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TRATADO CONSTITUCIONAL EUROPEO, ESTADO Y

LEGITIMIDAD

Estanislao de Kostka Fernández Fernández


Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid

En este artículo nos centramos en tres aspectos de especial


relevancia y debate para la Ciencia Política, pero que han pasado casi
desapercibidos en el debate público y ciudadano del proceso de
elaboración del Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa. En primer lugar trataremos de responder a la pregunta de si
puede existir una Constitución Europea sin que exista un Estado en
sentido clásico. En segundo lugar, ahondaremos en el debate en torno a
si se trata de una Constitución o un Tratado Internacional y,
concluiremos, con unos comentarios sobre la legitimidad del proceso de
reforma de la Unión Europea vinculadas a las dos anteriores.

Desde la perspectiva politológica el Tratado por el que se


establece una Constitución para Europa supone, o debería haber
supuesto, la culminación de un proceso de construcción política. Como
sucede con frecuencia en otros modelos históricos, el proceso político
europeo se encuentra lleno de peculiaridades específicas que lo hacen
diferente, y que al mismo tiempo determinan su devenir. Con las
reflexiones sobre tres conceptos claves de la Ciencia Política que
siguen: Tratado Constitucional, Estado y Legitimidad, pretendemos
poner de manifiesto algo de claridad en el debate sobre los factores que
han hecho que el Tratado por el que se pretende, o se pretendía,
establecer una Constitución Europea, no haya estado acompañado de
todo el entusiasmo esperado de la ciudadanía, a pesar de que
mayoritariamente no se esté en contra del proceso de construcción
europea que el documento político recoge.

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No resulta fácil determinar si el Tratado en cuestión es una
Constitución en sentido estricto, al menos si nos atenemos a los
aspectos que a lo largo de la historia de la teoría política y
constitucional han definido desde una perspectiva científica el concepto
de Constitución. Las definiciones clásicas de la Ciencia Política del
concepto de Constitución, nos permiten en cierto sentido responder a
las dos preguntas claves que hemos planteado. Y seguramente, a voz
de pronto, nos veríamos obligados a responder en ambos casos que no.
Que no es posible que exista una Constitución sino existe Estado y,
además, que no se trata de una Constitución en sentido estricto. Esa es
la respuesta si partimos de las definiciones clásicas aceptadas por la
comunidad científica internacional. Así pues, y como el lector habrá
percibido, todo depende de la definición que establezcamos como punto
de partida del concepto de Constitución. Como ocurre siempre en
ciencias sociales los conceptos y su definición como punto de partida,
son determinantes en las conclusiones que se alcanzan.

Pero la Ciencia Política no puede ser una disciplina cerrada en la


que los conceptos y las ideas permanezcan invariables y estáticos.
Thomas S. Kuhun lo reflejaba de forma magistral en su libro “La
Estructura de las Revoluciones Científicas” 1, al afirmar que la Ciencia
evoluciona porque los paradigmas, también denominadas verdades
científicas, son sustituidos por otros que pasan a ser nuevas verdades.
Para hacerlo más comprensible, hasta mediados del siglo XVI constituía
una paradigma o verdad científica que el planeta tierra era el centro del
universo y que los demás planetas giraban a su alrededor, sin embargo,
la investigación y el desarrollo científico permitió a Nicolás Copérnico en
1543 formular la teoría heliocéntrica; y, desde entonces, se introdujo
un nuevo paradigma que sustituía al viejo: que los planetas giran
alrededor del sol, lo que pasó a constituir una nueva verdad científica.

1
Thomas S. Kuhun, La Estructura de las Revoluciones Científicas, Fondo de cultura
Económica, 1971.

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Aunque contestábamos a la pregunta clave que hacíamos al inicio
de este artículo con una negativa, trataremos de demostrar y de
responder de forma afirmativa, siempre y cuando redefinamos el
concepto y lo actualicemos a la realidad política de la Europa del siglo
XXI. Es decir, cuando sustituyamos los viejos paradigmas por unos
nuevos, adaptados a las circunstancias jurídico-políticas del momento.

¿Estado o Unión de Estados?

La noción de constitucionalismo divulgada en Europa a partir del


siglo XVII y en Norteamérica del siglo XVIII, era taxativa al sostener
que se trataba del mecanismo a partir del cual se instituía y se fundaba
una Estado, que se apoyaba en un Estatuto jurídico que regulaba la vida
política de ese territorio. Se trataba, por tanto, de un documento que
creaba el Estado, que daba unidad y ordenación al territorio, y que
estaba fundamentado en la unidad política de un pueblo. De acuerdo
con estos principios y, como sostuvimos, no podemos hablar en sentido
estricto de Constitución Europea, puesto que no está claro que de paso
a una nueva entidad estatal que regule la actividad política de un
pueblo.

En el siglo XXI la realidad política internacional, la tendencia a la


globalización y a la construcción de nuevas entidades supranacionales,
no sólo en Europa, sino prácticamente en todos los hemisferios, nos
obliga a la actualización de los conceptos de Estado y Constitución.
Respecto al primero se han escrito ya ríos de tinta pretendiendo
divulgar desde algunas posiciones politológicas que el Estado se
encuentra en crisis, que ya no puede cumplir sus funciones clásicas, o
que su cometido está siendo sustituido por nuevas entidades
supranacionales.

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Entendemos que el Estado en ningún caso está en crisis, sino en
proceso de transformación y adaptación a la nueva realidad
internacional, del mismo modo que estaba la entidad territorial
existente cuando John Locke comenzó a generalizar el concepto de
constitucionalismo a partir de la revolución gloriosa inglesa. Si partimos
de este principio y de que es posible redefinir el concepto de Estado
para actualizarlo a la nueva realidad política europea, podremos
responder afirmativamente a la primera pregunta que nos hacíamos al
inicio de este artículo. Si es posible que exista una Constitución sin
Estado, siempre y cuando no nos atengamos a los conceptos clásicos, y
los adaptamos a la nueva realidad política.

Lo cierto es que los politólogos, los constitucionalistas y los


juristas tienen dificultades para catalogar la entidad jurídico-política que
nacería en el caso de que el texto fuese ratificado por los estados
miembros. ¿Se trata de una Alianza, de una entidad supraestatal con
soberanía, de un Estado en el sentido clásico o de una unión de estados
soberanos? La Unión Europea no es un Estado, ni lo sería en el caso de
que los estados ratificaran el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, ya que ésta no daría origen a una nueva
entidad jurídico-política que podamos definir en sentido estricto como
Estado. Se trataría de una unión de estados soberanos dispuestos a
ceder una parte de su soberanía, pero sólo una parte. Al igual que
tradicionalmente ha sucedido con los estados, la Unión Europea podría
ser en todo caso la organización política a través de la que se
estructurarían las relaciones entre los individuos, y entre estos y los
centros de poder; pero, además, y esto es lo novedoso, y quizás lo que
impide definir el texto como Constitución en sentido clásico,
estructuraría las relaciones entre los estados miembros.

Es pues preciso considerar la Unión Europea como una entidad


supraestatal que asume funciones tradicionales de los estados y que,

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por tanto, en algún modo es una nueva forma de entidad estatal. Si así
lo consideramos podemos hablar de texto constitucional europeo en
sentido clásico, puesto que respondería a la definición tradicionalmente
aceptada por la comunidad científica: sistema de normas supremas que
conforman una unidad jurídica del ordenamiento político y que cumplen
las funciones de seguridad, justicia y legitimidad, a través de la que se
reflejan la mentalidad de un pueblo y la cultura de una época.

¿Tratado Internacional o Constitución?

Resuelto el primer dilema que planteábamos y que nos permite


responder afirmativamente la pregunta, una vez redefinidos los
conceptos, de si es posible que exista Constitución sin Estado, nos
adentramos en un nuevo dilema de no menor calado para la Ciencia
Política: ¿Nos encontramos ante un Tratado Internacional o ante una
Constitución? No existe consenso entre la doctrina para responder a
esta cuestión, fundamentalmente por la carencia de legitimidad
derivada del proceso de elaboración del texto, pero trataremos de
encontrar un punto de acuerdo que respete los paradigmas científicos.

Las posiciones fundamentales que niegan que se trate de un texto


constitucional, se refieren a que toda constitución es un elemento
legitimador del estado moderno, muy relacionado con el debate que
acabamos de cerrar, que debe ser respaldado por el pueblo de un
territorio. En el caso que nos ocupa no lo es, se fundamenta entre la
doctrina, porque al menos diez estados no van a someter a referéndum
el texto, y en aquellos en los que ha sido y va a ser sometido, se trata
de un referéndum consultivo y no vinculante. Así pues, desde el plano
politológico el Tratado constitucional adolece de falta de legitimidad,
incluso en el caso de que todos los estados miembros lo ratificasen.

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Otros justifican la falta de legitimidad del texto no ya en el
proceso de ratificación, sino en la propia Convención que redactó el
Tratado que establece una Constitución para Europa, sosteniendo que
adolece de falta de legitimidad democrática puesto que sus integrantes
no han sido elegidos por medios democráticos, sino producto de
designaciones políticas de los gobiernos estatales. Y otros se refieren a
que no es una Constitución, sino un Tratado entre estados por el que se
pretenden dotar así mismos de un texto constitucional, puesto que no
se han seguido los pasos tradicionales de cualquier proceso
constituyente legítimo, esto es, su formulación a través de una
asamblea constituyente.

Aun pudiendo coincidir con estos postulados, puesto que en


sentido estricto y clásico desde la Ciencia Política es innegable cierta
falta de legitimidad democrática, no es menos cierto que la realidad
política de la Europa del siglo XXI y la adaptación de los conceptos
politológicos a esta realidad, si permiten hablar de texto constitucional
europeo. Es más, sostenemos y defendemos, sin que ello genere
contradicción con lo expuesto por quien pretende negar el carácter de
Constitución, que si es posible hablar de Constitución Europea desde el
momento en que ésta sea ratificada por los estados miembros. Hasta
ese momento, el de la ratificación, sólo es posible hablar de Tratado
Internacional entre estados libres, pero una vez que este Tratado haya
sido ratificado por los Estados, pasaría a ser una Constitución en sentido
estricto.

Otra cosa es que el mecanismo de aprobación adolezca de


legitimidad democrática plena, o que otros textos constitucionales
hayan sido aprobados por mecanismos políticos de mayor rango
democrático. Pero este último aspecto, no empece que podamos hablar
de Constitución Europea.

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La legitimidad, o su falta, en los procesos políticos

Una vez más, y como sucede con frecuencia en los debates de


Ciencia Política sobre instituciones europeas, se llega a la cuestión del
grado de legitimidad de los procesos, de las instituciones y de los textos
europeos. Desde los inicios de la construcción europea se ha
argumentado con frecuencia que el “déficit democrático” ha sido el
causante de los bajos porcentajes de aceptación del proyecto europeo y
de la lejanía con la que los europeos perciben los procesos y las
instituciones.

Estos argumentos son aplicables a todo el proceso de construcción


europea desde sus orígenes hasta nuestros días, y lo cierto es que se
trata a nuestro entender de un asunto muy relevante para la
supervivencia del propio proyecto de una verdadera entidad estatal
supranacional europea. La legitimidad de los procesos políticos, de las
instituciones y de las normas que las regulan, es determinante para
garantizar la aceptación y la participación de los ciudadanos en las
mismas. Nos sorprende que siendo este un axioma comúnmente
aceptado, central en la actuación política de las sociedades
democráticas, hayamos establecido desde los orígenes de la comunidad
europea mecanismos, procesos y procedimientos de actuación política,
no concordantes con el principio político señalado.

Desde sus orígenes hasta finales de la década de los años setenta,


la legitimidad de las instituciones europeas venía dada por la
legitimidad de los parlamentos nacionales que eran quienes ratificaban
los Tratados y dotaban de legitimidad democrática los actos políticos
supranacionales. Desde entonces se han hecho esfuerzos por
democratizar y legitimar los procesos políticos europeos, especialmente
desde junio de 1979, fecha en la que se elige por primera vez un
Parlamento Europeo electo, que sustituía a la vieja Asamblea
Parlamentaria consultiva, integrada por representantes de los

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parlamentos nacionales de los estados miembros. El Tratado de
Maastricht de 1992 introducía en el ámbito competencial del Parlamento
Europeo el procedimiento legislativo de la codecisión en determinadas
materias, que le permitía legislar en igualdad de condiciones con el
Consejo Europeo y poder hacer uso de la capacidad de veto. El Tratado
de Ámsterdam de 1997 fortaleció un poco más los poderes del
Parlamento al ampliar las materias de codecisión2 y simplificar los
procesos de decisión, incrementando al mismo tiempo el poder de
control político del Parlamento Europeo, al concederle la potestad de
dar su aprobación a la elección del poder ejecutivo comunitario: el
Presidente de la Comisión Europea. Por último, el Tratado de Niza de
2001 concedió nuevas prerrogativas a la Cámara europea, otorgándole
el derecho de recurso ante el Tribunal de Justicia, como medio de
control de la legalidad de los actos y de las decisiones que emanan de
las instituciones europeas.

Los esfuerzos por dotar de mayor legitimidad democrática las


instituciones y los procesos políticos europeos, han sido a todas luces
insuficientes. Sin duda el Parlamento Europeo debe y puede contribuir a
fortalecer la legitimidad democrática y la lejanía que los ciudadanos
perciben en las instituciones europeas. La legitimidad democrática,
simplificando, siempre precisa más democracia y ésta se alcanza
cuando los ciudadanos sienten que las instituciones que les representan
y que les gobiernan son fruto de la voluntad expresada por todos los
ciudadanos de forma libre y directa, y con información clara, sencilla y
cercana.

Entre otras cosas debemos: avanzar hacia una legislación


electoral única; promulgar un estatuto de los partidos políticos europeos
y de Europa; elección directa del Presidente de la Comisión Europea;

Entre las nuevas materias de decisión destaca: el empleo, la política social, la libertad de
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circulación de las personas, las mercancías y los capitales, o la participación en pié de igualdad

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convertir al Parlamento Europeo en un verdadero poder legislativo;
simplificar los procesos y hacerlos más accesible a los ciudadanos y, en
la misma línea, hacer visibles y perceptibles a los ciudadanos, quizás a
través de la descentralización, las instituciones europeas.

Sin duda el Parlamento debe ser llamado a liderar el proceso de


incremento de la legitimidad democrática de las instituciones y los
procesos europeos, no sólo por ser el órgano de representación de una
ficticia soberanía europea, sino porque su naturaleza electa dota por si
sola de legitimidad democrática las decisiones que de ella emanan.

El proceso de ratificación del Tratado por el que se establece una


Constitución para Europa ha sido sin duda un ejemplo paradigmático de
carencia de legitimidad de los procesos y las instituciones europeas. No
nos referimos a la Convención Europea específicamente, ni a ningún
acto en particular, sino a todo un proceso de formación de decisiones
políticas de gran relevancia, en la que la inmensa mayoría de los
ciudadanos europeos no eran conscientes de que se estaba
produciendo. Un ejemplo comparado sencillo, pero suficientemente
elocuente, es el siguiente: mientras la Convención Constitucional
estadounidense del siglo XVIII, a pesar de la irrelevancia de los medios
de comunicación, constituyó un elemento esencial de legitimidad del
proceso político en curso, y los ciudadanos percibieron que la
Convención era un elemento político importante en sus vidas, de
relevancia para su futuro, que otorgaba a cada individuo unos derechos
inviolables que le daban seguridad, y al mismo tiempo generaba orgullo
de pertenecer a una nación-estado; la Convención Europea no se
percibió como un momento político de especial relevancia, ni incluso
entre aquellos que eran conscientes que esta asamblea constitucional
no electa estaba reunida para redactar un proyecto constitucional que
determinaría el futuro de la Unión Europea.

con el Consejo en los reglamentos que regulan la concesión de ayudas estructurales de

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Los argumentos sobre las indefiniciones conceptuales expuestas
en este ensayo son una muestra más de porqué existe esa percepción
entre la ciudadanía europea sobre la carencia de legitimidad
democrática de los procesos establecidos. Pero nos permiten al mismo
tiempo entender parte de los problemas de comunicación y transmisión
de la actuación jurídico-política que se lleva a cabo, así como hacer
patente la lejanía que siente el ciudadano europeo respecto a todo el
entramado institucional continental.

Nos hemos referido sólo a tres aspectos conceptuales de la


Ciencia Política que contribuyen, en alguna medida, a explicar las
deficiencias de planteamiento que el proceso de construcción de la
Unión Europea pone de manifiesto, en cada uno de los pasos que da.
Esas deficiencias son relevantes en tanto que afectan a la legitimidad
democrática de las decisiones que se adoptan, especialmente si
atendemos a la percepción y aprobación de los ciudadanos europeos de
las mismas. Corresponde a los estados y a las instituciones adoptar las
políticas, los medios y los métodos adecuados para que los ciudadanos
perciban las instituciones y las decisiones que de ellas emanan, como
una autoridad con legitimidad, para lo que la proximidad y la claridad,
aunque resulte paradójico, son elementos esenciales.

desarrollo.

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