You are on page 1of 21

LOS PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN SEGÚN NEUMARK, UN ABORDAJE METODOLÓGICO

FERNÁNDEZ, LUIS OMAR

Pasaron casi 30 años desde que se editara la obra señera de Fritz Neumark1; a partir de su publicación, esta
sistematización de la materia ha brindado un marco de análisis formidable a los estudiosos de las finanzas
públicas.

La utilidad de sus enseñanzas ha sido notoria, tanto para el estudio de los sistemas fiscales como de
modificaciones a los tributos vigentes. Intentaremos un análisis metodológico de osl principios de la
imposición, desde el punto de vista de la teoría del conocimiento científico.

I - PRIMERA PARTE

1.- Conceptos metodológicos

La primera cuestión es establecer es la distinción entre el conocimiento científico y el conocimiento vulgar;


para ello se mencionarán algunas de las características del primero que, por oposición, servirán para
diferenciarlo del segundo2.

En metodología, es habitual distinguir3 dos tipos de ciencias, las ciencias formales y las ciencias fácticas; las
primeras –por ejemplo la lógica formal o la matemática pura-- tratan de objetos ideales, de entes que
existen sólo en la mente humana, mientras que las segundas tratan de cuestiones materiales.

Esta división de las ciencias no apunta sólo a su objeto sino también a su método dado que en las primeras
se utilizan las herramientas de la lógica, mientras que en las segundas es imprescindible la confirmación de
sus conjeturas mediante la experimentación.

El conocimiento de las ciencias fácticas tiene ciertas características particulares, tales como estar en
correspondencia con la realidad (en el sentido de describirla con independencia de su valor comercial o
emocional), ser comunicable (en el sentido de que cualquier persona puede acceder al mismo), ser
verificable o contrastable con la realidad mediante la experiencia y, entre otras características, ser un
esfuerzo metódico y sistemático por contraposición al conocimiento vulgar (aleatorio e inconexo). Las
principales funciones del conocimiento científico son la explicación de los fenómenos que aborda y la
predicción de su futura ocurrencia o evolución.

En metodología es habitual distinguir dos distintos contextos, el contexto de descubrimiento y el contexto de


justificación; el primero sería “todo lo relativo a la manera en que los científicos llegan a sus conjeturas,
hipótesis o afirmaciones”4, mientras que el segundo trata de la validación o verificación del conocimiento.
Además Klimovsky e Hidalgo agregan un contexto tecnológico o de aplicación integrado por lo concerniente a
las aplicaciones de la ciencia5.

Como se ha dicho, el método científico tiene como cuestiones fundamentales tanto la explicación como la
predicción y la fundamentación de hechos y estos hechos se expresan mediante proposiciones verdaderas

1
NEUMARK, Fritz: Principios de la imposición, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1974
2
Existen muchas formulaciones, utilizaremos la de BUNGE, Mario: La ciencia su método y su filosofía,
Ediciones Siglo XX, Buenos Aires, 1966.
3
Una distinción tan tajante como esta puede ser cuestionada por muchos epistemólogos pero en el contexto de
este trabajo resulta útil y no distorsiona las conclusiones.
4
SCHUSTER, Félix G.: Descubrimiento y justificación en la filosofía de la ciencia, en Epistemología de la
economía, SCARANO, Eduardo R. y MARQUÉS, Gustavo L. (compiladores), A-Z Editora, Buenos Aires,
1999, p.13 y sgtes.
5
KLIMOVSKY, Gregorio: e HIDALGO, Cecilia: La inexplicable sociedad, A -Z Editora, Buenos Aires 1998,
p.17 y sgtes.

1
que aluden a “una situación o configuración que acontece entre entidades relacionadas de alguna manera”6;
los autores antes citados dan como ejemplo: si afirmamos “La Revolución Francesa tuvo lugar en
1789”estamos enunciando un hecho.

La fundamentación consiste en probar la verdad de los hechos, mientras que la predicción se realiza sobre
un hecho que se cree ocurrirá, por lo cual la explicación o refutación es un proceso posterior que se verifica
cuando se prueba su verdad o falsedad.

En la realidad no existe la “explicación científica”sino diversos modos utilizados por los científicos para dar
cuenta de los hechos, relacionarlos e integrarlos a teorías; algunos de los más utilizados son el método
hipotético deductivo, el método causal, la explicación estadística y otros.

El primero consiste en forma escueta en un razonamiento deductivo que, partiendo de ciertas leyes
conocidas y aplicando un método válido, llega a conclusiones lógicamente verdaderas; el segundo explica los
hechos como efectos de ciertas causas o condiciones antecedentes, mientras que la explicación estadística
se basa en enunciados probabilísticos (no verdaderos) por lo que se trata de una explicación verosímil, no
verdadera.

Nuestra tarea se limitará al contexto de justificación para compr obar si estos principios de la imposición se
pueden testear con el contexto empírico, de modo de poder afirmar su verdad o falsedad.

2.- Consideración general de los principios

¿Existe un modo de aplicar al tema que nos ocupa las categorías de análisis mencionadas?; contestar este
interrogante requiere apreciaciones previas. En primer lugar debemos advertir que los principios de la
tributación se suelen estudiar dentro de las finanzas públicas y si aceptamos el enfoque multidisciplinario de
Jarach, podemos ver que el fenómeno es pasible de ser observado desde las perspectivas del derecho, de la
economía, de la política o de la técnica por lo cual, en muchos casos, habrá que remitirse a la validez
científica de los argumentos dentro de cada una de estas ciencias; además lo que aparece como el “núcleo
duro”o irreductible de las finanzas públicas, es el proceso gasto-recurso que realiza el Estado y su
financiamiento compulsivo.

Dicho “nucleo” no puede ser reducido a ninguna de las disciplinas citadas porque las excede; los principios
de la imposición operan dentro de ámbito de la financiación compulsiva como guías a tomar en cuenta en el
diseño de los tributos.

Aceptado lo anterior y dejando de lado el gasto7, veremos la función que desempeñan los principios.

En la concepción de Neumarck, dentro de las características deseables del sistema tributario, se encuentran
el logro de los objetivos de justicia, racionalidad económica y eficacia operativa cuya consecución se facilita
con la observación de los principios de la imposición.

De este modo el autor propone el sistema tributario ideal y la conformación de las figuras (impuestos) que lo
integran.

Los objetivos a conseguir son valores ajenos al sistema tributario en sí y se postula una correlación absoluta
entre la concreción de éstos y el sistema tributario ideal que supuestamente los logra. Estos no son hechos
en el sentido en que hemos hablado; no son hechos cuya existencia se pueda probar.

Neumark reconoce esta situación cuando afirma que “...es concebible que los principios se deduzcan
primaria y positivamente tomando como punto de partida el reconocimiento de la naturaleza y funciones de
la imposición, para ser aplicados sólo secundariamente como módulo para el enjuiciamiento crítico de la
realidad existente”8.

A continuación sostiene que “cada uno de los principios estará científicamente fundamentado siempre que,
primero, se haya aprehendido correctamente desde el punto de vista teórico la naturaleza y funciones de la
imposición...y, segundo, las cualidades postuladas constituyan una resultante de esta naturaleza y puedan

6
KLIMOVSKY e HIDALGO: op. Cit. P. 28
7
La consideración del gasto es imprescindible porque sus efectos pueden anular, complementar o potenciar
los del recurso, pero, la complejidad del abordaje conjunto es tal, que impide llegar a conclusiones asertivas.
Habitualmente se consideran en forma conjunta los efectos de cierto gasto y de cierto recurso en una situación
de equilibrio parcial, pero no existen modelos totalizadores de todo el contexto gasto-recurso que brinden
resultados medianamente aplicables.
8
Op. Cit. p. 44.

2
ser derivadas como condiciones imprescindibles de una política tributaria” y que “sólo cuando se formulen
hipotéticamente en este sentido podrán los principios de la imposición...reivindicar el derecho a ser algo
más que meros deseos...”.

O sea Neumark reconoce que los principios actualmente son meros deseos, pero les dedica un extenso libro
que ha sido medularmente estudiado y se ha convertido en el estándard con el que se evalúan los sistemas
tributarios y sus impuestos integrantes. Más allá del valor epistemológico que les adjudica Neumark en la
realidad es habitual la utilización de los principios para enjuiciar críticamente a los tributos criticando o
elogiando algunas de sus características. Es por ello que resulta útil un análisis metodológico de éstos.

Además esta utilización “sesgada”de los conceptos, habida cuenta de la relevancia científica del autor, se
apoya frecuentemente en una falacia de apelación a la autoridad. No se discute el contenido de los principios
ni su validez, afirmándoselos sólo en apoyo o ataque de algún tributo o norma. Entonces es útil un análisis
metodológico que permita conocer en profundidad estos principios, como medio de poder evaluar el uso que
habitualmente se hace de ellos.

Por lo tanto es evidente que no estamos en presencia de una formulación hipotético deductiva: no existen
premisas de las cuales derivar los principios de la imposición. Tal vez podríamos pensar que se trata de una
explicación causal, pero que no existe forma de probar lógicamente que a determinadas causas –v.g.,
cumplimiento de ciertos principios—se corresponden determinados efectos, por ejemplo logro de los
objetivos de justicia, racionalidad y eficacia.

Estas dificultades analíticas son propias de todas las ciencias sociales, donde existen múltiples causas
interrelacionadas de modo que es casi imposible aislar los efectos de una de los de otras; desde este punto
de vista sólo cabría aquí una “ciencia de lo singular”;la imposibilidad de aislar las relaciones de causa efecto
agotaría el análisis en la descripción de los casos individuales e impediría ningún tipo de generalización.

En esta situación es habitual seguir la estrategia del análisis económico que consiste en mantener constantes
todas las variables y considerar los efectos que se producirían cambiando una de ellas, lo que habitualmente
se conoce como cláusula ceteris paribus.

Dicha cláusula funciona como “una proposición universal protectora que afirma que ninguna otra causa
relevante está funcionando en alguna parte del universo”9 y ha sido criticada por Lakatos10, en el sentido que
el uso de esta cláusula como hipótesis ad hoc puede tornar a cualquier teoría en irrefutable.

Pese a ello la cláusula citada se utiliza habitualmente en situaciones en las que la multitud de variables
actuantes hace imposible su consideración conjunta. La habitualidad no garantiza la verdad ni siquiera la
verosimilitud, sino sólo la repetitividad que la hace familiar al investigador, pero no garantiza su certeza.

No obstante es relevante mencionar la endeblez de esta argucia de modo que las conclusiones a que se
llegue reflejen esta inconsistencia y no luzcan como argumentos lógicamente verdaderos, ni como
conclusiones empíricamente contrastables. De no considerarse esto, la falta de contrastación puede
atribuirse a otras razones, no al método de indagación utilizado.

3.- Incidencia de los impuestos

La afirmación de que un sistema tributario diseñado respetando ciertos principios producirá en la sociedad
ciertos efectos –que son los buscados por dicho principio—tiene lógicamente implicado el conocimiento de
varias cuestiones: a) todos los sujetos obligados a pagar el impuesto lo hacen, o sea no existe evasión; b) se
conoce con certeza quien sufrirá la carga económica de cada impuesto y c) se conocen también
exactamente los cambios que produce cada impuesto en la conducta económica de los sujetos.

En caso de no conocerse precisa y totalmente las tres cuestiones citadas no se podrá establecer una relación
de implicancia lógica entre la acción y el resultado a obtener.

El supuesto de carencia de evasión no es real, pues siempre hay personas que omiten pagar los impuestos
con lo que, para lograr un determinado nivel necesario de recursos públicos, la presión sobre los demás
sujetos deberá ser mayor; además la existencia de evasores distorsiona los mercados, porque quienes
compiten evadiendo tienen un costo impositivo menor al de quienes pagan y este ahorro no se origina su
eficiencia.

9
FIGUERAS, Alberto José: Teoría económica y modelos económicos, sus limitaciones en los países menos
desarrollados, CYCIT, informe área economía n* 10.
10
Citado por Figueras.

3
El estudio de quien será el sujeto que soporte la carga del impuesto se conoce como teoría de la incidencia y
su objeto es el análisis de los procesos de traslación; o sea, la determinación de cuál será la persona que
soporte la carga económica que conlleva el tributo.

Algunos de los factores que influyen en el proceso de traslación son: la elasticidad de la demanda, el
régimen de costos (crecientes, constantes, decrecientes) el régimen económico (competencia perfecta,
monopolística, monopolio) la sustituibilidad de los factores de la producción, el tipo de impuesto y otros11.

La consideración concurrente de todas estas cuestiones atañe al análisis casi imposible con los medios
técnicos actualmente disponibles, que no se solucionan con la utilización de la cláusula ceteris paribus. Lo
que existe son proposiciones no verificables del tipo “un impuesto sobre la renta proveniente del trabajo
personal ejecutado en relación de dependencia es de muy difícil traslación porque el empleado no suele
tener fuerza de negociación con su empleador”, lo cual es una proposición inverificable sobre la que sólo se
puede postular que, en algunos casos, puede ser verosímil –por ejemplo personal obrero-- mientras que en
otros puede que sea falsa, caso del personal superior que puede pactar su remuneración libre de impuesto.

Sería mucho más aproximado a la verdad no formular estas hipótesis incontrastables o, si se lo hace, listar
todas las restricciones y condicionamientos que implica el razonamiento; en esta último caso tendríamos un
resultado muy poco atractivo: no se podrían realizar afirmación alguna que un grado interesante de
generalidad. Es común que no se pueda precisar científicamente quien paga los impuestos.

Entonces, si se verifica que la incidencia final de los impuestos se conoce bastante poco, es razonable
sospechar que mucho menos precisa será la incidencia del sistema tributario como un todo.

En lo referido a las reacciones de los sujetos incididos es habitual realizar un análisis primario en con diciones
de competencia perfecta con los rígidos supuestos conductuales que exige ese modelo; o sea que en la
realidad este factor tampoco es totalmente conocido.

En resumen, los efectos que se postula pueden obtenerse con los principios de la imposición, no son
comprobables empíricamente, ya que, como muchas otras cuestiones sociales, existe una gran cantidad de
variables causales interrelacionadas que complican el análisis hasta volverlo prácticamente imposible 12.

Lo que existe en la realidad son formulaciones de ciertos principios a las que se les adjudican ciertos efectos;
esta es casi una cuestión a priori, por ejemplo se le adjudica a la progresividad el efecto de redistribuir la
riqueza, esta atribución se demuestra con razonamientos matemáticos entre cuyas premisas está el modelo
de competencia perfecta; al respecto Musgrave y Musgrave advierten “El efecto total sobre la distribución,
depende no sólo de hasta que punto los distintos impuestos sean de naturaleza progresiva...sino también del
nivel general de imposición y de la distribución de la renta subyacente”13.

En realidad, los principios de la imposición se han convertido en formulaciones políticas en el sentido en que
son deseables per se pero son utilizadas sin aclarar esta característica y se presentan como verdades
aceptadas y contrastables.

II - SEGUNDA PARTE

Dejamos de lado la cuestión de la posibilidad que tiene un sistema tributario ideal como medio para lograr
los objetivos citados, para adentrarnos en el análisis de los principios de la tributación; no obstante quede
claro que la base de la que partimos no se puede contrastar con la realidad empírica, en el sentido que en la
mayoría de los casos es imposible diseñar alguna prueba o experimento que compruebe la verdad o falsedad
de la hipótesis esbozada.

Lo dicho no imposibilita todo análisis, pues es frecuente en ciencia trabajar con hipótesis verosímiles, no
verdaderas, siendo el fruto del trabajo científico desecharlas o comprobarlas.

No obstante las dificultades anteriores, se intentará construir un algoritmo para poder contrastar
individualmente los principios con la base empírica.

Para poder contrastar un principio con la realidad es preciso:

11
COSCIANI, Césare: Principios de la ciencia de la hacienda, Editorial de Derecho Financiero, Madrid,
1967, tercera parte, capítulo I
12
Lo de “prácticamente” es una expresión de deseos que muestra la esperanza de que en el futuro se creen las
herramientas analíticas necesarias.
13
MUSGRAVE, Richard A. y MUSGRAVE, Peggy B.: Hacienda pública teórica y aplicada, quinta edición
McGraw-Hill, Madrid, 1992, p. 295

4
a) Definirlo.
b) Cuantificarlo o sea establecer una “unidad cuantitativa de medida” para poder ver en que grado se
cumple en las leyes tributarias.
c) Comparar las “unidades cuantitativas de medida” que un impuesto produce en la realidad con las
del principio.
d) Estudiar si la justificación de las desviaciones se basa en la inaplicabilidad del principio al tipo de
impuesto, en la defectuosa estructura de la ley o en la aplicación de otro principio que se considera
de mayor jerarquía valorativa.

El análisis se realizará en el mismo orden en que lo hace Neumark en su libro: principios presupuestario-
fiscales, principios político-sociales y éticos, principios político-económicos y principios jurídico-tributarios y
técnico-tributarios. Se ha respetado este orden del autor sin emitir opinión valorativa sobre la importancia
que implica la prelación, no obstante es de mencionar que se considera en primer lugar la posibilidad de los
tributos de cumplir su primera misión: allegar recursos al Erario; en segundo lugar, se preocupa de la
justicia de la imposición, en cuanto a su distribución entre los sujetos, en tercer lugar, se consideran las
interferencias de la tributación en la economía, y, en ultimo lugar, la cuestión de si los tributos son
practicables.

1.- Los principios de la imposición presupuestario-fiscales

Los principios comprendidos en este capítulo son el de suficiencia de los ingresos fiscales y el de adaptación,
y tienen como misión regular la relación entre gasto e impuesto, de allí su mención como principios
presupuestario-fiscales.

1.1 Principio de suficiencia

Ese principio postula que el sistema tributario pueda cubrir las necesidades financieras del Estado, por lo que
se deben tomar en cuenta dos aspectos: el gasto público a cubrir y los ingresos necesarios para ello. Es
conocido que estas dos magnitudes están íntimamente relacionadas, al postular algo de una, se requiere
ineludiblemente abordar la otra.

Por un lado podemos observar que existen límites al nivel de tributación que puede soportar una economía,
mientras que por el otro también es cierto que hay ciertas necesidades que el Estado debe indefectiblemente
cubrir. Estos serían los dos extremos del análisis y son un cuestión previa al problema planteado. Además en
la actualidad –a diferencia de las nociones corrientes cuando se editó la obra de Neumark-- no es aceptable
la financiación de gasto con déficit o deuda.

El autor lo define de la siguiente forma: “el principio de suficiencia de los ingresos tributarios exige que la
totalidad del sistema fiscal de un país, bajo el supuesto de un racional equilibrio financiero vertical, se
estructure cuantitativa y cualitativamente de manera tal que los ingresos tributarios permitan en todo ‘nivel’
político la cobertura duradera de los gastos que este haya de financiar tributariamente”14.

Neumark advierte que este principio sólo tiene sentido si se aplica a todos los niveles estatales mas esa
consideración hace que en forma indirecta se afirme el principio de correspondencia fiscal que –aplicado a
países federales—requiere que cada nivel del Estado financie sus propios gastos.

Sin pretender abordar el tema en profundidad15 se puede decir que la consecución de la correspondencia
fiscal total es imposible dado que desde el lado del ingreso los tributos de mayor rendimiento se recaudan
más eficazmente en el nivel federal (por ejemplo, sería muy difícil implementar un impuesto a la renta global
a nivel subnacional) y desde el egreso una parte importante del gasto público genera beneficios indivisibles
por lo que es racional producirlo a nivel federal, mientras que otros bienes públicos se pueden producir en
forma más eficiente a nivel subnacional; en general, la concentración es mayor en el caso del ingreso que en
el del gasto por lo que siempre se deberán emplear transferencias verticales para subsanar los déficit de los
estados subnacionales.

El equilibrio financiero vertical no se puede lograr, además de lo dicho, porque existen bienes preferentes y
porque la política anticíclica, redistributiva y de desarrollo es propia del gobierno central16.

14
Op.Cit. p, 85
15
Ver la opinión del autor en FERNANDEZ, Luis Omar Compatibilización tributaria en países federales,
presentado en XXV Jornadas Tributarias, Mar del Plata, noviembre 1995
16
MUSGRAVE, Richard A. y MUSGRAVE, Peggy B.: op.cit. p.

5
En definitiva, el cumplimiento total del principio es imposible; no obstante puede lograrse su versión second
best, si se elimina el requisito de que se cumpla en todos los niveles y sólo se restringe su aplicación al país
como un todo.

En este caso, el principio en consideración obraría como un límite al legislador en materia de creación de
gasto público y su financiación; este límite podría afectar el cumplimiento de otros objetivos políticos. Al
formular el principio un límite incondicional no se podrá hacer ninguna adaptación para considerar otros
objetivos, por ello su utilidad es relativa.

No obstante, en la literatura de finanzas públicas, este principio ha vuelto a ser muy considerado, en
especial por representar un límite a la financiación de gasto público con emisión o deuda, pero nos ayuda en
caso de incumplimiento a discernir si éste se origina en el exceso del gastos o en el defecto de la
tributación..

Desde el punto de vista metodológico, este principio puede ser perfectamente contrastado con la realidad
habida cuenta que su incumplimiento será fácilmente observado por la existencia de déficit fiscal, emisión o
endeudamiento, mas no permite indagar en el origen de dicho fenómeno ni consecuentemente solucionar
sus causas.

Se trata de una especie de indicador en el mismo sentido que lo es un termómetro: nos indica la
temperatura, pero no la forma de variarla para llegar a la deseada. Como veremos esto, en materia de
principios de la imposición, no es poco.

1.2 Principio de adaptación

Este principio intenta solucionar el problema que causan necesidades de financiación adicionales al margen
de la “expansión normal”de los gastos o la existencia de nuevos proyectos de gastos continuados; en ambos
casos se requieren ingresos tributarios adicionales.

El autor lo define de la siguiente forma: “el principio de la capacidad de adaptación de la imposición en la


política de cobertura implica que el sistema fiscal ha de permitir que, en caso necesario y a corto plazo, se
consigan mediante medidas jurídico-tributarias los ingresos complementarios que sean imprescindibles para
la cobertura económicamente racional de unas necesidades adicionales notablemente superiores a la medida
usual (“normal”), surgidas como consecuencia de nuevos gastos de carácter permanente o de carácter único
y extraordinario”17.

El principio que anteriormente abordamos pretendía que la imposición fuera suficiente para cubrir los gastos
normales y habituales del Estado, este principio va más allá ya que pretende que el sistema tributario cubra
también necesidades de financiación adicionales: gastos superiores a los normales, nuevos gastos
permanentes o por única vez.

La primera clase de gastos adicionales son los de carácter único o extraordinario, los más conocidos son los
gastos de guerra o los provocados por catástrofes naturales; en este caso, el autor propugna la financiación
con aumentos en el impuesto a la renta y en el impuesto a las ventas o con impuestos específicos,
sosteniendo que los primeros cumplen mejor otros principios por lo que habría que recurrir a los segundos.

La segunda clase de gastos que deber cubrir este principio puede afrontarse, según Neumarck, con tres
caminos distintos: a) aumentar los tipos de impuestos existentes, b) incrementar la base imponible de los
impuestos citados y c) añadir al sistema nuevos impuestos.

Este principio pareciera un caso extremo del principio de suficiencia, puesto que la necesidad de financiación
obedece a razones extraordinarias, no coyunturales (guerras, catástrofes) o se trata de un cambio en la
coyuntura (aumento de las necesidades de gasto permanentes). En realidad, el principio parece un limite a
cumplir por el legislador ya que el administrador poco puede hacer (le está vedado el aumento de alícuotas)
ante un aumento de gastos.

Pero la característica de poder hacer frente a estas erogaciones extraordinarias no es del sistema tributario o
de los impuestos en sí, ya que un tributo no puede prever ninguna medida que produzca un aumento en su
recaudación y que esté motivada en aumentos del gasto; ella es una decisión del legislador que, ante un
incremento en las erogaciones, decide el recurso con el que se financiará.

Este principio parece un valor referido a la forma de financiar el gasto público y, por tanto, carece de
posibilidad de contrastación excepto que se realicen hipótesis sobre la magnitud de aquél.

17
Op.Cit. p. 89.

6
Por ejemplo, si se pudiera establecer una relación entre el gasto publico y el PBI de modo que el primero
pase a ser una variable dependiente del segundo se podría medir la capacidad del sistema tributario para
hacer frente a la financiación del gasto; aun así no vemos como una relación como la propuesta pueda
prever la necesidad de gastos extraordinarios.

Este principio es complementario del anterior en el sentido de afirmar que no se debe financiar gasto con
déficit, emisión o deuda, simplemente tratan de gastos distintos. En realidad, ambos podrían subsumirse en
un principio que estableciera que no es deseable financiar gasto público sino con recursos tributarios, pero
esta proposición es también un valor con el que no todos estarían de acuerdo; se podría contrastar
empíricamente su cumplimiento, pero no recibiría una aceptación unánime.

En estos términos no es posible avanzar más allá; desde el punto de vista epistemológico no se puede
formular el principio de modo de poderlo contrastar con la realidad.

2.-Los principios político sociales y éticos

Los principios de la tributación políticos sociales –generalidad, igualdad, proporcionalidad y redistribución—


cumplen, en Neumarck, la función de estructurar un sistema tributario que permita distribuir el costo del
Estado entre los habitantes en forma satisfactoria desde el punto de vista ético.

El centro de ellos es la consideración del principio de capacidad de pago como criterio fundamental para el
reparto interindividual de la imposición, según la noción de justicia.

Este principio no tiene una definición estricta ni unívoca que sea aceptada por todos los autores; en general,
se reconoce que significa que cada uno pague en función de su capacidad, siendo los indicios de ésta una
cuestión política, ajena al campo de la tributación. Las definiciones habituales de capacidad de pago son
tautologías: capacidad de pago es la capacidad de contribuir al sostén de los gastos públicos, tal como la
evalúa el legislador.

Para superar esta dificultad se puede considerar, a los fines del análisis, a la capacidad contributiva como un
término primitivo, de los que no requieren demostración; no obstante, en la realidad, el legislador define en
forma indirecta que es lo que considera capacidad de pago o contributiva cuando detalla los hechos
imponibles; o sea al decir que tal o cual hecho económico de la realidad, al ser realizado por cierto sujeto
hace nacer en su cabeza una obligación tributaria, se esta diciendo que ese sujeto, al realizar ese hecho,
demuestra capacidad contributiva.

La capacidad contributiva sería una cualidad de los sujetos cuya existencia se manifiesta en el momento en
que estos realizan cierto hecho al que la ley da el carácter de hecho imponible.

Como se ve no existe un concepto unívoco del término, sino que, en realidad, existen tantos como hechos a
los que el legislador designa como imponibles.

Esto no permite establecer una regla con la que contrastar los tributos, en realidad todos evidenciaran
gravar la capacidad contributiva si ésta se designa no como una regla exterior, sino como la manifestación
de los dichos de la ley; en estos términos cualquier impuesto cumple con el principio; no tenemos una regla
con la cual contrastar las leyes.

Estamos aquí en un razonamiento circular: si la capacidad contributiva se define en función de los hechos
imponibles que establece el legislador, nunca será un concepto apto para evaluar una ley tributaria.

Desde otro punto de vista podría decirse que para que el legislador no tome cualquier hecho como hecho
imponible es que se formulan los principios político sociales: su ignorancia fulminaría al impuesto como no
justo, al no contemplar la capacidad contributiva; en este concepto, gravar la capacidad contributiva sería el
resultado a obtener con la aplicación de los principios que la integran y que analizaremos más adelante.

Entonces, no estamos en presencia sólo de un término primitivo que no requiere demostración, sino también
de un término que expresa valoración y sirve como vara o medida de los hechos imponibles respecto a la
idea de justicia, último fin que contempla la capacidad contributiva.

El problema surge cuando se intenta precisar el significado de los principios de cuya aplicación resulta la
capacidad contributiva; así se puede ver que “generalidad”,”igualdad”, “proporcionalidad” y “redistribución”
son términos relativos, no absolutos; además tienen influencias recíprocas por lo cual no se pueden analizar
separadamente, en forma independiente.

Analicemos la generalidad: podemos preguntar ¿“generalidad”respecto de qué?; la respuesta será todos


deben pagar el impuesto, por ejemplo a la tenencia de automotores (patente), pero ¿también lo deberán

7
pagar las personas con capacidades diferentes?, en caso que éstos no deban pagar, el fundamento cuál será
¿una idea superior de justicia?, o una excepción a la generalidad basada en otro fin que se considera mas
importante, tal como la ayuda a las personas con capacidades diferentes, ¿o es que estas personas tien en
una capacidad contributiva distinta?

Es difícil hablar de capacidades contributivas distintas cuando tal término carece de definición y se manifiesta
indirectamente o se infiere de la legislación impositiva; pudiera haber múltiples capacidades contributivas o
diversos conceptos de capacidad contributiva.

Por otro lado, a veces, se suele identificar a la capacidad contributiva con sus índices y se dice que un índice
de tal capacidad es la renta, otro el patrimonio y un tercero el consumo.

Aquí estamos en un terreno mucho más fácil de abordar: la capacidad contributiva dependerá del concepto
de renta, patrimonio o consumo que tome el legislador y esto sí puede definirse con mayor precisión. No
obstante obsérvese que el contenido y significado del término depende de la voluntad del legislador con lo
cual no servirá para realizar ningún tipo de comparación con la aplicación del principio en otros países o en
un tiempo distinto; o sea la facilidad de abordaje tiene el costo de la imprecisión.

Además este desplazamiento del objeto de análisis indica que el principio de capacidad contributiva no está
totalmente o sólo implicado en sus principios constituyentes porque, en tal caso, podrían estos últimos ser
deducidos del primero; si no se pueden deducir es porque el principio de capacidad contributiva comprende
otros elementos, además de sus principios derivados o, en caso contrario, que los principios provienen del
principio de capacidad contributiva “más alguna otra cosa”

Con estos índices de capacidad contributiva Neumarck fundamenta cinco impuestos:

A la renta: a) impuesto personal a la renta, y b) impuesto a la renta societaria.


Al patrimonio: a) impuesto al patrimonio personal, y b) impuesto de sucesiones.
Al consumo: impuesto a las ventas.

Entonces en materia de renta, la capacidad de pago adecuada depende de una definición correcta de “renta
personal” y de “renta societaria”; lo mismo puede decirse de los demás índices.

Para comprobar la endeblez de esta fundamentación podemos ver que si la capacidad de pago depende de
una correcta definición del concepto “renta personal” y dos leyes tributarias tienen una definición de renta en
un caso “extensiva”18 y en el otro restringida19 ¿sería lícito decir que la ley que utiliza la primera cumple
mejor con el principio de capacidad de pago? ¿y en tal caso se puede cuantificar la diferencia para poder
ordenar los impuestos según el grado en que cumplen el principio?

En conclusión, el principio de capacidad contributiva o de pago hasta la fecha ha resistido no sólo su


formalización sino su definición precisa, por lo cual sólo puede ser visto como un valor. Al respecto ha
sostenido Macon “...muy pocas o nulas consecuencias de política tributaria se extraen del análisis económico
del principio de capacidad contributiva”20.

2.1.Principio de generalidad

El principio se define diciendo que el impuesto debe alcanzar a todos los sujetos21. Se podría medir su
cumplimiento observando si todos los sujetos posibles están incluidos en el hecho imponible

El primer paso sería definir quienes son esos sujetos para luego poderlos enumerar; si recurrimos al derecho
privado tenemos personas humanas y personas jurídicas; pero el derecho tributario muchas veces reconoce
como sujetos a entes que no están en ninguna de esas categorías; esto se justifica por su autonomía que lo
autoriza a crear sujetos distintos por ejemplo, de los de la ley civil.

Entonces ¿cómo completar la totalidad de los sujetos, para poder identificar a los incluidos en un tributo y
compararlos con la totalidad de los sujetos de modo de observar en qué medida se cumple el principio? No
hay modo, porque la lista de sujetos no es cerrada, dado que el legislador puede crear los sujetos que
considere necesarios. El análisis se vuelve trivial o imposible. A lo sumo se puede postular que se viola la

18
Como la postulada en el Informe Carter
19
Por ejemplo la teoría de la fuente que utiliza el art. 2 inciso 1 de la ley de Impuesto a las ganancias
argentina.
20
MACON, Jorge: Equidad y eficiencia en política tributaria en Homenaje al 50º aniversario de El Hecho
imponible de Dino Jarach, Ediciones Interoceánicas, Buenos Aires, 1974, p. 171
21
NEUMARK, Fritz, op.cit. p. 109 y sgtes

8
generalidad si se deja afuera del impuesto a ciertos posibles sujetos, pero esto también tiene dificultades de
cuantificación: ¿cumplirá menos el principio un impuesto que deje fuera a dos clases de sujetos que el que
deje afue ra a una?, no necesariamente.

Se puede recurrir a un sustituto de los sujetos: se toma la materia gravada y se sostiene que un impuesto
cumple el principio de generalidad cuando grava a toda la materia imponible, no importa en poder de que
sujeto esté.

Pero este sustituto implica la posibilidad de establecer la totalidad de la materia gravada para poder
comprobar si existe alguna materia fuera del impuesto.

Cuando exista materia fuera del impuesto se deberá analizar si la exclusión obedece a la aplicación de otro
principio y si, en tal caso, se justifica la excepción.

Por fin no podemos contrastar directamente al principio con la realidad, sólo ver en cada caso si las
excepciones se justifican por la aplicación de otro principio. Esta situación va a pla ntearse muchas veces y
obedece a una característica de los principios que describió muy bien Neumark al expresar que “pueden
producirse contradicciones más o menos graves entre los distintos objetivos expresados”22 en los principios.

2.1.2 Principio de igualdad

Este principio se suele definir como tratar igual a quienes están en igual situación 23. También se le conoce
como principio de igualdad o equidad horizontal.

La parte primera “tratar igual” se deduce de la estructura del impuesto y no habrá mayores problemas de
contrastación, salvo que el tributo tenga incoherencias lógicas, tales como gravar en distinta forma a sujetos
que estén en igual condición; en tal caso habrá que ver si este hecho se origina en la aplicación de algún
otro principio.

La parte segunda “estar en igual situación”, aunque implicada lógicamente en la primera, es más compleja
ya que no es trivial establecer cuando se esta en igual situación porque esto depende de un parámetro
ajeno: ¿igual respecto de qué?

Por ejemplo, Dahl y Lindblom24 mencionan algunos posibles criterios de igualdad:

+ Igualdad de renta, consumo o patrimonio.


+ Igualdad al principio (recurso para obtener renta) o al fin de la vida (producto
final de la vida adulta).
+ Igualdad en el acceso a determinados bienes o servicios mínimos.
+ Igualdad de renta de ciertos grupos que sufren determinada privación.
+ Igualdad de oportunidades culturales.
+ Igualdad de posibilidades de ocio.

Es posible que lo adecuado fuera tomar en cuenta la igualdad respecto del indicio de capacidad contributiva
que grava el impuesto, dejando los demás criterios para otros impuestos o para la política social.

Entonces, en el impuesto a la renta, la igualdad consistiría en igual trato a igual nivel de renta en cada
momento; si se quisieran tomar en cuenta otros aspectos como la renta durante el período vital, esto no
sería posible dada la estructura habitual del impuesto.

Retomando el esquema antes esbozado, estando el principio definido y cuantificado, si se observan


diferencias entre la “igualdad” requerida por éste y la que surge de la ley vigente ¿cómo analizarlas?

Sólo es posible realizar análisis comparativos: un impuesto que difiere “menos”del concepto de igualdad del
principio es mejor que otro que difiere más; recordemos que siempre que la diferencia no obedezca a la
aplicación de otro principio.

2.1.3 Principio de proporcionalidad

22
Op.Cit. p. 48.
23
NEUMARK, Fritz, op.cit. p. 127 y sgtes
24
DHAL, Robert A. y LINDBLOM, Charles E.: Política, economía y bienestar, Editorial Paidós, Buenos
Aires, 1971, p.156 y sgtes.

9
Este es el principio sostiene que “la imposición debe resultar igualmente onerosa, en términos relativos, a
cada contribuyente”25.

El concepto es muy antiguo, encontrándose en los cánones de la imposición de Adam Smith; su


fundamentación fue intentada por John Stuart Mill26 con las teorías del sacrificio cuya validez no ha podido
ser demostrada27; este mismo es el concepto de Neumark pues no puede tener otro significado la expresión
“igualmente onerosa en términos relativos”

La noción de “sacrificio” tiene dos supuestos implícitos: que la utilidad es medible y que es decreciente
marginalmente, ambos han sido cuestionados28 y en realidad este principio que justifica la imposición
progresiva ha pasado a ser una cuestión política; Jarach29 opina que se trata de “...una valoración política
de una realidad económica...”.

No obstante los argumentos anteriores intentaremos diseñar una prueba de comprobación empírica.

El procedimiento de comprobación empírica debería ser:

a) Establecer una progresividad “ideal”, expresada porcentualmente como aumento del impuesto
resultante ante un aumento de la base; ésta es la que debe estar fundamentada en las teorías del
sacrificio, no obstante ello podría convenirse cierta progresividad “ideal”establecida en forma más o
menos arbitraria.
b) Por comparación de los resultados de la aplicación real del impuesto con la progresividad ideal
mencionada podría medirse el grado de cumplimiento del principio.
c) Como en los demás principios, las diferencias que se observen se deberán analizar en forma
comparativa y tomando en cuenta la existencia de otro principio que las justifique.

2.1.4 Principio de redistribución

Este principio tiene como propósito alterar la distribución de la renta que produce el mercado, disminuyendo
las diferencias entre los sujetos30. Existe un supuesto implícito: la distribución de rentas que produce el
mercado es injusta y, por tanto, se debe alterar; esta es una cuestión valorativa ajena a toda prueba
empírica.

Para contrastar el principio se podría optar por uno de los siguientes caminos:

a) Establecer una distribución ideal de las rentas de modo de tener un parámetro para testear los
cambios en la distribución preexistente que produce el impuesto; esto es casi imposible de lograr;
además existe el inconveniente de tener que partir de una situación dada en la que ya rige el
impuesto que se quiere testear y, por tanto, ya debe haber ejercido algún tipo de acción sobre la
realidad.
b) Intentar medir los cambios en la distribución actual que se pueden producir con la introducción del
impuesto; se repite el inconveniente de la situación dada y, además, se agrega la imposibilidad de
aislar los cambios provocados por el impuesto de cambios originados en otras causas.

En la obra citada Macón utiliza la distribución del ingreso antes y después de impuestos, para medir la
progresividad del sistema tributario argentino; si la desigualdad aumenta el sistema es regresivo.

3.-Los principios tributarios político-económicos

El conjunto en análisis comprende a los principios de evitar las medidas tributarias dirigistas, de
minimización de las intervenciones tributarias en la vida privada y en la libre disponibilidad económica de los
individuos, de evitar las consecuencias involuntarias de los perjuicios que los impuestos ocasionan a la
competencia, de flexibilidad activa, de flexibilidad pasiva y de imposición orientada hacia la política de
crecimiento; este último no será abordado.

Estos principios deben analizarse teniendo en cuenta la posición ideológica del autor en pro de lo que
denomina orden económico intervencionista. Este orden comprende la racionalidad económica del

25
NEUMARK, Fritz, op.cit. p. 161 y sgtes
26
MILL, John Stuart: Principios de economía política, Fondo de Cultura Económica, México, p. 793 y sgtes.
27
Ver un análisis exhaustivo en EINAUDI, Luigi: Principios de hacienda pública, sexta edición, Editorial
Aguilar, 1968, Libro 2, Capítulo III.
28
MACON, Jorge op.cit p.70/1
29
JARACH, Dino: Finanzas públicas y derecho tributario, primera edición, Editorial Cangallo, 1985 p. 302.
30
NEUMARK, Fritz, op.cit. p. 232 y sgtes

10
mantenimiento de la propiedad privada, de la iniciativa empresarial individual, de la libre elección del
consumo y del libre movimiento de factores de la producción, pero rechaza la tesis de la superioridad
general e incondicional de la actividad económica individual sin normas estatales; preconiza la necesidad de
intervenciones (de allí lo de intervencionista) que regulen hasta cierto punto las instituciones.

La descripta es una posición ideológica por lo que metodológicamente no debe cuestionarse, excepto que se
sostenga que no es apta para lograr los fines que se propone; los fines no son mencionados y, aunque se
puedan inferir, no los comentaremos. No obstante creemos útil hacer una acotación sobre la validez de la
proposición.

Es claro el rechazo tanto de la tesis de Adam Smith (la mano invisible) como de las ventajas de la
planificación centralizada, esto se ve muy claro en el libro31, pero la posición que adopta (podríamos llamarla
“intermedia”) es bastante poco determinada ya que carece de un elemento fundamental como es la
respuesta a los siguientes interrogantes: ¿cuándo intervenir? ¿Hasta dónde intervenir? ¿Cuándo dejar de
intervenir?

Existe una suposición implícita que aproximadamente se puede representar como sigue:

1) Las fuerzas del mercado operando sin restricciones no llegan a un resultado deseado (es una afirmación
valorativa).

2) La intervención estatal permite corregir las desviaciones que se producen cuando operan por sí mismas
las fuerzas del mercado (es una segunda afirmación valorativa).

3) Es deseable la intervención estatal para llegar al resultado deseado.

Adviértase que no se define cual es el resultado deseado; consecuentemente será imposible establecer
cuando se l legó a él, además se pueden realizar otras observaciones. En la primera afirmación no se explica
porque no se llega a un resultado deseado, en la segunda se afirma simplemente el resultado de la
actividad estatal, en la tercera se afirma incondicionalmente que, aplicando la segunda, se obtiene el
resultado deseado.

Desde el punto de vista metodológico tales afirmaciones carecen de consistencia no obstante las
aceptaremos para observar mejor el funcionamiento propuesto para los principios.

3.1 Principio de evitar las medida tributarias dirigistas

Neumark define al principio con las siguientes palabras: “…la política fiscal debe abstenerse de aquellas
intervenciones en la economía de mercado que de manera asistemáticamente fragmentaria favorezcan o
perjudiquen grandes o pequeños sectores parciales de la vida económica en su evolución y/o en su
estructura formal…”32.

Es claro que, sin renunciar a la intervención, se pone un freno a las que llama “medidas dirigistas”. La
diferenciación entre unas y otras está dada por el resultado o fin que se busca ellas: son “dirigistas” las
medidas que tienden a favorecer o perjudicar a grupos económicos aislados, a determinados sectores de la
producción o del consumo, por razones económicas o meta económicas, con excepción de las motivadas por
el cumplimiento del principio de capacidad de pago o las compensatorias de distorsiones ocasionadas por la
competencia, estas medidas se inspiran en la acción de intereses particulares, lobbys y otros. Por su parte
son “intervencionistas” las medidas que tienen como fin influir en las magnitudes económicas globales, tales
como ahorro, inversión, empleo; estas medidas se inspiran en el cumplimiento de los objetivos de la política
económica y social.

Los distingos basados en la intención del legislador al tomar cierta medida son de muy difícil verificación, las
intenciones humanas no son entes observables por lo que habrá que guiarse en la interpretación por ciertos
indicios externos. Una misma medida puede explicarse con los más variados argumentos motivaciones,
siendo todos incomprobables. Veamos un ejemplo: un aumento del impuesto sobre el tabaco se puede
justificar con los siguientes argumentos:

a) se obtienen fondos para la recuperación de la salud de los fumadores;


b) se disminuye la demanda de un bien que cuyo consumo afecta la salud;
c) se obtienen crecientes fondos ya que se trata de un bien de demanda inelástica;
d) se generan fondos para ayudar a los productores de tabaco que residen en provincias relativamente
menos desarrolladas;

31
Op.Cit. p. 273/4
32
Op. Cit. P. 284

11
Además se pueden observar otros resultados:

a) aumenta el consumo de tabaco de contrabando que, obviamente, no es alcanzado por el impuesto.


b) disminuye la demanda de tabaco, pero aumenta la de otras drogas, por ejemplo marihuana o
cocaína.

Se podrían seguir detallando intenciones y argumentos pero ¿cuáles de ellas se pueden caracterizar como
medidas dirigistas o como medidas intervencionistas?

Neumar realiza una larga enumeración de ejemplos de aplicación del principio dirigista fundándolo en la
promoción de un determinado sector económico, uno de ellos es la promoción de la agricultura. En primer
lugar advierte “contemplaremos solamente intervenciones que no están destinadas a ‘apoyar’
sistemáticamente todo un sector económico o a la gran mayoría de o l s individuos o empresas que lo
integran…”33, porque tales medidas caen en la que llama “política de estructuras” que es parte del
intervencionismo, sin tener en cuenta si son económicamente racionales o no. Luego procede a mencionar
la imposición a los aguardientes en Alemania que protege a unos tipos de destilería en desmedro de otras;
el segundo ejemplo es el trato fiscal privilegiado del azúcar que se beneficia de fuertes impuestos a sus
productos sustitutos, como las sustancias edulcorantes y así desa rrolla una larga enumeración.

Por último realiza una acertada observación: los objetivos de las medidas dirigistas se pueden lograr con un
sistema de subvenciones directas y de este modo beneficiar a quienes se desee sin complicar el sistema
tributario.

Más allá de la sensatez de la recomendación, no existen pautas claras que permitan, ante determinada
disposición, establecer certeramente si se trata de una medida dirigista o intervencionista; por tanto, la
contrastación empírica del principio no se puede realizar por ser insuficiente para ello su definición.

3.2 Principio de minimización de las intervenciones tributarias en la esfera privada y en la libre disponibilidad
económica de los individuos o principio liberal

Neumark lo define del siguiente modo: “el principio de minimización de las intervenciones tributarias en la
esfera privada y en la libre disponibilidad económica de los individuos exige que la intromisión por parte de
la Administración tributaria en las condiciones privadas y personales de los contribuyentes, así como la
restricción, fiscalmente condicionada, de la libre disponibilidad económica de los individuos, se mantengan
dentro de los limites que permita la observancia de los principios presupuestario-fiscales y de justicia,
considerados como de rango superior, así como de los principios derivados de la política de estabilización y
de la de crecimiento”.

Se trata de un principio subsidiario pues debe ceder al de capacidad de pago; el autor menciona que este
último hace imprescindible la invasión de la esfera privada.

Entonces de lo que se trata es que las intervenciones sean las mínimas, compatibles con el principio de
capacidad de pago. Nos volvemos a encontrar con una situación conocida puesto que no se brindan
elementos como para establecer cuales intervenciones responden a dicho principio y son por ello tolerables.

Una segunda parte del principio postula minimizar la libre disponibilidad económica de los individuos. Los
impuestos son una detracción de medios económicos que practica el Estado en la esfera privada; entonces
¿el principio afirma que esta detracción debe ser mínima?; pareciera que no, pues el autor da dos ejemplos,
uno referido a las personas y otro referido a las empresas.

En el primer caso dice que la objeción se dirige a los impuestos a los consumos específicos cuyas funciones
han sido asumidas por los impuestos generales a los consumos. Con fundamento en otros principios se ha
postulado la eliminación de estos tributos; a mayor abundamiento detalla la escasa recaudación obtenida por
lo que estos impuestos pueden ser eliminados sin mayor costo. Entonces pareciera que el principio se refiere
sólo a estos tributos, siendo, en tal caso, sobreabundante, ya que el tema ha sido agotado con anterioridad.
En caso de referirse a que el costo que implica el impuesto (restricción a la libertad de disposición) no está
justificado por el tipo de impuesto, también estaríamos en el ámbito de otros principios

En el segundo caso se refiere a las empresas y la restricción a la libre disposición, ésta basada en normas
tributarias que disponen ciertas formas de valoración y de amortización. En la medida en que estas normas
se aparten de las que se utilizan habitualmente en la contabilidad mercantil se producirán variaciones en la

33
Op. Cit. p. 284

12
base de los tributos que darán como resultado un impuesto distinto al que se hubiera determinado tomando
como base la utilidad contable.

No abordaremos la problemática de la utilización de la contabilidad como base para liquidar los tributos, pero
es evidente que el objetivo de aquélla es diverso del fin de las normas fiscales y que en muchos casos la
inexistencia de normas tributarias puede permitir el diferimiento indebido del impuesto; el mismo Neumark
lo advierte: “se producirían…en proporciones nada despreciables, desplazamientos temporales en los
beneficios…”34.

Entonces ¿Qué es lo que afirma el principio? Que las limitaciones a la libre disponibilidad deben ser “pocas” o
“limitadas” sin establecer pautas que puedan guiar la aplicación a las normas impositivas de modo de poder
observar su cumplimiento. Una vez más nos enfrentamos con un juicio de valor, sin posibilidad de
contrastación.

3.3 Principio de evitar las consecuencias involuntarias de los perjuicios que los impuestos ocasionan a la libre
competencia

El principio se basa en la afirmación que la libre competencia es una institución deseable por que asegura
una aproximación a la asignación optima de los recursos y revela las escalas individuales de preferencia,
aunque reconoce su incapacidad para alcanzar los objetivos de la economía del bienestar. Esto implica tanto
la abstención de intervención en situaciones en las que existe razonable competencia (siempre que no sea
necesario por el principio de justicia) como su estimulo, en tanto sea imperfecta por razones no fiscales.
Tradicionalmente se le conoce como principio de neutralidad y no se discutirá la validez de la deseabilidad de
la competencia.

El autor define al principio de este modo: “El principio…requiere que la política fiscal, en lo relativo a la
transferencia coactiva por ella originada de los recursos económicos, o de los substratos de la capacidad
adquisitiva que representan a éstos, se abstenga de toda intervención que perjudique al mecanismo
competitivo del mercado a menos que la intervención fuera indispensable para provocar correcciones de los
resultados de la competencia perfecta, a las que por razones de rango superior se las considere necesarias,
o para suprimir o adecuar determinadas imperfecciones de la competencia”. Entonces se admite la
intervención cuando sea para mejorar la competencia o tenga como fin cumplimentar principios de orden
superior.

En primer lugar debemos decir que no imaginamos que medida de política fiscal pueda mejorar la
competencia, excepto cuando se trate de eliminar distorsiones de medidas anteriores, por lo que la primera
justificación de la intervención no se entiende; en lo que hace a la justificación basada en el principio de
justicia es más clara, pero para juzgar su validez nos remitimos al principio respectivo.

En la segunda etapa del análisis cuando pretendemos contrastar el principio con la realidad empírica nos
encontramos con los conocidos problemas: a) falta una formulación de éste que permita observar en la
realidad cuando se cumple y cuando no y b) falta un algoritmo que permita establecer una gradación en el
cumplimiento de modo de poder observar en que medida lo cumple una ley tributaria.

En lugar de intentar formular los instrumentos anteriores, el autor se limita a observar diversas variantes en
los tributos tradicionales comentando en que medida ellas violan el principio de neutralidad. Por ejemplo,
postula que los impuestos específicos violan el principio pues distorsionan la elección entre productos
sustitutivos, mientras que un impuesto general a los consumos es, en principio, compatible con la
neutralidad; no obstante su estructura puede hacer variar este concepto: los impuestos multietapas sobre el
volumen de ventas pueden tener efectos de “piramidación”. La afirmación sobre la distorsión está basada en
el modelo de competencia perfecta y, por tanto, tiene sus limitaciones.

El razonamiento anterior, valedero para los impuestos en el interior de un país o zona, se extrapola a los
efectos distorsivos de alguna imposición sobre la neutralidad local o regional y sobre la neutralidad exterior
ante la competencia.

De las observaciones anteriores no se puede derivar una regla más general y precisa que sea contrastable
empíricamente.

3.4 Principio de flexibilidad activa

El autor formula el principio como sigue: “el principio de flexibilidad activa de la imposición comporta el
imperativo de, mediante una correspondiente organización de las estructuras del sistema fiscal y de los
procedimientos de imposición, por una parte, y de las facultades jurídico-políticas para una variación de las

34
Op. Cit., p 315.

13
cargas fiscales que se corresponda con la coyuntura y que asegure la estabilidad aproximada del valor del
dinero y del empleo, por otra, poner a la política fiscal en condiciones de contrarrestar tanto las tendencias
inflacionistas del desarrollo como las deflacionistas”35. Para ello, la variación de las cargas fiscales deberá
operar en dirección opuesta a movimiento del valor del dinero y del paro.

Estas variaciones ad hoc pueden producirse sobre las escalas de alícuotas o sobre otros componentes de la
estructura del tributo.

El análisis metodológico del principio vuelve a resultar infructuoso, pues para contrastarlo con la realidad
empírica sería necesario que estableciera el modo de definir cuándo se considera que se alteran el valor del
dinero y el paro; ello a su vez implica definir cuáles índices medirán la alteración, qué magnitud de alteración
habilitará la aplicación del principio y la forma de relacionar el cambio en el valor de la moneda y el paro con
la variación necesaria de las cargas fiscales. Establecidos estos parámetros se podría tanto determinar la
variación de las cargas fiscales necesaria para solucionar la variación del valor del dinero o del paro y, lo que
es su problema dual, la contrastación a posteriori del cumplimiento del principio en la realidad fáctica al
observar los resultados (en términos de cambio del valor de la moneda y del paro) obtenidos con la
aplicación del mecanismo descrito.

Tal como está redactado el principio no es más que una expresión de deseos de incomprobable aplicación.
Por último debemos advertir que la existencia de otras magnitudes macroeconómicas (distintas de las cargas
fiscales) que afectan el valor de la moneda y el paro, no se menciona pues el autor correctamente las ha
citado como condicionantes del principio, y aun sin analizarlas por estar fuera del tema abordado, ha
mencionado su innegable influencia.

3.5 Principio de flexibilidad pasiva

Este es un principio estrechamente relacionado con el de flexibilidad activa que requiere de intervenciones
ad hoc, mientras que el que analizamos provoca efectos estabilizadores en términos casi automáticos. El
autor lo define del siguiente modo: “de acuerdo con el principio de flexibilidad pasiva (‘incorporada’) de la
imposición se ha de estructurar el sistema fiscal, en lo relativo a su composición cualitativa y a los
procedimientos técnico tributarios aplicables a cada uno de los impuestos, de manera que la evolución de
sus rendimientos, supuesta la invariabilidad del derecho tributario, contribuya a amortiguar las fluctuaciones
a corto plazo de la actividad económica general, particularmente las del valor monetario y las del empleo sin
que resulte perjudicado a cierto plazo el crecimiento económico que se considera satisfactorio”36.

Esta flexibilidad pasiva o incorporada se mide por la relación entre la variación absoluta de la recaudación de
un impuesto y la variación absoluta del PBI; en este efecto tienen gran importancia la escala de tipos, la
amplitud de la base del impuesto en relación con su totalidad (en el impuesto a la renta relación entre
ganancias gravadas y ganancias totales), la distancia entre el momento en que se producen los hechos
imponibles y el efectivo ingreso del impuesto y otros.

En lo atinente a la contrastación se puede advertir que es posible la observación en la realidad de la


flexibilidad pasiva de un tributo; esta medida será tan exacta como lo sea la medición del monto de la
recaudación y del PBI. Esto permitirá establecer incluso un índice de flexibilidad pasiva y, consecuentemente,
ordenar los tributos según ese índice.

Empero no se podrá establecer la causa de la flexibilidad en el sentido de asignarla a la forma de la escala de


tipos, a la materia gravada y otros factores que la determinan y, consecuentemente, tampoco se podrá
realizar un análisis más profundo sobre los resultados que, en materia de recaudación, producirían variantes
en los factores mencionados.

Además no es posible determinar cual es el grado de flexibilidad pasiva deseado, que permita poder
compararlo con la flexibilidad de cada impuesto, pero esta imposibilidad se origina en que la “flexibilidad
pasiva deseada u óptima” es un valor contingente.

No obstante lo antedicho, para ubicarnos en el contexto total, debemos advertir que el valor absoluto de la
flexibilidad pasiva puede no ser muy exacto, pues está influido además por factores tales como la evasión,
la traslación y otros no considerados en este análisis.

4.- Los principios tributarios jurídicos y técnicos

Este capítulo comprende los principios de congruencia y sistematización, de transparencia, de


practicabilidad, de continuidad, de economicidad y de comodidad,

35
Op.Cit. p. 342.
36
Op.Cit. p. 356.

14
Los tres primeros son aplicables a casi cualquier cuestión humana, como se verá, mientras que el de
continuidad es una propiedad deseable de cualquier disposición legal. Los principios de economicidad y
comodidad se estudian habitualmente dentro de la problemática de la presión fiscal indirecta.

4.1 Principio de congruencia y sistematización

Neumark define a este principio como “…una estructura del sistema fiscal en su totalidad y en sus
particularidades de tal naturaleza que, de un lado, no se desatienda por entero o en su mayor parte éste o
aquel objetivo perseguido por otros principios de la Política Fiscal como consecuencia de la existencia de
lagunas en tanto que, simultáneamente, se presta una atención unilateral (desmesurada) a los objetivos
perseguidos por otros principios y que, por otra parte, no haya contradicción alguna entre cada una de las
medidas tributarias en particular”37.

La enunciación del principio se basa en una definición enumerativa que atiende al todo y a cada una de sus
partes y apunta a que no existan lagunas en las materias alcanzadas ni contradicción en su tratamiento.

Estas son características deseables de todo ordenamiento de materias: ¿Qué menos se le puede exigir sino
que sea completo y no contradictorio? No obstante la formulación de Neumark no es vana ya que en la
realidad es común que los ordenamientos legales (no sólo tributarios) tengan estas fallas. Abona lo
afirmado el hecho de existir procedimientos jurídicos de interpretación que intentan colmar las lagunas y
resolver las contradicciones legales.

Habiendo aceptado la utilidad del principio en análisis, si bien con referencia a un ámbito mayor que el de la
tributación, queda pendiente la tarea de determinar en que medida se puede observar su cumplimiento en la
realidad.

La existencia de lagunas se puede inferir de la mera observación; comprobando que no toda la materia
imponible está alcanzada o no todos los hechos que pudieran ser imponibles están comprendidos; no
obstante, esta comprobación posee las dificultades de los razonamientos inductivos: el aumento de hechos
observados no permite afirmar la veracidad de la enunciación sólo su no contradicción temporaria.

Por lo demás, ante la imposibilidad de observar todos los hechos, no se podrá juzgar el grado en que existen
lagunas y, por tanto, no se podrá establecer una “medida” para graduar la completitud de la definición. La
detección de una laguna no permite predicar que esta ley sea más completa que otra en la que se observan
más lagunas. O lo que es lo mismo, no es posible comparar los resultados de aplicar el principio a dos leyes
diferentes con miras a ordenarlas en función del grado en que lo cumplen.

Tampoco se podrá determinar la ausencia de lagunas ni, existiendo éstas, una función que permita colocar
en algún orden a las normas según el grado en que cumplan el principio.

La segunda parte del principio es la regla de no contradicción cuya comprobación es más sencilla, pues surge
de un simple análisis de sus disposiciones; no obstante, tampoco aquí se podrá realizar una escala que
permita ordenar las normas en función de la obtención del principio: la cantidad de contradicciones no es
indicio de la importancia de éstas; algunas pueden invalidar totalmente la aplicación de la norma, mientras
que otras pueden salvarse con la aplicación de reglas de interpretación.

4.2.- Principio de transparencia

El autor lo define en los siguientes términos: “El principio de transparencia tributaria exige que las leyes
tributarias en sentido lato, es decir: con inclusión de los reglamentos, órdenes, circulares, líneas directrices,
etc., se estructuren de manera que presenten técnica y jurídicamente el máximo posible de inteligibilidad y
sus disposiciones sean tan claras y precisas que excluyan toda duda sobre los derechos y deberes de los
contribuyentes, tanto en éstos mismos como en los funcionarios de la Administración Tributaria, y con ello la
arbitrariedad en la liquidación y recaudación de los impuestos”38.

El principio, conocido desde Adam Smith39, intenta ser tanto una barrera a la arbitrariedad de la
Administración como posibilitar al contribuyente la previsibilidad de la carga que soportará. La herramienta
principal para lograr este fin es la inteligibilidad de las normas para un contribuyente dotado, dice
Neumark40, de una “inteligencia marginal”.

37
Op. Cit. p. 399.
38
Op. Cit. p. 408
39
Lo llamó principio de certeza.
40
Op.Cit. p. 409.

15
El objetivo del principio es posibilitar que el contribuyente pueda realizar el cálculo de la carga tributaria
cuando estudie realizar un negocio. Esta previsibilidad tiene dos facetas: a) que las disposiciones sean
correctamente comprendidas por el contribuyente de modo de poder apreciar cabalmente el impuesto
resultante y b) que la autoridad fiscal no pueda alterar dicho cálculo mediante una comprensión distinta o
arbitraria en la administración y liquidación del tributo.

El principio se refiere, como dijimos, a una cualidad intrínseca de las leyes tributarias; la dificultad consiste
en encontrar algún algoritmo que, aplicado a una ley, permita predicar si el principio se cumple y en tal caso
permitir, por lo menos, ordenar las normas según el grado en que lo cumplen.

Esto en la realidad es imposible de lograr: la ley más perfecta requiere ineludiblemente interpretación, pues
al aplicar una norma general a un caso especial será imposible que dicha norma contemple siempre todas las
características peculiares de dicho hecho individual, siendo imprescindible una labor interpretativa.
Precisamente esta es la característica principal de la llamada “hipótesis de incidencia tributaria”. Ataliba
sostiene “el concepto legal…designa una cosa, y esta designación es su contenido. Por eso el contenido de la
hipótesis de incidencia no es el estado de hecho sino su designación o descripción; la hipótesis de
incidencia…significa el estado de hecho, se dirige a él, pero no se confunde con él”41.

Zuleta Puceiro caracteriza a la interpretación como “…las operaciones orientadas a determinar el sentido de
las formulaciones legales en función de las necesidades propias del proceso de aplicación de las mismas por
parte de los órganos investidos de la función jurisdiccional”42 luego sostiene que “toda aplicación
supone…una interpretación que la informa y orienta”.

Las normas jurídicas que son el soporte del impuesto requieren, como todo el derecho, de un lenguaje
(conjunto de símbolos) que le sirva de vehículo de expresión. La interpretación consiste en la atribución de
valores (adjudicación de significados) a los símbolos o sea referenciar los objetos a los que aluden aquellos43.

Los símbolos tienen un campo de denotación formado por los ejemplos de uso de la palabra, Ross dice: “el
contexto mostrará la referencia con que la palabra ha sido usada en cada caso individual. Si se anota así
cada referencia individual, surgirá un campo de referencia correspondiente a la palabra, que puede ser
comparado con un blanco. En torno del centro habrá una densidad de puntos, cada uno de los cuales marca
un impacto en la referencia. ..La referencia semántica de la palabra tiene, una zona central sólida… y un
nebuloso circulo exterior de incertidumbre”44 y termina diciendo “la actividad que se dirige a exponer el
significado de una expresión se llama interpretación”45.

Tradicionalmente la interpretación de la ley se ha realizado con distintos métodos –objetivo, subjetivo,


extensivo, restrictivo, literal y otros– que al partir de diversas teorías o conceptos sobre la naturaleza del
derecho producen a veces distintos resultados interpretativos. Con referencia a la teoría de la interpretación
sostiene Zuleta Puceiro que “...las técnicas de uso generalizado en la crítica literaria, los modelos recibidos
desde la semiología, la fenomenología, la hermenéutica o el estructuralismo sirven de base para una
reelaboración de la teoría de la interpretación y de los principios y estrategias de comprensión del sentido de
los textos legales...”46.

En este contexto, proponer que una norma esté redactada de tal forma que su interpretación sea igual para
todos los intérpretes es una utopía.

En su texto, Neumark detalla algunos ejemplos de aplicación del principio que nos permiten entender mejor
lo que propone; así menciona los siguientes casos:

a) Bonificaciones o reducciones del impuesto que se conceden sólo a solicitud; la violación del principio se
produciría por posible ignorancia del contribuyente o incertidumbre sobre el derecho a solicitar la reducción.
No nos parece un ejemplo feliz, pues la primera cuestión es común a todas las leyes que, por una cuestión
elemental de aplicación de las normas jurídicas, se presuponen todas ellas del conocimiento de todas las
personas, una vez cumplidos los requisitos legales de publicidad.

41
ATALIBA, Geraldo: Hipótesis de incidencia tributaria, Instituto Peruano de Derecho Tributario, Lima
1987, p. 70.
42
ZULETA PUCEIRO, Enrique: La interpretación de la ley, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 21.
43
de BARROS CARBALHO, Paulo: Derecho tributario, Editorial Abaco, 2002, p. 89
44
ROSS, Alf: Sobre el derecho y la justicia, quinta edición, EUDEBA, 1994, p. 111.
45
Op.cit. p. 112
46
ZULETA PUCEIRO, Enrique: Op.Cit., p. 5.

16
En lo que se refiere a la incertidumbre del derecho a recibir las reducciones, este caso se puede subsumir en
el analizado antes, pues esta incertidumbre se puede postular de toda disposición legal

b) Disposiciones potestativas que dejan en manos de las autoridades la aplicación en cada caso particular de
normas favorables al contribuyente; creemos que este principio debería estar diseñado directamente como
una prohibición a la existencia de facultades potestativas. No obstante, como bien lo observa Neumarck,
esta pro hibición no podría alcanzar a las disposiciones sobre moratoria, condonación y remisión de
impuestos que, por su naturaleza, son eminentemente potestativas.

c) Evaluaciones a forfait que realice la Administración y donde el contribuyente no puede saber con certeza
previamente la cuota que deberá pagar; esto es también otro principio que debería mencionarse como la
prohibición de evaluaciones a forfait por parte de la Administración.

d) Ininteligibilidad y oscuridad de las normas; concepto que está comprendido en lo tratado al inicio de este
punto y su corolario de distinción entre “complicaciones que son inevitables y aquellas otras que se podrían y
debieran evitar”47, es especialmente incontrastable en el plano empírico, pues se carece de un patrón de la s
“complicaciones” que permita distinguir unas de otras.

4.3.- Principio de practicabilidad

Este principio es definido de la siguiente forma: “...postulado de que se configure la política Fiscal, en sus
principios generales y en sus particularidades, de manera que sus medidas y los objetivos que con ellas se
persiguen satisfagan la comprensión intelectual y las tendencias políticas del contribuyente medio (típico),
por una parte, y las atribuciones institucionales y materiales de los órganos de exacción, recaudación y
control, por otra, resultando así eficazmente aplicables y practicables”48.

En esencia, el principio postula que la aplicabilidad de las normas fiscales está de algún modo subordinada a
la conformidad de los contribuyentes y de la Administración. El mismo Neumark reconoce que “es posible
que estos factores varíen intensamente en el tiempo y en el espacio, motivo por el cual no existe ninguna
‘receta’ de validez general para una política fiscal justa y económicamente racional”, por lo que sostiene que
“...sean necesarias soluciones diferentes para cada uno (de los casos particulares)...”.

La ciencia de lo particular no existe. Cuando cada caso debe abordarse con soluciones específicas sin que
exista un ordenamiento normativo que, aplicado a éste, permita encontrar aquellas, no se puede postular
ningún principio sino sólo una expresión de deseos incontrastable con la realidad.

Es claro que es imposible avanzar sin la enunciación de una regla (o conjunto de ellas) que permita
comprobar en que medida se cumple el principio en un tributo determinado, cuando se lo contrasta
empíricamente.

Ante esa ausencia no se podrá realizar siquiera un ordenamiento de impuestos, según el grado en que
cumplan el principio; eso invalida también la posibilidad de realizar mejoras, pues no existen criterios
sistemáticos para analizar las causas de la “impracticabilidad”del tributo, siendo este un requisito
indispensable para lograr aquellas.

No obstante lo dicho, analizaremos alguno de los ejemplos que da el autor: practicabilidad del impuesto
progresivo sobre el gasto global personal y del impuesto general y personal sobre el patrimonio

El primer caso es emblemático ya que se trata de una figura muy analizada, a la que buena parte de la
doctrina considera superior a la base renta, pero carece de aplicación en la legislación comparada.
Intentaremos establecer si la carencia de aplicación de este tributo obedece a razones de practicabilidad y,
en tal caso, cuáles son esas razones.

Sería relativamente sencillo hacer una lista de los obstáculos que hasta el momento han impedido la
aplicación del impuesto personal al gasto global, pero la más importante y básica de todas ellas es la
dificultad de medición de la base imponible, o sea los inconvenientes en me dir el gasto personal. Pero este
inconveniente ¿nos permite inducir una teoría más general (dentro de la cual la dificultad citada sea un caso
especial) que sea aplicable a otros tributos de modo de aproximarnos al logro de una regla de
practicabilidad?; e s evidente que la respuesta es negativa.

Pese a ello no nos desanimamos y podríamos intentar con una regla como la siguiente “un impuesto con
dificultades en la medición de la base imponible es impracticable”; esta es una proposición incontrovertible,
pero tan vaga e incontrastable como la que estamos analizando; no hemos avanzado.

47
NEUMARK, Fritz. Op. Cit. p. 416
48
NUEMARK, Fritz. Op. Cit. p. 424

17
Para construir una herramienta de análisis adecuada deberíamos especificar cómo son las dificultades, de
donde provienen y postular así los remedios a esta situación.

En el caso en consideración, la principal dificultad es que las personas no tienen por costumbre llevar un
registro detallado de sus gastos personales; además no cualquier registro sería adecuado porque su certeza
e integridad deberían poder ser comprobadas por la Administración. La cuestión se podría abordar obligando
a llevar ese registro y a respaldarlo con comprobantes de los gastos asentados; mas esta solución no es
factible, no sólo porque atenta contra el derecho a la intimidad de cada contribuyente, sino porque requeriría
de una inspección muy intensa que la Administración no está en condiciones de realizar. Hemos llegado a un
callejón sin salida.

Sin embargo, estos inconvenientes son comunes a muchos impuestos; por ejemplo en el impuesto personal
a la renta es habitual postular como hecho imponible al concepto de renta extensiva que, se sabe, es
impracticable. Mencionaremos una de las dificultades insolutas que es muy similar a la mencionada del
impuesto al gasto: la inclusión de las rentas imputadas.

Estas rentas que representan la utilidad del goce de los bienes de propiedad del contribuyente no han podido
ser incluidas en la base del impuesto, excepto algunos casos como el valor locativo de la casa habitación;
esto no han quitado practicabilidad al tributo sino que sólo ha consistido en una violación al concepto de
renta extensiva. O sea se han afectado algunos otros principios como la equidad horizontal y la neutralidad,
este ha sido el costo que ha permitido la practicabilidad.

¿Esto significa que la practicabilidad es un principio de segundo orden en el sentido de que puede lograrse a
condición de violar otros principios?; pensamos que no, porque hemos dado sólo un ejemplo que no es
suficiente para basar una generalización.

En lo que se refiere al segundo ejemplo de Neumark (el impuesto al patrimonio personal), la realidad de
nuestros días nos ha demostrado que es perfectamente practicable y que los obstáculos que menciona el
autor han sido superados en muchos sistemas tributarios contemporáne os por lo que queda clara la
contingencia del principio de practicabilidad.

Creemos que el principio en análisis no es susceptible de una formulación científica, hecho que es afirmado
por su mutabilidad y relación con determinados tributos, sociedades y épocas que impiden cualquier
sistematización pasible de contrastación empírica.

4.4 Principio de continuidad

Neumark define al principio con los siguientes términos “El principio de continuidad de las normas jurídico-
tributarias exige que las disposiciones contenidas en las leyes tributarias, en los reglamentos, etc., cuya
modificación a corto plazo no resulte imperativa por razones derivadas de los objetivos perseguidos con los
principios de capacidad de adaptación y de flexibilidad activa de la imposición, no se modifiquen más que
después de grandes intervalos de tiempo y, en lo posible, en el marco de reformas generales y
sistemáticas”49.

El principio establece como objetivo lograr la inmutabilidad relativa de la ley de modo de posibilitar su mejor
conocimiento por los contribuyentes y la Administración; nadie podría estar en contra de éste. Pero el mismo
autor sabe que frecuentemente deben realizarse modificaciones originadas en otros motivos, y por tanto, las
admite; dice que acepta los cambios derivados de los principios de capacidad de adaptación y de flexibilidad
activa.

Entonces si pretendemos una formulación científica del principio, en el sentido de una regla que nos permita
comprobar cuando se cumple y cuando no, debemos primero identificar las mutaciones originadas en el
cumplimiento de los principios de capacidad de adaptación y flexibilidad activa. Tales son los cambios
legislativos para hacer frente a necesidades de recursos adicionales y a la política anticíclica. La ocurrencia
de los primeros se podrá controlar por la necesidad de estos recursos adicionales originada en situaciones
específicas; estas son muy difíciles de prever o detallar: ¿qué características debe tener un hecho emergente
para motivar legítimamente el principio de capacidad de adaptación?; no se puede dar respuesta cierta a
esta pregunta.

En lo que se relaciona con la política anticíclica no existe acuerdo alguno entre los economistas sobre las
intervenciones estatales necesarias para moderar el ciclo: ¿Cuándo realizarlas? ¿Cuándo finalizarlas?; aun
hay quienes proponen la no intervención. Por tanto es muy difícil identificar las necesidades de fondos que
cumple con el principio respectivo.

49
Op. Cit. p. 432.

18
Según lo postula el principio, las modificaciones que debieran evitarse son las restantes; no obstante no se
detallan las normas que establezcan el plazo mínimo de permanencia necesario ni cuando se está en
presencia de una reforma general y sistemática. La primera parte es una exigencia razonable, pues no se
puede postular una inmutabilidad perpetua mientras que la segunda también es deseable en el sentido de
que las reformas se articulen dentro del sistema tributario como un todo; no obstante nuevamente no hay
elementos para comprobar cuando se cumple esto.

Cuestión distinta es la afirmación de la deseabilidad de la permanencia de las normas que, como bien dice
Neumark, facilita su comprensión y aplicación, mas es diferente poder contrastar empíricamente cuando y en
que grado se cumple el principio.

4.5 Principio de economicidad

Este principio es muy antiguo (forma parte de los “cánones” de Adam Smith) y comprende distintos tipos de
costos: a) costo de la administración del tributo para el fisco, b) costos de cumplimiento de sus obligaciones
para el contribuyente y c) costos que debe afrontar este último por el cumplimiento de obligaciones de
retención, percepción o información sobre impuestos de terceros. Estos dos últimos se suelen denominar
también “presión fiscal indirecta”.

La definición del principio aportada por Neumark es la siguiente: “...la composición de un sistema fiscal y la
estructuración técnica de sus elementos han de llevarse a cabo de manera que los gastos vinculados a la
exacción, recaudación y control, bien sean a cargo de los organismos públicos o de los contribuyentes, no
sobrepasen en conjunto el mínimo que resulte imprescindible para atender debidamente los objetivos
político-económicos y político-sociales de rango superior de la imposición”50.

Este principio podría postularse como objetivo a lograr por cualquier actividad pública o privada. Se trata de
la minimización de costos, condicionada a la obtención de ciertos resultados, que propugna el criterio
económico de eficiencia. En el caso, la restricción a observar es el cumplimiento de los principios político-
económico y político-sociales que se consideran de una entidad superior.

La consideración de cada uno de los costos merece un análisis diferenciado; así en los costos de
administración es habitual postular que algunos tributos –por ejemplo el impuesto personal a la renta – son
de una complejidad técnica tal que implican mayores costos que otros, por ejemplo los impuestos a las
transacciones. Analicemos si esta afirmación se puede aceptar.

La posible causa de mayor complejidad reside en que la renta es más difícil de medir que el importe de las
transacciones por lo cual requiere disposiciones mas detalladas y específicas; en realidad se trata de tributos
que requieren adaptarse a la capacidad contributiva individual de cada contribuyente y, siendo la realidad
económica multifacética y compleja, su captación por el impuesto requiere normas de las mismas
características.

Si aceptamos lo anterior surge claramente que es mucho más sencillo determinar el impuesto que grava las
transacciones, porque al no tomar en cuenta las características personales del sujeto, la legislación será más
sencilla.

Se pueden encontrar múltiples contraargumentos a las dos afirmaciones anteriores porque en el caso del
impuesto a la renta la complejidad surge de la consideración de otros principios como el de equidad por lo
que lograrlo en menor medida posibilitara un impuesto más sencillo, pero ¿cómo arbitrar entre sencillez y
justicia?; es evidente que en estas condiciones no se puede tener ninguna medida aceptable de la
economicidad.

En lo que atañe al impuesto a las transacciones, si dejamos de lado un gravamen sin exenciones y con una
sola tasa, en los demás casos –que son los reales– también la norma debe tener una estructura compleja
para considerar exenciones, definición de hechos imponibles y otras cuestiones que aumentan
necesariamente la complejidad del mismo.

Como se ha visto no es posible establecer una norma sobre la complejidad ideal que respete los demás
principios; o sea el principio no es contrastable.

El segundo costo involucrado tiene que ver con los gastos de cumplimiento: tiempo empleado en la
confección de declaraciones juradas, en el pago del impuesto, honorarios de asesores y otros. El mismo
Neumark afirma que “son diversos los motivos por lo que las cuantificaciones tropiezan con notables

50
Op.Cit., p. 440.

19
dificultades metodológicas...”51 al reconocer que no se puede realizar ningún cálculo ni siquiera aproximado
de estos costos lo que implica considerar como deseable que las erogaciones sean las menores posibles –
compatibles con el resultado buscado--, pero no se podrá observar en la realidad como se aplica este
principio en un impuesto determinado.

En tercer lugar tenemos el costo de facilitar el cobro de impuestos de terceros. Neumarck cree que estos
costos han sido objeto de una hiperestimación52, siendo en la realidad menores que los que estiman otros
autores53. Postula su indemnización, o sea su eliminación mediante su absorción por el Fisco.

El principio en consideración es de difícil sino imposible contrastación en la realidad; puede que un abordaje
desde la óptica del criterio económico de eficiencia aporte en el futuro desarrollos más útiles.

4.6 Principio de comodidad

Este principio integra también uno de los cánones de la imposición de Adam Smith quien lo definió dicien do
que “...todo impuesto debe cobrarse en el tiempo y de la manera que sean más cómodos para el
contribuyente”54. Neumark lo define diciendo: “de acuerdo con el principio de comodidad de la imposición
deberán estructurarse las disposiciones de cada impuesto, en cuanto a las obligaciones de los contribuyentes
relacionadas con el calculo y pago de la deuda tributaria, de manera que se les concedan a éstos todas las
facilidades posibles previa observancia de los principios impositivos de rango superior”55.

La comodidad tiene directa relación con el momento en que el contribuyente dispone de fondos para pagar el
tributo; con acierto Neumark propone que esto se cumplimenta mejor cuando el pago se realiza en un
momento próximo al de ocurrencia del hecho que da nacimiento de la obligación tributaria, aún reconociendo
que esto, en muchos casos (por ejemplo el impuesto a la renta), no es posible.

No se puede pone en duda la deseabilidad de aproximar el pago del impuesto al momento (necesariamente
anterior) en que se produce el hecho imponible; que esto sea factible es otra cuestión, dado que aún
acercando las fechas el contribuyente podría no disponer de los fondos por sus plazos de cobranza, por
incobrabilidades y otras cuestiones a las que el fisco debe permanecer ajeno.

El principio es un característica deseable de todo impuesto, siendo su medición y contrastación con la


realidad imposibles. Nuevamente se trata de un simple enunciado valorativo.

III – TERCERA PARTE

El “núcleo duro”de las finanzas públicas está constituido por el proceso gasto -recurso que realiza el Estado y
su financiamiento compulsivo. Los principios de la imposición se refieren al segundo aspecto de esta
cuestión.

Neumark establece las características deseables del sistema tributario y para obtenerlas propone
cumplimentar con los impuestos ciertos principios que serían adecuados para lograr aquellos fines.

El autor no establece una relación lógica de implicancia --ni de causalidad— entre el cumplimiento de los
principios y la obtención de las características deseadas en el sistema tributario; es más afirma que son
meros deseos. No obstante es habitual utilizarlos para enjuiciar críticamente a los tributos sin considerar su
validez metodológica.

En los principios presupuestario-fiscales tenemos que el principio de suficiencia es útil como un indicador de
la cobertura del gasto, mientras que el de adaptación es complementario del anterior, si bien con referencia
a gastos que no son habituales. En ambos casos se trata de juicios de valor sobre la financiación del gasto.

En los principios político-sociales y éticos tenemos que el principio de generalidad no se puede contrastar con
la realidad, el principio de igualdad adolece de dificultades para definir el criterio a utilizar, el de
propor cionalidad está fundamentado en las teorías del sacrificio que es notorio no son verdaderas y el de
redistribución se sostiene en la progresividad, concepto discutido sin los hay.

51
Op.Cit. p. 444.
52
En la actualidad es probable que la situación sea bastante diferente, pues han proliferado en el mundo los
regímenes de información, percepción y retención.
53
La obra es de la década del ’70, es muy probable que actualmente la situación sea muy distinta porque es
general el aumento en muchos países de estas obligaciones de información, retención y percepción.
54
SMITH, Adam: Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, octava
reimpresión, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, p.726
55
Op. Cit., p. 448.

20
Una dificultad importante para estos principios es la imposibilidad de dilucidar la cuestión de la incidencia de
los impuestos. Otra la dificultad de verificar que las normas que se proponen para cumplimentar los
principios se cumplan en la realidad, en especial por la gran cantidad de variables causales que operan
interrelacionadas; siendo la introducción de la cláusula ceteris paribus una herramienta poco útil.

En los principios político-económicos, sin discutir los supuestos del autor (libre iniciativa, revelación de
preferencias en el mercado, libre movimiento de factores, mantenimiento de la propiedad privada y cierta
intervención estatal), el principio de evitar las medidas tributarias dirigistas, el de minimización de las
intervenciones tributarias y el de evitar las consecuencias involuntarias…, no presentan una pauta cla ra para
establecer cuando se cumplen y cuando no.

En principio de flexibilidad activa es una expresión de deseos sin aplicación; el de flexibilidad pasiva podría
ser contrastado con la realidad empírica, pero no permite aislar las causas de esta flexibilidad de modo de
separar las originadas en el tributo de las originadas en otras medidas económicas; sin perjuicio de ello, la
flexibilidad pasiva “deseada u óptima” es un valor contingente.

En lo que se relaciona a los principios jurídicos y técnicos, el de congruencia y sistematización, en primer


lugar postula que la norma sea completa (que no tenga lagunas) esto es propio de cualquier ordenamiento
de materias, además plantea un requisito de no contradicción que se puede contrastar, pero aun así no
permite ordenar las contradicciones en función de su importancia. El principio de transparencia requiere que
las normas tengan una aplicación indubitable; esto no es posible, pues toda norma jurídica es un lenguaje
que debe ser interpretado lo que advierte la posibilidad de distintas soluciones; no soluciona la cuestión la
distinción que hace el autor entre complicaciones inevitables y otras que se podrían evitar, proponiendo
aceptar las primeras y rechazar las segundas. El principio de practicabilidad no es susceptible de formulación
científica y es claramente un deseo incontrastable con la realidad. El principio de continuidad es también un
valor al que puede adherirse pero es imposible de contrastar empíricamente. El principio de economicidad
podría postularse como objetivo a lograr por cualquier actividad pública o privada, pero es también de
imposible contrastación empírica. El principio de comodidad también se trata de un enunciado valorativo
cuya obtención es de imposible comprobación.

En general resulta muy difícil establecer pruebas empíricas que permitan afirmar o falsar los principios; en la
realidad funcionan como formulaciones políticas en el sentido en que son deseables per se; por ello deben
considerarse desde el punto de vista epistemológico como términos primitivos o axiomas no sujetos a
demostración ni comprobación.

21