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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO

Planejamento, Organização, b. Organização: Significa constituir o organismo


social e material da empresa. Normalmente em nos-
Direção e Controle sos lares, temos cada coisa no seu devido lugar, seja na
sala, na cozinha, em cada quarto: tudo é organizado
A palavra Administração vem do latim, ad (jun- de uma maneira lógica e racional para que todas as
to de) e ministratio (prestação de serviço) e significa coisas sejam utilizadas da melhor maneira. Também
a ação de prestar serviço ou ajuda. Modernamente, nas empresas, as pessoas, os equipamentos e recursos
administração representa todas as atividades rela- empresariais, devem ser alocados e arranjados de ma-
cionadas com o planejamento, organização, direção neira lógica e racional, para que as atividades sejam
e controle. Sejam elas empresariais, governamentais, executadas da melhor maneira possível.
institucionais, domésticas, etc. A moderna adminis- c. Direção: Significa conduzir e orientar o pesso-
tração surgiu no início do século XVIII, quando os al. Simultânea aos trabalhos de planejamento e orga-
engenheiros Taylor (focado na organização das tarefas nização, é considerada como a essência do trabalho do
dos operários, e Fayol (focado na estrutura organiza- bom administrador. De nada adianta um bom plane-
cional). Suas teorias (administração científica, e Clás- jamento e uma boa organização se as pessoas traba-
sica respectivamente), dominaram as cinco primeiras lham sem orientação e coordenação adequadas. Os
décadas do século passado e exercem forte influência meios de direção são: a emissão de ordens; instruções;
no panorama administrativo até hoje, entranhadas comunicação; motivação; liderança e coordenação.
nas novas teorias como: das relações humanas; estru- d. Controle: significa verificar se o que foi pla-
turalista; de sistemas; e da contingência. nejado e organizado está sendo, de fato, executado
Os dois objetivos principais da administração são conforme o planejado e organizado. Consiste em me-
proporcionar eficiência e eficácia às empresas. dir e corrigir o desempenho dos subordinados para
EFICIÊNCIA = Fazer as coisas corretamente.

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assegurar que os objetivos da empresa sejam atingi-
Preocupação com os meios. dos, identificar os possíveis erros ou desvios, a fim de
EFICÁCIA = Alcançar resultados. Preocupação corrigi-los e evitar a sua repetição. O controle é um
com os fins ou objetivos. processo cíclico e repetitivo composto de quatro eta-
Para os economistas, as empresas visam à produção pas a saber: estabelecimento de padrões; avaliação
de alguma coisa mediante a reunião de três fatores de do desempenho; comparação do desempenho com o
produção, a saber: a natureza, o capital e o trabalho - os padrão estabelecido e ação corretiva. À medida que o
chamados recursos empresariais ou meios pelos quais processo se repete, o controle permite um gradativo
a empresa procura realizar suas atividades para atingir aperfeiçoamento, ou, em outros termos, uma gradati-
seus objetivos. Esses recursos são: materiais; financei- va aprendizagem do sistema, que corrige seus erros e
ros; humanos; mercadológicos e administrativos. melhora seu desempenho. Seguindo esses processos e
As Funções Administrativas = planejamento, Or- procedimentos o administrador multiplica suas chan-
ganização, Direção e Controle constituem o processo ces de sucesso em qualquer empreendimento.
administrativo, Vejamos cada um deles.
a. Planejamento: significa visualizar o futuro e Anotações
traçar os objetivos, programas e planos de ação. Na re-
alidade, o planejamento é um fato muito comum em
nossas vidas. A todo momento estamos planejando
nosso comportamento em relação a certos objetivos.
Quando pretendemos ir a algum lugar, planejamos
antecipadamente qual o melhor percurso a ser percor-
rido. Qualquer viagem envolve algum planejamento.
As donas de casa planejam constantemente seu dia-a-
dia, as refeições da família etc. Assim, o planejamen-
to é uma decorrência natural do comportamento das
pessoas. Nas empresas, o planejamento é uma neces-
sidade imperiosa: uma vez definido algum objetivo, o
planejamento constitui a melhor maneira de chegar
lá.Um planejamento eficaz depende de um bom diag-
nóstico da situação e de um prognóstico a partir das
informações diagnosticadas.
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NOÇÕES DE GESTÃO PÚBLICA: claro, afinal, que a causa da desaceleração econômica
A Reforma e Revitalização nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios
do Estado na América Latina e no Leste Europeu era a crise do
Estado, que não soubera processar de forma adequada
INTRODUÇÃO a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A desordem
econômica expressava agora a dificuldade do Estado
Estado e sociedade formam, numa democracia, em continuar a administrar as crescentes expectativas
um todo indivisível. O Estado, cuja competência e em relação à política de bem-estar aplicada com rela-
limites de atuação estão definidos precipuamente na tivo sucesso no pós-guerra.
Constituição, deriva seu poder de legislar e de tributar A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande De-
a população, da legitimidade que lhe outorga a cidada- pressão foram o marco da crise do mercado e do Estado
nia, via processo eleitoral. A sociedade, por seu turno, Liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado,
manifesta seus anseios e demandas por canais formais que assume um papel decisivo na promoção do desen-
ou informais de contato com as autoridades constitu- volvimento econômico e social. A partir desse momen-
ídas. É pelo diálogo democrático entre o Estado e a to, o Estado passa a desempenhar um papel estratégico
sociedade que se definem as prioridades a que o Go- na coordenação da economia capitalista, promovendo
verno deve ater-se para a construção de um país mais poupança forçada, alavancando o desenvolvimento
próspero e justo. econômico, corrigindo as distorções do mercado e ga-
Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a rantindo uma distribuição de renda mais igualitária.
um debate acalorado - ainda longe de concluído - so- Não obstante, nos últimos 20 anos, esse modelo
bre o papel que o Estado deve desempenhar na vida mostrou-se superado, vítima de distorções decorren-
contemporânea e o grau de intervenção que deve ter tes da tendência observada em grupos de empresários
na economia. No Brasil, o tema adquire relevância e de funcionários, que buscam utilizar o Estado em
particular, tendo em vista que o Estado, em razão do seu próprio benefício, e vítima também da aceleração
modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de do desenvolvimento tecnológico e da globalização da
suas funções precípuas para atuar com grande ênfase economia mundial, que tornaram a competição entre
na esfera produtiva. Essa maciça interferência do Es- as nações muito mais aguda. A crise do Estado define-

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tado no mercado acarretou distorções crescentes neste se então como: (1) uma crise fiscal, caracterizada pela
último, que passou a conviver com artificialismos que crescente perda do crédito por parte do Estado e pela
se tornaram insustentáveis na década de 90. Sem dúvi- poupança pública que se torna negativa; (2) o esgo-
da, num sistema capitalista, Estado e mercado, direta tamento da estratégia estatizante de intervenção do
ou indiretamente, são as duas instituições centrais que Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do
operam na coordenação dos sistemas econômicos. bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia
Dessa forma, se uma delas apresenta funcionamento de substituição de importações no terceiro mundo, e o
irregular, é inevitável que nos depararemos com uma estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da
crise. Foi assim nos anos 20 e 30, em que claramente forma de administrar o Estado, isto é, a superação da
foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em administração pública burocrática.
seu bojo uma crise econômica de grandes proporções. No Brasil, embora esteja presente desde os anos
Já nos anos 80 é a crise do Estado que põe em xeque o 70, a crise do Estado somente se tornará clara a partir
modelo econômico em vigência. da segunda metade dos anos 80. Suas manifestações
É importante ressaltar que a redefinição do papel mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamen-
do Estado é um tema de alcance universal nos anos to da estratégia de substituição de importações, que se
90. No Brasil, essa questão adquiriu importância de- inserem num contexto mais amplo de superação das
cisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado formas de intervenção econômica e social do Estado.
na economia nacional: tornou-se, conseqüentemen- Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e
te, inadiável equacionar a questão da reforma ou da centraliza funções, e se caracteriza pela rigidez dos pro-
reconstrução do Estado, que já não consegue atender cedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.
com eficiência a sobrecarga de demandas a ele diri- A reação imediata à crise - ainda nos anos 80,
gidas, sobretudo na área social. A reforma do Estado logo após a transição democrática - foi ignorá-la. Uma
não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo segunda resposta igualmente inadequada foi a neoli-
cobrado pela cidadania, que vê frustradas suas deman- beral, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo.
das e expectativas. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque
A crise do Estado teve início nos anos 70, mas subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque utó-
só nos anos 80 se tornou evidente. Paralelamente ao pica. Só em meados dos anos 90 surge uma respos-
descontrole fiscal, diversos países passaram a apre- ta consistente com o desafio de superação da crise: a
sentar redução nas taxas de crescimento econômico, idéia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma
aumento do desemprego e elevados índices de infla- a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade
ção. Após várias tentativas de explicação, tornou-se de implementar políticas públicas.
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Nesse sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento nas, que limitam a capacidade de alocação de recursos
fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas do mercado. Para realizar essa função redistribuidora
para o mercado, que, acompanhadas de uma política ou realocadora, o Estado coleta impostos e os destina
industrial e tecnológica, garantam a concorrência in- aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e
terna e criem as condições para o enfrentamento da da segurança externa, aos objetivos sociais de maior
competição internacional; (3) a reforma da previdên- justiça ou igualdade e aos objetivos econômicos de
cia social; (4) a inovação dos instrumentos de políti- estabilização e desenvolvimento. Para realizar esses
ca social, proporcionando maior abrangência e pro- dois últimos objetivos, que se tornaram centrais nes-
movendo melhor qualidade para os serviços sociais; te século, o Estado tendeu a assumir funções diretas
e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a de execução. As distorções e ineficiências, que daí re-
aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de sultaram, deixaram claro, entretanto, que reformar o
implementar de forma eficiente políticas públicas. Estado significa transferir para o setor privado as ativi-
Cabe aos ministérios da área econômica, parti- dades que podem ser controladas pelo mercado. Daí,
cularmente aos da Fazenda e do Planejamento, pro- a generalização dos processos de privatização de em-
porem alternativas com vistas à solução da crise fiscal presas estatais. Neste plano, entretanto, salientaremos
. Aos ministérios setoriais compete rever as políticas um outro processo tão importante quanto, e que, en-
públicas, em consonância com os novos princípios do tretanto, não está tão claro: a descentralização para o
desenvolvimento econômico e social. A atribuição do setor público não-estatal da execução de serviços que
Ministério da Administração Federal e Reforma do não envolvem o exercício do poder de Estado, mas de-
Estado é estabelecer as condições para que o governo vem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos
possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa cientí-
específica é a de orientar e instrumentalizar a reforma fica. Chamaremos esse processo de "publicização".
do aparelho do Estado, nos termos definidos pela Pre- A reforma do Estado envolve múltiplos aspec-
sidência através deste Plano Diretor. tos. O ajuste fiscal devolve ao Estado capacidade de
Entende-se por aparelho do Estado a adminis- definir e implementar políticas públicas. Através da
tração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura liberalização comercial, o Estado abandona a estra-
organizacional do Estado, em seus três Poderes (Exe- tégia protecionista da substituição de importações. O

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cutivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, programa de privatizações reflete a conscientização
Estados-membros e Municípios). O aparelho do Es- da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da
tado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula capacidade do Estado de promover poupança forçada
dirigente nos três Poderes, por um corpo de funcioná- por intermédio das empresas estatais. Por esse progra-
rios, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais ma, transfere-se para o setor privado a tarefa da pro-
abrangente que o aparelho, porque compreende adi- dução que, em princípio, este realiza de forma mais
cionalmente o sistema constitucional-legal, que regula eficiente. Finalmente, por meio de um programa de
a população nos limites de um território. O Estado é a publicização, transfere-se para o setor público não-
organização burocrática que tem o monopólio da vio- estatal a produção dos serviços competitivos ou não-
lência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de
tributar a população de um determinado território. parceria entre Estado e sociedade para seu financia-
Esses conceitos permitem distinguir a reforma do mento e controle.
Estado da reforma do aparelho do Estado. A reforma Desse modo, o Estado reduz seu papel de executor
do Estado é um projeto amplo que diz respeito às vá- ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretan-
rias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da socie- to no papel de regulador e provedor ou promotor des-
dade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho tes, principalmente dos serviços sociais como educação
do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na
para tornar a administração pública mais eficiente e medida em que envolvem investimento em capital hu-
mais voltada para a cidadania. Este Plano Diretor foca- mano; para a democracia, na medida em que promo-
liza sua atenção na administração pública federal, mas vem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais
muitas das suas diretrizes e propostas podem também justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a ofer-
ser aplicadas no nível estadual e municipal. ta muito superior à demanda de mão-de-obra não-es-
A reforma do Estado deve ser entendida dentro pecializada. Como promotor desses serviços, o Estado
do contexto da redefinição do papel do Estado, que continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo,
deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimen- o controle social direto e a participação da sociedade.
to econômico e social pela via da produção de bens Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimen-
e serviços, para fortalecer-se na função de promotor to das funções de regulação e de coordenação do Es-
e regulador desse desenvolvimento. No plano econô- tado, particularmente no nível federal, e a progressiva
mico o Estado é essencialmente um instrumento de descentralização vertical, para os níveis estadual e mu-
transferências de renda, que se torna necessário dada nicipal, das funções executivas no campo da prestação
a existência de bens públicos e de economias exter- de serviços sociais e de infra-estrutura.
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Considerando essa tendência, pretende-se refor- A reforma do aparelho do Estado não pode ser
çar a governança - a capacidade de governo do Esta- concebida fora da perspectiva de redefinição do papel
do - através da transição programada de um tipo de do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento
administração pública burocrática, rígida e ineficien- prévio das modificações observadas em suas atribui-
te, voltada para si própria e para o controle interno, ções ao longo do tempo. Dessa forma, partindo-se de
para uma administração pública gerencial, flexível e uma perspectiva histórica, verificamos que a adminis-
eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O tração pública - cujos princípios e características não
governo brasileiro não carece de "governabilidade", devem ser confundidos com os da administração das
ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade empresas privadas - evoluiu através de três modelos
democrática e o apoio com que conta na sociedade ci- básicos: a administração pública patrimonialista, a
vil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem
na medida em que sua capacidade de implementar as no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas
políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência seja inteiramente abandonada.
da máquina administrativa. Administração Pública Patrimonialista - No
patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona
AS TRÊS FORMAS DE como uma extensão do poder do soberano, e os seus
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real.
Os cargos são considerados prebendas. A res publica
A reforma do aparelho do Estado tornou-se im- não é diferenciada da res principis. Em conseqüência,
perativa nos anos 90 por uma segunda razão. Não ape- a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
nas ela se constituiu em uma resposta à crise generali- administração. No momento em que o capitalismo e
zada do Estado, mas também está sendo caracterizada a democracia se tornam dominantes, o mercado e a
como uma forma de defender o Estado enquanto res sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Nes-
publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio te novo momento histórico, a administração patrimo-
que, sendo público, é de todos e para todos. nialista torna-se uma excrescência inaceitável.
A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas Administração Pública Burocrática - Surge na
democracias modernas em dois níveis distintos: o nível segunda metade do século XIX, na época do Estado li-

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político e o administrativo. No nível político, temos as beral, como forma de combater a corrupção e o nepo-
instituições fundamentais da democracia, através das tismo patrimonialista. Constituem princípios orien-
quais se defendem não apenas os direitos individuais tadores do seu desenvolvimento a profissionalização,
e sociais dos cidadãos, mas também os "direitos públi- a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impesso-
cos" à participação igualitária na coisa pública. As elei- alidade, o formalismo, em síntese, o poder racional
ções livres e a liberdade de pensamento e de imprensa legal. Os controles administrativos visando evitar a
são formas de defender o cidadão e a coisa pública. A corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-
explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é se de uma desconfiança prévia nos administradores
de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas.
o mundo. A denúncia da "privatização" do Estado pela Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos
esquerda corresponde à denúncia da direita de que o processos, como por exemplo na admissão de pessoal,
Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática nas compras e no atendimento a demandas.
generalizada do rent seeking, da busca de rendas ou Por outro lado, o controle - a garantia do poder
vantagens extramercados para grupos determinados do Estado - transforma-se na própria razão de ser do
através do controle do Estado. Ainda no plano demo- funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para
crático, a prática cada vez mais freqüente da participa- si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica,
ção e controle direto da administração pública pelos que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da
cidadãos, principalmente no nível local, é uma nova administração pública burocrática é a efetividade no
forma de defender a coisa pública. controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-
No plano administrativo, a administração pública referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço
burocrática surgiu no século passado conjuntamente aos cidadãos vistos como clientes. Esse defeito, entre-
com o Estado liberal, exatamente como uma forma de tanto, não se revelou determinante na época do surgi-
defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na mento da administração pública burocrática porque
medida, porém, que o Estado assumia a responsabili- os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado
dade pela defesa dos direitos sociais e crescia em di- limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a
mensão, foi se percebendo que os custos dessa defesa garantir os contratos e a propriedade.
podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Administração Pública Gerencial - Emerge na
Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm sen- segunda metade do século XX, como resposta, de um
do substituídas por um novo tipo de administração: a lado, à expansão das funções econômicas e sociais do
administração gerencial. Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico
e à globalização da economia mundial, uma vez que
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ambos deixaram à mostra os problemas associados burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma
à adoção do modelo anterior. A eficiência da admi- noção muito clara e forte do interesse público. A dife-
nistração pública - a necessidade de reduzir custos e rença, porém, está no entendimento do significado do
aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão interesse público, que não pode ser confundido com o
como beneficiário - torna-se então essencial. A refor- interesse do próprio Estado. Para a administração pú-
ma do aparelho do Estado passa a ser orientada predo- blica burocrática, o interesse público é freqüentemente
minantemente pelos valores da eficiência e qualidade identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao
na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvi- atuarem sob esse princípio, os administradores públi-
mento de uma cultura gerencial nas organizações. cos terminam por direcionar uma parte substancial das
A administração pública gerencial constitui um atividades e dos recursos do Estado para o atendimen-
avanço, e até um certo ponto um rompimento com to das necessidades da própria burocracia, identificada
a administração pública burocrática. Isso não signi- com o poder do Estado. O conteúdo das políticas pú-
fica, entretanto, que negue todos os seus princípios. blicas é relegado a um segundo plano. A administração
Pelo contrário, a administração pública gerencial está pública gerencial nega essa visão do interesse público,
apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexi- relacionando-o com o interesse da coletividade e não
bilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, com o do aparato do Estado.
como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, A administração pública gerencial vê o cidadão
a existência de um sistema estruturado e universal de como contribuinte de impostos e como cliente dos
remuneração, as carreiras, a avaliação constante de de- seus serviços. Os resultados da ação do Estado são
sempenho, o treinamento sistemático. A diferença fun- considerados bons não porque os processos adminis-
damental está na forma de controle, que deixa de base- trativos estão sob controle e são seguros, como quer a
ar-se nos processos para concentrar-se nos resultados, administração pública burocrática, mas porque as ne-
e não na rigorosa profissionalização da administração cessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.
pública, que continua um princípio fundamental. O paradigma gerencial contemporâneo, funda-
Na administração pública gerencial a estratégia mentado nos princípios da confiança e da descentra-
volta-se: (1) para a definição precisa dos objetivos que lização da decisão, exige formas flexíveis de gestão,
o administrador público deverá atingir em sua unida- horizontalização de estruturas, descentralização de
de; (2) para a garantia de autonomia do administra- funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ide-

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dor na gestão dos recursos humanos, materiais e fi- ologia do formalismo e do rigor técnico da burocra-
nanceiros que lhe forem colocados à disposição para cia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa
que possa atingir os objetivos contratados; e (3) para o pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já
controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adi- eram características da boa administração burocráti-
cionalmente, pratica-se a competição administrada no ca, acrescentam-se os princípios da orientação para o
interior do próprio Estado, quando há a possibilidade cidadão-cliente, do controle por resultados, e da com-
de estabelecer concorrência entre unidades internas. petição administrada.
No plano da estrutura organizacional, a descentrali- No presente momento, uma visão realista da re-
zação e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se construção do aparelho do Estado em bases gerenciais
essenciais. Em suma, afirma-se que a administração deve levar em conta a necessidade de equacionar as as-
pública deve ser permeável à maior participação dos simetrias decorrentes da persistência de aspectos pa-
agentes privados e/ou das organizações da sociedade trimonialistas na administração contemporânea, bem
civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) como dos excessos formais e anacronismos do modelo
para os resultados (fins). burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter
A administração pública gerencial inspira-se na clara a dinâmica da administração racional-legal ou
administração de empresas, mas não pode ser confun- burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la,
dida com esta última. Enquanto a receita das empresas mas sim de considerar os aspectos em que está supe-
depende dos pagamentos que os clientes fazem livre- rada e as características que ainda se mantêm válidas
mente na compra de seus produtos e serviços, a receita como formas de garantir efetividade à administração
do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições pública.
obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o O modelo gerencial tornou-se realidade no mun-
mercado controla a administração das empresas, a so- do desenvolvido quando, através da definição clara de
ciedade - por intermédio de políticos eleitos - controla objetivos para cada unidade da administração, da des-
a administração pública. Enquanto a administração de centralização, da mudança de estruturas organizacio-
empresas está voltada para o lucro privado, para a ma- nais e da adoção de valores e de comportamentos mo-
ximização dos interesses dos acionistas, esperando-se dernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de
que, através do mercado, o interesse coletivo seja aten- promover o aumento da qualidade e da eficiência dos
dido, a administração pública gerencial está explícita e serviços sociais oferecidos pelo setor público. A refor-
diretamente voltada para o interesse público. ma do aparelho do Estado no Brasil significará, funda-
Neste último ponto, como em muitos outros (pro- mentalmente, a introdução na administração pública
fissionalismo, impessoalidade), a administração públi- da cultura e das técnicas gerenciais modernas.
ca gerencial não se diferencia da administração pública
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BREVE HISTÓRICO A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei nº
A Reforma do DASP 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de
superação da rigidez burocrática, podendo ser consi-
No Brasil, o modelo de administração burocráti- derada como um primeiro momento da administração
ca emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei,
aceleração da industrialização brasileira, em que o Es- realizou-se a transferência de atividades para autar-
tado assume papel decisivo, intervindo pesadamente quias, fundações, empresas públicas e sociedades de
no setor produtivo de bens e serviços. A partir da re- economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo
forma empreendida no governo Vargas por Maurício operacional por meio da descentralização funcional.
Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública Instituíram-se, como princípios de racionalidade ad-
sofre um processo de racionalização que se traduziu ministrativa, o planejamento e o orçamento, o des-
no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e
congestionamento das chefias executivas superiores
na tentativa de adoção do concurso como forma de
(desconcentração/descentralização), a tentativa de
acesso ao serviço público. A implantação da adminis-
reunir competência e informação no processo decisó-
tração pública burocrática é uma conseqüência clara
da emergência de um capitalismo moderno no país. rio, a sistematização, a coordenação e o controle.
Com o objetivo de realizar a modernização admi- O paradigma gerencial da época, compatível com
nistrativa, foi criado o Departamento Administrativo o monopólio estatal na área produtiva de bens e ser-
do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos primórdios, viços, orientou a expansão da administração indireta,
a administração pública sofre a influência da teoria da numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o
administração científica de Taylor, tendendo à racio- objetivo de atribuir maior operacionalidade às ativi-
nalização mediante a simplificação, padronização e dades econômicas do Estado.
aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-
aplicação de métodos na definição de procedimentos. Lei nº 200/67 não desencadearam mudanças no âm-
Registra-se que, nesse período, foi instituída a função bito da administração burocrática central, permitindo
orçamentária enquanto atividade formal e permanen- a coexistência de núcleos de eficiência e competência
temente vinculada ao planejamento. na administração indireta e formas arcaicas e inefi-
No que diz respeito à administração dos recursos cientes no plano da administração direta ou central.

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humanos, o DASP representou a tentativa de forma- O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido
ção da burocracia nos moldes weberianos, baseada no indevidamente através de uma estratégia oportunista
princípio do mérito profissional. Entretanto, embora do regime militar, que não desenvolveu carreiras de
tenham sido valorizados instrumentos importantes à administradores públicos de alto nível, preferindo, ao
época, tais como o instituto do concurso público e do invés, contratar os escalões superiores da administra-
treinamento, não se chegou a adotar consistentemen-
ção através das empresas estatais.
te uma política de recursos humanos que respondesse
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa mo-
às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra
dernizadora da administração pública teve início, com
o qual a administração pública burocrática se instala-
ra), embora em processo de transformação, mantinha a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização.
ainda sua própria força no quadro político brasileiro. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens admi-
O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiolo- nistradores públicos, muitos deles com formação em
gismo. nível de pós-graduação no exterior, que buscou im-
plantar novas técnicas de gestão, e particularmente de
Rumo à Administração Gerencial administração de recursos humanos, na administra-
ção pública federal.
Tendo em vista as inadequações do modelo, a No início dos anos 80 registrou-se uma nova ten-
administração burocrática implantada a partir de 30 tativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção
sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstan- da administração pública gerencial, com a criação do
te, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, Ministério da Desburocratização e do Programa Na-
pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em ou- cional de Desburocratização - PrND, cujos objetivos
tros, pela constituição de estruturas paralelas visando eram a revitalização e agilização das organizações do
alterar a rigidez burocrática. Na própria área da refor- Estado, a descentralização da autoridade, a melho-
ma administrativa esta última prática foi adotada, por ria e simplificação dos processos administrativos e a
exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-
especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos se inicialmente para o combate à burocratização dos
Administrativos, objetivando a realização de estudos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para
para simplificação dos processos administrativos e
o desenvolvimento do Programa Nacional de Deses-
reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação
tatização, num esforço para conter os excessos da ex-
Burocrática, que visava à elaboração de projetos dire-
pansão da administração descentralizada, estimulada
cionados para reformas globais e descentralização de
pelo Decreto-Lei nº 200/67.
serviços.
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INSS - TÉCNICO
O Retrocesso de 1988 Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado,
o abandono do caminho rumo a uma administração
As ações rumo a uma administração pública ge- pública gerencial e a reafirmação dos ideais da admi-
rencial são, entretanto, paralisadas na transição demo- nistração pública burocrática clássica; de outro lado,
crática de 1985 que, embora representasse uma gran- dada a ingerência patrimonialista no processo, a ins-
de vitória democrática, teve como um de seus custos tituição de uma série de privilégios, que não se coadu-
mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos nam com a própria administração pública burocráti-
da administração indireta e das delegacias dos minis- ca. Como exemplos, temos a estabilidade rígida para
térios nos Estados para os políticos dos partidos vi- todos os servidores civis , diretamente relacionada à
toriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia generalização do regime estatutário na administração
no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria
acusada, principalmente pelas forças conservadoras, com proventos integrais sem correlação com o tempo
de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que de serviço ou com a contribuição do servidor.
favorecera seu crescimento excessivo. Todos esses fatos contribuíram para o desprestí-
A conjunção desses dois fatores leva, na Consti- gio da administração pública brasileira, não obstante o
tuição de 1988, a um retrocesso burocrático sem pre- fato de que os administradores públicos brasileiros são
cedentes. Sem que houvesse maior debate público, o majoritariamente competentes, honestos e dotados de
Congresso Constituinte promoveu um surpreendente espírito público. Essas qualidades, que eles demonstra-
engessamento do aparelho estatal, ao estender para os ram desde os anos 30, quando a administração pública
serviços do Estado e para as próprias empresas esta- profissional foi implantada no Brasil, foram um fator
tais praticamente as mesmas regras burocráticas rígi- decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou
das adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova no desenvolvimento econômico brasileiro. A implan-
Constituição determinou a perda da autonomia do tação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste
Poder Executivo para tratar da estruturação dos ór- nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a
gãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime instalação da indústria de bens de capital, nos anos 70,
jurídico único para os servidores civis da União, dos de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e
Estados-membros e dos Municípios, e retirou da ad- a liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido

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ministração indireta a sua flexibilidade operacional, possíveis não fosse a competência e o espírito público
ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas da burocracia brasileira.
de funcionamento idênticas às que regem a adminis- As distorções provocadas pela nova Constituição
tração direta. logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto,
Este retrocesso burocrático foi em parte uma rea- a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os
ção ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. problemas existentes, na medida em que se preocupa-
Foi também uma conseqüência de uma atitude defen- va em destruir ao invés de construir. O governo Ita-
siva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente mar Franco buscou essencialmente recompor os sa-
acusada, decidiu defender-se de forma irracional. lários dos servidores, que haviam sido violentamente
O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma
um suposto fracasso da descentralização e da flexibili- administrativa assume uma nova dimensão a partir
zação da administração pública que o Decreto-Lei nº de 1994, quando a campanha presidencial introduz a
200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham perspectiva da mudança organizacional e cultural da
sido cometidos em seu nome, seja em termos de ex- administração pública no sentido de uma administra-
cessiva autonomia para as empresas estatais, seja em ção gerencial.
termos do uso patrimonialista das autarquias e fun- Anotações
dações (onde não havia a exigência de processo sele-
tivo público para a admissão de pessoal), não é corre-
to afirmar que tais distorções possam ser imputadas
como causas do mesmo. Na medida em que a tran-
sição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise
do Estado, esta última foi equivocadamente identifi-
cada pelas forças democráticas como resultado, entre
outros, do processo de descentralização que o regime
militar procurara implantar. Por outro lado, a tran-
sição democrática foi acompanhada por uma ampla
campanha contra a estatização, que levou os consti-
tuintes a aumentar os controles burocráticos sobre as
empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para
a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias
das já existentes.