POLÍCIA, ESTADO E SOCIEDADE: PRÁTICAS E SABERES LATINO-AMERICANOS

Haydée Caruso Jacqueline Muniz Antônio Carlos Carballo Blanco

Organização Haydée Caruso Jacqueline Muniz Antonio Carlos Carballo Blanco Pesquisa Raphael Millet Camarda Corrêa Rachel Maître Tradução Aitor J. A. Echeverria Carola Mittrany José Cláudio dos Santos Júnior Lenin Pires Lucía Eilbaum Luisa Lamas Maria Blanco Alvite Maria Paz Pizarro Portilla Miren Josune Marco Oqueranza Paz Iturrieta Serra Revisão Aline Gatto Boueri Shelley de Botton Editora Publit Soluções Editoriais Projeto gráfico, diagramação e capa Sisa Rezende Realização

Apoio Foundation Open Society Institute

Os textos e opiniões publicados neste livro são de responsabilidade exclusiva de seus autores. Os conteúdos e o teor das análises publicadas não necessariamente refletem a opinião de todos os colaboradores da Rede.

AGRADECIMENTOS
Agradecemos à Fundação Open Society Institute pelo apoio à construção da Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina e, consecutivamente, à elaboração deste livro. Nossos agradecimentos especiais ao Dr. Geoge Vickers e à Victoria Wigodzki, que desde o início apostaram na idéia de reunir em um mesmo projeto policiais e membros da sociedade civil organizada de nosso continente. Ao Dr. Wilhelm Hofmeister e à Joana Fontoura, da Fundação Konrad Adenauer, que de longa data apóiam projetos realizados pelo Viva Rio com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento institucional da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro e que também se interessaram em viabilizar esta publicação. À Florencia Fontán Balestra, registramos um agradecimento todo especial por sua determinação e criatividade em propor o projeto de constituição da Rede. A partir de sua orientação e proposta bem estruturada foi possível concretizar o desafio de aproximar policiais e sociedade civil dedicados ao tema da reforma policial. Agradecemos aos nossos parceiros institucionais nos 10 países latino-americanos que tornaram este projeto possível: Santiago Veiga e Ignácio Romano (Fundar, Argentina), Cláudio Beato e Elenice de Souza (CRISP Brasil); Coronel PM RR , Luis Antônio Brenner Guimarães (Guayí, Brasil); Hugo Acero (Milênio, Colômbia); Lucia Dammert e Javiera Diaz (FLACSO-Chile); Edgardo A. Amaya Cóbar (F .E.S.P .A.D, El Salvador); Carmen Rosa de León Escribano e Leslie Sequeira Villagrán (IEPADES, Guatemala); Ernesto López Portillo Vargas e Ernesto Cardenas Villarello (INSYDE, México); Marco Valle Martinez (Universidad Centroamericana, Nicarágua); Ernesto de la Jara e Gustavo Gorriti (IDL, Peru) e Soraya El Achkar (Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, Venezuela). Aos policiais latino-americanos que acreditaram no projeto e que hoje fazem parte desta Rede: Guillermo Nicolás Zalaya (Policía de la Província de Córdoba); Ruben Adrian Rodríguez (Policía de la Provincia de Buenos Aires) e Rubens Fabian Rebuffo (Policía de la Provincia de Neuquén) na Argentina; Marco Antônio Bicalho (Polícia Militar do Estado de Minas Gerais); Wagner da Silva Sales (Polícia Civil do Estado de Minas Gerais); Robson Rodrigues da Silva (Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro); Carmen Isabel Andreola e Martim Cabeleira de Moraes Júnior (Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul); Jun Sukekava (Polícia Civil do Estado do Rio Grande do Sul), no Brasil; Carlos Pino Torres

(Policía de Investigaciones de Chile); Hernando Hevia Hinojosa e Marcelo Alberto Yañez Palma (Carabineros de Chile); Julio César Sanchez Molina e Yed Milton López Riaño (Policía Nacional de Colombia); Hugo Armando Ramírez Mejía, Nelson Edgardo Campos Escalante e Olga Alfaro de Pinto (Policía Nacional Civil) de El Salvador; Edwin Chipix, Marlon Esteban e Rosa María Juárez Aristondo (Policía Nacional Civil) de Guatemala; Luis Gabriel Salazar Vázquez (Policía Estatal de la Dirección de Policía del Estado de Querétaro.); Juan Sonoqui Martinez (Policia Preventiva Municipal de Cajeme, Sonora) e Reyna Biruuete Ponce (Agencia Federal de Investigación) do México; Elizabeth Rodriguez Obando, José Francisco Aguilera Ferrufino e Xavier Antonio Dávila Rueda (Policía Nacional de Nicaragua); Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui, Julio Diaz Zulueta e Lucas Nuñez Córdova (Policía Nacional de Peru); Aimara Aguilar Ruiz e Luis Alberto Pacheco (Cuerpo de Seguridad y Orden Público del Estado Aragua) e Jorge Luis Sará (Policía Municipal de San Francisco – Maracaibo) da Venezuela. Ao Fórum Brasileiro de Segurança Pública, na pessoa de Josephine Bourgois, que viabilizou a veiculação de nosso boletim eletrônico em seu referido portal, dando visibilidade em âmbito nacional a esta iniciativa. Finalmente, queremos agradecer a toda equipe do Programa de Segurança Humana do Viva Rio, especialmente, Ilona Szabó, nossa coordenadora geral; Mayra Jucá, Carola Mittrany, Aline Gatto Boueri e Shelley de Botton, respectivamente coordenadora e jornalistas do Portal Comunidade Segura, que viabilizaram entrevistas, matérias e dossiês sobre os países que integram a Rede, bem como nos auxiliaram na condução dos fóruns e chats promovidos. Ao Luciano Francelli, dedicamos agradecimento especial por sua incansável dedicação em organizar toda a logística dos workshops e cursos da Rede. À Rachel Maître, pesquisadora da Rede, manifestamos nossos sinceros agradecimentos por seu esforço, dedicação e, sobretudo, empenho em pesquisar temas interessantes para o debate, traduzir documentos, orientar e mobilizar parceiros institucionais e policiais, quase que diariamente. À Sisa Rezende, fica o nosso agradecimento final por traduzir na forma de uma imagem apresentada na capa deste livro a idéia central da Rede, que é promover o intercâmbio entre policiais e sociedade civil na América Latina.

SUMÁRIO
Prefacio. ................................................................................ 11 Apresentação. ..................................................................... 14 Ficha técnica. ....................................................................... 17

PARTE I - POLICIA E ESTADO
a. Mandato Policial em Sociedades Democráticas Artigos · Da Accountability Seletiva à Plena Responsabilidade Policial Jacqueline Muniz e Domicio Proença Júnior ............................. 21 · A participação comunitária. O Caso Bradford e a Experiência Britânica frente aos desafios do racismo, da exclusão social e do terrorismo Gastón Schulmeister ................................................................ 74 Comunicações · Reforma Policial e Uso Legítimo da Força em um Estado de Direito: um olhar na experiência de Colômbia Hugo Acero ............................................................................. 99 · Estratégias Policiais Perante Novas Ameaças e Relações Segurança Pública – Defensa Nacional Gustavo Gorriti ..................................................................... 109 Relatos Policiais · Responsabilidade da Policia Nacional na Segurança Urbana e Rural de cara ao conflito y pós-conflito colombiano Julio César Sánchez Molina .................................................... 117 · Trafico de Seres Humanos Juan Sonoqui Martinez ........................................................... 129 · Evitar um Linchamento. Um assunto de confiança Jorge Sará .............................................................................. 139

b. Reforma Policial e Experiências em Cenários Pós-conflito Artigo · Dilemas da reforma policial na América Latina Lucía Dammert ..................................................................... 143 Comunicações · “A Polícia que queremos”: considerações sobre o processo de reforma da Polícia Militar do Rio de Janeiro Elizabeth Albernaz, Haydée Caruso e Luciane Patricio .......... 163 · Reforma Policial na Venezuela: uma experiência em curso Soraya El Achkar ................................................................... 179 · A Policia em Sociedades Pós-conflito Edgardo A. Amaya Cóbar ...................................................... 215 Relatos Policiais · Plataforma do Modelo de Polícia Comunitária de El Salvador Olga Alfaro de Pinto .............................................................. 225

PARTE II - POLICIA E POLICIA
c. Gestão, Planejamento e Avaliação do Trabalho Policial Artigo · Bases Conceituais de Métricas e Padrões de Medida de Desempenho Policial Jacqueline Muniz e Domício Proença Júnior ........................... 231 Comunicação · Experiências de Intercâmbio Positivo. O processo de construção de indicadores de avaliação de desempenho com a Secretaria de Segurança Cidadã do Estado de Querétaro (SSC) Ernesto Lopéz Portillo Vargas e Ernestro Cárdenas Villarello ...... 281 Relatos Policiais · Sistema Informatizado de Acompanhamento Criminal SIAC Marco Antônio Bicalho .......................................................... 290

· Analise Delitiva e Utilização de Ferramentas para a Prevenção do Delito Rubén Adrián Rodríguez ........................................................ 300 · Planejamento Operacional: a Experiência Neuquina Rubens Fabian Rebuffo .......................................................... 309 · Aplicação de Estratégias Similares de Segurança em Duas Zonas com resultados diferentes Luis Alberto Pacheco .............................................................. 319 · A Comissária de Cruz Blanca: uma experiência de gestão policial Julio Diaz Zulueta ................................................................. 326 · A Aplicação de um Plano de Prevenção do Delito em Três Municípios Guatemaltecos Edwin Chipix .......................................................................... 333 · Chefia e Liderança Policial: o caso da província de Callao Lima Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui ................................... 338 · A violência contra os Policiais: perceber, problematizar e atuar Martim Cabeleira de Moraes Júnior ...................................... 347 · A Formação Policial: Um Desafio Democrático Aimara Aguilar ....................................................................... 352 · O Enfoque de Gênero na Formação da Polícia Nacional da Nicarágua Elizabeth Rodriguez Obando .................................................. 359 d. Instrumentos de Controle Interno Artigos · Controles Internos Policiais, ou como a Policia vigia a policia Ernesto López Portillo Vargas e Verónica Martínez Solares .... 365 Comunicação · Mecanismos e procedimentos de controle interno: um olhar da Argentina Santiago Veiga e Ignacio Romano .......................................... 382

Relatos Policiais · “Ordens Gerais” para o controle interno no Estado de Querétaro Luiz Gabriel Salazar Vásquez ................................................. 391 · Assedio Sexual na Policia Nacional Civil de Guatemala Rosa Maria Juárez Aristondo ................................................. 395

PARTE III - POLICIA E SOCIEDADE
e. Participação e Controle Social: enfoques comunitários e locais Artigos · A Participação Comunitária na prevenção do crime na América Latina Lucía Dammert ..................................................................... 401 · A Busca por Direitos: Possibilidades e Limites da Participação Social na Democratização do Estado Ana Paula Mendes de Miranda .............................................. 417 Comunicação · A Relação Policia-Comunidade: Analise da Experiência do Plano Quadrante no Chile Javiera Diaz ........................................................................... 444 · Grupo Especializado em Áreas de Risco (GEPAR): os dilemas de uma experiência inovadora de prevenção e controle de tráfico drogas e homicídios em favelas violentas em Belo Horizonte, Brasil Elenice de Souza .................................................................... 457 · Uma Política Alternativa de Segurança com Participação Social: a Experiência de Porto-Alegre Helena Bonumá e Luis Antônio Brenner Guimarães .............. 463 Relatos Policiais · Carabineiros de Chile como Garantia da Ordem Pública no Contexto do Conflito Mapuche Hernando Hevia Hinojosa ..................................................... 483

· O Município De Restinga Seca e as Relações de sua População com a Polícia Civil em contraponto aos Registros Policiais Realizados Jun Suekava ........................................................................... 486 · Estratégias de Aproximação à Comunidade no distrito de Villa El Salvador, Peru Lucas Nuñez Córdova ............................................................ 492 · Estação de Policia Modelo Marlon López Esteban ........................................................... 497 · Modelo de Vigilância Comunitária na Colômbia Yed Milton López Riaño ......................................................... 500 · O Planejamento Participativo do Bairro de Higienópolis, Rio de Janeiro: Organizando a sociedade e qualificando as demandas por segurança pública Robson Rodrigues da Silva ...................................................... 513 · A Organização dos comitês Locais de Prevenção da Violência e Delinqüência em El Salvador Hugo Armando Ramírez Mejia .............................................. 518 · O Controle Social e a Policia: aliança contra o trafico ilícito de armas de fogo Xavier Antonio Dávila Rueda ................................................. 523 f. Policia e Juventudes Artigos · Policia e Juventude na Era da Globalização Alba Zaluar ........................................................................... 531 Comunicação · Prevenção do Delito e Violência entre Adolescência e Juventude Leslie Sequeira Villagrán ........................................................ 557 · Diálogos de uma juventude vigiada e vigilante Aline Gatto Boueri ................................................................. 567

· Um relato sobre a Polícia Nacional e o Controle da Delinqüência Juvenil na Nicarágua Marco A. Valle Martínez ........................................................ 573 Relatos Policiais · A Relação com a Comunidade na Policia de Investigação de Chile Carlos Pino Torres .................................................................. 589 · Dualidade entre Segurança Pública e Privada em Espetáculos Públicos Guillermo Nicolás Zalaya ...................................................... 597 · A Atuação da Policia no Bairro Popular Restinga, Breve Analise Carmen Isabel Andreola ........................................................ 603 Anexo Metodologia do Curso para reprodução. ..................... 607

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POLÍCIA, ESTADO E SOCIEDADE: PRÁTICAS E SABERES LATINO-AMERICANOS
PREFÁCIO
Os altos índices de violência e criminalidade não são um fenômeno novo para América Latina. Efetivamente, a partir do final da década de 80, a violência se tornou um componente comum na vida cotidiana dos latinoamericanos, tornando a região uma das mais violentas do mundo. De acordo com o Banco Mundial, a violência é uma das cinco principais causas de mortalidade na região e a principal causa em Brasil, Colômbia, Venezuela, El Salvador e México. Esta situação colocou as diversas instituições policiais latinoamericanas no centro da atenção pública. A sociedade se sente cada vez mais insegura e demanda de forma urgente respostas rápidas e eficazes. Por sua vez, os governos de turno prometem soluções milagrosas em circunstâncias que exigem respostas de longo alcance, e exercem pressão sobre as forças de segurança para produzir resultados no curto prazo, sem querer assumir o custo político e econômico que implica a implementação das reformas estruturais necessárias para modernizar as organizações policiais da região. Diante desse quadro político, a tendência das polícias da região consistiu em reproduzir as estratégias tradicionais de combate à criminalidade, que respondem a um modelo do tipo militar, reativo e repressivo, herdeiro das ditaduras militares que governaram a América Latina durante o século passado. Contudo, esse tipo de modelo se torna em si mesmo um obstáculo para a transformação, já que carece da flexibilidade necessária para se modernizar e adaptar aos desafios impostos pela criminalidade moderna. No entanto, existem muitos policiais na América Latina com muita experiência profissional que têm idéias inovadoras e que querem melhorar o desempenho de suas respectivas instituições policiais, mas carecem do apoio político e institucional necessário para empreender tais reformas. Esses policiais têm uma importância fundamental para suas instituições, mas muitas vezes acabam desistindo de seus projetos por falta de

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Prefácio

oportunidades ou de ajuda para implementar suas propostas. Inclusive, em algumas ocasiões, os policiais são marginalizados ou discriminados na hora das promoções na medida em que suas propostas são vistas como uma ameaça pelas corporações às quais pertencem. Paralelamente, durante a última década, uma quantidade significativa de organizações acadêmicas e da sociedade civil têm se interessado pela segurança pública na América Latina e têm produzido um grande acervo de conhecimentos científicos sobre esse tema. Atualmente, a região conta com um importante número de especialistas de primeiro nível dedicados ao estudo da problemática da violência e da criminalidade no contexto particular do nosso continente. Assim, em alguns países, esses especialistas estão trabalhando diretamente com o poder público na elaboração e implementação de políticas de segurança pública. No entanto, atualmente, são poucos os esforços orientados a reunir de forma sistemática esses dois grupos de atores - policiais e membros da sociedade civil-, para que possam trocar experiências e conhecimentos e pensar conjuntamente programas e ações destinados a desenvolver institucionalmente as polícias latino-americanas. A criação de um espaço permanente, interdisciplinar e interinstitucional, que viabilize o diálogo e a colaboração entre os diferentes atores na área de segurança pública, é de vital importância, não só porque cada grupo precisa do outro para poder compreender melhor os desafios enfrentados pelas instituições policiais da região, mas também porque essa união possibilitará o fortalecimento coletivo de seus atores e permitirá ampliar a participação e contribuição de cada um na elaboração das respectivas políticas públicas. Certamente, as dificuldades e os desafios que enfrentam as polícias latino-americanas são diferentes e respondem às particularidades de cada país, de sua cultura, de suas tradições e do momento histórico respectivo. No entanto, consideramos que as semelhanças são tamanhas que possibilitam seu tratamento conjunto. Por outro lado, a análise comparativa das diferentes problemáticas enfrentadas por cada organização policial possibilitará enriquecer a visão de cada sistema em particular, possibilitando uma visão holística da realidade. Por tudo isso, surgiu a idéia de convocar diversas organizações da América Latina para formar com elas uma Rede de Polícias e Sociedade
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Prefácio

Civil, iniciativa que foi realizada pela ONG Viva Rio, com o apoio da Fundação Open Society Institute. Durante seus dois primeiros anos de funcionamento, a rede foi desenvolvida conjuntamente com as seguintes instituições latino-americanas: FUNDAR (Argentina), CRISP (Brasil), Guayí (Brasil), FLACSO (Chile), MILENIO (Colômbia), FESPAD – CEPES (El Salvador), IEPADES (Guatemala) e INSYDE (México), Universidad Centroamericana (Nicarágua) Instituto de Defensa Legal (Peru), Red de Apoyo por la Justicia y la Paz (Venezuela). A Rede busca atingir os seguintes objetivos: 1. Construir canais de diálogo e cooperação entre os membros das forças policiais e os membros da sociedade civil e pesquisadores da área; 2. Desenvolver os mecanismos necessários para que esses atores possam exercer influência nas agendas nacionais e regionais de segurança pública; 3. Capacitar e empoderar oficiais de polícia que estarão em posições-chave de comando daqui a alguns anos; 4. Aumentar e aperfeiçoar a participação dos integrantes das instituições de segurança pública em discussões sobre reforma da polícia; e 5. Legitimar a existência de movimentos de reforma dentro das instituições de segurança pública. Na prática, a Rede de Polícias e Sociedade Civil da América Latina se reúne anualmente em várias oportunidades. Primeiro, através da realização de Workshops com membros da sociedade civil orientados a pensar formas de consolidar e fortalecer a rede. Segundo, por meio da realização anual do Curso de Liderança para o Desenvolvimento Institucional Policial, destinado a líderes policiais latino-americanos e administrado pelos próprios policiais e por pesquisadores, especialistas e representantes das instituições associadas. O presente livro constitui um belo exemplo do esforço interinstitucional empreendido pela Rede, na medida em que foi elaborado conjuntamente por policiais e membros da sociedade civil, e é fruto do material produzido durante a realização do citado Curso de Liderança. Essencialmente, representa um acúmulo de conhecimento científico e prático sobre algumas das principais questões que preocupam e mobilizam os atores na área de segurança pública em América Latina. Florencia Fontán Balestra
Advogada (Universidade de Buenos Aires, Argentina), Mestre em Legislação (Universidade de Harvard, Estados Unidos). Pesquisadora e consultora, especialista em temas de segurança pública.

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APRESENTAÇÃO
O livro Policia, Estado e Sociedade: práticas e saberes latino-americanos foi elaborado a várias mãos. Resulta de um trabalho conjunto que reúne mais de 50 autores que fazem parte de centros de estudos, ONGs e agências policiais dos 10 países que atualmente compõem a Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina: Argentina, Brasil, Colômbia, Chile, El Salvador, Guatemala, México, Nicarágua, Peru e Venezuela. Mais do que a quantidade de pessoas envolvidas, esta coletânea expressa um rico retrato, panorâmico e plural, de pontos de vista, preocupações, prioridades, questionamentos e desafios que informam as práticas policiais, de participação civil e de pesquisa científica no campo da segurança pública em nosso continente. Constitui um mosaico de reflexões e perspectivas no qual se combinam uma multiplicidade de vozes e seus sotaques singulares. Trata-se de uma reunião de distintos olhares apresentados em mais de 500 páginas de conteúdo que, desde dentro e a partir de suas várias realidades, experimentam e problematizam os rumos da democratização ou da reforma policial. A diversidade histórica, cultural e política entre os países aqui representados pôs em relevo não apenas o que há de singular entre nós, mas sobretudo a identificação e o reconhecimento de questões comuns e recorrentes, estruturais e conjunturais, muitas vezes despercebidas ou negligenciadas. Possibilitou constatar que partilhamos um acervo de saberes e práticas, que atravessam, articulam e iluminam nossas trajetórias. E, com isso, permitem revelar novos sentidos, construir possibilidades outras de compreensão dos nossos desafios, vislumbrar horizontes ao nosso alcance, diante do estado de nossas realidades, e sob medida para as nossas indagações. Nas páginas seguintes, o leitor irá ter contato com este repertório de abordagens que sintetiza o esforço de integrar a produção científica e o conjunto de conhecimentos e vivências policiais, por meio do diálogo crítico entre as reflexões construídas pelos pesquisadores dedicados ao tema da segurança pública e da reforma policial e aquelas desenvolvidas pelos policiais a partir de suas práticas profissionais em seus respectivos países.

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Apresentação

O livro traduz, portanto, a síntese de dois anos consecutivos de trabalho no âmbito da Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina, através de sua principal atividade que é o Curso de Liderança para o Desenvolvimento Institucional Policial que destaca, articula e problematiza as atribuições, funções e papéis do Estado, Polícia e Sociedade voltados para o provimento de segurança pública no estado democrático de direito. Os materiais pedagógicos que conformam esta publicação foram concebidos exclusivamente para curso e possuem a seguinte composição a) artigos científicos de estudiosos e especialistas do meio acadêmico e de instituições da sociedade civil, b) comunicações desenvolvidas pelos representantes da sociedade civil sobre experiências, questões ou problemas atuais enfrentados pelos países aqui contemplados e, c) casos ou relatos de policiais sobre suas experiências profissionais que retratem iniciativas que lograram êxitos, potencialmente promissoras ou interrompidas em virtude dos desafios, limitações e resistências institucionais e sociais que enfrentaram. A organização interna destes materiais reproduz os três eixos estruturais “Polícia & Estado”, “Polícia & Polícia” e “Polícia & Sociedade”. Estes, por sua vez, emprestam unidade conceitual e uma seqüência pedagógica aos seis grandes temas definidos pelos integrantes da Rede e trabalhados nas conferências, painéis e oficinas que constituiram o curso nos anos de 2006 e 2007. São eles: · Mandato policial nas sociedades democráticas; · Reforma Policial e Experiências em Sociedades Pósconflito · Gestão, Planejamento e Avaliação do Trabalho Policial · Instrumentos de Controle Interno · Participação e Controle Social: enfoques comunitários e locais · Polícia e Juventudes

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Apresentação

Desejamos a todos que aproveitem ao máximo as reflexões aqui reunidas, e que este livro possa cumprir o seu propósito, que é o de partilhar os mais distintos saberes e suas mais diversas práticas entre os interessados pelos rumos da segurança pública na América Latina. Boa leitura!
Antonio Carlos Carballo Blanco Haydée Caruso Jacqueline Muniz (Organizadores) Rio de Janeiro, 2007

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FICHA TÉCNICA
· Equipe Viva Rio Rubem Cesar Fernandes - Diretor Executivo Ilona Szabó de Carvalho - Coordenadora do Programa em Segurança Humana Florencia Fontán Balestra – Idealizadora da Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina Haydée Glória Cruz Caruso - Coordenadora da Rede Raphael Millet Camarda Corrêa – Pesquisador Rachel Maître – Pesquisadora Mayra Jucá – Coordenadora do Portal Comunidade Segura · Consultores Tenente Coronel Antonio Carlos Carballo Blanco – PMERJ Jacqueline de Oliveira Muniz – UCAM - GEE/UFRJ · Parceiros Institucionais Instituição CRISP Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública Guayí Milênio FLACSO - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FESPAD - Fundación de El Salvador Para la Aplicación del Derecho IEPADES - Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible Representante Claudio Beato Elenice de Souza Helena Bonumá; Luiz Antônio Brenner Guimarães Hugo Acero Lucia Dammert Edgardo A. Amaya Cóbar David Cruz Carmen Rosa de León Escribano Leslie Sequeira Villagrán

País Argentina Brasil, Minas Gerais Brasil, Rio Grande do Sul Colômbia Chile El Salvador Guatemala México Nicarágua Peru Venezuela

Fundación Fundar Justicia y Seguridad Santiago Veiga

Insyde - Instituto para la Seguridad y la Ernesto López Portillo Vargas Democracia Ernesto Cardenas Villarello Universidad Centroamericana Marco Valle Martínez IDL - Instituto de Defensa Legal Red de Apoyo por la Justicia y la Paz Ernesto de la Jara Gustavo Gorriti Soraya El Achkar

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· Policiais membros da Rede País Argentina Instituição Policia de la Província de Córdoba Policía de la Provincia de Buenos Aires Policía de la Provincia de Neuquén Brasil Polícia Militar do Estado de Minas Gerais Polícia Civil do Estado de Minas Gerais Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro Polícia Civil do Estado do Rio Grande do Sul Chile Policía de Investigaciones de Chile Carabineros de Chile Carabineros de Chile Colômbia Policía Nacional de Colombia Policía Nacional de Colombia El Salvador Policía Nacional Civil Policía Nacional Civil Policía Nacional Civil Guatemala Policía Nacional Civil Policía Nacional Civil Policía Nacional Civil México Representante Guillermo Nicolás Zalaya Ruben Adrian Rodríguez Rubens Fabian Rebuffo Marco Antônio Bicalho Wagner da Silva Sales Robson Rodrigues da Silva Jun Sukekava Carlos Pino Torres Hernando Hevia Hinojosa Marcelo Alberto Yañez Palma Julio César Sanchez Molina Yed Milton López Riaño Hugo Armando Ramírez Mejía Nelson Edgardo Campos Escalante Olga Alfaro de Pinto Edwin Chipix Marlon Esteban Rosa María Juárez Aristondo

Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul Carmen Isabel Andreola Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul Martim Cabeleira de Moraes Jr

Policía Estatal de la Dirección de Policía del Luis Gabriel Salazar Vázquez Estado de Querétaro. Policía Preventiva Municipal de Cajeme, Sonora, Juan Sonoqui Martinez Mexico. Agencia Federal de Investigación Reyna Biruuete Ponce Elizabeth Rodriguez Obando José Francisco Aguilera Ferrufino Xavier Antonio Dávila Rueda Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui Julio Diaz Zulueta

Nicarágua

Policía Nacional de Nicaragua Policía Nacional de Nicaragua Policía Nacional de Nicaragua

Peru

Policía Nacional de Perú Policía Nacional de Perú Policía Nacional de Perú

Venezuela

Lucas Nuñez Córdova Cuerpo de Seguridad y Orden Público del Aimara Aguilar Ruiz Estado Aragua Cuerpo de Seguridad y Orden Público del Luis Alberto Pacheco Estado Aragua Policía Municipal de San Francisco - Maracaibo Jorge Luis Sará

PARTE I - POLÍCIA E ESTADO
• Reporta-se ao contexto histórico e político do relacionamento entre o Estado, Governança e a Segurança Pública, no qual se inscreve a trajetória da invenção da polícia como instrumento para o exercício do mandato do uso da força no Estado de Direito e suas implicações nas sociedades democráticas. • Enfatiza a distribuição do poder de coerção no Estado, as exigências políticas e normativas, as fontes de legitimação e as salvaguardas sociais para a construção de alternativas pacíficas de produção de obediência sob consentimento social.

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Artigo

B

S RA

IL

DA ACCOUNTABILITY SELETIVA À PLENA RESPONSABILIDADE POLICIAL1
Profa. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz* Prof. Dr. Domício Proença Júnior**

Nota Inicial dos Autores: Foi uma decisão autoral utilizar alguns termos em inglês sem traduzi-los, escolhendo explicar o significado que se atribuiu a eles de forma sumária antes de aperfeiçoar o seu conteúdo. Isso pareceu necessário porque o esforço de sua tradução não produziu resultados satisfatórios, ou mesmo amplamente difundidos, ao longo do tempo. Ter que ligar com os (mal)entendidos prévios não serviria ao propósitos deste texto, daí o seu uso como um tipo de jargão, ao início, e com a ambição de categorias a partir de seu detalhamento2.

1. INTRODUÇÃO
O que é accountability3 policial? Essa é a pergunta que anima o presente ensaio. Sua ambição é a de expor os limites da leitura que toma a accountability policial como uma espécie de concessão expediente a uma demanda externa oriunda de uma ou outra fatia do público. Enfim, como algo adicional, dispersivo, ou até restritivo ao trabalho da polícia. Ao contrário, este texto argumenta que a accountability consiste no espaço por excelência de vivificação do mandato policial, tão importante para a polícia quanto para o público a quem ela serve. Apresenta a accountability como algo intrínseco, vital, multiplicador e essencialmente benéfico para o trabalho policial. É justo colocar alguns elementos que permitam a quem se aproxima deste assunto pela primeira vez, ou que apenas volte a ele sem tê-lo estudado, compreender algo do estado atual da discussão. Nos últimos anos, talvez mesmo na última década, as discussões sobre como aprimorar
*Jacqueline Muniz - Professora do Mestrado em Direito da Universidade Candido Mendes. Diretora Científica do Instituto Brasileiro de Combate ao Crime (IBCC). Consultora da Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina. **Domício Proença Júnior – Professor da Coppe/UFRJ, Ordem do Mérito da Defesa, Membro do Instituto Internacional de Estudos Estratégicos (IISS, Londres) e da Associação Internacional de Chefes de Policia (IACP Leesburg, Va), Diretor Científico do Instituto Brasileiro de Combate , ao Crime (IBCC). 21

Da Accountability Seletiva à Plena Responsabilidade Policial

ou mesmo ampliar a accountability têm sido marcantes. Elas têm sido tomadas como um dos mais importantes rumos para a modernização, a melhora do desempenho, o incremento da qualidade, do controle, e de tudo o mais que se possa associar à atividade policial. Isso tem se traduzido de diversas maneiras. Há quem veja accountability como o resultado da adoção de determinadas rotinas, procedimentos e formas de relato das atividades policiais. Há quem a entenda como uma ampla demanda por transparência sobre o que a polícia faz, como faz, e por que faz o que faz. Há ainda quem a entenda como uma forma de monitorar, e controlar, a ação policial em tanto detalhe e tão próximo do tempo real quanto possível. Essas amplitude, promessa e alternativas da accountability como vereda do progresso policial precisam ser qualificadas. O que é, por que, e como acompanhar, orientar, avaliar e controlar, a ação da polícia não são questões novas, recémdescobertas. Em verdade, estão na raiz da criação das polícias modernas. São mesmo aquilo que fez de determinadas organizações de força, polícias e modernas. O que se vê hoje é mais um capítulo da história das formas de como se responder a estas questões, e de como as respostas elaboradas no passado dialogam com a construção de respostas no tempo presente. Estas perguntas servem, mesmo, como uma chave para compreender o percurso das histórias das polícias. Elas permanecem não porque não tenham tido respostas satisfatórias ou suficientes, mas porque as respostas de cada período, para cada polícia, em cada mandato policial, numa certa sociedade, foram e seguem sendo a materialidade de seu aprimoramento. Estas mesmas perguntas estruturais levaram a novas formulações em novas bases. Há, portanto, algo de verdade na impressão de tantos policiais de que na polícia “nada se cria de novo”, desde que se qualifique. A reedição destas mesmas perguntas anuncia uma estabilidade essencial: o exercício sempre atual, cambiante em meios, e constante em propósitos, do mandato policial. Essa carga presente e essa herança de história deixam diversas questões sobre accountability policial. Existe um modelo ideal a ser seguido? Ou, ao contrário, cada lugar deve ter sua accountability policial particular, característica de seu tempo? A accountability policial é uma questão política? Em que sentido? A accountability policial é uma discussão sobre como ser popular, ou aprovado, pelo público? Ou ela

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Jacqueline de Oliveira Muniz & Domício Proença Júnior

é uma discussão sobre como melhorar a polícia? Qual a diferença entre uma e outra? A accountability policial é uma questão técnica? Em que sentido? É uma discussão sobre qual é a melhor rotina, o melhor mecanismo, a regularidade mais benéfica ou o formato de relato mais preciso? Ou ela é uma discussão sobre como relacionar decisões policiais com resultados policiais, seus efeitos e conseqüências? Ou ela é um pouco de tudo isso? Ou é mais algumas coisas que outras? Voltamos assim ao início, compreendendo um pouco a sua razão de ser. Essa é a lacuna presente: afinal, o que é accountability policial? Essa resposta tem duas partes, as duas partes deste texto. A primeira é a que busca explicar o que é accountability, ela mesma. Tratase de um exercício exploratório, que ensaia corporificar para um idioma latino termos do inglês que não têm mais, realmente, como serem simplesmente traduzidos. Aí se estabelece o que é accountability em geral, de forma universal. A segunda parte da resposta busca aplicar os resultados da primeira parte para o caso da accountability policial. Trata-se de um desdobramento que aproveita uma diversidade de resultados dos Estudos Policiais no tema da accountability policial. É devedor de uma variedade de estudos e trabalhos, listados nas referências bibliográficas, mas que não têm atribuição pontual ao longo do texto (que é o que seria correto, não fosse este um ensaio). Isso não significa que não se reconheça, aprecie e, de fato, se use o que estes trabalhos e autores tinham a dizer. Ao contrário, a apresentação que se faz seria impossível sem eles. É apenas que nesta ocasião fazer-lhes justiça na forma adequada roubaria espaço do que se deseja dizer. Um breve conjunto de considerações finais permite um relance à parte do débito que se deve a estes autores e obras.

2. O QUE É ACCOUNTABILITY?
Essa é uma pergunta necessária, porque há diversas respostas e interpretações. Algumas são contraditórias entre si, outras são vagas e conciliatórias, e outras mais se apresentam como desdobramentos, expansões ou acréscimos de diversas inspirações, com distintos focos e conteúdos. “Ser obrigado a”, “prestar contas”, “dar satisfação”, “responder

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por”, “explicar, esclarecer, justificar”, “obter a aprovação”, “identificar responsáveis”, “controlar, monitorar, aditar”, “supervisionar, gerir, administrar”, “avaliar e diagnosticar”, “premiar e punir”, “corrigir e aperfeiçoar”, “tornar público”, ou “dar a conhecer ou divulgar”, fazem parte da extensa lista de significados atribuídos, ou atribuíveis, à accountability policial. O que seja ou deva ser a accountability policial na prática tem uma forte componente contextual. Expressa processos históricos particulares, realidades e arranjos locais. A accountability policial recebe diversas terminologias mais específicas ou de ambição mais universal conforme características culturais, composições políticas, compromissos institucionais, vivências corporativas, prescrições ou modelos de mudança. Essa diversidade não é gratuita: traz consigo questões e aspectos relevantes do fazer e gestão policiais que não podem ser ignorados ou esquecidos. Situa o que seja ou deva ser a accountability policial em um determinado estágio de discussão, entendimento ou instrumentalização. Corresponde, na vida prática, a uma bricolagem de visões, crenças, expectativas e rotinizações convergentes ou não. Reflete a necessidade de respostas pragmáticas, que atendam a demandas ou pressões públicas, diante de resistências ou adesões corporativas. A dinâmica que aperfeiçoa a accountability depende em boa medida do questionamento cotidiano sobre o que é, por que, para quem, para que, sobre o que, como, quando, e quem faz o account, o “relato para produzir accountability”, policial. Mas quando este questionamento fica restrito ao experimentalismo, isto é, a uma compreensão da prática pela prática na prática, arrisca-se a confundir fins com meios, mecanismos com instrumentos, rotinas com procedimentos. Confunde-se o que é ser accountable, “estar sujeito a ter que produzir accountability”, com a feitura do account e com a accountability policial em seus diversos usos. A accountability policial carece de uma formulação propriamente conceitual, de raiz teórica, que estabeleça o que é essencial e invariante no processo de account e, sobretudo, no account da polícia. Só assim se pode compreender, e valorar, o que é específico e particular na accountability policial. Só a partir daí se pode apreciar de maneira sistemática a variedade do estado-das-(suas)-práticas, compreendendo sua riqueza, aferindo seus avanços e retrocessos. Tal formulação, por isso mesmo, deve ser capaz de revelar a unidade sistêmica e abrangente

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que circunscreve e explica todas as lógicas, sentidos e usos de accountability policial. A necessária limpeza do terreno rumo à construção do conceito de accountability policial começa por deixar claro que não há nada de particularmente distintivo, especial ou inédito no fato de que a polícia tenha de ser accountable. Qualquer indivíduo, grupo ou instituição que recebe um mandato é accountable àqueles indivíduos, grupos ou instituições que lhe delegaram tal mandato. 2.1 O que é um Mandato? Todo mandato compreende a outorga de determinado poder por uma constituency, “pessoa ou grupo que delega autoridade, ou se faz representar”, para quem venha a exercê-lo em seu nome para um determinado fim. Um mandato é uma procuração, uma delegação, uma incumbência para praticar certos atos, num certo assunto, para uma determinada finalidade, de uma determinada maneira, em nome desta constituency. Todo mandato traz consigo a concessão de poderes da parte de quem o concede e a assunção de responsabilidades da parte de quem o recebe. Existem os mais diferentes tipos de mandatos. Mandatos podem ser provisórios, contingentes, de duração longa ou indefinida; podem autorizar a poucos ou a muitos; podem expressar atribuições restritas ou de grande extensão; podem estabelecer termos mais estreitos ou mais amplos para sua execução. Com tudo isso, pode-se extrair de qualquer mandato um núcleo comum de responsabilidades que corresponde à própria condição de possibilidade da idéia de mandato. Quem recebe um mandato, qualquer mandato, recebe poderes delegados que são definidos, estão condicionados e se explicam pela busca de determinadas finalidades. Quem recebe um mandato, qualquer mandato, compromete-se a: i) Usar os poderes delegados apenas para buscar o fim que justifica o mandato; ii) Exercer os poderes delegados escolhendo meios e formas de ação (ou inação) que não contradigam este fim;

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iii) Responder por estas escolhas, seus resultados e conseqüências, à luz deste fim. 2.2 O que é ser Accountable? Ser accountable é ser responsável pela obrigação de atender a estas exigências intrínsecas a qualquer mandato. Ser accountable é um atributo inseparável de quem aceita um mandato. Ser accountable é ser responsabilizável por tudo que se venha a fazer no exercício de um mandato. Isto significa dizer que quem recebe um mandato é, ipso facto, accountable: a despeito de reconhecer-se (ou não) como tal; mesmo quando não se tem demandas explícitas de quem concede o mandato; independentemente da existência de mecanismos, instrumentos, rotinas e procedimentos pelos quais fazer account. Por exemplo, quem recebe uma procuração particular da venda de uma casa torna-se accountable, responsabilizável, por esta venda. Pode ser chamado a se explicar, a qualquer momento, por quem deu a procuração, pelo preço, pelas condições da venda ou quaisquer outras questões relacionadas com o mandato da venda da casa. E isso é assim, mesmo que não se tenha explicitamente mencionado tal possibilidade quando se deu a procuração, ou mesmo que não se tenha determinado como tal “prestação de contas” deveria ser feita. 2.3 O que é o Account? Fazer account é o processo pelo qual se materializa a obrigação de ser accountable, identificando responsabilidades no exercício de um mandato. Fazer account é o processo pelo qual se identificam as relações de causa e efeito entre escolhas, seus resultados e conseqüências no exercício dos poderes delegados. Fazer account é relatar responsabilidades decorrentes da liberdade de escolha contida num mandato. É esclarecer contexto e conteúdo das escolhas de meios e formas de ação (ou inação), considerando o exercício de poderes delegados à luz das finalidades de uma delegação recebida. Isto significa dizer que as próprias escolhas realizadas no cumprimento de um mandato instruem os termos de seu account, a despeito da existência prévia de normatização, regularidade ou padronização de mecanismos, instrumentos, rotinas ou procedimentos. Fazer account se beneficia, mas independe, de alguma institucionalidade pré-estabelecida, porque decorre diretamente do relato de contexto e conteúdo das escolhas realizadas. Pode-se inaugurar a feitura
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de account sobre o que quer que se deseje conhecer, a qualquer momento, diante de qualquer questionamento, ao redor de qualquer questão que remeta ao, ou referencie o exercício do mandato. Dito de outra forma, é sempre possível inaugurar a feitura de account tendo como referência tão somente a consideração direta do contexto e conteúdo de escolhas, apreciando resultados e conseqüências, diante, contra, ou na ausência de uma institucionalidade que o enquadre. Dar conta do desmoronamento da parede de uma escola pode, por exemplo, inaugurar a rotina de account sobre as condições e decisões da manutenção dos prédios escolares. A autonomia diante de uma institucionalidade prévia é a maior virtude do account, cujos fazeres podem inaugurar, (re)criar, (re)definir, emendar, excluir, reduzir ou ampliar mecanismos, instrumentos, rotinas ou procedimentos diante de questionamentos os mais diversos. Essa maleabilidade compreende e esclarece a diversidade dos processos de account, cada um deles específico porque orientado pela busca de resposta a um questionamento singular quanto a um exercício, também singular, de um mandato. Os processos de account se adequam, e por isso, retratam as especificidades das realidades locais em termos de objetos, formas e arranjos distintos. É possível fazer diversos accounts sobre as mesmas escolhas, resultados e conseqüências em função de questionamentos, prioridades ou demandas sociais, políticas, econômicas, organizacionais, etc.. Por exemplo, pode se fazer diferentes accounts de um mesmo evento: o exercício orçamentário de uma organização. Pode-se fazer um account que prioriza despesas de capital, outro que prioriza as despesas de custeio, outro ainda que se ocupa das despesas de pessoal; um account que enfoca principalmente o fluxo de caixa, outro que se debruça sobre a temporalidade do controle de gastos. Cada um destes accounts pode, ou não, conter elementos suficientes para responder a outros questionamentos. Mas, em princípio, cada account só seria suficiente ou completo para atender ao questionamento que lhe deu origem, produzindo respostas: accountability. 2.4 O que é Accountability? Accountability é o produto do account, um resultado específico que atribui responsabilidades a quem se tornou accountable pela aceitação dos poderes delegados de um mandato.
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Accountability é a resposta concreta a um dado questionamento que orientou a feitura de um determinado account. É a resposta que dá instrumentalidade às responsabilidades identificadas por determinadas escolhas, resultados e conseqüências no uso de poderes delegados, à luz de determinado fim. Accountability corresponde à identificação de um curso de responsabilização de indivíduos, grupos ou instituições que foi extraído de um determinado account. Isto significa dizer que accountability é o produto que permite converter e materializar responsabilidades em responsabilização. É possível extrair diversas accountabilities de um mesmo account. Por exemplo, questionam-se as despesas de capital na execução de um orçamento. Para responder esse questionamento, para produzir accountability sobre essas despesas, se faz um determinado account. Mais tarde, questionam-se as despesas de pessoal na execução deste mesmo orçamento. Verifica-se que o account que foi feito, originalmente, para dar conta do questionamento sobre as despesas de capital, já contém os elementos de informação necessários para produzir uma outra accountability, que responde satisfatoriamente a esta nova questão. Neste caso, um mesmo account produziu não só a accountability sobre despesas de capital como a accountability sobre despesas de pessoal. O fato que um mesmo account pode vir a produzir várias accountabilities revela o potencial de economias de escala e âmbito na produção de accountability. Quando se soma isso à virtude do account iniciar, consolidar ou rever a institucionalização de seus fazeres, percebese como uma abordagem sistêmica para a produção de accountability pode ser útil. Esta abordagem apresenta-se como um desdobramento lógico e conseqüente do atributo de ser accountable, e da necessidade de fazer accounts diante da exigência de se produzir accountabilities sobre o exercício de um mandato. Pode-se institucionalizar a feitura de accounts abrangentes, que possibilitem um conjunto de accountabilities afins ou relacionadas, sempre que houver demanda por qualquer uma delas. Isso pode refletir o aprendizado de uma organização, sua memória cumulativa de accounts e accountabilities; pode dar conta de prioridades explícitas ou de questionamentos recorrentes. Por exemplo, diante da demanda regular por accountabilities quanto às despesas de capital, pessoal ou custeio de

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um orçamento, é razoável institucionalizar o procedimento pelo qual a feitura de um account do orçamento atenda a qualquer uma delas. Economizam-se recursos, evitando a duplicação de esforços que ocorreria se cada demanda tivesse que ser atendida por um account em separado. Viu-se que um único uso de poderes delegados pode ser objeto de diversos accounts. Constatou-se, também, que um mesmo account pode servir à produção de distintas accountabilities. Cabe, ainda, evidenciar que uma mesma accountability pode vir a ter diversos usos.

Figura 1. Fluxos de Accounts, Accountabilities e seus Usos.

Em si mesma a accountability responde às duas questões conexas que atendem ao exercício de qualquer mandato: permite a quem recebe mostrar-se digno da delegação recebida e a quem outorga aferir se esta delegação, ou seu exercício, segue atendendo a seus propósitos. Por esta razão, a accountability pode servir de base a diversos tipos de juízo e, por sua vez, a uma variedade de aplicações para quem recebe ou outorga um mandato. A accountability pode ser parte de esforços que buscam rumos para o aprimoramento de práticas, ou para o controle do desempenho de indivíduos e grupos, ou para a aferição de custos diante de benefícios. Pode alimentar a formulação de policies, “políticas, diretrizes institucionalmente situadas” ou planejamentos, a avaliação da adesão a prioridades, procedimentos e rotinas. Por exemplo, a accountability orçamentária pode contextualizar e mesmo justificar mudanças de práticas contábeis, alterações na legislação, criação de novas instâncias de controle, supressão ou expansão de rubricas, alocação de mais recursos e, até mesmo, a redefinição dos termos pelos quais se faz e executa um orçamento. As inúmeras aplicações que podem usar da accountability explicam, em larga medida, que se confunda o seu conteúdo com a sua instrumentalidade, ou melhor, com as possibilidades e impactos do seu uso. Assim se chega a listas como as apresentadas ao início do texto, cujo

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equívoco é o de tomar um dentre muitos usos possíveis como definidor do que seja a accountability. Tem-se com isso um lapso lingüístico corriqueiro, que induz ao erro que oculta, perverte ou restringe o entendimento integral de todos os usos, que é o de converter responsabilidades em responsabilização. Por isso, accountability permite “prestar contas”, mas “prestar contas” não é e não esgota tudo o que se pode extrair da accountability. A isto se acrescenta um outro problema derivado da tolerância para com essa imprecisão: o de se impor um entendimento restritivo, que embaraça a compreensão ou mesmo desqualifica arranjos válidos de accountability que dão conta de realidades locais. Se “prestar contas” e apenas “prestar contas” é accountability, então quem identifique cursos de responsabilização para outros fins, o autoaperfeiçoamento ou a aderência às normas legais, por exemplo, não estaria produzindo accountability? Estaria sim, porque o que distingue e estabelece a accountability é a responsabilização pelo que se faz ou deixa de fazer, seus resultados e conseqüências. Com tudo isso, a accountability pode ter muitos usos, mas não serve a qualquer propósito. Alcança somente o que foi realizado, as escolhas que foram feitas e as conseqüências destas escolhas no cumprimento de um determinado mandato. É por isso que não se pode tratar o (processo de) account como sinônimo dos diversos usos que podem ser dados aos seus resultados (accountability). Da mesma forma, não se pode confundir accountability com alguma forma de gestão. Accountability pode orientar as tomadas de decisão. Pode subsidiar a elaboração de novas normas ou sugerir o emprego de certos instrumentos de gestão ao invés de outros, por exemplo. Mas isto não quer dizer que se administre por accountability. Ao contrário, se faz account sobre como se administrou. A accountability reporta-se, exclusivamente, ao repertório de respostas a questões e implicações oriundas das escolhas feitas em prol dos fins estabelecidos na delegação ou incumbência recebida. Toda accountability tem, portanto, dois limites insuperáveis que circunscrevem sua realização: o que decorre da natureza de qualquer account e o que corresponde aos conteúdos pelos quais se é accountable. 2.5 Quais são os Limites do Account e da Accountability? Um account só é account porque diz respeito ao que já aconteceu. Refere-se a escolhas feitas no passado. Todo account é

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inescapavelmente a posteriori. Daí decorre a impossibilidade de se fazer account em tempo real ou em antecipação a uma escolha. Não há como fazer o account de algo que ainda não se fez; de algo que ainda não se terminou de fazer; de um contra factual; de uma conjectura; de uma possibilidade não realizada; enfim, de um desejo. Assim, é inexeqüível fazer o account de um tratamento médico que nunca existiu. Da mesma forma, é impossível fazer o account de uma aula de literatura que o professor ainda não encerrou. É também absurdo fazer o account da suposição de que a porta seria arrombada pelo bombeiro mesmo se não tivesse ocorrido um incêndio. Por fim, é nonsense fazer o account da inferência de que o policial teria sido racista caso a vítima fosse negra. Um account só é account porque relata algo que já teve início, meio e fim; algo em que se fizeram escolhas diante de uma situação, e já se conhecem seus resultados e conseqüências. Só se é e só se pode ser accountable pelo que se fez ou deixou de fazer em prol do fim que justifica a delegação recebida de uma dada constituency. Isto significa dizer que se é accountable sobre um determinado conjunto de coisas, que correspondem aos termos específicos que singularizam um determinado mandato, ou seja, o que se poderia descrever como sendo seu âmbito, alcance e contornos. O âmbito de um mandato estabelece o objeto sobre o qual incidem os poderes delegados. Isto pode se expressar em requisitos ou restrições para e da ação; pode incluir um evento ou classes de eventos; abranger distintos indivíduos e grupos em diversas circunstâncias; compreender determinados locais, lugares ou territórios. Por exemplo, socorrer como requisito, o afogamento como evento, os banhistas de uma praia durante o dia como abrangência, e as praias públicas como território poderiam expressar o âmbito do mandato de uma determinada organização de salvavidas. O alcance de um mandato distingue quem exerce os poderes delegados. Esclarece sobre a exclusividade, concorrência, sobreposição ou compartilhamento de uma mesma delegação ou entre delegações distintas que incidem sobre um mesmo objeto. Por um lado, distribui a execução de um único mandato entre diversos agentes delegados. Por outro, baliza as linhas divisórias entre múltiplos mandatos (e seus procuradores), que possuem ou podem possuir âmbitos coincidentes.

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Por exemplo, o socorro aos banhistas nas praias públicas é, ou pode ser, compartilhado por salva-vidas, paramédicos, policiais ou até pelos próprios cidadãos; mas é o salva-vidas que tem precedência no salvamento no mar, como entre os salva-vidas há precedência sobre quem irá agir num determinado caso. Os contornos de um mandato determinam como se pode exercer os poderes delegados. Indicam exigências e predileções de quem outorga o mandato sobre alternativas desejáveis ou toleráveis de ação. Estabelecem, portanto, as fronteiras contextuais do que se está autorizado a fazer. Identifica o que estaria aquém ou além da intenção da procuração concedida. Em outras palavras, os contornos de um mandato arrolam determinados “modos e meios” de agir ou fazer; tipos particulares de capacidade de ação; os requisitos expressos em determinadas legislações, normas ou procedimentos, associados a uma dada qualificação profissional ou contidos nos elementos de determinada práxis. Por exemplo, impedir banhistas de entrarem num mar bravio está aquém da autorização dada aos salva-vidas que podem apenas usar de procedimentos de alerta; da mesma forma, impedir um banhista resgatado de voltar ao mar está além desta autorização. Num salvamento no mar, a autorização pode desaconselhar ou excluir alternativas de resgate que vitimem o banhista em função de códigos ou normas estabelecidas; pode ainda, diante de resistências do banhista, recomendar ou preferir alternativas mais ou menos impositivas que permitam o resgate. As liberdades de escolha de quem outorga um mandato e de quem o recebe impõem níveis de flexibilidade intrínsecos, essenciais ao exercício concreto de poderes delegados. Isto empresta especificidade e singularidade ao âmbito, alcance e contornos do exercício de um mandato. É dizer: uma medida de arbítrio perpassa qualquer delegação recebida desde a sua definição até as alternativas reais de seu cumprimento. Temse, assim, múltiplas instâncias de discricionariedade que se combinam e interagem, respondendo às demandas de uma constituency. Resultam a seu turno de visões e interesses em conflito e em barganha daqueles que concedem e recebem um mandato. Na prática, isto se traduz em um processo continuado de afirmação ou alteração dos termos de um mandato. Reafirma-se ou modifica-se o âmbito o alcance e os contornos de uma procuração, repartindo-a entre

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distintos delegados ou mandatos. Dá-se conta de interseções, justaposições ou lacunas. Modifica-se âmbito, alcance, contornos, afinandoos tanto às expectativas da constituency quanto pela consideração de meios e capacitações disponíveis ou possíveis aos agentes delegados (estadodas-práticas ou até estado-da-arte). Vê-se aqui o destino supremo do account, que seria, por si só, razão suficiente para ser accountable. Revelase o propósito primeiro, ou a materialidade fundante, dos diversos usos da accountability: o aperfeiçoamento do mandato. 2.6 Por que Full Responsibility é Selective Accountability? Ser accountable, fazer account e produzir ou oferecer accountability constituem, em seu conjunto e integralidade, a contraparte dos poderes delegados de um mandato. Correspondem ao atributo de ser responsabilizável, ao processo de identificar responsabilidades, e à responsabilização por escolhas, resultados e conseqüências no exercício de um mandato à luz de seu fim. É-se, a priori, responsabilizável, accountable, por tudo o que se faz, ou se deixa de fazer, no exercício de um determinado mandato. Neste sentido, a responsabilidade pela delegação recebida é, em si mesma, sempre plena. Tem-se sempre full responsibility, é-se sempre integralmente responsabilizável pelo (que se faz no) uso dos poderes delegados. Embora se seja accountable por tudo, não se pode fazer account, ou produzir accountability, de tudo. Há limites insuperáveis para a ambição de uma full accountability, de uma plena responsabilização, que exaurissem todas as escolhas realizadas por cada um dos atores envolvidos, dando conta de todos os resultados e conseqüências em cada evento relacionado ao exercício de um mandato4. É impossível esgotar ou reconstituir todos os cursos de ação, suas condições e efeitos. É impossível esgotar ou reconstituir plenamente a realidade em toda a sua riqueza e complexidade. É impossível saber tudo, dar conta de tudo. As escolhas, resultados e conseqüências no uso dos poderes delegados, que se tornam objetos de account para produzir accountability, constituem um recorte da realidade. Reportam-se a um evento ou conjunto de eventos concretos, que foram selecionados em função de questionamentos, prioridades ou demandas. Revelam uma forma

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particular de olhar, recortar, apreender, reconstruir uma dada realidade que se quer conhecer. Expressam instâncias de discricionariedade que vão, desde um questionamento individual, passando pelas rotinas de quem exerce o mandato, até o atendimento de demandas explícitas da constituency. Por conta disto, a concreção do account para produzir accountability, e da própria accountability, é por natureza, seletiva, pois fica sempre aquém da pretensão de se saber tudo sobre tudo. Está sempre, de alguma forma, limitada pelas circunstâncias, pela realidade. Mesmo uma accountability que se anuncia como plena está fadada a ser seletiva. Se a quimera de uma full accountability é potencial, latente em qualquer mandato, como espelho do atributo de ser-se accountable, é a selective accountability que vige como realidade do exercício de qualquer mandato. Há questões em que a responsabilização desejada almeja aproximarse o máximo possível de uma full accountability. Isto conduz a uma accountability exaustiva das escolhas realizadas num certo evento, seus resultados e conseqüências. Por exemplo, é comum que se ambicione fazer um account exaustivo do dispêndio de fundos públicos. Neste caso, os mais diversos cursos de responsabilização, expressáveis em accountability, tornam-se relevantes para se produzir uma resposta que vai desde os porquês e como(s) de um gasto individual até o limite daqueles gastos que são explicáveis num orçamento. Note-se que esta busca por uma resposta exaustiva, baseada num account exaustivo, para uma accountability plena, segue sendo seletiva, no caso, limitada ao que se pode saber, ao que se pode reconstruir, ao que se pode explicar. Há situações em que a responsabilização desejada é satisfeita pela produção de uma accountability que está deliberadamente muito aquém do que seria o limite do possível. Neste caso, a accountability atinge apenas algumas, mas não todas as escolhas, resultados ou conseqüências contidas em determinados eventos ou classes de eventos. Qual seja o critério de seleção, orienta-se pela demanda de responsabilização: pode privilegiar determinadas escolhas (operar ou não, na medicina); ou determinados resultados (insucesso de transplante); ou determinadas conseqüências (morte do paciente). Qualquer um destes critérios pode estar posto, a priori, quando da aceitação do mandato; pode ser posto em vigor num determinado momento, por um determinado prazo; ou pode nascer de

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uma demanda por accountability a partir de um caso individual. Todas estas possibilidades refletem instâncias de discricionariedade, seletividade na produção de cursos de responsabilização desejados. Por exemplo, é comum que a accountability no ensino seja explicitamente seletiva, confinada ao acompanhamento de determinados resultados: o plano de aulas, o número de horas-aula dadas e à apresentação de fichas de presença e notas de alunos. Mas a administração escolar pode demandar account das escolhas de quem ensina diante de uma dúvida ou uma denúncia de certos resultados ou conseqüências. Quem ensina é accountable por tudo, mas só se produz accountability para além destes itens usuais sob demanda. Essa demanda pode estar condicionada a uma rotina, uma amostra entre diversos casos ou a prazos regulares; pode responder à ocorrência de algum fator diferenciador que chamou a atenção; mas podem também corresponder exclusivamente a demandas ad hoc, expedientes, volitivas, nascidas do exercício de discricionariedade de quem concede ou de quem recebe o mandato. A realidade dos mandatos é a perspectiva de full responsibility por meio de selective accountability5. A responsabilidade plena se realiza na identificação (account) e pela atribuição (accountability) seletiva de responsabilização. Esta seletividade, nascida de decisões discricionárias motivadas por questionamentos, prioridades ou demandas, encadeia uma sucessão de traduções do que é potencial no que se pode obter do real, cujo rumo é o da qualificação progressiva da responsabilidade concreta de quem exerceu poderes delegados. Por meio de accounts, converte-se a priori o responsabilizável em cursos de responsabilidades identificadas. Por meio do account, vai-se do potencial daquilo pelo que se é responsabilizável (accountable) para a identificação de responsabilidades no desenrolar de um determinado evento. Através da accountability, vaise destas responsabilidades para a responsabilização de indivíduos, grupos ou instituições por determinadas escolhas, seus resultados e conseqüências neste evento. Tem-se, portanto, um encadeamento de discricionariedades, de seletividade, que articula sobre o que se é accountable, qual accountability se deseja, e qual account pode produzi-la. Há ainda um outro aspecto fundamental a ser considerado para que se possa compreender como se tem full responsibility por meio de selective accountability. Trata-se da questão das externalidades. No mundo real há mais que intenções e escolhas. Há acaso, há imponderáveis, há

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acontecimentos que independem da vontade humana, e que alteram ou podem desviar o rumo das ações, seus resultados e conseqüências. Por esta razão, não se é accountable por tudo o que acontece, ou por todos os resultados e conseqüências de uma forma particular de decidir ou agir. Não é cabível ser accountable por externalidades, pelo que quer que aconteça no exercício de um mandato que não seja decorrente de escolhas. Contudo, é-se accountable pelo que se fez ou deixou de fazer diante de externalidades. É-se, ainda, accountable pelo que se fez ou deixou de fazer diante da possibilidade da ocorrência de externalidades “previsíveis”. Note-se que não há nenhuma contradição entre natureza a posteriori do account e a sua realização sobre decisões ou ações diante de uma possibilidade. O que está em jogo é o account sobre o que se fez no passado, diante da oportunidade de um determinado evento futuro. Tratase, então, de ser accountable pelo que foi ou não foi antecipado. Um critério comum a países de tradição do Direito Comum é o de limitar o alcance do “ser accountable pela antecipação” aos “eventos previsíveis por uma pessoa razoável”. Algum critério deste tipo é necessário para refrear uma obrigação de ser presciente sobre tudo, o que é nonsense. Serve para estabelecer sobre o que se pode ser accountable no preparo diante de antecipações “razoáveis”. Como em qualquer account, o account sobre a antecipação remete a explicação sobre como se lidou (o que se fez ou deixou de fazer) diante da possibilidade da ocorrência de um evento, considerando as expectativas da constituency e o que era possível fazer com os meios e capacitações disponíveis. Por exemplo, não se pode ser accountable, responsabilizável, pela chuva forte ou por um equipamento que falha quando dele se necessita; mas se é accountable pela preparação para lidar com a chuva forte e pela manutenção do equipamento, porque é “razoável” antecipar que em algum momento irá chover forte, e que equipamentos falham quando não são mantidos. 2.7 Uma Síntese. Viu-se que um mandato corresponde à busca de um determinado fim pela delegação de poderes, identificando quem o outorga e quem o recebe. A finalidade de um mandato determina os objetivos a serem atingidos, delimitando efeitos e resultados desejados. A delegação de

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poderes corresponde à concessão de autorizações que circunscrevem decisões, meios e ações compatíveis com a busca destes objetivos. Quem outorga um mandato responde pelo conteúdo, contexto e controle dos poderes que delega. Quem recebe um mandato responde pelo conteúdo, contexto e controle do exercício dos poderes recebidos. Viu-se que quando se recebe um mandato é-se accountable por ele, responsabilizável por todas as escolhas, resultados e conseqüências do exercício dos poderes delegados diante de quem os outorgou. Viu-se que a materialidade do ser accountable corresponde à accountability, à responsabilização, construída a partir da identificação de responsabilidades, isto é, pela feitura de um determinado account. Viu-se que a accountability serve primeiramente ao aperfeiçoamento do mandato concedido, permitindo (re)afirmar ou rever seus objetivos e poderes. Viu-se, também, que ser accountable, fazer accounts e produzir accountability correspondem, em sua totalidade, à contrapartida necessária do recebimento de poderes. Viu-se, ainda, que a realidade da full responsibility corresponde a uma selective accountability, ou melhor, a uma accountability do que é relevante no e para o exercício do mandato. Viu-se, por fim, que é apenas diante da caracterização de um mandato concreto, isto é, da sua qualificação em termos de âmbito, alcance e contornos, que se podem materializar cursos de responsabilização, accountability, institucionalizando seus usos no mundo real.

3. ACCOUNTABILITY POLICIAL
Em um sentido geral, a accountability policial corresponde a uma aplicação da definição de accountability aos casos particulares dos mandatos policiais. Refere-se, tão somente, ao repertório específico de respostas a questões e implicações oriundas das ações, seus resultados e conseqüências feitos em prol das finalidades estabelecidas por estes mandatos. Constitui, em sentido estrito, o produto do processo de account sobre o que se fez ou se deixou de fazer por aqueles que receberam da polity a autorização para o exercício de um mandato específico, o mandato policial. A accountability policial reflete as instâncias de discricionariedade ou dinâmicas de seletividade sobre o que certa comunidade política quer saber sobre o exercício de certo mandato policial, em termos de seu âmbito, alcances e contornos.

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3.1 O Mandato Policial Há dois elementos distintivos no mandato policial. O primeiro deles é que a constituency que outorga o mandato policial é a polity. É dizer: o mandato policial é concedido por uma comunidade política, constituída pela sociedade e seu governo, que exerce uma dada governança num determinado território. Isto significa dizer que o mandato policial é, por natureza, uma procuração pública, e, por razões históricas, uma tarefa estatal. Pública, uma vez que se reporta a uma concessão da coletividade. Estatal, já que sua administração cabe ao governo. O segundo é que o mandato policial incide sobre a própria polity que o outorga. É dizer: o mandato policial corresponde ao exercício de poderes delegados sobre a própria comunidade política que os delegou. Em outras palavras, o mandato policial é a autorização dada por uma polity para ser, ela mesma, objeto da ação de alguns de seus integrantes. A natureza política, pública, doméstica e comunal do mandato policial permite caracterizar a sua finalidade por excelência: sustentar a ordem social, pactuada na e pela polity, de tal forma a impedir que o exercício dos poderes que a polity concede dela se emancipe, voltando-se contra ela sob a forma da tirania do governo, opressão por seus procuradores ou aparelhamento para propósitos particulares. A especificidade do mandato policial é a produção autorizada de enforcement em prol da paz social ou da sustentação das regras do jogo social estabelecidas pela polity, sem cometer violações ou violências. Tratase, portanto, de produzir alternativas de obediência que garantam um determinado status quo desejado numa polity, com o seu consentimento e sob o império de suas leis. De forma sucinta, é isso que define o mandato policial: o exercício do poder coercitivo autorizado pelo respaldo da força de forma legítima e legal. As diversas autorizações concedidas por uma polity para o exercício do mandato policial têm como fonte o poder coercitivo. Estas autorizações ou poderes delegados podem variar em conteúdo, qualidade e extensão em cada polity. Contudo, são derivações contextuais e funcionais que gravitam em torno da instrumentalidade do poder coercitivo. O conteúdo instrumental que materializa o poder coercitivo é o uso da força para a

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polity, na polity, da forma que a polity estabelece. Isto impõe uma inescapável digressão que busca esclarecer este elemento central: o uso da força. Não há como compreender o uso de força como um fenômeno autônomo, que existe em si mesmo, algo exterior às relações sociais e, por isso, capaz de interrompê-las ou substituí-las. O uso de força é um instrumento a serviço das formas de exercício de poder, com tudo que este tem de paixões, vontades e interesses. A alternativa do uso de força expressa um modo particular de interação social, tão previsível como qualquer outro6. Neste sentido, o uso de força reflete as expectativas sociais presentes numa comunidade política quanto à sua possibilidade, manifestação e conseqüência. Isto circunscreve a experimentação antecipada do uso de força como um fato possível ou sua vivência como um ato manifesto. Revela, ainda, a integralidade das expressões empíricas do uso (potencial e concreto) de força. Permite compreender seus efeitos, sobretudo onde a sua manifestação em ato não teve lugar, isto é, onde a apreciação de sua potencialidade foi suficiente para dobrar vontades. Este efeito não é menos uso de força porque prescindiu da realização em ato. Ao contrário, revelase plenamente uso de força ao instrumentalizar coerção. Com o exposto, esclarece-se o universo de resultados plausíveis da instrumentalidade do mandato policial em termos do uso autorizado da coerção com respaldo da força. O potencial de força compreende os efeitos dissuasórios e, em alguma medida, preventivos diante da perspectiva ou mesmo apenas da possibilidade do exercício do mandato policial. O concreto de força compreende os efeitos repressivos e, em alguma medida, dissuasórios do exercício do mandato policial. A forma que uma dada polity estabelece para o exercício autorizado do uso da força configura o rol de alternativas táticas admissíveis na execução do mandato policial. É, precisamente, a autorização de uma comunidade política ou o consentimento social, traduzido em aderência coletiva, pactuação política e dispositivos legais, que dão o conteúdo do uso da força no exercício do mandato policial. Isso é tão mais evidente e distintivo quanto mais próximo se está da ação manifesta, onde a oportunidade do concreto de força se põe. Uma polity pode exigir, modificar, moderar ou proibir alternativas de uso de força, dando conta das representações, expectativas e contextos sociais específicos em relação ao mandato policial.

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Vê-se, assim, como o uso de força que uma polity admite, ou pode admitir, no exercício do mandato policial depende do que ela espera de, e consente a, seus procuradores. As organizações estatais de força capazes de atender aos requisitos das polities para o exercício do mandato policial diferenciaram-se das forças armadas nos últimos dois séculos7. O resultado deste processo levou à criação de diversas organizações conhecidas hoje como polícias. A rigor, só é polícia quem recebe da polity o mandato policial como apresentado acima, quem está autorizado a, e responde por, todos os elementos deste mandato. A polícia é um instrumento de poder para fins restritos e transparentes, autorizada a intervir para produzir obediência na polity pelo uso de força sempre que necessário, nas ocasiões e formas estabelecidas pela polity8. Por esta razão, a polícia se interpõe, e se espera que ela se interponha, entre vontades em oposição ou interesses em conflito, enfim, em qualquer situação que ameace a continuidade dos termos presentes que expressam as pactuações sociais. É porque a polícia existe para preservar, sustentar, garantir que se pode caracterizá-la como defensiva, independentemente da escolha de formas de ação antecipatórias, preemptivas ou restauradoras. Uma realidade fundamental emerge deste entendimento da polícia como sendo quem recebe o mandato policial de uma polity: a qualidade da definição e do exercício deste mandato, isto é, o modo como ele é estabelecido e executado. Trata-se de apreciar o quanto as atividades de uma polícia se aproximam ou se afastam da integralidade do mandato policial de uma polity, e como este mandato é estabelecido e expresso. Em outras palavras, o quanto o exercício do mandato manifesta a adesão e aderência de uma polícia diante das formas estabelecidas pela polity para a ocasião e uso dos poderes delegados. São estas considerações estruturais que mais imediatamente evidenciam o ciclo de responsabilização que conecta quem delega a quem recebe o mandato policial na busca de sua finalidade, orientando os termos em que cada um deles responde pelo controle, conteúdo e contexto da concessão ou do exercício do poder coercitivo. Revela-se assim como a responsabilização, como a accountability, percorre todo o mandato policial.

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3.2 Discricionariedades Há diversas instâncias de discricionariedade que se manifestam no mandato policial. A primeira delas, e a mais importante, é a discricionariedade expressa nas decisões da polity 9 que remetem a múltiplos atores, contextos, e temporalidades que conformam o mandato policial e seus termos concretos. Sociedade e governo que configuram a governança de uma polity diferenciam-se internamente. A sociedade é constituída dos mais diversos grupos sociais que partilham e divergem sobre crenças, valores, normas. O governo, por sua vez, contém e expressa disputas entre grupos de interesse. Um e outro podem ou não convergir quanto ao que seja, ou deva ser, ou o que se espera que seja o mandato policial. O que esteja estabelecido como sendo o mandato policial está aberto a esta dinâmica de construção de legitimações, composições e rupturas que caracterizam a governabilidade. Revela-se, aqui, a multiplicidade de instâncias discricionais na confluência de autorizações, questionamentos e direções harmoniosos ou não, emanados da polity sobre a definição e o exercício do mandato policial. A segunda delas corresponde às decisões e escolhas que selecionam qual accountability a polity, em sua diversidade, deseja, prioriza, descarta e como a utiliza. Em termos concretos, esta instância de discricionariedade compreende as tomadas de decisão do governo, da sociedade e da própria polícia sobre o porquê de, sobre o que, quando, como e para que produzir accountability; e mais ainda, sobre como utilizar-se de qualquer accountability produzida ou a produzir. Isso tem lugar tanto em termos do que esteja estabelecido antes da ação policial quanto ainda na forma pela qual se percebe e aprecia, neste sentido, tudo o que se possa questionar por accountability, depois da ação policial. É nesta dinâmica que a selective accountability se faz, e serve a full responsibility. São estas discricionariedades que contextualizam e conformam a discricionariedade no e do exercício do mandato policial. O poder de decidir sobre a ação policial mais adequada a um certo tipo de evento, ou mesmo de decidir agir ou não agir numa determinada situação diante de um evento ou de sua antecipação, revela que a tomada de decisão discricionária é a práxis essencial da polícia, do exercício do mandato policial.

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Por sua própria natureza e contexto, a ação policial só pode ser produzida através de uma abordagem autônoma. A produção da solução policial, conformada pelas discricionariedades da polity, premida pelas circunstâncias do momento e exposta às contingências da vida social, possui uma temporalidade particular. A ação policial responde a demandas inadiáveis, a atos ou fatos que estão em curso e que têm que ser enfrentados, encaminhados, no “agora”. Por isso, a ação policial se dá num tempo presente que é estendido pela duração, pelas necessidades de resolução, da ação. Ela tem lugar numa sucessão de eventos, conexos ou desconexos, contínuos ou descontínuos, envolvendo dinâmicas multiinterativas entre diversos atores. As intensidade, densidade e conseqüência destas dinâmicas impõem a tempestividade do agir policial e explicam o caráter limitado, provisório, de suas soluções. Isso torna impossível prédeterminar a ação policial em cada situação, exigindo o uso discricionário dos poderes do mandato. Afinal, os elementos singulares presentes em uma situação particular podem constituir o relevo mais importante na solução policial. E é impossível conhecê-los até que se revelem de maneira concreta, imediata, presente numa situação. A discricionariedade da polícia revela-se, então, bem mais ampla. Vai além das alternativas coercitivas, modos de uso de força, e atravessa integralmente a ação policial. Reporta-se não apenas às oportunidade e propriedade do uso de força, mas alcança toda e qualquer atividade policial. Com o benefício destas considerações, percebe-se como o exercício do mandato policial é uma materialidade da governança, correspondendo à tomada de decisão política na esquina (streetcorner politics)10. Sem embargo, o poder discricionário ganha em complexidade e latitude quanto mais o agente policial esteja envolvido com as tarefas de policiamento, as quais estão, por sua visibilidade, mais expostas à apreciação e ao controle sociais, isto é, mais expostas à demandas por accountability. Pode-se dizer que a discricionariedade policial ecoa as discricionariedades saídas da polity, e isso de tal maneira que o conteúdo do que seja a ação policial não é redutível a um roteiro pré-determinado, nem mesmo à rigidez de princípios normativos. Ao contrário, o conteúdo da ação policial é determinado diante do contexto de cada situação particular, considerando as direções emanadas da polity quanto à oportunidade e à propriedade de um determinado curso de ação. A decisão sobre uma e outra pertence inescapavelmente ao policial

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individual, que depende de seu poder discricionário para poder realizar o seu trabalho. Por conta disso, a ação policial está sujeita à apreciação política, social, legal ou administrativa apenas a posteriori, através de accountability. É diante deste entendimento que se pode compreender como a iniciativa da ação policial resulta de uma avaliação ad hoc pelo agente policial. Esta avaliação está também sujeita a diretrizes amplas quanto a sua oportunidade e iniciativa, quanto a sua prioridade e conteúdo, emanadas da organização policial ou apreendidas num determinado contexto. Vê-se aqui como a legalidade da ação policial não resulta de uma abordagem mecânica e autoreferida da lei, e como a sua legitimidade não se constitui pela reprodução cega das exigências da polity, mesmo que expressas em requerimentos ou manuais11. Resultam de interpretações, de um processo de ajustes e adequações aos termos concretos do mandato policial, conduzido em ato pelo agente policial durante sua ação.

3.3 Os Termos do Mandato Policial As instâncias e dinâmicas de discricionariedade permitem compreender como o mandato policial, potencialmente amplo e tão pervasivo, reduz-se a termos concretos mais limitados e restritos. É por isso que só é útil avançar rumo à instrumentalidade da accountability à luz da qualificação do âmbito, alcance e contornos do mandato policial. Estes últimos traduzem os distintos limites e cautelas que tornam real um determinado mandato policial, numa determinada comunidade política. 3.3.1. Âmbito O âmbito reporta-se ao objeto sobre o qual incidem os poderes delegados do mandato policial. O âmbito do mandato policial é a própria polity, decantada pelos mais diversos recortes empíricos. Um recorte freqüente é o que desdobra o âmbito do mandato policial em termos geográficos. Assim o âmbito pode abranger todo o território de uma comunidade política, ou reparti-lo. Estes recortes podem aproveitar divisões geográficas pré-existentes, como bairros, zonas, cidades, áreas metropolitanas, províncias, estados ou grandes regiões de um país. Pode ainda restringir-se a lugares específicos mais, ou menos, restritos, contínuos

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ou descontínuos, como as vias ou parques públicos; um porto ou um shopping center; os quartéis militares, os presídios, as agências postais ou bancárias; a vizinhança das escolas, ou o fluxo e as margens de um rio. Um outro recorte comum é o que desdobra o âmbito do mandato policial em termos de eventos. O âmbito do mandato policial pode abarcar conjuntos de eventos sob rubricas amplas como “Segurança Pública”, “Ordem Pública”, “Law Enforcement”, “Securité Interieur”. Pode restringirse a certos eventos ou classes de eventos, refletindo autorizações específicas para atuar diante de um ou outro tipo de crime, um ou outro tipo de violência, um ou outro tipo de situação ou perturbação. Assim, pode-se ter âmbitos que circunscrevem um determinado mandato policial ao homicídio ou ao tráfico de drogas; ao terrorismo ou às violências doméstica, de gênero ou intra-familiar; às partidas de futebol ou passeatas políticas; à escolta de autoridades ou à ocasião de eleições; ao cybercrime ou à falsificação de documentos. Outro recorte é o que desdobra o âmbito do mandato policial pela atenção especial a determinados grupos de pessoas. O âmbito do mandato policial pode estar delimitado a segmentos da população, como os contribuintes ou uma comunidade indígena; os parlamentares, os militares ou os policiais. Os diversos âmbitos dos mandatos policiais estabelecidos por, e numa, polity se sobrepõem, combinam, interpenetram, produzindo uma variedade de arranjos policiais que co-existem de forma mais ou menos atritiva ou cooperativa. Assim, numa mesma polity, a investigação de homicídios pode pertencer, simultaneamente, ao âmbito de distintos mandatos policiais com recortes territoriais local e provincial. Qualificam, ainda, as diferenças de âmbito dos vários mandatos policiais numa mesma polity ou entre distintas polities. Assim, numa dada polity, a circulação de determinadas mercadorias, como armas, álcool e tabaco, corresponde ao âmbito de um determinado mandato policial específico, e noutras o fluxo destas mercadorias não são objeto de um âmbito distintivo. 3.3.2. Alcance O alcance distingue competência e precedência de quem exerce os poderes delegados numa dada polity. O alcance do mandato policial

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esclarece sobre a exclusividade, concorrência, sobreposição ou compartilhamento de um mesmo mandato ou de mandatos distintos que têm âmbitos sobrepostos ou coincidentes dentro de uma mesma polícia ou entre distintas polícias. O alcance permite distribuir a execução do mandato policial entre os diversos policiais de uma mesma polícia. Para lidar com homicídios, há polícias em que a investigação pertence exclusivamente a um departamento especializado em homicídios; há outras em que a investigação do homicídio de certos tipos de vítima pertence a um departamento voltado para pessoas mais expostas a riscos; há ainda polícias em que esta investigação fica a cargo da equipe de policiais que chegou primeiro na cena do crime. Há polícias em que a investigação de um homicídio por um departamento especializado obedece à precedência do mais sênior, que escolhe seus casos; há outras em que o primeiro policial a lidar com o caso conduz a investigação até o seu final; há outras em que se realiza uma avaliação sobre qual seria o melhor policial para lidar com um caso específico; há outras ainda em que vários policiais entram e saem de um mesmo caso que permanece sendo coordenado por quem tenha começado a investigação. Para lidar com situações de alto risco, há polícias que reúnem os policiais convencionais em unidades táticas provisórias, que se dissolvem após sua ação; há outras que dispõem de unidades de operações especiais permanentes; há outras ainda que mantêm capacidades táticas, médicas, de negociação e apoio psicológico em unidades especializadas para o atendimento geral de emergências. O alcance do mandato policial possibilita, também, balizar as linhas divisórias entre diferentes polícias, que possuem, ou podem possuir âmbitos coincidentes. Orienta, por sua vez, arranjos entre organizações policiais que permitem determinar qual polícia deve agir quando há conflitos de competência entre elas. A administração do trânsito urbano sobrepõe as competências de uma Polícia Municipal com as de uma Polícia Estadual. Diante de um acidente trânsito com morte, pode haver conflito sobre quem é competente para cuidar dessa situação. Se está previamente estabelecido que o âmbito da

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Polícia Municipal não cobre acidentes fatais, então não há necessidade de discussão de alcance. Cada Polícia cuida de sua parte: a Municipal faz isso e aquilo, a Estadual aquilo outro. Mas se tanto uma quanto a outra podem lidar com o problema, tem-se alguma acomodação, e esta é uma questão de alcances. Há arranjos entre as polícias em que a primeira a se fazer presente no local é quem assume; há arranjos em que as polícias se alternam, ora uma, ora outra na condução do problema; há arranjos em que se convenciona que a precedência entre as polícias decorre de determinados fatores presentes nas circunstâncias do acidente que o fazem atribuição de uma ou da outra. A circulação de mercadorias através de fronteiras sobrepõe as competências de uma Polícia Municipal com as de uma Polícia Estadual e, ainda, com as de uma Polícia Federal. Diante da apreensão de uma mercadoria contrabandeada na feira pela polícia municipal, pode haver divergências sobre qual polícia dar continuidade ao caso. A discussão de alcance pode permitir uma acomodação que oriente as competências policiais em conflito, em função da origem doméstica ou estrangeira da mercadoria, do tipo ou valor da mercadoria apreendida, ou ainda da suspeita ou não do envolvimento de organizações criminosas. A administração penitenciária pode levar à sobreposição de competências de uma polícia penitenciária e uma polícia estadual diante de uma rebelião de presos com reféns. A discussão de alcance pode permitir uma acomodação das competências em conflito em função da extensão, duração, gravidade ou repercussão da rebelião, deslocando a precedência de uma polícia para a outra.

3.3.3. Contornos Os contornos determinam como se pode, ou deve exercer os poderes delegados numa dada polity. Os contornos de cada mandato policial indicam exigências e predileções da polity, estabelecendo alternativas desejáveis ou toleráveis para a ação policial. Estabelecem, portanto, os limites contextuais do que uma polícia está autorizada diante da delimitação de seus alcance e âmbito de atuação. São precisamente os contornos do mandato policial que buscam atender às exigências e

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predileções da polity, identificando o que estaria aquém ou além da intenção da procuração concedida. Por esta razão, os contornos do mandato policial qualificam o conteúdo, os “modos e meios” do agir e fazer policial de cada polícia e de suas subdivisões. Expressam o universo de valores culturais e expectativas sociais de uma polity sobre o mandato policial, estabelecendo diversas instâncias de instrumentalidade que buscam aproximar o exercício do mandato destes valores e expectativas. Os contornos do mandato policial retratam de maneira sensível as interações entre a sociedade e seu governo, buscando dar conta da pluralidade de convicções, interesses e opiniões. Refletem, portanto, um processo continuado de aproximações, um ir e vir, que se apresenta na forma de prioridades políticas, expedientes legais e normativos, diretrizes organizacionais ou administrativas, doutrinas ou métodos de ação, demandas locais, comunais ou minoritárias, clamores, vivências e proposições nascidos das experiências e experimentos diante das circunstâncias da vida real. É na apreciação dos contornos que se revela a centralidade, a onipresença e a constante interferência das instâncias de discricionariedade na e como práxis do mandato policial. As escolhas e tomadas de decisão que traduzem as representações e percepções da sociedade, seu governo e sua polícia são o que configura o conteúdo vigente dos contornos de uma determinada organização policial num determinado contexto, num determinado momento do tempo. São nos contornos que se expressam as mudanças mais freqüentes e substantivas no exercício do mandato policial. Os contornos constituem a expressão mais dinâmica, mais vigorosa, do processo de transformação histórica das polícias, uma vez que buscam fazer dialogar o geral com o particular, o formal com o informal, o estrutural com o conjuntural, o que tem a ambição de ser permanente com o contingente. Este caráter processual e dinâmico dos contornos é uma característica distintiva do mandato policial. Em cada momento, o que sejam os contornos corresponde a uma síntese que busca traduzir as múltiplas instâncias discricionais expressas na concessão do mandato policial pela polity, na execução dos termos deste mandato por uma polícia, e na produção e usos da accountability policial para o aperfeiçoamento do mandato e de seus termos. O que se espera que a polícia seja ou deva ser,

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faça ou deva fazer à luz da finalidade de seu mandato compreende expectativas e conteúdos de contornos, os quais invadem e (re)configuram os demais termos do mandato, âmbito e alcances, orientando, embasando ou contestando alternativas de ação policial. A apreciação dos contornos dos mandatos policiais permite comparar os arranjos policiais de uma polity ou de polities distintas. O uso de algemas revela como pode haver diferenças substanciais no propósito e na prioridade de uso de um único instrumento em função de diferentes contornos. Há polícias que estão orientadas a usar algemas diante de qualquer resistência, mesmo a verbal, com o propósito de preservar a incolumidade física dos envolvidos e evitar qualquer uso adicional de força pelo policial; há polícias em que as algemas são usadas principalmente para isolar os envolvidos numa dinâmica conflituosa; há polícias em que as algemas só são usadas para consubstanciar o ato da prisão e para conduzir presos. Há, ainda, polícias cujas polities toleram que as algemas sejam utilizadas para expor presos à humilhação pública de serem vistos algemados. Os contornos atualizam os âmbitos e alcances dos diversos mandatos policiais concretos de uma dada polity. Isso faz com que se possa apreciar os possíveis conflitos entre polícias com âmbitos coincidentes ou dentro de uma mesma polícia com alcances sobrepostos. Pode ser pertinente para uma polity manter polícias autorizadas a agir no mesmo território para impedir monopólios policiais que vulnerabilizem a governabilidade. Pode ser pertinente para uma polícia que a apuração de desvios de conduta de seus integrantes possa ser feita de forma redundante por mais de um departamento para impedir corporativismos. Pode ser pertinente para uma polícia fazer concorrer alcances de coleta de evidências entre os departamentos de ciência forense, investigação e patrulha, de maneira a poder alocar os mais especializados para os casos mais difíceis ou sensíveis ou mesmo para aprimorar a sua capacidade de pronta resposta. Os contornos admitem diferenciação nos “modos e meios” de agir ou fazer policiais, que aproximam o que se deseja de uma determinada polícia numa dada polity, beneficiando-se de diferentes instâncias de instrumentalidade. A preservação, sustentação e garantia dos direitos humanos adquire

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materialidades distintivas no exercício de diferentes mandatos policiais. Há polícias em que os procedimentos de abordagem policial correspondem ao esforço deliberado de evitar questionamentos quanto a possíveis conteúdos discriminatórios ou excludentes em suas práticas. Para tanto, aprimoram suas técnicas de maneira a serem capazes de afirmar, em sua ação, o respeito às diferenças de raça, credo, gênero, idade, orientação sexual, condição sócio-econômica, nacionalidade ou naturalidade. O acesso a bebidas alcoólicas é objeto de diferentes enquadramentos sociais e legais. Onde vige a lei seca, a polícia deve impedir qualquer consumo de tais bebidas em qualquer lugar por qualquer pessoa; onde a lei seca é um dispositivo limitado no tempo, no espaço, ou ao requisito de uma determinada idade legal, são estes os contornos da ação policial. A discussão sobre a letalidade dos armamentos policiais tem levado a diversos experimentos sobre os contornos adequados para o uso de armas “não letais”. O caso do Tazer é ilustrativo da maneira pela qual os contornos podem variar diante de experiências e experimentos. O Tazer atende à demanda por uma arma que produzisse incapacitação não letal, e se pensava em adotá-lo como o principal o armamento policial. Mas constatou-se que o Tazer, apesar de não ser letal para a maioria das pessoas, podia ser letal, e mais letal que a arma de fogo, quando utilizado contra pessoas de pequena massa corporal, cardíacas ou com propensão fatal a choques elétricos. Isso possibilitou uma reavaliação quanto à pertinência e efetividade do Tazer como arma policial de uso geral. Há grande variedade nos contornos do contrato de trabalho que vincula ou investe o profissional de polícia. Há polities que proíbem que o agente policial possa ter outro emprego; ou que possa ter outra atividade profissional na vigilância ou segurança privadas. Há polities em que esta proibição não existe, ou em que, ao contrário, a própria organização policial está autorizada a administrar, e se espera que ela administre, a contratação de policiais para vigilância e segurança privadas, usando, ou não, seus uniformes e insígnias. Finalmente, existe uma ampla variedade de práticas sobre o que sejam os requisitos, o tempo, o conteúdo e as formas de aferição de aprendizado que fazem de um cidadão um policial. Há polícias em que o processo formativo é exclusivamente on-the-job; há outras em que corresponde a um treinamento de maior ou menor duração; há outras

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em que é um curso de formação ou especialização pós-secundário; e há outros em que para ser policial é preciso ter passado por uma formação universitária, geral ou até específica. A contrapartida à delegação aos policiais de poderes superiores aos de uma pessoa comum, em especial o recurso à coerção pelo uso de força, é a apreciação cotidiana dos atores sociais que compõem a polity e sua governança diante de cada fazer policial. Estes atores reiteram, ou não, sua confiança na polícia. Como resultado desta apreciação, conferese, ou não, legitimidade, empresta-se, ou não, credibilidade às polícias, afirmando ou modificando os contornos vigentes de um mandato policial. Neste sentido, “cada sociedade tem a polícia que merece” ou a polícia que faz por merecer, como se diz em círculos policiais. Apesar de ser tomada como um lugar comum, esta frase corresponde a um entendimento profundo do que é, do que deva ser, a polícia. A “melhor” polícia é a que vivifica cotidianamente os contornos de seu mandato, para corresponder, para aproximar, o que é que a polity deseja que seja feito em cada situação, em cada ação. Não pode ser diferente. O objeto da polícia é a própria polity, que exercita a sua discricionariedade de outorgante do mandato para demandar as formas, modos e meios que deseja na ação de sua polícia. 3.4 Uma Dimensão Instrumental de Accountability Policial A accountability policial expressa as instâncias de discricionariedade de uma determinada polity, sobre o que se deseja saber do exercício de um mandato policial, por uma determinada polícia, apreciando as escolhas, resultados e conseqüências de sua ação num determinado momento. Assim, não é possível imaginar que um modelo universal de accountability policial possa atender todas as polities e todos os mandatos de forma uniforme, homogênea e satisfatória. É um erro que se pense a accountability policial como uma aplicação mecânica e cega de uma fórmula que teria dado certo em algum lugar, em algum momento. A accountability policial não existe em si mesma, emancipada do contexto que decide sobre sua produção e seus usos. Uma certa accountability policial está associada a uma certa polícia, ao exercício de um certo mandato policial, numa certa polity que define os termos do seu âmbito, alcance e contornos. O que se pode ter em comum na accountability policial de diversas

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polícias, ou de diversas polities, é o seu processo, o modo mesmo de sua produção. Toda accountability é seletiva, e resulta da busca pela resposta a um questionamento a partir de um determinado account, circunscrita pelos termos concretos do mandato policial. Pode-se aprender com a experiência, o sucesso ou o fracasso de outros que tiveram que produzir accountability policial. Há o que extrair da forma pela qual se deram conta de problemas, ou requisitos, ou limitações, semelhantes às que se deseja tratar. Em termos mais amplos, nada é mais útil para educar o espírito e a mente de quem considere as questões policiais, no caso a accountability policial, do que o estudo dos diversos casos e trajetos com o benefício da reflexão e da teoria. Um destes aprendizados é o valor de rotinas e mecanismos que emprestam institucionalidade, sistematicidade, à feitura de account e à produção de accountability. Isso responde à natureza dos questionamentos e respostas articulados pela accountability policial, mas não responde diretamente a seus conteúdos particulares, que seguem sendo singulares de uma realidade específica. Muito da accountability policial trata daquilo que as organizações policiais têm em comum com outras agências públicas, como os Correios, ou com outras organizações de serviços, como as escolas, ou com rotina diuturna de trabalho, como hospitais, ou mesmo simplesmente com organizações que empregam um efetivo de tamanho comparável: desde a pequena loja comparada a um departamento policial municipal de uma dezena de pessoas até as grandes empresas comparadas a departamentos ou forças policias metropolitanas de dezenas de milhares de pessoas. Demanda-se, basicamente, accountability sobre a administração: o uso dos recursos do orçamento, as políticas de recursos humanos, a regularidade e qualidade do atendimento a “clientes”, os processos de definição de normas, controle de qualidade, aquisição de bens de capital e custeio, gerências dos processos de todo tipo. Há elementos especificamente policiais em cada um destes elementos, porque cada um deles se reveste de conteúdos distintivos em função dos termos concretos do mandato de uma polícia. A isso se soma, ainda, as demandas que produzem accountability pelas ações policiais no exercício do seu mandato no sentido estrito. O questionamento quanto ao uso autorizado da coerção com o respaldo da força, freqüentemente expresso nas suspeitas de violências, violações ou corrupção nas atividades policiais, inaugura a produção de accountabilities

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que servem como insumos, exemplos ou pontos de partida para a criação de diversas rotinas dentro e fora das organizações policiais. Pode instituir a elaboração e publicação de relatórios sobre atendimentos policiais, sobre o uso de armas de fogo por policiais, sobre desvios de conduta, sua apuração e o desempenho da corregedoria. Pode instituir organizações ou recursos que passam, por exemplo, a produzir anuários estatísticos sobre as incidências criminais; dossiês quantitativos ou qualitativos sobre a vitimização de cidadãos e policiais por policiais; indicadores do desempenho policial. Ou mesmo levar a organismos fora da polícia, como ouvidorias (ombudsman), esforços como o Crime Stoppers e suas diversas adaptações, agências civis de certificação policial, observatórios em organizações não-governamentais ou ainda linhas de pesquisa nas universidades. Tudo isso acrescenta demandas à polícia. Como qualquer outra organização, a polícia se ressente de qualquer demanda direta ou indireta que não seja a reprodução de seus hábitos ou atividades regulares. Tende a perceber cada uma delas como desvios de função que irão subtrair pessoal, recursos e tempo (e, em termos estritos, até corretamente) de suas atividades. Tende, ainda, a vê-las como desperdício ou dispersão sem outro mérito senão o de acomodar pressões externas. Claro que é sempre mais forte, retoricamente, afirmar que essa subtração comprometerá as atividades-fim mais valoradas ou sensíveis do ponto de vista de quem fez a demanda: a “prevenção e redução da criminalidade violenta”, por exemplo. Contudo, essa é uma percepção míope. É a partir dos acervos e experiências destas atividades que se pode avançar na construção de accountabilities mais e mais capazes de orientar o aprimoramento do exercício do mandato policial. Neste sentido, o argumento de que a produção de accountability e sua institucionalização desperdiçam recursos policiais é falsa. Podem ser mesmo investimentos, que orientam as formas capazes de multiplicar, aperfeiçoar, ampliar, os efeitos da ação policial. Dentre os diversos recortes possíveis, a ação policial destaca-se. Trata-se de um recorte essencial para a produção de accountability por remeter à atividade-fim das organizações policiais. Considerar a ação policial como uma categoria de análise significa buscar as alternativas possíveis de suas escolhas, resultados e conseqüências a partir de um determinado ponto de vista. A instrumentalidade da accountability policial,

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ela mesma corresponde à perspectiva que retorna a esta relação para apreciar causas a partir de efeitos, isto é, a partir de resultados e conseqüências, identificar as escolhas que os explicariam, rumo à identificação de cursos de responsabilização. Isso permite um exemplo instrumental de accountability policial descrito em quatro passagens. A primeira estabelece como, sob que critérios, “era oportuno agir”, dando conta da decisão de agir, ou não; sob que critérios “agiu-se apropriadamente”, dando conta da forma como se agiu. A segunda passagem exercita estes critérios em termos da combinação lógica de ações “oportunas” e “inoportunas” com ações “apropriadas” e “inapropriadas”. A terceira passagem identifica árvores de responsabilidade associadas à possibilidade de identificar causas para efeitos, problematizando o uso de algum account para produzir accountabilities. A quarta passagem considera o que não se pode extrair do exercício dos critérios de “oportunidade” e “propriedade” da ação policial. Ainda que qualquer ação policial seja, a um só tempo, “oportuna” ou não; “apropriada” ou não; é útil distinguir estas duas dimensões para propósitos analíticos. Por oportunidade se entende a escolha policial de agir, ou não, diante de uma determinada situação. Não agir, não intervir na situação, é uma alternativa possível e, assim quando se considera a oportunidade da ação, isto inclui a decisão de não fazer nada. Por propriedade se entende a escolha policial da forma de agir entre diversas alternativas possíveis. Neste sentido, uma ação só é “apropriada”, ou não, diante da decisão de agir, mas mesmo a decisão de não fazer nada admite a consideração da forma apropriada de não se fazer nada. Com isso, tem-se claro que “oportunidade” e “propriedade” de uma ação policial são dimensões distintas que se complementam. Nenhuma ação policial é “oportuna” ou “apropriada” em si mesma, mas apenas diante dos termos concretos de seu mandato. Sem dúvida que os mandatos policiais das mais diversas polities podem compartilhar diversos elementos de âmbito, alcance e contornos similares. Assim, é possível, mesmo esperado, que haja ações policiais que seriam vistas como “oportunas” ou “inoportunas”, ou “apropriadas” ou “inapropriadas”, por um grande número de pessoas ou policiais das mais diferentes polities. Ainda assim, em termos rigorosos, o que seja uma ação policial oportuna,

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ou uma ação policial apropriada de uma dada polícia para fins de accountability não necessitam ficar reféns da esperança destas semelhanças. Estas considerações emergem e são estabelecidas num determinado contexto, numa determinada comunidade política, por uma polícia específica à luz dos termos concretos de seu mandato vigente. Os termos concretos do mandato policial, neste sentido preciso e específico, dependem da maneira pela qual âmbito, alcances e contornos são configurados. Como os termos de um mandato policial são previamente estabelecidos por qualquer polity para qualquer uma de suas polícias, podese falar de “oportunidade” e “propriedade” da ação policial como categorias gerais e aplicáveis a qualquer polícia específica. Para os propósitos deste exercício, os termos do mandato policial se encontram expressos, subentendidos, nas categorias “oportunidade” e “propriedade”. Essas categorias embutem a autorização do mandato policial pela polity. O consentimento social para produzir alternativas de obediência com respaldo da força sob o império da lei pode ser referenciado em três ordens de consideração que se interpenetram, se confirmam, se modificam, se contradizem: as exigências de natureza política, do governo, expressas em termos de diretrizes e prioridades; as exigências de natureza social, da coletividade, expressas em termos de demandas das comunidades policiadas ou de grupos sociais; e as exigências de natureza legal, expressas na legislação e normas que refletem uma dada pactuação social num determinado momento do tempo. As duas primeiras exigências reportam-se à caracterização da legitimidade da ação policial e os processos de legitimação; a terceira remete de maneira mais aparente à caracterização da legalidade da ação policial. Assim, pode-se tomar a “oportunidade” de uma ação policial e a “propriedade” de uma ação policial como juízos que se orientam a partir das exigências de legitimidade e legalidade de uma dada polity. Ao se considerar as alternativas lógicas que combinam as categorias “oportunidade” e “propriedade”, realiza-se um experimento mental, em que se imagina considerar uma determinada ação policial (agir ou não agir, como agiu) ocorrida no passado, e que corresponde ao descritivo de uma destas alternativas lógicas de combinação. Isso significa que o que se realiza aqui é um exercício qualitativo, que busca apresentar apenas as quatro possibilidades presentes na figura a seguir como símbolos de quatro caracterizações possíveis de uma ação policial a ser objeto de accountability.

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Figura 2. Oportunidade e Propriedade da Ação Policial.

1. Ação policial oportuna e apropriada. Corresponde a uma ação em que i) a escolha do policial (de intervir, ou não) é compatível com os termos do seu mandato e ii) a forma de ação do policial é compatível com os contornos do seu mandato. Esta caracterização dá conta de todas as situações em que o policial agiu quando devia agir e da forma como devia agir. Neste caso, tem-se iniciativa e tática policiais adequadas. 2. Ação policial inoportuna e inapropriada. Corresponde a uma ação em que i) a escolha do policial (de intervir, ou não) é incompatível com os termos do seu mandato e ii) a forma de ação do policial é incompatível com os contornos do seu mandato. Esta caracterização dá conta de todas as situações em que o policial agiu quando não devia agir e de uma forma inaceitável. Neste caso, tem-se iniciativa e tática policiais inadequadas. 3. Ação policial oportuna e inapropriada. Corresponde a uma ação em que i) a escolha do policial (de intervir, ou não) é compatível com os termos do seu mandato mas ii) a forma de ação do policial é incompatível com os contornos do seu mandato. Esta caracterização dá conta de todas as situações em que o policial agiu quando devia agir, mas de uma forma inaceitável. Neste caso, tem-se uma iniciativa policial adequada e uma tática policial inadequada. 4. Ação policial inoportuna e apropriada. Corresponde a uma ação em que i) a escolha do policial (de intervir, ou não) é incompatível com os termos do seu mandato mas; ii) a forma de ação do policial é compatível com os contornos do seu mandato. Esta caracterização dá

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conta de todas as situações em que o policial agiu quando não devia agir, mas da forma como devia agir. Neste caso, tem-se uma iniciativa policial inadequada e uma tática policial adequada. O enquadramento de uma determinada ação policial numa destas caracterizações é o primeiro passo do processo de accountability. É o que permite fazer dialogar os termos do mandato concreto com determinadas escolhas que foram feitas numa determinada ação policial, numa determinada situação real. Isso compreende uma análise que se inaugura pelo contraste entre a decisão tomada nesta ação policial e outras decisões tomadas em outras ações de acordo com o que esta polícia orienta a tomada de decisão. No caso deste exercício, em termos de oportunidade e propriedade. Assim, em termos de oportunidade da iniciativa policial, da decisão de agir ou não, aprecia-se a situação e se afere se a decisão tomada foi, ou não, compatível com o que é o estado das práticas ou com as diretrizes da organização policial. Em termos de propriedade da ação policial, da forma como se agiu, aprecia-se se esta forma de agir foi ou não compatível com o estado das práticas, os procedimentos, com as diretrizes da organização policial. Isso significa que pode existir latitude tanto numa quanto noutra decisão. Para uma polícia, pode haver situações diante das quais tanto a iniciativa de agir quanto a de não agir são igualmente oportunas. Para uma polícia, pode haver uma diversidade de alternativas de condução, de táticas policiais. Estas podem ter diversos enquadramentos, sendo mais ou menos hierarquizadas como formas de agir aceitáveis, recomendáveis, obrigatórias. Em termos de formas de agir, o que é apropriado expressa um determinado estado da arte da tática policial, conformada pelos contornos do mandato policial concreto de uma polícia, numa determinada polity, num determinado momento do tempo. Cada uma destas caracterizações supõe que uma ação policial já teve lugar, já produziu resultados e se conhece suas conseqüências, e que esta ação foi objeto de questionamento, fazendo-se necessário produzir accountability sobre ela, do ponto de vista de oportunidade e propriedade. Isso significa, ainda, que previamente a seu enquadramento nestas categorizações, existe um determinado juízo, mais ou menos impressionista, mais ou menos tácito, mais ou menos fundamentado, sobre se essa ação “deu certo” ou “deu errado”, se ela foi mais um “sucesso” ou um “fracasso”.

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Este juízo de sucesso ou fracasso decorre da leitura que os integrantes da polity fazem da ação, à luz de suas representações, expectativas, sobre o mandato de uma polícia, alimentando percepções e opiniões construídas a partir das informações a que cada um teve acesso. Por essa razão, ter agido com oportunidade e propriedade não necessariamente conduz ao juízo de que a ação policial foi um sucesso; ter agido inoportunamente e inapropriadamente não necessariamente conduz ao juízo de que a ação policial foi um fracasso. Diante da caracterização de uma determinada ação policial em termos de oportunidade e propriedade, dá-se seguimento ao processo de accountability pelo delineamento de árvores de responsabilidades, isto é, das causas possíveis dos efeitos encontrados. Trata-se de escolher ramos de causas através de ponderações regressivas, que recuam do momento em que a ação produziu seus resultados e conseqüências, para explicar e responsabilizar porque ela foi (in)oportuna e (in)apropriada. Neste processo, não há limites lógicos o quão para trás se pode chegar. O limite dessa regressão é a identificação de causas demonstráveis, partindo daqueles efeitos tomados como relevantes pelo desejo de uma determinada accountability. Esse percurso admite aberturas e fechamentos de linhas de responsabilidade em virtude dos resultados da própria accountability, que afere a relevância de uma certa linha de responsabilidade para explicar os efeitos evidenciados numa ação policial. Exercita-se discricionariedades, pratica-se seletividade na escolha das árvores de responsabilidade, sobre as quais se busca identificar cursos consistentes de responsabilização. Novamente, não há limites lógicos a este processo de abertura ou fechamento, nem qualquer critério próprio, imanente, pelo qual se possa dar rumo a accountability. Ela é inteiramente dependente da combinação das instâncias de discricionariedade que articulam questionamentos, a busca de respostas, a relevância das respostas e a satisfação ou não com tais respostas. Ainda que se possam acrescentar outras instâncias e espaços no processo de accountability, o ponto de partida necessário para a sua realização é a consideração da materialidade da polícia. Ordinariamente, isto remete à apreciação dos recursos policiais que estavam disponíveis para e na ação sob análise. Isso por si mesmo já exige o desdobramento

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de quais recursos poderiam estar disponíveis, se eles poderiam ser mais adequados e tudo o mais. Essa não é uma violação da lógica da accountability ao inquirir sobre alternativas, ao contrário: é o rumo de poder produzir de maneira precisa as respostas às perguntas: quais eram os recursos disponíveis para essa ação? Por que estes e não outros recursos foram os disponíveis? Quão adequados foram estes recursos para a ação policial? Como eles influenciaram ou não as escolhas da iniciativa e da tática policial? Assim, o espaço natural para o desenho de árvores de responsabilidade é a materialidade da combinação dos recursos policiais. Faz-se polícia com a polícia que se tem, seja em função dos recursos disponíveis para uma polícia, seja em função daquela fração singular de recursos disponíveis para a ação da qual se deseja accountability. Faz-se accountability do que a polícia fez diante do que ela devia ter feito, considerando o que ela, de fato, podia fazer. Novamente, faz-se accountability do que a polícia fez, das escolhas de oportunidade e propriedade da ação policial; diante do que ela devia ter feito, diante dos termos concretos do mandato; considerando o que ela, de fato, podia fazer, isto é, a disponibilidade de recursos na e para a ação. Isso tem lugar através do mapeamento dos fluxos decisórios que produziram uma dada disponibilidade de recursos e não outra. Pode haver, de fato, tantas maneiras de descrever os recursos policiais quanto as polícias. Isso não é empecilho para que se possa compartilhar uma determinada visão sobre como descrevê-los. Como os recursos policiais são multidimensionais e variados, é útil agrupá-los em conjuntos de recursos agregados pela sua afinidade desde o ponto de vista do delineamento de causas a partir de efeitos na accountability da ação policial. Neste sentido, seria possível descrever os conjuntos de recursos como sendo agrupamentos “orientados a problemas”. Os conjuntos de recursos não são nem equivalentes nem homogêneos em uma determinada organização policial. Eles são descontínuos no que se refere à sua distribuição e uso no tempo e no espaço. Isto significa dizer que em uma mesma polícia podem co-existir diferentes disponibilidades e distintas qualidades de uso de cada conjunto de recursos. É possível que todos os agentes policiais tenham uma arma de fogo, mas nem todos estejam capacitados ou tenham competência

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policial no seu uso. Estes conjuntos correspondem a: i) Suporte e articulação organizacionais, que compreendem o que a organização policial pode prover a indivíduos ou equipes policiais em termos de seu mútuo apoio, incluindo aí a distribuição do efetivo policial no espaço e no tempo, a capacidade de reforço ou acesso a recursos especializados, etc. ii) Equipamentos e materiais, que compreendem amplamente a logística de uma organização policial em termos materiais, incluindo desde o fardamento, armamento e munição até o suprimento de ataduras no kit de primeiros socorros, passando pelos instrumentos de comunicação, de proteção pessoal, ou o talonário de multas. iii) Acervo de procedimentos, que compreende o conjunto de condutas de ação, que inclui a aplicação dos contornos em diversas circunstâncias particulares, e espelha o conhecimento e os saberes policiais, enfim, o estado das práticas partilhado pelos policiais, construído pela experiência coletiva no planejamento e execução da ação policial, na forma de expedientes informais ou normas e procedimentos padrão. iv) Capacitação de indivíduos e equipes, que compreende os resultados dos processos educacionais, isto é, a capacidade de fazer uso concreto do que foi aprendido, seja em percursos de formação geral, seja em percursos de formação específica. Isto se expressa em diferentes qualidades individuais, em diferentes habilidades para o empreendimento de uma determinada tarefa policial. v) Capacidade decisória, que compreende a qualidade decisória de indivíduos ou grupos policiais na realização de diagnósticos e prognósticos em tempo hábil diante de determinadas situações, e de decidir, implementar e supervisionar cursos de ação, usando os recursos disponíveis e comandando indivíduos ou equipes policiais. vi) Competência policial, que compreende os diferentes perfis de maior ou menor grau de especialidade ou experiência dos profissionais de polícia envolvidos na ação diante das tarefas que a situação demanda. A apreciação desses recursos para fins de accountability depende de sua ponderação pelas condições reais de saúde ocupacional dos policiais. Isso se expressa, por exemplo, na apreciação da curva de fadiga

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e estresse ao longo de um turno de trabalho ou ao longo da trajetória individual de trabalho. Imagine-se que a ação policial sobre a qual se deseja accountability refira-se a um questionamento que suspeita que teria havido uso excessivo da força, e que a ação seria um exemplo de violência policial. A situação seria em que um assaltante foi alvejado pela polícia depois de ter sido desarmado e rendido. O primeiro passo é considerar o enquadramento desta ação em termos de uma das categorizações indicadas. Considerou-se que a ação policial foi “oportuna”, pois a iniciativa policial de agir para frustrar o assalto foi compatível com os termos do mandato desta polícia. Considerou-se, ainda, que a forma da ação policial foi “inapropriada”, pois ter atirado no suspeito depois de rendido era, de antemão, incompatível com os contornos do mandato desta polícia nesta situação. Tratou-se de uma iniciativa policial entendida como adequada, porém com uma tática policial considerada inadequada. O segundo passo é delinear as árvores de responsabilidade capazes de identificar as causas deste efeito indesejado, a vitimização do suspeito sob custódia. O que pode explicar este efeito? A busca pelas causações por sobre os recursos policiais disponíveis pode produzir diversas respostas que se complementam ou se excluem na identificação de cursos de responsabilização. Em termos amplos, podese dizer que estas respostas poderiam apontar para incapacidades, incompetências ou erros. Cada uma delas poderia referenciar um determinado desenlace do processo de accountability. Identificou-se, por exemplo, uma incapacidade de equipamento: a arma do policial disparou sozinha, após o policial guardá-la no seu coldre, conforme o procedimento padrão. A arma estava degradada e sua trava de segurança não funcionou quando o policial imobilizava o suspeito. Concluiu-se que isso sugere uma falha de manutenção ou até de aquisição do armamento policial. Diante da importância conferida a esta incapacidade, pode-se institucionalizar accountability sobre a aquisição e manutenção do armamento policial. O curso de responsabilização incide sobre o policial, mas aponta na direção dos que respondem pelo armamento da polícia.

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Identificou-se, por exemplo, que o policial autor do disparo foi incompetente: o disparo teria sido acidental, porque o tiro aconteceu quando ele tentava travar sua arma. Conclui-se que isso sugere uma falha na sua capacitação para o manuseio da arma, o que pode indicar a necessidade de revisão do treinamento policial do uso da arma de fogo. Diante da importância conferida a esta incompetência, pode-se institucionalizar accountability sobre a formação policial. O curso de responsabilização incide sobre o policial, mas aponta na direção dos que respondem pelo treinamento da polícia. Identificou-se, por exemplo, que o policial autor do disparo errou ao reagir com sua arma a uma agressão verbal de parte do suspeito. Conclui-se que isso foi uma falha motivada pela inexperiência do policial na administração do uso da força, reagindo desproporcionalmente à situação. Diante da importância conferida a erros deste tipo, pode-se institucionalizar accountabilities sobre o processo de recrutamento, seleção e formação de policiais, a gestão das carreiras policiais e suas trajetórias e o acervo de procedimentos no uso de força. O curso de responsabilização incide sobre o policial, mas aponta na direção de vários outros que respondem por diversos aspectos da polícia. Independentemente do seu propósito, no exemplo, a suspeita de uso excessivo da força ou violência policial, a accountability produzida para responder a este questionamento pode ter outros usos. Nos breves exemplos imaginados acima, tem-se a compreensão de quais recursos policiais estavam, de fato, disponíveis numa determinada ação. Encaminhase a construção de um entendimento das causas desta disponibilidade. Edifica-se um acervo de explorações que pode servir à organização para além do estudo de caso que deu origem a uma determinada accountability. A apreciação destas árvores de responsabilidades e suas causações têm ainda que considerar a possibilidade da interferência de externalidades, isto é, de imponderáveis que não derivaram de vontades e escolhas policiais. No caso das situações imaginadas, foi possível distinguir que eventos exteriores à situação não foram relevantes para a identificação de causas e, portanto, de cursos de responsabilização. Há limites sobre o que se pode obter com a aplicação do enquadramento da ação policial em categorizações que combinam

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oportunidade e propriedade. Este tipo de ferramenta de análise não pretende dar conta, por exemplo, das motivações e intenções pessoais ou grupais que levam os policiais a decidirem ou agirem de tal ou qual maneira. Reflete, tão somente, as escolhas realizadas em si mesmas e ações empreendidas à luz de sua adesão aos termos do mandato policial. Assim, a intenção deliberada de policiais ou grupos de policiais de agirem como “justiceiros”, “matadores de bandidos”, consiste numa violação explícita do mandato policial. Isto demanda outros percursos de accountability, complementares ao enquadramento da ação policial em termos de oportunidade e propriedade. Isso porque estas perversões do mandato policial podem ser invisíveis a este enquadramento, podendo ser camufladas, disfarçadas, em ações oportunas e apropriadas pela construção deliberada de falsas oportunidades e propriedades. Podemse constituir disfarces de ações policiais oportunas e/ou apropriadas pela fabricação de falsos cenários, falsificação ou ocultação provas, montagem de locais de crime, e mesmo a produção de apreensões e prisões. Tudo isso para ocultar fracassos, ou inventar sucessos que acobertem a violação do mandato policial e suas possíveis licenciosidades. O enquadramento da ação policial em categorizações que combinam oportunidade e propriedade também não tem como dar conta da corrupção policial em toda a sua complexidade. A possibilidade de corrupção perpassa todas as quatro alternativas lógicas de categorizações apreciadas, podendo se fazer presente antes, durante e depois de ações policiais (in)oportunas e (in)apropriadas. Esta característica pervasiva da corrupção torna complexa e desafiante sua apuração e controle. Ações policiais oportunas e apropriadas podem ser motivadas, criadas, modificadas ou aproveitadas para atender interesses particulares de policiais ou de outros. Isto significa dizer que podem ocorrer modalidades ou práticas corruptas que não violem de forma explícita o mandato policial, pois se colocam e se beneficiam de lacunas, brechas e intervalos comuns e freqüentes entre contornos, alcance e âmbito dos mandatos policiais concretos. Estas práticas podem ter lugar nas interseções inescapáveis e folgas necessárias entre o que se deseja de um mandato policial e as formas concretas de seu atendimento, entre o que pode e o que não pode ser feito. Por isso mesmo, estas tendem a ser menos visíveis e palpáveis, mais enraizadas e longevas do que aquelas que confrontam explicitamente o mandato policial.

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A isto se soma um fator complicador que é o contexto de uma polity, que constrói e admite distintos níveis de tolerância ou aceitação social. Em muitas comunidades, as fronteiras que distinguem o que se costuma definir as atividades policiais como corruptas podem ser muito fluidas, pouco nítidas. Elas podem ser favorecidas pelas, ou mesmo se confundirem com, práticas culturalmente estabelecidas de trocas sociais, com mecanismos informais de reciprocidade e gratuidade. Em suma, podem ser inscritas nas dinâmicas de prestações e contraprestações que alimentam e vivificam elos entre distintos grupos sociais. Viu-se, pois, a abrangência e os limites da apreciação da ação policial pelas considerações de oportunidade e propriedade como uma ferramenta para o exercício de accountability policial. Esta ferramenta não cobre e nem ambiciona cobrir indagações sobre as possíveis motivações ou intenções para a ação policial. Ela as toma como elementos de partida de qualquer escolha ou juízo, embutidos nos resultados e conseqüências que se presente avaliar. Restringe-se, portanto, e esta é sua virtude, ao mérito substantivo da oportunidade e propriedade da ação policial, orientando o estabelecimento de cursos de responsabilização que, mediante orientação da polity, pode seguir rumo ao entendimento das motivações ou intenções as mais diversas.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O propósito deste ensaio foi o de enquadrar a questão da accountability policial de maneira útil. Assim sendo, ele dispensou, nesta ocasião, o preâmbulo usual de uma revisão sistemática da considerável literatura sobre o assunto, que pode ser encontrada nas obras referenciadas mais abaixo. Ainda assim, é oportuno compartilhar alguns dos vínculos com algumas obras que, é importante assinalar, são a semente, a provocação, o convite a partir dos quais se pode apresentar os elementos acima. O vínculo mais tênue diz respeito à transitividade, à passagem, dos termos centrais da problemática tratada (accountable, account e accountability). Esforços anteriores já haviam identificado o conjunto de expectativas, de significados socialmente situados, que se associam a cada um deles no idioma inglês. Aqui foi necessário romper com a ambição, em si mesma meritória, de intentar uma tradução, como apresentado na

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nota inicial que abre o texto. O fato simples é que, como dizem os italianos, traduttore tradittore, toda tradução é (alguma) traição. E o acervo de alguns desvios apresentou-se como demasiado para os propósitos do texto. Revelou-se oportuno priorizar a discussão do conteúdo dos termos, preservando-os em seu idioma original. Aqui a discussão foi propriamente exploratória. É oportuno registrar apenas o caráter do uso das palavras em idiomas latinos, onde raiz e trajetória histórica apontam para significados precisos e a forma própria do uso do idioma inglês. Até onde é possível perceber, por exemplo, por responsible se entendem, simultaneamente, ou se admite entender alternadamente, tanto responsável quanto responsabilizável. Aqui os autores admitem francamente que o que se apresenta mais acima é um esforço inicial que busca imprimir algum rigor a termos que se ambiciona possam vir a ser categorias úteis. Já o vínculo com a temática tratada, ela mesma, é bem mais firme e fácil de relatar. O problema mais amplo do que é a accountability policial tem sua expressão mais límpida no trabalho de Goldstein (1977). A responsabilidade por um evento de violência policial é ilustrada e problematizada pelo autor a partir da explicitação de uma árvore de responsabilidades possíveis, que se inicia na polícia, vai ao governo e chega até a sociedade policiada: inicia-se com o policial individual, passando por seus superiores até o chefe de polícia, daí para o Executivo e para o Legislativo (que controla e aprova decisões de nomeação), e culmina atingindo os próprios cidadãos que elegeram a um e outro. Revela-se, com isso, um problema central explorado neste texto. Esforços de imputação de responsabilidade não chegam a lugar nenhum quando eles perdem de vista o encadeamento de instâncias de discricionariedade, de processo, de mediação e articulação entre a polity (que concede e é objeto do mandato policial) e a polícia (que o recebe e o executa). Produzem, no limite, o inverso da responsabilização, uma vez que conduz à total indistinção entre delegações, escolhas, ações, seus resultados e conseqüências: se todos são, a todo tempo, responsáveis por tudo, então não se tem como atribuir responsabilidades concretas a alguém em particular. Sem a pretensão de resolver este problema, Goldstein sugere a responsabilização política como um ramo frutífero a ser explorado nas democracias, indicando, por exemplo, o processo eleitoral como um espaço relevante de expressão das autorizações, demandas e questionamentos do público, enfim, de sua aprovação ou desaprovação

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em relação ao governo e às polícias. Um encaminhamento contemporâneo de alguma influência é o esforço de Bayley (2001b), que ambiciona compreender a democratização das polícias no mundo a partir da replicação de determinadas normas e rotinas. Sua maior preocupação é a perversão, no sentido estrito, da polícia num instrumento do Estado contra a sociedade, num primeiro momento, e de grupos de poder sobre a sociedade, logo em seguida. Aqui o problema é outro. Trata-se da difícil passagem entre o que se ambiciona produzir pela adesão a normas ou rotinas e a construção de mecanismos capazes de produzi-las numa dada polícia, com um dado mandato policial, numa dada polity, num determinado momento. A generosidade e a coragem de oferecer um modelo são empanadas, portanto, pela carga de elementos deixados implícitos do contexto de origem, isto é, a falta de uma explicação sobre como se operam tais normas e rotinas diferenciadamente na solução múltipla e concorrencial dos EUA para a questão policial, que admite uma infinidade de polícias com âmbitos e alcances sobrepostos ou coincidentes, e com elementos de contorno afins e conflitantes. Claro, isso significaria ter que lidar com o quanto este modelo é mais um amálgama de experiências e experimentos do que um modelo propriamente dito, e aí exatamente está o ponto: fazer polícia democrática seria, então, adotar práticas policiais dos EUA? Esse é um dos elementos centrais que motivou a clarificação dos aspectos específicos que singularizam o processo de accountability policial quando ele se faz, se coloca, e pretende ser útil para uma dada realidade social, ou seja, para uma dada polícia numa determinada polity num determinado momento. Quando Walker (2005) oferece mecanismos adaptáveis, ou a inspiração para a edificação de tais mecanismos, na sua “nova accountability”, a seu turno, ele arrisca-se ambicionar demasiado, além do que seja possível para a produção de accountability policial e seus usos. Sua proposta é estabelecer mecanismos em tempo real, abrangentes, automáticos e redundantes. Sistemas de account autônomos e sobrepostos que se acionam automaticamente para todo e qualquer incidente, por exemplo, de uso de arma de fogo pela polícia. Esses sistemas incluiriam os próprios policiais da unidade envolvida, uma primeira cobertura; departamentos especializados em account da polícia, uma segunda cobertura, automática e paralela a primeira; e ainda uma auditoria externa de account, que monitora em tempo real as duas primeiras, oferecendo

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uma terceira cobertura paralela e com autonomia para rever ou refazer account. A partir de um certo ponto, se arrisca emancipar toda essa atividade do que é que a polity, ou a polícia, desejam para diversos propósitos, pondo em tela a questão da oportunidade dos custos e recursos necessários para tal sistema. Um primeiro olhar é que isso enfrenta problemas crescentes de deseconomias de escala, quanto maior seja a organização policial que ensaie essa proposta. O que pode ser fácil para departamentos de algumas centenas de policiais, pode ser difícil para departamentos com milhares e impossível para departamentos com dezenas de milhares de policiais. Fica ainda uma questão de deseconomias de âmbito, isto é, da disponibilidade de pessoas, da factibilidade concreta, e mesmo da utilidade de account em tempo real de tudo num nível padrão de detalhamento. Há trade-offs, trocas cruzadas, evidentes em qualquer proposta deste tipo e, no caso da accountability policial a sua solução é evidente: escolhas nas diversas instâncias de discricionariedade. Mas Walker não enfrenta o problema da discricionariedade, que permeia e perpassa todo o mandato policial, mesmo que se sujeite a ele, no mesmo exemplo, ao aceitar sem discutir a prioridade da accountability do uso da arma de fogo. Assim, não há espaço para as instâncias reais de discricionariedade em sua proposta nem para o account nem na accountability. A “new accountability” é um pleito por uma “full accountability”, pura e simplesmente. Por isso pareceu tão relevante dar conta, de fato expor a falácia, da busca por uma full accountability, o que levou, a seu turno, ao que se explicou mais acima sobre selective accountability como capaz, de fato unicamente capaz, de levar à full responsibility. O rumo dessa solução parece corresponder a um dos rumos que Goldstein apontava como capazes de vir a dar conta da questão, o do arrimo teórico, da construção de ambição conceitual, capaz de clarificar o que é a accountability em geral, e daí dar conta do que é específico e particular na accountability policial. Sem dúvida que o que se expôs aqui é mais derivado, desenvolvido, a partir de Bittner (1970, especialmente 1974, 1990b) do que de Goldstein, porque é em Bittner que se tem o rumo de uma teoria. Mas ainda assim é simples questão de justiça apontar como a explicitação e apreciação de Goldstein da árvore de responsabilidades, refletida à luz da construção teórica de Bittner, permitiram avançar neste texto rumo à compreensão do processo de identificação de

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responsabilidades (account) e da atribuição de cursos de responsabilização policial (accountability). É também uma questão de justiça indicar como a clareza de Goldstein na denúncia de uma apropriação de accountability repercute na escolha do rumo de apresentação. Sucintamente, como uma proposição de accountability policial não pode ser submetida, não pode ser reduzida, a uma maneira de procurar saber como ser popular ou a ser aprovado seja pela maioria, seja por uma minoria vocal. Só faz sentido considerar uma accountability policial como sendo a maneira pela qual a polícia responde, em sentido amplo, sobre o exercício do mandato recebido da e aplicado na polity. Em outras palavras, para Goldstein, o problema de se precisar a accountability policial é o de como impedir que a polícia possa ser uma vereda para a apropriação do exercício do mandato policial legítimo e legal por interesses privados, sejam os da maioria, sejam os de minorias vocais. Que a accountability tenha utilidade para a própria polícia só soa surpreendente porque não é ao redor da execução do mandato policial que se costuma colocar a questão. O mais usual é que a accountability policial seja cobrada das polícias de diversas formas, em diversos momentos, mas muito freqüentemente quando a organização policial está fragilizada por algum resultado ou conseqüência indesejável ou indesejada. Mas se a questão da accountability é contextualizada, quando se percebe que ela não pertence exclusivamente a tais momentos, então ganha-se muito em densidade e clareza. A institucionalização de formas de accountability policial é fértil, uma vez que estrutura e recria capacidades para produzir account capaz de sustentar novas accountabilities úteis para o aprimoramento e para a multiplicação do efeito da polícia. Isso admite diversos desdobramentos sobre as formas pelas quais legitimidade e legalidade, consentimento social e sua expressão legal, explicam a credibilidade policial e as formas como esta última conforma a capacidade de uma polícia cumprir o seu mandato que podem aguardar outra ocasião. O mais importante é destacar que este texto relata como a accountability policial não é, e se é accountability policial não pode ser, algo “contra a polícia”. Ao contrário, como se espera ter demonstrado, a accountability policial é a contrapartida necessária aos poderes delegados do mandato policial. Seu uso e aperfeiçoamento pertencem, também, ao

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exercício mesmo deste mandato. Dito de outra forma: uma polícia que avalia a maneira pela qual exerce o seu mandato, como se pratica discricionariedade em seu patrulhamento ou sua investigação ou sua análise forense com vistas à melhora de seu desempenho, está fazendo accountability, mesmo que não a chame assim. Porque é desta forma que se pode apreciar as escolhas, resultados e conseqüências do exercício do mandato. Daí abrem-se duas alternativas conclusivas conexas. A primeira é a de franquear o uso da accountability policial como ele se apresenta, isto é, como um instrumento de utilidade para quem delega e para quem recebe o mandato policial, isto é, tanto para a polity quanto para a polícia. A segunda é argüir pelo seus valor e oportunidade, o que pode corresponder, na prática contemporânea, a argüir pela compreensão de suas natureza e forma e estimular a sua prática para todos os envolvidos: para toda a polity e, acima de tudo, para qualquer polícia. Notas
1 Texto originalmente apresentado no Primer Curso Internacional em Rendición de Cuentas de la Policía, 14 a 18 de maio de 2007, cidade do México, organizado por INSYDE (México), com apoio do CESC (Chile) e da rede Altus. 2 Somos devedores das lúcidas observações de Vargas (2005) em sua nota de título (p. 19). 3 Como explicado na nota inicial, foram mantidos diversos termos em inglês, como forma de poupar a exposição do trabalho de uma revisão dos esforços anteriores de tradução. Essa adesão circunstancial a termos em idioma estrangeiro como vocábulos em um idioma latino necessita de uma breve explicação de sua flexão. Sem embargo, para além da imposição de um gênero (a “accountability”, o “account”), estes termos são tratados como palavras de pleno curso no idioma do texto. Assim diz-se “a accountability” quando se referencia a classe, “uma accountability” uma instância da classe, como em “o mandato” e “um mandato”. Note-se que isso é um pequeno ganho em relação à língua inglesa que não tem este uso para, por exemplo, “accountability”. “The accountability”, a “accountability” de alguma coisa é uma construção rara, “an accountability”, uma construção em desuso. Em inglês se usa, de fato, “accountability tanto para a classe geral quanto para o caso específico sem artigo, como em “police accountability” ou até só “accountability” como sujeito de uma oração. 4 A responsibility é full, é-se plenamente responsabilizável, porque se responde, sempre, pelos resultados dos atos e omissões. Não há, nem se pretende imunidade de quem quer que seja e muito menos da polícia. Tudo o que decorre de um mandato é accountable em termos dos diagnósticos, prognósticos e por extensão do desempenho de uma determinada ação; por outro lado, o diagnóstico, o prognóstico e a justificativa de uma determinada inação. Isso inclui até mesmo a consideração do account de atos presumidamente decorrentes do mandato, mas cuja pertinência à atenção de quem detém o mandato pode vir a ser questionada. 5 É precisamente porque a accountability corresponde à responsabilização por escolhas que não há contradição ao se afirmar que vai de full responsibility para selective accountability. A

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Jacqueline de Oliveira Muniz & Domício Proença Júnior realidade de ser-se plenamente responsabilizável corresponde a uma accountability seletiva, melhor ainda, a accountability seleta do que é relevante para ou pelo mandato. Que a plena responsabilização só pudesse existir diante de uma accountability completa, total e contínua revela-se assim como uma fantasia pedante. 6 No contexto dos relacionamentos humanos, o uso de força expressa uma forma particular e distintiva de produzir coerção. Seus fins são os mesmos que os de qualquer alternativa coercitiva: submeter vontades, alterando atitudes e influenciando comportamentos de indivíduos e grupos. O que o distingue de todas as outras formas coativas são seus meios, os meios de força. 7 Klockars (1985) conclui que ,ainda que se possam encontrar diversos antecedentes e experimentos anteriores rumo à “polícia”, foi a experiência da Nova Polícia de Londres 1832 que veio a se estabelecer como o marco na fundação das modernas burocracias policiais estatais, tanto em termos de sua repercussão e emulação quanto como resultado de reconstrução das trajetórias históricas que produziram a “polícia”. Sem embargo, o que se exprime no texto significa que quem quer que receba o mandato policial, não importando se o exerce de maneira permanente, interina, ou pontual, é de fato polícia, independentemente de sua destinação formal ou de sua identidade institucional, como é o caso, por exemplo, do uso de contingentes de voluntários civis ou de efetivos militares como polícia. Assim, o processo de especialização de organizações estatais de força exclusivamente orientadas para o mandato policial não se confunde com algum tipo de monopólio, mas expressa uma realidade histórica presente em termos da divisão social do trabalho e de determinadas soluções para o problema da governabilidade. 8 Isto corresponde a desenvolvimentos, cuja semente está em Bittner (1974), à luz de Bittner (1990b), e que teve tratamento inicial em Proença Jr & Muniz (2006b). 9 É oportuno lembrar que a discricionariedade foi “descoberta” pelos estudos policiais, revelando o equívoco interpretativo pelo qual a lei teria inventado, e seria a mestra, do mandato policial. Ver para uma trajetória deste entendimento Skolnick (1966), Goldstein, (1977), Bittner (1970), Bayley (1982), Klockars (1985). 10 Na fórmula extraordinariamente feliz de Muir (1977). 11 Revela-se, com isso, a dimensão do equívoco de se querer “legislar a ação policial”, da ambição de controlá-la antecipadamente em lei, o que, paradoxalmente, sabotaria a própria legalidade da ação de polícia, pois tal legislação não poderia ser cumprida sem produzir imediatamente a sua desqualificação, e, portanto, seria uma lei escrita para ser desobedecida. Aí tudo da ação policial concreta seria ilegal. É essa a discussão que informa a questão do “profissionalismo policial” em Bayley & Bittner (1989) e que motivou a discussão anterior de seu conteúdo como sendo a perspectiva de um “novo profissionalismo” em Klockars (1985).

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Artigo

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A PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA.

O CASO BRADFORD E A EXPERIÊNCIA BRITÂNICA FRENTE AOS DESAFIOS DO RACISMO, DA EXCLUSÃO SOCIAL E DO TERRORISMO. Gastón Hernán Schulmeister*
O tema da participação comunitária chama a atenção para o déficit de representatividade e para canalização de demandas de nossas sociedades, sendo útil à melhoria do funcionamento das instituições de segurança. A experiência do fórum de participação social com a polícia, na cidade de Bradford, onde as diferentes minorias étnicas estão representadas diante de uma sociedade dividida —com problemas de exclusão social e deteriorada pelo terrorismo—, é um modelo para ser pensado na América Latina. A partir das realidades locais, a constituição de foros de participação que garantam a diversidade em termos de classe social —derivada das desigualdades sócio-econômicas—, constitui uma opção a ser levada em consideração na hora de formular políticas em nossa região.

INTRODUÇÃO
Para delinear políticas de segurança e impulsionar eventuais iniciativas e reformas, primeiramente é preciso, entre outras coisas, estar em condições de fazer um diagnóstico adequado da realidade a ser analisada, começando pelo cenário em questão e pelas diferentes capacidades institucionais com as quais se conta. No entanto, no momento de pensar na busca de novas respostas frente a demandas cada vez mais complexas, é imperioso ter a imaginação e a liberdade de pensamento suficientes para não ser prisioneiro de velhos
* Gastón Hernán Schulmeister é Mestre em Estudos Internacionais pela Universidade Torcuato Di Tella. Destaca-se em sua formação e experiência profissional ter sido Chevening Fellow 2006 do Foreign and Commonwealth Office of the United Kingdom, no Department of Peace Studies da University of Bradford, para o estudo de processos de reforma da segurança em países emergentes de conflito. Este curso de aperfeiçoamento incluiu um programa com a West Yorkshire Police, onde foram examinados os desafios de vigiar uma sociedade dividida dentro da GrãBretanha. Além disso, entre as diversas visitas de estudo realizadas, seu programa incluiu uma estadia na Irlanda do Norte para observar a transformação dos serviços de segurança como parte do processo de paz em desenvolvimento.

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estereótipos, em consonância com a necessidade de entender e reconhecer verdadeiramente o caráter multifacetário que a segurança supõe, e a abordagem holística (leia-se integral) que a mesma requer em nossos tempos. Partindo dessas premissas, o presente ensaio tem por objetivo central ser o gatilho de novas idéias na América Latina. Para isso, o trabalho enfoca a experiência do fórum social na cidade de Bradford (Inglaterra) com a West Yorkshire Police (WYP), diante dos desafios contemporâneos de vigiar uma sociedade dividida dentro do Reino Unido e a complexidade do terrorismo internacional, como um modelo de participação a ser considerado, conforme as realidades e necessidades locais. Em conseqüência, a relevância da abordagem da participação comunitária no estudo de caso formulado, no qual as diferentes minorias étnicas estão representadas, tem múltiplos aspectos inter-relacionados a serem destacados. Em primeiro lugar, a política implementada no Reino Unido serve para exemplificar como, inclusive para temas complexos como o terrorismo (associados geralmente a delitos federais e/ou que afetam a segurança nacional desde o ponto de vista institucional), a abordagem considerando a perspectiva local, o nível de resposta mais inferior do Estado, está ausente. Nesse sentido, esse caso, em particular, exemplifica como o terrorismo repercute e desafia a geração de respostas a partir do contexto local. Em segundo lugar, o tratamento não tradicional frente ao terrorismo que se coloca nesse caso demonstra o reconhecimento da complexidade que o fenômeno possui, desde o aspecto social, seja pela sua natureza ou pelos efeitos colaterais que provoca no seio da sociedade, estando em jogo questões de critério étnico e religioso que se entrelaçam. Isso é parte da aplicação prática de um enfoque holístico da segurança à realidade, longe de ser um exercício ou uma conjectura meramente teórica e/ou “politicamente correta” de abordar a questão. Em terceiro lugar, a partir da experiência do fórum de participação comunitária das minorias em Bradford, abordada no presente ensaio, adverte-se que o mesmo não esgota o tema do terrorismo e que, além disso, sua verdadeira origem remonta de fato a problemas de integração

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social vividos pela sociedade britânica, cujos distúrbios raciais ocorridos em julho de 2001 foram o ponto de inflexão para as relações da polícia com a comunidade, tal como se analisará no desenvolvimento do presente trabalho. Tal aspecto é um dos pontos mais importantes a se ter em mente, não só para entender a gênese do processo de mudança ocorrido no caso Bradford, mas também porque a situação que a originou nos aproxima, para sua possível aplicação, das realidades derivadas dos problemas sócioeconômicos visíveis em diversas comunidades da América Latina. Esses são alguns dos aspectos que, a partir das reflexões sobre a participação comunitária no caso extra-regional de Bradford, serão importantes para as correspondentes reproduções a serem promovidas na América Latina. Nesse sentido, embora os problemas prioritários em matéria de segurança em nossa região (associados direta ou indiretamente às desigualdades e à marginalidade social) sejam menos complexos que o terrorismo como problemática, nem por isso deixam de ser menos desafiantes, compartilhando, além disso, a gênese que na verdade deu origem aos mecanismos de participação em Bradford (a exclusão social), impossíveis de serem superficialmente tratados sem que se ignore as particularidades do caso.

CONTEXTO
Para identificar a literatura recente sobre o tema que nos agrega em torno da participação comunitária, torna-se oportuno considerar como marco de referência o trabalho realizado pela Rede 14/Urb-Al. Montada a partir da missão geral de buscar estabelecer um vínculo de colaboração entre cidades de continentes diferentes, a Rede 14 constitui um programa de cooperação descentralizado da Comissão Européia com a América Latina, cujo objetivo foi buscar soluções consensuais para os desafios comuns das cidades européias e latino-americanas, tanto em matéria de políticas urbanas, como de equipamentos, formação de recursos humanos, liderança das autoridades locais e promoção das boas práticas urbanas1.

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Foi a partir de tais objetivos que a Rede se encarregou, durante os últimos três anos (2003-2006), de monitorar políticas públicas na esfera da segurança cidadã em nível regional, junto com a análise de estatísticas e realidades particulares em cada país considerado, constituindo uma fonte de referência bibliográfica obrigatória e atualizada. Independente de tal marco de referência bibliográfica, dois livros de Lucía Dammert, editados pela mesma Rede, são muito valiosos para adentrar no tema da participação comunitária. Ambos são posteriores ao trabalho conhecido como “Documento Base” (2003), que reflete os alicerces teóricos das discussões empreendidas desde então2. O primeiro é o livro titulado “Segurança Cidadã: Experiências e Desafios” (2004)3 , cujo texto se organiza em três capítulos, referentes ao marco conceptual, às experiências temáticas e às experiências territoriais, reunindo contribuições de destacados especialistas da América Latina e da Europa, cujos enfoques de grande diversidade temática e metodológica refletem o caráter interdisciplinar do campo em estudo. O segundo trabalho é o livro “Cidade e Segurança na América Latina” (2005)4 , cujas três seções principais abordam as áreas de intervenção dos governos locais, as diversas experiências locais e as ferramentas e técnicas de trabalho em nível local. O trabalho em questão vem a complementar os debates conceituais desenvolvidos até então, constatando a necessidade de focalizar a atenção sobre o papel do governo local na prevenção da violência e da delinqüência. Entre o restante da bibliografia de consulta merecem também destaque outros dois trabalhos de Lucía Dammert: um sobre “Prevenção comunitária do delito na América Latina” (2004)5 e outro sobre “A construção de cidadania como estratégia para o fomento da convivência e a segurança” (2005)6. Além disso, o livro sobre “Segurança e reforma policial nas Américas” (2005)7 se constitui em outra fonte a ser incluída na bibliografia de destaque mais recente. Nesse sentido, a análise comparativa oferecida sobre segurança pública e sobre reformas policiais na América Latina (com os estudos de casos de Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, El Salvador, México e Estados Unidos) constitui outra referência obrigatória para todo aquele interessado em abordar a relação polícia-sociedade.

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Voltaremos mais adiante a abordar alguns dos conteúdos particulares da bibliografia previamente citada, para podermos contextualizar e situar a discussão do presente trabalho com ferramentas analíticas e conceituais pontuais.

DESENVOLVIMENTO
As iniciativas de participação comunitária Como esclarecimento conceitual, e para efeito de organização metodológica, a participação comunitária sobre a qual se enfoca o presente estudo de caso está associada fundamentalmente ao tipo de iniciativas que se costuma reconhecer como produto da iniciativa do governo e da instituição policial8, vinculadas ao âmbito específico de participação da relação polícia-comunidade9. Não obstante, ao longo da análise do caso Bradford, serão citados outros tipos de iniciativas que nasceram da preocupação dos próprios cidadãos, e estão mais vinculadas com associações comunitárias. Por sua vez, vale lembrar que dentro a bibliografia sobre o tema outros tipos de classificações mais completas costumam levar em conta por um lado quem participa (distinguindo entre participação direta e indireta, através dos vizinhos ou dos dirigentes da comunidade) e, por outro, o tipo de participação desenvolvido (ativo ou passivo, estando vinculado o primeiro mais com o formato e/ou com a própria implementação das iniciativas)10. O Caso BRADFORD Com o propósito de adentrarmos no estudo de caso em análise, é pertinente traçarmos algumas considerações gerais sobre a cidade de Bradford, assim como sobre a polícia, que tem sob sua jurisdição, além de Bradford, os distritos metropolitanos de Leeds, Wakefield, Kirklees e Calderdale. Situado ao norte da Inglaterra, o distrito de Bradford cobre uma área de aproximadamente 370 quilômetros quadrados, das quais cerca

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de 65% é rural. Por cauda de sua extensão constitui-se em um dos maiores distritos da região, com uma população ao redor de 470 mil habitantes. O distrito de Bradford é bastante diversificado, tanto nas suas paisagens quanto na sua demografia, contando com uma população variada que representa uma ampla gama de origens étnico-culturais e condições econômicas, da qual se distingue uma importante população asiática proveniente, na sua maioria, do Paquistão. A partir de seu crescente desenvolvimento e regeneração populacional, Bradford teve que enfrentar diversos desafios, derivados de um desemprego acima da média nacional, resultados educacionais e de saúde abaixo da média, e níveis de moradias abaixo do padrão em algumas partes do distrito. A partir da diversidade de grupos étnicos, o distrito teve que enfrentar problemas de integração social, diante de reiterados “incidentes raciais”, entendendo esses como incidentes onde a raça, etnia ou religião da vítima foi percebida como um fator contribuinte para a causa do incidente. Segundo registros oficiais, entre 2003-2004, 648 incidentes raciais foram denunciados à WYP (West Yorkshire Police). Por sua vez, os problemas de integração social se combinaram com problemas de integração econômica, com um alto índice de desemprego do qual são vítimas especialmente os grupos minoritários, a partir dos comportamentos raciais aludidos anteriormente. Tal quadro conduziu a graves problemas de exclusão social, aos quais a União Européia prestou atenção, instituindo diversos programas de ajuda e cooperação internacional (B-Equal project)11. Segundo estatísticas oficiais em nível nacional, perto de 2,5 milhões de asiáticos vivem na Inglaterra, muitos dos quais se assentaram nos centros manufatureiros do norte do país, como Bradford. O declínio da indústria manufatureira afetou essas povoações, levando muitos de seus cidadãos ao desemprego e à pobreza e cuja “exclusão social” implícita seria constatada depois dos episódios raciais de 200112 , os quais analisaremos mais adiante. Além disso, adotando um critério religioso, na zona de Yorkshire as cidades de Bradford e Leeds abrigam um importante número de
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muçulmanos, mesmo que de menor importância, em termos absolutos, do que o das comunidades presentes em Birmingham, Manchester e Londres 13 . Neste sentido, as referências aos muçulmanos como comunidade foram reiteradas, sobretudo após diversos episódios relacionados com o terrorismo internacional, o que obriga a tomar tal comunidade como critério social de análise, longe de todo clichê e estigmatização que usualmente os meios de comunicação costumam gerar sobre tal classificação. WEST YORKSHIRE Police Quanto à jurisdição da West Yorkshire Police (WYP), a mesma excede à cidade e ao distrito de Bradford, ao prestar serviço a uma população com cerca de 2.1 milhões de habitantes que vivem em um dos cinco distritos metropolitanos, cuja área física assistida tem aproximadamente 2.034 quilômetros quadrados14. A WYP constitui a quarta maior força policial da Inglaterra, contando com cerca de 5.685 oficiais de polícia e 3.670 de pessoal civil (incluindo 461 policiais comunitários de apoio), ambos com uma estrutura de categorias formalizada, e organizada em 13 divisões, das quais 3 se encontram no distrito de Bradford (Bradford North, Bradford South e Keighley). 15 Entre suas principais atividades, encontram-se o patrulhamento diário, as investigações criminais, o controle do trânsito e o apoio operacional. Nesse sentido, embora as divisões policiais se encarreguem de fornecer a maioria dos serviços policiais diários, dispõe-se também de equipes especializadas, localizadas nos quartéis-generais e em outras instalações. Quanto aos objetivos perseguidos, tal como consta no relatório de planejamento estratégico anual 2005-2006 da WYP16, as quatro prioridades que estão estipuladas são: 1. trabalhar em sociedade para criar comunidades mais seguras; 2. reduzir o crime e levar mais casos de delitos à Justiça; 3. melhorar a satisfação e a confiança pública; e 4. proceder a melhor utilização dos recursos humanos e materiais da força. Sobre a prioridade número 1 (a criação de comunidades mais
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seguras) é que o presente ensaio pretende lançar luz, principalmente destacando, ao mesmo tempo, sua inter-relação com as preocupações com a confiança e com a boa imagem pública da força. Para isso, torna-se oportuno considerar uma série de feitos e episódios inter-relacionados nos últimos anos, os quais analisaremos nos parágrafos seguintes. Terrorismo: entre conseqüências sociais colaterais e causas sociais subjacentes No dia 7 de julho de 2005, três explosões ocorreram ao redor das 8h50min da manhã no sistema de transporte subterrâneo londrino. A primeira delas ocorreu na Circle Line, entre as estações Alégate e Liverpool Street, a seguinte na estação Edgware Road, e a terceira na Picadilly Line, entre Russell Square e King’s Cross. Às 9h47min, uma quarta explosão ocorreu na parte superior de um London bus, em Tavistock Place17. Como resultado dos atentados terroristas de 7 de julho de 2005 em Londres (7/7), 52 pessoas foram assassinadas e centenas ficaram feridas. Os autores dos atentados terroristas do 7/7, também mortos no ataque suicida, foram identificados como: Mohammed Siddeque Khan, Hasib Hussein, Shazad Tanweer e Jermaine Lindsay. Khan, o mais velho dos quatro terroristas, com 30 anos, tinha nascido em Leeds e parece haver sido o cabeça do grupo. Da mesma forma que Tanweer (22 anos) e Hussein (18 anos), Khan era a segunda geração de cidadãos britânicos, cujos pais eram de origem paquistanesa. Os antecedentes dos homens não eram excepcionais, com pouca diferenciação entre suas experiências de vida e de qualquer outra pessoa da média de sua geração, origem étnica e condição social, à exceção de Lindsay (de 19 anos) que nasceu na Jamaica. Segundo o relatório oficial sobre os atentados em Londres, o 7/718, o grupo de jovens perpetrador dos fatos esteve motivado por um “feroz antagonismo para as percebidas injustiças do Ocidente contra os muçulmanos” e por um desejo de martírio19. Entre outras coisas, se reconhece também que permanece sem
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esclarecimento até que ponto esteve envolvida a organização al-Qaeda nos ataques, assim como a possibilidade de que outros elementos no Reino Unido estivessem envolvidos na radicalização, na incitação do grupo, ou na ajuda ao mesmo para planejar e executar o plano, mesmo porque também não existe evidência de um quinto atacante20. No vasto trabalho, o relatório publicado em maio de 2006 apresenta detalhes de como os quatro atacantes se radicalizaram e de como os ataques foram levados a cabo. Em relação à sistematização de movimentos, obtida a partir do sistema de câmaras de vídeo CCTV e relatos de testemunhas, cabe ressaltar a identificação da caminhonete na qual se deslocaram os indivíduos desde a cidade de Leeds, na Hyde Park Road, na madrugada do dia 7/721. Uma vez ocorridos os episódios terroristas de Londres e materializada a hipótese de que jovens islâmicos britânicos que vivem no Reino Unido pudessem se radicalizar ou serem influenciados pela ideologia propagada pela rede al-Qaeda (debate gerado de antemão pelos episódios do 11 de setembro nos Estados Unidos), a comunidade muçulmana voltaria a ser objeto de atenção, acusações e suspeitas. Tal como consta no relatório oficial sobre o 7/7 previamente citado, o primeiro sinal concreto de que o Reino Unido transformara-se em um alvo de ataque terrorista, mesmo que não houvesse indício algum de um envolvimento de al-Qaeda, foi em novembro de 2000, quando dois cidadãos britânicos de origem bengali foram detidos em Birmingham, resultando na condenação de um deles por delitos relacionados com explosivos, sendo sentenciado a 20 anos de prisão 22. Segundo Roger Ardí, analista de assuntos islâmicos da BBC, só recentemente as comunidades muçulmanas estiveram no centro da polêmica, apesar de terem se estabelecido no Reino Unido há muito tempo. Segundo o especialista, até a campanha contra o escritor Salman Rushdie, em fins da década de 80, a maioria dos britânicos estava pouco consciente da criação de novas comunidades islâmicas em cidades industriais como Leeds e Bradford. Nesse sentido, “o caso Rushdie abriu pela primeira vez um debate sobre a possível aparição de uma nova geração de jovens muçulmanos descontentes”.23 Em termos de polícia, o impacto dos eventos terroristas do 7/7 em Londres foi direto sobre a West Yorkshire. A investigação sobre
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aqueles que cometeram os atos terroristas conduziu ao condado no qual tem jurisdição a WYP, em uma investigação conjunta com a área metropolitana (a Operação Theseus) que demandou um importante esforço de tempo e recursos. Entre os episódios mais recentes que envolvem a zona, no dia 5 de março de 2006, quatro homens, dois de 18 anos e dois de 19 anos, foram detidos na residência de estudantes da Universidade de Bradford, sob a suspeita de cometerem delitos de terrorismo. Segundo um portavoz da Polícia Metropolitana (Scotland Yard), os quatro indivíduos foram detidos pela suspeita da comissão de preparação ou instigação de atos de terrorismo, contemplados sob a Ata de Terrorismo 2000, mesmo que não tenha existido conexão com os atentados do 7/7. 24 Além disso, em junho de 2006 por exemplo, um homem de Bradford, de 21 anos e de origem paquistanesa, foi detido no Aeroporto de Manchester. Segundo fontes consultadas pela BBC, após sua captura o suspeito foi interrogado em relação a detenções levadas a cabo no Canadá por um suposto atentado frustrado da al-Qaeda. A operação envolveu a WYP e o serviço de inteligência interior britânico MI5, assim como a Scotland Yard. Por tais motivos, a polícia de Yorkshire investigou diversas propriedades na área de Bradford.25 Em conseqüência, aos objetivos do presente ensaio26, merece ser destacado que a procedência dos terroristas do 7/7 da cidade de Leeds, limítrofe a Bradford, concentrou a comoção social na zona pela possibilidade de que rapazes britânicos, pertencentes à comunidade muçulmana, tenham sido os primeiros suicidas nacionais a levar a cabo atentados em solo britânico, colocando dúvidas sobre o porquê da radicalização dos jovens.27 No entanto, a despeito do racismo e a da desintegração social no seio da sociedade britânica terem sido potencializados pelo acirramento do terrorismo em Londres em 2005 28 , cabe ressaltar que distúrbios raciais ocorreram anteriormente, inclusive, aos episódios do 11/9 nos Estados Unidos. Esse é um ponto importante a ser levado em conta, para deixar claro que a conformação dos fóruns de participação comunitária em Bradford não foi motivada pela preocupação com o terrorismo (não pelo
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menos como fator originário, mesmo que os desafios do acionamento terrorista transformassem posteriormente tal mecanismo social em uma ferramenta importante em termos de política contraterrorista), mas nos problemas de marginalidade e de exclusão social e as correspondentes tensões sociais que analisaremos na continuação deste trabalho. Sem a intenção de pretender dar conta do fenômeno terrorista e de suas motivações, convém traçar algumas considerações acerca da possível incidência da marginalidade social, para criar circunstâncias nas quais, mediante ressentimento e ódio, a população seja potencialmente recrutada por movimentos extremistas, diferentemente de toda explicação centrada exclusivamente no fator religioso, com a estigmatizacão que tais enfoques fechados geram sobre o Islã.29 Enfrentamentos raciais de 2001 No mês de julho de 2001, na cidade de Bradford, ocorreram graves enfrentamentos raciais entre grupos de brancos e asiáticos, na sua maioria bengalis e paquistaneses. Durante três noites consecutivas os eventos, qualificados na época como os piores nos últimos 20 anos na Inglaterra, produziram uma cidade com edifícios e automóveis em chamas, onde a polícia, atacada por garrafas e bombas incendiárias, entre outras coisas, se sentia obrigada a retroceder, não contando até então com os recursos mais eficazes para a contenção de episódios de tal natureza.30 A tensão começou após o planejamento de uma marcha em Bradford por parte da Frente Nacional, que é o grupo da extrema direita britânica. Posteriormente, a Liga Anti-Nazista local decidiu realizar uma contramanifestação, da qual participaram aproximadamente 500 pessoas, a maioria de origem asiática, e, depois da provocação de um grupo de brancos gritando palavras de ordem com mensagens racistas à população, tudo se degenerou em distúrbios, dos quais participaram mais de mil jovens. Em conseqüência, Bradford se transformou em mais uma das cidades do norte da Inglaterra que registraram fatos de violência racial nos últimos tempos, embora os incidentes raciais registrados em Oldham e Burnley não tenham sido tão graves.

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Como resultado final das três noites de distúrbios, fora os destroços e perdas materiais (calculadas entre três e quatro milhões de libras esterlinas), as detenções e os policiais feridos, a polícia foi quem atraiu as maiores críticas. Nesse sentido, uma grande proporção da comunidade asiática culpou, pelos episódios, a falta de compreensão da polícia e de outras agências governamentais, e com isso os eventos corroeram toda confiança e credibilidade construída até o momento.31 Um relatório oficial sobre a situação de Bradford, tornado público depois dos distúrbios de 2001, embora escrito muito antes da onda de violência, criticava a intolerância racial, a incapacidade das autoridades de solucionar os problemas da cidade e a falta de uma política de integração, explicando que a “polarização racial” na cidade era produto, sobretudo, de escolas e comunidades virtualmente segregadas.32 Além disso, segundo as conclusões de sucessivos relatórios que averiguaram as causas dos distúrbios nas cidades de Bradford, Oldham e Burnley, as zonas urbanas racialmente segregadas foram o caldo de cultura para os distúrbios do verão de 2001 na Inglaterra.33 Entre episódios similares posteriores, que lembraram os incidentes raciais em Bradford, 200 pessoas entraram em choque em Wrexham (norte de Gales) em uma segunda noite de incidentes entre residentes locais e refugiados iraquianos, em junho de 2003. Os problemas começaram quando aproximadamente 30 pessoas se viram envolvidas em dois incidentes separados, em uma zona residencial de Wrexham, e a polícia teve que intervir depois que a violência resultou em choques que, segundo se entendeu, foram “motivados por racismo”.34 Esse constitui apenas outro exemplo menor de um tema que está latente no Reino Unido e que merece atenção constante. As relações com a comunidade Em concordância com o assinalado anteriormente, o cenário posterior aos distúrbios raciais de 2001 encontrou a uma polícia sem estratégia de coordenação de relações raciais, com uma carência de contato formal ou informal com a comunidade, com pouca confiança e credibilidade na força, e com pouco apoio e compreensão local da situação. Esses seriam os diferentes eixos de dificuldades e debilidades, e, além disso, os desafios

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sobre os quais se identificariam, a partir de então, os eixos de trabalho. Em conseqüência, a aproximação da comunidade passou a ser o enfoque prioritário. Nesse sentido, promoveu-se o contato em todos os níveis, tanto com organizações, como com grupos comunitários e indivíduos particulares. Isso implicou o diálogo diário, para o qual estava claro que a transparência devia ser a principal ferramenta de trabalho e gestão. Depois de ter desenvolvido os episódios raciais de 2001 e a agenda de trabalho que a situação posterior demandou, configura-se agora oportuno adentrarmos nos alvos da atenção da polícia, hoje refletidos por suas prioridades, para analisar algumas das iniciativas materializadas. Vale destacar que, enquanto para atender à prioridade 1 (trabalhar em sociedade para criar comunidades mais seguras), focaliza-se a prevenção da desordem e do comportamento anti-social, para a prioridade 3 (melhorar a satisfação e a confiança pública) utiliza-se a idéia da polícia comunitária (Neighbourhood Policing)35, a gestão de demandas sociais e o apoio a vítimas e testemunhas. Daí a razão de uma política por uma comunidade mais segura36, a partir da qual concretizou-se a constituição de um fórum social com comunidades étnicas minoritárias (Bradford and District Minority Ethnic Communities Liaison Committee), que entre suas ações iniciais teve a emissão de um programa de rádio. Esse constitui um dos 20 foros comunitários que a polícia possui em West Yorkshire (Police Community Forums), a maioria dos quais se reúne quatro vezes ao ano37, embora no caso particular de Bradford a periodicidade de suas reuniões esteja acima da média na sua regularidade. Sobre seus objetivos, vale mencionar que os referidos encontros são levados a cabo respeitando, principalmente, quatro pontos: 1. promover e melhorar as relações entre o público e a polícia; 2. permitir uma melhor compreensão sobre o uso dos recursos policiais disponíveis, 3. debater sobre os planos da autoridade policial, e 4. dar à população a oportunidade de falar com oficiais de alto grau sobre suas preocupações, de oferecer impressões e de fazer sugestões sobre a vigilância na comunidade local.38

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Em termos operacionais, cada encontro tem uma agenda preestabelecida, que encaminha uma discussão sobre temas policiais39. No caso de Bradford, costuma-se complementar o encontro com um jantar, onde os participantes interagem em um clima mais informal e descontraído com a polícia. Dessa forma, a participação da comunidade na prática começou a exercer, além disso, o papel do que na teoria se identifica como um mecanismo externo de accountability, complementar aos mecanismos internos da instituição policial, entendendo-se que a participação cidadã deve ser vista não só como um meio para assegurar que as forças policiais respondam aos problemas da cidadania, mas também que atuem de maneira transparente e responsável.40 Quanto ao formato dos foros de participação, cada reunião é presidida por um membro da WYP com um forte espírito igualitário e o vice-presidente é designado por eleição entre seus membros. Por sua vez, embora a participação no fórum esteja aberta a todo aquele que viva ou trabalhe na comunidade local correspondente41, sua incorporação — prévio contato com o Departamento que em cada distrito policial se dedique em particular a esse tema (Community Consultation Team)— está condicionada a uma aprovação por parte do resto dos integrantes, buscando-se, ainda, a diversidade étnica e religiosa. Mas, sem contradizer a necessidade de focalizar a atenção sobre o papel dos governos locais, usualmente ressaltada na América Latina diante de paradigmas de participação tradicionais que tinham como ator quase exclusivo as instituições policiais42 , os foros de participação comunitária em West Yorkshire sugerem que a concepção de “local” deve exceder também ao exclusivamente governamental. Nesse sentido, a experiência de Bradford é eloqüente, com um fórum social coordenado diretamente com a polícia, cuja participação nos foros faz parte do plano de ação em que a polícia executa sua política em matéria de consultas com a comunidade, mesmo que tal possível distinção venha a depender também se o conceito de governo local é exclusivamente sujeito à autoridade político-governamental, ou se tem mais um caráter institucional-estatal, com o qual toda iniciativa promovida e/ou implementada pela polícia estaria já contemplada.

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No entanto, também está presente o âmbito claramente nãogovernamental e nem estatal, em que a sociedade se organiza por si só, em consonância com a necessidade de contemplar e incluir novos mecanismos de participação da cidadania, no interesse da convivência em nível local. Nesse sentido, voltando às iniciativas na cidade de Bradford, no nível social também surgiu a Aliança contra o Ódio de Bradford (Bradford Hate Crime Alliance -BHCA-), cuja associação compreende organizações voluntárias ao longo do distrito, que se uniram para lutar contra o ódio racial43. Para isso, tal associação ressalta a importância da população ter a possibilidade de informar incidentes dentro de suas comunidades locais. Em relação a assuntos considerados chaves em matéria de relações com a comunidade, a polícia em Bradford concebe um importantíssimo e crescente papel à mulher, como ator principal para combater a ingerência de extremistas entre as diferentes comunidades. Além disso, o trabalho de inteligência policial está focalizado na manipulação efetiva de potenciais desordens sociais e eventos espontâneos organizados pelas comunidades, como correlato lógico das desordens ocorridas no ano 2001, previamente analisadas. No aspecto capacitação dos recursos humanos da força policial, este processo foi acompanhado de um treinamento de consciência cultural, junto com uma política que incentivou o recrutamento de efetivos provenientes das comunidades minoritárias e a lição de que as iniciativas necessitam ser estipuladas e não impostas. Sob essa lógica de trabalho, a participação da população e o julgamento sobre o impacto na comunidade foram muito valiosos, buscando-se melhorar a comunicação com a força que era identificada como uma fonte de insatisfação para muitos na sociedade. Agora, para entender esses tipos de iniciativas em Bradford, é preciso ter em mente também seu impulso como resultado da vigência de um enfoque baseado na comunidade (community-based approach), o qual enfatiza tanto as reformas na polícia como também a reconstrução de sua imagem pública. Trata-se de uma visão que, longe de ter um enfoque limitado, propõe à polícia e à comunidade que trabalhem juntas em sociedade, em prol de

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canalizar as preocupações das comunidades particulares, podendo, nos seus casos bem-sucedidos, desenvolver segurança e assegurar o desenvolvimento.44 Esse constitui outro ponto importante a considerar (ressaltando a possível e recomendável inter-relação entre teoria e realidade, no interesse de sua melhor aplicação prática), a partir da priorização na Inglaterra de um enfoque macro para pensar o setor da segurança, que está diretamente relacionado com uma concepção da perspectiva do desenvolvimento. Sobre isso nos ocuparemos mais à frente, depois de retomar alguns assuntos interconectados com o terrorismo. Terrorismo: a atenção de um fenômeno sensível Voltando às considerações sobre os efeitos diretos ou indiretos provocados pelo fenômeno do terrorismo internacional, as iniciativas de participação comunitária, além de promover a confiança com a polícia e alcançar um feedback de informação com comunidades onde elementos radicais pudessem pretender amparar-se ou recrutar adeptos, constituem uma ferramenta fundamental para o trabalho contra a estigmatização midiática, da qual geralmente diversas comunidades étnicas minoritárias terminam sendo objeto. Entre os episódios mais recentes no Reino Unido, basta citar a renovada preocupação da polícia com a segurança das comunidades muçulmanas e a relação com elas, depois da detenção de 24 pessoas, todos eles muçulmanos britânicos de origem paquistanesa, em conexão com um suposto plano terrorista frustrado, que consistia em detonar explosivos líquidos em aproximadamente 10 aviões com destino aos Estados Unidos. As prisões foram levadas a cabo nas cidades de Birmingham, High Wycombe (ao oeste de Londres) e no distrito de Walthamstow, na capital britânica, em uma mega operação de grande repercussão na mídia nacional e internacional.45 Perante tais eventos, o secretário-geral do Conselho Muçulmano britânico, Mohammed Abdul Bari, disse que os muçulmanos apóiam a repressão ao terrorismo, mas advertiu sobre “uma distância” crescente entre eles e a polícia.46

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Após uma operação policial em uma casa, em junho de 2006, em Forest Gate (zona leste de Londres), na qual um homem muçulmano de 23 anos (Mohammed Abdul Kahar) foi ferido no ombro e detido junto com seu irmão de 20 anos (Abul Koyair), embora posteriormente tenham sido libertados sem acusações, Mohammed Abdul Bari alertou que a confiança entre a comunidade muçulmana e a polícia poderia ser danificada.47 O fórum de participação de Bradford no mês de março de 2006, entre outros temas, foi palco de discussões sobre a preocupação gerada nas comunidades minoritárias pela detenção de quase 20 estudantes da Universidade de Bradford, acusados de estarem vinculados a atividades terroristas. Todos estes fatos configuram-se em episódios que formatam na realidade diária o debate entre segurança e liberdade, em relação aos limites na luta contra o terrorismo. Se nos remontarmos à política contraterrorista da WYP, o terrorismo é definido como um dos crimes mais desafiantes que enfrentam as forças policiais em nível nacional, para os quais, em diferentes eixos de trabalho48, considera-se vital o papel dos oficiais de polícia em relação aos quatro aspectos da estratégia contra terrorista do governo (prevenção, perseguição, proteção e preparação). Dentro de tal espectro de atividades que uma problemática complexa como o terrorismo demanda, a WYP concebe o trabalho com a comunidade, seja direto ou indireto, dentro do seu padrão de ação, com atividades destinadas a diminuir o apoio a terroristas nos “corações e mentes da gente”, alinhado com a prevenção do terrorismo abordando causas subjacentes, e um trato com o público de modo tal que o mantenha melhor informado sobre a natureza da ameaça e a forma como se pode ajudar a polícia a prevenir atos de terrorismo.49 Entre as demais atividades que a polícia busca empreender encontram-se: manter um corpo local de operações efetivo e eficiente (capaz de trabalhar em apoio aos serviços de segurança para reunir informação sobre supostas redes terroristas); realizar tarefas de inteligência sobre terroristas e aqueles que os apóiam; e preparar-se para possíveis conseqüências, desenvolvendo um amplo plano de contingência e treinamento para melhorar a capacidade de superar ataques e outros desafios.50

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Convém, por fim, ressaltar que, embora a verdadeira origem do fórum de participação comunitária em Bradford remonte a problemas de integração social vividos pela sociedade britânica, segundo o analisado previamente, não se pode perder de vista que os objetivos da polícia ao criar comunidades seguras estão alinhados ao seu trabalho com a prioridade estratégica nacional de resistir ao terrorismo e à sua ameaça.51 Tal assertiva pode ser constatada, por exemplo, no relatório de planejamento estratégico anual 2004-2005 da WYP52, ao associar-se explicitamente à prioridade nacional de enfrentar ao terrorismo (junto das prioridades relacionadas a enfrentar o comportamento anti-social e a desordem, e às referentes ao compromisso comunitário), à prioridade da WYP de manter a paz visando criar comunidades mais seguras, segundo o padrão de ação operacional do Chefe de Polícia.53 A segurança a partir da perspectiva do desenvolvimento Para terminar, e voltando à concepção do enfoque padrão imperante no Reino Unido para pensar a segurança, é preciso começar lembrando que esta é usualmente reconhecida como uma condição essencial para o desenvolvimento duradouro de uma sociedade, sendo justificável a preocupação central que ela gera entre os mais pobres. Esse enfoque é fundamentado pelo que se entende como a “perspectiva do desenvolvimento”, a partir da qual se promoveram internacionalmente reformas na segurança de países emergentes de conflito, entendo-se que o papel do Estado, e de suas forças, causa impacto direto sobre as oportunidades para o desenvolvimento sustentável e para a segurança física da população. Esse foi o caso da Organização das Nações Unidas (ONU), do Banco Mundial, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD) e do Reino Unido em particular, que fizeram da reforma do setor de segurança uma prioridade em suas políticas de desenvolvimento, através dos projetos de cooperação internacional.54 Enquanto isso, outros atores, como o Fundo Monetário Internacional ou a própria União Européia, lidaram com certos aspectos da segurança, mas apenas ocasionalmente, como parte de um programa integral de reformas no setor.55

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O Conceito do SECURITY SETOR REFORM A partir da perspectiva em questão, infere-se o que se entende como Security Setor Reform (SSR), cuja acepção data de fins dos anos 90 e vem ao encontro do conceito de “segurança humana”, entendida a partir da perspectiva da proteção dos indivíduos, em contraste com a concepção clássica da “segurança nacional”, centrada nos Estados. O SSR é um termo utilizado para descrever a transformação do “sistema de segurança”, (o qual inclui todos os atores envolvidos, seus papéis, responsabilidades e ações), trabalhando em conjunto para administrar e operar o sistema de acordo com as normas democráticas e princípios do bom governo, contribuindo dessa forma, para um bom funcionamento do padrão de segurança.56 Da mesma forma, a atenção sobre o setor da segurança sugere a identificação de todas aquelas organizações em uma sociedade que são responsáveis por proteger ao Estado e a suas comunidades, e a relação entre elas. Entretanto, um aspecto a destacar é que os objetivos da reforma do setor de segurança, a partir de uma perspectiva do desenvolvimento, diferenciam-se de metas orientadas militarmente, no sentido que a estrutura e a capacidade dos atores do setor na sua integridade (militares e de polícia) devem ser otimizados para o desenvolvimento social, econômico, político e humano. Nesse sentido, o objetivo final do SSR é criar forças que sejam funcionalmente diferenciadas, forças profissionais sob o controle civil objetivo e subjetivo, e com a menor utilização funcional de recursos possível, para a provisão da segurança à população. Um entrecruzamento de dimensões, do qual surgem principalmente os dilemas entre o controle civil e a profissionalização (níveis político e institucional) e entre a utilização de recursos e a provisão de segurança (níveis de desenvolvimento econômico e da sociedade). Em conseqüência, conforme a perspectiva esboçada, o setor da segurança requer pessoal competente e uma boa gestão operando dentro de um padrão institucional definido por lei. Em caso contrário, a má gestão, entre outras conseqüências, torna-se obstáculo para o desenvolvimento,
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desestimula o investimento e ajuda a perpetuar a pobreza.57 Por que pensar a segurança como um setor? Levando-se em conta, portanto, que dos diferentes atores envolvidos na segurança e no funcionamento da estrutura institucional depende o desenvolvimento sustentável integral da sociedade, a atenção ao setor configura-se claramente inevitável e seu resultado é fundamental para projetar cenários favoráveis nos países emergentes de conflito, tais como Serra Leoa, Timor Leste, Afeganistão ou Haiti, no caso regional da América Latina, para citar apenas alguns exemplos. No entanto, o reconhecimento do setor de segurança sugere a necessidade de ser realizado um diagnóstico sistematizado, antes de pensar em possíveis reformas e melhoras em qualquer país, conforme as particularidades do caso, na busca de um melhor desempenho das instituições, da garantia de um melhor clima de segurança e em nome do desenvolvimento da sociedade. Voltando ao estudo do caso particular de Bradford, esse é testemunha de como o enfoque de segurança holístico, que presta atenção aos desafios que as reformas de segurança supõem, é não apenas aplicável a cenários de países emergentes de conflito no subdesenvolvimento (sobre o qual a grande maioria da bibliografia a respeito costuma se ocupar), mas também a países desenvolvidos como a experiência do Reino Unido o sugere.58 Frente ao desafio de abordar a segurança a partir da uma perspectiva do desenvolvimento, a visão do SSR oferece, dessa forma, um enfoque analítico que ajuda na abordagem integral que os assuntos de segurança merecem, ao mesmo tempo que nos brinda com ferramentas para pensarmos na formulação de políticas concretas.59

CONCLUSÃO
Após analisar o caso britânico de Bradford, resta concluir que embora o tema do terrorismo provavelmente tenha potencializado a segregação racial e as desconfianças no seio da sociedade britânica (sobretudo depois dos episódios terroristas do 7/7 em Londres), os piores problemas raciais
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já haviam se manifestado anteriormente. Não obstante, ainda que os episódios raciais de 2001 tenham sido uma advertência antecipada sobre questões sociais que excedem ao tema do terrorismo, suas lições em matéria de relações com a comunidade, encontraram as autoridades britânicas mais conscientes ante a sensibilidade da problemática após os episódios posteriores. A experiência dos distúrbios de 2001 em Bradford, e os conseqüentes desafios que a WYP teve que enfrentar em matéria de relações com a comunidade, foram sem dúvida determinantes para uma melhor resposta aos temas comunitários pós 7/7, no próprio território inglês. Por outro lado, não sendo na verdade o terrorismo o fundamento exclusivo nem originário do fórum de participação impulsionado em Bradford (mesmo que hoje o mesmo possa ser fundamental para a política contra terrorista do país), a preocupação implícita pela exclusão social diante dos enfrentamentos raciais na Inglaterra faz a experiência ainda mais aconselhável para ser tomada como referência para a América Latina. Coerente às considerações preliminares sobre a responsabilidade e seriedade que supõe a discussão de uma política de segurança, mediante diagnóstico de realidades e capacidades, encerraremos o presente ensaio com a proposta de encorajar iniciativas de participação comunitária na América Latina como um “caminho a percorrer”, mais do que uma fórmula de “como percorrê-lo”. Para este “caminho a seguir” diante das prioridades locais, incentivar a criação de foros de participação comunitária que garantam a diversidade em termos de “classe social” (derivada das desigualdades sócio-econômicas e da marginalidade), constitui uma opção a ser considerada, para a formulação de políticas em nossa região, cujo debate parece oportuno promover. Hoje, quando são recorrentes, por exemplo, os debates sobre a privatização da segurança (e como os maus serviços estatais em matéria de segurança são deficientes, principalmente para os mais carentes), trabalhar por sistemas de participação social nos quais estejam refletidas as preocupações das diversas realidades socioeconômicas não parece ser um detalhe menor.

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Por sua vez, o tema da participação comunitária chama a atenção para o déficit de representatividade e para a canalização de demandas de nossas sociedades, sendo útil, em primeiro lugar, à imagem das instituições de segurança e contribuindo, em última instância, ao funcionamento do sistema de forma integral. Notas
Na data do fechamento da publicação da primeira revista da Rede 14 “Segurança Cidadã na Cidade” do programa Urb-Al, no Chile, participavam 19 comunidades e, em nível mundial, existam 29 países sócios, com um total de 189 cidades. Para visitar o portal da rede dirija-se a http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/edic/base/port/portada.html 2 O Documento Base foi a publicação de fundação da Rede 14, que definiu a problemática da segurança cidadã na Europa e na América Latina, com o objetivo de estabelecer critérios comuns de análise. Rede-14 Programa URB-AL da Comissão Européia; “Documento Base. Segurança Cidadã na Cidade”; Valparaíso, Chile; outubro de 2003. Disponível em espanhol em http:// w w w. u r b a l v a l p a r a i s o . c l / p 4 _ u r b a l r e d 1 4 / s i t e / a r t i c / 2 0 0 3 1 1 1 9 / a s o c f i l e / ASOCFILE120031119195112.pdf 3 DAMMERT, Lucía (ed.); Segurança Cidadã: Experiências e Desafios; I. Municipalidade de Valparaíso, Rede 14 Segurança Cidadã na Cidade, URB-AL; Valparaíso, o Chile; 2004; 377 p. Disponível em http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/artic/20031119/pags/libro.html 4 DAMMERT, Lucía, PAULSEN, Gustavo (eds.); Cidade e Segurança na América Latina; FLACSOChile, Rede 14 Segurança Cidadã na Cidade, I. Municipalidade de Valparaíso, URBAL; Santiago, Chile, Série Livros FLACSO-Chile; 2005, 230 p. Disponível em http://www.urbalvalparaiso.cl/ p4_urbalred14/site/artic/20031119/asocfile/libro_ciudad_y_seguridad.pdf 5 DAMMERT, Lucía; Prevenção comunitária do delito na América Latina: Discurso ou possibilidade?, em Pessoa e Sociedade (Chile); N°.1; 2005; pp.215/230. 6 DAMMERT, Lucía; A construção de cidadania como estratégia para o fomento da convivência e a segurança; El Salvador, Seminário permanente sobre violência; setembro 2005. Disponível em http://www.violenciaelsalvador.org.sv/documentos/Dammert__El_Salvador_20051.pdf 7 DAMMERT, Lucía, BAILEY John (coords.); Segurança e reforma policial nas Américas: experiências e desafios; o México; FLACSO-Chile, as Nações Unidas-ILANUD, Século XXI Editores; 2005; 379p. 8 Sobre tipos de participação comunitária, seus problemas de conceitualização e temas implicados, ver DAMMERT, Lucía; “Participação comunitária em prevenção do delito na América Latina”, em DAMMERT, Lucía (ed.); Segurança Cidadã: Experiências e Desafios; op. cit.; p. 161. 9 Segundo Lucía Dammert, na América Latina as iniciativas de prevenção comunitária desenvolvidas se vinculam a quatro âmbitos específicos: a relação polícia-comunidade aludida, a organização comunitária de segurança, o trabalho em espaços públicos e a associação públicoprivado. Ver DAMMERT, Lucía; A construção de cidadania como estratégia para o fomento da convivência e a segurança; op. cit.; pp. 15-16. 10 Ver “Enfoques participativos” em DAMMERT, Lucía; A construção de cidadania como estratégia para o fomento da convivência e a segurança; op. cit.; pp. 14-15. Sobre os enfoques participativos e os âmbitos de participação, ver também DAMMERT, Lucía; “Associação município-comunidade na prevenção do delito”, em DAMMERT, Lucía, PAULSEN, Gustavo (eds.); Cidade e segurança na América Latina; op. cit. 61/64.
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11 O projeto B-equal (Bradford Employment Equality Project) é, em parte, financiado pelo Fundo Social Europeu e procura o desenvolvimento de opções inovadoras para superar barreiras das minorias étnicas ao emprego. Site na web: http://www.b-equal.com/ 12 British Broadcasting Corportation (BBC). “a Grã-Bretanha: Calma após distúrbios raciais”, em BBC Mundo.com, 9 de julho de 2001. http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1430000/ 1430199.stm 13 Calcula-se que no Reino Unido haja um milhão e meio de muçulmanos que vivem em diferentes assentamentos distribuídos no território britânico, com diferentes formas de organização e herança cultural. Embora exista certa crença generalizada que os muçulmanos residentes no Reino Unido chegaram ao país a partir do sudeste asiático na década de 60, os antecedentes históricos indicam que começaram a se estabelecer há mais de um século e que emigraram de diferentes regiões no mundo, incluindo o norte e o este da África, Chipre, Turquia e Oriente Médio. 14 CRAMPHORN, Colin (2006); Chief Constable’s Annual Report 2005/2006; West Yorkshire Police. Disponível em http://www.westyorkshire.police.uk/files/docs/annualreport20052006.pdf 15 Ibid. Para mais informações dirigir-se também a “County Profile”, na seção institucional (“About Us”) no site na web da WYP: http://www.westyorkshire.police.uk/sectionitem.asp?sid=2&iid=136 16 CRAMPHORN, Colin (2006); op. cit.. 17 A apenas duas semanas dos episódios do 7 de julho de 2005, no dia 21 de junho entre as 12h35min e as 13h05min, três incidentes ocorreram novamente em Londres no sistema subterrâneo —ao redor das estações Warren Street, Oval e Shepherd’s Bush—, mais um quarto incidente na parte superior de um London Bus na Hackney Road. MURPHY, Paul; “Intelligence and Security Committee Report into the London Terrorist Attacks on 7 July 2005. Presented to Parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty”, Mai 2006. Disponível em http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/11_05_06_isc_london_attacks_report.pdf 18 The House of Commons; “Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005”; London; The Stationery Office (TSO); Mai 2006. Disponível em http://news.bbc.co.uk/2/ shared/bsp/hi/pdfs/11_05_06_narrative.pdf 19 Com respeito à terminologia no momento de fazer referências ao terrorismo, no relatório sobre inteligência e segurança depois dos episódios do 7/7, o mesmo refere-se ao “terrorismo islamita”. Um termo utilizado pelos serviços de segurança e pela polícia para descrever a ameaça de indivíduos que alegam uma justificação religiosa para o terrorismo, cuja alegação é, além disso, rejeitada pela maioria dos muçulmanos britânicos, cujos líderes se encarregam de assinalar que o Islã não é uma religião violenta. Além disso, entre a comunidade contra-terrorista mais ampla do governo especifica-se que a ameaça é também referenciada como “terrorismo internacional”. MURPHY, Paul; “Intelligence and Security Committee Report into the London Terrorist Attacks on 7 July 2005. Presented to Parliament by the Primer Minister by Command of Her Majesty”; Mai 2006. 20 The House of Commons; “Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005”; op. cit.; p. 26-27. 21 Ibid. 22 “Annex A: The evolution of the modern international terrorist threat”, em The House of Commons; “Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005”; London; The Stationery Office (TSO); Mai 2006. 23 “Muçulmanos sob a lupa”, BBC Mundo.com, 13 de julho de 2005. http://news.bbc.co.uk/hi/ spanish/international/newsid_4679000/4679677.stm

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Gastón Hernán Schulmeister
24 “Four men held after terror raid”, em BBC News, 6 March 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/4777472.stm 25 “Police search after terror arrest”, em BBC News, 7 June 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/5054466.stm 26 Os debates em torno da comunidade muçulmana no Reino Unido se estenderam também a discussões sobre como os políticos e os próprios líderes das comunidades deveriam responder ao fenômeno do descontentamento entre os jovens muçulmanos e sua possível radicalização. 27 “O que motivou os atacantes?, em BBC Mundo.com, 14 de julho de 2005. http://news.bbc.co.uk/ hi/spanish/international/newsid_4682000/4682621.stm 28 “A veia racista da Grã-Bretanha”, em BBC Mundo.com, 5 de agosto de 2005. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/misc/la_columna_de_miguel/newsid_4125000/4125942.stm 29 “Webchat: Professor Paul Rogers”, em BBC News, 18 July 2005. http://www.bbc.co.uk/leeds/ content/articles/2005/07/14/messageboard_paul_rogers_webchat_feature.shtml 30 “Noite de violência racial na G. Bretanha”, em BBC Mundo.com, 8 de julho de 2001. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1428000/1428513.stm 31 No caso da Irlanda do Norte, por exemplo, a preocupação em melhorar a imagem e a confiança da polícia perante a comunidade é evidente, entre outras coisas, na criação de um Ombudsman especial para lidar com as queixas contra a polícia (The Police Ombudsman for Nothern Ireland). O mesmo não é equivalente a um departamento de assuntos internos, mas um interlocutor entre a sociedade e a polícia, encarregado de canalizar as denúncias da população e que atua como um mecanismo de resolução de controvérsias. Tal iniciativa se ocupou de temas como a má imagem da instituição policial (e a correspondente confiança que deveria melhorar para seu desempenho), com uma particular atenção do accountability que mostra-se útil (da mesma forma que com a canalização de demandas no caso Bradford) ao melhoramento do funcionamento das instituições de segurança. Para mais informações sobre The Police Ombudsman for Nothern Ireland , dirigir-se a seu site na web: http://www.policeombudsman.org/ 32 “Terceira noite de violência racial”, em BBC Mundo.com, 10 de julho de 2001. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1431000/1431319.stm 33 “ Inglaterra: o porquê do verão da ira”, em BBC Mundo.com, 11 de dezembro de 2001. http:/ /news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1703000/1703347.stm 34 “R. Unido: nova onda de violência racial?”, em BBC Mundo.com, 24 de junho de 2003. http:/ /news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_3016000/3016508.stm 35 HENDERSON, N.J., DAVIS, R.C., and MERRICK, C., “Community Policing: Variations on the Western Model in the Developing World”, Police Practice and Research, Vera Institute of Justice; 2003; Vol. 4, Nº. 3; 16 p.. 36 Emblemático de tal política é o programa denominado The Bradford District Safer Communities Partnership, o qual inclui uma ampla gama de ações e trabalha para reduzir o crime, o comportamento anti-social, os problemas de abusos de drogas e do medo do crime, e para assegurar que todas as pessoas no distrito se beneficiem do clima de segurança reinante. Para mais informações dirigir-se ao site na web: http://www.saferbradford.org.uk 37 “Community Forums”, correspondente à seção “Department Profiles” no site na web da WYP: http://www.westyorkshire.police.uk/section-item.asp?sid=6&iid=99 38 Ibid. 39 Ibid. 40 CALL, Charles T.; “Challenges in Police Reform: Promoting Effectiveness and Accountability”; IPA Policy Report; International Peace Academy; 2004. Disponível em http://www.ipacademy.org/ PDF_Reports/CHALLENGES_IN_POLICE.pdf

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A participação comunitária “Community Forums”, no site da WYP op. cit. , Lucía Dammert, por exemplo, insistindo no papel mais ativo que o governo local deveria assumir comprometido com a participação da cidadania, reconhece a participação da comunidade nas iniciativas de prevenção da violência e a delinqüência como um pilar a ter em mente para o formato e implementação de políticas de segurança em nível local, fazendo com que a comunidade se transforme em um ator decisivo no espaço local. DAMMERT, Lucía; “Associação município-comunidade na prevenção do delito”, em DAMMERT, Lucía, PAULSEN, Gustavo (eds.); Cidade e Segurança na América Latina; op. cit.; pp. 51/83. 43 Bradford Hate Crime Alliance (BHCA) na web: http://www.hatecrimealliance.co.uk 44 GROENEWALD, Hesta and PEAKE, Gordon; “Police Reform Through Community-based Policing: Philosophy and Guidelines for Implementation”; International Peace Academy (IPA) Saferworld; New York; September 2004. Disponível em http://www.saferworld.org.uk/images/pubdocs/ police%20reform.pdf 45 “Londres: depois dos conspiradores”, BBC Mundo.com, 10 de agosto de 2006. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/international/newsid_4781000/4781927.stm 46 “Police fears of threat to Muslims”, em BBC News, 11 August 2006. http://news.bbc.co.uk/2/ hi/uk_news/4783099.stm 47 “Questions over London terror raid”, em BBC News, 10 June 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/5066846.stm; “Terror raid pair may sue police”, em BBC News, 11 June 2006. http:// news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/5068500.stm 48 “Counter Terrorism”, seção “Policy Statements”, na web da WYP: http:// www.westyorkshire.police.uk/section-item.asp?sid=48&iid=1365 49 Ibid. 50 Ibid. 51 National Policing Plan Priorities 2004/07. 52 CRAMPHORN, Colin (2005); Chief Constable’s Annual Report 2004/2005; West Yorkshire Police. Disponível em http://www.westyorkshire.police.uk/files/docs/annualreport20042005.pdf 53 CRAMPHORN, Colin (2005), op. cit. p. 4. 54 Para mais informações ver SCHULMEISTER, Gastón Hernán, “A segurança segundo a visão britânica. Um enfoque holístico para reformas no setor”, Boletim do Instituto de Assuntos Estratégicos e Assuntos Internacionais (ISIAE), Conselho Argentino para as Relações Internacionais (CARI), ano 9, número 38, abril 2006. Disponível em http://www.cari1.org.ar/pdf/boletin30.pdf 55 WULF, Herbert; “Brief 15. Security Setor Reform”; Bonn (Germany); Bonn International Center for Conversion (BICC); 2000. 56 Organization for Economic Co-operation and Development (OECD); “Security System Reform and Governance”; DAC Guidelines and reference Series; Paris (France); 2005. 57 BALY, Dick; “Understanding and Supporting Security Sector Reform”; London, United Kingdom; Department for International Development (DFID); 2002. 58 Neste sentido, embora o presente trabalho se ocupe apenas do caso Bradford, não se pode fugir pelo menos à menção da aplicação do mesmo enfoque ao processo de reforma acontecido nos últimos anos na Irlanda do Norte. Ver “A New Beginning: Policing in Northern Ireland. A report of the Independent Commission on Policing for Northern Ireland”; September 1999. Disponível em http://www.belfast.org.uk/report/fullreport.pdf 59 Na América Latina, por exemplo, são recorrentes os debates sobre se é preciso ampliar ou não as missões das Forças Armadas em matéria de segurança interna. Ver CA, Lucía e BAILEY, John; “Reforma policial e participação militar no combate à delinqüência: análise e desafios para a América Latina”; em Forças Armadas e Sociedade; FLACSO-Chile; Nº.1; 2005; pp.133-152. Disponível em http://www.fasoc.cl/files/articulo/ART43622189c08b8.pdf
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REFORMA POLICIAL E USO LEGÍTIMO DA FORÇA EM UM ESTADO DE DIREITO.
UM OLHAR SOBRE A EXPERIÊNCIA DA COLÔMBIA Hugo Acero* 1. INTRODUÇÃO
No começo dos anos 90 do século passado, apenas 17 de cada 100 cidadãos confiavam na Polícia Nacional da Colômbia. As pesquisas e estudos de percepção sobre o trabalho policial nessa época, a colocavam como uma instituição pouco comprometida com o respeito aos direitos e liberdades dos cidadãos, com os procedimentos legais e com o estrito cumprimento de seus deveres constitucionais. Além disso, era considerada pouco eficiente frente aos problemas de violência e de delinqüência com os quais naquele momento padecia o país. Frente a esse cenário, o governo nacional, no ano 1992, empreendeu um processo de reforma da polícia, sustentada em uma renovada atitude autocrítica e vontade de mudança nos altos comandos policiais. Para isso, o governo criou uma comissão externa, com porta-vozes importantes da sociedade colombiana, e da qual fizeram parte oficiais destacados da instituição policial, a qual se orientou essencialmente pela modernização de sua estrutura interna de acordo com as exigências da segurança e a convivência cidadã no padrão de um pleno respeito pelo Estado Social de Direito, consagrado na Constituição Política de 1991. Parte fundamental desse processo de transição foi fazer com que seus membros interiorizassem o respeito e a valorização aos direitos humanos, pela proteção das liberdades e pelo fomento da vida, promovendo estes princípios na sua prática profissional, através do uso dos mecanismos de controle, atenção e prevenção. Tendo como padrão de referência o Estado Social de Direito que proclama a Constituição de 1991, a polícia deve encarregar-se de preservar a segurança cidadã, entendendo esta como as condições de segurança, salubridade e tranqüilidade necessárias para o gozo dos direitos humanos e o cumprimento dos deveres. Por conseguinte, a finalidade da polícia é o
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Sociólogo, consultor internacional em temas de segurança cidadã, segurança nacional, manejo de crise e terrorismo.

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respeito e a proteção dos direitos humanos. Todas as ações da força pública policial, desde a ordem mais elementar, até o uso da força em situações excepcionais, estarão ordenadas de modo a favorecer o exercício dos direitos humanos e o desfrute dos benefícios por eles assegurados1. Como produto desse processo de reforma foram retirados da Polícia Nacional da Colômbia mais de 10 mil membros que, por diferentes motivos, não se adequavam aos novos requisitos de uma polícia respeitadora dos direitos humanos e voltada para as necessidades e confiança dos cidadãos da Colômbia. O objetivo desse documento é dar conta da experiência de reforma policial, tendo como ponto de reflexão a idéia do uso legítimo da força no modelo do Estado Social de Direito, observando detalhadamente quais foram os limites e alcances deste conceito no âmago desta prática, ou processo, para o qual esta apresentação se dividirá em três partes: Inicialmente, serão apresentadas uma série de considerações preliminares sobre os parâmetros e princípios básicos de atuação da polícia em um Estado Social de Direito. Posteriormente, serão enfatizados os aspectos mais relevantes dentro da experiência de reforma policial, estabelecendo, dentro deste espaço, as limitações e alcances do uso legítimo da força na manutenção das condições necessárias para o exercício dos direitos e das liberdades individuais. Finalmente, serão colocados alguns desafios e reflexões que servirão como ponto de partida ao desenvolvimento de novos planejamentos e iniciativas neste tema.

2. SOBRE A ATUAÇÃO DA POLÍCIA EM UM ESTADO SOCIAL E DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Existem diversos parâmetros que definem e regulam o exercício profissional da polícia. Esses parâmetros estão definidos dentro da Constituição Política da Colômbia de 1991 e nos instrumentos legais internacionais sobre direitos humanos, os quais prevalecem para a manutenção da ordem interna e a lei, sendo amparados pela Constituição Nacional no seu artigo 93, como verifica-se abaixo2 : • O respeito aos direitos das pessoas. • A observação dos procedimentos legais.
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•O estrito cumprimento dos deveres Derivados desses preceitos fundamentais, encontramos um conjunto de princípios que regem a atuação da polícia, os quais delimitam e orientam claramente sua atuação em relação aos cidadãos e a situações particulares, como prescreve a Organização das Nações Unidas3: •Finalidade: o fim procurado pela polícia é a prevenção de um fato punível ou a detenção de um infrator. Algum tipo de desvio dessa finalidade poderia conduzir a um uso desmedido do poder. •Necessidade: as condutas tomadas pela polícia devem constituir-se como a única possibilidade de ação para evitar a realização de um fato punível ou dar captura a quem comete. Adicionalmente, essas condutas devem ser as menos lesivas possíveis aos direitos das pessoas, particularmente no que se refere ao uso da força. •Devida motivação: refere-se explicitamente às razões que levam à polícia a atuar, as quais devem ser claras, objetivas e, sobretudo, justificadas. •Proporcionalidade: o conjunto das medidas tomadas pela polícia deve estar ajustado à conduta da pessoa perseguida e às circunstâncias do contexto no qual se comete o fato punível; por isso, deve haver uma conexão direta entre a finalidade e os meios utilizados, o que evitará o uso de medidas excessivas que causem danos desnecessários às pessoas ou a seus bens. •Não-discriminação: todas as pessoas, sem distinção de nenhum tipo, têm os mesmos deveres e direitos e deverão ser tratadas pela polícia da mesma maneira. •Excepcionalidade do uso da força: o uso da força se admite para situações excepcionais, nas quais ou não é possível prevenir o delito, ou se deve perseguir o infrator por outros meios. É necessário entender que cada um desses princípios faz parte de um todo estreitamente inter-relacionado, onde, como já havia sido explicitado anteriormente, aparece a proteção aos direitos das pessoas como um eixo central.
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Tomando como ponto de partida esses conceitos, no prosseguimento deste trabalho se fará um percurso pelo processo de reforma o qual, desde o ano 1993 a Polícia Nacional da Colômbia veio implementando em todo o país, comentando minuciosamente até onde chegou e como se desenvolveu no interior desse processo a idéia de uso legítimo da força.

3. REFORMA POLICIAL NA COLÔMBIA: TRANSFORMAÇÃO DE UMA INSTITUIÇÃO PELO RESPEITO AOS DIREITOS DOS CIDADÃOS
A promulgação da Constituição Política de 1991 marca o início de um novo modelo de participação cidadã nas decisões econômicas, políticas e sociais da nação, direcionado a garantir a existência de instituições públicas eficientes e democráticas, nas quais os usuários aparecem como legítimos requerentes de serviços e direitos. Nesse contexto, a Polícia Nacional (também imersa em corrupção e deficiência no cumprimento de suas funções, por aquela época) assumiu o desafio de “submeter-se a um processo de autocrítica e questionamento, tanto de seu funcionamento como do comportamento de seus integrantes4”, com o propósito de constituir-se em um organismo vivo do país, interessado na defesa do bem comum e co-participe da transformação da realidade nacional, partindo de suas próprias competências de segurança e convivência. As exigências da nova Constituição facilitaram a reestruturação interna da polícia mediante a expedição da Lei 62 de 1993, e o diagnóstico da realidade institucional, permitindo a identificação dos seguintes problemas como causadores da crise de legitimidade da Polícia Nacional5: • Enfraquecimento de princípios e valores da corporação. • Gestão de comando caracterizada por ausência de liderança. • Deficientes resultados do serviço de polícia (diversificação excessiva do serviço). • Enfoque inadequado da administração do talento humano.
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•Deficiências nos processos de formação e capacitação. •Ineficazes sistemas de avaliação e acompanhamento. •Afastamento polícia-comunidade. •Violação dos direitos humanos. Frente a esses problemas, a reforma policial se sustentou nos três elementos constitutivos do sistema do serviço policial: indivíduo, instituição e comunidade. E a priorização dos problemas detectados transformouse no insumo potencializador para a criação e implementação do “Plano de Transformação Cultural”, cuja filosofia se fundamentou em: “A mudança de atitude do homem, mediante o equilíbrio de suas dimensões espiritual, intelectual, sócio-afetiva e física, sustento de seu próprio desenvolvimento individual e de sua construção de uma cultura organizacional baseada no progresso tecnológico e acomodada às necessidades do cidadão, e do meio que o cerca, para fazer mais uma instituição produtiva e competitiva”6. Os programas fundamentais sobre os quais se alicerçou o Plano de Transformação Cultural foram: •Participação da comunidade. •Nova cultura do trabalho. •Fortalecimento da capacidade operativa. •Desenvolvimento gerencial. •Potenciação do conhecimento e da formação policial. •Modernização da gestão administrativa.7 Desde então, a polícia não tem economizado esforços acadêmicos para, desde suas escolas, formar indivíduos capazes de dar um tratamento personalizado, com disposição ao diálogo e interação com civis, de uma maneira essencialmente persuasiva ao invés de dissuasiva. A modernização de sua gestão administrativa, a formação de seus
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membros para uma nova atitude de serviço e o reconhecimento dos cidadãos como a razão da existência da instituição têm feito da Polícia Nacional uma instituição flexível, mais horizontal na sua organização e com um alto nível de efetividade no cumprimento de suas funções de segurança e convivência, conforme as necessidades cidadãs e institucionais. Hoje, a instituição policial goza de uma aprovação por parte da população próxima a 70%. Parte fundamental dessa transformação da Polícia Nacional foi fazer com que seus membros internalizassem o respeito e valorização dos Direitos Humanos, e promovessem sua vivência em cada uma de suas ações cotidianas, fundamentadas na proteção das liberdades e no fomento da vida. No que tange ao uso da força, os membros da instituição cada vez mais sabem que seu emprego deve ser realizado com extremo cuidado e devendo ser aquela que seja necessária e proporcional ao perigo que se procura evitar. A esse respeito, diz o artigo 3° do código de conduta para funcionários encarregados de fazer cumprir a lei e combater o crime, aprovado pela assembléia geral das Nações Unidas: “Os funcionários encarregados de fazer cumprir a lei poderão usar a força só quando seja estritamente necessária e na medida que o requeira o desempenho de suas tarefas 8”. Por outro lado, o artigo 29 do Código Nacional de Polícia da Colômbia, afirma que só quando for estritamente necessário, a polícia pode utilizar a força para impedir a perturbação da ordem pública e restabelecêla. Da mesma forma, o artigo 30 desse mesmo Código consagra que para preservar a ordem pública a polícia só empregará os meios autorizados pela lei e pelos regulamentos, escolhendo sempre entre os meios eficazes disponíveis, aqueles que causem um menor dano à integridade das pessoas e de seus bens. Tais meios não poderão ser utilizados além do tempo indispensável para a manutenção da ordem e seu restabelecimento. Sobre esses preceitos constitucionais e legais, o processo de transformação cultural da polícia, no que diz respeito ao uso legítimo da força, avançou, como o coloca Margarita Uprimny, sob os seguintes critérios9 : • Critério de necessidade: será utilizada a força apenas quando a ordem pública não puder ser preservada de outra maneira. • Critério de legalidade: os meios utilizados devem estar previamente
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autorizados pela lei ou por um regulamento. Isso amostra que o uso da força tem limites legais e que as autoridades de polícia não podem inventar sistemas imprevistos para atemorizar aos indivíduos ou a grupos cuja atividade deva ser reprimida. •Critério de racionalidade: devem ser evitados os danos desnecessários. •Critério de temporalidade: esses meios apenas poderão ser utilizados pelo tempo indispensável. Em coerência com esses critérios, desde meados dos anos 90 foram destinados recursos para a capacitação e a atualização de oficiais e suboficiais, membros do nível executivo e agentes, em temáticas como: direitos de polícia, direitos humanos, direito internacional humanitário, segurança e convivência cidadã, polícia comunitária, padronização de procedimentos e pedagogia. Da mesma forma, e coadunado com as políticas de ordem nacional10 , com as diretrizes internacionais para a proteção dos Direitos Humanos e com o Plano de Transformação Cultural, foi criado o Escritório de Direitos Humanos da Polícia Nacional, com suas correspondentes instâncias setoriais. Desde então, a Polícia Nacional tem emanado múltiplas ações de pesquisa e educação orientadas ao conhecimento e ao bom uso do tema por parte dos integrantes da instituição, nas suas diferentes áreas de apoio à comunidade. Da mesma forma, a instituição coordenou atividades orientadas para a defesa dos Direitos Humanos de seus membros. Nesse âmbito, foram estabelecidos convênios com as Nações Unidas, com a Secretaria para os Direitos Humanos da Presidência da República e com instituições acadêmicas, para a realização de pesquisas que permitam estabelecer as condutas indevidas por parte de seu pessoal e formular linhas de trabalho que conduzam à sua melhoria. Nos últimos anos, a Polícia Nacional, em coordenação com diferentes instituições, como a Defensoria do Povo, o Escritório para os Direitos Humanos da Presidência e as Personerías Municipales11, iniciou um amplo trabalho de indagação sobre a situação dos Direitos Humanos no interior da instituição e no serviço à comunidade através de seus membros. Este trabalho permitiu, por um lado, colocar em evidência a vontade política da polícia frente às exigências de mudança, e, por outro,

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determinar até que ponto no exercício legítimo de suas funções constitucionais incorreu-se em algum excesso no uso da força ou desacato à lei, com o fim de corrigir erros e depurar cada vez mais o exercício profissional de seus membros.

4. CONCLUSÕES
O primeiro aspecto que é preciso destacar é que hoje a Polícia Nacional da Colômbia é uma das instituições melhor qualificadas pelos cidadãos. Enquanto no ano 1992 apenas 17% dos cidadãos a consideravam confiável, hoje 68% acreditam nela e, mesmo que falte muito caminho por percorrer, a instituição policial não cessa o seu esforço para ser a melhor instituição do país. Cabe ressaltar que frente aos desafios que hoje impõem os problemas de violência e delinqüência na maioria dos países latinoamericanos, o aprofundamento da modernização das forças policiais, emoldurada no compromisso com a estrita observância aos Direitos Humanos, constitui-se em uma necessidade inadiável caso se pretenda dar a resposta adequada a tais desafios. Assim o considerou o governo da Colômbia em 1993 e a Polícia Nacional, e hoje a instituição colhe os frutos com o reconhecimento do cidadão e a redução dos indicadores de violência e de delinqüência, como foi o claro exemplo de Bogotá nos últimos dez anos e Medellín nos últimos quatro. Quanto ao uso da força, ficou claro para o governo e para a instituição que deveriam existir critérios e fundamentos claros de ação policial considerando o Estado de Direito e que isso beneficiava aos próprios membros da força policial que, por razões relacionadas ao serviço, encontram-se expostos diariamente a situações nas quais é provável cometer erros que podem resultar na perda de vidas ou na destruição de bens ou propriedades. É claro, para qualquer membro da Instituição Policial, que seguir as regras lhes serve para estarem blindados frente a qualquer acusação de suposto abuso de autoridade ou uso indevido da força. Se o policial seguir fielmente as regras de relacionamento com o cidadão, dificilmente o resultado da investigação poderá assinalá-lo como responsável por cometer uma arbitrariedade, pois se tratará de um erro não premeditado12.

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Finalmente, é necessário considerar as características excepcionais nas quais vive a Colômbia com o conflito armado interno, cuja situação faz com que a população civil se veja freqüentemente surpreendida em meio ao fogo cruzado e onde os critérios de uso legítimo da força, adquirem ainda mais importância. Nesse tipo de conflito deve-se limitar de maneira muito cuidadosa, a aplicação do poder de fogo e do uso da força em geral. Aqui se torna muito difícil e, em alguns casos, quase impossível, discernir entre combatentes e não combatentes, e é no meio dessa situação que a Polícia Nacional deve aprimorar ainda mais as regras no uso da força para guiar as operações, minimizar erros e danos colaterais e contribuir para evitar abusos contra a população civil. Os critérios de ação emoldurados no respeito aos direitos humanos são o parâmetro principal para avaliar a legitimidade das operações da polícia, e especialmente da Polícia Nacional. Caso ocorra uma investigação por delitos cometidos no desenvolvimento de atos do serviço, o critério fundamental de avaliação será a observância das regras estipuladas nos tratados e nos decretos internacionais sobre o uso legítimo da força 13. Finalmente, cabe destacar que os critérios de ação do uso legítimo da força não devem ser vistos como obstáculos ou impedimentos para a adequada execução das operações militares e policiais. Pelo contrário, devem servir como um guia e uma ajuda para todos os membros da Polícia encarregados de velar pela vida, pela honra e pelos bens dos cidadãos e das instituições democráticas. Notas
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UPRIMNY YÉPEZ, INÉS MARGARITA. Limites da polícia na perseguição do delito. Defensoria do povo. Bogotá 2003. 2 Artigo 93 da Constituição Política Nacional 3 Assembléia Geral das Nações Unidas. 17 de dezembro de 1979. Normativa e Prática dos Direitos Humanos para a Polícia Manual ampliado de direitos humano para a polícia. 4 POLÍCIA NACIONAL: A FORÇA DA MUDANÇA. Cartilha N° 2. Pág.14. 5 POLÍCIA NACIONAL: A FORÇA DA MUDANÇA. Cartilha N° 2. 6 GRUPO DE ESTRATEGISTAS PARA A MUDANÇA. Transformação cultural e melhoramento institucional. Polícia Nacional. Editorial Retina. Bogotá: 1995. 7 Plano de Direcionamentos Estratégicos da Polícia Nacional. 8 Ibid. UPRIMNY YÉPEZ, INÉS MARGARITA. Limites da polícia na perseguição do delito. Defensoría do povo. Bogotá 2003. Pág. 25 9 Ibid., UPRIMNY YÉPEZ, INÉS MARGARITA. Limites da polícia na perseguição do delito.

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Reforma Policial e uso legítimo da força em um Estado de Direito Defensoria do povo. Bogotá 2003. Pág. 33 A) Diretiva Presidencial Não. 005 de 23 de dezembro de l991: Responsabilidades das entidades do Estado na Estratégia Nacional Contra a Violência”. B) Diretiva Presidencial 003 de maio 3 de l994: responsabilidades do Estado na Estratégia contra a Violência e a Segurança da Gente. C) Diretiva permanente MINDEFENSA 010 de 25 de maio de 1994: Reestruturação e ampliação do Escritório de Direitos Humanos do Ministério da Defesa e criação das mesmas nas forças Armadas, entre outras. 11 A Personería Municipal é um órgão público que exerce a fiscalização da administração do município. Como parte do Ministério Público, lhe corresponde a guarda e promoção dos direitos humanos, a proteção do interesse público e a vigilância da conduta oficial de que desempenham funções públicas. 12 ANDRES VILLAMIZAR, Erros militares e regras de encontro, Fundação Segurança e Democracia. Bogotá, outubro 4 de 2004 13 Ibid. ANDRES VILLAMIZAR, Erros militares e regras de encontro, Fundação Segurança e Democracia. Bogotá, outubro 4 de 2004. Pág. 9
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ESTRATÉGIAS POLICIAIS PERANTE NOVAS AMEAÇAS E RELAÇÕES SEGURANÇA PÚBLICA– DEFESA NACIONAL
Gustavo Gorriti*
A principal ameaça que viveu o Peru em termos de segurança pública e nacional foi a insurreição do Sendero Luminoso. Desde seu início, enganosamente simples, até o momento, no final da década de 1980 e começo de 90, quando o Sendero afirmou haver alcançado a paridade estratégica e iniciado a etapa dirigida a conquistar o poder, o Peru viveu uma guerra interna na qual morreram dezenas de milhares de pessoas e sofreu uma destruição material de bilhões de dólares. Para fins práticos, a guerra interna terminou há alguns anos. O Sendero Luminoso mantém grupos armados em algumas regiões do país, mas o que restou não constitui mais uma ameaça estratégica, como foi, e muito, até fins de 1992. Por que trazer para discussão o caso no contexto desse estudo? Porque aquela ameaça sem precedentes no Peru pôs em jogo todo tipo de reações e respostas por parte de um Estado confuso, que viu como fracassavam, um após outro, seus esforços, enquanto a situação piorava até tornar-se quase insustentável. Uma vez que a polícia foi derrotada em 1982, na primeira área em estaqdo de emergência (a de Ayacucho, na serra centro-sul do país), as Forças Armadas assumiram a tarefa contra-insurgente, pondo em prática as doutrinas de contra-insurgência que haviam sido empregadas poucos anos antes, frente às insurreições guerrilheiras na América do Sul, especialmente no Cone Sul, e que em todos os casos terminaram com a supressão da democracia, a instauração de ditaduras e a prática de atrocidades contra dezenas de milhares de pessoas. Essa doutrina, herdada da guerre révolutionnaire francesa, essencialmente contrária à democracia, foi aplicada no Peru, inicialmente, nas áreas provincianas onde se deu com maior força o crescimento da organização maoísta. Apesar do grande número de vítimas, (mortos, desaparecidos, refugiados), a insurreição, além de não ser dominada, continuou crescendo e difundindo-se por novas regiões do país.
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Jornalista, Diretor da Área de Segurança Cidadã do Instituto de Defensa Legal. 109

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O fracasso das estratégias de repressão brutal causou outro efeito colateral: a erosão paulatina da democracia peruana, jovem, precária e frágil, que perdia regiões inteiras do território nacional quando essas se declaravam em emergência e se colocavam sob controle de um comando político-militar. Assim, enquanto a insurreição se expandia e fazia metástases, também se expandiam paralelamente ditaduras militares estaduais, dentro de um governo democrático nacional. A democracia peruana abdicava gradualmente, e cada vez mais, de seu governo e do império da lei, porque simplesmente não sabia como enfrentar a insurreição e como empregar suas próprias ferramentas de defesa. Em fins da década de 1980, a situação havia se agravado consideravelmente e as principais cidades do país, entre as quais Lima, se transformavam em palcos cada vez mais centrais da guerra interna. Ao longo desses anos, as diversas forças que enfrentavam o Sendero (as Forças Armadas, as polícias, os grupos organizados da sociedade) haviam ensaiado diversos meios e formas de enfrentar os maoístas. Uns mais cruéis que outros e alguns mais eficazes que os anteriores. O Sendero tinha perdido o controle de alguns territórios previamente dominados (e tiranizados), sobretudo quando os camponeses se levantaram para enfrentá-los. Em alguns casos, com a ajuda das Forças Armadas, em outros, praticamente sós. Mas na soma total da guerra interna, o Sendero estava mais forte que antes, controlava ou influenciava mais territórios e se preparava para variar a clássica estratégia maoísta com uma que tinha fortes elementos da doutrina prévia do Comintern: tentar provocar o colapso do governo desde as cidades e de sua periferia imediata. Uma figura de suprema importância durante toda a guerra, se fazia agora duplamente vital. Abimael Guzmán, o “Presidente Gonzalo”, era não só o líder indiscutível do Sendero Luminoso, mas já se transformara no mais próximo que um movimento maoísta ultra-ortodoxo poderia ter de adoração quase religiosa. Diferentemente dos casos de, por exemplo, Stalin, Mao ou Kim Il-Sung, nos quais o chamado culto à personalidade se manifestou depois da vitória e das demonstrações de rigor, o culto à personalidade de Gonzalo foi desenvolvida durante a insurreição e cresceu até níveis extravagantes para uma organização marxista. No meio de terremotos internos e de algumas purgas com métodos copiados da Revolução Cultural chinesa, a posição do “Presidente Gonzalo” se transformara, para os senderistas, na de profeta maior de uma religião

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secular. “Gonzalo”, Abimael Guzmán, era a chave da vitória para seus fiéis. Não só no Peru mas, eventualmente, no mundo. Para seguir as ordens de quem chamavam “o maior homem vivente sobre a face da Terra”, os senderistas não exitavam em entregar a vida, já que deviam levá-la sempre “na ponta dos dedos”. No momento da morte, “da suprema entrega”, talvez entre torturas atrozes, “a chefia” estaria com eles, em uma forma de transporte místico que, de alguma maneira, haviam compatibilizado com sua convicção materialista. Uma vez que Abimael Guzmán era tão importante, como guia estratégico, mas também objeto de culto e de fé para o Sendero, era patente que essa sua maior força poderia converter-se na sua maior debilidade. Era tal a dependência da organização rebelde do seu líder/profeta, que sua captura poderia representar um golpe demolidor, decisivo e neutralizador. Isso foi, de uma ou outra maneira, compreendido pelo Estado peruano desde os primeiros anos da guerra. Diversos grupos de inteligência e de operações especiais foram criados durante esses anos para caçar Guzmán. A maioria teve nomes copiados de thrillers (o mais popular foi Skorpio), conseguiram pressupostos especiais de operações ajustadas de modo a ocultar o dinheiro empregado, sem chegar perto do líder. O que apenas uns poucos sabiam (possivelmente não o pessoal de operações especiais de inteligência) é que Abimael Guzmán não podia estar nos Andes. Sofria de uma doença chamada policitemia1, que tornava impossível sua permanência nas alturas por tempo prolongado. Como também sofria com problemas de pele (psoríase), o mais provável é que tivesse sido forçado a viver em uma cidade, a qual, com efeito, resultou ser Lima. Em 1989, a maioria desses grupos de inteligência já havia fracassado. A polícia antiterrorista, afligida pelo crescimento do senderismo em Lima, deixou a investigação em profundidade que desenvolvia em meados dos anos 80, concentrando-se em ações táticas: incursões noturnas para capturar o maior número possível de ativistas e interrogatórios brutais para obter alguma informação de aproveitamento imediato. A eficiência era medida pelo número de capturas. Então se deram duas iniciativas, quase paralelas, que buscaram enfrentar o mesmo problema a partir de duas perspectivas, métodos e filosofias totalmente diferentes.
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A primeira foi a fundação do GEIN (Grupo Especial de Inteligência), no final de 1989. Seu idealizador e fundador foi um major da polícia chamado Benedicto Jiménez, que via com crescente frustração que as ações de mano dura da Polícia, as incursões violentas, as portas quebradas aos montes e as detenções por atacado, não solucionavam o problema, mas o agravavam. Jiménez reuniu um grupo pequeno de policiais e os colocou para fazer o que lhe haviam ensinado seus mentores há anos: estudar a fundo o senderismo, aprender a pensar como eles, conhecer sua história em detalhes, a dinâmica de seu movimento, a sua filosofia, doutrina e estratégia. Os outros policiais viram esse esforço com desdém e os chamaram “os caça-fantasmas”. Seus chefes, vendo que não importava a Jiménez competir por cotas de gente capturada e imóveis interditados, tentaram tirá-lo da unidade. Jiménez conseguiu comunicar-se com o chefe da polícia, general Fernando Reyes Rocha, a quem convenceu que o deixasse experimentar seu método. Tanto Reyes Rocha, como o então ministro do Interior, Agustín Mantilla, decidiram apoiá-lo com um mínimo de recursos. Em poucos meses de um acompanhamento paciente de vários suspeitos, sem deixá-los saber que eram seguidos e sem efetuar uma só detenção, Jiménez e seu pequeno grupo de policiais foram desenredando um novelo invisível. Finalmente, em junho de 1990, sendo ainda presidente Alan García, o GEIN vasculhou várias casas e, em uma delas, perto do quartel-general do Exército, encontrou não só um tesouro documental, mas a evidência que Abimael Guzmán havia vivido ali até pouco tempo. Plenamente motivados,prosseguiram com seu acompanhamento e pesquisas. Houve, então, uma mudança de governo. Saiu Alan García e Alberto Fujimori assumiu a presidência do o Peru no dia 28 de julho de 1990. Fujimori já havia desenvolvido durante a campanha uma forte dependência em relação ao ex-capitão do Exército, Vladimiro Montesinos. Personagem extraordinariamente sinuoso, intrigante e carente de escrúpulos, e ao mesmo tempo audaz, Montesinos tinha uma fixação pelo mundo da inteligência, da espionagem e das táticas mais ameaçadoras e coercitivas para afirmar-se no poder. Ao conseguir que Fujimori o apoiasse em todas as suas iniciativas, Montesinos procurou reorganizar o Estado de forma tal que o Serviço de Inteligência Nacional (SIN), que ele

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controlava, se transformasse na cúspide da pirâmide das forças de segurança e do governo. O comando conjunto das Forças Armadas, a Polícia, e, finalmente, o resto do Estado, se colocava sob as ordens e dependência do SIN. Enquanto efetuava essas mudanças, em 1991, Montesinos buscou ter capacidade operacional própria, através de grupos de ação que estivessem sob as ordens diretas do SIN e pudessem levar a cabo as ações que ele estimasse convenientes. Um grupo especial foi formado com elementos do Exército transferidos da Direção de Inteligência do Exército (Dinte) para o SIN. O grupo se tornaria famoso pelo seu apelido: Colina. Durante a guerra interna, houve vários grupos ou militares encarregados de missões “especiais”, tais como assassinatos e torturas. Mas a maioria operava no nível zonal ou regional. Essa foi a primeira vez que um grupo operacional com experiência nesse tipo de ação passava a depender diretamente da chefia do SIN. Isto é, da organização então mais importante do Estado. A idéia de Montesinos foi a de utilizar esse grupo para todo tipo de ações que ele estimasse necessárias. Entre elas, certamente, as dedicadas à luta contra o Sendero Luminoso. A visão de Montesinos (e certamente a do grupo Colina) conferia grande importância às ações de contra-terror, à eliminação de inimigos ou à capacidade de fazê-lo. O SIN teria a informação e, em determinadas circunstâncias, o grupo Colina atuaria expedita e letalmente, à margem da lei, mas a serviço do poder, como um grupo secreto e aterrorizante. Entretanto, o GEIN conseguia sobreviver à mudança de poder e prosseguia com sua paciente tarefa de estudar cada documento, de seguir as pistas já identificadas, sem ceder à tentação de prender, deixando que um suspeito os levasse a outro e este a um terceiro, todos sem dar-se conta que eram seguidos. Considerando que esse grupo de policiais deveria ser muito especializado, levar a cabo um trabalho extremamente fatigante e desgastante, além de enfrentar um inimigo convencido de ser portador da verdade histórica, Benedicto Jiménez promoveu o desenvolvimento

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de uma doutrina operacional que pode ser resumida nos seguintes aspectos: • O GEIN proclamava sua superioridade ideológica e moral, uma vez que lutava pela defesa da vida, da liberdade e da democracia. • O GEIN baseava sua superioridade no conhecimento profundo e detalhado do inimigo. A detenção deveria efetuar-se quando a vigilância e o acompanhamento tivessem rendido todos seus frutos. O interrogatório deveria partir de um conhecimento muito maior do que o inimigo pudesse suspeitar que se tinha dele. O conhecimento e a inteligência faziam não só desnecessária qualquer pressão, mas a superioridade funcional e moral do GEIN fazia com que se descartasse plenamente a tortura ou qualquer ilegalidade. • Por essa razão, as detenções deveriam efetuar-se com rapidez e eficiência, mas sem nenhum excesso de força. No final de janeiro de 1991, o GEIN interveio em uma casa na zona residencial de Chacarilla de Estanque, três dias depois que Abimael Guzmán a tinha deixado. Ali, e em outro lugar invadido ao mesmo tempo, encontrou-se outro acervo documental do Sendero, incluindo vídeos de Guzmán e seus partidários mais próximos. Nunca se chegara tão perto do chefe senderista. O GEIN, como era seu procedimento, se dedicou a analisar os documentos, enquanto continuava com a caçada à liderança senderista. Mas desta vez o SIN exigiu que fosse permitido ao grupo Colina estudar também a mesma documentação. O GEIN não teve outra opção senão permití-lo. Assim, durante algumas semanas, dois grupos com as metodologias, doutrinas, visões da guerra, da segurança, da lei e da vida mais opostas que se possa pensar, coabitaram dedicados, um junto ao outro, a estudar e extrair conclusões dos mesmos documentos. Eventualmente, Jiménez expulsou o grupo Colina dos escritórios do GEIN. Pôs assim em risco sua carreira, mas seus lucros recentes lhe permitiram salvá-la. Tomou a decisão quando soube que eram espionados pelo Colina. De qualquer forma, o estudo já havia sido realizado por ambos.
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A partir desse momento, o extraordinário é a diferença de atitudes entre dois grupos que tinham estudado o mesmo material, que possuíam parecidas missões e serviam, pelo menos em teoria, às mesmas necessidades de segurança do Estado. O grupo Colina fez um “manual” sobre o Sendero Luminoso, que lhes valeu uma felicitação e pressões para ascensões por parte do então presidente Fujimori. Poucos meses depois, no final de 1991, perpetraram o massacre de Bairros Altos, um dos motivos centrais pelos quais Fujimori foi extraditado do Chile ao Peru. Meses depois, após o golpe de estado de 5 de abril de 1992, seqüestraram e assassinaram vários estudantes e um catedrático da Universidade da Cantuta (entre vários outros assassinatos), como parte de uma política de represálias e mensagens à cúpula do Sendero Luminoso. Por sua vez, o GEIN só disparou duas vezes nesse período, uma vez para o ar e outra acidentalmente, sem ferir nem bater em ninguém. Mas, no dia 12 de setembro de 1992, depois de uma longa vigilância a várias casas, invadiram uma academia de balé em um distrito de classe média de Lima e, no segundo andar, capturaram a Abimael Guzmán. Esse foi o golpe mortal que destruiu o Sendero Luminoso. O paradoxal dessa captura foi que esse grupo de policiais que atuou dentro de uma impecável legalidade e que teve como norte defender a democracia, ajudou Fujimori a receber o crédito da captura e alcançasse com isso um tremendo apoio, o que justificou seu golpe de estado e a derrocada da democracia. Ao mesmo tempo, o grupo Colina, de assassinos presumivelmente seletos, é agora o que pode levar, através da corrente de responsabilidades surgida de seus crimes, Fujimori e Montesinos a enfrentarem severas condenações. Por outro lado, é profundamente significativo e interessante constatar a diferença que os resultados de dois grupos com a mesma missão de segurança do Estado, mas com filosofias, doutrinas, metodologias e práticas completamente diferentes, podem ter, em termos de eficácia e resultados. Essa comparação é particularmente significativa em circunstâncias de luta contra o crime organizado e contra o terrorismo.

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Bem entendida, como o compreendeu o GEIN, a democracia é uma causa poderosa que ajuda a desenvolver formas superiores e altamente eficazes de pesquisa, que cumprem plenamente a função de proteger a sociedade sem fraturar nem suas leis, nem seus ideais.

Nota
1

Alteração sanguínea caracterizada por grande aumento da quantidade de hemácias circulantes

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Relato Policial

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RESPONSABILIDADE DA POLÍCIA NACIONAL NA SEGURANÇA URBANA E RURAL, FRENTE AO CONFLITO E PÓS-CONFLITO COLOMBIANO
Major Julio Cesar Sánchez Molina* INTRODUÇÃO
O conflito endêmico que aflige o Estado Colombiano há cinco décadas chegou a um momento de transição na busca da paz, sob três cenários diferentes. O primeiro deles, e o mais relevante, é a desmobilização dos paramilitares; o segundo, a negociação com o ELN; e o terceiro, a manutenção da ofensiva para neutralizar as Farc, o que coloca a nosso país em uma dupla situação, pois, se por um lado o conflito continua, de outro o pós-conflito bate às nossas portas. Diante dessa situação, a Polícia Nacional da Colômbia assumiu grandes responsabilidades para o sucesso dos programas de governo destinados a exaurir o conflito interno. Entretanto, o fez sem esquecer seu papel e sua missão constitucional e legal: a segurança cidadã. E para assumi-la com eficiência e responsabilidade nas áreas urbanas e rurais do território nacional, é necessário que sejam realizados planejamentos e projeções baseados em políticas, planos e estratégias. Esses, por sua vez, devem ser derivados de permanente análise do ambiente e da realidade nacional, que permita encarar, de maneira sólida, profissional e coordenada com as autoridades administrativas, esses cenários que estão marcando e marcarão os destinos da nação colombiana. Nesse sentido, hoje podemos afirmar que a Colômbia tem um Corpo de Polícia consciente de sua importância no desenvolvimento integral da nação como gerador de mudanças e transformador de ambientes. Uma polícia que adota, dentro de sua dinâmica, o conceito de não ser apenas a instituição encarregada da garantia da segurança e da convivência cidadã, procurando, além disso, contribuir eficazmente na melhoria das condições sociais e econômicas de todos os colombianos. O objetivo do presente documento é informar parte da atividade
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Oficial da Polícia Nacional de Colômbia, assessor do Escritório de Gestão Institucional da Direção Geral da Polícia Nacional 117

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de planejamento realizada para definir as prioridades, imperativos e principais estratégias que desenvolverá a Polícia Nacional no próximo quadriênio. Tem como seu ponto de partida a situação atual, derivada dos avanços e efeitos positivos da Política de Segurança Democrática e da projeção governamental na busca do “país em paz”, formulado no documento “Visão Colômbia 2019”. Nessa perspectiva, na primeira parte será realizada uma apresentação das características do conflito. Abordar-se-á, a seguir, o cenário do pós-conflito e sua importância para a instituição. Posteriormente, serão indicadas as frentes de atenção institucional. O trabalho será finalizado com as projeções e linhas de ação a serem desenvolvidos durante o próximo quadriênio, por parte da Polícia Nacional da Colômbia.

1. O CONFLITO COLOMBIANO: EVOLUÇÃO E CARACTERÍSTICAS
O principal desafio para fortalecer a democracia e as instituições, alcançando a segurança de todos os habitantes da Colômbia, é a superação da violência fratricida das últimas décadas, gerada, na maior parte, pelos grupos armados ilegais, sejam as FARC, o ELN ou as autodefesas ilegais. 1.1 FARC – ELN A partir da década de 80 do século passado, as denominadas guerrilhas (Farc-ELN) passaram de possuidoras de bases ideológicas de linha pró-soviética ou maoísta, influenciadas pela incidência da Guerra Fria, a grupos narco-terroristas que buscam manter seu aparelho armado, para conservar os ganhos extraordinários provenientes do narcotráfico, do seqüestro, da extorsão e do saque, outorgando-lhes um orçamento superior ao de vários países do continente. Durante a última década, esses grupos orientaram suas táticas criminais para a prática de homicídios seletivos, massacres, seqüestros, deslocamentos forçados, ataques indiscriminados com explosivos contra a população civil, bloqueio de alimentos, impedimento do livre trânsito,

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assassinato de autoridades democraticamente eleitas, extorsão, saque, recrutamento forçado e atos contra a população indígena e afrocolombiana, para manter o negócio do narcotráfico. No entanto, a nova realidade política pós-Guerra Fria debilitou os projetos insurgentes e, ao desembocar em práticas terroristas generalizadas, anularam qualquer discurso ou plataforma política real e voltada aos interesses da população que diziam defender. A posição da comunidade internacional a partir do 11 de setembro de 2001, frente à ameaça derivada do terrorismo, isolou os grupos guerrilheiros colombianos, transformados e catalogados em organizações terroristas, como com efeito o são1. Essa realidade indiscutível tornou possível o desenvolvimento da política de Defesa e Segurança Democrática, que no último quadriênio se traduziu em resultados importantes, como a redução dos homicídios a níveis que o país não possuía há 20 anos. Os massacres, o deslocamento forçado, o seqüestro e os efeitos sobre a população se reduziram consideravelmente, a maioria deles acima de 50%, no ultimo quadriênio. As autoridades se restabeleceram em seus lugares de trabalho, a economia foi reativada pela segurança e pela confiança que se instaurou no país. Sete mil pessoas abandonaram esses grupos, voluntária e individualmente, e aderiram aos programas de reinclusão do Governo. Mais de 80% deles apresentaram-se voluntariamente à polícia. Essa situação debilitou a estrutura e as capacidades das Farc e do ELN. Hoje não existem grupos subversivos consolidados com influência regional e domínio territorial, já que se fortaleceu a Força Pública e a Polícia Nacional está presente e presta seu serviço permanente em todos os municípios do país, contando com o apoio que a maioria do povo colombiano apresenta às políticas públicas e aos planos do governo. 1.1 AUTODEFESAS ILEGAIS Da mesma forma, o fenômeno do paramilitarismo irrompe no cenário do conflito como um terceiro elemento em discórdia. Surgiu no ano de 1980, quando o Governo Nacional revogou a Lei nº 48 de 1968, definindo, sob um quadro de pressão internacional, a ilegalidade desses grupos. A partir deste momento, até 1991, funcionaram como ala militar

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do narcotráfico, de onde obtiveram sua principal fonte de renda. Em 1990, e depois da queda de Pablo Escobar Gaviria, inicia-se um processo de reorientação ideológica, com a criação das Autodefesas Camponesas de Córdoba e Urabá, dirigidas por Fidel Castaño Gil e Carlos Castaño Gil. Ampliaram sua ação delituosa a muitas áreas do território nacional, graças aos recursos do narcotráfico, do furto de combustível, do tráfico de armas, da extorsão e da contribuição de pecuaristas e fazendeiros que estavam desprotegidos. Afortunadamente para o povo colombiano, durante o ano de 2003, as AUC2 assinaram o Acordo de Santa fé de Ralito, por meio do qual se comprometeram a desmobilizar-se gradualmente, até desaparecer na atualidade como grupo armado, mediante a desmontagem de 34 estruturas, a incorporação à vida civil de 32.986 homens e mulheres, a entrega de 12.193 armas longas, 2.733 armas curtas, 1.151 armas de apoio, 9.105 granadas e 2.070.395 munições, entrando, dessa forma, em um período de pós-conflito.

2. O PÓS-CONFLITO: UM CENÁRIO EM DESENVOLVIMENTO
A desmobilização individual e coletiva dos grupos de autodefesa e demais grupos armados ilegais, que superaram os 40 mil homens durante os últimos anos, colocou a instituição e o país em uma situação de pósconflito que afeta a realidade atual e o futuro, a curto e médio prazo. Por esse motivo, a compreensão das características e dos fenômenos apresentados em outros países, como a Guatemala, a Nicarágua e El Salvador, são necessários para a definição das políticas, planos e estratégias que permitam resistir aos seguintes aspectos que caracterizam esse cenário, especialmente na sua fase inicial: 2.1 Uma elevada agitação social Por definição, a superação de um conflito armado deve dar atenção a problemas e necessidades urgentes dos setores mais carentes da população, que são, ao mesmo tempo, os mais afetados pelo conflito. Na medida em que as respostas do governo não satisfaçam essas demandas sociais, é muito alta a probabilidade que se multipliquem as mobilizações e os protestos.

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2.2 Modificação do quadro delituoso e contravencional Muitos ex-combatentes, não obstante os benefícios que recebem para sua reinclusão à vida civil, incorrem em condutas puníveis de caráter nacional ou transnacional, para manter o status ou a forma de vida que levavam como integrantes do grupo armado. 2.3 O impacto da desconfiança e o sentimento de ódio acumulado. É gerada na comunidade uma alta desconfiança e um sentimento de ódio, e inclusive desejos de vingança, entre os afetados diretamente pela ação dos grupos armados e terroristas, quando é identificada a figura do ex-combatente a quem se atribui a autoria de um atentado ou de um delito anterior no contexto do conflito. Frente a essas características de um cenário de pós-conflito, representa um verdadeiro desafio, para a reconstrução e a reconciliação, que seja possível resolver os problemas subjacentes, limitar a desconfiança e desmontar o ódio e o sentimento de vingança. É um empreendimento de pedagogia e de atenção oportuna à comunidade, onde a Polícia Nacional tem uma função importante. Mas a polícia não é a única instituição chamada a trabalhar nesse sentido, pois se requer o esforço coletivo de toda a sociedade colombiana, liderada pelas autoridades, nos diferentes níveis da administração. No que diz respeito à Instituição Policial, é claro que as redes de colaboradores, as Escolas de Segurança Cidadã, as Frentes de Segurança Local e todo o campo de ação do modelo de Polícia Comunitária, constituem-se em avanços importantes para o pós-conflito, na medida em que estão sendo alicerçadas as bases para a reconciliação e a construção do novo país, a partir da cooperação, da tolerância e da solução de problemas cotidianos que, de outra maneira, poderiam ser geradores de violência.

3. FRENTES DE RESPONSABILIDADE INSTITUCIONAL3
Para lidar com a questão da violência e dos diferentes problemas de índole criminal e contravencional nas últimas décadas, a Polícia Nacional evoluiu de maneira eficiente através de suas direções especializadas,

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que lhe permitiram assumir seu papel contra as organizações narcoterroristas, sem abandonar, descuidar ou desprezar o serviço básico policial, razão pela qual a instituição deve atender a três grandes frentes de responsabilidade: 3.1 A segurança cidadã Esse é o serviço básico, ou essencial, que atende no que se refere à vigilância, prevenção, ação contra o delito comum e ao trabalho comunitário, que caracteriza qualquer corpo de polícia, independentemente do país em que atue, para garantir um clima de convivência aceitável, a vigência das normas, o desfrute dos direitos e o cumprimento dos deveres por parte dos cidadãos. 3.2 O conflito Junto com as Forças Militares, a polícia atua nos planos e na política governamental para neutralizar as organizações terroristas (entendendo que aqueles que a promovem têm uma ativa participação em atividades delituosas próprias do crime organizado, como o narcotráfico e o tráfico de armas, entre outros). Esse campo de ação é prioritário no desenvolvimento da Política de Segurança Democrática. 3.3 O crime transnacional Essa é uma situação própria da última década, produto da evolução do delito e da globalização, em que crime organizado, principalmente associado ao narcotráfico e ao tráfico de armas, estruturou verdadeiras multinacionais do crime, que se constituem em um desafio para os corpos de polícia e organismos de pesquisa criminal. Esses três âmbitos de responsabilidade materializam-se em uma diversidade de serviços e atuações, tornando complexa a função policial e a capacitação dos funcionários, pois devem atuar, ao mesmo tempo, no serviço básico da prevenção e em tarefas de choque, a cargo de grupos elite, da mesma forma que em procedimentos em nível nacional e internacional, frente às organizações delituosas que transcendem as fronteiras do país.
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4. PROJEÇÕES E LINHAS DE AÇÃO A SEREM DESENVOLVIDOS DURANTE O PRÓXIMO QUADRIÊNIO
4.1 VISÃO COLÔMBIA 2019 O Departamento Nacional de Planejamento, em cumprimento às políticas de governo, desenvolveu um trabalho prospectivo de planejamento, denominado Visão Colômbia II Centenário: 2019, cujo objetivo é servir como ponto de partida para pensar o país que todos os colombianos desejam ter para o momento da comemoração do segundo centenário de vida política independente, a ser celebrado no dia 7 de agosto de 2019. Nesse documento apresenta-se uma completa radiografia sobre aspectos do passado, sobre perspectivas futuras e sobre o que deve ser realizado para obter os melhores resultados no período compreendido entre os anos de 2005 e 2019, no qual se projeta um país sustentado nos princípios de liberdade, tolerância, fraternidade, inclusão e igualdade de oportunidades. 4.1.1 Os objetivos Os quatro grandes objetivos da Colômbia até o ano 2019 devem ser: Primeiro: uma economia eficiente, que garanta um maior bem-estar social; Segundo: ter uma sociedade mais igualitária e solidária; Terceiro: contar com um Estado eficiente, a serviço dos cidadãos; Quarto: ser uma sociedade de cidadãos livres e responsáveis. 4.1.2 Um país em paz Para o desenvolvimento do quarto grande objetivo, que é o de ser uma sociedade de cidadãos livres e responsáveis, há quatro estratégias: ter um país em paz, uma sociedade melhor informada, uma democracia consolidada e uma justiça eficiente.

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Com a finalidade de ter um país em paz, devem ser alcançados avanços substanciais nos seguintes aspectos, relacionados com a Polícia Nacional: ampliar a cobertura do efetivo da força policial, superar os problemas de direitos humanos e eliminar as atividades relacionadas com o narcotráfico. 4.2 PRIORIDADES E LINHAS DE AÇÃO A SEREM DESENVOLVIDOS PELA POLÍCIA NACIONAL PARA O QUADRIÊNIO 4 A partir da prospectiva governamental para 2019, das necessidades do pós-conflito e da atenção permanente dos objetivos da polícia a longo prazo, projetou-se um aumento adicional do efetivo em 20 mil homens para o próximo quadriênio, o que permitirá o fortalecimento da vigilância urbana e rural, bem como o aumento das unidades dedicadas à inteligência e à investigação criminal nacional e internacional. 4.2.1 NO ÂMBITO URBANO Frente à responsabilidade da instituição nas áreas urbanas do território nacional, foram desenvolvidas, e se encontram em construção, várias estratégias, modelos e melhores práticas sobre políticas públicas de convivência e segurança cidadã. Destinam-se à prevenção, observação e controle de comportamentos geradores de violência e delinqüência, como conseqüência do pós-conflito e do acelerado crescimento da população nas capitais, razão pela qual se determinou a seguinte linha de ação e prioridades: OBJETIVO ESTRATÉGICO ASSEGURAR O SERVIÇO DE POLÍCIA NO TERRITÓRIO NACIONAL PRIORIDADES A SEREM DESENVOVIDAS Implementar a Direção de Segurança Cidadã Fortalecer a segurança cidadã como base fundamental da missão institucional Implementar o modelo de Vigilância Comunitária Implementar a vigilância por quadrantes nas principais cidades do país

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Otimizar a proteção das áreas produtivas e infra-estrutura de vias, portos e aeroportos Fortalecer a polícia especial (Polícia de Menores, de Trânsito, Ambiental e Ecológica) Aumentar a cobertura da rede viária nacional primária Assumir o controle do trânsito urbano nas capitais CONSOLIDAR UM AMBIENTE DE CONVIVÊNCIA E CONFIANÇA CIDADÃ, MEDIANTE A INTEGRAÇÃO DE COMUNIDADE, AUTORIDADES E POLÍCIA Posicionar como política de Estado a Gestão Territorial da Segurança Cidadã, através do programa Departamentos e Municípios Seguros (DMS ) Promover a participação efetiva da cidadania nos processos de convivência e segurança cidadã (frentes de segurança, escolas de segurança, redes comunitárias viárias, redes de apoio e comunicações, redes de apoio e solidariedade e redes de colaboradores) Fortalecer a ação coordenada entre polícia e vigilância privada para a melhoria dos níveis de segurança CONSOLIDAR A AÇÃO POLICIAL PARA NEUTRALIZAR A DELINQÜÊNCIA COMUM E ORGANIZADA E CONTRIBUIR PARA ELIMINAR OS GRUPOS ARMADOS ILEGAIS Reduzir os índices de criminalidade que afetam a Segurança Cidadã Reduzir os índices de criminalidade que afetam a Segurança Democrática Planejar, desenvolver e ajustar a matriz operacional para a vigência 2007 - 2010

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4.1.1 NO ÂMBITO RURAL A visão de Estado que se confere ao ano 2019, segundo centenário da independência nacional, projeta um país com ênfase no aproveitamento das potencialidades do campo e com um setor agropecuário que será um motor do crescimento, o qual requer a presença ativa e permanente do Estado. Para isso, a Polícia Nacional contribuirá com a prestação de um adequado serviço nas áreas rurais, que estará dirigido à proteção da atividade agrária e à formação e consolidação do tecido social nessas comunidades, mediante um trabalho preventivo e de assistência ao camponês, desenvolvido pela Vigilância Comunitária Rural. OBJETIVO ESTRATÉGICO CONSOLIDAR O SERVIÇO DE POLÍCIA NAS ÁREAS RURAIS DO TERRITÓRIO NACIONAL

PRIORIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS Implementar a direção dos Carabineros e Segurança Rural Ampliar a cobertura e consolidar o serviço de polícia em Corregedorias, Inspeções, Zonas Estratégicas, Zonas de Fronteira, Reservas e Parques Naturais Ampliar os grupos operacionais e especialidades que atuam em áreas rurais Proporcionar segurança à população camponesa Atender as zonas de desmobilização Confrontar facções criminais

4.1.1 CAMPOS TRANSVERSAIS DE INTERESSE QUE CONTRIBUEM PARA A SEGURANÇA URBANA E RURAL Fortalecimento do serviço de inteligência, especialmente em nível regional, para aumentar a capacidade de coleta de informação e atender de forma mais oportuna às necessidades das Direções Operacionais e dos Comandos de Departamento.

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Major Julio Cesar Sánchez Molina

Fortalecimento da Polícia Judiciária como fator essencial não só da luta contra a criminalidade transnacional, mas também em nível nacional, frente à implementação do novo Sistema Penal Acusatório. Ação frontal contra o crime organizado. A Polícia Nacional mantém a liderança que lhe caracterizou nas últimas décadas na luta contra o narcotráfico. Nesse sentido, aumentam as ações contra as organizações emergentes do narcotráfico. As normas de extinção de domínio foram aplicadas de forma efetiva, mas é necessário um esforço contundente que permita afetar de maneira estrutural essa problemática e os grupos narco-terroristas que se valem dessa fonte de financiamento para seguir em conflito. E para alcançar tal intento, devem ser desenvolvidas as seguintes prioridades: OBJETIVO ESTRATÉGICO AÇÕES DEFINITIVAS CONTRA O NARCOTRÁFICO

PRIORIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS Atacar o narcotráfico em todas as suas manifestações Eliminar de maneira definitiva os cultivos ilícitos. Destruir a infra-estrutura de laboratórios e pistas Incrementar as operações de interdição, erradicação e prevenção Atacar o comércio internacional de drogas mediante coordenação e operações transnacionais. Incrementar as ações de extinção de domínio aos bens oriundos do narcotráfico. Eliminar 100% dos estabelecimentos e locais de distribuição de drogas ilícitas em menor escala (vendedores a varejo, andarilhos e outros). Desmembrar as organizações dedicadas ao narcotráfico.

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Responsabilidade da Polícia Nacional na Segurança Urbana e Rural, frente ao Conflito e Pós-conflito Colombiano

Notas
1

Mayor CIRO CARVAJAL CARVAJAL, La Policía Nacional en el Post- Conflicto, artículo Revista de Criminalidad Policía Nacional de Colombia, 2004 / artigo Revista de Criminalidade. Polícia Nacional da Colômbia. 2 Autodefesas Unidas da Colômbia 3 MY. MARTHA FRANCISCA ALVAREZ BUITRAGO, MY. CIRO CARVAJAL CARVAJAL, MY. LUCY MARIELA LEMUS MURCIA, Ensaio “Cambio Cultural de la Policía en el Postconflicto”, Escola de Estudos Superiores de Polícia, Especialização em segurança, 2005. 4 Projeto Plano Estratégico Institucional 2007-2010, Polícia Nacional.

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Relato Policial

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C XI

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TRÁFICO DE SERES HUMANOS
Juan Sonoqui Martinez * TRÁFICO DE PESSOAS MENORES DE IDADE.
Campanha para funcionários dos postos policiais, com a qual se pretende informar sobre os problemas que estão afetando muitas crianças e adolescentes que atravessam as fronteiras de nosso país: o tráfico e a exploração sexual comercial de pessoas menores de idade. Como parte desta campanha, tem-se elaborado uma série de informações dirigidas a: agentes de migração, grupos Beta, Polícia Ministerial, Polícia Municipal, Polícia Federal Preventiva e agentes do Ministério Público, com a finalidade de contar com a colaboração na proteção das pessoas menores de idade que entram e saem do país. Embora seja certo que uma maioria das pessoas menores de 18 anos que atravessam as fronteiras, o façam em companhia de suas famílias por motivos turísticos, de trabalho ou buscando melhores condições de vida, também é certo que levam-se muitas outras crianças e adolescentes de um país a outro com o propósito de explorá-los, sendo, desta forma, vítimas do crime de tráfico de pessoas. As pessoas que cometem este crime chamam-se “traficantes”1, e se valem de muitos meios para captar as vítimas, como, por exemplo: a ameaça, o abuso da força, o seqüestro, o fraude, o engano e o abuso de poder. No caso de pessoas menores de idade, embora nenhum destes meios seja utilizado diretamente, apenas o fato de levá-las de um lugar a outro com fins de exploração é considerado tráfico de pessoas. Em muitos casos, utiliza-se o pagamento ou outorgar benefícios para conseguir o consentimento ou autorização da pessoa que exerce o controle sobre a criança ou adolescente (por exemplo, seu pai ou sua mãe). Independentemente do meio utilizado para captar a criança ou adolescente ou de contar com seu consentimento para ser trasladado(a)
*

Direção Geral de Segurança Pública e Trânsito Municipal na Cidade do México 129

Tráfico de seres humanos

a outra região ou país, os propósitos de exploração a convertem em uma atividade criminosa que viola os direitos das pessoas menores de idade que têm sido vítimas dela. Os propósitos da exploração do tráfico de pessoas podem se manifestar em quaisquer das seguintes formas: · Exploração sexual comercial · Exploração laboral · Venda e adoção ilegal · Extração de órgãos · Escravidão ou qualquer prática semelhante à escravidão · Matrimônios servis

POR QUE EXISTE O TRÁFICO DE PESSOAS?
Causas: · o desenvolvimento econômico desigual de certas regiões e países; · a procura de mão de obra barata ou dócil para que realize trabalhos perigosos ou em condições inumanas; · o aumento da indústria baseada na venda de sexo; · a existência de pessoas intermediárias e de redes muito organizadas, que têm feito desta modalidade de tráfico uma atividade que proporciona múltiplos ganhos econômicos; · a inexistência ou a falta de sanções penais adequadas para os traficantes. Fatores de risco: · pelas condições de pobreza extrema em que vivem muitas pessoas e a falta de políticas sociais dirigidas a toda
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Juan Sonoqui Martinez

a população; · pelos conflitos políticos e guerras que vivem alguns países; · pelas poucas oportunidades educativas; · pela falta de proteção que vivenciam muitas pessoas menores de idade por parte de suas famílias, comunidades e instituições públicas; · pelos desastres naturais, que promovem a migração; · pelo abuso e a violência que experimentam em seus lares. Os traficantes se aproveitam das situações negativas (fatores de risco) que afetam a muitas crianças e adolescentes, para enganá-los(as) oferecendo melhores condições de vida em outra região ou país. No entanto, quando as vítimas chegam a seu destino, se dão conta da situação de exploração e abuso na qual tem sido envolvidas. Evidentemente, as pessoas menores de idade que tem sido vítimas de tráfioco de pessoas se enfrentam com uma série de conseqüências negativas em suas vidas, dentre as quais podemos citar: o afastamento de suas famílias e escolas, o encarceramento ou isolamento, o abuso físico, emocional e sexual, os quais danificam sua integridade como pessoas, ou que mesmo podem provocar sua morte. Devido às conseqüências tão severas que vivem as vítimas de trata, queremos detectar possíveis vítimas e tratantes e, por sua vez, evitar que mais crianças e adolescentes sejam submetidos(as) a situações de exploração. Para poder realizar esta tarefa, fazemos uma chamada a funcionários(as) como você, já que com seu trabalho, você pode colaborar nesta missão: · protegendo as pessoas menores de idade, através do controle efetivo de suas entradas e saídas do país; · denunciando os atos criminosos que cometem as pessoas tratantes, com o fim de possibilitar sua sanção.

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Tráfico de seres humanos

TRÁFICO DE PESSOAS COM FINS DE EXPLORAÇÃO SEXUAL COMERCIAL
· A utilização de uma criança ou adolescente para manter relações ou realizar atos sexuais. · A utilização de uma pessoa menor de idade para material pornográfico infantil: fotos, vídeos, filmes, etc. · A utilização de crianças ou adolescentes em espetáculos sexuais públicos ou privados, que se realizam em clubes noturnos, festas, entre outros. Modalidades ou formas em que se dá a EXPLORAÇÃO SEXUAL COMERCIAL: · exploração por parte de pessoas locais: pessoas do mesmo país (podem ser nativass ou residentes); · exploração por turistas sexuais: pessoas estrangeiras ou turistas que aproveitam sua visita ao país para realizar atividades sexuais comerciais com pessoas menores de idade; · tráfico de pessoas: que ocorre quando uma pessoa menor de idade é trasladada de uma região a outra, ou de um país a outro, com o fim de explorá-la sexualmente; · distribuição de pornografia infantil através da Internet ou de qualquer outro meio. Os responsáveis diretos ou culpados da exploração sexual comercial são as pessoas exploradoras, dentre as que se encontram: · “clientes-exploradores”: são as pessoas que pagam para realizar atividades sexuais com crianças e adolescentes, podem ser de qualquer nacionalidade, idade, profissão e classe social; · proxenetas; · intermediários;
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Juan Sonoqui Martinez

· pessoas indiretamente. O certo é que as pessoas exploradoras se aproveitam das condições de pobreza, abuso, violência intra-familiar, poucas oportunidades educacionais, marginalização e exclusão social em que vivem muitas crianças e adolescentes, para submetê-los(as) a situações de exploração. Não é verdade que as vítimas de exploração sexual e comercial… · estejam nessa atividade porque querem, porque gostem e que se não fosse assim fariam outra coisa; · levem uma vida “fácil e alegre”; · ganhem muito dinheiro; · sejam pessoas perversas, promiscuas e sedutoras. É verdade que... · as vítimas não escolheram essa atividade, são envolvidas por pessoas inescrupulosas, que se aproveitam de suas necessidades econômicas; · nenhuma pessoa menor de idade pode consentir ou autorizar sua exploração; · nenhuma pessoa gosta de ser abusada; · a maior parte do dinheiro que recebem é deixada para seus proxenetas e para as pessoas intermediárias; · as vítimas não perdem seus valores morais, simplesmente vêem desrespeitados seus direitos humanos. As pessoas menores de idade que são utilizadas na exploração sexual comercial sofrem muitas conseqüências negativas em suas vidas, tais como: gravidez não desejada, infecções transmitidfas sexualmente, HIV-AIDS, agressões físicas e emocionais, envolvimento com drogas, humilhações, baixa auto-estima, sentem-se culpados pelo que lhes acontece e não encontram uma saída para o problema.
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Tráfico de seres humanos

DIFERENÇAS ENTRE O TRÁFICO ILÍCITO DE MIGRANTES E O TRÁFICO DE PESSOAS MENORES DE IDADE
· Tráfico de pessoas menores de idade · Tráfico ilícito de imigrantes Tráfico de pessoas: · os deslocamentos podem ser legais ou ilegais; · utiliza-se documentos originais ou falsos; · a pessoa tratante busca ganhar através do traslado de uma pessoa com fins de exploração; · obriga-se ou engana-se a vítima, não há consentimento; · restringe-se ou limita-se o movimento da vítima com o fim de submetê-la a exploração; · o bem comercial é a pessoa; · comete-se um crime contra a pessoa vítima de trata. Tráfico ilícito de imigrantes: · pode-se utilizar ou não documentos falsos; · supõe atravessar irregularmente as fronteiras, os deslocamentos podem ser feitos por lugares não autorizados; · o traficante busca ganhar dinheiro ou algum outro benefício possibilitando que uma pessoa atravesse a fronteira sem os documentos e procedimentos requeridos por lei; · o traslado é voluntário, há consentimento da vítima; · não há restrição de movimentos (na maioria dos casos o tráfico termina ao se atravessar a fronteira); · o bem comercial é o serviço de atravessar a fronteira; · comete-se um delito contra o Estado.

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Juan Sonoqui Martinez

Aspectos em comum do Tráfico de Pessoas e do Tráfico Ilícito de Imigrantes: · são atividades criminosas de acordo com os instrumentos de direito internacional; · são cometidos por grupos muito organizados de traficantes; · envolvem um comércio com seres humanos. Pessoas que intervêm em uma situação de Tráfico de Pessoas e Tráfico Ilícito de imigrantes No Tráfico de Pessoas e no Tráfico Ilícito de Imigrantes há intervenção de muitas pessoas, que formam redes e grupos criminosos muito organizados, compostos por: · uma pessoa recrutadora; · uma pessoa responsável por transladar a criança ou adolescente ou por lhe facilitar o transporte; · as pessoas exploradoras.

O PAPEL DOS CORPOS POLICIAIS DIANTE DO TRÁFICO E A EXPLORAÇÃO SEXUAL COMERCIAL DE PESSOAS MENORES DE IDADE
Situações para prestar atenção: Os exemplos que se descrevem a seguir são indicadores de uma possível situação de tráfico de pessoas, de imigração ilegal ou exploração sexual comercial. · a criança ou adolescente viaja; · apresenta documentos falsos; · a criança ou adolescente se mostra temeroso; · a pessoa que tenta atravessar fronteira;

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Tráfico de seres humanos

· ao realizar a revista de um meio de transporte; · em um caminhão, ônibus, carro, ao fazer a revista da bagagem, apreende-se material que contem pornografia infantil ou adolescente (revistas, vídeos, entre outros). Detecção de uma situação de tráfico de pessoas Ao detectar uma ou várias das situações anteriores, se houver uma pessoa menor de idade envolvida, recomenda-se fazer uma pequena entrevista com a criança ou adolescente e com a pessoa que a acompanha. Se for detectado um caso de pornografia infantil ou adolescente ou se detecta uma pessoa que está sendo buscada pela INTERPOL, imediatamente se poderá proceder a apresentar a denúncia diante das autoridades do Ministério Público de forma tal que iniciem o processo de investigação. Entrevista com a pessoa menor de idade: · deve ser entrevistada; · buscar uma sala; · apresente-se como um agente policial; · esclareça que não deve se atemorizar; · indague; · evite advertir; · agradeça sua colaboração ao outorgar a informação. Entrevista com a pessoa que acompanha ou translada a criança ou adolescente: · indague. Ao conversar com a pessoa, que fazer no caso de detectar uma situação de tráfico ou de exploração sexual comercial?
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Juan Sonoqui Martinez

· informe sobre a situação encontrada a seu chefe; · comunique-se imediatamente com a instituição encarregada, garanta segurança e proteção; · escute a opinião da vítima e mantenha a mesma informada; · leve em conta que é uma pessoa menor de idade; · se em um registro ou sistema de informação, a pessoa adulta aparece como procurada por proxenetismo, tráfico, ou abuso sexual em outro país, comunique-se imediatamente com Interpol. Algumas outras medidas que podem tomar os corpos policiais: · estabelecer registros ou sistemas de informação; · elaborar registros de crianças e adolescentes perdidos. Botar as lâminas ou materiais de informação (advertência); · incluir nos formulários de migração; · definir e acordar, enquanto repartição, alguns procedimentos.

CÓDIGO PENAL FEDERAL.
Corrupção de menores e incapazes. Pornografia infantil e prostituição sexual de menores. Artigo 201.- Ao autor deste crime, lhe será aplicada a pena de cinco a dez anos de prisão e de quinhentos a dois mil dias de multa. TRÁFICO DE PESSOAS E LENOCÍNIO. Artigo 206.- O lenocínio será sancionado com prisão de dois a nove anos e de cinqüenta a quinhentos dias multa.

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Tráfico de seres humanos

CÓDIGO PENAL DO ESTADO DO MÉXICO.
CORRUPÇÃO DE MENORES. Artigo 205.- Será imposta uma pena de cinco a dez anos de prisão e quinhentos a dois mil dias de multa. LENOCÍNIO E TRÁFICO DE PESSOAS. Artigo 209 – Será imposta uma pena de dois a cinco anos de prisão e de cinqüenta a trezentos dias de multa. TRAFICO DE MENORES. Artigo 219.- Será imposta uma pena de três a dez anos de prisão e de cinqüenta a quatrocentos dias de multa. EXPLORAÇÃO DE PESSOAS. Artigo 220.- Será imposta uma pena de um a três anos de prisão e trinta a cem dias de multa.

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CASO: EVITAR UM LINCHAMENTO. UM ASSUNTO DE CONFIANÇA
Delegado Jorge Sará* INTRODUÇÃO
Para o Instituto Autônomo Polícia do Município de San Francisco, coloquialmente conhecido como POLISUR, o conceito de Comunidade é assumido como um Ecossistema Social. Por que um Ecossistema Social? Simplesmente porque é um meio onde convivem os cidadãos em nossa comunidade, constituída pelos cidadãos que a habitam com diversidade de interesses e requerimentos, interagindo conjuntamente com a policía em função de uma melhor qualidade de vida para os cidadãos.

UM POUCO DE HISTÓRIA.
Quando, em 1996, foi criado o Município de San Francisco, no Estado Zulia, Oeste da Venezuela, existia uma comunidade dispersa de uns 300 mil habitantes em uma superfície de 164,7 Km², que subsistia mediante uma agricultura incipiente, baseada na produção de legumes e verduras em caniçadas e canteiros. Simultaneamente à criação do Município nasceu também, em 14 de dezembro de 1996, o Instituto Autônomo Polícia do Município de San Francisco (POLISUR). No início, dispúnhamos unicamente de duas patrulhas para oferecer segurança a este povoado, em meio a natural desconfiança da mesma com relação à Polícia, já que recebia a adequada capacidade de resposta. Em virtude de que tínhamos que depender como município de outras corporações policiais para cobrir todos os aspectos operacionais, o Delegado Biagio Parisi – Diretor-Fundador do Polisur – decidiu formar uma polícia integral que pudesse cobrir os aspectos de prevenção de
* Comissário, Chefe da Divisão de Patrulhamento, Policia Municipal de San Francisco. Maracaibo. Estado Zulia 139

Caso: Evitar um linchamento. Um assunto de confiança

delito, segurança em geral, aparato e viação, para não depender de outras corporações especializadas em nossas operações, simplificando e agilizando desta forma os procedimentos. Precisamente nisto radicava a urgência em criar esse oficial integral. Esta nova concepção, ao ampliar as faculdades e competências de nossos recursos humanos, nos levou ao que poderíamos chamar de globalização das atividades operacionais da polícia. Devo indicar que – previamente – foram estabelecidos compromissos com as comunidades, com o objetivo de que se integrassem às atividades de nossa policía. Esta forma de participação foi a base do que lhes defini há pouco como Ecossistema Social. Feito este breve, mas necessário marco introdutório, eu vou lhes apresentar o caso descrito no resumo que aparece no trabalho e a metodologia operacional que foi seguida para resolvê-lo com sucesso. É apresentado um caso onde é mostrada uma estreita interação entre a Polícia e a Comunidade. Isto foi possível devido a três aspectos fundamentais: confiança, credibilidade e respeito, fatores que permitem uma retroalimentação mútua, chave para os aspectos operacionais. Especificamente, trata-se de uma pessoa que tinha incorrido em uma violação e tinha se refugiado em uma moradia, já que seria linchado pela Comunidade. Esta tratou de fazer pressão ao querer incendiar o imóvel para obrigar o estuprador a sair e assim poder fazer justiça com as próprias mãos, reação gerada pela perda de credibilidade do cidadão diante do sistema judicial existente. Referimo-nos ao caso em que agiram três oficiais, os quais, utilizando o diálogo como um dos níveis mais baixos na aplicação do uso progressivo de força, persuadiram um grupo de 20 a 30 pessoas, e conseguiram resgatar o infrator e convencer a Comunidade de que seria feita a justiça que o caso merecia. Esta confiança foi factível graças ao que nós chamamos familiarmente de fatores de sucesso do POLISUR e que abarcam cinco itens fundamentais, que por sua vez foram subdivididos. GERAR CONFIANÇA · uma gestão incorruptível e acessível. · capacidade de resposta rápida.
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Delegado Jorge Sara

· comunicação transparente. · coerência na ação EDUCANDO · cursos curtos ou oficinas de interesse para a comunidade e para a polícia. ATUANDO · estrito apego à lei. · uso adequado da força · cumprir os compromissos assumidos · discricionariedade a favor da comunidade · proteção irrestrita à fonte de informação. FORMAÇÃO POLICIAL · alto nível de profissionalismo · clara política de uso da força · valores éticos e comportamentos que os qualificam como modeladores de conduta. PROCEDIMENTO · contatos com grupos de vizinhos organizados · instrução em técnicas básicas de inteligência · elaboração de planos conjuntos de trabalho Os aspectos anteriores foram complementados com: 1) Um efetivo sistema de patrulhamento, que permite uma rápida capacidade de resposta frente a qualquer denúncia; 2) Confiança da polícia em relação à comunidade e vice-versa, sendo estabelecida uma verdadeira interação, onde ambas as partes participam como atores, e 3) A imagem de que goza o Polisur como garantidor dos direitos e garantias dos cidadãos. Tudo isso como

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Caso: Evitar um linchamento. Um assunto de confiança

resultado de uma série de fatores gerados pela política aberta que o Polisur aplica, baseada em seu lema “Para nós primeiro vem você”. Tudo o que foi apresentado anteriormente se materializou porque a aplicação do Espectro de Uso Progressivo de Força nasceu na Venezuela com o Instituto Autônomo Polícia do Município San Francisco (POLISUR) e outros corpos policiais copiaram nosso modelo, mas este não é praticado com o nível de sistematização que prevaleceu em nossa polícia. Outro aspecto muito significativo é o acompanhamento que o supervisor faz de cada procedimento mediante interrogatório de testemunhas, vizinhos, observadores e outros atores envolvidos, com objetivo de determinar se a comissão encarregada do caso aplicou o nível de força requerido que essa circunstância específica merecia. Por outro lado, nossos procedimentos sempre estão ajustados a um absoluto respeito aos direitos humanos, aspecto importante que devem levar em consideração todos os nossos oficiais em seus procedimentos operacionais, independentemente de a pessoa ser delinqüente. Isto nos obriga a garantir ao infrator a sua integridade física. Devido às ações que a comunidade podia tomar contra ele, foi fundamental o uso progressivo da força, que no caso que estamos apresentando foi aplicado em um de seus níveis mais baixos, especificamente o diálogo que ocupa o segundo entre os cinco que integram o mencionado espectro. O Polisur sempre esteve identificada com a sua comunidade e, neste sentido, podemos dizer que somos uma polícia comunitária, onde existe uma retroalimentação informativa permanente entre ambas, que permitiu uma capacidade de resposta oportuna e eficaz, e esta confluência de objetivos mútuos foi a base para o nosso sucesso operacional e - de certa forma – para alcançar nossa Missão e Visão, além de preservar a qualidade de vida desse ecossistema social sobre o qual falamos no começo.

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Artigo

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DILEMAS DA REFORMA POLICIAL NA AMÉRICA LATINA
Lucía Dammert*
Em um continente marcado pelo aumento da violência e da criminalidade, as polícias adquirem um papel cada vez mais central na governabilidade dos países. Paradoxalmente, o retorno da democracia tem gerado uma maior dependência governamental para as polícias, principal instituição encarregada da ordem e da estabilidade pública. No entanto, esse papel principal não tem sido complementado por uma mudança institucional que leve a maiores níveis de profissionalização e eficácia. Ao contrário, a utilização excessiva da força, a corrupção e a participação em atos criminosos são elementos do cotidiano de praticamente todos os países da região. Este contexto tem gerado a implantação de diversas iniciativas de reforma que buscam não só gerar impactos sobre a gestão, mas também sobre a doutrina e a cultura institucional. Além disso, na maioria dos casos, as experiências são incipientes e os resultados variados e, inclusive, contraditórios. Ora, os problemas da polícia interpelam a sociedade como um todo e a qualidade do Estado democrático em seu conjunto. Dessa maneira, não se pode analisar as polícias como entidades isoladas do resto do aparato governamental, mas é necessário reconhecer os desafios que impõe para o exercício democrático poder confrontá-las enquanto política de Estado. Dessa forma, corresponde ao Estado oferecer os pressupostos necessários para que as instituições policiais funcionem com qualidade, bem como desenhar os processos de capacitação dos corpos policiais com ênfase no Estado de Direito, incentivando uma doutrina e gestão policial modernas. Da mesma maneira, o Estado deve estabelecer mecanismos de pesos e contrapesos mútuos para limitar o uso da força, a violação aos direitos humanos, a ineficiência e inclusive a ineficácia da ação policial. O presente artigo tem como objetivo sistematizar as diversas experiências de reforma desenvolvidas na região nas últimas décadas. Neste processo, busca-se identificar os elementos que têm levado a processos
*Diretora do Programa Segurança e Cidadania – FLACSO Chile 143

Dilemas da Reforma Policial na América Latina

erráticos de implantação, bem como aqueles elementos que servem de base para a geração de mudanças duráveis. O texto está dividido em 6 partes. A primeira delas analisa o contexto geral de segurança na América Latina, o qual nos permitirá compreender as mudanças institucionais nas polícias e seus resultados. Em um segundo momento, descreve-se, em linhas gerais, as principais características das instituições policiais da região para, em seguida, aprofundar na principal resposta pública diante dos desafios que a América Latina enfrenta em matéria de segurança, isto é, as reformas policiais. Posteriormente, revisa-se as experiências internacionais em matéria de reformas e seu impacto na América Latina e no Caribe. Seguidamente, se dá passo à caracterização e reflexão crítica das mudanças institucionais e reformas policiais na região e, finalmente, apresenta-se alguns avanços e retrocessos passíveis de serem visualizados neste processo. .

1. VIOLÊNCIAS, CRIME E TEMOR NA AMÉRICA LATINA
Na atualidade, a violência é um dos problemas sociais mais importantes, porém é também um dos menos entendidos. Talvez um dos motivos dessa débil correspondência esteja basedo no fato da compreensão sobre a mesma se gerar através da imprensa massiva, que muitas vezes forma uma imagem distorcida da realidade, bem como propõe soluções que eventualmente servem de muito pouco para a redução da taxa de criminalidade. É evidente que as perspectivas teóricas utilizadas para analisar esse fenômeno proporcionam uma imagem sobre o que é a violência e como atuar diante dela. Lamentavelmente, o senso comum está intimamente relacionado a perspectivas teóricas que enfatizam o componente individual do fenômeno violento, bem como as saídas repressivas, sem discutir a origem social do mesmo. Embora a violência seja um fenômeno complexo, que cobre uma variedade de tipos e categorias que tornam impossível a formulação de uma teoria que explique todas as formas de conduta violenta, é necessário explicitar o esvaziamento do conteúdo das principais categorias relacionadas a esta problemática. Quer dizer, a presença de enfoques diversos e especializados sobre a violência tem gerado um uso inadequado dessas categorias. Tende-se a confundir conflito com violência, violência

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Lucía Dammert

com criminalidade e criminalidade com sensação de insegurança. Essa falta de clareza na utilização dos termos gera sérias conseqüências na análise social e tem implicações relevantes na formulação e implementação de políticas públicas. A análise da violência urbana requer entender as cidades enquanto um campo de relações e de conflito social permanente devido à diversidade de pessoas e interesses que a habitam (Carrión, 1998). Dessa forma, é importante ressaltar que o conflito é consubstancial com a cidade e, portanto, propor a desaparição do conflito só pode estar baseado na imposição autoritária de um único olhar e interpretação da realidade. Assim, embora a cidade seja um território onde os conflitos se potencializam, isto não implica que seja também um território onde a violência deva se reproduzir, já que os conflitos nem sempre têm como conseqüência respostas violentas. Caso partamos de uma definição de violência como o “uso ou ameaça de uso da força física ou psicológica com intenção de provocar dano de maneira recorrente ou como forma de resolver conflitos” (Arriaga, 1999), nos encontramos diante de uma multiplicidade de violências que podem ser agrupadas conforme diversos fatores, dentre os quais destaca-se o espaço geográfico onde se realizam (Búvinic e Morrison, 1999). Esta última caracterização se torna central na América Latina, continente com um alto grau de urbanização e um aumento explosivo da violência em praticamente todas suas dimensões. Especificamente na Argentina, a alta percentagem de urbanização, a constante exposição de atos violentos na imprensa massiva (Concha, 1994), a evidente decadência das condições de vida de uma proporção importante de seus habitantes e o crescimento sustentado das taxas de criminalidade são fatores que tem colocado a problemática da violência urbana no centro da discussão política. De forma notável, a violência urbana é equiparada quase diretamente com a criminalidade, mais especificamente com os crimes contra a propriedade, que representam mais de 70 % dos crimes cometidos no Chile inteiro, por exemplo (Ministério do Interior, 2002). A complexidade do assunto e suas diversas dimensões têm dificultado o desenvolvimento de diagnósticos e análises que permitam um olhar integral sobre o horizonte de problemas existentes. No entanto, podem ser ressaltadas algumas características na América Latina: é um

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Dilemas da Reforma Policial na América Latina

fenômeno novo do ponto de vista de sua magnitude; tem se diversificado pelo fato de incluir novas modalidades, como o tráfico de drogas, o seqüestro relâmpago e as gangues de rua; inclui a emergência de novos atores que superam a criminalidade comum, como os sicários (matadores) na Colômbia; e penetra em todos os domínios da vida urbana. A década de 90 marca a aparição da criminalidade como principal problemática urbana na América Latina. Embora a maioria dos países tenha vivido durante os anos 80 processos violentos, estes estiveram vinculados principalmente com a presença de conflitos políticos. Uma das principais características da problemática criminal é sua “urbanização”, quer dizer, apresenta-se com maior clareza nas cidades grandes e médias da região. Neste quadro, é necessário levar em consideração que a América Latina e o Caribe constituem a região em desenvolvimento mais urbanizada do mundo, com uma população urbana que alcançou, no ano 2000, 75% (CEPAL, 2000). Inclusive com porcentagens mais altas em países como a Argentina onde, conforme informação oficial, estima-se que mais de 90% da população mora em cidades. Ao mesmo tempo, as principais cidades da região experimentam índices críticos na última década, período no qual a região se tornou a segunda mais violenta do mundo. Esta análise comparada mostra que a América Latina e o Caribe, em 1990, alcançaram uma taxa de homicídios regional de 22,9 por 100 mil habitantes, isto é, mais do dobro da média mundial – 10,7 - (Búvinic e Morrison, 1999). Além da informação oficial analisada anteriormente, os dados de vitimização confirmam que a América do Sul ocupou o segundo lugar dentre as regiões com maior porcentagem de população vítima de um crime (68 %). Uma das características chamativas desta informação é a porcentagem de população assaltada (31%), muito acima da média mundial (19%) e da América do Norte, que ocupou o terceiro lugar (22%) (Gaviria e Pages, 1999). As variações regionais merecem uma análise especial, já que não só se apresentam em nível nacional, mas também dentro de cada país. Assim, por exemplo, as taxas de homicídio na região variam de 117 por cada 100 mil habitantes em El Salvador a 1.8 por cada 100 mil habitantes no Chile. Estas disparidades são críticas também na análise nacional já que se apresentam realidades complexas em cidades que, de fato, concentram a criminalidade.

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Lucía Dammert

Quanto à análise das denúncias, é preciso ressaltar que seu incremento pode se explicar por duas situações divergentes. Uma primeira interpretação enfatiza o fato dessa tendência demonstrar um aumento da criminalidade e, portanto, dos crimes realmente cometidos, enquanto a segunda explicação enfatiza o aumento dos níveis de denúncia, isto é, uma diminuição da cifra negra de crimes não denunciados. Praticamente em nenhum dos países da região tem sido possível estabelecer uma interpretação única desta variação, mas é possível afirmar que a magnitude do incremento não pode refletir unicamente um aumento da ação criminosa. Outro fenômeno interessante se relaciona com a “geografia do crime”, que no início da década passada concentrava-se nas cidades capitais de cada país, mas que tem mostrado capacidade de mobilidade para as cidades intermediárias. Assim, por exemplo, no Chile e na Colômbia as taxas de crimes evidenciam o fato da incidência desta problemática, em alguns casos, ser superior em cidades intermediárias do que na mesma Capital. Outro elemento a ser considerado é a emergência da “sensação de insegurança ou temor” como problema público. Diversos estudos realizados na região mostram níveis significativos de temor na população, os quais têm um impacto em áreas tão diversas como: a estrutura de crescimento da cidade (cada vez com mais grades e segregada), a privatização da segurança, o aumento da desconfiança cidadã e a sensação de impunidade diante do crime. Embora esta situação seja identificada a partir de inícios dos anos 90, diversos estudos mostram que este temor diante da criminalidade esconde, muitas vezes, outros temores característicos da vida atual (precariedade no emprego, carência de plano de saúde e previdência social, entre outros) (PNUD, 1998). Da mesma maneira, a forma com a qual tem crescido a cidade (planejada ou não) se caracteriza por níveis de segregação significativos, que apóiam a configuração de um “outro” identificável socioeconômica e territorialmente. Todo o dito anteriormente, embora escape a uma política pública orientada para a mudança policial, tem tido repercussões importantes neste âmbito, fato que muitas vezes exigiu das instituições policiais a necessidade de responder problemáticas que vão muito além de suas

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Dilemas da Reforma Policial na América Latina

funções e que estão claramente ligadas a fenômenos estruturais complexos que não podem ser abordados apenas por instituições de ordem pública. Neste contexto, é importante ter presente que as problemáticas da violência, da criminalidade e do temor que enfrenta a região não podem ser abordadas apenas a partir do olhar do controle policial, embora não deva se desconsiderar que boa parte das mudanças institucionais baseadas, em grande medida, no papel principal que adquiriram estas instituições na problemática da segurança, tenha incorrido nesse erro. .

2. AS INSTITUIÇÕES POLICIAIS NA AMÉRICA LATINA
Na América Latina existem diversas instituições policiais. Por um lado, estas podem ser caracterizadas por seu âmbito de ação: nacionais (como Carabineros no Chile ou a Polícia Nacional da Colômbia), regionais (em países federais como o México, o Brasil e a Argentina), e inclusive locais (alguns municípios contam com forças policiais próprias). Por outro lado, podem ser classificadas conforme com seus objetivos específicos: há instituições dedicadas unicamente à investigação policial (como a polícia judiciária de Córdoba1) ou aquelas dedicadas à prevenção e controle da criminalidade. No entanto, além dessas diferenças, as instituições policiais podem ser caracterizadas em termos gerais como “... as pessoas autorizadas por um grupo para regular as relações interpessoais dentro do grupo, através da aplicação da força física” (Bayley, 2001). Esta definição tem três elementos centrais: força pública, uso da força e profissionalização. Quanto ao primeiro, a instituição policial responde às necessidades da sociedade na sua totalidade, fato que a obriga a responder de forma equiparável diante das diversas pressões da cidadania. No entanto, na última década, esta característica tem se desvirtuado em praticamente todos os países da região, em virtude de dois processos paralelos. Em primeiro lugar, o aumento do investimento privado e a carência de regulação para este fluxo têm um impacto negativo evidente na distribuição da infra-estrutura e atendimento policial, ocupando seus espaços, limitando sua ação e, em alguns casos, debilitando sua capacidade de resposta. Assim, a proliferação de empresas de vigilância particular, paradoxalmente, aumenta a sensação de falta de proteção de muitos cidadãos que não têm acesso a esse serviço, bem como daqueles que investem em mecanismos de encerramento e alarme coletivos.

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Em segundo lugar, as polícias deveriam ser as instituições que possuem o monopólio do uso legítimo da força do Estado, entendendo que em um Estado de Direito a força pode ser utilizada para restabelecer a ordem social. Lamentavelmente, em muitos casos, a força é utilizada de forma ilegítima, conduzindo ao aumento de cidadãos mortos pelas polícias (como mostram as estatísticas apresentadas no Brasil e na Argentina) ou a violação de outros direitos humanos (Equador e Peru). Esta utilização da força se evidencia especialmente nos processos de prisões, bem como no tratamento da população carcerária. Em terceiro lugar, a instituição policial deveria ser um corpo profissional capaz de desenvolver iniciativas de prevenção, controle e investigação criminal de forma eficaz e eficiente. Este preparo profissional é fundamental pelo fato de outorgar às polícias certa autonomia diante do mando político em relação à tomada de decisões de intervenção e à aplicação de conhecimentos técnicos no fazer policial, porém, de forma alguma, lhe outorgua independência completa. Neste sentido, a responsabilidade pela segurança deve ser assumida pelo poder político, assim como também deve assumir a necessidade e avaliar o impacto das estratégias utilizadas. Lamentavelmente, em alguns casos, é a própria opinião pública que pressiona para destinar mais policiais para o policiamento ostensivo, fato que gera uma redução dos períodos de capacitação do corpo policial. Embora haja elementos específicos a ser enfrentados, como a quantidade de anos de escolaridade exigidos para ingressar e se formar na instituição, o que é relevante e primordial é redefinir que tipo de polícia precisamos. Sobre a base disto, poderá ser estabelecido um perfil adequado, tanto na sua capacitação quanto nas suas habilidades pessoais. Especialmente na América Latina, Bayley assinala dois temas recorrentes da organização policial. Primeiro, historicamente a diferença entre segurança interna e externa não tem se apagado; as forças militares têm jogado (e em alguns países ainda o mantêm) um papel central na manutenção da ordem interna. Essa situação se consolida com a estrutura militarizada das polícias que, em diversos países da região, mantêm inclusive uma dependência administrativa e funcional da área militar. Não existem dúvidas de que o papel da polícia é ainda mais complexo onde sua legitimidade e autoridade estão em disputa. Um segundo elemento caracterizador das polícias latino-americanas é que as mesmas são vistas

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pela cidadania com desconfiança devido à pouca eficiência, à corrupção e à baixa profissionalização de seus integrantes. Assim, por exemplo, em El Salvador, José Miguel Cruz explicita que, ao longo da história, a prática do uso das forças de segurança para proteger os interesses de grupos bem posicionados tem causado danos à sua legitimidade aos olhos das camadas sociais mais baixas (Cruz, no prelo).

3. A REFORMA POLICIAL COMO PRINCIPAL RESPOSTA PÚBLICA
Em um contexto marcado pela crescente presença da criminalidade, pela desconfiança cidadã com as polícias e pelo desenvolvimento de práticas corruptas e de uso excessivo da força, a reforma da polícia se converteu na principal resposta de política pública na região. Cabe mencionar que essas reformas estão inscritas dentro do que O’Donnell chama “a terceira geração” no processo de consolidação democrática. Devido a isso, sem dúvida, durante os primeiros anos de democracia, foram poucos os países que puderam gerar uma mudança na gestão e na doutrina policial na América Latina. Desta maneira, a reforma das polícias não é apenas uma necessidade de responder aos problemas de criminalidade presentes em todos os países da região, mas também um elemento fundador do processo de consolidação democrática. A expectativa pública, no entanto, enfatizou a possibilidade de que uma polícia mais eficiente e efetiva poderia resolver o problema da segurança. Situação essa que se apoiava em intervenções realizadas nos Estados Unidos, onde a sociedade parecia, inclusive, disposta a sacrificar em certa medida a proteção de seus direitos civis a favor de mais segurança. Paradoxalmente, na América Latina, esta disponibilidade se observa especialmente naqueles países que têm sofrido ditaduras militares, motivo pelo qual os esforços em promover o respeito aos direitos humanos e a responsabilidade do governo nas novas democracias se enfrentaram com uma carga adicional. Sem dúvida, a reforma policial é apenas um elemento das políticas para diminuir a criminalidade. No entanto, durante a primeira metade dos anos 90, essa foi vista como a principal saída para enfrentar essa problemática.

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Assim, se tem limitado o desenvolvimento de uma perspectiva sistêmica e integrada que inclua, pelo menos, programas e iniciativas dedicadas a: (1) prevenção do crime (educação, proteção infantil e bemestar familiar, lazer, emprego, policiamento de rotina e sensibilização da comunidade, entre outros); (2) repressão do crime e investigação (polícia com ou sem farda, peritos criminalistas, inteligência criminal); (3) julgamento (promotores públicos, varas2 - incluindo juízes e postos administrativos -, advogados de defesa); (4) sistema penitenciário e pós-penitenciário (emprego, assistência pessoal e familiar, tratamento anti-drogas). Sem dúvida, a reforma policial é um elemento central do processo, mas não pode, por si só, prevenir e controlar a violência e a criminalidade em um certo país. Assim, por exemplo, uma maior presença policial e repressão do crime têm como conseqüência um maior número de presos, que nem sempre são culpados. Este processo tem efeitos negativos, como o colapso do sistema judiciário e do sistema penitenciário, bem como um processo de “esquecimento” da importância da reabilitação. Em troca, o sistema judiciário colapsado se torna mais vulnerável à ineficiência, à injustiça, à corrupção e ao abuso. E as prisões, superlotadas e com infraestrutura precária, se tornam violentos e perigosos depósitos humanos, conhecidos também como escolas do crime.

4. O PAPEL DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL
A crise policial na América Latina encontrou um espaço limitado de referências internacionais bem sucedidas que poderiam servir como referência ou modelo de ação. Certamente, aquelas iniciativas de reforma implementada em países europeus e inclusive nos Estados Unidos partem de supostos financeiros extremamente diferentes aos encontrados na região. Além disso, a cultura policial é diferente e, sem dúvida, os problemas apresentados em cada um desses contextos é, inclusive, variada. Apesar da diversidade institucional e contextual comentada previamente, se tem gerado um processo bastante expandido de importação de “modelos” considerados bem sucedidos de gestão, administração e operação policial. A principal iniciativa importada é a experiência do Prefeito Giuliani na cidade de Nova York.

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O apoio de instituições não governamentais, como o Manhatan Institute, tem sido decisivo para dar a conhecer uma experiência de intervenção que tem supostos teóricos claros e implicações políticas. Desta forma, a “tolerância zero” ou “janelas quebradas”3, como indistintamente se conhece na América Latina as medidas adotadas na cidade de Nova York, são a principal mostra da importação de políticas. A contratação de Giuliani na Cidade do México por mais de quatro milhões de dólares, com vistas a que fizesse um diagnóstico da situação e uma listagem de 146 recomendações, é um exemplo do tipo de ações que se tem desenvolvido na região para gerar iniciativas de impacto público, comunicacional e institucional. Por sua parte, o chefe policial Bratton, de Nova York, tem sido também assessor de governo de cidades como Lima, Caras e Guayquil. O elemento comum aos diagnósticos na América Latina é a identificação de problemáticas que têm mais a ver com a cultura nacional do que com a especificidade policial. Assim, por exemplo, a alta presença de comércio ambulante nas cidades de Lima e México foi percebida como um problema central que deveria ser enfrentado com a força pública. Indicação que só mostra o desconhecimento da realidade destas cidades onde importantes porcentagens de população carecem de trabalho formal e, portanto, a informalidade é seu único meio de sobrevivência. Adicionalmente é importante mencionar que essas iniciativas têm chegado da mão de um processo de modernização tecnológica onde o COMPSAT (Pacote Estatístico ou de Análise Estatística) é a palavra mágica para o fazer policial. Nesse ponto, é importante ressaltar que esse sistema de informação estatística, desenvolvido em Nova York, permite conhecer o fenômeno criminal com maiores detalhes, mas também permite avançar em processos de descentralização das tarefas e procedimentos policiais. Consolidando uma institucionalização menos hierárquica e com importantes componentes de discricionaridade na tomada de decisões operacionais por parte do agente policial responsável. É claro que, no processo de importação, a iniciativa não se adota de forma completa, mas, ao contrário, tem desembarcado em terras latino-americanas como um sistema altamente tecnologizado para o manejo de informação criminosa. Portanto, realizam-se investimentos significativos para equipar melhor a capacidade policial em termos de sistemas de coleta

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e análise de informação, bem como de sistemas de informação geográfica, entre outros. Tudo aquilo vinculado com a definição de uma instituição menos hierárquica, com espaços de debates e distribuição de tarefas e responsabilidades entre os agentes, ficou no caminho. A polícia comunitária é outra iniciativa dentre os múltiplos desenvolvimentos na região com um viés internacional de “boa prática”, auspiciada principalmente pelo Banco Internacional de Desenvolvimento. Embora a idéia de gerar instituições policiais com uma maior e melhor relação com a comunidade seja um excelente ponto de partida para as mudanças necessárias no interior das instituições policiais, o conceito de “polícia comunitária” tem sido utilizado para denominar experiências diversas e inclusive distantes do objetivo mesmo do “community policing”, desenvolvido nos Estados Unidos ou a “polícia de proximidade”, francesa. De fato, na maioria dos casos latino-americanos, encontra-se um pequeno grupo no interior da instituição policial dedicado à “comunidade” e o restante do pessoal mantém as mesmas práticas tradicionais. Em muitos casos, esse “plano piloto” não é assumido como uma verdadeira mudança de paradigma, mas como uma forma de cumprir com a nova ótica institucional. Os exemplos utilizados previamente mostram que o processo de importação de políticas se enfrenta com um sério problema de aplicabilidade, mas sobretudo com um déficit de conhecimento relativo às iniciativas a serem desenvolvidas. Nesse sentido, o que seja considerado exitoso não é colocado em dúvida antes de sua aplicação, o que traz sérias conseqüências.

5. O QUE SE ENTENDE POR REFORMA POLICIAL?
A experiência européia e norte-americana mostra significativas mudanças em aspectos da função e doutrina policial. Em geral, essas reformas se realizam em dois vértices: a capacidade operacional (eficiência e eficácia da polícia) e a responsabilidade democrática (as respostas da polícia diante do controle político e ao respeito aos direitos civis e humanos). Desta forma, busca-se aumentar os mecanismos de fiscalização e controle das instituições policiais, não só em termos de atuação no âmbito da lei, mas também pela eficácia e eficiência das iniciativas desenvolvidas.

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Essas mudanças foram revisadas na América Latina, onde o incremento da sensação de insegurança, a corrupção e a ineficácia da ação policial mostraram a necessidade de mudanças profundas na sua doutrina e gestão. Dessa forma, pode-se evidenciar quatro processos ocorridos nas últimas décadas: a criação de novas instituições policiais naqueles países que sofreram guerras civis (como El Salvador); as reformas parciais ocorridas na Argentina e na Colômbia; as iniciativas inovadoras desenvolvidas por diversas instituições na região. Novas polícias Até meados dos anos 90, a polícia centro-americana era um elemento central na manutenção da ordem interna e no apoio das Forças Armadas. Dessa forma, sua subordinação doutrinal e de gestão era evidente. Assim, por exemplo, em Honduras, a Força de Segurança Pública estava sob o comando das forças armadas; enquanto que, em El Salvador, em 1992 (data em que se assinaram os acordos de paz) as três instituições policiais dependiam do Ministério da Defesa. Dessa maneira, os efetivos policiais estavam treinados quase exclusivamente para confrontar a insurgência armada e para cooperar com militares na manutenção da ordem interna. Situação que ia contra a formação e capacitação em funções próprias da polícia, como a prevenção e o controle da criminalidade. Adicionalmente, a participação de polícias em confronto com a população e a extrema utilização da força geraram a necessidade de definir novas institucionalidades com legitimidade e certo reconhecimento cidadão. Dessa forma, criaram-se instituições policiais praticamente novas na região. Em El Salvador, a criação de uma nova polícia foi um dos acordos centrais do Tratado de Paz de 1992, que deu fim a uma longa e dramática guerra civil. Dessa forma, tratou-se de limitar a participação das forças de polícia como elementos que servem para fins políticos, já que no velho regime as forças de segurança representavam os interesses das camadas sociais altas; um exemplo deles é o fato das forças de segurança nacional serem usadas para manter a ordem nas plantações de café nas épocas de colheita.

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Essa nova polícia nacional se aliou a veteranos da guerrilha e das Forças Armadas, assim como com novos recrutas. Lamentavelmente, o processo foi bem sucedido no início, mas posteriormente fracassou, o que foi evidenciado pela diminuição do alto grau de aprovação social que tinha a mencionada instituição. Paradoxalmente, na atualidade, percebe-se um regresso paulatino dos militares a funções de manutenção da ordem pública. Situação que encontra justificativa na sensação de insegurança da população e na aparente limitada efetividade da nova instituição policial. Reformas parciais Diferente dos processos apresentados previamente, a maioria das iniciativas vinculadas às instituições policiais na América Latina relacionase com esforços parciais de mudança, tanto na doutrina quanto na gestão policial. Em linhas gerais, a causa principal destas reformas foi a preocupação da sociedade com o forte incremento do crime e da violência, junto com a percepção geral da força policial como uma instituição corrupta e ineficaz. As reformas giraram, sobretudo, em torno de esforços graduais para reorganizar a polícia, purgar os oficiais corruptos e melhorar o recrutamento e formação, bem como melhorar a vigilância e a participação da sociedade civil. Vale destacar que, na maioria dos casos, os mencionados processos se enquadraram em contendas políticas e não incluíram o apoio institucional. Portanto, contaram com uma ampla resistência institucional e, inclusive, com uma constante rejeição por parte da sociedade4. Diversos são os casos onde se implementaram essas reformas. Seguidamente, apresenta-se brevemente a experiência da Argentina, da Colômbia e do Peru, que mostram elementos comuns a outras experiências da região. Argentina Em meados da década de 90, a Argentina assistiu a um aumento da preocupação pública sobre a denominada crise de segurança, que teve como elemento central a baixa eficácia e a alta corrupção das instituições

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policiais. Nesse contexto, diversas províncias do país enfrentaram iniciativas de reforma da instituição policial (Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, Mendoza são apenas alguns exemplos). Sem dúvida, a experiência da Província de Buenos Aires, que representa mais de um terço da população nacional e conta com uma das polícias do país pior avaliadas, é um exemplo paradigmático dos objetivos, resultados e problemáticas destas iniciativas. A Polícia da Província de Buenos Aires é reconhecida historicamente pelos altos níveis de violência rotineira e pela sistemática violação dos direitos humanos, conduzida por certos “grupos operacionais” no interior de sua estrutura (Saín, 2002). No entanto, no final de 1996, os graves fatos de violência policial, incluindo a detenção e a denúncia judicial de oficiais envolvidos no ataque terrorista contra a sede da Associação Mutual Israelense Argentina (AMIA), geraram mudanças na chefia policial. Assim foi aprovada a Lei de Emergência Policial (Lei 11.880), que modificou a estrutura da Polícia e impôs que todos os integrantes da força fossem postos a prova no prazo de um ano, durante o qual se analisaria sua conduta e, no caso de serem comprovadas irregularidades, seriam separados da instituição através de um afastamento desonroso. De igual modo, foi modificada a lei de procedimento criminal, com o objetivo de melhorar o controle das atividades da polícia e modificar sua relação com o poder judiciário. Esse início de reforma sofreu diversos contratempos, marcados especialmente pela constante negativa dos oficiais em aceitar as mudanças propostas. Situação que se manteve no ano 1997, quando se aprovou o “Plano de Reorganização Geral do Sistema Integral de Segurança e Investigação dos Crimes da Província de Buenos Aires”. A primeira medida do Plano foi a intervenção da Polícia a efeitos de sua reorganização, estabelecendo um prazo de 90 dias para essa ação. O interventor destituiu toda a equipe supervisora da força policial, desmantelou as linhas de mando e ordenou o afastamento de mais de 300 comisarios generales e mayores5. De igual forma, foi sancionada a Lei 12.090 que criou o Ministério de Justiça e Segurança, com funções na gestão das áreas de segurança, investigações policiais, justiça, sistema penitenciário e relações com a comunidade.

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Este processo de reforma tem passado por diversas etapas de avanço e retrocesso, marcadas principalmente pelo interesse e utilização política da temática. Nesse sentido, as mudanças não podem ser analisadas na sua integridade, já que as denúncias de corrupção e de utilização excessiva da força são ainda cotidianas. Colômbia O processo de reforma da Polícia Nacional da Colômbia foi gerado no interior da instituição a partir de meados dos anos 90, a partir da percepção geral de uma instituição penetrada pela corrupção e o tráfico de drogas. Sem dúvidas, a liderança do chefe da polícia José Serrano, nomeado no ano 1994, oferece um elemento central desse processo. Essa se iniciou com uma limpeza de mais de 7 mil funcionários policiais de todas as hierarquias, bem como com a mudança da estrutura e da cultura institucional. Nesse sentido, foi desenvolvida uma perspectiva gerencial baseada no planejamento estratégico, que permitia espaços de liberdade e certa autonomia dos chefes regionais, os quais teoricamente poderiam desenhar e implementar iniciativas focalizadas de controle e prevenção. As reformas realizadas por Serrano tiveram um impacto positivo sobre a percepção da população, que reconhece o esforço realizado por aumentar a efetividade e o profissionalismo da instituição policial. Esse processo ressaltou a capacidade da polícia para superar problemas de corrupção e demostrou sua efetividade na prisão de traficantes importantes. No entanto, os resultados têm sido muito mais parciais quanto à melhora da organização interna e dos procedimentos, fato que tem terminado com novos escândalos de corrupção, que reapareceram publicamente no início do ano 2003. Peru O caso peruano mostra também a importância da liderança civil no processo de reforma da polícia, bem como os vaivéns políticos a que esta é submetida. Neste caso, a preocupação central da instituição policial durante os anos 80 e início dos 90 foi o combate ao terrorismo e ao tráfico de drogas. Esta situação gerou um paulatino abandono das estratégias policiais vinculadas à segurança interna, um aumento da violação dos direitos humanos e uma crescente corrupção e ineficiência.

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Nesse processo, ficou evidente a necessidade de uma reforma da estrutura e de uma doutrina policial que incluíssem a recuperação das tarefas próprias de uma polícia preventiva, bem como a regulação dos serviços locais (serenazgos) e privados de segurança. Neste contexto, o Ministro Rospigliosi e, posteriormente, Costa, tomaram as propostas das “Bases para a Reforma Policial” preparadas pelo governo de Valentin Paniagua em 2002. Paralelamente, o Congresso da República tinha avançado na mesma direção e contava com um projeto de lei sobre o tema, situação que permitiu alcançar um consenso cidadão e político. Assim, em janeiro de 2003, foi aprovada a Lei do Sistema Nacional de Segurança Cidadã, junto com outras normas enviadas pelo Executivo, dentre as quais encontra-se a criação do sistema de segurança cidadã. Esse processo envolveu uma mudança na relação entre a polícia e a cidadania, buscando envolvê-las na prevenção e no controle da criminalidade em nível local. Para isso, foi outorgado especial interesse à infra-estrutura das comisarías, bem como ao atendimento outorgado aos denunciantes. Igualmente, envolveu uma mudança na estrutura da instituição. Tanto a criação das divisões de segurança cidadã em cada região, quanto a melhora na organização das comisarías e a simplifição de seus processos administrativos, são aspectos importantes no esforço por fazer mais eficiente a atividade policial e reduzir os índices da insegurança e do crime. Apesar das boas intenções, ambos os ministros estiveram em seus postos por um período de no máximo dois anos (não consecutivos), o que significou importantes avanços e retrocessos na estratégia em questão. Polícia Comunitária A relação com a comunidade tem se convertido em um dos elementos centrais de qualquer estratégia de prevenção e controle do crime. É assim como a maioria das instituições policiais da região tem adotado um discurso que enfatiza a importância da colaboração com a comunidade. O leque de ações consideradas comunitárias é amplo e abrange iniciativas como: grupos de vizinhos para vigilância, assistência com contas públicas, geração de financiamento para as polícias locais e participação em projetos de prevenção.

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Lamentavelmente, estas iniciativas têm ficado, em muitas ocasiões, no nível do discurso político e institucional e não têm se refletido em mudanças no interior das polícias que permitam uma efetiva inter-relação com a cidadania. As iniciativas de polícia comunitária desenvolvidas na América Latina são recentes e têm sido pouco estudadas. O especialista em temas policiais Hugo Frühling tem realizado uma das primeiras sistematizações de diversos casos na região e estabeleceu alguns elementos que precisam ser enfatizados. Em primeiro lugar, estas iniciativas geram certa diminuição de alguns crimes, bem como do sentimento de insegurança da população que observa uma maior presença policial nas ruas. Adicionalmente, evidencia-se uma melhor imagem cidadã a respeito da instituição e principalmente dos oficiais responsáveis pelo policiamento das vizinhanças. Finalmente, os esquemas de polícia comunitária envolvem uma diminuição das possibilidades de abuso policial ou do uso desnecessário da força graças ao conhecimento que tem a população dos oficiais responsáveis pelo policiamento. Por outro lado, estes esquemas não constituem um método eficaz para controlar o crime (Rico e Chinchilla, 2003, p.102), mas sim para enfrentar algumas situações concretas em nível local. Igualmente, fica evidente que as propostas são de difícil adaptação nas estruturas policiais devido à necessidade de descentralizar a tomada de decisões e diminuir a forma militarizada de sua ação. Estas duas últimas características são as principais das polícias latino-americanas. Outra das limitações se relaciona com sua avaliação devido à necessidade de definir quais são os indicadores de eficiência e, sobretudo, o prazo em que estes podem ser avaliados. Neste sentido, a participação limitada de certos integrantes da instituição em estratégias comunitárias parece erodir as bases mesmas de um modelo alternativo do funcionamento policial na região. Outras Inovações Além dos processos de mudança analisados previamente, na região existem outros esquemas de mudança menos difundidos, mas, com certeza, também interessantes. Em seguida, apresentam-se dois casos que consideramos emblemáticos, não só pelos temas que colocam, mas também porque representam uma tendência generalizada na região.

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Em primeiro lugar, a necessidade de uma estreita colaboração entre a polícia e o setor privado é um tema ainda em debate, que pretende superar a já tradicional colaboração financeira para a compra ou manutenção de infra-estrutura básica da polícia em um certo setor e desenvolver novas ferramentas de cooperação. Um exemplo destas iniciativas é aquela apresentada pelo Instituto contra a Violência de São Paulo, que descreve uma recente parceria entre o setor público e privado para melhorar a manutenção da ordem e contribuir com a prevenção do crime, em uma área metropolitana que sofre severos níveis de violência criminal. A partir de um esforço conjunto de associações de empresários, instituições acadêmicas e empresas de comunicação, foi estabelecida uma resposta criativa da sociedade civil para melhorar a eficiência policial, assim como sua eficácia (ver Mesquita Neto, no prelo). Dessa forma, os interesses privados, em parceria com centros de pesquisa na temática e com as polícias, podem gerar mecanismos de investimento em programas comunitários, de participação da cidadania, de melhora da eficácia e transparência das ações policiais, entre outras atividades. Ao mesmo tempo, é possível observar o desenvolvimento de processos não tão alentadores, tais como aqueles que devido ao incremento do crime, junto com o processo de responsabilização da sociedade, podem gerar mecanismos não desejados de justiça pelas próprias mãos. Um caso, talvez extremo, se apresenta no Estado Guerrero no Sul do México onde a cidadania cooperou para dar resposta à percepção de ineficácia e, inclusive, de abuso das forças policiais estatais. Assim, as comunidades indígenas criaram uma polícia local formada quase na sua maioria por voluntários, cuja legalidade é questionada por parte das autoridades estatais. Nesse caso, não só se tornaram uma patrulha comunitária mas, de fato, passaram a substituir a instituição dedicada a cuidar da ordem pública. Sem dúvida, essas iniciativas chamadas de “polícia comunitária” podem se converter no germe de um novo autoritarismo local que imponha justiça e castigos.

6. CONCLUSÃO. AVANÇO OU RETROCESSO?
Os processos de reforma têm enfrentado diversos problemas. Em primeiro lugar, a reação no interior da instituição, que percebe as novas

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diretrizes como ameaçadoras. Em segundo lugar, a negação da opinião pública ou dos grupos políticos conservadores, que colocam em dúvida a eficácia destes processos no combate à criminalidade. Em terceiro lugar, o apoio político tem sido errático. De certa forma, poderia se afirmar que as reformas não têm sobrevivido à mudança de liderança nas instituições ou no âmbito político. Portanto, todas essas iniciativas não têm perdurado no tempo e seu caminho de implementação mostra múltiplos avanços e retrocessos. Por outro lado, não é inteiramente evidente que essas mudanças afetem as taxas de crimes denunciados ou a sensação de insegurança da população. Situação essa que imprime um maior nível de tensão política, ao não mostrar resultados imediatos. Apesar dos problemas mencionados, diversos são os avanços alcançados nesta temática. Talvez o mais importante seja o reconhecimento geral da necessidade de mudança nas instituições policiais, a diminuição do uso ilegal da força, sua desmilitarização e paralela profissionalização. Da mesma forma, o reconhecimento, por parte das mesmas polícias, da necessidade de estabelecer mecanismos de colaboração com a cidadania que permitam diminuir a desconfiança e aumentar a legitimidade da atividade policial. Em resumo, por enquanto, os resultados mostram a complexidade de se reformar as instituições policiais na região. Mas também abrem um caminho para a consolidação de uma visão moderna, eficiente, transparente e responsável do funcionamento policial na América Latina. Neste quadro, colocam-se desafios que não só envolvem o tipo de polícia que temos, mas especialmente a qualidade mesma de nossas democracias.

Referências Bibliográficas
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Notas
1 2

Córdoba é uma província (estado) da Argentina. (N.T.) Juzgados, no original (N.T.) 3 No Brasil é conhecido por “teoria das janelas quebradas”, segundo a qual uma janela quebrada observável em uma rua pode influir para uma possível representação de desordem em uma região (NT). 4 Bayley (2001, p. 25) enfatiza que “se a incidência do crime e a desordem se percebe como inaceitável ou crescente, a reforma policial será inibida”. A reforma nestes casos pode ser vista como uma distração da aplicação efetiva da lei. 5 Ambas as categorias correspondem as duas hierarquias mais altas da carreira policial. (N.T.)

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Comunicação

BR

I AS

L

“A POLÍCIA QUE QUEREMOS”: CONSIDERAÇÕES SOBRE O PROCESSO DE REFORMA DA POLÍCIA MILITAR DO RIO DE JANEIRO1.
Haydée Caruso*, Luciane Patrício** e Elizabete R. Albernaz*** APRESENTAÇÃO
A derrocada dos regimes autoritários na América Latina, instaurados em um contexto de polarização continental suscitado pela Guerra Fria, deu início a uma longa e complicada jornada de transição democrática. As organizações policiais, enquanto instrumentos historicamente privilegiados de enraizamento do princípio da autoridade e de consolidação dos chamados estados modernos (MUNIZ, 2002), receberam especial atenção nos diversos processos de institucionalização dessa nova ordem política. Voltadas para a proteção dos interesses do Estado, operando lógicas altamente militaristas, de ênfase repressiva e autoritária, essas agências policiais vêem-se então progressivamente expostas a demandas e problemas oriundos de uma nova e complexa configuração social. Devido ao seu papel central na ação política, as polícias são organismos públicos altamente sensíveis a estes tipos de dinâmicas de mudanças histórico-sociais e rearranjos estatais (MUNIZ, 2002). O contato diário destas agências com os anseios e expectativas da população tende a acentuar o processo, evidenciando os contrastes entre o aparato de controle social totalitário e a busca pela universalização dos direitos individuais e coletivos (MUNIZ, 2001). Longe de estarem consolidados, porém em diferentes estágios de maturação, os diversos processos de transição democrática das polícias latino-americanas são fortemente marcados por algumas características comuns. Partindo de um nível seguro de generalização, as demandas em torno da profissionalização dos agentes, da redução dos níveis de violência na ação policial, de uma maior participação da comunidade, do incremento
* Antropóloga, Coordenadora da Rede de Policiais e Sociedade Civil da América Latina, Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Antropologia – PPGA/UFF . ** Antropóloga, Pesquisadora e Consultora em Segurança Pública, Doutoranda em Antropologia pela UFF, especialista em Políticas Públicas de Justiça Criminal e Segurança Pública pela UFF, Professora de Sociologia, Sociologia Jurídica e Criminologia da Universidade Candido Mendes UCAM. *** Antropóloga, Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social – PPGAS/ UFRJ, Pesquisadora e Consultora em segurança pública.

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“A Polícia que queremos”: considerações sobre o processo de reforma da Polícia Militar do Rio de Janeiro

da eficiência em lidar com as dinâmicas criminais e a busca de modelos flexíveis e descentralizados de gestão podem ser identificadas como as grandes linhas de transformação regional (FRUHLING, 2003). No Brasil, a abertura política e a promulgação da Constituição de 1988 inauguram uma mudança de paradigmas no que se refere ao provimento público de segurança. Historicamente vinculadas aos segmentos militares, atuando como forças auxiliares ao exército, as polícias brasileiras tiveram um papel central no suporte a atividades de inteligência, na repressão a distúrbios civis e na segurança de pontos estratégicos, sob a perspectiva da chamada “doutrina de segurança nacional”. Visando à manutenção da soberania do Estado brasileiro frente à “ameaça comunista” e à “subversão”, as agências policiais encontravam-se, em muitos sentidos, afastadas da população, com uma relação fortemente marcada pela violência e desconfiança sistemática (MUNIZ, 2001). A carta constitucional de 1988, como marco do processo de transição democrática brasileira, transportou o eixo de atuação das polícias da manutenção da chamada segurança interna, pautada em um modelo de ordem pública harmônico, cujo foco era a supressão dos conflitos e a formação de consensos, para o provimento de segurança pública. Pressupondo um novo arranjo social, onde os conflitos e jogos de interesses constituem a dinâmica por excelência de uma ordem social democrática, o foco na segurança pública implica o incremento de meios comedidos de força para a negociação da socialidade nos espaços públicos, o reforço de canais de participação comunitária enquanto instrumentos de planejamento, controle social e legitimidade das ações policiais. (Kant de Lima, 1995) Frente às pressões internas e externas para a reestruturação de seus modelos de atuação, diversas agências policiais por todo o país iniciaram processos de reformulação estrutural nas últimas décadas. Partindo de diferentes focos, como a qualificação dos agentes, estratégias de planejamento e avaliação do policiamento, valorização profissional e criação de canais de interlocução comunitária, as polícias brasileiras vêm progressivamente buscando se ajustar às demandas democráticas por ampliação da cidadania2. O ritmo da mudança é marcado por avanços e retrocessos. Os jogos e disputas de poder entre segmentos internos às agências policiais, bem como os reveses da política nacional, ora constituem grandes obstáculos, ora forças catalisadoras deste processo.

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Guardadas as devidas especificidades históricas de cada país, esta condição compartilhada de transição política, institucional e cultural caracteriza o contexto em que germinaram diversas iniciativas e modalidades de reformas conduzidas na América Latina. As disputas em torno da multiplicidade de significados envolvidos na experiência democrática, onde, dentre elas, figura os sentidos de atuação das agências policiais, impulsionaram e continuam a impulsionar o acúmulo de reflexões teóricas sobre esta temática. Com o objetivo de somar em termos de elementos empíricos para as discussões sobre a reestruturação organizacional das polícias no Brasil e na América Latina, o relato que segue se propõe iluminar preliminarmente os obstáculos e lições vivenciadas na co-produção de um processo de reforma. A Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) e o Viva Rio, ONG carioca dedicada à pesquisa e intervenção na área de segurança pública, tornaram-se parceiros nesta iniciativa, cujos desdobramentos ainda estão sendo explorados. Baseado na perspectiva de participação do Viva Rio no projeto “Desenvolvimento Institucional da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro”3, o presente artigo propõe algumas linhas de atuação para os processos de reforma de instituições policiais, partindo de três princípios estruturantes: 1) a condução do processo precisa ser incorporada, enquanto responsabilidade e valor, pelos gestores e demais membros da corporação policial, representando os anseios e expectativas dos segmentos internos; 2) qualquer plano de reforma precisa encontrar pontos focais sobre os quais articulem-se diversas problemáticas diagnosticadas, desencadeando desdobramentos indiretos sobre todo o sistema policial; 3) a ampla participação da sociedade civil é crucial para dar legitimidade ao processo, influindo em sua condução e participando ativamente na definição das propostas. Para uma melhor leitura desta experiência, com o intuito de apresentar as principais lições e obstáculos vivenciados, a primeira parte deste artigo pretende situar o público em relação ao histórico e à metodologia empregada para a realização do diagnóstico institucional da PMERJ. Em seguida, partindo dos desdobramentos do “Seminário A Polícia que Queremos”, serão apresentadas as principais propostas de reforma para a corporação, onde se busca estabelecer alguns paralelos entre estes

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resultados e as grandes linhas da política nacional, previstas no Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP 2003). ,

RELATOS DE UMA EXPERIÊNCIA: CONSTRUINDO O DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL DA PMERJ4
Em meados de 2004, o Conselho Diretor do Viva Rio5 propôs que a equipe de pesquisadores da instituição elaborasse um estudo sobre a situação da segurança pública no estado do Rio de Janeiro, onde deveriam constar propostas que pudessem servir de subsídios para o debate eleitoral ao Governo do Estado em 2006. O principal desafio estava em escolher por onde começar, tendo em vista a impossibilidade de estudar, em tão curto espaço de tempo, todas as instituições que compõem o sistema de segurança pública e justiça criminal. A Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) apareceu como a melhor opção para dar o primeiro passo; principalmente pelo fato de ser a instituição de segurança pública de maior capilaridade no Estado, visualmente identificada, porém pouco estudada e compreendida6. Outro fator relevante foi a própria experiência pregressa de cooperação entre o Viva Rio e a PM, através dos diversos trabalhos desenvolvidos em parceria ao longo dos últimos anos, facilitando o diálogo necessário para realização deste tipo de empreendimento. Inicialmente, foram organizadas reuniões de trabalho7 onde técnicos do Viva Rio, representantes de seu Conselho Diretor e policiais militares debatiam os problemas enfrentados pela PMERJ, sempre partindo de uma agenda de temas definida pelos próprios policiais e equipe Viva Rio. Em paralelo, o Comando da Corporação também estava organizando um grupo de trabalho, que tinha por objetivo apresentar insumos para a constituição de um novo Plano Diretor, estruturado em propostas de curto, médio e longo prazo. O desafio estava em unir esforços em prol de um grupo misto de trabalho, visando assim otimizar tempo e recursos. Esta proposta foi levada ao comando da corporação e prontamente aceita8, fazendo com que as reuniões fossem unificadas e transferidas para o Quartel General da PMERJ.

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Assim, o primeiro grande obstáculo ao processo havia sido superado. Era preciso discutir a realidade da PMERJ com os seus próprios integrantes, no interior de sua instituição. Romper com os pré-conceitos de ambos os lados e construir um ambiente que propiciasse uma escuta ativa, capaz de permitir aos PMs falar abertamente de seus dilemas, resistências e desafios e, em contrapartida, admitir que a equipe do Viva Rio fizesse ponderações sem medo de sofrer constrangimentos mostrouse crucial. Como documentos referenciais para o início do processo, optouse por recuperar o que a PM já havia produzido em prol de uma agenda de mudanças institucionais. A surpresa foi constatar que, ao longo de sua história, o único Plano Diretor encontrado datava de 1984. Foi produzido sob a orientação e comando do Coronel Carlos Magno Nazaré Cerqueira, conteúdo que, entretanto, nunca foi implementado. Impressionou a todos os envolvidos no processo, policiais ou civis, a qualidade do documento e a atualidade de suas propostas. Entretanto, ficava também patente um grande desconhecimento da própria corporação em relação ao Plano Diretor de 84. Somente um pequeno grupo de oficiais conhecia-o em profundidade, tendo em vista ter, de alguma maneira, participado de sua construção. Aqueles que sob comando do Coronel Cerqueira eram tenentes e capitães, hoje estão nos postos mais altos da carreira policial militar e, como se quisessem retomar o tempo perdido, propuseram ao Viva Rio a atualização do Plano Diretor da PMERJ. Todavia, passados tantos anos da primeira edição, verificou-se a concreta necessidade de primeiro elaborar um profundo diagnóstico, que permitisse sustentar qualquer proposta de mudança. É importante relembrar quem foi Carlos Magno Nazaré Cerqueira: o primeiro comandante de carreira policial militar a comandar a instituição, rompendo com 175 anos de história onde Generais e Coronéis do Exército exerciam o alto comando da Corporação. Cerqueira foi também o primeiro policial negro a assumir tal posto. Sua trajetória profissional chama atenção por seu amplo interesse em dialogar com o mundo acadêmico e com a sociedade civil organizada, rompendo barreiras e propondo um diálogo entre universos tradicionalmente distantes e antagônicos.

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Em sua gestão, a Polícia Militar publicou seus principais documentos de referência, utilizados até os dias atuais, mesmo datados de antes da promulgação da Constituição de 1988. Como exemplo, destaca-se o Manual Básico do Policial Militar, publicado em 1987 e até a presente data sem atualização. Sua preocupação em elaborar estudos que gerassem publicações extrapolou o ambiente intramuros dos quartéis e ganhou o mundo acadêmico com a Coleção Polícia Amanhã, elaborada pelo Instituto Carioca de Criminologia com apoio da Fundação Ford9. Diante do objetivo preliminar de elaborar um amplo diagnóstico institucional da PMERJ, foi definida a metodologia de trabalho, que previu encontros semanais com os responsáveis pelas políticas setoriais da corporação. Em cada encontro o roteiro proposto focava: a) apresentação do cenário atual, b) problemas enfrentados e c) propostas de melhoria para o seu setor. Ao longo do processo de consulta, mostrou-se necessário ampliar o foco da pesquisa, partindo para a realização de entrevistas em profundidade com atores-chave, dentro e fora da corporação, e grupos focais, a fim de contemplar também a perspectiva dos praças10 e dos profissionais de saúde11. Os dados produzidos pelo diagnóstico foram analisados pela equipe técnica do Viva Rio à luz de um amplo levantamento bibliográfico sobre o que hoje existe em termos de estudos, nacionais e internacionais, de reformas institucionais de polícia. Foram consultados também os documentos oficiais da PMERJ e das demais Polícias Militares do país. Todo este material foi consolidado no documento “Diagnóstico Institucional da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro”, estruturado em três grandes eixos temáticos: 1) A PMERJ e o Estado 2) A PMERJ e a Corporação; 3) A PMERJ e a Sociedade. Este documento foi entregue ao Comando Geral da corporação em dezembro de 2005. A partir da consolidação destas informações, o grande desafio estava em construir propostas que dialogassem com a realidade institucional delineada pelo diagnóstico. Na perspectiva de quem atuou na sistematização das informações, este seria o principal desafio que a PMERJ iria enfrentar. Isto porque, ao longo de todo o processo de consulta, os

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atores acionados apresentavam com clareza os problemas enfrentados. Todavia, no momento da proposição de alternativas para solucionar tais problemas havia enorme dificuldade em construir concretamente uma ação. Tal fato foi constatado tanto no círculo de oficiais quanto no círculo dos praças. Outras resistências foram constatadas e devem aqui ser pontuadas. Em muitos momentos, a alta rotatividade dos cargos de chefia atrapalhou a condução das atividades. A principal razão, dada a grande movimentação de policiais entre as diretorias e setores da corporação, era a lacuna de conhecimento mais aprofundado sobre a área investigada, prejudicando o mapeamento setorial. A realização de um diagnóstico desta magnitude, numa instituição de larga escala como a PMERJ, pressupõe a adesão de seus atores, fato que, por algumas vezes, não ocorreu, exigindo esforços redobrados de convencimento sobre a relevância do processo. Outro aspecto que por vezes dificultou o trabalho refere-se à falta de informações sistematizadas e centralizadas. Cada setor produz diversos tipos de dados não sistematizados e, portanto, incapazes de gerar informações úteis para a tomada de decisão. Esta dificuldade foi sentida com maior força quando o Viva Rio propôs um estudo complementar ao diagnóstico institucional que focasse a saúde do policial militar, em especial, as causas geradoras de altos índices de policiais militares mortos e feridos em folga ou em serviço. Neste caso, parte das informações necessárias estava armazenada no setor de pessoal, outra parte no setor de saúde e ambos não dialogavam em prol da sistematização de tais informações. A atuação de uma organização não governamental como facilitadora do processo de coleta de informações também não foi algo trivial. Muitas resistências e desconfianças surgiram, traduzindo-se em dificuldades em conversar com determinados setores, ou melhor, com determinados atores, que relutavam em “expor a corporação” para uma entidade que, aos olhos de alguns, defendia exclusivamente os “direitos humanos dos bandidos” ou que, na arena pública “só se colocava contra a PMERJ, fazendo críticas e cobranças”. Obviamente, a construção da legitimidade do Viva Rio na facilitação

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deste processo ocorreu de modo gradual, mas não consensual. Todavia, importantes passos foram dados, resultando no diálogo com setores até então distantes. A opção institucional do Viva Rio foi contribuir com a sistematização e redação do documento, a partir do que os integrantes da corporação identificavam como relevante. Tal escolha visava a construir consensos sobre o que seria escrito e garantir que todos os consultados se sentissem co-produtores desse investimento. Logo, a definição desse lugar para o Viva Rio em muito facilitou a aceitação desse trabalho, fazendo com que todos assumissem o diagnóstico como produto da PMERJ e não de uma organização de fora da corporação. O diagnóstico institucional foi entregue oficialmente em dezembro de 2005 e, passados alguns meses sem maiores desdobramentos desta ação, eis que a PMERJ traz à tona a discussão em torno das mudanças institucionais, propondo que fosse criada uma comissão interna intitulada “A Polícia que Queremos”. Esta comissão seria responsável por conduzir consultas junto ao público interno e externo para coletar propostas de mudança com base no diagnóstico previamente realizado. Posteriormente, como desdobramento das atividades dessa comissão, foi realizado um seminário, onde as propostas apresentadas foram discutidas e sistematizadas. Eis o passo desafiador dado pela PMERJ, fato sem precedente na história das polícias brasileiras, e que será objeto de nosso próximo assunto.

O SEMINÁRIO “A POLÍCIA QUE QUEREMOS”
Ainda que a proposta inicial do Projeto Desenvolvimento Institucional da PMERJ enfocasse a elaboração de um Plano Diretor para a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, documento este que serviria como base para pensar e projetar a instituição num espaço de aproximadamente 10 anos, o que foi possível perceber é que essa experiência trouxe outros desdobramentos. Assim, diante dos resultados dos grupos de trabalho que foram constituídos no seminário “A Polícia que Queremos”, foi possível perceber analogias e traçar paralelos entre o que os policiais militares e a população carioca estavam vislumbrando para a modernização de sua polícia e o que

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tem sido discutido em âmbito federal nessa matéria. Além de pensar cada setor estratégico da polícia militar a partir do debate em torno dos 10 eixos apresentados12, a metodologia proposta no evento pôde evidenciar que, para desencadear um processo de modernização, seria preciso levar em consideração não apenas aspectos estritamente comuns ao universo policial, mas sua relação com as demais áreas e órgãos diretamente interessados na promoção da segurança pública. O Seminário “A Polícia que Queremos! Compartilhando a Visão e Construindo o Futuro!” foi realizado pela Polícia Militar nos dias 18, 19 e 20 de julho de 2006. A metodologia foi dividida em três momentos: o primeiro contou com a participação de todos os círculos hierárquicos da PMERJ, através da coleta de dados (sugestões) em todas as unidades da Polícia Militar. O segundo, realizado paralelamente, contou com a participação da sociedade civil, tanto através da realização de reuniões com grupos representativos, como da coleta de sugestões através de um formulário eletrônico13, onde qualquer pessoa pôde enviar sugestões dentre os 10 eixos apresentados. E, finalmente, o terceiro momento, construído no seminário, onde os grupos temáticos 14 tinham como objetivo discutir os temas em torno das propostas previamente levantadas no público interno e externo. O documento organizado como produto do seminário reuniu cerca de 300 propostas. Ao final do evento, a Polícia Militar fez a entrega de seu Relatório Final aos candidatos ao Executivo estadual do Rio de Janeiro, de modo que pudessem ter conhecimento dos anseios da instituição e da sociedade civil e planejassem suas propostas de governo à luz dos resultados do seminário.

CONSTRUINDO UMA AGENDA DE SEGURANÇA PÚBLICA PARA O RIO DE JANEIRO
O Plano Nacional de Segurança Pública do Governo Federal (PNSP), documento lançado pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) do Ministério da Justiça, dedica, dentre os pontos apresentados em seu conteúdo, boa parte ao universo policial e especialmente à Polícia Militar. Segundo o PNSP um dos requisitos fundamentais para a implantação , de um processo de cultura de paz, é a modernização das instituições
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policiais, cuja transformação necessariamente passa pela revisão de seus valores, de sua identidade institucional, de sua cultura profissional e de seus padrões de comportamento. Dentre os pontos levantados pelo Plano, direcionados especialmente à Polícia Militar, é possível destacar: · qualificação do Policiamento Ostensivo; · reformulação dos regulamentos disciplinares; · diminuição dos graus hierárquicos; · controle rigoroso do uso da força letal (arma de fogo); · redução do efetivo nas funções administrativas. Traçando um paralelo entre o PNSP ou seja, a política proposta , nacionalmente no que tange a segurança pública, e as propostas apresentadas no seminário, é possível perceber, em primeiro lugar, que muitas das reivindicações e necessidades apontadas no interior da PMERJ, de alguma forma já tinham sido indicadas no documento da SENASP No . conjunto das propostas que dialogam diretamente com os pontos acima apresentados pode-se destacar: · criação de equivalência dos Cursos de Formação de Praças (Soldados, Cabos e Sargentos) e dos Cursos de Formação de Oficiais a cursos técnicos (no caso de praças) e a curso superior, no caso dos oficiais; · imposição de rígido cumprimento de cargas horárias de cursos de formação, de modo a acabar com uso operacional de pessoal em formação, salvo em situações excepcionais ou em funções de estágio; · criação de Núcleo de Instrução em Defesa Pessoal e Uso Comedido da Força; · criação de corpo (fixo) de Instrutores Civis e Militares, remunerados através de encargos especiais; · valorização da filosofia e expansão do programa de policiamento comunitário;
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· priorização da revisão e reformulação da legislação referente aos processos administrativos disciplinares e ao Regulamento Disciplinar da PMERJ, promovendo a compatibilização com a ordem constitucional (garantias individuais) e com os anseios sociais (pronta resposta institucional); · inclusão formal das entidades de classe para a discussão, na assembléia legislativa, do Regulamento Disciplinar da Polícia Militar; · criação de instrumentos institucionais de controle efetivo da letalidade policial em ocorrências que resultem em confrontos armados, sejam aqueles envolvendo a letalidade de civis ou de policiais. Para tanto, seria fundamental a criação de um banco de dados com informações precisas sobre este tipo de ocorrências; · necessidade de acompanhamento psicológico ex officio do PM envolvido em ocorrências de confronto armado com mortos e/ou feridos; · criação de mecanismos de administração e controle no uso de munições, armamento e viaturas. É interessante destacar também que muitas foram as propostas que tinham como objetivo criar instrumentos institucionais internos que qualificassem o serviço policial. Nesse aspecto, destacam-se os seguintes: · criação de uma Escola de Inteligência, que assumiria toda parte educacional do Sistema de Inteligência da PMERJ, vinculada a Diretoria de Ensino e Instrução; · descentralização das Áreas Integradas de Segurança Pública (AISPs), tornando-as menores, mais homogêneas, em maior número. A cada AISP deve corresponder a área de ação de uma Companhia da PM e a circunscrição de uma Delegacia de Polícia; · utilização do geoprocessamento nas áreas integradas de segurança pública;
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· utilização de indicadores de avaliação quantitativos e qualitativos, que não se restrinjam a apreensão de armas, drogas e prisões efetuadas, buscando incorporar outros indicadores que contemplem outras dimensões da ação policial; · integração no mesmo ambiente físico dos mecanismos de atendimento da Polícia Militar, Civil, Rodoviária Federal, Corpo de Bombeiros Militar, entre outros; · criação, na PMERJ, dos Serviços de Saúde Ocupacional, Promoção da Saúde e de Epidemiologia e Estatística; · criar Programa de Vigilância de Riscos, para prevenir e reduzir vitimização de policiais (por causas externas – ferimentos e mortes, em serviço ou folga, intencional ou acidental e por causas internas – problemas de saúde, física ou psicológica); · criação de um sistema de dados com as informações de todos os policiais de forma acessível para todas as Unidades, visando a integrar as informações de diversos órgãos, hoje descentralizadas; · valorização e disseminação de modalidades alternativas de resolução de conflitos, que não estejam pautadas no enfrentamento pontual e repressivo; · lavratura de Termos Circunstanciados pela Polícia Militar, conforme determina a Lei nº 9099/95. Por outro lado, é importante ressaltar que muitos foram os pontos apresentados que evidenciam a necessidade da aproximação entre a polícia e a sociedade, seja com a população no dia a dia, seja através de convênios e parcerias com centros de produção de conhecimento, como universidades e institutos de pesquisa. Neste sentido, observa-se a: · criação de uma linha de estudo na área de Inteligência, de modo a fomentar uma discussão sobre inteligência, fórum no qual participarão o público interno e externo;

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· dinamização do telefone 190 e realização de campanhas educativas para o cidadão quanto ao bom uso do sistema; · estabelecimento de parceria com a imprensa, de modo pró ativo; · reunião sistemática de especialistas e pesquisadores policiais e não-policiais para elaborar indicadores de avaliação do trabalho policial; · realização de pesquisas de vitimização a fim de identificar a sensação de segurança das pessoas e sua relação com a imagem da polícia; · inclusão nos critérios de ascensão profissional, pontuações que valorizem ações policiais voltadas para a promoção da cidadania e a garantia dos direitos constitucionais; · criação de uma política de segurança cidadã que deve reconhecer e respeitar o cidadão como sujeito de direitos; · fortalecer os canais de cooperação entre a polícia e a sociedade, tais como Conselhos Comunitários de Segurança; · inserção na prática policial da mediação de conflitos e do diálogo com a comunidade, viabilizando a sua coparticipação nas políticas de segurança; · criação de estratégias regulares de prestação de contas à sociedade; · envolvimento das universidades e centros de pesquisa no processo de melhoria da polícia. E, finalmente, em que pese o esforço de construir um conjunto sugestões para a modernização policial militar, muitas foram as propostas relacionadas a questões mais amplas na agenda de segurança pública, cujo foco principal não seria a PM, mas o sistema de uma maneira geral, evidenciando

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que o processo de modernização de uma instituição policial necessariamente apontará para questões mais estruturais nesta área. São elas: · criação de uma regulamentação que proíba o secretário de segurança de se candidatar a cargos políticos imediatamente após a sua saída do governo; · realização efetiva de um trabalho integrado entre estados e municípios, de modo a investir nos problemas de ordenamento público; · integração entre a Polícia Militar e a Polícia Civil. Vale lembrar que um passo fundamental para iniciar qualquer processo de mudança é a elaboração de um diagnóstico que subsidie a construção de uma política pública. Um diagnóstico que contemple informações qualificadas e consistentes, que reúna dados quantitativos e qualitativos. Um bom diagnóstico, com dados confiáveis e elaborado com rigor científico, é o primeiro passo para a concepção de uma política e, com esta, o planejamento das ações e a definição de metas claras e de indicadores de avaliação. Seguindo o mesmo raciocínio e reconhecendo a importância da qualificação e elaboração de uma pesquisa que indique pontos nevrálgicos na instituição policial militar, dentre o conjunto de propostas incluídas no documento final do seminário, foi definida uma Ação Preliminar: a elaboração de um censo da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Esta iniciativa serviria como fonte de informação não apenas para a construção de uma nova política de pessoal, como também para inaugurar uma cultura de valorização e qualificação da informação, reunidos num banco de dados que reflita o universo da Polícia Militar, facilitando assim o planejamento de suas ações. Passado mais de um ano, é possível constatar que o censo institucional, definido como prioridade inicial, ainda não foi desenvolvido conforme previsto. Entretanto, algumas das ações começaram a ser executadas, mesmo que de modo pontual, como, por exemplo, a criação de instrumentos institucionais de controle da letalidade policial e a reformulação do currículo do curso de formação de oficiais, com vistas a transformá-lo num curso de graduação em segurança pública. Tais ações,

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no entanto, não guardam entre si uma linha de trabalho comum de maneira a representar um processo sistêmico de mudança institucional. Bibliografia
ARAÚJO FILHO, Wilson. 2003. Ordem pública ou ordem unida? Uma análise do curso de formação de soldados da Polícia Militar em composição com a política de segurança pública do governo do Estado do Rio de Janeiro. In: Políticas Públicas de Justiça Criminal e Segurança Pública. EDUFF. BRETAS, Marcos Luiz. 1997. A Guerra das ruas: povo e polícia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro. Arquivo Nacional. FRÜHLING, Hugo. 2003. “Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina. ¿Cuál es el impacto?”. Série Documentos do Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. HOLLOWAY, Thomas H. 1997. Polícia no Rio de Janeiro. Repressão e resistência em uma cidade do século XIX. Rio de Janeiro. Fundação Getúlio Vargas. KANT DE LIMA, Roberto. 1995. A polícia na cidade do Rio de Janeiro. Ed.Forense. MUNIZ, Jacqueline. 2001. “A Crise de Identidade das Polícias Militares Brasileiras: dilemas e paradoxos da formação educacional”. Security and Defense Studies Review. Vol. 1. Washington, DC. MUNIZ, Jacqueline. Ser Policial é sobretudo uma razão de ser. Cultura e cotidiano da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tese de Doutoramento em Ciência Política. IUPERJ. 1999. _______________. 2002. “Recomendações para a Reforma Policial na América Latina”. PONCIONI, Paula. 2004. Tornar-se policial: a construção da identidade profissional do policial do estado do Rio de Janeiro, Tese de doutoramento em Sociologia, USP . DA SILVA, Jorge. 2005. Violência e identidade social: um estudo comparativo sobre a atuação policial em duas comunidades no Rio de Janeiro. Tese de doutoramento, UERJ. Centro de Estudos de Segurança Cidadã – CESC, Santiago, Chile. Diagnóstico Institucional da PMERJ. Viva Rio, 2005. (no prelo) Plano Nacional de Segurança Pública. Secretaria Nacional de Segurança Pública/Ministério da Justiça, 2003. Seminário “A Polícia que queremos! Compartilhando a visão e construindo o futuro”. Relatório final consolidado. PMERJ, 2006

Notas
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O relato aqui apresentado foi originalmente apresentado na coletânea Cadernos Adenauer, Brasil: O que resta a fazer? Vol 3. Rio de Janeiro, 2006. 2 Vide exemplos: Projeto “Integração e Gestão da Segurança Pública” (IGESP), desenvolvido pelo Centro de Estudos em Criminalidade e Segurança Pública (CRISP-UFMG); Formação Integrada de Policiais Militares e Policiais Civis da Polícia Militar do Estado de Pernambuco (PMPE), da Polícia Militar do Estado do Paraná (PMPR) e da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), através do Curso de Políticas Públicas em Justiça Criminal e Segurança Pública da Universidade Federal Fluminense (UFF); iniciativas de interlocução comunitária como os Grupamentos de Policiamento em Áreas Especiais (GPAE-PMERJ), o Grupo Especializado de Policiamento em Áreas de Risco (GEPAR-PMMG); iniciativas de valorização policial como o “Prêmio Policia Cidadã”, realizado pelo Instituto Sou da Paz.

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“A Polícia que queremos”: considerações sobre o processo de reforma da Polícia Militar do Rio de Janeiro Projeto financiado pela Fundação Konrad Adenauer no período de 2005/2006. A PMERJ possui 37502 policiais na ativa e 23 mil inativos. Fonte: PMERJ/PM1-2006. 5 O Conselho Diretor é constituído por integrantes de diversos segmentos representativos da sociedade fluminense, tais como: empresários, acadêmicos, jornalistas, lideranças comunitárias, esportistas, artistas entre outros. 6 Importantes referências de estudos sobre a PMERJ são Bretas (1997), Holloway (1997), Muniz (1999), Araújo Filho (2003), Poncioni (2004), Caruso (2004) e Silva (2005). 7 As reuniões ocorreram na Assessoria de Planejamento, Organização e Modernização – APOM sob a coordenação logística do chefe deste setor e coordenação operacional do CEL PM Ubiratan Ângelo, então Diretor de Ensino e Instrução, atual Comandante Geral da corporação. 8 Foi publicada a criação do Grupo de Trabalho em Boletim Interno da PMERJ, principal instrumento de comunicação da Instituição. 9 Destaca-se nesta coleção o último volume, publicado após a morte do Cel Cerqueira, e intitulado: “O futuro de uma ilusão: o sonho de uma nova polícia”. Esta obra encerra prematuramente a carreira de um dos mais respeitáveis oficiais de Polícia Militar no Brasil. 10 Os praças da PMERJ (soldados, cabos e sargentos) correspondem a 93% do efetivo da corporação. Fonte: PM1/PMERJ-2005. 11 Foram consultados policiais médicos e também profissionais civis que atuam na área de saúde. 12 Eixo 01: Pessoal; Eixo 02: Ensino e Instrução; Eixo 03: Inteligência; Eixo 04: Operacional; Eixo 05: Comunicação Social; Eixo 06: Apoio Logístico; Eixo 07: Orçamento e Finanças; Eixo 08: Saúde; Eixo 09: Controle Interno; Eixo 10: Modernização Administrativa e Tecnológica e Eixo 11: Visão do Cliente. Vale destacar que sobre o eixo 11, a proposta era levantar junto à sociedade civil sugestões acerca de todos os eixos previamente elencados. 13 O endereço eletrônico para acessar o formulário foi www.apoliciaquequeremos.com.br. A divulgação do mesmo foi realizada através da confecção de spots de serviço com duração de 30 segundos, veiculado pela TV Globo e algumas emissoras de TV. Foram recolhidas cerca de 5.000 propostas pela internet. 14 Foram formados grupos temáticos compostos, tanto por representantes da sociedade civil, quanto por membros da corporação policial militar. Embora tenham sido concebidos enquanto grupos mistos, a representatividade da sociedade civil em alguns temas foi limitada, bem como de representantes do círculo dos praças.
4 3

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Comunicação

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REFORMA POLICIAL NA VENEZUELA: UMA EXPERIÊNCIA EM CURSO
Soraya El Achkar* INTRODUÇÃO
Esta apresentação de trabalho pretende apresentar a experiência venezuelana a respeito dos processos de reforma policial: propósitos, plano de ação, metodologia de trabalho, principais resultados, perspectivas e reflexões sobre os processos de reforma policial na América Latina. É de conhecimento comum que os propósitos de reforma policial estiveram vinculados à idéia de melhoras no serviço policial, de diminuir as violações aos direitos humanos, otimizar a contribuição da polícia para o sistema judicial, desenhar instâncias de inspeção da polícia e, fundamentalmente, à expectativa que tem a população de reduzir os delitos. Entretanto, os especialistas coincidem em indicar que ainda que tenham sido gerados processos de reforma em quase todos os países da região, ainda há muito a fazer porque não foram cumpridos os propósitos. Depois de mais de duas décadas de reformas policiais na América Latina, entendemos que é um processo contínuo, cíclico e inclusive inesgotável, que requer permanentes arranjos a partir de uma visão de longo prazo e que, além disso, deve ser resultado do consenso social e sempre estar ajustado às variações na percepção social dos aspectos fundamentais. Todos os especialistas coincidem em indicar que a reforma policial implica a formação de novas atitudes, aptidões e comportamentos por parte de todos os membros da polícia, que conduzam a uma nova forma de pensar, a novos enfoques e a novos mecanismos de feedback para supervisionar e avaliar objetivamente o desempenho policial. Mas, além disso, implica um processo de mudanças de comportamento da população em geral, dos atores políticos e das autoridades civis. Por isso, os efeitos de qualquer reforma não poderão ser vistos em um prazo tão curto. Todas as exposições na oficina de especialistas na Venezuela a respeito da reforma policial coincidem em indicar que um processo de reforma tem sucesso, é duradouro e sustentável se convergem três atores chave:
* Licenciada Soraya El Achkar. Red de Apoyo por la Justicia y la Paz 179

Reforma Policial na Venezuela: uma Experiência em Curso

1. o Estado, mediante uma clara política pública que trace uma orientação a longo prazo e estabeleça os compromissos econômicos, políticos e jurídicos para torná-la sustentável; 2. os órgãos vinculados à segurança pública, que são parte ativa da reforma e assumem o compromisso e participam como agentes técnicos em sua implementação. Os policiais, defensores, fiscais e juízes devem impulsionar um plano de reforma integral de todo o sistema de segurança pública; 3. a sociedade, as suas organizações, as comunidades locais, que assumem o seu papel de participação e controle, aproveitando os espaços que são gerados. (El Achkar e Gabaldón; 2006) Eu acrescentaria que ainda assim não é suficiente que haja participação dos diferentes atores e sim que ocorram mudanças nas formas culturais do poder da polícia. E ainda que é evidente que todo modelo de polícia deve ser desenhado sobre a base do modelo de Estado e das políticas que tenham sido formuladas sobre segurança pública. É definitivamente inegável que o modelo contemple dispositivos que irrompam práticas culturais que geraram um poder da polícia diluído em múltiplas ilegalidades. Os especialistas asseguram que os processos de reforma policial devem incluir os seguintes componentes: reforma do marco legal para definir o mandato da polícia; os sistemas de organização, funcionamento e dispersão territorial; infra-estrutura, equipamentos e tecnologia; recursos humanos; sistema de seleção e educação; orçamentos; comunicação e informação; participação e controle social. Não obstante, nenhuma reforma pode dar resultado e ser sustentável no tempo caso não se consiga identificar as práticas institucionais não formais que foram criando uma cultura policial, que configura uma particular forma de relacionar-se com o sistema judicial e de exercer governança, porque toda mudança só é possível se é feita a partir de mudanças da rotina e se reorientam as práticas institucionais não formais. Porém, além disso, é necessário que haja certas condições

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políticas e sociais para que os processos de reforma sejam possíveis e sustentáveis no tempo: 1. um plano de ação racional e consensual, que acolha as aspirações mais sentidas tanto pelos policiais quanto pela população em geral, assim como o modelo democrático a ser construído a partir de regras constitucionais; 2. clara e sustentada vontade pública e orçamentária para que, independentemente das mudanças dos atores políticos, se possa seguir o plano de ação acordado; 3. uma opinião pública que se mantenha pressionando a reforma, que estimule a vontade política, gere informação suficiente sobre o processo de reforma para que a população se aproprie do mencionado processo e promova uma matriz a favor das mudanças institucionais necessárias; 4. uma equipe de trabalho onde confluam atores políticos e pessoal técnico especializado, interno e externo para a instituição policial, que seja uma equipe estável, que não se submeta ao vai-e-vem das mudanças políticas, de tal modo que possa ir acumulando conhecimentos na área; 5. informar permanentemente sobre todo o processo de reforma a opinião pública, os policiais, os outros componentes do sistema de segurança pública, para que possam ser corrigidas as medidas tomadas (no caso de erro) ou implementadas com maior facilidade (no caso de acertos); 6. recomenda-se que toda reforma esteja acompanhada de medidas de prevenção social que contribuam para reduzir os graves problemas de segurança cidadã sem comprometer o programa de minimização da violência e aumento da prestação de contas para a polícia.

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Asseguraram na oficina de especialistas na Venezuela que as reformas policiais deveriam indicar à configuração de uma polícia como um meio de força moderada para a criação de alternativas pacíficas, de obediência sobre a base da aceitação social, uma polícia como instrumento de administração e mediação de conflitos; em oposição a qualquer vontade dentro da ordem social, cuja autoridade não é negociável, o que requer independência e, ao mesmo tempo, subordinação a princípios e regras. Em todo caso, as reformas policiais continuam sendo um desafio para todos os países da região e ainda que hoje tenhamos conhecimento acumulado que nos permite pensar em processos de reforma de forma mais acertada, é inviável se, em qualquer tentativa que façamos, primeiro o fazemos com especialistas estrangeiros: segundo, sem funcionários policiais convencidos e preparados para assumir tal desafio; e por último, sem uma população capaz de se mobilizar a favor da mencionada reforma. Por isso, é tão importante qualquer esforço que seja feito para: 1. gerar espaços de diálogo reflexivo com funcionários e funcionárias policiais da região sobre todas as arestas da segurança pública e da democracia, os direitos humanos, o enfoque de gênero, os processos de reforma policial, entre outros temas tão importantes para a promoção de uma cultura de justiça e paz; 2. a criação de redes que funcionem de forma coordenada e ensaiem mecanismos de articulação com a sociedade civil a favor dos processos da reforma do setor de segurança na região continua, por enquanto, sendo um desafio para a justiça e a paz.

CONTEXTO
O registro sistemático que as organizações de direitos humanos fizeram durante mais de três décadas nos permite afirmar, sem duvidar, que na Venezuela as corporações policiais e militares violam os direitos humanos e que estão arraigados mecanismos de impunidade que impedem a justa sanção dos responsáveis por estas violações. Uma evidência disso

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são os dados que foram lançados nos últimos 16 anos pelos relatórios de PROVEA. Uma média ponderada anual de 15 pessoas falecidas mensalmente nas mãos de funcionários policiais1.

Pesquisa própria

Por sua parte, a Rede de Apoio à Justiça e à Paz (outra das organizações não-governamentais de direitos humanos) atendeu e assessorou durante o qüinqüênio 2000-2005 361 casos onde o direito à vida, à integridade física, à inviolabilidade do lar ou à liberdade pessoal foram vulnerados pelos organismos encarregados da segurança pública. A Assembléia Nacional Constituinte (1999) conseguiu ampliar o capítulo de direitos humanos e garantias constitucionais e o governo, desde então, manteve um discurso a favor do respeito aos direitos fundamentais. No entanto, na prática, não foram impulsionadas as reformas necessárias em matéria de segurança e com relação às instituições policiais para reverter a violência institucional que atenta contra a dignidade humana e enfraquece o Estado de direito. Através dos casos atendidos na Rede de Apoio, pôde ser realizada uma pesquisa documental sobre os padrões das violações aos direitos humanos e os mecanismos de impunidade durante o período 1985-1999. Esta pesquisa, publicada no ano 2004, revela que todas as corporações de segurança (as de caráter nacional, estadual e municipal) tiveram responsabilidade nas violações aos direitos humanos. Mais de 90% das vítimas são homens, entre os 15 e os 24 anos, de pele morena, residentes em setores populares, com ofícios variados, estudantes, trabalhadores.

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Estas violações, cujas causas são muitas vezes desconhecidas, são de responsabilidade de policiais no exercício de suas funções e estes graves acontecimentos costumam ocorrer na rua ou em centros policiais com aquiescência de funcionários da alta hierarquia. Os padrões de atuação mais comuns, segundo esta pesquisa, são: o uso desproporcional, indiscriminado, discricionário da força; a negligência e imperícia no uso das armas de fogo; os múltiplos e aberrantes métodos de tortura; as ameaças e a fustigação; a simulação de execuções, as detenções arbitrárias; as invasões ilegais; a demora nas transferências das pessoas feridas aos centros de saúde depois de tê-las ferido; os disparos para o ar; a adulteração dos cartuchos; o porte de armas ilegais e de entorpecentes. Os funcionários de um modo geral, quando fazem estes procedimentos, não costumam portar sua identificação corretamente e, pelo contrário, cobrem os rostos com capuzes. O diagnóstico indica que são graves também as conseqüências destas práticas vexatórias e alude: ao menosprezo pela confiança do público no Estado de direito; ao agravamento do mal-estar social; à redução da eficácia dos processos judiciais; à separação e ao isolamento da polícia de sua comunidade; à deformação do conceito de aplicação da lei, privando-a de toda licitude; ao enfraquecimento das instituições e do sistema democrático; ao medo, à raiva, aos desejos de vingança no coração das pessoas, que condicionam o seu comportamento social. A Rede de Apoio indicou em uma sistematização publicada no ano de 2004, onde se reúne um diálogo entre ativistas de direitos humanos e polícias, que o diagnóstico que foi feito nestes últimos anos, a partitr de diferentes setores da sociedade e do governo nacional, coincide em apresentar um serviço de polícia incapaz de garantir a segurança cidadã e o livre exercício dos direitos e liberdades fundamentais. O mencionado diagnóstico se refere a: incapacidade estrutural de coordenação entre as diferentes corporações de segurança pública; falta de controle externo sobre as suas atividades; confusão dos critérios de eficácia e eficiência com os de liberdade de ação; militarização em todos os níveis dos serviços que são essencialmente civis; corrupção e ausência de mecanismos de prestação de contas perante a população; ações violentas para o controle da criminalidade; ausência de políticas preventivas e de pesquisa da criminalidade; uma visão do problema centrado no agente e não na

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instituição; pouca capacidade de reunir informação e fazer análises estatísticas sobre criminalidade;, desdobramento irregular de efetivos na cidade, com planos de efeito pouco confiáveis; baixos níveis de treinamento; condições precárias de trabalho e instabilidade no trabalho; regulamentos internos fora da legalidade; uma estrutura gerencial excessivamente rígida; uma formação militarizada e violenta, que atenta contra os direitos humanos. Vale dizer que o diagnóstico coloca em evidência o fracasso na configuração de um serviço de polícia que responda às demandas de segurança pública. Depois da Constituinte de 1999, e com a aprovação das primeiras leis habilitadoras no ano de 2001, a sociedade venezuelana ficou polarizada em duas frentes políticas antagônicas e esta polarização, caracterizada pela radicalização das posturas dos grupos e pela mútua negação e exclusão, exacerbou os enfrentamentos simbólico-discursivos e físicos, frente aos quais muitas das corporações de segurança não deram respostas imparciais. A instrumentalização das corporações de segurança por parte dos governos da vez enfraqueceram as instituições policiais, tirando-lhes a sua função original de proteger a cidadania para imporlhes a tarefa de defender o Estado e os interesses de setores políticos ou do governo. Apesar das muitas tentativas na história da humanidade de diminuir os níveis de violência e de alcançar formas de comportamento policial que não atentem contra a dignidade humana, não conseguimos que a polícia seja uma instituição que respeite os direitos humanos. Vejamos os esforços. 1. O mandamento de Deus “amem-se uns aos outros”, que está sustentado na capacidade de melhorar moralmente. 2. A capacidade que supostamente, temos, os seres humanos, de “auto-controle” ou “exercício de autonomia”. 3. O desenho de sistemas de governo democrático cuja característica principal é o Estado de direito, o qual implica: a) ter normas que, em teoria, são expressão da vontade popular, evitam a discricionariedade, proporcionam informações sobre as condutas dos sujeitos em marcos

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institucionais e, principalmente, que tenhamos que usar a violência para resolver nossos conflitos; b) uma separação de poderes e mecanismos institucionais para que uns poderes controlem os outros; c) a consagração constitucional da responsabilidade administrativa, civil e política das autoridades; d) a disposição dos direitos humanos no ordenamento jurídico interno e os mecanismos para a sua defesa. 4. A existência da opinião pública que se estabelece como uma consciência crítica, um tribunal moral contra as violações aos direitos humanos, que exige aos que decidem reverter as políticas, fazer corretivos institucionais. 5. Os argumentos da razão ou princípios pelos quais se apela para legislar como são: a não discriminação; o uso adequado e proporcional da força; o respeito das garantias do detido; a eficácia policial, que deve ser exercida com respeito ao Direito; a proteção às vítimas; a desobediência a ordens ilegais e arbitrárias. No caso venezuelano, nenhum dos esforços anteriores foi suficiente, como tampouco foi suficiente o trânsito para democracia com a aprovação da Constituição de 1961, nem uma nova Assembléia Nacional Constituinte realizada em 1999, na qual é feito um reconhecimento especial do tema dos direitos humanos em todas as áreas da vida social. Tanto em situações cotidianas “normais”, como em meio a graves conflitos sociais e políticos, as instituições encarregadas de velar pela proteção da segurança não responderam com o critério profissional e ético que se espera delas em regimes democráticos. No ano passado (2006), a imprensa nacional revelou um par de acontecimentos de seqüestros onde funcionários policiais, de diferentes corporações, estiveram envolvidos. O primeiro referido a um empresário muito conhecido de nome Filippo Sindoni do estado de Aragua, que foi assassinado, e o segundo caso é o seqüestro, durante mais de 40 dias, dos irmãos Faddoul Diab e do motorista Miguel Rivas, que também foram encontrados mortos.

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REFORMA POLICIAL NA VENEZUELA:
A COMISSÃO O Ministro do Interior, o engenheiro Jesse Cahcón, tomou a iniciativa de formar uma ampla comissão dedicada à construção de um novo modelo policial e apresentar ao país um caminho para a reforma policial. Esta comissão era formada por representantes do: Ministério do Interior e da Justiça, Tribunal Supremo de Justiça, Assembléia Nacional, prefeituras e governos, Defensoria Pública, Ministério Público, Corpo de Inquéritos Científicos Penais e de Criminalística, principais universidades com centros de pesquisa na área criminal, igreja, empresariado e grupos de direitos humanos. O objetivo geral da Comissão para a Reforma Policial foi a construção, através de um processo de diagnóstico e consulta ampla e participativa, de um novo modelo de polícia para a sociedade venezuelana, mediante um marco jurídico institucional e de gestão que permita concebê-la como um serviço público geral, orientado pelos princípios de permanência, eficiência, extensão, democracia e participação, controle de desempenho, avaliação de acordo com processos e padrões definidos e planejamento e desenvolvimento em função das necessidades nacionais, estatais e municipais, dentro do marco da Constituição da República Bolivariana da Venezuela e dos tratados e princípios internacionais sobre proteção dos direitos humanos. Esta Comissão definiu alguns princípios de trabalho que guiaram o seu plano de ação, o desenho das estratégias para a abordagem do problema e da organização de todas as atividades realizadas. Estes princípios são os seguintes: a. participação, entendida como a mais ampla, plural e democrática consulta de todos os setores da vida nacional para alcançar um acordo fundamental sobre o novo modelo que se propõe. b. imparcialidade, entendendo que nesta tarefa deve predominar o interesse coletivo, evitando a subordinação a interesses particulares, o que supõe que o modelo policial deve ser entendido como um assunto de Estado.

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c. transparência, entendida como a difusão e publicidade dos achados, critérios e propostas, a fim de que sejam amplamente conhecidos e debatidos pelos cidadãos e instâncias públicas e privadas em nível nacional. d. co-responsabilidade, no entendimento de que a segurança e a função policial supõem uma responsabilidade compartilhada entre a sociedade civil e o Estado. PROPÓSITOS Para alcançar o seu objetivo geral, a Comissão Nacional se propôs três tarefas fundamentais, que foram cumpridas cabalmente em um lapso de nove (9) meses, com a orientação política e estratégica de 16 comissionados, os quais mantiveram 36 sessões de trabalho e uma Secretaria Técnica, que funcionou durante (6) meses, encarregada de executar o mandato da Comissão e formada por um grupo de 30 funcionários contratados e 50 pessoas contratadas para estudos ou tarefas específicas: 1. elaborar um diagnóstico geral da situação atual das corporações policiais no âmbito nacional, regional e municipal; 2. sugerir um modelo policial que possa se adequar às condições sociais, culturais e políticas da Venezuela; 3. sugerir algumas recomendações imediatas que favoreçam a efetividade no serviço policial, a diminuição das violações aos direitos humanos e o controle da gestão policial com foco no desenho proposto. EIXO TRANSVERSAL: A CONSULTA A construção do modelo passou, necessariamente, pela consulta sobre critérios para a definição da função policial, das formas socialmente aceitáveis para exercê-la, dos pontos fortes e mecanismos mais adequados para conseguir o seu funcionamento em consonância com as necessidades da comunidade. Nesse sentido, o plano de ação esteve articulado com uma grande consulta nacional, desenvolvida mediante mecanismos difusos
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(páginas da web, linhas de telefone gratuita e caixas físicas) e mecanismos concentrados (oficinas setoriais, foros temáticos e mesas técnicas), onde participaram aproximadamente 70 mil pessoas opinando sobre temas policiais específicos de interesse nacional, regional ou local, durante dois meses consecutivos. Esta consulta foi acompanhada de uma campanha de difusão para que todo o país estivesse informado sobre os mecanismos de participação. Esta consulta esteve orientada segundo 7 eixos temáticos que facilitaram a discussão sem prejuízo de outros tópicos que pudessem ser levantados pelos participantes da consulta (El Achkar e Riveros 2007): Uso da força física Se algo é próprio da polícia é o fato de que esta administra a força física. Quando se exerce de forma proporcional, para proteger as pessoas diante de ameaças violentas e de delitos, é um uso justo e adequado da força. Mas quando se exerce de forma desproporcional ou em situações nas quais não é necessária, estamos diante do uso abusivo da força. Por isso, a consulta incluiu temas como: a regulação do uso da força por parte da polícia; os problemas vinculados ao uso da força física; o treinamento para o uso da força física; o gradualismo e os princípios de excepcionalidade, proporcionalidade e legalidade na aplicação da força. Corrupção A corrupção é a obtenção de vantagens particulares ou para o grupo de forma ilícita. Ainda que não seja exclusiva da polícia, existe consenso em que, por múltiplos fatores, os organismos policiais estão muito corrompidos, e isso se traduz em muitos abusos, não necessariamente físicos, contra os cidadãos e as cidadãs. Por esse motivo, a consulta incluiu temas como: a identificação das diferentes formas de corrupção na polícia; a relação entre corrupção policial e delinqüência; as estratégias, políticas e estímulos institucionais e comunitários para controlar e repreender a corrupção na polícia; as causas da corrupção na polícia; e o encobrimento como parte da cultural organizacional. Cultura organizacional Assim como nas famílias existem valores, princípios e regras não escritas que definem e marcam cada uma delas, nas instituições existe
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uma cultura organizacional, muitas vezes não escrita, mas que tem grande incidência no comportamento de seus membros. A cultura organizacional da polícia foi analisada levando em consideração temas como: as políticas de disciplina; a supervisão, a obediência e a discricionariedade dos funcionários e das funcionárias; o sentido de camaradagem e o apego institucional; a autonomia e a permanência diante das mudanças de governo. Carreira policial Ser policial é uma carreira. Tanto porque é necessário estudar para exercer essa importante função, quanto porque é possível (com o tempo, os conhecimentos, a experiência e os méritos) obter melhores cargos e posições dentro da instituição. Em conseqüência, a consulta contemplou temas como: as políticas de captação, seleção, incorporação e indução; as políticas de reconhecimento, reforços, permanência e fortalecimento do sentido de pertencer à instituição policial; as políticas de formação, treinamento, capacitação e currículo acadêmico; os sistemas de proteção social do pessoal e os seus direitos trabalhistas; as políticas de avaliação de desempenho e promoções; e as possibilidades de projeção e desenvolvimento institucional. Gestão e eficiência Fazer com que a instituição funcione e que cumpra os seus objetivos é essencial para toda organização. No caso da polícia, o seu correto funcionamento implica maior segurança e proteção dos direitos das pessoas. É por isso que foram incluídos temas como: o aproveitamento dos recursos; os indicadores para medir a criminalidade e avaliar a eficiência do desempenho policial; a articulação da polícia com o sistema de justiça penal: as capacidades, aptidões, habilidades e destrezas que constituem o perfil de um funcionário policial; a dotação de recursos para o adequado desempenho da tarefa policial; a continuidade administrativa; e o vínculo com a comunidade. Prestação de contas Toda instituição deve saber se está ou não cumprindo os seus objetivos e metas. No caso da polícia, trata-se da proteção à população, sem discriminação de qualquer tipo, através de diferentes vias. É por isso que a consulta abarcou: as formas efetivas de acompanhamento, avaliação,
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diagnóstico e controle; o controle interno e externo; a participação comunitária na avaliação e no controle policial; a disciplina e as sanções. Atenção às vítimas As vítimas podem ser aquelas pessoas afetadas pela delinqüência e aquelas afetadas pela própria atuação policial inadequada. Assim que este eixo contemplou temas como: o abuso de poder; a compensação e a indenização às vítimas, a proteção contra retaliações; a mediação e resolução de conflitos; e o tratamento digno e respeitoso às vítimas da delinqüência ou aos afetados pela própria polícia. Estrutura e competências Como se organiza e do que se encarrega a polícia é um tema muito importante no debate. Por isso, foram incluídos aspectos como: a centralização e a descentralização das competências; a efetividade e a eficácia de cada estrutura organizacional; as competências em situações normais e excepcionais; a autonomia da gestão e a necessidade da coordenação policial inter-institucional. Mecanismos de consulta A consulta difusa: A consulta difusa esteve dirigida a toda a população e as contribuições, opiniões e/ou recomendações foram realizadas mediante perguntas abertas ou de seleção, com a participação individual, fluida e confidencial. Três mecanismos diferentes coletaram mais de 60 mil opiniões diferentes em todo o território nacional. Uma página da Web que tinha espaços para fóruns virtuais, outros para responder uma pesquisa semi-aberta e espaços para que a Comissão informasse sobre todas as suas atividades e os resultados prévios. Cerca de 1000 caixas foram distribuídas em todo o território nacional (prefeituras, governos, corporações policiais, principais registros, tabelionatos, bancos, farmácias, centros comerciais, estações de metrô, escritórios do Ministério Público), assim como também foram feitas batidas especiais nos feriados, com jovens que percorreram os principais centros

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comerciais. Os questionários foram publicados durante 15 dias em 3 jornais de circulação nacional e também foram colocados nos centros de armazenamento de caixas para envio de respostas. As ligações telefônicas funcionaram por duas vias diferentes. As que entravam por um número gratuito (0-800-Refopol), onde as pessoas podiam respondem a três perguntas fechadas. As de saída, que foram feitas pelo serviço de telefonia a mais de 40 mil famílias venezuelanas de diferentes estratos sociais com perguntas fechadas. Foi criada uma grande base de dados para registrar os resultados que foram lançados pela consulta difusa, na qual foram desenhadas mais de 45 descrições em uma escala de 6 valorações diferentes e todas as papeletas, as mensagens na Web e de telefone foram coletadas para poder conhecer a opinião geral da população sobre as questões consultadas. Nos mecanismos difusos, a consulta lançou basicamente a) que a polícia é uma instituição corrupta, b) que é necessário desenhar mecanismos expeditivos e eficientes para a sanção das faltas cometidas pelos funcionários e c) que os cidadãos podemos cooperar com as denúncias das irregularidades para ajudar a resolver os problemas da Polícia. A consulta concentrada: Na consulta concentrada trabalhamos com três mecanismos diferentes: os fóruns regionais, as oficinas setoriais e as mesas técnicas. O Fórum Temático Regional foi um espaço de encontro para a discussão e o debate entre instituições públicas e privadas sobre os pontos fortes e fracos do desempenho policial, em sentido amplo e com referência particular às diversas corporações policiais da região, com o objetivo de identificar áreas de intervenção e propostas para a definição de um modelo policial para o país, diferenciando as características e as propriedades gerais das particulares ou específicas em função das condições regionais e locais do serviço policial. Todos os fóruns realizados foram organizados com as universidades do país. A oficina era um espaço de reflexão em pequenos grupos que facilita o debate a partir de experiências pessoais e de grupo a propósito da função policial, dos mecanismos de controle, das áreas de necessária
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intervenção, do modelo mais desejável para o país e a região em particular. As oficinas foram convocadas pelas alianças que a Comissão conseguiu estabelecer em todo o território nacional com governadores e governadoras, prefeitos e prefeitas, diretores e funcionários de corporações da polícia nacional, estadual e municipal, incluindo a Guarda Nacional, acadêmicos em geral e especialistas no campo, estudantes universitários, operadores penais (fiscais, juízes, defensores públicos), representantes da Defensoria Pública, indígenas, estudantes, transportadores, comunidades populares, camponeses, meninos, meninas e adolescentes, trabalhadores sexuais e transexuais, transgressores intervindos pelo sistema e transgressores sem nenhuma intervenção do sistema penal, empresários e empresárias, sindicatos, familiares de vítimas de abusos policiais, trabalhadores organizados e informais, pescadores, mães de setores populares, jovens de setores populares e de classe média, organizações sociais e de direitos humanos, representantes das principais igrejas. A seleção dos grupos não foi arbitrária, respondia a alguns critérios de justiça: a) os grupos que se veriam diretamente afetados pela política a ser desenhada, b) grupos das diferentes regiões do país, c) grupos que respondiam aos mais diversos setores da vida nacional, d) os grupos tradicionalmente vulnerados pela ação policial. De todos os setores consultados, a Comissão Nacional pôs ênfase especial naqueles setores que se veriam afetados mais diretamente pelo desenho da política, como é o caso dos funcionários civis ou militares em exercício de funções policiais. Estávamos convencidos de que estes grupos contribuiriam significativamente tanto no diagnóstico dos principais e mais graves problemas, quanto na construção das possíveis fórmulas que servissem na correção das políticas institucionais.Ee assim foi. Os policiais que participaram cooperaram abertamente na elaboração de um novo modelo policial, colocando os elementos-chave no diagnóstico e sugerindo as recomendações que serviram de base para o desenho do novo modelo policial. Agora estamos seguros de que a implementação será um processo sem maiores resistências, já que os policiais (aos quais lhes corresponde principalmente a tarefa de implementar) foram partícipes da construção do novo modelo. As mesas técnicas serviram para agrupar os atores chaves e alcançar acordos mínimos em relação às mudanças normativas e políticas que supõe
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o novo marco constitucional e legal em referência a 1) segurança pública e condições de trabalho (benefícios trabalhistas ou socioeconômicos) das/ dos funcionárias/os policiais; 2) um modelo desejável de regime disciplinar para as instituições policiais, e 3) melhor modelo democrático de Polícia de Investigação. Para o registro de toda a informação da consulta concentrada, foram feitos relatórios por cada oficina setorial e estes foram passados para uma grande matriz de “problemas e propostas” com a sua respectiva ponderação, segundo os níveis de recorrência em cada tema levantado. Assim podemos identificar os consensos e os nós problemáticos em cada eixo temático. Eram os nós os que foram sendo discutidos no seio da Comissão para elaborar fórmulas constitucionais e éticas de resolução. Na consulta concentrada os temas relevantes foram: o uso desproporcional da força, os múltiplos mecanismos de corrupção e de impunidade dentro das corporações policiais, a interferência política na organização policial, a dispersão e improvisação da formação policial, a instabilidade de trabalho dos funcionários, a ineficiência da gestão das diferentes corporações de segurança, a ausência de mecanismos de participação comunitária no controle da administração e gestão policial, a atenção imprópria para as vítimas, as condições de trabalho injustas. Oficinas com especialistas No marco desta consulta, foram organizados dois eventos que conseguiram convocar mais de 25 especialistas - dentro e fora do país – dedicados aos estudos sobre a polícia e sobre os processos de reforma, com a finalidade específica de analisar, por um lado, as experiências que tivessem expandido a eficiência, o profissionalismo, a prestação de contas e a avaliação de gestão da polícia e, por outro lado, aspectos críticos da função policial, incluindo o uso da força e os mecanismos de acompanhamento e controle. A Comissão Nacional para a Reforma Policial organizou a consulta nacional com o propósito de coletar informação detalhada sobre as práticas policiais concretas porque o fato de saber tanto e com tanto detalhe é uma contribuição para a melhoria do estado atual das coisas, pois só uma ampla e detalhada base de informação pode favorecer o desenho de

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políticas públicas pertinentes, acertadas e com capacidade de corrigir os projetos institucionais. É a informação que proporciona os elementos necessários para que o desenho das políticas públicas seja feito de forma racional, coerente, ajustada à realidade e com critério de correção. A Comissão Nacional manteve uma reunião com todos os diretores dos meios de comunicação para apresentar o plano de trabalho e solicitar-lhes que promovessem investigações jornalísticas sobre os 8 eixos temáticos da reforma policial, artigos de opinião e colunas permanentes sobre a situação atual da polícia e as expectativas que sobre ela se tem. Esta solicitação foi feita sob a consideração que o escrutínio público comunitário é fundamental em um sistema democrático, onde as políticas públicas devem responder às necessidades deliberadas publicamente e são produto de um acordo nacional.2 A idéia de consultar tem seu apoio nos princípios da democracia que, mesmo entendendo, não são um remédio que sane os males de forma automática. Constitui uma oportunidade que deve ser aproveitada para acordar desenhos institucionais que respondam às demandas mais sentidas pelas pessoas. Assim, a consulta nacional sobre a polícia acrescentou um valor instrumental à democracia porque permitiu aos cidadãos e cidadãs a) ter um canal de expressão que lhes permitisse conseguir a atenção requerida às suas demandas; b) a oportunidade de aprender uns com os outros; c) delinear os seus valores e prioridades como sociedade e d) desenhar as instituições públicas que estarão a serviço de todos. Definitivamente, a Consulta foi um exercício de reflexão ideo-político que permitiu que todos os setores expressassem publicamente o que desejam e valorizam; expusessem os seus argumentos e juízos sobre os problemas que mais lhes angustiam como comunidade; mostrassem os seus esquemas axiológicos e exigissem atenção a suas demandas. As reformas policiais devem ser entendidas como um processo não só de reformas institucionais internas das polícias, mas sim como um processo que promova o ofício da cidadania, entendendo que este ofício não é mais que um conhecimento prático vinculado às práticas discursivas que se constroem essencialmente a partir dos desenhos institucionais estabelecidos. O ofício da cidadania se aprende, como se aprende o

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exercício da democracia, e para isso é necessário criar as oportunidades e os mecanismos de diálogo e deliberação onde podem ser desenvolvidos os juízos morais iniludíveis na construção da comunidade política (El Achkar e Riveros 2007). O ofício da cidadania é uma prática eticamente boa em si mesma porque sempre é a definição de um exercício moral e a execução de uma prática de compromisso. Não é um mero status legal, a cidadania se traduz em práticas políticas que supõe mcerto saber prático-normativo, onde se manifesta a capacidade de interpretação e deliberação a respeito do bem comum (entendido este não como a soma dos bens privados, mas sim como o que beneficia o conjunto da sociedade), assim como a capacidade para julgar e atuar correspondentes às realidades do público e do político e, portanto, o ofício da cidadania constitui uma qualidade moral. Sob esta premissa, a Comissão Nacional para a Reforma Policial assumiu que a consulta nacional podia ser também um espaço para educar na virtude cívica que implica essa vontade orientada para administrar o bem de todos, nas questões públicas (El Achkar e Riversos 2007). ESTUDOS DIAGNÓSTICOS Além da consulta, a Comissão Nacional para a Reforma Policial na Venezuela realizou vários estudos diagnósticos que permitiram caracterizar a polícia venezuelana e desenhar a primeira base de dados sobre as 126 polícias no país. Os estudos foram os seguintes: 1. um Relatório de Autopercepção Policial, realizado sobre a base de 2.217 pesquisas e 8 entrevistas em profundidade realizadas com funcionários policiais e da Guarda Nacional. 2. um Relatório de Análise Organizacional dos corpos de segurança do Estado, sobre a base de informação obtida em 11 corporações policiais estatais e 29 municipais. 3. uma pesquisa Nacional de Vitimização e Percepção Policial, aplicada em nível nacional através de um processo de seleção aleatório de moradias emuma amostra de 6.945 moradias. 4. um Relatório da Formação Policial na Venezuela, com base em
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30 institutos de formação. 5. um Relatório de Análise do Orçamento das Corporações Policiais Estatais e Municipais da Venezuela, realizado com base em uma amostra de 18 corporações estaduais e 48 municipais. 6. um inventário de normas jurídicas reguladoras das corporações policiais da Venezuela. 7. um relatório de Compromissos Internacionais do Estado com organismos de direitos humanos 8. um relatório de caracterização do Corpo Técnico da Polícia Judicial (CICPC) 9. uma pesquisa feita com cada uma das 126 polícias do país com mais de 80 perguntas diferentes. Toda a informação, tanto da consulta nacional quanto do diagnóstico institucional deve receber o tratamento necessário para a construção de argumentos que não são mais que cápsulas de informação que restringem as decisões discricionárias, arbitrárias ou caprichosas por parte do tomador de decisões público e sobre as quais todo o desenho institucional deve se apoiar. Em nosso caso, a Comissão criou os mecanismos de participação e os dispositivos para processar toda a consulta nacional e cruzar variáveis qualitativas e quantitativas que permitissem desenhar uma política pública ajustada ao diagnóstico participativo, às expectativas de todos os setores, aos acordos e dissensos, às estruturas mais desejáveis e às demandas exigidas. Caracterização da polícia venezuelana Os dados que na continuação são especificados estão amplamente indicados no relatório de caracterização realizado pelo comissionado professor Andrés Antillano e publicados em “A polícia venezuelana. Desenvolvimento institucional e perspectivas de reforma no início do terceiro milênio (2007) O estudo realizado pela Comissão Nacional para a Reforma Policial indica que, em termos gerais, a polícia venezuelana é uma instituição ineficiente, que realiza um uso inadequado da força, sem critérios de funcionamento unificados, sem mecanismos de controle internos e externos

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eficientes, que afeta negativamente os setores populares, que carece dos recursos adequados para melhorar o seu desempenho e garantir aos funcionários a plenitude de seus direitos sociais e que é percebida pela população com desconfiança. Os dados mostram que na Venezuela existem 126 corporações policiais: 24 estatais e 99 municipais. Adicionalmente cumprem funções de polícia preventiva ou ostensiva: a Guarda Nacional, o Corpo de Investigações Científicas Penais e Criminológicas e o Corpo de Guardas de Trânsito Terrestre. Entre 1990 e 2006, foram criadas 105 novas polícias, o que supõe um aumento de 363,64%. Contamos no país com uma taxa de 457,18 funcionários por cem mil habitantes cumprindo funções de polícia ostensiva e, no entanto, não resolvemos os problemas de segurança pública e a distribuição dos funcionários não é a mais adequada. 17 dos 24 estados têm uma taxa menor que o padrão de 350,19 por cada 100.000 habitantes. Os problemas mais importantes: Pluralidade de normativas que regulam a atividade policial (21 leis estaduais e 77 decretos e disposições municipais), a doutrina, os manuais de procedimentos, os critérios e mecanismos de seleção e entrada. Uso ineficiente dos recursos policiais disponíveis: do número total de agentes policiais, aproximadamente 11% estão inativos, 10% se encontram em comissão de serviço ou de férias no momento de coleta da informação, outros 10% estão destacados em funções administrativas. Do total de agentes operativos, só 52% realizam atividades relacionadas à segurança pública (patrulhamento e investigação), enquanto o resto tem como funções designadas a custódia de edifícios, a proteção a personalidades, o trabalho de transporte e logística, entre outras. Existência de muitas polícias dos níveis organizacionais claramente diferenciados e separados (agentes e oficiais) e um déficit freqüente de gerentes médios e supervisores, além de uma cultura fortemente militarizada que impediu o trânsito para uma polícia eminentemente civil.
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A subordinação e dependência das polícias aos comandos políticos é um problema relevante. O funcionamento da maior parte das polícias depende da designação orçamentária que realizam os governos e as prefeituras segundo as suas prioridades (98% de seus recursos provêm das contribuições destes entes), o que faz que as suas atividades e o desenvolvimento estejam sujeitos à agenda conjuntural do executivo). 70,33% das polícias não contam com manuais de procedimentos e 76% não contam com manuais de organização, portanto os procedimentos para a seleção, a entrada, as ascensões e a designação de tarefas e funções, assim como as sanções disciplinares e a aposentadoria são discricionárias e arbitrárias, de acordo com a vontade dos políticos da vez. O mesmo acontece com o regime disciplinar que se caracteriza por ser: heterogêneo, discricionário, arbitrário, contraditório com os princípios legais, como o devido processo e a proporcionalidade. Não costuma haver procedimentos claros para sancionar os policiais e quando isso é feito, muitas vezes, é inconstitucional. Números e médias de policiais demitidos de corpos de segurança que se encontram trabalhando em alguma outra corporação de segurança: 754. Funcionários ativos com antecedentes penais: 1.316 (1,7%). Funcionários ativos têm antecedentes penais por diversos delitos, apesar de a maioria dos organismos considerar a inexistência de antecedentes como condição para a entrada no organismo. Os policiais menos formados são aqueles que têm menor patente e fazem o trabalho de supervisão ou de contato com as pessoas. Uma porcentagem alta tem problemas para redigir relatórios e os procedimentos são declarados nulos, o que aumenta a impunidade. Na formação, a dispersão é expressa na ausência de unidade de critérios de formação e de certificação das instituições. Existem tantos documentos curriculares como modelos de formação policial existentes no país. Os propósitos da formação variam de um desenho para outro; assim como variam os planos de estudo, o perfil de formatura, os lapsos, a densidade curricular, o título que é outorgado, o enfoque pedagógico, a relação teoriaprática, o vínculo com a comunidade. Com as guardadas exceções, os

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enfoques de formação são fortemente militarizados. Muitas polícias não contam com infra-estrutura adequada, carecem de instalações de serviços básicos ou de espaços necessários para a atividade policial, como as áreas de detenção preventiva. Em outros casos, nem ao menos se conta com sede própria. Recursos de maior nível tecnológico (telefones e faxes, acesso à Internet, computadores, software) são relativamente estranhos ou, quando existem, concentram-se nas sedes principais. Do mesmo modo, do conjunto de armas informadas (mais de 100.000), aproximadamente 20% são declaradas como inoperantes. Em relação aos veículos, considera-se que estão em condições de operatividade 64,95% para as polícias estaduais e 70,17% para as municipais. Os baixos salários e as desigualdades nas receitas tornam a carreira policial pouco atraente. A média nacional de salário das patentes mais baixas é de Bs. 476.444 mensais (200$USA). O salário médio dos oficiais de patente mais alta é de Bs. 1.616.289 (753$USA), o que representa 3,38 vezes mais que o salário médio dos agentes de base. O regime de segurança social é disperso e heterogêneo. Existem polícias com regimes próprios, sendo gerada uma situação de discriminação entre os funcionários. MEDIDAS IMEDIATAS Considerando que nenhuma reforma muda o estado da arte de forma imediata, foi decidido recomendar ao governo nacional algumas medidas de caráter imediatas, mas que fossem transitórias com relação ao novo modelo policial. Assim, essas medidas são um conjunto de recomendações aos poderes nacionais, com o objetivo de resolver problemas imediatos relacionados com a efetividade no serviço policial, o controle de gestão policial, as violações aos direitos humanos e a formação policial. Primeira Resolução (aprovada) Que é necessário um instrumento legal que previna e controle os operativos de segurança pública, como postos e pontos policiais de controle móvel em áreas urbanas, não previstos no decreto com força de lei de coordenação de segurança cidadã. O Ministério do Interior e de
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Justiça resolveu estabelecer medidas de regulação, controle e supervisão dos postos e pontos de controle policial a fim de garantir que as ações cometidas sejam puníveis nos mencionados postos. Esta Resolução foi adotada mediante resolução ministerial 189, em Diário Oficial Nº 38.441 do dia 22 de maio de 2006. Não obstante, não é uma publicação oficial que foi suficientemente difundida entre as corporações policiais, tampouco foram implementados os mecanismos para a supervisão dos postos móveis. Segunda Resolução (aprovada): Considerando que se requer um instrumento eficaz em matéria policial, de caráter ético e moral que honre a função policial e contribua para o melhor cumprimento de suas funções, ajustado aos princípios constitucionais em matéria de direitos humanos e aos avanços do ordenamento jurídico geral, o Ministério do Interior e Justiça decidiu ditar um código de conduta para os funcionários civis ou militares que cumpram funções policiais no âmbito nacional, estadual e municipal. Esta Resolução foi adotada mediante resolução ministerial 364, em Diário Oficial Nº 38.527 do dia 21 de setembro de 2006. Este Código foi desenhado em versão • de bolso e foram editados 200 mil exemplares com o propósito de serem distribuídos a todos os funcionários civis ou militares que cumpram funções policiais. Terceira Resolução (não aprovada) Considerando que o Executivo Nacional, para o cumprimento das exigências contempladas na Constituição da República Bolivariana e nas Leis, deve proceder a elaboração de um registro integral de controle das armas que se encontram em poder das diferentes Corporações de Polícia do país em nível nacional. Neste sentido, deveria resolver que os Ministérios do Interior e de Justiça e da Defesa procedam realizar um inventário digitalizado de todas as armas corporativas, particulares e apreendidas, em poder das polícias nacionais, estatais e municipais e daquelas que estiverem em poder dos funcionários que prestam serviço nos estabelecimentos penitenciários e nas empresas dos serviços de segurança privada.

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Esta Resolução também deveria contemplar a formação no espectro contínuo do uso de força, especialmente no uso das armas de fogo, a partir de um enfoque de direitos humanos. Quarta Resolução (não aprovada) Considerando que é necessário sistematizar as Boas Práticas Policiais através de um programa permanente e integral, que permita ao Estado venezuelano o fortalecimento da qualidade do serviço policial nos âmbitos nacional, estadual e municipal, gerando um processo pedagógico, de indagação auto-reflexiva e valoração sobre o acervo de conhecimentos e experiências vividas nas instituições policiais, o Ministério do Interior e da Justiça deveria resolver: a criação do programa permanente de certificação das boas práticas policiais. Esta Resolução teria como objeto a criação do Programa de Certificação das Boas Práticas Policiais; cuja finalidade é incentivar, reconhecer, promover, fortalecer e difundir os programas, projetos e estratégias policiais nas áreas de recursos humanos, investigação, tecnologia, destrezas, capacitação e interação social que tenham permitido melhorar os indicadores de atuação policial através de um processo de avaliação e certificação das boas práticas policiais. Quinta Resolução (não aprovada) Considerando que a ocorrência de mortes e outras violações aos direitos humanos, nos quais participaram funcionários policiais são inaceitáveis ética e juridicamente e que isso desonra a função policial como serviço humanitário. Considerando que a dispersão e incoerência da normativa que consta contra a legalidade e a segurança jurídica coadjuvam para a falta de uniformidade e para a carência de respostas adequadas e oportunas para as vítimas de violações aos direitos humanos, o Executivo Nacional deveria resolver ditar uma instrução de supervisão dos órgãos policiais. A Resolução tem como objetivo acentuar a supervisão dos órgãos policiais mediante instruções que conduzam a que cada um deles leve adiante os procedimentos de lei correspondentes

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O MODELO DE POLÍCIA Com toda a informação recolhida na consulta nacional e com os estudos diagnósticos, foi desenhado um novo modelo policial para a Venezuela sob as seguintes considerações: O Modelo policial constitui um conjunto de supostos e princípios sobre a organização desejável da polícia como agência de segurança pública. Os princípios do modelo são as coordenadas institucionais através das quais se articula todo o exercício e funcionamento da organização. Abarca supostos e princípios intra-institucionais, que têm a ver com a organização, gestão, desempenho e avaliação comuns para os corpos de polícia, e que devem ser aplicados dentro de cada um deles. Supostos e princípios inter-institucionais, que têm a ver com a coordenação, cooperação, sinergia e acoplamento dos diversos corpos policiais dentro do marco de uma ação convergente para a realização das políticas públicas de segurança cidadã que correspondem à polícia. Entende-se por polícia uma instituição pública, dotada de poder coercitivo imediato, cuja função é individualizar, detectar, restringir e/ou suprimir condutas previstas como lesivas de interesses juridicamente protegidos e, portanto, submetidas a sanção pública. O modelo definido conta com 8 itens: Um primeiro item sobre os Princípios Gerais da polícia venezuelana, onde define a Polícia como uma instituição pública, de função indelegável, civil, que opera dentro do marco da Constituição da República Bolivariana da Venezuela e dos tratados e princípios internacionais sobre proteção dos direitos humanos, orientada pelos princípios de permanência, eficácia, eficiência, universalidade, democracia e participação, controle de desempenho e avaliação de acordo com processos e padrões definidos, e submetida a um processo de planejamento e desenvolvimento de acordo com as necessidades dentro dos âmbitos político-territoriais nos âmbitos nacional, estadual e municipal. Um segundo item, que especifica as funções da polícia, onde se indica que a função principal das polícias é expressa nas seguintes ações:

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a) garantir o livre exercício dos direitos humanos e as liberdades públicas; b) prevenir a prática de delitos; c) apoiar o cumprimento das decisões da autoridade competente; d) garantir o controle e a vigilância da circulação e o trânsito terrestre; e) facilitar a resolução de conflitos mediante o diálogo, a mediação e a conciliação. Ações que, por mandato constitucional, são coincidentes entre os três âmbitos político-territoriaais do poder público nacional, estadual e municipal. Portanto são competentes para exercê-las tanto a polícia nacional como as polícias estaduais e municipais. Um terceiro item sobre a estrutura onde se define quem realiza a função policial e as atribuições que correspondem ao Ministro do Interior e de Justiça, aos governadores de Estado e aos prefeitos a respeito das corporações nacionais, estaduais e municipais, respectivamente. Assim como as atribuições que são próprias dos diretores das diversas corporações policiais e dos funcionários com responsabilidades de comando na relação hierárquica com seus subordinados. Um quarto item que define os princípios de designação de competências da polícia nos âmbitos político-territoriais nacional, estadual e municipal, os quais são enunciados como concorrência, coordenação, cooperação e atenção antecipada. Além de explicar quatro critérios de distribuição de competências, a saber: 1) critério de territorialidade, 2) critério de complexidade, 3) critério da intensidade da intervenção e 4) critério da especificidade da intervenção. Um quinto item sobre a Carreira policial, que compreende tudo o que seja relativo às categorias na hierarquia policial, sistema de formação, requisitos para a ascensão, permanência e aposentadoria, incluindo regime de segurança social. Um sexto item sobre o desempenho policial que compreende tudo
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o que seja relativo a pautas de comportamento e indicadores de rendimento, eficiência, eficácia, uso da força, respeito aos direitos humanos, meios e recursos disponíveis e, em geral, critérios para o desenvolvimento do trabalho policial dentro de limites socialmente aceitáveis. Um sétimo item, que compreende tudo que seja relativo a mecanismos de controle interno e externo da polícia, regime disciplinar, assuntos internos, procedimentos de detecção e correção de má prática, instâncias externas de supervisão e auditoria, coordenação governamental e corregedoria social. Um oitavo item onde se define o sistema integrado de polícia que supõe o cumprimento da função policial coincidente, através do desenvolvimento de uma estrutura que assegure a gestão e a eficiência dos corpos policiais mediante o cumprimento de princípios e regras comuns sobre a carreira, o desempenho, os níveis de intervenção, as atribuições e os mecanismos de supervisão e controle. Recomendações Finais da Comissão Nacional para a Reforma Policial: Deste conjunto de propostas que definem as tarefas centrais para a construção de um modelo democrático de polícia derivam as seguintes recomendações imediatas: 1. Elaborar a lei de bases e demais normativas que regulam o sistema integrado de polícia e demais leis vinculadas aos corpos policiais, segundo o previsto no Modelo proposto. O Executivo Nacional elaborará as linhas para o desenho das políticas de segurança pública e os programas gerais para o controle do delito. Aspectos destacáveis a incluir na lei: a) os princípios organizativos, a gestão e as pautas de atuação e avaliação da polícia devem responder a critérios estritamente civis; b) incorporar o controle, ordenação da circulação e o trânsito de veículos, assim como a segurança viária para as funções da polícia nacional, estadual e municipal;

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c) adotar uma carreira única e uma escala hierárquica de 9 posições que compreenda: a) alta gerência, planejamento e avaliação; b) gerência média, desenho de operações, supervisão e avaliação e c) nível operacional; d) desenhar um sistema uniforme de condições de trabalho e previdência social, de acordo com as particularidades da polícia, a intangibilidade e progressividade dos direitos trabalhistas; e) adotar um regime disciplinar unificado com relação a faltas, procedimentos para determinar a responsabilidade e instâncias encarregadas de aplicar as sanções; f) a Polícia deve estar submetida a mecanismos de prestação de contas por parte da cidadania; g) regulamentar as competências da direção de assuntos internos do Comitê Cidadãos de Supervisão Policial e do Auditor Policial, a fim de alcançar um sistema coerente, funcional e racional para o controle da atividade policial mediante a participação cidadã; h) estabelecer um mecanismo de caráter nacional e independente das polícias que permita processar, investigar e levar a juízo as violações aos direitos humanos. 2. Difundir, exigir e supervisionar o cumprimento do código de conduta policial. 3. A Polícia deve ser treinada na proteção dos direitos humanos, conforme a constituição e o sistema internacional de proteção; bem como no uso da força. A segurança privada é subsidiária da polícia e regem para ela os princípios sobre proteção aos direitos humanos e o uso da força. 4. Implementar medidas para evitar que a Polícia suspenda a prestação do serviço por nenhum motivo.

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5. Adotar critérios de avaliação de desempenho policial que levem em consideração a relação entre recursos disponíveis e obtenção de resultados. 6. As diferentes corporações de polícia devem preparar um plano anual de gestão. 7. Elaborar os protocolos de intervenção policial segundo os critérios de territorialidade, complexidade, intensidade e especificidade da intervenção aplicáveis a todas as polícias. 8. Desenhar uma política sobre o uso de força física que inclua a aquisição, registro, controle e utilização de armamentos e equipamentos autorizados e homologados. Esta política deve se restringir segundo os seguintes princípios a: afirmação da vida como um valor supremo constitucional, o desestímulo ao uso da força como castigo, as escalas progressivas para o uso da força em função do nível de resistência do cidadão, procedimentos de acompanhamento e supervisão de seu uso, treinamento permanente policial e a difusão de instruções entre a comunidade. 9. Desenvolver manuais e protocolos para a aplicação de escalas progressivas no uso da força física em função da resistência do cidadão. 10. Adotar um plano para a polícia de dotação e manutenção da capacidade operativa que inclua ambientes físicos, unidades móveis, uniformes e insígnias e tecnologia de informação e de comunicação. 11. Consolidar a base de dados nacional sobre a polícia venezuelana no âmbito nacional, regional e municipal e acordar critérios de unificação sobre os registros de criminalidade e índices de letalidade policial. 12. Executar, com a máxima brevidade que seja possível, um inventário digitalizado de todas as armas corporativas, particulares e apreendidas, bem como um registro balístico. 13. Implementar um programa de certificação de boas práticas policiais que premie os policiais ou as instituições que adiantem programas que garantam segurança cidadã e respeitem os direitos humanos.

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14. Regular a re-designação em uma atividade compatível com a sua formação e as necessidades do serviço daqueles funcionários supostamente incluídos em delitos e em faltas graves enquanto se resolve definitivamente a sua situação.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo geral da Comissão para a Reforma Policial em uma fase II era implantar o novo modelo policial, mediante um marco jurídico institucional e de gestão que permita conceber a polícia como uma instituição pública, de função indelegável, civil, que opera dentro do marco da Constituição da República Bolivariana da Venezuela e dos tratados e princípios internacionais sobre proteção dos direitos humanos, orientada pelos princípios de permanência, eficácia, eficiência, universalidade, democracia e participação, controle de desempenho e avaliação, de acordo com os processos e os padrões definidos e submetida a um processo de planejamento e desenvolvimento de acordo com as necessidades dentro dos âmbitos político-territoriais nacional, estadual e municipal. A estratégia central compreendia o acompanhamento ao Ministro do Interior e da Justiça mediante o desenho de mecanismos para a implementação do conjunto de recomendações sugeridas pela Comissão, com o objetivo de resolver problemas imediatos relacionados com a efetividade no serviço policial, o controle de gestão policial, as violações aos direitos humanos e a formação policial. Foi proposto um plano de desenvolvimento do modelo articulado através de 5 áreas temáticas fundamentais com o objetivo de desenvolver padrões aplicáveis a todas as corporações de polícia que proceda mediante a aplicação e avaliação em princípio, de mínimas medidas imediatas que culmine em um sistema de certificação policial, acompanhado de um Programa de Assistência Técnica para aquelas polícias que não alcancem os padrões adequados, com o objetivo de atingir a sua melhora e, em caso de falha, o seu eventual descredenciamento e/ou reorganização ou eliminação. a) funções e competências: princípios para a distribuição de competências segundo a territorialidade,

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complexidade, intensidade e especificidade da intervenção. b) carreira policial: Categorias na hierarquia policial, um sistema de formação, requisitos para a ascensão, permanência e aposentadoria, incluindo um regime de previdência social e de direitos trabalhistas. c) prestação de contas: Mecanismos de controle interno e externo da polícia, regime disciplinar, assuntos internos, procedimentos de detecção e correção de má prática, instâncias externas de supervisão e auditoria, coordenação governamental e corregedoria social. d) desempenho policial: Pautas de comportamento e indicadores de rendimento, eficiência, eficácia, uso da força, respeito aos direitos humanos, meios e recursos disponíveis e, em geral, critérios para o desenvolvimento do trabalho policial dentro de limites socialmente aceitáveis. e) uso da força física: Mecanismos para o treinamento, uso, acompanhamento e supervisão da aplicação da coerção física por parte da polícia, levando em consideração escalas progressivas para o uso da força em função do nível de resistência e oposição do cidadão, promovendo a difusão de instruções entre a comunidade, com o objetivo de facilitar a inspeção social nesta matéria. Na Venezuela se dão todas as condições para levar adiante uma reforma policial. 1. Alcançamos um acordo nacional a respeito dos temas da reforma policial, mediante uma ampla consulta nacional a todos os setores do país. Todos coincidem em indicar a necessidade de adiantar uma reforma nas áreas temáticas levantadas. 2. Os funcionários e funcionárias de polícia mostraram (de um modo

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geral) vontade política para se submeter a um processo de reforma policial e participar ativamente no mencionado processo. 3. O diagnóstico institucional conseguiu esboçar uma caracterização detalhada da polícia venezuelana. 4. Um plano de ação a curto, médio e longo prazo para implementar a reforma policial e algumas medidas imediatas para resolver os problemas mais graves dentro das instituições policiais. 5. No país existe um grupo de especialistas dentro e fora da academia que estão dispostos a acompanhar o processo de reforma, e muitos dos especialistas internacionais se mostraram solidários e anunciaram a sua disposição em colaborar. 6. Nestes tempos de bonança, o país tem suficiente recurso tecnológico e financeiro para organizar o processo de reforma no âmbito nacional, estadual e municipal. 7. A população está disposta a exercer o direito que lhe dá a Constituição para desenhar as políticas públicas em matéria de segurança e para controlar as instituições públicas como a polícia. 8. Temos uma opinião pública a favor da reforma que estaria disposta a promovê-la e a criar uma matriz de opinião que animasse positivamente o processo. Não obstante, existem situações complexas que foram ou são potencialmente elementos que impedem a Reforma Policial: 1. A reforma policial nunca foi assumida nem pelo Conselho de Ministério nem pelo Presidente da República. Foi uma iniciativa do Ministro do Interior e de Justiça, que não a promoveu no gabinete com a força que correspondia. 2. Os níveis de rotação de funcionários nos cargos ministeriais são muito altos e cada rotação implica começar de novo, desconhecendo o trabalho de seu antecessor. Cabe indicar que em 8 anos de governo com o presidente Hugo Chávez Frías houve 9 Ministros do Interior e de Justiça, e nenhum deles deu prioridade à reforma policial, com exceção do Ministro

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Jesse Chacón, que nomeara a Comissão Nacional para a Reforma policial. 3. Neste momento (2007), estamos em um processo de reforma constitucional (iniciativa presidencial), assunto que poderia afetar radicalmente o modelo policial proposto pela Comissão porque se planejou revisar a estrutura do território e demais espaços geográficos, assim como a divisão política (nova geometria do poder); as competências do poder público nacional, regional e municipal (novo poder comunal); a estruturação e funções da Força Armada Nacional. Por isso dizemos que é uma experiência em curso. 4. Algumas das recomendações topam com interesses institucionais que poderiam desviar a reforma policial para não ceder cotas de poder que foram conquistadas na estrutura do Estado: 1) A criação da Polícia Nacional, como corpo uniforme de Polícia Geral, dependente do Executivo Nacional, 2) A definição, instalação do sistema integrado de polícia e a criação e ativação do Conselho Geral de Polícia como máxima instância de definição, planejamento e coordenação das políticas públicas de segurança cidadã; 3) A eliminação da Polícia Metropolitana e do Corpo de Vigilância e Trânsito Terrestre em um processo de transição que implique respeito aos direitos humanos trabalhistas. 4) A retirada da Guarda Nacional das funções de segurança cidadã, da formação policial e de outros âmbitos de exercício policial; 5) A eliminação dos grupos especiais do Corpo de Investigações Científicas, Penais e de Criminalística, e a retirada desta polícia das tarefas de patrulhamento; 6) A restrição às atribuições dos prefeitos e governadores na vida institucional das polícias (a não ingerência política). 5. A ausência de políticas públicas no âmbito nacional, estadual e municipal com relação aos temas da segurança pública afetam diretamente qualquer reforma policial, porque a polícia não é mais que um meio para alcançar propósitos de Estado e de governabilidade que, neste caso, não estão claramente definidos. Não quero terminar sem me referir à necessidade de pensar de forma complexa na reforma policial porque esta é apenas a ponta de uma reforma muito mais ampla: a reforma do setor segurança; entendendo que a segurança é uma responsabilidade pública essencial e necessária para alcançar níveis aceitáveis de vida boa e de justa governabilidade. Na

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Venezuela, a Constituição da República define a segurança como um direito humano, uma garantia constitucional onde o Estado se responsabiliza pela proteção das pessoas e comunidades frente a ameaças, vulnerabilidades, riscos e agressões a vida, integridade, liberdade, desfrute de seus direitos e cumprimento de seus deveres. Neste sentido, não é competência exclusiva da Polícia. Pensar na reforma policial implica, então, empreender um caminho de 1) múltiplas reformas para mudar o desenho institucional do complexo sistema de administração de justiça; 2) Integrar no planejamento público os assuntos vinculados com a segurança. Ou seja, desenhar políticas intersetoriais para assumir um enfoque de ação pública integral em matéria de segurança cidadã; 3) promover mecanismos de difusão sobre a gestão de todas as reformas para que toda a sociedade civil possa estar informada e participe ativamente na correção de todos os desenhos institucionais. Notas
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O Relatório anual de PROVEA traz um registro estatístico das pessoas vulneradas em seu direito à vida (entre outros) que nos permitiu estabelecer a média em um período de 16 anos (1988-2006). 2 Cabe indicar que, apesar da campanha para a eleição presidencial (dezembro 2006), os donos dos meios de informação e os candidatos (em geral) respeitaram o acordo de evitar que a Comissão, como uma instância ministerial fosse desprestigiada em uma sorte de estratégia do debate eleitoral.

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Comunicação

EL

AD LV SA

OR

A POLÍCIA EM SOCIEDADES PÓS-CONFLITO
Edgardo A. Amaya Cóbar* INTRODUÇÃO
Um dos temas-chave dos processos de pacificação (peace building), em países que saem de períodos de conflito, é o restabelecimento da ordem, como pressuposto para a recuperação da institucionalidade. No quadro das ações de cooperação internacional para processos de paz, foram desenvolvidas diferentes estratégias para alcançar esse objetivo, a partir de tipos e graus de intervenção em diferentes situações conflituosas. Em processos bélicos de grande envergadura, como na guerra dos Bálcãs ou em diversos conflitos armados na África, onde além dos processos de pacificação há, paralelamente, processos de construção de estado (state building), foram realizadas intervenções por forças internacionais militares como uma primeira medida de restabelecimento da ordem, seguida de posteriores intervenções para o desenvolvimento de condições para a nomeação de autoridades que administrassem a transição. Mas, uma vez iniciada essa trajetória, e com a paulatina saída do atores militares, nacionais ou internacionais, permanecia a necessidade de manutenção da ordem. Dessa forma, verifica-se que o fortalecimento ou desenvolvimento de uma força policial para tais fins é indiscutível. Regularmente, países que saem de amplos conflitos ficam com uma institucionalidade debilitada e com pouca capacidade de reverter essa situação. A cooperação internacional, em diferentes níveis e formas, tem apoiado os processos de pacificação, mediante o envio de forças militares no cumprimento de missões de paz. Mas, ao mesmo tempo, registrou-se uma crescente demanda de assistência técnica em matéria policial, pelos desafios que já foram assinalados. Diversos países da América Latina na atualidade contribuem com missões de paz em diferentes partes do mundo. Por isso, o conhecimento de fatores relacionados à atuação policial em sociedades pós-conflito é de grande interesse para que, eventualmente, quando tenhamos que participar dessas iniciativas, saibamos assumir alguns dos desafios que aqui são colocados.
* Coordenador da Área de Segurança Pública e Justiça Penal da Fundação de Estudos para a Aplicação do Direito (Fespad) 215

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CONTEXTOS
Existem casos em que as dimensões dos conflitos fragmentam ou dividem as sociedades. Assim, parte do processo de pacificação requer a geração de medidas que, como premissa para a desativação da conflagração, garantam a segurança dos integrantes dos grupos em divisão ou discórdia. Por exemplo, diversos países, como El Salvador ou Ruanda, tiveram que realizar, em maior ou menor medida, reformas no setor de segurança como parte de seus respectivos processos de paz, para minimizar a inércia oriunda do período do conflito ou a sua manipulação por grupos sediciosos remanescentes. A reforma do setor de segurança1, inserida em um processo de pacificação em sociedades pós-conflito, está orientada para a formação de instituições neutras, ou acima dos interesses que originaram a dissensão, e capazes de administrar os novos tipos de conflitos que surgem nos seus respectivos contextos. Essas mudanças incluem processos de reforma policial que criam novas instituições policiais ou transformam as já existentes. Diversas sociedades sob regimes autoritários ou ditatoriais, como muitos países da América Latina, algumas delas precedidas de conflitos armados internos, como no caso salvadorenho, realizaram processos de mudança ou transições políticas, que geraram mudanças institucionais para desmontar as estruturas do Estado anterior e que, geralmente, buscariam a implantação de um regime democrático (liberdades civis e políticas, eleições limpas, competitivas, plurais e periódicas). No cenário de conflitos, ou no Estado autoritário ou pré-transição, regularmente, o aparelho coercitivo (forças de segurança) desempenhou um papel fundamental como instrumento de gestão do poder, tal como se verifica nos antecedentes da reforma policial em El Salvador. Uma vez iniciada uma transição política que vise superar esse estado prévio e que seja orientada para a adoção de um regime democrático, é necessário suplantar ou minimizar a influência dos atores autoritários pré-transição e a potencialidade desses em bloquear ou sabotar o processo, como, por exemplo, através da capacidade de controle da população (Cruz 2005: 242). É por isso que a reforma do setor segurança é um aspecto fundamental da transição, não só pela mudança
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de relações de poder na gestão do controle social, mas também pelas transformações da atividade de gerenciamento de conflito dessa sociedade. Como parte da desmontagem das estruturas pré-transição, a transformação das forças policiais é um aspecto comum em vários processos de mudança. Tais processos são denominados como reformas policiais. Mesmo que não se encontre na literatura um esforço exaustivo na definição do que é uma reforma policial, segundo Candina (2005) essa teria duas grandes caracterizações: por um lado, seria um conjunto de transformações institucionais em padrões normativos e aspectos organizacionais, para alcançar maior eficiência e eficácia na função policial em uma sociedade concreta. Essa visão estaria mais perto da idéia de modernização. Em uma segunda abordagem, seria uma linha de transformação ou mudança de corpos policiais para formas de exercício da função policial, emoldurada na responsabilidade democrática do respeito ao Estado de Direito e aos direitos humanos. É nesse ponto que a atuação da polícia exerce um papel transcendental, como um instrumento de pacificação.

DESAFIOS
Desmilitarização e definição de papéis A literatura sobre os processos de reforma do setor segurança e, em particular, de reforma policial em sociedades pós-conflito, são praticamente unânimes em reconhecer que um procedimento básico é a separação das funções das Forças Armadas daquelas inerentes à atividade policial, assim como a necessidade de que as Forças Policiais encontremse sob o comando de autoridades civis, fora da influência militar. As razões para a adoção desse critério de ação são variadas. Talvez as de maior relevância são as que têm a ver com o papel negativo protagonizado por forças de segurança militarizadas em diversos conflitos armados, como violadores dos direitos humanos. Mesmo que isso não implique em uma regra obrigatória, onde exista uma relação direta entre uma coisa e a outra, a experiência histórica ressaltou esse fator e colocou como uma questão fundamental na hora de reformar o setor de segurança.
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Em segundo lugar, temos questões de identidade e de adequação institucional. Os exércitos têm como missão a defesa da soberania e da territorialidade do Estado, em casos de confrontos de grande monta. Por isso, seus mecanismos de intervenção são os apropriados para tais circunstâncias. Em concordância com sua missão, sua forma de atuação está condicionada pela eliminação de ameaças claramente identificadas e que são catalogadas como alvos militares. Por outro lado, as forças policiais, desdobradas na vida cotidiana da sociedade, devem enfrentar a complexidade da agitação que se manifesta em diversos espaços e intensidades. Por isso, sua visão do conflito não pode ser taxativa. A polícia se movimenta em um espaço “cinzento” e, portanto, necessita de um padrão e de formas de intervenção compatíveis com o complexo entrecruzado social em que atua. Deve ser considerado, além disso, que as pessoas com as quais cotidianamente interage são seus pares, e não seus inimigos. Deve se ter em conta que, embora a militarização faça referência a um tipo de relação orgânica entre polícia e forças militares, não se limita a ela, mas também opera no marco de entidades supostamente civis, que adotam metodologias castrenses de organização, desdobramento e relacionamento com a sociedade (Palmieri 1998). Por isso a desmilitarização passa pela adoção de uma identidade, forma de organização e formação civil das forças policiais, baseadas em uma doutrina democrática de segurança pública, submetidas a autoridades civis e à auditoria social, como qualquer instituição pública. Legitimidade e credibilidade O primeiro grande desafio que a instituição policial enfrenta em uma sociedade pós-conflito é o da legitimidade e respeito por parte de todos os atores sociais. Por esse motivo, deve contar com procedimentos claros de respeito aos direitos humanos e de aproximação da comunidade, que a diferenciem de antecedentes negativos, como a instrumentalização de forças policiais, em um contexto de conflito, para fins de perseguição política e repressão de opositores. No caso de Ruanda, uma das medidas adotadas foi a criação, através de um difícil processo, de uma força policial composta por elementos dos antigos bandos oponentes no genocídio. No caso salvadorenho, mesmo
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que originalmente tenha sido definida a criação de uma polícia completamente nova, no processo de negociação foi estabelecido que as partes que se enfrentaram teriam uma quota de 20% cada uma do plantel policial previsto no novo corpo, e os 60% restantes seriam de pessoal completamente novo, sem vinculos com o conflito armado2. No caso da reforma policial na Guatemala, depois dos acordos de paz de 1996, basicamente foi reciclado o antigo pessoal policial, sem um processo formativo rigoroso prévio3. Esse cenário foi posteriormente considerado por analistas como causa de deterioração e do desprestígio de uma polícia com graves problemas de violência, abusos e corrupção. Todas as reformas devem partir de estruturas e pessoal existente; não é uma opção factível realizá-las de outra forma, salvo em circunstâncias excepcionais. Não obstante, a maneira como os antigos agentes de segurança são incluídos na reforma deve ser rigorosamente regulada e verificada, para evitar que violadores de direitos humanos ou pessoas de antecedentes nocivos contaminem a nova institucionalidade. A imparcialidade ou neutralidade da força policial, face às divergências de conflitos de grupos sociais, é indispensável para a manutenção da ordem e para a legitimidade social da instituição. A missão consiste em garantir o respeito aos direitos e às liberdades dos cidadãos por igual, assim como a intervenção oportuna, profissional e objetiva na aplicação da lei, de maneira indistinta perante os envolvidos. Violência pós-conflito Outro aspecto que deve ser considerado como uma variável importante nos processos de transição pós-conflito ou transições políticas, é o surgimento de novas fontes de agitação social, que se traduzem no aumento do delito, devido ao processo de readequação social que se encontra em fase de adaptação, o que supõe um transe anômico, enquanto são ajustadas as condições da institucionalidade. Esse aspecto é muito delicado, pois gera múltiplos dilemas. Desenvolver um processo de reforma policial em um contexto de violência social e demanda cidadã de segurança, é um desafio sumamente complexo. Concomitantemente à obrigação de desenvolver uma instituição policial profissional, está a necessidade de favorecer o crescimento quantitativo
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para efeitos de cobertura, acima das necessidades de qualificação. Outra tentação que é enfrentada no contexto que analisamos, é o do efectismo, isto é, forçar a reação policial de controle do delito e, por essa via, desvalorizar o papel policial de proteção de direitos e liberdades da cidadania. Seria paradoxal e contraditório a busca da “(..) ordem e da estabilidade por meio da involução dos processos democráticos e do respeito aos direitos humanos4”. Esse contexto demanda a necessidade de implementação de estratégias orientadas à redução de certas variáveis, associadas aos índices delitivos pós-conflitos. Algumas estratégias são de nível superior, tais como aspectos redistributivos e de atenção a setores populacionais necessitados, assim como programas de inserção de antigos adversários bélicos e a implementação de controles sobre vetores de grande impacto na violência, como os remanescentes de armas circulantes ou grupos renegados do processo de pacificação ou transição, que possam constituir-se em potenciais poderes de fato, que trunquem ou dificultem a transição. No nível do desdobramento territorial, deve se dar uma aproximação entre a polícia e a comunidade, como um mecanismo para minimizar ou diminuir as velhas desconfianças mútuas que possam existir, gerar confiança e promover o reconhecimento mútuo. Uma parte dos processos de pacificação pós-conflito fundamenta-se na capacidade das instituições de poder gerar confiança, credibilidade e estabilidade na população. Reforma, ação e inovação Muitas vezes, as reformas policiais, ou do setor de segurança, em contextos de processos de paz ou de transições políticas, estão motivadas por um histórico de forças de segurança violentas, descontroladas e corruptas, de tal sorte que as propostas de reforma são definidas em oposição a tais antecedentes. No entanto, não basta, nem é suficiente, somente contar com uma polícia controlada, com um regime legal progressista e transparente. As polícias devem ser eficientes e eficazes para pacificar

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a sociedade da qual fazem parte, e, para isso, necessitam ser dotadas de ferramentas inteligentes de intervenção e respostas a demandas sociais de segurança. Isso implica a geração e instalação de sistemas de informação, análise e inteligência policial que permitam contar com um panorama do que acontece na sociedade e possibilite ações precisas e contundentes. Tal como o expressa Rachel Neild, ante as experiências anteriores nesse ponto: “(...) foi comprovado que era mais fácil fundar uma nova força policial com legitimidade política, que com credibilidade operacional5”. E, nessas circunstâncias, a tentação por remilitarizar ou reverter o que foi realizado é muito forte para determinados atores políticos. Por outro lado, a formação do recurso humano é fundamental não só no seu caráter deontológico (valores institucionais e sociais, em relação aos direitos humanos) mas para o efetivo e correto desempenho de suas tarefas, isto é, formação prática orientada à solução de problemas. Poderia ser feita uma comparação com o futebol: não basta saber as regras do futebol. É preciso saber jogar, conhecer a cancha e as jogadas, assim como melhorá-las constantemente, para manter o nível. “Uma formação policial adequada pode, por exemplo, ajudar a criar quadros policiais partidários de uma nova concepção dos direitos humanos e da liderança civil6”. A eficiência não é só uma questão referente ao seu mandato pacificador, mas também diz respeito à sua organização interna e capacidade de gestão. Transparência e responsabilidade institucional Como colocamos anteriormente, existe uma urgente necessidade de dotar a polícia de legitimidade e credibilidade em uma sociedade fragmentada. Uma das formas de resguardar essa credibilidade e legitimidade, é assumindo o controle da função policial no respeito aos direitos humanos, como um elemento essencial da transparência institucional. Na medida em que a sociedade percebe que a polícia conta com mecanismos ativos (internos ou externos) para controlar e investigar feitos irregulares ou violações dos direitos humanos, terá maiores garantias que não será objeto de abusos e, dessa forma, as possíveis desconfianças serão canalizadas nessa direção.
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Responsabilidade democrática Esse, provavelmente, é um desafio que não corresponde somente à instituição policial, mas também a suas autoridades civis. A polícia, mesmo tendo uma dependência orgânica do Poder Executivo, e obedecendo a suas diretrizes, não deveria responder a agendas particulares do tipo partidário, ou de motivação política, alheias à sua função. Isso supõe tensões particularmente difíceis frente a certas liberdades democráticas, tais como a manutenção da ordem em contextos de protesto social. Enquanto, por um lado, possa existir um interesse governamental em aplacar o clamor popular que desprestigia sua política e, para isso, intervir policialmente nos protestos, por outro, devemos possa o princípio policial de respeito aos direitos humanos, entre eles, o da livre manifestação e expressão da sociedade. Nesse sentido, a presença de mecanismos de controle institucional e político (Parlamento), que garantam a transparência da função policial, é indispensável para resolver ou prever alternativas de resposta frente a essas tensões.

CONCLUSÕES
Antes de emitir conclusões, o mais prudente é fazer uma advertência: o que aqui foi apresentado é um resumo a partir de diversas experiências e lições aprendidas em variados contextos, com diferentes níveis de sucesso ou fracasso. Não existem receitas únicas. As soluções e intervenções dependem de contextos concretos e dos equilíbrios de poder estabelecidos. Não obstante, existe um consenso em manifestar que, para o sucesso da pacificação de uma sociedade pós-conflito, é necessária uma força policial socialmente legítima, que tenha um efeito demonstrativo de estabilidade e construção de institucionalidade. E a forma de alcançar isso é através do estabelecimento de uma polícia respeitosa dos direitos humanos, eficiente, eficaz, transparente e democraticamente responsável, que atue a serviço de toda a sociedade. O êxito do pressuposto anterior está condicionado às limitações
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próprias de cada processo. A presença de atores externos (internacionais) que supram a ausência ou debilidade da vontade política interna, as necessidades financeiras e técnicas, e que verifiquem o rigor do processo de implementação e o desempenho da força policial, foi um dos mais poderosos instrumentos para viabilizar esses processos. A principal meta a ser alcançada por uma polícia em uma sociedade pós-conflito é mostrar-se como um exemplo de reconciliação e de superação do enfrentamento passado. E, para isso, deve erigir-se como uma instituição obediente a autoridades civis democraticamente escolhidas e imparcial quanto aos diversos atores sociais e políticos com os quais interage. O estabelecimento de uma visão e missão claramente orientadas pelo respeito aos direitos humanos e pela transparência institucional, são aspectos basilares para obter credibilidade e autoridade moral ante a sociedade. Mas, igualmente importante, é o desempenho de instituições atentas às demandas sociais e capazes de dar respostas efetivas e eficientes, que permitam uma pacificação social sustentável. Notas
O setor de segurança: “Engloba aquelas instituições públicas com atribuição de ‘produzir’ segurança, junto com aquelas que asseguram seu controle democrático, gerência e supervisão (…) Deve-se assinalar que isto se refere a um tipo ideal de como as estruturas do Estado foram tradicionalmente ajustadas para fornecer segurança pública. Isto pode diferir grandemente das realidades das situações nas quais muitos processos de reformas estão sendo levados a cabo. Há, certamente, aqueles atores como vigilantes, forças de defesa civil e companhias de segurança privadas, que são, em certos aspectos, um sintoma do fracasso das instituições do Estado em fornecer segurança pública, lei e ordem (…) Estas não necessariamente devem ser excluídas do setor de segurança, mas colocam perguntas cruciais sobre seu controle e regulação, para assegurar que podem prestar contas.” Lilly, Damian; Robin Luckham e Michael von Tangen Page. Governabilidad y reforma del sector seguridad: Un enfoque orientado a metas. Londres, International Alert, 2002. Pág. 9 2 No caso salvadorenho, o processo de incorporação de antigos elementos dos corpos de segurança foi objeto de duras críticas, devido a seus vínculos com graves violações aos direitos humanos. Posteriormente, membros desse pessoal participaram de graves atos de violência política, que geraram uma crise no processo de paz, ver: Costa, Gino. La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), San Salvador, UCA Editores, 1999. Por isso a lição aprendida é que a criação de um novo corpo necessita dos melhores e maiores filtros possíveis, para evitar o ingresso de elementos nocivos que possam rachar a confiança na nascente polícia. 3 Neild, Rachel. Sosteniendo la reforma: Policía democrática en América Central. Boletín Enfoque: seguridad ciudadana, WOLA, Washington, outubro, 2002. Pág. 3 4 Washington Office on Latin América. Desmilitarizar el Orden Público. La Comunidad Internacional, la Reforma Policial y los Derechos Humanos en Centromérica y Haití. Wola, Washington, 1996. Pág. 1. 5 Neild, Rachel. Sosteniendo la reforma: Policía democrática en América Central. Boletín Enfoque:
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A polícia em sociedades pós-conflito seguridad ciudadana, WOLA, Washington, outubro 2002. Pag. 2. Ibid., Pág. 20.

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Bibliografia e Referências
Amaya Cóbar, Edgardo. “Políticas de Seguridad en El Salvador 1992-2002”. In: Bayley, John y Lucía Dammert (Eds.) Seguridad y Reforma Policial en las Américas: Experiencias y desafíos, México, Siglo XXI editores, 2005. Candina, Azun, 2005. “Carabineros de Chile: una mirada histórica a la identidad institucional”. In: Bayley, John y Lucía Dammert (2005) Seguridad y reforma policial en las Américas. Experiencias y desafíos. México, Siglo XXI editores, 2005. Págs. 145-167. Costa, Gino. La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), San Salvador, UCA Editores, 1999. Cruz, José Miguel. “Violencia, inseguridad ciudadana y las maniobras de las élites: la dinámica de la reforma policial en El Salvador”. In: Bayley, John y Lucía Dammert (Coord.) (2005) Seguridad y reforma policial en las Américas. Experiencias y desafíos. México, Siglo XXI editores, 2005, Págs. 239-270. Lilly, Damian; Robin Luckham y Michael von Tangen Page. Gobernabilidad y reforma del sector seguridad: Un enfoque orientado a metas. Londres, International Alert, 2002. Neild, Rachel. Sosteniendo la reforma: Policía democrática en América Central. Boletín Enfoque: seguridad ciudadana, Washington, WOLA, outubro, 2002. Palmieri, “Gustavo. Reflexiones y perspectivas a partir de la reforma policial en El Salvador”. En Revista Pena y Estado Nº 3 Policía y sociedad democrática, Buenos Aires, Programa Latinoamericano de investigación conjunta en política criminal (PLIC/PC),1998. Washington Office on Latin America (WOLA). Desmilitarizar el Orden Público: La Comunidad Internacional, la Reforma Policial y los Derechos Humanos en Centroamérica y Haití. Washington, WOLA, setembro, 1996.

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Relato Policial

EL

AD LV SA

OR

A PLATAFORMA DO MODELO DE POLÍCIA COMUNITÁRIA DE EL SALVADOR
Olga Alfaro de Pinto*
Consiste em estabelecer um modelo de polícia comunitária em El Salvador, com base em estudos de outros modelos de sucesso no mundo, o processo está sendo desenvolvido pela Secretaria de Relações com a Comunidade da qual sou atualmente chefe. Meta alcançada até a data: o compromisso e aceitação do diretor da Polícia Nacional Civil para que seja elaborada a proposta do modelo e a sua execução. Ameaças: A possibilidade de alguns chefes se oporem ao processo. Antecedentes: A PNC nasce como um acordo político dentro do contexto dos Acordos de Paz em 1992. Seu principal ponto forte é o equilíbrio democrático de seus integrantes, originários dos setores imersos no conflito armado em que se privilegiou a participação de uma alta porcentagem de profissionais acadêmicos universitários não vinculados ao conflito de níveis superior, executivo e, em alguma medida, básico. O Acordo Político para a formação da Polícia Nacional Civil é composto da seguinte forma: 20 % agentes oriundos dos antigos corpos de segurança (polícia, guarda nacional, polícia de ‘hacienda’ – corpo de segurança fiscal) 20 % de agentes oriundos da guerrilha. 60 % de elementos oriundos do setor civil (profissionais universitários). Atualmente, a maioria de seus agentes, em diversos níveis, completaram estudos superiores, como por exemplo: Básico: 60 % aprox. com nível de educação superior, sem título
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Inspetora da Polícia Nacional Civil, Mestre em Direitos Humanos e doutoranda em projetos de pesquisa e aplicações em Psicologia e Saúde (Universidade de Granada-Espanha). 225

Plataforma del Modelo de Policía Comunitaria de El Salvador

Executivo: 99 % aprox. com nível superior (bacharel) Superior: 70 % aprox. com nível superior (bacharel) É importante mencionar que como qualquer polícia do mundo os recursos são limitados e, no nosso caso, não foi planejada a construção de instalações próprias e a renovação dos recursos. Ao longo dos 14 anos da criação da Polícia Nacional Civil esta vem sofrendo uma deterioração quanto à qualidade do serviço policial, além de ter sido questionada por diversos atos de corrupção, de faltas leves até gravíssimas (execuções e roubos), e é a sociedade civil, os meios de comunicação, a empresa privada e as instituições vinculadas aos direitos humanos que denunciam tais ações. De dentro, como é o meu caso, como chefe policial, vemos esta deterioração como conseqüência de não haver manuais de procedimento definidos, além de uma supervisão inadequada e outras situações do tipo, e nos sentimos impotentes junto a outros chefes policiais diante de tal situação. No entanto, a raiz desta situação, precisamos iniciar una reengenharia da Instituição Policial, da qual somos participantes muitos membros da polícia que temos incidência técnica sobre as mudanças a serem realizadas. Duas das grandes linhas consideradas para iniciar são as seguintes: 1.- o processo de elaboração de um manual de polícia comunitária e o modelo de polícia comunitária que estaria sendo colocado em prática durante 2008 2.- um componente essencial é a estratégia de conseguir a mudança de atitude de cada um dos membros da instituição para assimilar o modelo e isto é uma “campanha interna denominada Resgate da nossa razão de ser”. Em síntese a proposta é: Fortalecer as estratégias da relação entre polícia e comunidade, com estrito respeito aos direitos humanos e à dignidade das pessoas.

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Olga Alfaro de Pinto

Fica sob responsabilidade da Secretaria de Relações com a Comunidade (SRCC) e suas unidades, a administração das políticas, estratégias, planos, programas e modelos de prevenção e participação cidadã, implementados pelas chefaturas das dependências policiais. Cada Chefe policial deve colaborar e coordenar de forma funcional o trabalho, segundo requerido pela SRCC e suas Unidades. Cumprir o mandato policial, dedicando-se prioritariamente à resolução dos problemas da comunidade numa relação de parceria, participando da prevenção social da violência e delinqüência, impulsionando e/ou acompanhando diversos programas preventivos institucionais, assim como melhorando a qualidade de atenção à cidadania na denúncia e investigação. Segundo os Acordos de Paz e a Lei Orgânica da Polícia Nacional Civil, fica implícito todo o exposto anteriormente, considerando que se pode avançar para melhorar os serviços policiais em El Salvador. A resistência a uma Polícia Comunitária é por si um desafio, um desafio em relação aos que comandam a polícia e desafio aos políticos deste país, no entanto, devido às mudanças causadas pela globalização, a situação geográfica deste país, a imigração e a exclusão, que a tornaram violenta e vulnerável, tudo isto contribuiu a que se dê importância a gerar uma mudança institucional, mostrando que a segurança pública é um baluarte para a democracia de qualquer país.

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PARTE II - POLÍCIA E POLÍCIA
• Caracteriza a polícia na sua instrumentalidade. Diz respeito à organização, conteúdo, gestão e modalidades do trabalho policial, circunscrevendo a cadeia de comando e controle, comunicação, inteligência e computação (C3IC). • Reporta-se aos condicionantes políticos, estratégicos, táticos e logísticos para o desenho e o emprego dos recursos policiais. • Refere-se aos elementos de contorno para a avaliação da polícia em relação aos seus fins e diante de seus meios.

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Artigo

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S RA

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BASES CONCEITUAIS DE MÉTRICAS E PADRÕES DE MEDIDA DE DESEMPENHO POLICIAL 1
Profa. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz* Prof. Dr. Domício Proença Júnior**

1. INTRODUÇÃO
Como medir o que a polícia faz? É necessário tratar a questão de frente. Buscar refúgio nas perspectivas de que a avaliação policial seria um saber iniciático, vedado a quem não tenha a vivência policial, ou que o trabalho da polícia se resume a dar insumos ao sistema de justiça criminal e agências de assistência social, ou a alguma relação entre efetivos policiais e populações policiadas, são bálsamos que anestesiam, mas não dão solução. São insuficientes para avaliar a polícia. Induzem a erros corporativistas, funcionalistas ou empiricistas que acabam por ignorar o que é a realidade do trabalho policial, chegando a inverter os termos de seus sucesso e fracasso. Reduzir a polícia aos resultados pontuais de ações espetaculares ou memoráveis, aos números de pessoas e bens apresados, à convergência com alguma medida de proporção demográfica esvazia a função policial, simplificando-a em cifras progressivamente estéreis. De tais perspectivas, emerge a falsa impressão de que não haveria como aferir o desempenho policial propriamente dito, ou pior ainda, que o que a polícia faz, e como faz, é irrelevante em si mesmo. Seria então impossível formular e, por sua vez, avaliar, qualquer orientação ou política pública (policy) sobre a polícia [Cusson 1999 cf. Reiner 1996, Sacco 1996, Diedizic 1998 e Walker 2004]. Nada disso se sustenta diante da literatura de estudos policiais [Bayley 1996, Kelling 1996]. Mas mesmo essa literatura reconhece que medir o que a polícia de fato faz é um dos maiores desafios contemporâneos para a Segurança Pública2, e isso basta para colocar a sua relevância3. Neste ambiente, compreende-se que vicejem modismos, em que um ou outro arranjo parcial, independente de sua aplicabilidade e valor
Profesora do Mestrado em direito da Universidade Candido Mendes. Diretora Científica do Instituto Brasileiro de Combate ao Crime (IBCC). Consultora da Rede de Policiais e Sociedade Cvil na América Latina. ** Professor da Coppe/UFRJ, Ordem do Mérito da Defesa, Membro do Instituto Internacional de Estudos Estratégicos (IISS, Londres) e da Associação Internacional de Chefes de Policia (IACP , 2 3 0 Leesburg, Va), Diretor Científico do Instituto Brasileiro de Combate ao Crime (IBCC).
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Jacqueline de Oliveira Muniz e Domício Proença Júnior

pontual, acabe erigido em fórmula capaz de dar conta do desempenho policial. Isso é particularmente danoso quando indicadores são transplantados de uma realidade social para outra, sem qualquer atenção para as circunstâncias, contextos e limites de sua aplicação original. Passase o tempo, por vezes um tempo breve, e a incapacidade do modismo da ocasião acaba levando a um novo modismo. Diversas abordagens úteis em seus locais e para seus propósitos de origem foram destruídas pela implantação apressada, distorcendo o que pudessem informar e alimentando um ceticismo quanto à utilidade de qualquer abordagem4. A questão é compreender que indicadores e abordagens necessitam de inserção mais ampla para que possam contribuir de maneira significativa ao entendimento. Isso expressa, em parte, a necessidade de se situar um indicador ou abordagem em termos de sua origem, que inclui os elementos normativos tanto quanto as expectativas e representações sociais do que seja e para que exista a polícia. Mas expressa de maneira decisiva que só se pode dar uso, ou apreciar, ou criticar um indicador ou abordagem quando se tem claro os termos pelos quais eles expressam o entendimento sobre o que e porque medir. Esse é o rumo proposto para o presente texto. Estabelecer os termos pelos quais se pode dar conta do que é relevante medir para avaliar o desempenho policial, compartilhando de maneira transparente porque são estes os termos necessários e suficientes para dar conta da realidade da polícia. Propõe-se estabelecer as bases conceituais das métricas do desempenho policial, das quais depende a capacidade de produzir padrões de medida que tenham significado, constituindo o substrato conceitual da apreciação, uso e crítica de todo e qualquer indicador ou abordagem. Para isso, inicia-se pela apresentação da teoria de polícia, que enquadra os fenômenos da realidade policial, explicando-os e relacionandoos. Em seguida, apresentam-se de maneira sumária os elementos conceituais de mensuração do desempenho. A isso se segue o corpo principal da apresentação: a instituição de métricas e padrões de medida capazes, necessários e suficientes de lidar com o cerne teoricamente identificado do lugar de polícia: o exercício autorizado do uso de força sob a lei. Finalmente, apresentam-se algumas considerações finais sobre as circunstâncias e a utilidade potencial da capacidade de avaliação do desempenho policial.

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Bases Conceituais de Métricas e Padrões de Medida do Desempenho Policial

2. TEORIA DE POLÍCIA: O MANDATO POLICIAL
Alguns dos mais influentes autores contemporâneos do campo dos Estudos Policiais não elaboraram uma teoria da polícia que buscasse dar conta do fenômeno policial. Optaram por abordar questões específicas acerca das práticas policiais. Skolnick [1966] aponta como o dilema entre lei e ordem estrutural e permite compreender as práticas policiais nas sociedades democráticas. Muir Jr. [1977] ambiciona analisar as dinâmicas de poder pela caracterização de diferentes tipos-ideais de coerção nas interações entre policiais e cidadãos. Klockars [1985] apresenta a tensão constitutiva entre práticas ostensivas e investigativas como reveladora da natureza do trabalho policial. Bayley [1985] propõe uma teorização do policiamento ao longo da história, em busca de uma compreensão dos diversos mecanismos de regulação e controle social. Neocleous [2000b] teoriza sobre as funções sociais da polícia, enfatizando o seu papel como um instrumento de dominação de classes. Rathz [2003] oferece uma síntese das práticas policiais com relação ao uso da força, afirmando que uma teoria da polícia, ainda que útil, não é necessária para o entendimento da ação policial. Feltes [2003] vai mais longe afirmando que inexiste uma teoria de polícia e que seria necessário construí-la. Proença Jr & Muniz [2006b] desdobram a teoria de polícia de Bittner, evidenciando as implicações do mandato do uso da força nos processos de auto-regulação social, a partir da análise dos experimentos de patrulha em Kansas City e Newark e das greves policiais no Brasil. Todos estes trabalhos dialogam, de maneira direta ou indireta, mais ou menos explícita, com a proposta de Bittner [1974] de uma teoria de polícia5, cujo centro é a conceituação do mandato policial. 2.1. Conceito e Praxis de polícia a partir de Bittner De acordo com Bittner, o mandato autorizativo da polícia é o uso da força. O conceito de polícia corresponde à proposição de que “a polícia, e apenas a polícia, está equipada [armada e treinada], autorizada [respaldo legal e consentimento social] e é necessária para lidar com toda exigência [qualquer situação de perturbação da paz social] em que possa ter que ser usada a força para enfrentá-la.” [Bittner 1974: 256]. Esta conceituação de polícia pretende superar a perspectiva de que a dicotomia entre oficial da lei e oficial da ordem explicaria todo o conteúdo do trabalho policial [Banton 1964], sendo a solução para o clássico dilema entre lei e ordem

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Jacqueline de Oliveira Muniz e Domício Proença Júnior

[Skolnick 1966, Muir Jr 1977]. Ao conceituar a polícia como uma realidade que compreende, mas não se reduz, às práticas de policiamento, Bittner revela a ilusão empírica, simplista, que equivale “o que as polícias fazem” ao “porque fazem” e, com isso, “ao que a polícia é”. Expõe como tal lapso ou relapso do olhar reifica as formas departamentais de divisão do trabalho policial, patrulha e investigação, como expressões necessárias e suficientes, únicas e últimas do lugar de polícia [cf. Bittner 1967, 1970, 1983]. Bittner reconstitui a integralidade do trabalho policial dando conta de duas dimensões empíricas: o que se espera que a polícia faça e o que ela de fato faz. Identifica o uso da força como o atributo comum que articula as expectativas sociais em tudo que a polícia é chamada a fazer e o conteúdo substantivo de tudo que a polícia faz. Estabelece, desta forma, a plenitude do mandato policial, delimitando conceitualmente o que a polícia é. Porque a polícia está autorizada a usar da força, e se espera que ela o faça sempre que isso seja necessário, é que ela é chamada a atuar quando “algo que não deveria estar acontecendo está acontecendo e alguém deve fazer algo a respeito agora” (Bittner 1974: 249, ênfases no original). Isso revela porque a polícia pode atender a emergências, respaldar a lei, sustentar a ordem pública, preservar a paz social, ou desempenhar quaisquer outras funções sociais. Esclarece porque as polícias executam as mais diversas formas ou padrões de policiamento. Enfim, explica que a polícia seja chamada a atuar, e atue, em todas as situações em que a força possa ser útil. Por que é a polícia que é chamada quando a força pode ser útil? O que distingue o uso de força pela polícia do uso de força por quaisquer outros atores? A polícia é uma resposta ao desafio de produzir enforcement sem que este leve à tirania ou passe a servir interesses particulares. Por esta razão, o uso de força pela polícia tem um propósito político distintivo e invariante: produzir alternativas pacíficas de obediência sob consentimento social, no Império da Lei. Isto corresponde a uma destinação do uso da força para fins restritos e transparentes, de tais maneiras e com tais controles, que o salvaguarde de se converter numa ferramenta de opressão ou num instrumento a serviço de indivíduos ou grupos de poder. A natureza política da polícia aqui se revela de forma clara e explícita: a polícia é o instrumento legal e legítimo de respaldo pela força dos termos do

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contrato social de uma determinada comunidade política (polity). A polícia se interpõe, e se espera que ela se interponha, entre vontades em oposição ou interesses em conflito, em qualquer outra situação que ameace a paz social, arrisque direitos e garantias, ou viole as leis. A polícia é um instrumento de poder, cuja intervenção produz obediência pelo uso apropriado de força sempre que necessário, nos termos e formas da pactuação social. A autorização socialmente conferida para o uso de força pela polícia é objeto de constante negociação na realidade social. Ela é processual, ainda que os seus contornos estejam dados por um consentimento prévio, oriundo do pacto social, instrumentalizado numa dada forma de governança. Esta autorização social resulta do embate continuado entre as múltiplas dinâmicas de legitimação do mandato policial, as quais se alimentam das representações sociais acerca da polícia e da lógica-em-uso do fazer policial. A autorização da polícia para vigiar, intervir e usar de força para produzir obediência se encontra, ela mesma, sob controle coletivo, submetida à aprovação dos olhares vigilantes dos grupos sociais. A produção de obediência respaldada pelo uso policial de força tem limites, seja em termos de sua aplicação, seja em termos do alcance das soluções que pode impor. Isto empresta um caráter pragmático e finito à solução policial. Se, por um lado, a polícia pode impor uma solução imediata, de sua própria lavra, sem admitir atraso, recurso ou recusa, por outro, toda solução policial é expediente, parcial e finita no tempo. Assistir, socorrer, dissuadir, comandar, sujeitar, submeter, ou o que quer que a polícia possa fazer é transiente e provisório. A provisoriedade da solução policial reflete tanto a impossibilidade deste tipo de solução dar conta das causas dos eventos sociais em que a polícia intervém, quanto a inviabilidade da sustentação de coerção pela força por tempo indeterminado. A solução policial se dirige a situações, conflitos, atos e atitudes. Ela é uma resposta à sua existência e a seus efeitos, posto que os processos sociais que os produzem estão aquém do lugar de polícia e além do alcance de sua instrumentalidade. A solução policial está constrangida pela legalidade e legitimidade que conformam o lugar de polícia. Isso, a seu turno, determina as alternativas admissíveis quando a polícia usa de força, exigindo, moderando, modificando ou proibindo determinadas escolhas ou possibilidades táticas, de maneira que as alternativas de obediência que a polícia pode impor sejam pacíficas. A polícia atua com estas regras de enfrentamento, estabelecidas para assegurar que os meios não atentem

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contra os fins, espelhando o pacto social de uma comunidade política (polity) sob o Império da Lei. Porque a solução policial resulta de uma alternativa pacífica de obediência sob consentimento social, ela admite revisão, emenda ou reversão política, legal ou judiciária. O poder de decidir sobre o tipo solução mais adequada a um certo tipo de evento, ou mesmo de decidir agir ou não agir numa determinada situação, revela que a tomada de decisão discricionária é a práxis essencial da polícia. Por sua própria natureza e contexto, a solução policial só pode ser produzida através de uma abordagem autônoma. A produção da solução policial, premida pelas circunstâncias e exposta às contingências da vida social, revela uma temporalidade particular, transversal. A solução policial se dá num tempo presente estendido. Inscreve-se numa sucessão de eventos, conexos ou desconexos, contínuos ou descontínuos, envolvendo dinâmicas multi-interativas, cujas intensidade, densidade e conseqüência impõem a tempestividade do agir para o agente policial. Isto torna impossível pré-determinar a ação de cada policial em cada situação, precisamente porque os elementos idiossincráticos presentes em uma situação particular podem constituir o relevo mais importante na solução policial, e é igualmente impossível conhecê-los até que se revelem de maneira concreta, imediata, presente. O conteúdo do que seja a ação policial não é redutível a um roteiro pré-determinado, nem passível de ser dirigido por outrem, nem mesmo afeito a um conjunto rígido de princípios normativos. Isso caracteriza o trabalho policial como sendo profissional no sentido estrito e técnico do termo. A decisão sobre a forma de agir pertence inescapavelmente ao policial individual, que depende de seu poder discricionário para poder realizar o seu trabalho. Por conta disso, a ação policial está sujeita à apreciação política, social ou judicial apenas a posteriori. É diante deste entendimento que se pode compreender como a iniciativa da ação policial resulta de uma avaliação ad hoc pelo agente policial. Esta avaliação está sujeita a diretrizes amplas quanto a sua oportunidade e iniciativa, quanto a sua prioridade e conteúdo, emanadas da organização policial ou apreendidas num determinado contexto. Ordinariamente ela se realiza independente de um enquadramento legal prévio. O poder discricionário da polícia revela-se, então, bem mais amplo do que a autorização do uso da força [cf. Brooks 2001, por exemplo].

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Reporta-se não apenas as oportunidade e propriedade do uso de força, mas alcança a pertinência e a forma de toda e qualquer atividade policial, uma vez que corresponde ao exercício da governança, ao exercício da tomada de decisão política na esquina (streetcorner politics). Sem embargo, o poder discricionário ganha em complexidade e latitude quanto mais o agente policial esteja envolvido com as tarefas de policiamento, as quais estão, por sua visibilidade, mais expostas à apreciação e ao controle sociais. A contrapartida à delegação aos policiais de poderes superiores aos de um cidadão comum, em especial a possibilidade do recurso à coerção pelo uso de força, é a apreciação cotidiana dos atores sociais diante de cada fazer de polícia. Estes atores reiteram, ou não, sua confiança na polícia. Como resultado desta apreciação, confere-se, ou não, legitimidade, emprestando ou não credibilidade às soluções policiais. Sem embargo do impacto potencial de desvios de conduta e erros, é esta apreciação que afere a aderência das regras de enfrentamento e dos procedimentos policiais aos termos presentes do mandato policial, sob Império da Lei. A esta altura, é oportuno comentar alguns dos ganhos da posse de um conceito de polícia. Conceituou-se polícia como sendo quem responda pelo mandato do uso da força sob consentimento social, no Império da Lei em uma comunidade política (polity). Tal construto permite um ordenamento consistente das realidades relacionadas com o uso da força no interior dos territórios, identificando de maneira clara quais delas correspondem à polícia, quais não e porque. Esta classificação se faz pela apreciação das regras de enfrentamento, que determinam as alternativas de uso da força. Onde as regras de enfrentamento expressam o conteúdo do mandato policial, tem-se polícia. Neste caso, o conceito serve para que se possa apreciar o quanto as atividades de uma organização policial se aproximam ou se afastam do núcleo duro que singulariza o lugar de polícia. Do ponto de vista conceitual, qualquer organização que atue, ou passe a atuar, sob regras de enfrentamento que expressem o mandato policial é de facto polícia, independente se esta atuação é permanente, interina, ou pontual. Isso esclarece os termos pelos quais se pode fazer uso das organizações em um Estado para o cumprimento do mandato policial, independentemente de sua destinação formal ou de sua identidade

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institucional, como é o caso, por exemplo, do uso dos contingentes militares como polícia em Missões de Paz [Diedizic 1998, Hansen 2002] que seguem dependentes da legitimidade da populações que policiam, mesmo que estrangeiras e sem um idioma em comum [Kelly 1998, Schmidl 1998]. Da mesma forma, revela que organizações de força que não atuam sob regras de enfrentamento que expressem o mandato policial não são, de facto, polícias, ainda que possam sê-lo de jure, ou realizar uma ou mais atividades que emulem o trabalho policial. Neste caso, a despeito de sua origem doméstica ou externa, caracterizam-se como forças invasoras, de ocupação ou de repressão ao dissenso, que sustentam distintas formas de opressão sobre as populações nos territórios em que atuam. É interessante observar que a conceituação de polícia traz consigo um resultado curioso no que diz respeito ao relacionamento entre o Estado Democrático de Direito e o alcance da ação policial, que contraria o senso comum. Ao contrário do que se imagina, o círculo virtuoso da polícia torna-se possível e factível à medida em que avançam os processos de constituição, expansão e consolidação dos direitos civis, políticos e sociais. A garantia dos direitos constituídos e o reconhecimento de novos direitos, difusos ou emergentes, justificam, ampliam, adensam e atualizam regras de enfrentamento e procedimentos policiais adiante, simultaneamente ou na esteira de sua expressão legal. Ensejam espaços e formas de controle e participação social na administração do Estado, induzindo espaços de transparência que propiciam o aperfeiçoamento das práticas policiais. Estas dinâmicas de transformação social vivificam os contornos do mandato policial, levando a que surjam novas funções e atribuições para as polícias que, neste contexto, têm cada vez mais o que fazer e insumo para fazê-lo cada vez melhor. Assim, não é no chamado “Estado Policial” que se teria uma “era de ouro das polícias”. A rigor, o lugar de polícia sequer existe em tal Estado, posto que ele se confunde com a própria governança, correspondendo a alguma forma de tirania. Em tal contexto, o consentimento social, o Império da Lei, ou ambos, não informam o uso de força. O apego a esta fantasia pode alimentar-se da crença de que, num “Estado Policial”, as soluções policiais deixariam de ser provisórias e finitas, passando a ser definitivas e completas, a ponto de promover uma sociedade quimérica, sem desordem ou crime. Edifica-se, desta forma, uma falsa nostalgia de que quando a polícia pode tudo ela é uma polícia melhor.

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2.2. Para além de Bittner: os efeitos da polícia Em seus termos originais, Bittner [1974] define polícia como o exercício autorizado do uso da força no interior de uma dada comunidade política. Contudo, não desdobra as implicações de sua própria formulação, cujo mérito é inegável. Não aprecia, de modo explícito e conseqüente, o que seja o uso da força e as formas pelas quais a autorização para o seu emprego se expressa numa sociedade. Tudo se passa como se tomasse os termos que emprestam singularidade ao mandato policial como realidades presumidas, dadas a priori. Tal ordem de naturalização acaba por ocultar a realidade mesma da práxis policial que sua própria conceituação fez aparecer. Mesmo em textos posteriores, Bittner [1990b] expressa um entendimento do uso da força como sendo pura sanção, restrita unicamente ao ato físico, sem consideração da utilidade de seu potencial. Da mesma forma, num texto escrito com David Bayley [Bayley & Bittner 1985] contenta-se em anunciar a autorização social como uma realidade auto-referida, abstrata, despida das representações, expectativas e contextos sociais que lhe emprestam materialidade em termos da confiança pública e da credibilidade policial. Percebe-se como os conteúdos dos dois termos centrais do mandato policial, uso de força e autorização social, ficam aquém da ambição conceitual da própria formulação teórica de Bittner. Para se compreender plenamente a práxis policial é necessário dar conta, por um lado, da integralidade do uso de força pela polícia, e por outro, do alcance da autorização social, relacionando-as. Só assim tornase possível apreciar o desempenho da polícia de forma consistente. Tratase, então, de ir além de Bittner. Trata-se de compreender os efeitos da polícia na comunidade política que ela policia, resgatando as inter-relações entre o que a polícia faz e pode fazer, o que ela é ou pode ser, à luz do que se espera e consente que ela seja e faça. 2.2.1. Uso pontencial e concreto da força: a possibilidade de ação policial6 No contexto dos relacionamentos humanos, o uso de força expressa uma forma particular de produzir coerção. Seus fins são os mesmos que os de qualquer alternativa coercitiva: submeter vontades, alterando

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atitudes e influenciando comportamentos de indivíduos e grupos. O que a distingue de todas as outras formas coativas são seus meios, os meios de força. Não há como compreender o uso de força como um fenômeno autônomo, que existe em si mesmo, algo exterior às relações sociais e, por isso, capaz de interrompê-las ou substituí-las. O uso de força é um instrumento a serviço das formas de exercício de poder, com tudo que este tem de paixões, vontades e interesses. A alternativa do uso de força expressa um modo particular de interação social, tão previsível como qualquer outro. Neste sentido, o uso de força reflete as expectativas sociais quanto à sua possibilidade e conseqüência, conformando sua experimentação antecipada como um fato possível ou sua vivência como um ato manifesto. Isto revela a integralidade das expressões empíricas do uso (potencial e concreto) de força. Permite compreender seus efeitos, sobretudo onde a sua manifestação em ato não teve lugar, isto é, onde a apreciação de sua potencialidade foi suficiente para dobrar vontades. Este efeito não é menos uso de força porque prescindiu da realização em ato. Ao contrário, revela-se plenamente uso de força ao produzir coerção. Com o exposto, esclarece-se o universo de resultados plausíveis da práxis policial em termos da utilidade da força. O potencial de força explica os efeitos dissuasórios e, em alguma medida, preventivos da presença da polícia, ou até da possibilidade desta presença. O concreto de força explica os efeitos repressivos e, em alguma medida, dissuasórios da ação manifesta da polícia. Os termos do exercício autorizado do uso da força configuram o rol de alternativas táticas admissíveis para a polícia numa dada comunidade política (polity). É, precisamente, a autorização ou consentimento social, traduzido em aderência social, pactuação política e dispositivos legais, que dão o conteúdo das regras de enfrentamento sob as quais a polícia executa o seu mandato. Isso é tão mais evidente e distintivo quanto mais próximo se está da ação manifesta da polícia, onde a oportunidade do concreto de força se põe. Uma polícia pode estar autorizada ou não a usar determinados armamentos ou táticas em função das exigências colocadas pelas regras de enfrentamento. Estas podem exigir, modificar, moderar ou proibir alternativas de uso de força, dando conta das representações, expectativas e contextos sociais específicos de uma polity

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em relação à sua polícia. Vê-se, assim, como o uso de força que a polícia faz e pode fazer depende do que se espera e consente do que ela seja e faça. Depende, enfim, da idéia de polícia numa comunidade política. 2.2.2. A idéia de polícia: a expectativa do mandato policial No processo de fabricação simbólica e material da ordem social, a autorização que conforma o mandato policial, emprestando conteúdos específicos à sua realização, resulta do que uma comunidade política, de modo mais ou menos tácito, espera, deseja e consinta que sua polícia seja e faça em prol da sustentação da ordem social7. Isto é o mesmo que dizer, que o consentimento social que sustenta o lugar de polícia reflete uma idéia de polícia elaborada e negociada pelos diversos grupos sociais que constituem uma dada sociedade policiada. A Idéia de Polícia pode ser compreendida como um conjunto diverso de representações e expectativas sociais acerca da polícia, seus papéis e funções na produção de controle social. Refere-se, assim, às percepções sobre o exercício da coerção pelo uso (potencial e concreto, lembre-se) de força. Trata-se de um universo de significações associadas a um tipo particular de autoridade política as quais se encontram em permanente construção, ao sabor das experimentações e vivências constituídas nas e pelas próprias interações entre policiais e demais atores sociais. Na dimensão da práxis social, a idéia de polícia retrata o modo mesmo como as polícias estão e vão sendo inscritas no imaginário social de uma sociedade ao longo do tempo. Retrata as concepções e vivências de uma comunidade política sobre a práxis policial. Remete à capacidade da Polícia (The Police) cumprir o mandato policial, produzindo alternativas pacíficas de obediência pelo uso da força (policing stricto sensu), segundo as regras sociais do jogo e sob o Império da Lei, de acordo com um determinado conjunto de prioridades de governo (policy) fruto do processo político (politics). A idéia de polícia articula-se, de forma sensível, com os instrumentos de controle e regulação da ordem social. Ela estimula, e até mesmo induz, a busca pelos mecanismos comunitários de auto-regulação, que seguem sendo o recurso primeiro e mais importante a ser esgotado nas dinâmicas conflituosas. Isto se dá porque as expectativas quanto ao mandato policial

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e sua práxis orientam as ponderações e escolhas dos atores sociais quanto aos meios empregáveis e suas conseqüências diante do fim pretendido por cada um deles em seu convívio e no encaminhamento da solução de seus problemas. A existência da polícia como uma alternativa de produção de coerção passível de ser mobilizada por todos motiva mudanças nas estratégias sociais de convivencialidade e na administração de vontades em conflito. A Idéia de Polícia engloba todos os possíveis efeitos que a polícia pode produzir em razão de sua existência, da expectativa ou manifestação de sua presença ou ação. Revela e articula os efeitos indutores sobre a auto-regulação social: os efeitos preventivos quando a polícia não está fisicamente presente, dissuasivos quando ela se faz presente sem agir, e repressivos quando ela atua para frustrar ações que atentem contra a paz social ou violem as leis. Seu alcance pode ser visualizado na seguinte ilustração (Figura 1):

Figura 1. Efeitos da polícia na ordem social

Os efeitos da existência da polícia, da presença policial e da ação policial propriamente dita dependem, se subordinam, aos instrumentos de controle da ordem social que são estruturalmente anteriores à ação policial e conformam o contexto de sua práxis. Estes mecanismos de regulação intergrupais e intragrupais, formais ou informais, diretos ou indiretos, manifestos ou potenciais, expressam níveis diferenciados e descontínuos de coerção social, constituindo a infra-estrutura do exercício do mandato policial. É a sua dinâmica que conforma o campo de possibilidades dos efeitos policiais, e não a própria polícia. Isto qualifica,

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uma vez mais, o caráter intrinsecamente finito e provisório das soluções policiais na construção da ordem social. A idéia de polícia, com tudo que ela significa em termos de expectativas e vivências relacionadas à existência da polícia e à execução do seu mandato, media a aceitabilidade e a adesão às soluções policiais, determinando as formas do recurso à força para produzir obediência. Contextualiza os efeitos preventivos e dissuasórios da presença policial pelo impacto do uso potencial de força, situando a oportunidade dos efeitos repressivos da ação policial pelo uso concreto de força. A pertinência do uso concreto de força é um dos fatores que fortalece ou fragiliza a autorização social da polícia, reforçando ou não a credibilidade das soluções policiais. A idéia de polícia tem a sua expressão mais aparente e instrumental na credibilidade policial. A credibilidade policial pode ser compreendida como um tipo de síntese funcional da idéia de polícia, uma forma de apreensão do consentimento social quanto ao exercício autorizado do uso da força no interior de uma dada comunidade política, sob o império da lei. Nas dinâmicas de controle e auto-regulação social, a credibilidade policial traduz as expectativas coletivas de que a polícia virá, se fará presente, naquelas situações em que se deseja que a polícia apresente-se como uma alternativa necessária, ofertando soluções aceitáveis. Corresponde à percepção de que a polícia é capaz de cumprir o seu mandato, respondendo em cada situação vivida e no conjunto de todas as interações com a sociedade, ao que polícia é ou deve ser tanto quanto aos “por que” e “para que” e “como” fazer polícia. A credibilidade policial instrumentaliza a confiança e a adesão sociais diante da perspectiva do quanto a polícia é uma alternativa equânime e igualitária, competente para construir soluções diferenciadas e aceitáveis em uma ampla variedade de circunstâncias, exteriores aos interesses particulares, porém obedientes ao pacto social e às leis. Em cada solução policial, tem-se ou não o reforço da credibilidade policial, resultante do questionamento cotidiano do mandato e práticas policiais pelos indivíduos e grupos sociais. É a credibilidade policial que mais imediatamente é considerada quando se chama ou não a polícia, aceita-se ou não o que ela propõe, acredita-se ou não no que ela faz, diz que faz, informa ou sugere; quando se contempla a adoção ou não de arranjos particulares de uso de força.
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Quando uma polícia desfruta de razoável credibilidade, passa a operacionalizar o controle social com um grau de adesão tal que a orientação policial é tomada, e cada vez mais expressa, nos termos presentes da pactuação social mais ampla. Neste contexto, a ação policial apresenta uma elevada consonância com os termos e requisitos do mandato policial. Essa perspectiva tem lugar quando a polícia, de maneira transparente, continuada e, sempre que necessário, explícita, reconhece, se constrange e adapta aos requisitos cambiantes de tal mandato. As regras de enfrentamento, os procedimentos e as práticas policiais tornam-se cada vez mais conhecidos, compartilhados e apreciados pelos indivíduos ou grupos. Isto, por sua vez, empresta crescente previsibilidade às ações policiais, ampliando e reforçando a adesão social às soluções policiais. Tem-se, com isso, uma maximização do controle social da polícia. Em contextos de significativa credibilidade policial, o questionamento das ações policiais reveste-se de um caráter pedagógico, resultante do acervo de saberes partilhados entre polícia e sociedade. Isso instrui tanto os agentes policiais quanto a comunidade sobre o que fundamenta e como se operacionaliza uma solução policial. Permite a vigência de formas de controle que se aproximam da responsabilização plena das soluções policiais e da prestação de contas sobre como, e porquê, foram produzidas. Estabelece-se, assim, um equilíbrio sutil entre a polícia obediente ao mandato policial e uma comunidade que consente em obedecer sua polícia. Uma alta credibilidade policial significa que o público reconhece sua polícia, e a polícia se reconhece no público. Quando uma polícia desfruta de pouca credibilidade, seu papel indutor no controle social esmaeceu a tal ponto que suas soluções, quaisquer que sejam, são recebidas com desconfiança antecipada ou suspeita prévia. Estas soluções são percebidas como alheias aos termos presentes da pactuação social mais ampla, dissonantes em relação ao que seja considerado aceitável em seu conteúdo ou forma. Baixa credibilidade amplia e recrudesce os níveis de resistência à ação policial, comprometendo os efeitos indutores da polícia em termos de resultados preventivos e dissuasórios, acabando por sobrelevar artificialmente as soluções repressivas diante de qualquer situação que ameace a paz social ou o cumprimento das leis. Neste contexto, motiva-se a disseminação de atitudes intolerantes, discriminatórias e provocativas dos indivíduos em relação à polícia e da polícia em relação ao público.

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Na medida em que a policia torna-se, e sente-se estrangeira aos olhos de sua comunidade, passa a ser ameaçada diante de qualquer questionamento social e, ao mesmo tempo, é percebida como uma ameaça a esta comunidade. A perda de credibilidade policial corresponde, tacitamente, a uma fragilização da autorização social, uma perda de legitimidade da polícia para exercer o seu mandato. Uma polícia desautorizada se vê premida ao exercício de uma conduta pautada unicamente pela lei, arriscando-se a impor uma visão intolerante de ordem que conflita com a ordem social propriamente dita. Em contextos sociais de baixa credibilidade policial, aumenta-se o risco do recurso à força reduzir-se à sua dimensão concreta. Cria-se o cenário no qual uma polícia desautorizada usa de força concreta com mais freqüência e intensidade do que seria oportuno e apropriado. Isto por sua vez aumenta ainda mais o descrédito e resistência social, incitando mais o uso concreto de força. É importante assinalar que a rotinização do uso inoportuno ou inapropriado de força evidencia que uma dada polícia tornou-se menos capaz do exercício do seu mandato, agregando custos e riscos. Paradoxalmente, esta situação coloca uma demanda crescente sobre os recursos policiais. A polícia tem que gastar mais tempo e esforço para atuar em cada evento porque se confronta com resistências prévias e recrudescimentos. Como resultado, a polícia lida com um número menor de eventos, por conta da imobilização por longos períodos dos agentes policiais em cada atendimento. Demora cada vez mais para atender chamados e tende a declinar de atendê-los, especialmente nos casos de emergência e nos períodos de alta demanda. Isso reforça a perda de credibilidade da polícia, na medida exata em que chamá-la deixa de produzir resultado. Quando desconfiança e suspeita da polícia se transformam numa recusa da solução policial, chega-se a inviabilizar a presença da polícia em determinados territórios, em certas comunidades, sobretudo aquelas expostas a alto risco social, as assim chamadas “áreas degradadas”. No limite, a população pode excluir deliberadamente as soluções policiais como uma alternativa aceitável. Neste caso, não tem porque chamar mais a polícia ou esperar por ela, podendo mesmo vir a resistir ativamente às soluções ou, até, à presença policial. Qualquer alternativa de resolução de

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conflitos, violenta ou não, legal ou ilegal, passa a ser preferível ao envolvimento da polícia. Nestes casos, a polícia passa a ser percebida como invasora, como força de ocupação: ilegítima, ainda que possa estar legalmente respaldada. Neste contexto, a polícia se vê diante da terrível situação de ser sentida como um instrumento de opressão. Se a credibilidade policial cai a tal ponto que se reduz tão somente à credibilidade de agentes ou equipes policiais individuais, tem-se o prenúncio do colapso da polícia como o exercício autorizado do uso da força sob o Império da Lei. A véspera do instante em que pode se perder a expectativa pública de que há uma polícia e que ela virá. Quando a credibilidade policial se aproxima de tal ponto, pode ser tarde demais. Exatamente quando a polícia necessitaria de toda a presteza para poder recuperar sua credibilidade, é quando ela se revela menos capaz de agir. A redução da autorização social à sua dimensão formal, protocolar, de jure, removeu da polícia a capacidade de produzir a totalidade de seus efeitos pela cristalização de uma Idéia de Polícia cujas expectativas quanto ao mandato policial são inteiramente negativas. A polícia passa então a ser percebida como um mal, que nem mais se justifica como necessário, a menos da emergência mais extrema que, paradoxalmente, se torna mais freqüente porque a solução policial não está mais disponível como uma alternativa rotineira. Aqui, a polícia pode viver a sua hora mais desesperada: é chamada a lidar com um número cada vez maior de demandas requisitando sua intervenção. Isto inclui chamadas que nunca teriam chegado à polícia, a não ser pela perda da credibilidade policial; chamadas nas quais a simples perspectiva da chegada da polícia teria sido o bastante. Isto também inclui demandas por reforços do efetivo policial independente de necessidade real, precisamente porque a presença física, quando não mesmo a ação manifesta do uso de força pela polícia se tornou a única alternativa restante para produzir algum efeito. Mas é também possível que, muito antes que essa hora chegue, o público já tenha abandonado a polícia como alternativa, e o apagar das luzes de uma organização policial seja marcada pelo fato de que ela não é mais chamada, e que quando ela se faz presente, é confrontada ou ignorada. Em todo o processo, num caso ou noutro, a comunidade política ainda mantém uma Idéia de Polícia, que diante da realidade do colapso da credibilidade policial, preserva e alimenta um devir. Conquanto julgue que

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uma polícia pode ser útil e aceite os custos de sua reinstituição, pode inaugurar, ou refundar, a organização a quem confiar o mandato policial. Uma vez que se compreenda como a Idéia de Polícia conforma os contornos e os conteúdos do que polícia é capaz de produzir em termos de efeitos sobre a ordem social, pode-se reapresentar as práticas policiais em termos teoricamente consistentes. É possível identificar o que sejam os resultados da polícia como expressão da articulação entre as expectativas do mandato policial e as possibilidades da ação policial. Isto exclui as outras destinações que sejam dadas, ou atribuídas, ou esperadas de uma determinada polícia, uma vez que elas não pertencem ao lugar de polícia stricto sensu. Neste sentido, as assim chamadas “competências residuais” de uma determinada polícia são atribuições ou papéis adicionais, variáveis. Elas correspondem a expedientes administrativos ou funcionais que se utilizam das organizações policiais como poderiam se utilizar de quaisquer outras organizações de regulação social. O esquema abaixo (Figura 2) dá conta dos relacionamentos entre os efeitos preventivos, dissuasórios e repressivos da polícia, reinterpretando-os em termos dos resultados da existência, presença e ação da polícia.

Figura 2. Resultados da ação policial

Tudo o que a polícia faz em termos de ação manifesta, com uso de força (potencial ou concreto), para interromper, reverter ou anular uma ação recalcitrante 8 diante da paz social ou do cumprimento às leis corresponde ao resultado geral de “frustração da ação”, que compreende os efeitos repressivos e, em alguma medida, dissuasórios da polícia. Quando

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o uso de força potencial, a simples presença, ou a perspectiva da presença, policial é suficiente para impedir, ou evitar, uma ação recalcitrante, então isto corresponde à “frustração da oportunidade da ação”, que compreende os efeitos dissuasórios e, em alguma medida, preventivos da polícia. A combinação da presença policial com arranjos situacionais, capazes de eliminar ou restringir as próprias oportunidades de ação recalcitrante, corresponde à “redução antecipada de oportunidades de ação”, que compreende os efeitos preventivos e, de maneira mais ampla, os efeitos indutores de auto-regulação social9. Os efeitos preventivos da polícia na redução de oportunidades de ação podem ser compreendidos como efeitos associados, uma vez que se inscrevem em processos que se estendem para além da polícia. Ultrapassam o que pode ser atribuído ao que ela faz ou pode fazer. Em termos amplos, eles dizem respeito às dinâmicas de auto-regulação social e aos arranjos situacionais que as potencializam numa dada comunidade, e que envolvem uma variedade de atores e possibilidades, inclusive a polícia. Mais especificamente, reportamse aos efeitos cumulativos de um conjunto de ações policiais (inclusive dissuasórias e repressivas) e de iniciativas individuais e grupais, que se beneficiam da, mas ultrapassam a presença policial ou sua expectativa, modificando as condições materiais ou a predisposição de atores à realização de ações recalcitrantes. Tal ordem de complexidade na produção da prevenção inviabiliza a atribuição de causalidade entre um dado resultado de redução de oportunidades de ação recalcitrante e uma dada ação policial preventiva. Se por um lado, a polícia tem um papel importante nas dinâmicas de redução de oportunidades, por outro, não é possível isolar o que seja a sua contribuição em nenhum caso particular. A forma como as expectativas e representações sobre a polícia, a Idéia de Polícia que se associa à da existência da Polícia, à perspectiva e ao efeito cumulativo de suas ações, referencia, pauta, modifica e sustenta comportamentos de indivíduos e grupos sociais. Serve como um elemento que media soluções convivenciais em que um ou mais atores modifica suas atitudes quando considera a perspectiva de que a polícia pode vir a ser chamada, ou se fazer presente, alterando a dinâmica de um determinado contexto ou conflito de vontades. Essa ampla variedade de resultados, que tem efeito na ausência da polícia mas como decorrência de sua existência corresponde à “indução a auto-regulação” da ordem social. Neste caso, ainda que seja a polícia que se encontra no centro deste processo,

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não é possível isolar, e muitas vezes nem identificar, o processo pelo qual se produz esse resultado. Cada um destes resultados admite uma medida de superposição em termos de sua caracterização e causalidade. Pode-se identificar os dois primeiros como resultados diferenciados da presença policial, na frustração da ação e de sua oportunidade. No entanto, esta identificação se torna mais difícil à medida em que se consideram os efeitos preventivos, os resultados de redução de oportunidade e a indução de auto-regulação. Esse recorte inicial, que distingue os resultados em que a presença policial é certa, podendo ser isolada como produzindo uma solução policial, configura o alcance das métricas consideradas a estes resultados.

3. CONCEITO DE DESEMPENHO: EFICÁCIA E COMPETÊNCIA10
O conceito de desempenho corresponde ao reconhecimento de que há dois aspectos a serem considerados: a situação ou resultado final e a forma como se produziu esta situação ou resultado. Este último tem implícito o processo de planejamento, preparação e execução que conformam a ação policial, de maneira ampla, a forma como se utilizam os recursos disponíveis. Esta dualidade corresponde ao entendimento de que não seria suficiente aferir o desempenho apenas pelos resultados obtidos ou pela forma como foram produzidos. Este conceito de desempenho é capaz de lidar com esta dualidade, e nomeia como eficácia a produção da situação final desejada, como proficiência a forma de obtenção desta situação, ou seja, a utilização dos recursos policiais disponíveis. Daí ser possível identificar, em termos abstratos, quatro alternativas para a caracterização do desempenho policial. Os dois primeiros correspondem ao “melhor” resultado possível e ao “pior” resultado possível. Em termos absolutos, (1) o melhor desempenho possível corresponde à obtenção do resultado desejado de acordo com o estado-da-arte das formas de ação legal e legítima, sem mortos ou feridos (baixas zero), sem efeitos colaterais (danos materiais, por exemplo), com a submissão dos recalcitrantes sem uso inadequado de força, obtendo o controle dos locais visados.
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(2) o pior desempenho possível corresponderia a não obtenção do resultado desejado, com formas de ação ilegais e ilegítimas, com baixas de todos os recalcitrantes, policiais e civis envolvidos, com extensos efeitos colaterais, a não-submissão dos recalcitrantes e sem que se obtenha o controle dos locais visados. A estes se acrescentam ainda as situações intermediárias, já nos termos definidos acima, (3) em que se tem eficácia, mas não proficiência. (4) em que se tem proficiência, mas não eficácia. Estes quatro pontos absolutos circunscrevem os termos para a avaliação de desempenho policial, caracterizando-a como uma análise conjunta da eficácia e da proficiência, que permite a seguinte ilustração (Figura 3) dos resultados possíveis de serem obtidos, onde os números indicam os extremos descritos e se identificam os quartis associados a altas e baixas eficácias e proficiências.

Figura 3. Eficácia e proficiência

Uma abordagem simplista para a avaliação do desempenho seria a de se tomar uma razão direta entre uma medida de eficácia e uma medida de proficiência. Mas esta abordagem é insuficiente, na medida em que torna impossível comparar o desempenho em duas ações distintas ou mesmo em ações similares. Isto porque não leva em conta a realidade do trabalho policial, ignorando os elementos que emprestam singularidade aos casos reais. Essa simplificação oculta as condições de contorno da
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ação policial: as exigências legais que circunscrevem o mandato policial, as considerações políticas que orientam e qualificam a missão atribuída e a situação final desejada, as considerações sociais, logísticas e, eventualmente, estratégicas, que caracterizam o cenário e o ambiente da ação; a dinâmica interativa entre os atores envolvidos, especialmente entre recalcitrantes e policiais; e quaisquer externalidades. 3.1. Eficácia Eficácia não é sinônimo de vitória. Depende da consideração dos resultados desejados e da forma como estes resultados são obtidos. O entendimento corriqueiro de que ser eficaz é “vencer” reflete uma visão marcial, guerreira, que sabota o lugar de polícia pela destituição da natureza política de sua ação e, por sua vez, da sua instrumentalidade. A polícia não luta, não luta por lutar, não luta para “vencer”. Ela usa de força para produzir obediência sob consentimento social. Isto significa que os resultados da ação policial só fazem sentido quando tomados como meios para um determinado fim, isto é, para a sustentação autorizada da paz social, da ordem pública e das leis. Esta é a única perspectiva que pode permitir compreender de que maneira a polícia pode ser eficaz, ponderando tanto o resultado que se deseja obter quanto as regras de enfrentamento policiais, cujo conteúdo expressa o que está pactuado como legal, politicamente admissível e consentido pelos cidadãos. A definição de eficácia tem que dar conta de dois aspectos: a missão, que corresponde à expressão explícita do resultado desejado no empreendimento de uma dada ação policial, ambicionando aproximar o objetivo político mais amplo; e o conjunto de resultados colaterais ou associados à maneira como se conduziu a ação. 3.2. Proficiência Proficiência não é sinônimo de capacitação técnica. Depende da consideração da práxis policial, à luz de seu estado-das-práticas ou mesmo de seu estado-da-arte. O entendimento usual de que proficiência é o atingimento de um determinado nível de desempenho no treinamento, seja no uso de equipamentos ou na aderência a uma doutrina, reflete uma visão fordista, burocrática, que oculta a discricionaridade policial, desqualificando o processo decisório e a própria ação policial. Por exemplo,

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reduzir a tarefa policial a “atirar bem” arrisca perder de vista quando atirar é oportuno, quando atirar bem é apropriado. A polícia não é uma linha de produção, em que cada policial faz melhor quando obedece mecanicamente à fração de trabalho que lhe cabe num esquema abstrato, suposto inteiramente previsível em termos de recursos disponíveis e do inventário de soluções imediatamente aplicáveis. Ao contrário, a ação policial depende do juízo e talento dos agentes policiais, de sua tomada de decisão rumo à adaptação virtuosa de seus saberes, habilidades e recursos diante da realidade, caso a caso. Esta é a única perspectiva que pode permitir compreender de que maneira a polícia pode ser proficiente, ao considerar como cada ação policial conjuga recursos disponíveis e as decisões de seu uso oportuno e apropriado num determinado caso, para um determinado fim, isto é, para ser eficaz. Independentemente de sua aderência ao conjunto de práticas conhecidas, o estado-das-práticas, ou mesmo à melhor prática, best practice, conhecida, o estado-da-arte, a proficiência não pode obedecer à sua própria lógica. Ela só faz sentido no contexto da busca de um determinado resultado, isto é, como instrumento da busca por eficácia. Com esta ressalva, então a definição de proficiência tem que dar conta da apreciação da qualidade da tomada de decisão e execução da ação à luz de um determinado critério de aderência, seja ao estado-das-práticas, seja ao estado-da-arte.

4. MÉTRICAS E PADRÕES DE MEDIDA DE DESEMPENHO POLICIAL
Para medir alguma coisa, é preciso antes saber por que uma determinada medida é útil para um determinado fim, estabelecendo o que se quer medir. Sabendo o que se quer medir, pode-se então considerar como medir. 4.1. Métricas e indicadores11 O porque e o que medir são evidentes quando se trata da medida de grandezas físicas elementares. O espaço, por exemplo, é uma vivência compartilhada por todos os seres humanos. Assim, o porque medir é de fácil compreensão. Todos sabem que para ir daqui ali é preciso atravessar

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um certo trecho do espaço. Saber o quanto de espaço separa cá de lá pode ter alguma utilidade, e isto permite uma apreensão da distância e a sua definição como o menor trajeto que vai de um ponto a outro, descartando volteios e desvios. Isto permite estabelecer o conceito de “extensão” como um padrão de medida. Pode-se medir a extensão de diversas maneiras, seja em linha reta, seja ao longo de um caminho. Uma vez que se tenha estabelecido um padrão de medida, é necessário expressar sua grandeza, o que leva a que se escolha uma unidade de medida. Uma unidade de medida natural é o passo. Mas o passo varia de pessoa para pessoa, de ritmo de marcha para ritmo de marcha: é uma unidade de medida tão variável, idiossincrática que compromete os elementos de regularidade e precisão que permitem sistematizar e comparar realidades. Para se obter uma medida mais constante e útil, é razoável eleger uma unidade comum e invariante, universal. No caso do Sistema Internacional de Medidas, tem-se o metro. As noções geométricas de “extensão”, “área” e “volume” expressam entendimentos conceituais: o espaço que separa dois pontos, a superfície de um determinado perímetro, o conteúdo de um determinado recipiente. Extensão, área, volume são padrões de medida qualitativamente distintos e conceitualmente precisos. A extensão trata do menor caminho entre dois pontos, não importa em que direção; a área trata da superfície de um perímetro, não importa o seu desenho; e o volume trata do conteúdo de um recipiente, não importa a sua forma. Este entendimento do espaço como tridimensional afirma que área pode ser expressa como o quadrado das dimensões que a delimitam (medidas como extensões) e que volume pode ser expresso pelo cubo das dimensões que o circunscrevem (também medidas como extensões). Este relacionamento não é autoevidente, depende de uma teoria geométrica que o demonstre, mesmo que as qualidades que distinguem extensão, área e volume sejam evidentes. Ainda que seja possível estimar extensões, áreas e volumes, é difícil medir diretamente todas as distâncias, superfícies e conteúdos (de recipientes). É possível mensurar um caminho com um bastão graduado, superpor quadrados de uma área conhecida à superfície que se quer medir ou fracionar um volume que se deseja conhecer em pequenos volumes conhecidos. Mas é mais simples calcular a extensão, a área ou o volume a partir do conhecimento das dimensões de seus contornos, admitindo

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uma margem de erro conhecida. Por outro lado, só o entendimento que nasce do cálculo resolve problemas de erros intuitivos, como aqueles com que as crianças são familiarizadas: o mesmo volume de água num copo alto, numa tigela, ou numa bandeja. É a partir da compreensão das bases conceituais que explicam porque medir alguma coisa, estabelecendo o que medir, que se pode compreender que o como medir depende do desdobramento de entendimentos conceituais. É a partir desses que se estabelecem os padrões de medida da extensão, área e volume, para os quais se pode então eleger (de fato, arbitrar) unidades de medida úteis e adotar formas práticas de mensuração12. Com este preâmbulo, pode-se compreender métrica como o arranjo conceitual que explica de maneira teoricamente consistente o que é relevante medir. A partir da elaboração de uma métrica é que se torna possível estabelecer padrões de medida e, a partir deles, unidades de medida para mensurar uma determinada qualidade. Essa medida pode ser quantitativa ou qualitativa. No exemplo apresentado, a posse de uma métrica do espaço permite o estabelecimento de padrões de medida quantitativos: a medida da distância entre duas cidades, da superfície de um terreno ou do conteúdo de uma caixa d’água. A métrica do espaço compreende a utilização das idéias geométricas para formular padrões de medida (quantitativa) da extensão, da área e do volume afirmando-os como necessários e suficientes, integrando-os pela adoção de unidades de medida consistentes do m, m2 e m3. Uma vez que se estabeleçam métricas, padrões e unidades de medida, é possível medir. Então pode se buscar compreender o significado das medidas de diversas maneiras. Neste processo, que combina análise e criatividade, desdobram-se uma ou mais métricas de maneira a produzir resultados analíticos ou descritivos, elaborando indicadores para determinados fins. Esse é um recurso necessário e útil em função dos limites da cognição humana. Por exemplo, qualquer usuário de computador experimenta falhas no funcionamento um determinado software. Estas resultam de impropriedades de programação ou erros de processamento. Em diversos casos, como em sistemas de monitoramento médico ou processamento químico, é importante saber o quão confiável é um determinado software, porque uma falha pode ter conseqüências funestas ou causar grandes

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prejuízos. Uma métrica da qualidade “confiabilidade” associa a interrupção de funcionamento do software, cujo padrão de medida é qualitativo, a “falha”, com o controle do tempo, cujo padrão de medida é quantitativo, medido em unidades de tempo (horas), mensurando o número de falhas por unidade de tempo. A escolha de uma determinada unidade de medida para mensurar a confiabilidade com essa métrica depende de quem deseja mensurar e para que. Um hospital pode considerar que uma métrica como a de confiabilidade é o “tempo médio entre falhas” (Mean Time Between Failures - MTBF), porque o que lhe é importante é a ocorrência, ou não, da falha. Para produzir uma medida da confiabilidade de software, pode-se operar o software por 2100 horas, acumulando-se o número de falhas a cada 300 horas. Nas primeiras 300 horas registram-se duas falhas, o que estabelece um MTBF de 150 horas. Nas horas seguintes, cada levantamento de 300 horas produz respectivamente duas, uma, uma, uma, zero e zero falhas. Com o uso do software ao longo do tempo, pode-se então elaborar um registro que revela que o MTBF do software variou (150, 300, 300, 300, e mais de 600, já que não houve falha em duas períodos de 300 horas sucessivos). Assim, o resultado da medida seria que MTBF médio do software é de 300 horas. Um indicador corresponde à escolha do resultado de uma ou mais métricas para ampliar o entendimento. No exemplo do software, o indicador “falhas acumuladas ao longo do tempo em períodos de medida” sugere algo que poderia se perder diante da medida “MTBF médio = 300 horas”. Ele indica que quanto mais tempo se usa o software, mais confiável ele se torna. Essa capacidade de iluminar algo que poderia passar desapercebido é a grande vantagem de se utilizar indicadores. Embora, num senso estrito, eles não agreguem mais informação sobre a realidade, podem vir a reapresentá-la de diversas maneiras, facilitando a cognição de aspectos da realidade ou produzindo insights13. A capacidade de qualquer indicador ampliar o entendimento ou produzir insights válidos depende da robustez das métricas adotadas. Estas, a seu turno, dependem da qualidade conceitual de seus fundamentos. Só métricas conceitualmente robustas permitem identificar padrões de medida consistentes com o que se quer medir, possibilitando escolher unidades de medida compatíveis com o que se pretende medir e formas

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viáveis de como se medir (e produzir medidas). Esse percurso pode ser visualizado pelo seguinte esquema:

Figura 4. De métricas a indicadores

O que se segue corresponde, como indicado na parte hachurada da figura acima, à elaboração de métricas e padrões de medida conceitualmente robustos. Eles associam a teorização sobre a polícia com a apreciação conceitual do desempenho em termos de eficácia e proficiência, apresentados anteriormente. Circunscrevem o que se quer medir pela explicitação do porque sua mensuração é pertinente para a avaliação do desempenho policial. O estágio atual dos estudos policiais ainda não permite a elaboração de métricas capazes de mensurar o conjunto dos resultados do trabalho policial anunciados em nossa construção teórica, em termos das “expectativas do Mandato Policial”, dos “efeitos da presença policial” e da “possibilidade da ação policial”. Este texto corresponde à expressão de uma agenda de pesquisa em desenvolvimento, e se limita à consideração de métricas e padrões de medida capazes de mensurar o que se apresentou mais acima como a “frustração da oportunidade da ação” e a “frustração da ação”. 4.2. Métrica e padrão de medida da eficácia Estabelecer os termos de uma métrica para eficácia corresponde ao desdobramento dos aspectos da (i) missão e dos (ii) resultados colaterais e associados em termos de uma determinada forma de mensuração. Como qualquer mensuração, ela se apóia na adoção arbitrária de um determinado padrão de medida, qualitativo ou quantitativo, que exige a tradução das dimensões do conceito de eficácia em definições operacionais.

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(i) Missão policial. A missão policial (M) é definida como a expressão da situação final desejada pela autoridade competente, à luz de prioridades políticas, quando determina a realização de uma ação policial. Em si mesma, uma missão admite graus variados de expectativas, conteúdos e detalhamento, implícitos ou explícitos. Por isso é útil tratá-la em termos qualitativos, aferindo exclusivamente o atendimento de seu conteúdo explícito, na produção ou não do resultado desejado. Assim, a métrica da missão policial é simplesmente: o seu cumprimento ou nãocumprimento 14. (ii) Resultados associados e colaterais. Os resultados associados e colaterais correspondem à apreciação da forma pela qual a missão foi cumprida. Em si mesma, admitiria todo o universo de eventos, resultados e conseqüências, intencionais ou acidentais, durante e depois da ação policial. Dada a sua amplitude, é necessário tratá-los de forma analítica, recortando o processo de produção e o resultado da ação, a partir de conjuntos de variáveis afins, potencialmente presentes em qualquer ação policial. Estes conjuntos são agrupados ao redor das variáveis recalcitrante (R), terreno (T), tempo (T), agentes policiais (P) e o vasto universo de cautelas (C) políticas, sociais e logísticas que conformam as regras de enfrentamento da ação policial. Reconhece-se que estes conjuntos são heterogêneos e agrupam variáveis multidimensionais e descontínuas. Por isso, é útil combinar critérios qualitativos e quantitativos de mensuração, cujas métricas não existem por si mesmas como ocorre na missão policial. As métricas relacionadas a resultados associados e colaterais refletem prioridades políticas para a ação policial, e se modificam para dar conta destas mesmas prioridades. Cabe ressaltar que, quando um determinado resultado associado ou colateral é parte explícita da situação final desejada pela autoridade

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competente, então ele faz parte da missão policial, e sua métrica passa ser puramente qualitativa, de cumprimento ou não-cumprimento. Com estes elementos, pode-se então expressar a definição operacional de eficácia como a combinação da missão atribuída e dos seus resultados da seguinte forma (Figura 5):

Eficácia = Missão (M) + [Agente de desobediência (R) + Terreno (T) Tempo (T) + Agentes Policiais (P) + Cautelas (C)]
Figura 5. Eficácia policial

Isso admite a sua expressão pelo seguinte grafismo: Eficácia = M+RT2PC Esse grafismo serve como ponto de partida ilustrativo para uma análise de sensibilidade das variáveis, e, portanto, do contorno de suas métricas, sustentando a formulação de uma tipologia exaustiva de todas as composições de eficácia possíveis em termos de resultados desejados e associados. Esta tipologia produz composições de eficácia que não são compatíveis com a atividade policial. Daí ser necessário restringir o campo das composições de eficácia àquelas que são pertinentes à realidade policial. Isto, a seu turno, corresponde à priorização relativa de determinadas variáveis na composição de eficácia (RT2PC); novamente, desde que não estejam presentes (quando então seriam, por definição, explícitos) na missão policial (M). Cada um dos resultados associados e colaterais pode, ou não, ser prioritário na ação policial. Não se trata de maximizar ou minimizar a relevância ou a presença de um determinado resultado associado ou colateral em si mesmo, mas sim reconhecer que diferentes preocupações políticas podem determinar a importância relativa de um resultado sobre os demais. A definição operacional de eficácia incorpora a importância relativa das variáveis, admitindo dois níveis de priorização política para resultados associados ou colaterais: se são prioritários, aparecem grafados em MAIÚSCULAS, ou se não são prioritários, aparecem grafados em minúsculas, como indicado na tabela a seguir.

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Resultados ( quanto a..) Recalcitrante Terreno Tempo Agentes Policiais Cautelas

Prioridade Política Priorizados R T T P C Não priorizados r t t p c

É importante assinalar que a missão policial, por definição, é sempre prioritária e, portanto, sempre grafada em maiúsculas e representada por (M). Isto permite construir uma lista de todas as composições de eficácia, ponderando as diferentes prioridades para cada uma das variáveis (RT2PC), produzindo um universo de 32 tipos lógicos expresso na tabela a seguir. Número de Resultados Priorizados 1 2 3 4 RTTPc RTTpC RTtPC RtTPC rTTPC RTTpc RTtPc RTtpC RtTPc RtTpC RttPC rTTPc rTtPC rTTpC rtTPC RTtpc RtTpc RttPc RttpC rTTpc rTtPc rTtpC rtTPc rtTpC rttPC Rttpc rTtpc rtTpc rttPc rttpC

5 RTTPC

0 rttpc

Estas 32 composições de eficácia correspondem a todos os arranjos possíveis de priorização de variáveis, mapeando todas as possibilidades de resultados associados ou colaterais. Aplica-se, pois, a qualquer situação em que o uso de força seja considerado, seja ele compatível ou não com o

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mandato policial. Já as quatro composições assinaladas correspondem àquelas que dizem respeito à realidade policial, cuja caracterização é apresentada a seguir. 4.2.1. Composições de eficácia policial Quando se considera a prioridade relativa das variáveis que descrevem resultados associados e colaterais, constata-se que o universo de 32 composições de eficácia não se aplica de maneira integral às ações policiais. Na composição de eficácia policial, as cautelas (C) são sempre prioritárias e são, usualmente, parte das regras de enfrentamento policiais. Como visto acima, regras de enfrentamento são as normas que exigem, restringem, modificam ou proíbem determinadas alternativas na ação policial, em função das provisões legais, juízos políticos, dinâmicas sociais, considerações logísticas ou mesmo estratégicas. São estes elementos de contorno que delimitam e contextualizam a ação de polícia, uma vez que emprestam especificidade ao mandato policial em cada situação concreta. Ao se reconhecer que as cautelas são sempre prioritárias, tem-se uma redução das composições de eficácia potencialmente válidas para a realidade policial, cujo escopo passa a corresponder aos 16 tipos lógicos onde (C) aparece grafado em maiúsculo. A preservação dos agentes Policiais (P) também é sempre prioritária na ação policial. O sacrifício deliberado de policiais não é uma alternativa política aberta aos planejadores e executores de ações policiais. Ao contrário: não é nem lógico, nem razoável, nem tolerável que o cuidado para com as vidas dos policiais seja excluído das formas como se planeja ou executa uma ação policial. Não é lógico, porque a indiferença quanto à vitimização policial contraria a própria razão de ser da polícia como instrumento de proteção contra riscos e perigos que ameacem o público. Não é razoável, porque uma dúvida quanto à prioridade da preservação dos policiais sabota a coesão e compromete a qualidade do serviço policial, ampliando níveis de incerteza, risco e perigo tanto para policiais quanto para o público. Não é tolerável porque a vida e a saúde são direitos inalienáveis de todos os cidadãos, entre estes os policiais. Assim, ainda que policiais possam, eventualmente, estarem expostos a situações de risco e perigo, só se pode admitir composições de eficácia policial que saúde e segurança ocupacionais dos agentes policiais (P) sejam prioritárias.

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Com isso tem-se uma redução das composições de eficácia potencialmente válidas para a realidade policial, cujo escopo passa a corresponder a oito tipos lógicos onde as variáveis cautelas (C) e policiais (P) aparecem grafados em maiúsculo. O tempo (T) de duração numa ação policial é sempre prioritário. A presteza é um atributo indispensável da ação policial. A natureza mesma dos problemas nos quais a polícia é chamada a intervir demanda sempre alguma medida de urgência em seu encaminhamento e solução por envolverem níveis diferenciados, objetivos e subjetivos, de risco e perigo. A temporalidade da polícia é marcada pelas expectativas sociais de que ela esteja disponível, responda quando acionada e dê conta da situação quando se fizer presente. Tais representações dizem respeito à capacidade da polícia cumprir o seu mandato e, com isso, sustentar a idéia de polícia. A ação policial, a seu turno, admite uma repartição quanto à temporalidade de suas atividades, em termos da redução antecipada de oportunidades, da frustração de oportunidades ou de ações que desafiem a paz social, a vigência das leis ou que demandem o uso da força como ferramenta da produção pacífica de obediência. São esses elementos que fazem com que a polícia seja um recurso sempre disponível e integralmente empenhado em cada momento. Cada ação policial pode durar mais ou menos tempo. Mas cada ação tem que ser resolvida satisfatoriamente com presteza, para que a polícia possa se fazer disponível antes, durante ou depois de sua ação, ou para que ela possa agir em outra parte. Por sua própria natureza, a polícia é um recurso escasso já que os eventos sobre os quais pode vir a ser chamada a atuar podem ser simultâneos, ou descontínuos e dispersos tanto no espaço quanto no tempo. Em razão disso, qualquer composição de eficácia policial tem que considerar o atendimento da presteza da ação policial, priorizando a variável tempo (T). Com isso tem-se uma redução das composições de eficácia potencialmente válidas para a realidade policial, cujo escopo passa a corresponder a quatro tipos lógicos onde as variáveis cautelas (C), policiais (P) e tempo (T) aparecem grafados em maiúsculo. A esta altura cabe relembrar o limite das métricas apresentadas neste artigo. O conjunto das métricas aqui proposto reconhece as diferentes temporalidades da polícia e seus efeitos. Contudo, seu alcance

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atual está restrito àqueles resultados em que se pode estabelecer, de forma mais rigorosa, uma relação de causalidade entre a presença ou ação policial e a frustração de oportunidades ou ações recalcitrantes. Já em relação à redução de oportunidades de ações recalcitrantes e indução de auto-regulação social no tempo, os resultados produzidos pela presença ou ação policial não podem ser facilmente isolados, uma vez que estão dissolvidos nos ou mediados pelos efeitos produzidos pelas ações de outros atores sociais que constituem as redes primárias de controle e proteção social. Aqui os efeitos produzidos pela polícia se combinam e, em boa medida, se confundem com as mais diversas práticas de regulação social, o que exigiria trabalhos que considerassem como os mais diferentes atores sociais contribuem para a sustentação da ordem pública e sua interação com a polícia15. A apresentação teórica realizada anteriormente identificou e relacionou estes fenômenos evidenciando o potencial de se avançar rumo a constituição de novos conjuntos de métricas que ultrapassam os limites deste artigo. Não é possível realizar a mesma redução do escopo de composições de eficácia feitas para as variáveis anteriores no caso da priorização ou não do terreno (T) e do recalcitrante (R). O controle do lugar em que se desenvolve a ação policial admite uma ampla variação em termos de prioridade política. Isto vai desde a necessidade de controle total do terreno como parte da missão policial, passando pelo isolamento provisório exclusivamente durante uma ação policial, até uma relativa indiferença quanto a situação e controle do lugar. A situação final do recalcitrante também admite variação de prioridade: vai desde uma situação em que a detenção de um recalcitrante é a missão policial, passando por aquela em que o controle do recalcitrante é oportuno ou temporário, até uma relativa indiferença quanto ao controle do recalcitrante ao fim da ou mesmo durante a ação policial. Note-se que o atendimento às normas de enfrentamento policial incluem as salvaguardas relativas a incolumidade de todos os envolvidos na ação policial. A situação final dos envolvidos é contemplada em termos de cautelas (C), que são sempre prioritárias em ações policiais16. Diante do exposto, chega-se aos quatro tipos de composição de eficácia policial, que refletem diferentes prioridades relativas ao recalcitrante (R ou r) e ao terreno (T ou t), grafadas em maiúscula e minúscula, conforme se vê na tabela a seguir.

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Prioridade de Resultados
Recalcitrante Terreno Tempo Policiais Cautelas

Detalhamento
Todas as variáveis são prioritárias para a eficácia da ação policial. A situação final de controle do recalcitrante é prioritária, mas o controle do lugar onde se dá a ação não é prioritário para a eficácia da ação policial.

R

T

R

t TPC

r

T

O controle do lugar onde se dá a ação é prioritário, mas a situação final de controle do recalcitrante não é prioritária para a eficácia da ação policial. Nem a situação final de controle do recalcitrante nem o controle do lugar são prioritários para a eficácia da ação policial.

r

t

4.2.2. Padrões de medida de eficácia policial A apreciação da métrica adequada para a missão policial permitiu identificar um padrão de medida qualitativo, de sucesso ou fracasso, correspondente ao cumprimento ou não cumprimento. A identificação das composições de eficácia policial permitiu identificar os padrões de medida pelos quais mensurar os resultados associados e colaterais da ação policial em função das suas prioridades políticas. Tem-se com isso cinco possibilidades de padrão de medida, que dão conta da mensuração da eficácia de toda e qualquer ação policial relacionadas com a frustração da oportunidade ou da ação recalcitrante. Em sintonia com o que se encontra exposto nas bases conceituais de desempenho, trata-se agora de apreciar as formas pelas quais se pode estabelecer o que deve ser medido em termos da proficiência policial. 4.3. Métrica e padrões de medida de competência policial Tal como já foi apresentado, a proficiência avalia a qualidade do planejamento e execução de ações policiais, que se traduz no uso dos recursos policiais disponíveis para a produção de eficácia. A métrica da

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proficiência é um agregado, que tem tantos componentes quantos os tipos de recursos policiais disponíveis para as ações de frustração da oportunidade ou da ação recalcitrante. Os recursos policiais são também multidimensionais e variados, sendo útil agrupá-los em conjuntos de recursos afins, presentes em qualquer ação policial. Estes conjuntos correspondem ao suporte e articulação organizacionais, aos equipamentos e materiais, ao acervo de procedimentos, à capacitação de indivíduos e equipes, à capacidade decisória e à competência policial orientados pela busca de eficácia na ação. Cada um destes conjuntos admite um breve descritivo. Por suporte e articulação organizacionais se compreende tudo o que a organização policial pode prover a indivíduos ou equipes policiais, incluindo aí a distribuição do efetivo policial no espaço e no tempo. O conjunto de equipamentos e materiais inclui desde o fardamento, armamento e munição até o suprimento de ataduras no kit de primeiros socorros, passando pelos instrumentos de comunicação, de proteção pessoal, ou o talonário de multas. O acervo de procedimentos reporta-se ao conjunto de condutas de ação, que inclui a aplicação das regras de enfrentamento em diversas circunstâncias particulares, e espelha o saber policial construído pela experiência coletiva no planejamento e execução da ação policial. A capacitação de indivíduos e equipes refere-se ao resultado dos processos educacionais que se expressa no preparo para a ação policial. A capacidade decisória corresponde às habilidades discricionárias, de decidir cursos de ação e comandar indivíduos ou equipes policiais. A competência policial remete aos diferentes perfis dos profissionais de polícia envolvidos na ação. Note-se que estes conjuntos de recursos não são nem equivalentes, nem homogêneos em uma determinada organização policial. Eles são descontínuos no que se refere à sua distribuição e usos no tempo e no espaço. Isto significa que em uma mesma organização podem co-existir diferente disponibilidades, e distintas qualidades de uso, de cada conjunto de recursos. Por exemplo, é possível que todos os agentes policiais tenham uma arma de fogo, mas nem todos estejam capacitados ou tenham competência policial no seu uso. Exatamente porque a proficiência busca mensurar a qualidade do uso de recursos policiais disponíveis, a definição de suas métricas depende de uma referência externa à própria ação policial, que pode ser a do estadodas-práticas ou do estado-da-arte no uso de cada conjunto de recursos

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policiais. O estado-das-práticas consiste na best practice (melhor prática) alcançada por uma determinada organização policial, ou por um determinado grupo de organizações policiais. Já o estado-da-arte consiste na best practice conhecida pelas organizações policiais, e tende a caminhar na direção do que seja o limite máximo do que é possível fazer. Em qualquer organização policial pode-se combinar componentes de proficiência cujos padrões de medida são ora os do estado-das-práticas, ora os do estadoda-arte. É possível que as armas de fogo disponíveis aos policiais se aproximem ou coincidam com o estado-da-arte dos armamentos, enquanto que a capacitação ou competência policial para o seu uso está distante do estado-das-práticas, sendo um atributo de poucos. Vê-se que os componentes da proficiência dependem dos graus de atualidade profissional de uma organização policial em relação aos recursos de que dispõe e da forma como os utiliza. Isso admite a representação da proficiência policial pelo seguinte esquema:

Figura 6. Competência policial

Uma vez que a proficiência policial é um meio para a produção da eficácia, seja porque restringe, seja porque possibilita determinadas alternativas de ação pela disponibilidade ou qualidade do uso de recursos, torna-se possível circunscrever os termos da proficiência ótima como referência geral para a conformação de métricas.Trata-se de um desdobramento indispensável para o entendimento pleno dos resultados produzidos pela presença policial, iluminando sobretudo aquelas situações aparentemente paradoxais em que a polícia é eficaz sem agir. Tais situações, tão cotidianas, costumam ser interpretadas como um desafio à mensuração, uma vez que diriam respeito a uma espécie de não-fato, de nãoacontecimento, pela suposta ausência de uso de força.

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4.3.1. A Proficiência policial ótima O reconhecimento da existência e a apreciação do que seja a proficiência ótima explica, e permite mensurar, o resultado das situações em que a simples presença policial revela-se eficaz. Em outras palavras, ela descreve um uso de recursos policiais capaz de produzir obediência, frustrando oportunidades ou ações recalcitrantes, tão-somente pelo uso potencial de força. Nos casos de proficiência ótima tem-se a alteração de atitudes dos recalcitrantes em razão de suas expectativas quanto a própria possibilidade de ação policial. Os recursos disponíveis indicam uma tal ordem de assimetria que conduz ao abandono de qualquer forma de resistência diante da polícia. Nestes eventos, o uso concreto de força não teve lugar. Diante da perspectiva ou iminência do uso de força, o seu potencial foi suficiente para produzir submissão. É importante assinalar que a oportunidade de se obter uma proficiência ótima depende tanto da disposição do recalcitrante em reconhecer a assimetria com a qual se confronta, quanto da capacidade da polícia de anunciá-la. A proficiência ótima explicita um jogo de expectativas entrecruzadas que pode admitir alguma medida de manipulação, sobretudo por parte da polícia. Há espaço para o blefe policial pelo anúncio de recursos superiores aos disponíveis. Há espaço para a teatralidade de seus recursos mais proficientes, buscando os benefícios de um efeito-demonstração. Há ainda espaço para o impacto da fama ou reputação de uma determinada equipe ou liderança. As possibilidades de manipulação de expectativas de parte do recalcitrante são mais limitadas, mas tendem ser mais concretas, girando ao redor do agravamento das circunstâncias, ou de sua simulação. Há espaço para atos ou ameaças que complexifiquem a ação policial, demandando mais proficiência de parte da polícia para seguir sendo eficaz. A incapacidade ou falta de disposição do recalcitrante em reconhecer a assimetria com que se confronta pode frustrar a ocorrência de um resultado que revelaria uma proficiência ótima. Se não se tratou de um blefe ou de uma demonstração policial, então a assimetria em favor da polícia irá quase certamente produzir um resultado eficaz. Mas a proficiência deste resultado já não será ótima, porque ela falhou em produzir resultado tão somente pelo seu potencial. Por outro lado, a incapacidade ou recusa dos policiais em reconhecer as possibilidades do

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uso potencial de força pode levar ao seu uso concreto, com tudo que isso se arrisca em termos de externalidades, quando ele é simplesmente supérfluo. Isto se torna ainda mais grave quando a própria organização policial tem dificuldades de compreender e avaliar os efeitos da presença policial e do uso de força potencial, o que estimula o uso concreto de força de forma equivocada, comprometendo a proficiência policial e, por sua vez, a eficácia. É com estas considerações em mente que se pode afirmar a proficiência ótima como um extremo lógico que é substantivamente real, e que pauta todas as demais medidas de proficiência. O fato de que parte expressiva das oportunidades ou ações recalcitrantes são frustradas pelo uso potencial de força clarifica e explica o que é de fato o efeito dissuasório da presença policial, desmistificando-o e operacionalizando-o. Revela a fragilidade do entendimento corrente da dissuasão policial como um resultado não só independente do que sejam os recursos disponíveis e das formas de seu uso, como também inferior, que corresponderia, nesta leitura simplista, a uma resposta subalterna diante de uma falha das ações de prevenção. A proficiência ótima reforça a concreção e a viabilidade da presteza policial. Quanto mais situações em que a polícia é chamada a se fazer presente puderem ser resolvidas de forma eficaz tão-somente pelo uso potencial da força, mais a polícia tende a se aproximar da meta desafiante de manter-se sempre disponível e integralmente empenhada. A proficiência ótima serve ainda de reforço ao entendimento conceitual de que o desempenho policial só pode ser adequadamente tratado quando considerado a partir de uma análise que leve em conta tanto as métricas e padrões de medidas da eficácia quanto as da proficiência. E é disso que se trata agora. 4.4. Rumo a avaliação do desempenho policial: análise conjunta da eficácia e da competência A avaliação do desempenho policial pela análise conjunta da eficácia e da proficiência implica reconhecer que o estabelecimento de métricas tem o potencial de redefinir as formas pelas quais se percebe e entende a práxis policial17. Este é um tema particularmente oportuno porque métricas

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policiais se aplicam a um campo em que pré-existem práticas estabelecidas para a descrição, mensuração e avaliação. A instituição de métricas concorre, desta forma, para o reenquadramento dos contornos pelos quais se apreende o conteúdo e as formas de apreciação do fazer policial. Possibilitam reinterpretar os resultados e as formas da ação policial em termos de análise conjunta de desempenho, conforme o esquema abaixo (figura 7).

Figura 7. Desempenho policial

Pela eficácia dá-se conta da capacidade da ação policial de produzir o resultado desejado pela autoridade competente. A métrica de eficácia da missão (em termos de cumprimento ou não cumprimento) tem o potencial de reconfigurar o conteúdo e prática do comando e controle policial, ao revelar a demanda de qualidade de parte a parte. Explicita tanto como a autoridade formula, pode ou deve formular, os termos do resultado desejado, quanto como a polícia se aproxima, pode ou deve se aproximar, da tarefa de produzi-los. A métrica dos resultados associados e colaterais remete diretamente à especificidade policial da ação, explicitando o significado substantivo dos termos do consentimento social sob o Império da Lei. A estabilidade essencial das regras de enfrentamento e expectativas sociais quanto à ação policial permitem reconhecer o caráter distintivo do agir policial. Explica-se a prioridade intrínseca das variáveis cautelas (C), tempo (T) e agentes policiais (P), desmistificando as variáveis terreno (T) e recalcitrante (R), ao revelá-las passíveis de priorização ou não. Que disso se possa extrair os elementos de contorno de uma tipologia dos cinco tipos de ação policial, um resultado contra-intuitivo diante da

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diversidade de tarefas da polícia, é um benefício que exemplifica o ganho do estabelecimento de métricas. Assim, se pode apontar como esta compreensão da eficácia busca esgotar o significado dos elementos externos à ação de indivíduos ou grupos policiais, seus contextos sociais e os contornos particulares em uma dada situação. Pela proficiência se busca esgotar o significado dos elementos internos à ação de indivíduos e grupos policiais, permitindo o enquadramento sistemático de sua habilidade no uso de recursos. O que sejam os recursos disponíveis e as formas como se pode usá-los são prévios e concorrentes,e essencialmente distintos da situação em que a ação policial tem lugar. Pertencem à caracterização de um determinado indivíduo ou grupo e são, neste sentido, atributos orgânicos. O recorte adotado para a instituição de métricas dá conta da qualidade do uso dos recursos disponíveis na ação policial, estabelecendo um diálogo entre a forma de produção do resultado da ação e as alternativas disponíveis. Que suas métricas identifiquem como seus padrões de medida dependem do estado-das-práticas, ou do estado-da-arte, reflete o rigor de uma abordagem que reconhece a mutabilidade contingente dos recursos policiais e das formas de seu uso. Que seja a própria métrica da proficiência que leve à atualização, não apenas da proficiência, mas principalmente da própria polícia diante de seu mister, é também um resultado contraintuitivo, que diverge da idéia de uma doutrina policial estática das formas do fazer policial. Ao agrupar os recursos policiais em termos do suporte e articulação organizacionais, dos equipamentos e materiais, do acervo de procedimentos, da capacitação de indivíduos e equipes, da capacidade decisória e da competência policial estabelece-se o arcabouço da escolha consciente de focos para a apreciação e aperfeiçoamento da capacidade da polícia de se fazer eficaz. É exatamente a amplitude do seu escopo que explica o seu potencial descritivo e analítico, tão estreito como um componente dentre os conjuntos de recursos, tão amplo quanto a medida da própria proficiência global de uma dada organização policial. É na análise conjunta que se estabelece o diálogo entre a realidade mensurada e a utilidade pretendida pela avaliação de desempenho. É este diálogo que explica e delimita o significado dos dados utilizados, sua pertinência e utilidade para um determinado propósito, organizacional, político, social. Depende do significado, politicamente
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determinado e tecnicamente consistente, que se atribui às unidades de medida adotadas e às variações de cada medida aferida. Este significado expressa termos particulares do que o consentimento social e a vigência das leis permite, espera e aceita da polícia numa dada comunidade política. Isto evidencia a fragilidade de qualquer proposta universal de avaliação de desempenho policial. Isso porque o contexto social da ação policial atravessa todos os aspectos de sua práxis. É determinante do alcance e da resolução das medidas de eficácia (quando considera diferentes prioridades de resultados associados e colaterais) e de proficiência (quando subordina seus padrões de medida a estadosda-prática ou estados-da-arte), e, ainda, das medidas de desempenho. A análise conjunta tem lugar diante de um caso concreto e não sobre uma abstração. Aqui a questão é distintiva, porque a análise converte os dados de uma determinada ação em elementos empíricos pela aplicação das métricas. Essa é precisamente a instância em que a posse de métricas diferencia a análise conjunta de outras formas de juízo, porque o seu recorte do que é pertinente e o seu enquadramento de como isso se relaciona com os resultados da ação são conceitualmente robustos. É o que lhe permite criar ou aproveitar acervos de dados, indicadores, resultados de outras avaliações, etc., sem se furtar da crítica à composição ou conteúdo de tais acervos. Note-se que isso não significa que a análise conjunta comece, ou tenha que começar, do zero. Ao contrário, ela já tem seus termos gerais das regras de enfrentamento em vigor e, mais amplamente, do que está estabelecido como a melhor prática de uma determinada polícia. Isso não exime que, na análise conjunta de eficácia e proficiência, tenha-se um espaço de crítica à propriedade de tais regras ou práticas. Nada disso resulta direta ou automaticamente da medida em si. A análise conjunta, rumo da avaliação do desempenho, depende do tratamento e da contextualização do que se mensura. Em termos amplos, do como se mede tanto quanto do que para que se mede. Como isso é externo às métricas, precisamente porque as usa para determinados fins, então a questão pode então ser colocada em termos sucintos. A partir das formas de que se dispõe para medir, e do que se deseja ao considerar desempenho policial, o processo de análise conjunta a avaliação do desempenho policial corresponde à identificação dos insumos passíveis de coleção e adequados a determinados fins avaliativos pretendidos.
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5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Não existe uma fórmula simples que permita mensurar o desempenho policial em todas as suas atividades, em todos os lugares. Tentativas de elaborar algum tipo de medidor universal a partir dos resultados administrativos da atividade de cada polícia só tem utilidade para os aspectos da organização policial em que ela é semelhante a qualquer outra organização. Útil como isso possa ser, minimiza, quando não anula, o que é o cerne distintivo do trabalho policial. Não serve, portanto, para a elaboração dos termos da avaliação do desempenho policial. A polícia, enquanto polícia, tem que ser avaliada em termos do que são os seus resultados e formas de agir, ou se arrisca a ser considerada por perspectivas que ignoram sua destinação, dificuldades e realizações. O estabelecimento de métricas para a eficácia e para a proficiência policiais responde a esta perspectiva, explicitando os termos do porque se propõe medir o trabalho policial, e o que mensura deste trabalho, pela identificação de padrões de medida. Assim, estabeleceram-se os termos de mensuração da eficácia policial, definida como a apreciação dos resultados explicitamente demandados pela autoridade competente (a missão policial, (M)), e dos resultados associados e colaterais à luz dos termos da autorização social do uso de força pela polícia numa comunidade política (polity), sob o Império da Lei, agremiados na consideração das variáveis recalcitrante (R), terreno (T), tempo (T), agentes policiais (P) e cautelas (C) sob as regras de enfrentamento policiais. Assim, pode-se agora exprimir o todo das considerações externas da ação policial em termos da mensuração de seu resultado na forma sintética do grafismo E = M+RT2PC. A apreciação da forma como os estado-das-práticas e estadoda-arte referencia o uso dos recursos policiais disponíveis edificou o entendimento de proficiência, que dá conta do todo das considerações internas, neste sentido orgânicas a indivíduos ou equipes policiais, da ação policial. A identificação de conjuntos afins de recursos em termos de suporte e articulação organizacionais, aos equipamentos e materiais, ao acervo de procedimentos, à capacitação de indivíduos e equipes, à capacidade decisória e à competência policial orientados pela busca de eficácia na ação pauta o processo diferencial de aferição da proficiência numa organização policial. Com esta perspectiva, pode-se recuperar, na consideração da avaliação conjunta, os termos que explicam porque se tem tais métricas,
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subordinando-os a uma destinação específica, o que venha a ser o propósito de uma determinada avaliação de desempenho. É com isso em mente que se podem reconhecer os benefícios e limites de tal avaliação. A posse de métricas, e de um conjunto articulado de métricas e padrões de medida construídos sobre o enquadramento teórico da polícia corresponde a um recorte necessário e suficiente para a mensuração, e daí portanto avaliação, do desempenho policial. Que cada uma destas métricas seja transparente em sua construção e especificidade assegura que seus termos e resultados permaneçam abertos à crítica, sujeitos aos mecanismos corretivos do conhecimento científico. Com atenção portanto ao limites atuais de seu alcance e à finitude de seus elementos, tem-se um conjunto de métricas que dá conta de tudo que é relevante no exercício autorizado do mandato do uso da força sob a lei, onde a presença, a ação ou a perspectiva delas pode explicar o resultado da ação policial, da solução policial. Um ponto importante deste processo é o que corresponde ao entendimento da natureza, conteúdo e alcance das regras de enfrentamento. Quando se compreende que elas expressam de forma dinâmica os termos do pacto social, da própria autorização que determina o mandato policial, ganha-se uma perspectiva capaz de enfrentar a tendência de tomá-las como expressando um tipo qualquer de tecnicalidade autônoma. Ao se perceber o seu caráter conformante das escolhas policiais admissíveis, ganha-se a liberdade pela qual compreender a forma como dialogam, interagem e articulam a discricionariedade policial. Neste processo, percebe-se ainda o caráter ilimitado de sua competência intrínseca, e o papel que tem no processo de comunicação entre a polícia e a sociedade que ela policia, ao emprestar os elementos de previsibilidade de termos pactuados que maximizam a capacidade regulatória da própria polícia, ampliando seu papel no suporte à ordem social. É na articulação entre conteúdos qualificados de missão policial, apoiados neste entendimento das regras de enfrentamento como expressão do consentimento social, e na incidência de determinados aspectos da proficiência que servem para produzir eficácia em uma dada polícia que se pode reinterpretar o que sejam os descritivos da “modernização policial”. Modernizar adquire o conteúdo de um incremento na eficácia ou na proficiência, seja na qualificação dos termos da missão, seja na melhora da forma de uso dos recursos policiais em prol da eficácia. Mais ainda, explica como uma e outra são elementos de tomada de decisão política, à luz do
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que sejam o estado presente da Idéia de Polícia e os termos tecnicamente consistentes de melhoria do desempenho policial de forma crescentemente transparente. Isso confronta e expõe o fetichismo de incremento de efetivos, de bens de capital, de alcance organizacional, subordinando-os a finalidades explicitamente conexas ao lugar de política e ao serviço policial para uma sociedade. Com tudo isso, é forçoso reconhecer as dificuldades de aceitação de mecanismos de avaliação de desempenho no âmbito das organizações policiais, porque a vivência de praticantes é a principal fonte do conhecimento sobre o tema. De fato, alguns dos principais autores de estudos e trabalhos sintetizam trajetórias vividas mais do que elaborações de ambição conceitual. Avaliações de desempenho neste ambiente de conhecimento estão abertas à contestação pela vivência dos avaliados tanto quanto vulneráveis aos vieses da vivência presente de uma sociedade. Isso é relevante porque avaliações de desempenho se confundem com o próprio processo de avaliação do sucesso ou fracasso, da propriedade ou impropriedade de uma política de Segurança Pública, quando deveriam servir como insumos para tal avaliação. Quão mais alta a visibilidade de uma determinada ação, maior a sua conseqüência política, e mais arriscado se torna avaliá-la sem o benefício de métricas e padrões de medida estabelecidos, praticados e experimentos a priori. Esta dualidade tem efeitos sobre qualquer proposta de avaliação de desempenho, porque arrisca contaminar o processo de avaliação, instrumentalizando-o politicamente e levando mesmo ao seu abandono. Diante de um fracasso ou de um sucesso problemático, surgem pressões para que a avaliação de desempenho sirva ao propósito imediato de apoiar a justeza da ação, e, por extensão, a correção da política de segurança. Isso corresponde a dinâmicas políticas e organizacionais absolutamente corriqueiras, que não podem ser ignoradas, além de expressar os fatores de risco e erro de qualquer organização orientada pelo uso de força. Mas o risco desse uso político da avaliação de desempenho traz consigo as sementes da destruição da possibilidade de avaliação. Para que se possa conduzir a avaliação de desempenho, é necessário enquadrá-la de tal maneira que esta instrumentalização seja mantida sobre controle, sob pena que a avaliação de desempenho não sobreviva muito tempo. Onde a avaliação de desempenho tem ou adquire

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este caráter militante, de instrumento político de defesa inequívoca da ação governamental ou policial, ela em breve acaba tão irrelevante que deixa de ser um argumento, e deixando de ser um argumento acaba sendo abandonada. O que quer se tenha estabelecido como avaliação de desempenho se reduz a mais um discurso, e o abandono de métricas infensas à politização é um passo lógico, quando então a questão pode mesmo reverter a nomear como avaliação de desempenho juízos mais ou menos militantes que alimentam os processos de construção de legitimações. Esta consideração tem ainda um outro lado: quando tudo o que se tem para a avaliação de desempenho são juízos de valor, não há como se saber se, quando, e o quanto eles são militantes. Esta situação justifica a perspectiva de que uma avaliação de desempenho capaz de pronunciar-se sobre o conteúdo da ação, aferindo mérito em uma análise pautada por métricas conceitualmente robustas e transparentes. A avaliação de desempenho cresce em credibilidade quando seus resultados são transparentes, pautados por critérios técnicos que podem ser conhecidos não apenas pela organização policial, mas pela sociedade. Exatamente por isso, a avaliação de desempenho necessita ser salvaguardada de interferências, porque tende a ser alternadamente bem recebida e valorada ou mal recebida e condenada pelos atores que são objeto, ou sofrem as conseqüências da avaliação. Com isso, pode-se elencar os seguintes elementos conclusivos. Em primeiro lugar, estabelecem-se os parâmetros pelos quais aferir a propriedade do desempenho de um caso determinado. Existem bases objetivas, as métricas, para que se afirme a propriedade ou impropriedade do processo de tomada de decisão das diversas instâncias organizacionais envolvidas, seja em termos amplos, da política pública de Segurança Pública, seja em termos do processo de tomada de decisão expressa numa missão policial, seja em termos da tomada de decisão discricionária de agentes policias numa situação particular. Em segundo lugar, estabelecem-se as bases conceituais para o acompanhamento do desempenho de uma determinada organização policial, seja em termos do conjunto de seus agentes e equipes, seja em termos individuais, ao longo do tempo. Isto permite orientar o processo de preparo quanto aperfeiçoar o emprego, apoiando ainda o processo de qualificação e especialização de unidades e capacitações, dando rumo e

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base a processos de auto-aperfeiçoamento em bases conceitualmente claras: eficácia e proficiência policiais. Em terceiro lugar, ao permitir medidas de eficácia ou proficiência, permite estabelecer comparações significativas no desempenho em termos de grupamentos úteis quanto a contextos, circunstâncias e situações de contorno. Isto serve a uma variedade de processos organizacionais de estruturação, priorização e alocação de unidades e recursos, e ainda aos elementos motivacionais da emulação e do aprendizado mútuo. É quando se consideram estes elementos que se pode apontar o que é a contribuição de ruptura do estabelecimento de métricas: sua capacidade de emprestar densidade técnica ao processo de responsabilização policial. A questão mais ampla da responsabilização policial ainda aguarda estudos, e só é possível apontar contornos [Muniz & Proença Jr 2003]. Sem embargo de que o tratamento desta questão se encontra além do alcance deste texto, é inescapável que se aponte como o apresentado corresponde a um insumo crítico para o estabelecimento de uma maior sintonia entre tomadores de decisão e avaliadores, entre tomadores de decisão e operadores, e entre as organizações policiais e a população [cf. Manning 1999b]. Assim, pode-se detalhar como métricas e padrões de medida servem diretamente às prioridades políticas e às necessidades de controle social sobre as polícias. A avaliação de desempenho permite a construção de uma avaliação mérito substantivo da ação e da solução policiais, de todo o espectro de considerações em que a polícia tem alguma relevância. Subsidia a definição e a compreensão dos propósitos e limites do desempenho. Serve para que se possa estabelecer de maneira politicamente conseqüente e tecnicamente robusta as próprias condições de execução do fazer policial. Notas
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Este texto se beneficia do trabalho de pesquisa desenvolvido em conjunto com Mauro Guedes Mosqueira Gomes (DSc), Érico Esteves Duarte (MSc) e Tiago Cerqueira Campos (MSc), financiado pelo prêmio do Concurso Nacional de Pesquisas Aplicadas da SENASP/MJ em 2005 (Proc. No. 08020.0001500/2003-93, ref. 170-C-6), cujo informe final se encontra disponível no site www.mj.gov.br/senasp 2 Couper [1983], Whitaker [1996], Bayley [1998], Hoover [1998]. 3 Para uma breve introdução ao caso brasileiro, ver Lima [1994], Garotinho et al. [1998], VVAA [1998], Muniz [2001], Proença Jr & Muniz [2006a].

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Jacqueline de Oliveira Muniz e Domício Proença Júnior Ver Bayley [1994], Bayley & Shearing [1996, 2001], Feltes [2003]. Um panorama inicial incluiria Vizzard [1995], Cusson [1999], Manning [1999a], Fielding [2002], Jones & Newburn [2002], Crank [2003], Feltes [2003], Manning [2004]. 6 Esta apresentação expõe resultados baseados em Blumberg [2001], Halberstadt [1994], Heal [2000], Hunt [1999], Manning [1999c], Mijares et al. [2000], Muniz [1999] e Muniz, Proença Jr & Diniz[1999]. 7 Todas as sociedades humanas, sejam tribais ou complexas, desenvolveram, de acordo com suas características históricas e culturais, mecanismos de regulação coletiva do comportamento dos indivíduos, de modo a garantir a coesão social na experimentação da diversidade humana, e, com isso, a sua própria possibilidade de existência e reprodução simbólica e material. A ordem social é uma expressão concreta da operação destes mecanismos de coesão. A ordem social é, antes de tudo, o entrecruzamento das diversas expectativas de ordem construídas pelos mais distintos grupos sociais que compõem uma sociedade. A ordem social é construída pela diversidade de territórios simbólicos, morais, físicos, etc. Se apresenta como cenário do encontro complexo da multiplicidade de fluxos sociais, dos eventos voláteis e das interações descontínuas. Ela é a expressão de uma gramática ampliada e multicultural que possibilita a experimentação de interesses divergentes e a emergência de concepções plurais, de percepções distintas e demandas diversas de ordem e segurança públicas. Cf. Kappeler [2000a, b] e, mais amplamente, Kappeler [1999], Bayley [1998b]. 8 A escolha do termo “recalcitrante”, e por extensão “recalcitrância”, busca circunscrever a oposição de vontades de indivíduos diante da paz social, da obediência à leis e o desafio ao comandamento implícito ou explícito de agentes policiais. Por um lado, sua adoção busca dar conta das diversas possibilidades, potenciais ou concretas, de conflitos, violações ou violências nos quais a polícia pode vir a ter um papel. Por outro, restringe-se esta caracterização a atos ou atitudes em um determinado contexto. Desse modo, recusa juízos estigmatizantes e discriminatórios que incriminam trajetórias, estilos de vida ou comportamentos sociais. 9 Ainda que o rumo da apresentação seja original dos autores, prenunciado em Proença Jr & Muniz [2006b], é oportuno contrastá-lo com Clarke [1992], que se limita ao crime; Chalon et al [2001], que aponta, corretamente, para o horizonte da governança e Neocleous [2000a] que situa corretamente o que é a questão central da prevenção. 10 Este texto reconsidera e avança sobre Gomes [2001], Gomes & Proença Jr [2001] e os termos do relatório referenciado na nota 1. Dá sentido específico aos elementos de enquadramento propostos (ainda que não especificamente ao desempenho) em Reynolds [1997] e Blanchard [1998]. 11 Esta apresentação se beneficia e atualiza trabalhos anteriores, especialmente Gomes [2001] e Gomes & Proença Jr [2001], ainda que tome um rumo particular à luz da temática policial. A discussão de métricas e indicadores no campo policial é bem mais fragmentária do que se poderia imaginar à luz da visibilidade de experimentos como o Compstat, que pode ser apreendido com mais detalhe e rigor do que em outras fontes em McDonald [2001, 2002]. Para métricas e padrões de medida, veja-se Burge [1996], com a cautela de que o trajeto expositivo deste texto remete às bases da possibilidade de mensurar de maneira significativa, e não a alguma forma de medida pragmaticamente instituída. 12 Em todo processo de medida existem considerações prévias que dão conta da magnitude, da resolução e da viabilidade de se mensurar o que se deseja medir, assim como do propósito da medida, ou seja, a sua utilidade social. Os três primeiros aspectos relacionam-se com a questão da escolha das unidades e escalas de medida, que resultam diretamente das métricas adotadas, subordinando-se aos fins da medida em termos de significado, discriminando o que se pode
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Bases Conceituais de Métricas e Padrões de Medida do Desempenho Policial medir num determinado momento em função das possibilidades técnicas de mensuração ou da sua relevância. A questão da utilidade da medida, do para que medir varia em função dos interesses e necessidades humanas e tem tratamento explícito nos itens conclusivos do texto. 13 De forma análoga, uma indústria química poderia formular unidades de medida que enfatizassem não a ocorrência da falha, como foi o caso do hospital, mas a extensão do período de falha. Assim, sua unidade de medida de confiabilidade poderia ser o downtime, o tempo pelo qual a ocorrência da falha interrompe o funcionamento do software. Isso não altera nem a métrica, nem o padrão de medida da confiabilidade, mas produz medidas e indicadores distintos sobre a mesma realidade, precisamente porque o propósito da medida é outro. 14 Isto significa que, no conceito de eficácia adotado não admite fragmentação da medida de obtenção do resultado desejado. Descartam-se, assim, quaisquer abordagens que queiram expressar o sucesso no cumprimento da missão em termos parciais ou percentuais, com tudo que isto tem de paliativo. Trata-se de afirmar de maneira inequívoca o caráter polar do sucesso da missão em termos da produção, ou não, do resultado desejado. Esta postura implica, em si mesma, numa demanda explícita por clareza no que seja a missão de parte dos tomadores de decisão. Como seria de se esperar, uma definição conceitual expressa num conceito de eficácia traz rigor tanto para o output da ação – o resultado desejado – como para o input: os termos pelos quais se expressa a missão para uma determinada unidade numa determinada ação. É importante marcar que esta é uma demanda conceitualmente derivada para qualquer ação e não uma questão de dever-ser administrativo. Sem clareza dos termos da missão, do resultado desejado, torna-se impossível qualquer perspectiva de avaliação de desempenho, entre outras coisas. 15 Linhas de pesquisas que desenvolvam estudos sobre as representações sociais acerca das polícias e etnografias sobre as dinâmicas formais e informais de resolução de conflitos em uma dada sociedade ou comunidade, por exemplo, podem ser muito úteis para a elaboração de um conjunto de métricas de eficácia capaz de lidar com as formas pelas quais uma determinada ação policial contribui para a redução antecipada de oportunidades de ação recalcitrante, ou induz à auto-regulação social. 16 É oportuno considerar, ao se tratar do controle do recalcitrante, o fato de que em algumas circunstâncias a polícia pode usar de força potencialmente letal para produzir obediência. Cada país tem dispositivos legais próprios para regulamentar e normatizar estas situações. No caso brasileiro, excluindo ocasiões em que isso corresponde à defesa da vida do policial ou de outrem, matar deliberadamente um recalcitrante caracteriza-se como assassinato. 17 Veja-se a distância que a consideração teórica, articulada à teoria de medida, estabelece entre o que se expõe e o rumo de Copuper [1983], Cordner et al [1996] e o próprio Cordner [1996].

Referências
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Comunicação

M

É

C XI

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EXPERIÊNCIAS DE INTERCÂMBIO POSITIVO

O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DE INDICADORES DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO COM A SECRETARIA DE SEGURANÇA CIDADÃ DO ESTADO DE QUERÉTARO (SSC) Ernesto López Portillo Vargas* Ernesto Cárdenas Villarello** ANTECEDENTES
Durante o ano de 2005, o Insyde concluiu o projeto denominado Prestação de contas em um modelo de gerência policial com a Secretaria de Segurança Cidadã do Estado de Querétaro1. O estudo buscou analisar os processos da accountability a partir de uma perspectiva interna, isto é, como uma ferramenta útil da gerência policial para empreender processos de planejamento, controle e avaliação do desempenho policial. A problemática e as recomendações derivadas desse estudo foram analisadas conjuntamente com o titular2, os principais chefes na cadeia de comando e as Coordenações da Secretaria, em princípios de 2006. O resultado geral desse intercâmbio foi que se encontrou um bom nível de coincidência entre os processos de reforma institucional iniciados pela SSC antes, durante e depois da redação do relatório final, e as propostas do projeto. A interseção de critérios e opiniões em torno de pontos críticos da problemática e as alternativas de solução propostas, não estiveram isentas de críticas ou discordâncias, tampouco os acordos foram produto do acaso. Do nosso ponto de vista, os resultados alcançados derivaram de dois fatores-chave que foram se entrelaçando: por um lado, o enfoque metodológico aplicado ao projeto e, por outro, a disposição para mudança dos comandantes. Esses fatores, conjuntamente, permitiram abrir uma nova janela de oportunidade para que um organismo externo à polícia pudesse desenvolver um processo de acompanhamento institucional, orientado para a construção de um modelo de prestação de contas policial. Essa nova etapa apenas inicia e caracteriza o contexto em que se situa o tema desse documento com relação à construção de indicadores de avaliação do desempenho na SSC.
Ernesto López Portillo é vice-presidente e diretor executivo do Instituto para a Segurança e a Democracia Insyde, e consultor internacional em reforma policial. ** Ernesto Cárdenas Villarello é pesquisador da área de Prestação de Contas e Supervisão da Polícia do Insyde.
*

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Experiências de Intercâmbio Positivo

PROBLEMÁTICA
A SSC enfrenta atualmente um processo interno de transformação em várias direções, sustentado em planejamentos estratégicos globais, que derivam da necessidade de conectar, sob uma nova perspectiva, o tema da reestruturação de um sistema interno de informação policial que responda às novas demandas. Esse processo reflete uma das questões centrais do projeto: a necessidade de assegurar um controle razoavelmente eficiente, eficaz e válido que permita avaliar o que fazem e como o fazem, os elementos e a cadeia de comando, no cumprimento de suas atribuições. O problema de diagnosticar o que e o como do desempenho policial, foi abordado pelo projeto por meio da análise dos processos de trabalho policial chamados substantivos, ou seja, aqueles processos que estão diretamente relacionados com os resultados da operação policial. São os seguintes: a) os processos de supervisão através da cadeia de comando; b) os procedimentos de recepção e gestão da queixa (interna e cidadã); c) sistema disciplinar e órgãos internos de sua gestão e controle (Assuntos internos e o Órgão Interno de Controle); d) os procedimentos formais e informais de avaliação do desempenho policial; e) os sistemas e os fluxos de informação que os comportam. A metodologia para a análise de cada processo partiu do critério de privilegiar a problematizacão das relações fundamentais entre suas partes, os efeitos e a exploração das causas que dão lugar a fatores críticos relevantes. Esses fatores podem ser resumidos nos seguintes enunciados que foram expostos em detalhes no relatório final do projeto, em fins de 2005: a) a supervisão operacional que a SSC realiza através da cadeia de comando carece de controles laterais que lhe tragam informações seguras sobre o desempenho policial; b) os procedimentos de recepção, controle e gestão de queixas carecem de controles que, do ponto de vista normativo, concedam exatidão ao processo;

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c) os órgãos internos responsáveis pelo controle, investigação e sanção da conduta policial apresentam uma estrutura organizacional e mecanismos operativos pouco adequados para o desempenho de suas atribuições; d) coexistem diferentes procedimentos e práticas formais e informais de avaliação do desempenho policial, que atuam adversamente no nível de profissionalização, aprendizagem e crescimento do pessoal policial; e) os procedimentos que sustentam o planejamento operacional policial apresentam problemas de concepção e se observa uma subutilização de informações úteis para a análise estratégica e a avaliação de resultados; f) os sistemas e fluxos de informação que dão suporte aos chamados processos substantivos, não se encontram devidamente articulados e são subutilizados, já que se carece de um sistema integral de indicadores de medição do desempenho. Esse diagnóstico gerou diversas reações, embora, em meados de 2006, o reconhecimento e o avanço dos processos internos de reforma na SSC conduzissem à confirmação, por parte da instituição, que as propostas de melhoria sustentadas pelo Insyde guardavam uma grande coincidência com os processos, critérios e visões gerais em desenvolvimento na SSC. Isto não significa que o Insyde é responsável direto pelo processo, realmente existente, de transformação interna da polícia de Querétaro. O que pode ser afirmado é que, sem dúvida, as iniciativas de mudança são responsabilidade direta dos atores institucionais, e delas o Insyde apenas tomou conhecimento ou observou durante os últimos meses. Por exemplo, sobressai o desenho das “ordens gerais” como um instrumento relevante nos processos de planejamento e controle operacional; a criação do “escritório de planejamento policial” que vem a cobrir deficiências na matéria; a colocação em operação de um “sistema de avaliação policial” (modelo de avaliação desenhado com base em indicadores) elaborado com alto nível técnico e metodológico pelo pessoal da SSC; a reestruturação orgânica e funcional do Órgão Interno de Controle e da Coordenação de Assuntos Internos, que tem como objetivo remediar

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Experiências de Intercâmbio Positivo

deficiências nas tarefas de controle, investigação, sanção da conduta e supervisão do desempenho policial, entre outras ações. São essas algumas das iniciativas concretas mais importantes atualmente em curso na SSC, e que transcenderão no desenvolvimento organizacional da instituição. Essa experiência, vista no seu conjunto, decorre de sua extraordinária relevância e será necessário considerá-la em um futuro próximo.

SITUAÇÃO ATUAL E PERSPECTIVAS
A conjuntura atual do projeto e sua relação com a instituição enquadram-se na iniciativa da SSC de que o Insyde acompanhe o desenvolvimento de um Sistema Interno de Informação Policial (SIIP). Essa iniciativa deriva, por sua vez, de um processo de combinação e análise entre ambas instituições e também coincide com uma das propostas centrais do projeto: a de criar um sistema de informação e monitoramento para o serviço interno da Secretaria3. Nesse sentido, a participação do Insyde se coloca em sincronia e atualiza os processos estratégicos que empreende atualmente a Secretaria. O primeiro passo que, por sua vez, representa o primeiro problema por resolver, é definir o objetivo do sistema de informação policial: “O objetivo do SIIP tem como foco garantir que o processo de tomada de decisões que realiza a instituição sobre aspectos-chave de sua operação se realize com base em procedimentos formais, eficientes, eficazes, visíveis e adequadamente transmitidos, e garanta que as decisões se enquadram nas normas que regem os direitos e obrigações dos envolvidos.” A partir dessa noção, preliminar e sujeita ainda a ser discutida com a instituição, o projeto define o papel da informação e do processo de tomada de decisões na construção de um sistema de prestação de contas policial. O passo seguinte parte da identificação das funções e atribuições que deve cumprir como sistema de informação policial, que se traduzirão em objetivos específicos Paralelamente, se definem as tarefas imediatas associadas a essas funções. O quadro abaixo mostra a correlação entre ambos os processos:

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Funções estratégicas que o SIIP deve cumprir
Desenvolver a base técnica para que o processo de tomada de decisões e suas conseqüências sejam levadas a cabo sob princípios de transparência, validade e formalidade.

Ações concretas para o sustento e desenvolvimento das funções estratégicas
Definir temas estratégicos relacionados com a eficiência e a efetividade no processo de tomada de decisões. Por exemplo: incidência criminal, conduta e alerta oportunos, recursos e logística, supervisão, disciplina e controle operacional, etc. Analisar os processos e microprocessos do trabalho policial que possibilitem gerar as propostas de melhoria e permitam identificar novas necessidades de informação para a tomada de decisões. Analisar os fluxos de informação, fortalecer e desenvolver as bases de dados de cada processo de trabalho policial e consolidar a plataforma tecnológica. Ajustar, desenhar e controlar o sistema de saída de informações, usuários e periodicidade, com base em formatos de planilhas automatizadas, de fácil acesso e interpretação. Ajustar, redefinir ou desenvolver permanentemente o catálogo de dados por cada processo de trabalho policial. Estruturar um sistema de indicadores de medição do desempenho alinhado com os objetivos e com a estratégia da instituição.

Garantir congruência e eficácia aos mecanismos internos responsáveis por gerar, captar, analisar e transmitir informação policial.

Cumprir com o propósito operacional de ser fornecedor e facilitador de informação útil e segura para outras áreas da SSC. Constituir-se na principal instância especializada na administração, análise e controle de informação policial.

Operar como um mecanismo estruturado, eficiente, confiável e passível de melhoria, em matéria de informação policial. Desenvolver e operar uma plataforma de indicadores de medição do desempenho como garantia de funcionamento e princípio de qualidade.

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Experiências de Intercâmbio Positivo

Na delimitação dessas tarefas, o modelo de um sistema de indicadores para avaliar o desempenho constitui uma das peças-chave na consolidação do SIIP em seu conjunto. O problema técnico a resolver quanto à formulação de indicadores, nos remete a três aspectos a serem solucionados: um relacionado com a consistência dos mecanismos de captura de informação, isto é, o tipo e forma de registro; outro relacionado com a técnica de medição das ações ou funções policiais; e outro de tipo conceptual relacionado com a administração, controle e utilidade do sistema de indicadores. Geralmente se distinguem dois tipos de indicadores: os de processo e os de resultados. Cada um deles pode ser quantitativo ou qualitativo e deve estar associado a um objeto ou objetivo previamente definidos em medidos; Esse objeto “a ser medido” pode incluir um amplo espectro, desde as percepções cidadãs até a relação custo-benefício no desempenho policial. O problema técnico é que não é fácil precisar a distinção entre indicadores de “resultados” e de “processos”. Está muito relacionada com as necessidades do usuário, a técnica de registro, a fonte provedora de informação ou de dados, o uso ou interpretação, e, inclusive a composição particular do seu formato. Na prática, para alguns usuários um indicador de processo pode ser de fato de resultados e vice-versa. Sob esse ponto de vista, o problema se resolve com definições. Por exemplo, caso se pretenda medir a capacidade e o tempo de resposta ante a demanda de serviços policiais em situações de emergência, o tempo de resposta será, naturalmente, a variável a medir. Essa variável estará relacionada ao tempo do ciclo do serviço policial que transcorre, por exemplo, desde o momento em que o cidadão solicita por linha telefônica (066) um serviço de emergência (localizado em uma estrada de jurisdição estatal), passando pelo tempo em que essa solicitação se transforma em uma ordem de intervenção ao comando de região, é convertida em uma ordem direta de serviço de emergência para o oficial mais próximo, até concretizar-se em um “serviço prestado” com a presença ou intervenção do oficial de polícia no incidente. Nesse processo, o ciclo do serviço policial pode consumar-se em segundos, minutos ou, inclusive, em horas, dependendo do cenário e de fatos circunstanciais. Os resultados, do ponto de vista do cidadão em situação de emergência, podem ser excelentes ou péssimos, segundo o papel que ele

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desempenha na ocasião. Dessa forma, o desempenho do ciclo do serviço policial pode refletir múltiplos “indicadores”. Por exemplo, o nível de coordenação e eficiência que se dá ao longo desse processo de trabalho policial é de interesse para a gerência policial e poderia ser interpretado como um indicador de processo, e também de resultados. O tempo de “entrega” de um serviço de emergência e o consumo de gasolina pode ser de interesse para o administrador de recursos financeiros da polícia. E a percepção do cidadão também pode estar influenciada por amplas margens de variação, sob determinadas circunstâncias. Nesses termos, a distinção entre processo e resultado pode ser convencional. O exemplo anterior também amostra uma técnica possível para a construção de modelos de avaliação do desempenho. A definição das variáveis a serem medidas em determinado “cenário” é determinante na composição do “indicador”. A construção de “modelos” de avaliação para determinados cenários “de atuação policial”, desse ponto de vista, exige um conhecimento profundo do problema. Em muitos casos, requer uma exploração de informação estatística para reconhecer “padrões” e depois encontrar a fórmula adequada para medi-lo e solucioná-lo, ou seja, para aplicá-lo no processo de tomada de decisões correspondente. Na SSC, o sistema de “ordens gerais” se enquadra nessa concepção, onde certas funções e atuações policiais estão previstas e possibilitam sua medição. Nesse sentido, a distinção mais ou menos forçada entre indicadores de processo e de resultados pode ficar superada quando a avaliação se realiza em cenários probabilísticos. O projeto considera que é necessário explorar procedimentos de avaliação do desempenho com base em cenários, sem descartar a priori a definição de um amplo catálogo de indicadores de resultados e de processo, tal e como são conhecidos na literatura sobre o tema. A construção e aplicação de um sistema de indicadores de desempenho uma base de cenários de atuação policial requer algumas ferramentas. Uma delas é dispor de um mapa de indicadores de dois tipos: básico e estratégico. A distinção entre básico e estratégico, também é convencional e depende do nível em que o indicador contribui para que sejam alcançados os objetivos estratégicos da instituição. O problema é definir em que medida contribui um determinado indicador no cumprimento dos objetivos. A maneira proposta é que sejam
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Experiências de Intercâmbio Positivo

analisadas as causas e os efeitos que produz o indicador. Um princípio que queremos discutir é a possibilidade de construirmos indicadores de desempenho que relacionem de maneira contínua causas e efeitos, até que se garanta que sejam alcançados determinados objetivos com base em indicadores de “desempenho”. A ilustração abaixo mostra o processo de alinhamento dos indicadores de desempenho com os objetivos institucionais, no nível e na profundidade desejada.

Police planner

O diagrama mostra como determinadas áreas de ação se definem pelos seus objetivos estratégicos, táticos, metas, etc, os quais devem ser alcançados para cumprir com sua atribuição legal. Contudo, cada área de ação apresenta determinadas áreas críticas, que se manifestam como causas de ineficiência na busca dos objetivos estratégicos. Os indicadores de desempenho têm como função medir precisamente as causas e os efeitos das variáveis críticas que intervêm nos processos de trabalho policial. Essa concepção alinha os indicadores de desempenho em função de variáveis e áreas críticas, até alcançar, em um encadeamento sucessivo de causas e efeitos, os objetivos estratégicos propostos pela gerência policial. Se em curto prazo o Insyde conseguir chegar a construir conjuntamente com a instituição um sistema de indicadores de desempenho, a partir dessa perspectiva geral ou de alguma maneira similar, teremos dado um passo modesto no processo de construção de experiências para estabelecer um modelo de prestação de contas no México.
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Notas
1

Na página www.insyde.org.mx se poderá obter uma cópia desse estudo com a autorização da SSC. 2 Os resultados desse projeto contaram com a abertura do Ing. Edgar Mohar Kuri, secretário de Segurança Cidadã do estado de Querétaro que nos permitiu entrar nas instalações da SSC com absoluta liberdade e confiança. 3 Relatório sobre prestação de contas em código de gerência policial. Secretaria de Segurança Cidadã do estado de Querétaro. Insyde. México. 2006. pp. 105 – 119 (inédito)

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Relato Policial

B

S RA

IL

SISTEMA INFORMATIZADO DE ACOMPANHAMENTO CRIMINAL- SIAC
Marco Antônio Bicalho* 1. ANTECEDENTES
O caso apresentado diz respeito à implantação do Sistema Informatizado de Acompanhamento Criminal - Siac na subárea da 128ª Companhia da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais, com responsabilidade territorial em parte da região leste da capital mineira, como ferramenta operacional na busca da redução das taxas de criminalidade violenta, com foco principal nos crimes de homicídio (tentado e consumado). O Siac é um programa de computador desenvolvido empiricamente na sede da Fração Policial Militar mencionada, durante a minha gestão como comandante, que trouxe resultados palpáveis no que se refere às estatísticas criminais, e que hoje passou a ser adotado pelo Comando de Policiamento da Capital – CPC como política de comando para todas as companhias com responsabilidade territorial de Belo Horizonte. A 128ª Cia PM Especial, localizada à rua Caravelas, 811, bairro Saudade, no município de Belo Horizonte, é responsável pela preservação da ordem pública no espaço territorial ilustrado nos mapas constantes do anexo “A”. Para melhor entendimento do projeto desenvolvido, que gerou mudança de comportamento dos policiais da Cia nas ações e operações de polícia ostensiva tendentes a assegurar a incolumidade das pessoas que residem ou transitam na região e do patrimônio público ou particular, é necessário descrever as características da subárea atendida pela 128ª Cia PM: 1.1 - Características e aspectos particulares de bairros e aglomerados. A subárea da 128ª Cia congrega os seguintes bairros: Novo São Lucas, São Lucas, Santa Efigênia, Novo Santa Efigênia, Paraíso, Baleia, Pompéia, Esplanada, Saudade, Jardim Pirineus, Jonas Veiga, Vera Cruz,
* Major da Policia militar do Estado de Minas Gerais; Comandante da 128ª Companhia. 290

Marco Antônio Bicalho

Alto Vera Cruz, Granja de Freitas, Taquaril e Castanheira. Os 16 bairros abrigam diversos aglomerados urbanos, sendo os principais deles: Novo São Lucas, União, Paraíso, Ponta do Navio, Pedreira, Alto Vera Cruz, Vila da Área e Taquaril. Abrigando uma população aproximada de 150 mil habitantes, sendo que 60% deles reside em aglomerados, verifica-se na subárea uma diversidade significativa de comportamentos da população, natureza de delitos e demanda específica de policiamento, decorrentes da forma de ocupação e utilização do espaço físico e imobiliário. Nesse sentido, emergem necessidades específicas de áreas residenciais construídas de forma horizontalizada, características dos bairros Pompéia, Esplanada, Paraíso, Saudade, Vera Cruz, São Lucas, Jardim Pirineus e Santa Efigênia. Paralelamente, existem logradouros onde concentram-se a exploração da atividade comercial e empresarial, tornando-os alvo de ações criminosas visando a subtração de patrimônio, através das mais diversas modalidades delituosas, com destaque para os roubos a mão armada em desfavor de estabelecimento comerciais, furtos e roubos a pessoas que transitam por essas vias, além do arrombamento a residências. Nos aglomerados e vilas existentes na subárea, verifica-se que a ocupação desordenada e a concentração de pessoas em espaços físicos de intensa proximidade, criam as condições para que sejam afloradas as desavenças, agressões físicas e verbais entre as pessoas, predominando os delitos contra as pessoas ou em desfavor da tranqüilidade e da paz pública. Outra característica particular dos aglomerados é a infiltração de marginais que vislumbram nessas áreas a possibilidade de desenvolver suas atividades criminosas ou buscar refúgio seguro, devido a dificuldade para o exercício de policiamento preventivo eficaz nos becos, em razão da concentração de população e moradias, aliadas a uma topografia acidentada e ocupação desordenada do espaço físico, situação que dificulta o acesso e a locomoção do policiamento.

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De igual sorte, o tráfico de drogas utiliza-se desses aglomerados para estabelecer a sua rede de armazenamento e distribuição de drogas, estabelecendo em pontos específicos e determinados as conhecidas “bocas de fumo”, destinadas à comercialização ilegal de entorpecentes. É importante destacar que embora a subárea da Cia tenha sob sua responsabilidade, aproximadamente, a 24ª parte de toda a extensão territorial de Belo Horizonte, possui dois dos cinco maiores aglomerados da capital mineira, quais sejam: o Alto Vera Cruz e o Taquaril, cada um com cerca de 35 mil habitantes. Ambos são alvos constantes de matérias jornalísticas, principalmente no que diz respeito à violência urbana.

2. O SURGIMENTO DO SISTEMA
A partir do ano de 1999, quando se implementou no Comando de Policiamento da Capital o projeto Polícia por Resultados, que tinha como pilares de sustentação o emprego do geoprocessamento da criminalidade, interação comunitária, descentralização das ações e avaliação dos resultados, os esforços operacionais de polícia ostensiva deveriam ser convergidos em maior intensidade nos locais de maior incidência criminal. Em que pese a lógica da concentração dos esforços onde o crime estava acontecendo ser adequada, percebia-se que ela apenas provocava o deslocamento da atuação criminal para outros locais, considerando que a saturação de policiamento onde já havia ocorrido o crime não prevenia a sua ocorrência onde não havia a concentração de policiamento. Além disso, o fato de policiar uma região onde a incidência criminal já havia despontado dava a sensação de que a polícia estava sempre um passo atrás do criminoso, o que causa o sentimento subjetivo de insegurança social. A insuficiência da saturação dos hot spots através de ações e operações policiais, conduziu o Comando da 128ª Cia PM à necessidade de estudar e melhor conhecer o perfil dos criminosos atuantes na região e suas formas de ação, bem como das vítimas e dos demais fatores que envolvem a prática do crime. O recrudescimento da violência aliado à necessidade cada vez mais premente de se respeitar os direitos humanos e a dignidade das pessoas que sofrem com a violência, principalmente dos moradores dos aglomerados
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que convivem sob constante ameaça dos marginais homiziados nessas comunidades e da atuação contundente dos policiais, bem como dos próprios agentes do crime, passaram a exigir dos organismos policiais ações mais inteligentes de combate a essa violência, de forma a reprimir especificamente o mal feitor, poupando os cidadãos de bem. Essa atuação qualificada e pontual contra as pessoas que realmente causavam instabilidade nesses locais, só seria possível a partir da formação de um banco de dados confiável, sobre o qual seria dado tratamento adequado para utilização pela Polícia Militar, pela Polícia Civil, pelo Ministério Público e pelo próprio Poder Judiciário na formação da convicção no curso do processo legal. A busca por conhecimento teve início a partir do trabalho realizado pelo policiamento velado da 128ª Cia PM, que idealizou um álbum de fotografias de criminosos, contendo informações sobre suas vidas pregressas criminais, endereços além de outros dados relevantes. Esse álbum de fotografias foi aprimorado e ampliado por militares do Grupo Tático da Companhia, que passaram a adotar o método de fichas criminais digitadas em “Word” e anexadas às fotografias retiradas de jornais e apreendidas quando da prisão de marginais. Em muitas oportunidades, a atualização das fichas era feita de forma manuscrita, direto nas fichas dos criminosos. Em razão do álbum de fotografias ser bastante consistente e conter um grande número de fichas, passou a ser utilizado inclusive por policiais civis quando realizavam investigações na subárea de responsabilidade da 128ª Cia PM, bem como por militares de Unidades Especializadas da PM como do Batalhão Rotam. Já no ano de 2003, em função do elevado número de fichas do álbum e do volume formado por elas, surgiu a necessidade de informatizálo, qualificando o dado ali existente, aplicando-se a eles as análises estatísticas criminais da Cia. Além disso, a análise das fichas permitiu o cruzamento de informações e estruturação das gangues de tráfico de drogas existentes na região. O analista de geoprocessamento e criminalidade da Cia foi desafiado a desenvolver um programa de computador que pudesse absorver a
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informação contida no fichário e ser utilizada em formato digital por toda a companhia na atuação contra o crime. Em seu auto-ditatismo e sem realizar qualquer curso na área de informática, o militar desenvolveu o programa em ambiente “Access”, com base em apenas uma tabela, que passou a ser mais uma ferramenta de trabalho para a prisão de marginais conhecidos da região. Inicialmente, o programa conseguia reunir em cada cadastro de indivíduo preso os dados de identificação pessoal, fotografia digitalizada, endereço, características pessoais, Boletins de Ocorrências em que tivesse sido envolvido, armas utilizadas, modus operandi, prontuários e processos criminais, breve relato das ações e crimes praticados, entre outros dados. Foi adotada uma nova estrutura de organização e funcionamento da fração, além de uma nova rotina de trabalho direcionada às ocorrências de crimes violentos, principalmente no que diz respeito aos homicídios na forma tentada e consumada, assaltos a estabelecimentos comerciais, a coletivos e a transeuntes, com o objetivo de potencializar a qualidade dos serviços prestados pela 128ª Cia PM à comunidade.

3. O EMPREGO DO SIAC NA ATIVIDADE OPERACIONAL
Dentro desse conceito, destaca-se a eficiente utilização dos recursos computacionais no combate à criminalidade, utilizados da forma abaixo descrita: Cada ocorrência de crime violento registrada na subárea é lida e analisada pelo analista de inteligência da Cia. Quando o autor é conhecido e já possui um cadastro no programa de gerenciamento de dados, as informações referentes àquela ocorrência são acrescentadas ao cadastro do marginal, além de ser retirada uma fotografia digitalizada e atual que vai anexa ao mencionado cadastro. Caso o autor seja desconhecido e foi preso, é aberta uma nova ficha de cadastro e retirada uma fotografia digitalizada por uma câmera digital que é colocada a disposição especificamente do pessoal do serviço operacional. Esse cadastro é atualizado todas as vezes que o mesmo indivíduo envolve-se em ocorrência policial.

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Quando o autor é desconhecido, os dados são registrados em ficha sem autoria e analisadas informações que possam indicar a possibilidade de ser algum marginal já cadastrado, e, a partir de então, o indivíduo passa a ser alvo de abordagens policiais, na tentativa de esclarecimento do crime praticado. Essas informações são analisadas e cruzadas pelo agente que opera o programa, o que lhe permite identificar o indivíduos que compõem as gangues e suas áreas de atuação. As gangues atuantes na região são estruturadas, sendo emitido um relatório sobre os componentes, funções que exercem, fotografias, mapeamento da área de atuação e histórico de suas ações. Nos casos de homicídios tentados e consumados não esclarecidos no ato do registro da ocorrência, após o lançamento das informações no banco de dados, militares do Grupo Tático retornam ao local para levantamento de novas informações sobre a motivação do crime, autoria e informações sobre a vida pregressa das vítimas que permitam o seu esclarecimento. São emitidos relatórios mensais contendo dados relevantes sobre os crimes, vítimas e possíveis autores. Com o esclarecimento dos crimes e identificação das gangues, são feitos contatos com a Polícia Civil, no sentido de solicitar empenho daquela instituição junto ao Poder Judiciário na expedição de mandados de busca e apreensão e mandados de prisão, acompanhados de informações relevantes e consistentes, com o objetivo de sustentar os pleitos e formar convicção das autoridades judiciárias. Dado o ótimo relacionamento e o trabalho integrado entre os policiais militares da 128ª Cia PM e os policiais civis da 6ª Delegacia Distrital, com subárea de responsabilidade correspondente à fração PM, é muito comum a solicitação de informações sobre marginais e fichas cadastrais do Siac, por parte do Dr Elias Oscar de Oliveira, Delegado Titular da 6ª DD, para instruir os Inquéritos Policiais realizados. Além desses serviços, o Siac é utilizado como fonte de informação por parte dos policiais que trabalham na atividade operacional (atendimento
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às ocorrências), que imprimem fichas cadastrais de pessoas que estejam sob a custódia desses e as anexam às ocorrências em que o autor é preso em flagrante, a fim de suprir a autoridade de polícia judiciária de dados ao receber a ocorrência policial. Após a expedição dos respectivos mandados, são feitas operações conjuntas, objetivando a retirada de agentes de crimes violentos da subárea de atuação da 128ª Cia PM e 6ª DD. A partir de junho de 2005, o banco de dados gerenciais sobre os criminosos atuantes na área de responsabilidade da 128ª Cia PM e 6ª DD, passou por um aperfeiçoamento tecnológico, a fim de potencializar a ferramenta de uso operacional. O trabalho desenvolvido pela 128ª Cia PM desde o início do ano de 2003, e com a participação da 6ª DD a partir de janeiro de 2005, tem surtido bons resultados no que diz respeito ao crescimento do número de mandados de busca e apreensão e prisão de marginais cumpridos através de operações conjuntas, fornecimento de informações para Divisão de Crimes Contra a Vida da Polícia Civil, desestruturação de gangues de traficantes e homicidas dos aglomerados, identificação, cadastramento e prisão dos principais marginais atuantes na área, através do banco de dados conjunto 128ª Cia e 6ª DD. Em função dos bons resultados, o trabalho foi apresentado ao Crisp/ UFMG em meados de 2004, durante um curso promovido pela Secretaria Estadual de Defesa Social e coordenado pelo professor Cláudio Beato, como treinamento de policiais civis da Delegacia de Homicídios e policiais militares das Cias PM que tinham Grupamentos Especializados em Policiamento de Áreas de Risco – Gepar para atuação junto ao programa Fica Vivo, adotado como política de governo do atual Governador do Estado de Minas Gerais.

4. OS PRIMEIROS RESULTADOS
O emprego do Siac aliado a outras ferramentas utilizadas pela 128ª Companhia no enfrentamento à criminalidade trouxe resultados positivos como a redução considerável das taxas de criminalidade

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violenta da região, com destaque para os crimes de homicídio (tentado e consumado). Uma dessas boas ferramentas que se encaixaram ao Siac foi a instituição do Grupamento Especializado em Policiamento de Áreas de Risco – Gepar. Trata-se de um grupo de policiais treinados dentro da doutrina de policiamento comunitário e dos direitos humanos, inclusive com participação do Crisp/UFMG, especificamente para atuarem nos aglomerados Alto Vera Cruz e Taquaril que se utilizaram do sistema para realização das prisões qualificadas, direcionadas especificamente aos criminosos, evitando-se os equívocos e os constrangimentos das pessoas de bem dessas comunidades. Esse tipo de atuação promoveu a melhoria das relações entre polícia e comunidade, com conseqüente aumento da confiança nas instituições de segurança pública, embora ainda não tenhamos atingido a situação ideal nessa relação. Seguem abaixo alguns dos dados estatísticos relativos aos anos de 2003 a 2006, que permitem avaliar os resultados obtidos a partir da implantação do sistema, numa época em que a violência tende a crescer nas grandes capitais do país, e no resto do mundo.

QUADRO DE INCIDÊNCIA DE HOMICÍDIO TENTADO NA SUBÁREA DA 128ª CIA PM NOS ANOS DE 2003 A 2006

Fonte: 128ª Cia PM

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QUADRO DE INCIDÊNCIA DE HOMICÍDIO CONSUMADO NA SUBÁREA DA 128ª CIA PM NOS ANOS DE 2003 A 2006

Fonte: 128ª Cia PM

INCIDÊNCIA DE HOMICÍDIOS MÉDIA MENSAL POR ANO

Fonte: 128ª Cia PM

Como se pode verificar nos gráficos acima, houve uma queda gradual e constante dos crimes de homicídio a partir dos anos de 2003 e 2004, período em que o Siac passou a ser utilizado e posteriormente aperfeiçoado, com a mudança de rotina e tratamento dado às informações abstraídas dos Boletins de Ocorrências policiais.
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5. PERSPECTIVAS
Com a adoção do sistema pelo Comando de Policiamento da Capital como política de comando para todas a companhias com responsabilidade territorial de Belo Horizonte, o programa tende a ser aperfeiçoado e utilizado em rede, para que todas as companhias da capital possam compartilhar informações e nutrir o banco de dados. Dessa forma, marginais de determinada área que procurem migrar para outra, ao se sentirem acuados pelas forças policiais não poderão contar com o anonimato para se homiziarem na nova área. Outra possibilidade é a utilização das informações por parte do Poder Judiciário para formação de convicção no decorrer dos processos judiciais, o que já vem ocorrendo no que tange aos marginais atuantes na subárea da 128ª Cia PM julgados.

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Relato Policial

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ANÁLISE DELITIVA E UTILIZAÇÃO DE FERRAMENTAS PARA A PREVENÇÃO DO DELITO
Ruben Adrian Rodríguez*
Em primeiro lugar e para o desenvolvimento do tema, considero interessante apresentam alguns fatores que sem dúvida vão nos localizar no tempo e no lugar, para entender a problemática de delitos desta área da província de Buenos Aires, na República Argentina, e como é o funcionamento da Chefia do Departamento de Segurança de La Matanza, dependente do Ministério de Segurança, lugar onde cumpro funções como chefe de Operações há seis anos e como chefe do Centro de Processamento e Análise da Informação Delitiva desde a sua criação, em agosto do ano 2002. No que se refere à Comarca de La Matanza, Área de Responsabilidade da Chefia Departamental que se encontra localizada na província de Buenos Aires, dentro do setor denominado genericamente como Grande Buenos Aires, sendo o município mais extenso o urbano já que conta com uma superfície territorial de 323 quilômetros quadrados, e possui uma população que conforme a estimativas oficiais ronda os 2 milhôes de habitantes, pese a que segundo o último censo do ano 2001 realizado pelo Indec, La Matanza possui uma população de 1.255.288 habitantes, sendo que as apresentações e diferenças surgem diante do conhecimento de que bairros inteiros não foram incluídos. Com relação aos limites da comarca, a noroeste faz limite com a cidade autônoma de Buenos Aires; a sudoeste com as comarcas de Cañuelas e Marcos Paz; a sudeste com as comarcas de Lomas de Zamora e Esteban Echeverría e a noroeste com Marcos Paz, Merlo, Morón e Tres de Febrero. No concernente à área de responsabilidade da Chefia Departamental, desde março do ano de 2005 e dentro das políticas de descentralização implementadas pelo Ministério de Segurança, foram criadas cinco Chefias Distritais: Noroeste, Nordeste, Oeste, Leste e Sul. Cada uma delas conta com entre três e seis dependências policiais (delegacias e destacamentos) sob a sua órbita de responsabilidade, pelo que as 22 Delegacias e cinco destacamentos policiais neste novo sistema
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Capitão da Policia da Província de Buenos Aires - Chefia do Departamento de La Matanza.

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Ruben Adrian Rodriguez

deixaram de depender de forma direta da Chefia Departamental, passando a ocupar um cargo de coordenação e controle das Chefias de Distrito, ostentando a Chefia de Delegado (antes Delegado Maior), dependendo de forma direta de um grupo operativo denominado Grupo de Apoio Departamental, que conta com 60 efetivos e oito unidades móveis policiais, que é utilizada para efetuar diferentes operativos de saturação, em reforço do pessoal de delegacias e em serviços especiais diagramados desde a Chefia, conforme a problemática que se vá detectando. O Chefe de Polícia Departamental, em seu caráter de Delegado Chefe, tem entre outras funções a de coordenar as tarefas com as outras polícias que convivem no município, Direção Departamental de Investigações, Direção de Drogas Ilícitas, Direção de Polícia Científica, Delegação de Custódias de Pessoas, Objetivos Fixos e Transferências de Detidos, Departamento de Polícia Viária, Chefe do Centro de Despachos de La Matanza, quem tem a seu cargo o sistema “Call Center 911”. Cada uma delas tem uma dependência direta a uma Superintendência específica, dependendo a Chefia Departamental da Superintendência de Coordenação Operativa, sob a órbita da Subsecretaria de Segurança. Com os Chefes dos organismos mencionados são realizadas reuniões mensais sujeitas a um Protocolo de Avaliação, nas quais também participam os chefes Distritais e os chefes de Dependência, que conforme as avaliações que são realizadas antes da reunião pela Chefia Departamental, devem explicar alguma questão em particular. Por exemplo, com relação ao aumento de delitos. Ou de ocorrências de relevância pendentes de esclarecimento, assim como em muitos casos para comentar o sucesso de alguma investigação ou de algum dispositivo de segurança implementado que lhe permitiu uma diminuição significativa de delitos, ou seja, são tratados tanto os maus resultados obtidos, sendo procuradas alternativas no planejamento de trabalho para melhorar o serviço de segurança, assim como se resgata alguma experiência de sucesso para compartilhá-la e ver a possibilidade de levá-la a efeito em outra jurisdição. Cada um dos chefes dos elementos mencionados informa ao chefe de Departamento sobre a tarefa desenvolvida e os resultados obtidos durante o mês anterior, já que geralmente são registradas estatísticas comparativas dos últimos dois meses, relacionando-as com o resto do ano e igual período do ano anterior. Nas mencionadas reuniões, em muitas

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ocasiões, também participam os integrantes dos Foros Vicinais e Municipais de Segurança, (cujo funcionamento é regido pela Lei 12.154), os quais dão uma visão não tão estatística das questões de delitos de cada jurisdição, mas, a partir da relação que têm com os vizinhos de cada região contribuem também todas essas ocorrências que não são denunciadas e em muitos casos os motivos disso, sendo tomadas ações neste sentido para reverter as questões que podem ser apresentadas, além de outras questões de mal funcionamento de alguma das dependências policiais, para que, neste caso, tanto desde a Chefia de Distrito como, em última instância, a Chefia Departamental, sejam tomadas as medidas condizentes para fazer cessar ou reverter a problemática. Em relação às cinco Chefias Distritais da Chefia Departamental, as quais estão a cargo de um inspetor (delegado inspetor antes da nova denominação de hierarquias) têm como área de responsabilidade as seguintes dependências: Chefia Distrital Noroeste: Delegacia Noroeste 1ª: San Justo Delegacia Noroeste 2ª: Ramos Mejía Delegacia Noroeste 3ª: Villa Luzuriaga Delegacia Noroeste 4ª: Los Pinos Delegacia Noroeste 5ª: Don Bosco Delegacia Noroeste 6ª: Lomas de Millón Delegacia da Mulher. Chefia Distrital Noroeste: Delegacia Noroeste 1ª: Villa Madero Delegacia Noroeste 2ª: Lomas del Mirador Delegacia Noroeste 3ª: La Tablada Delegacia Noroeste 4ª: Tapiales Destacamento Policial Aldo Bonzi Delegacia Noroeste 5ª: Mercado Central Delegacia Noroeste 6ª: Villa Celina Chefia Distrital Oeste: Delegacia Oeste 1ª: Isidro Casanova Delegacia Oeste 2ª: San Carlos Delegacia Oeste 3ª: Rafael Castillo
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Destacamento Feminino Delegacia Oeste 4ª: San Alberto Chefia Distrital Leste: Delegacia Leste 1ª: Laferrere Delegacia Leste 2ª: Altos de Laferrere Delegacia Leste 3ª: Ciudad Evita Chefia Distrital Sul: Delegacia Sul 1ª: González Catan Destacamento 20 de junho Delegacia Sul 2ª: Virrey del Pino Destacamento Oro Verde Destacamento Laborato Delegacia Sul 3ª: Villa Dorrego No concernente a fatores de risco real ou potencial, pode-se dizer que cada distrito apresenta situações diferentes. Como exemplo é citado o caso da Chefia Distrital Noroeste, cuja característica mais importante é que se trata de uma região de elevado poder aquisitivo e a de maior concentração de entidades bancárias, centros comerciais, estações férreas, etc. Por tanto, existe um movimento maior de dinheiro e dentro do contexto da comarca de La Matanza, este distrito soma a quantidade de 47 entidades bancárias, sobre um total de 63 e várias entidades financeiras; estes pontos mencionados seriam os de maior importância entre outros, já que estamos falando do movimento de grandes volumes de dinheiro. Ao mencionado soma-se o fato de a jurisdição da Seção Distrital Noroeste 1º San Justo resulta ser o Centro Cívico da Comarca, por tanto é onde se concentram instituições como o Palácio Municipal e suas Dependências como, por exemplo, a Direção de Trânsito, Direção de Ação Social, a Policlínica Central, também está localizado o Prédio do Poder Judicial, clínicas privadas, sedes de sindicatos, etc., tudo o que gera o aumento de pessoas em trânsito veicular e a pé, o que serve de cobertura para aquelas pessoas com condutas mal intencionadas e/ou delitivas. O fato de ser cabeça de comarca e com todas as repartições mencionadas implica a concentração assídua de organizações políticas e
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outras não políticas que geralmente, por questões sociais e reclamações, geram mobilizações no centro da comarca para se manifestar. Este conflito social em si repercute no pertinente às diagramações sobre o serviço de segurança para a prevenção que é planejado, já que tudo isso demanda diariamente a utilização de grandes quantidades de pessoal que, respeitando as garantias constitucionais, deve zelar pela paz e pela segurança social, empregando-se um grande dispêndio de meios humanos e logísticos em tarefas que não têm muito a ver com a prevenção de delitos. Do mesmo modo, em escala de importância e com quase as mesmas características mencionadas, segue a Seção Distrital Noroeste 2º Ramos Mejía, sendo estas duas jurisdições policiais onde se concentram a maior quantidade de delitos, o que se observa só ao considerar que sobre um total de 284 veículos subtraídos no mês de setembro do ano em curso em todo o âmbito departamental, 169 ocorreram em jurisdição da Chefia Distrital de tratamento, ou seja, quase 60% das ocorrências. No distrito mencionado, o índice de pobreza desde San Justo ao Leste é de 20%, enquanto que o índice de indigência é de 9%, valores que são refletidos em quase todas as jurisdições policiais que o compõem, enquanto que de Caminho de Cintura ou Rota Provincial Nº 4 ao Oeste do território ocupado pelas outras quatro distritais a pobreza chega a 75%, enquanto que a indigência chega a 50%, dados estes obtidos na apresentação do planejamento estratégico para a descentralização de La Matanza em sete mini-municípios; Diante do exposto, novamente menciono que se destinam recursos humanos e meios logísticos para a contenção de diferentes reclamações sociais, de trabalho, educação, etc., e estes acontecimentos poderiam ser, em algumas ocasiões, detectados e planejados com antecedência e, em outras, resolvidos com respostas imediatas. Para não me estender mais nesta questão de ordem organizativa interna, La Matanza, conforme o “Plano Diretor de Segurança”, em vigência há mais de dois anos, encontra-se dividida em 80 quadrículas, correspondendo a cada delegacia entre três e seis quadrículas, o que, à luz dos resultados que se vêm obtendo em algumas regiões, resultam demasiado extensas, o que se observa somente levando em consideração que conforme a análise de delitos e o perfil que se realizou oportunamente

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em cada região, estas foram diagramadas, ficando 75 delas com superfícies que vão de um a três quilômetros quadrados e as cinco restantes de 10 a 30 quilômetros quadrados, correspondendo estas últimas às localidades de González Catan e Virrey del Pino, as quais possuem áreas suburbanas. Sem dúvida, para a conformação das mencionadas quadrículas também foi necessário levar em consideração a disposição de pessoal e meios, já que o Plano consiste em que cada uma delas se encontre coberta durante as 24 horas. Minimamente, com uma unidade móvel policial, de acordo com a problemática existente, o que significa em números contar com 80 unidades móveis policiais e 160 efetivos por turno, se é considerado que a dotação de cada patrulha é de dois efetivos. A Chefia Departamental conta na data com 1820 efetivos. Na mencionada quantidade estão incluídos aqueles que se encontram gozando de licença anual por gratificação, licenças médicas, cursos de retreinamentos, desviados de serviço com tarefas administrativas, e outras questões que fazem diminuir consideravelmente o número de efetivos que cumprem exclusivas tarefas de prevenção. Não obstante, levando em consideração a totalidade de pessoal a RELAÇÃO POLÍCIA PARA CADA 1000 HABITANTES é de 0.91 e levando em consideração a superfície territorial de 5.63 EFETIVOS POR QUILÔMETRO QUADRADO. No referente a unidades de patrulha, conta-se com 240 veículos, dos quais em condições de uso e funcionamento 190, o resto devido ao desgaste próprio do uso se encontram radiados de serviço e em reparação. Todos estes fatores condicionaram a possibilidade de aumentar a quantidade de quadrículas e conseguir criar setores de jurisdições em superfícies menores. Entretanto, o mencionado não significa que as quadrículas mais extensas sejam aquelas onde se cometem maior quantidade de delitos, pelo contrário, nas quadrículas menores, coincidentes estas com grandes centros comerciais, grande quantidade de entidades bancárias e financeiras, áreas de maior poder aquisitivo, etc., são as mais castigadas quando se fala de delitos denunciados. Na valoração estatística se trabalha sobre delitos denunciados, que são divididos em dois grupos, por um lado os DELITOS QUE PODEM

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SER PREVENIDOS (homicídios, assaltos, roubos, furtos, violações, piratas do asfalto, subtração de automóveis e de animais quadrúpedes) e pelo outro, os DELITOS NÃO PASSÍVEIS DE PREVENÇÃO, onde é envolvido todo o resto dos delitos que de alguma forma a polícia não tem mediante tarefas preventivas forma de contra-arrestar as ocorrências (ameaças, lesões culposas, usurpação de propriedade, fugas de lar, acidentes de trânsito com feridos, etc.), tudo isso sem deixar de considerar a grande quantidade de ocorrências que conformam o que se denomina comumente a cifra negra do delito, fatos que são cometidos diariamente e que por diferentes questões, que neste momento não são motivo de análise, não são denunciadas, mas são tomadas como parâmetros das ocorrências de HOMICÍDIO, onde sem dúvida a polícia toma conhecimento e intervenção, e a SUBTRAÇÃO DE AUTOMÓVEIS, nas modalidades de FURTO AUTOMOTOR (os delinqüentes subtraem o veículo estacionado sem ocupantes na via pública) e ROUBO AUTOMOTOR (é considerado dentro deste tipo, no qual mediante o uso da força física ou ameaça com armas brancas ou de fogo subtraem a unidade), neste caso ou tipo de delito tem-se a certeza da denúncia por questões que vão desde a cobrança do seguro até a recuperação do automóvel. A respeito do HOMICÍDIO fazse um desdobramento na análise, levando em consideração principalmente o HOMICÍDIO EM OCASIÃO DE ROUBO, já que de uma média durante o ano de 2006 de oito homicídios mensais, um ou dois são em ocasião de roubo, o resto são o resultado de confrontações familiares, disputas entre amigos ou vizinhos, e os denominados acertos de conta entre grupos antagônicos, ocorrendo o mesmo com o delito de VIOLAÇÃO, onde é feita uma análise diferenciando aqueles que ocorrem no seio familiar ou de amizades e aqueles que ocorrem em via pública, onde a vítima geralmente caminha cedo em direção de algum ponto de ônibus para ir ao trabalho ou para estudar, ou regressa tarde da noite e aproveitando o isolamento reinante, é atacada por algum indivíduo, já que nesses momentos aumentam os riscos, sendo destacado que varia o número de denúncias mês a mês, já que por exemplo no mês de março do ano em curso foram denunciados três fatos, cinco em abril, 18 em julho, 10 em agosto. Das quantidades mencionadas mais de 50% se dá no seio familiar, tendo a ver isso seguramente com questões sociais, culturais e econômicas e a grande quantidade (há mais de 100 bairros carentes e assentamentos). O caso que vou expor durante o curso indica justamente, diante da

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realidade que se vive nesta parte da província de Buenos Aires, mediante o uso de ferramentas tecnológicas, que tipo de análises são realizadas com a elaboração de mapas temáticos, que irão determinar um ponto no espaço, o que geo-referencia um delito, o que tem a ver com pontos “quentes” (agrupamento de vários delitos no mesmo lugar), zonas quentes (agrupamento de vários pontos ou delitos), delitos por quadra, por faixas de horários, por dias da semana, etc. e no que se refere a uma problemática que afeta em grande parte ao departametno de La Matanza, que é a subtração de veículos, diferentes experiências vêm sendo aplicadas. E apresentação de um trabalho de análise e operacional colocado em prática durante o ano de 2003, onde nos primeiros meses do ano e até a efetivação do operação se estava cometendo a subtração de quase 800 veículos mensalmente e, mediante o planejamento e colocação em funcionamento de um operativo de prevenção em dois meses se conseguiu reduzir os mencionados índices para 420 veículos, em julho do ano mencionado, ocorrendo isto em um dos momentos mais críticos de insegurança na província de Buenos Aires, já que acompanhado da subtração dos veículos em muitos casos de produzia a morte de alguma pessoa. Inclusive em muitas das ocorrências a pessoa falecida resultava ser integrante de alguma força de segurança que estando livre de serviço e vestindo roupas de civil era abordada por delinqüentes para lhe subtraírem o veículo e diante da resistência do efetivo ou quando os delinqüentes se davam conta de sua qualidade de tal sem mediar palavra eram agredidos com disparos de arma de fogo que em várias ocasiões lhe ocasionavam a morte, só resta mencionar que durante esse ano foram quase 40 efetivos policiais da província de Buenos Aires mortos em enfrentamentos armados, muitos acompanhando a baixa de delitos de subtração de veículos. Também se produziu uma forte diminuição dos delitos de homicídios em ocasião de roubo, sendo observado também como a partir da saturação policial em determinada área, o delito se transferia a outras áreas que antes eram menos afetadas, o que refletia que só com maior quantidade de policiais nas ruas não se garante a segurança, já que ,como se sabe, existem outros fatores que influenciam nesta problemática em que nos corresponde nos desenvolvermos. A partir do mês de agosto desse mesmo ano foi sancionada a Lei 13.081 que regula o comércio de peças de automóveis usadas, agências de venda de automóveis novos e usados, oficinas mecânicas, agências de vans, tapeçaria de automóveis, estacionamentos, e qualquer outro

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Análise Delitiva e Utilização de Ferramentas para a Prevenção do Delito

comércio que se vincule aos automóveis, os quais deveram ser registrados perante a delegacia da jurisdição e habilitar um livro, no qual se registram os controles que em um prazo que não supere os 20 dias devem ser inspecionados. Ou seja, têm minimamente um controle mensal e a falta de habilitação ou perante irregularidades constatadas, a polícia se encontra facultada para a prisão, sendo a autoridade de aplicação o Ministério de Segurança da Província de Buenos Aires, onde foi gerada uma dependência denominada Direção Provincial Fiscalizadora do Registro de Controle e Comércio Vinculados à Atividade de Automóvel. A modo de ilustração deixa-se constância de que na data se encontram registrados perante a polícia 1.100 estabelecimentos comerciais nesta comarca. A mencionada situação permitiu que fosse fechada uma grande quantidade de desmanches, oficinas mecânicas, e outros comércios nos quais se desenvolviam atividades ilícitas, o que gerou uma diminuição significativa em toda a província de Buenos Aires, na qual não esteve alheia a Chefia Departamental, que dos quase 800 veículos mensais que se subtraíam, no mês de fevereiro do ano em curso se chegou ao número de 213, esclarecendo que no momento invocado nas jurisdições de San Justo e Ramos Mejía se tinha uma média de 180 veículos em cada jurisdição, o que a partir de um trabalho de análise, com um diagnóstico apropriado e uma boa administração dos recursos humanos e logísticos, se conseguiu reduzir. As mesmas ferramentas a partir de estudos de padrões e comportamentos extraídos da base de dados onde se colocam a totalidade de delitos do âmbito jurisdicional nos permitiu trabalhar em função de outro tipo de fatos, e realizar uma melhor administração dos recursos no momento da tomada de decisão, e como exemplo se apresentam em PowerPoint trabalhos realizados sobre a subtração de automóveis, violações, drogas, etc. que, por razões técnicas, não são anexados.

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Relato Policial

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PLANEJAMENTO OPERACIONAL: A EXPERIÊNCIA NEUQUINA
Rubens Fabian Rebuffo* SITUAÇÃO DA PROVÍNCIA DE NEUQUÉN
Em primeiro lugar nos localizaremos espacialmente. A experiência à qual me referirei se desenvolve na província de neuquén, que está geograficamente localizada a Noroeste da Patagônia Argentina. A cidade onde pontualmente é realizada esta experiência é a de Neuquén, capital da província de mesmo nome. A província tem uma população aproximada de 600 mil habitantes, dos quais um pouco mais de 200 mil residem na capital, sendo esta a cidade com maior densidade populacional da província. A realidade socioeconômica é variada, tanto dentro da província como na própria capital. Tem uma economia dominada pela extração de petróleo, gás e com a grande quantidade de atividades satélites que se movem entorno desta exploração. Possui áreas de produção de frutas em crescimento, do mesmo modo que alguns empreendimentos turísticos com grandes expectativas em um futuro próximo. Esta diversidade de atividades econômicas traz uma diversidade similar na trama social, interagindo nesta estão desde profissionais ocupando altos cargos em empresas multinacionais até trabalhadores subempregados com remunerações somente por cima da linha de pobreza. Não devemos deixar de considerar que na província há quase 7 % de desocupação. Esta província, em especial a sua capital, é a receptora de uma grande migração interna, proveniente de províncias argentinas, principalmente as fronteiriças, somando-se, além disso, a República do Chile. Pessoas estas que se vêem atraídas pelas altas remunerações que em ocasiões oferece a atividade petroleira, e migram em sua maioria para a cidade de Neuquén em busca de um novo e melhor horizonte que o que vislumbravam em seus lugares de origem. Estas expectativas em muitos casos não são alcançadas e, por isso, estas famílias terminam
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Oficial Principal da Polícia de Neuquén; Formado em Sistema de Segurança em Telecomunicação (I.U.P .A); Pós-graduação em Metodologia de Investigação (U.N.C.) .F 309

Planejamento Operacional: a Experiência Neuquina

vivendo amontoadas em um assentamento ilegal, comumente conhecido como toma, na periferia da cidade, e recebendo ajuda social para poder subsistir. Em muitas ocasiões, o panorama descrito no parágrafo anterior é determinante e funciona como uma situação propícia para que se desenvolvam diversas atividades delituosas, principalmente as que causam danos à propriedade.

PANORAMA DE DELITOS DA PROVÍNCIA
Ainda que tenhamos descrito que a situação socioeconômica tem, em muitos casos, incidência no desenvolvimento do delito na cidade de Neuquén, este não é o único fator causal para que se desdobrem atividades delituosas na cidade. Outro dos fatores que agiu como propulsores da ocorrência dos delitos contra a propriedade é o que outorga o bom nível econômico de muitos dos habitantes da capital, o que seduz delinqüentes forasteiros e os incentiva a realizarem as suas atividades dentro da jurisdição de Neuquén. Podemos citar aqui o caso da província vizinha de Río Negro, com uma situação econômica muito mais precária que a de Neuquén. Não é raro ver que parte da migração interprovincial a que nos referíamos no item anterior, desembarque na província de Neuquén com o único objetivo de cometer atos ilícitos. Para uma melhor compreensão esclarecemos que a Província de Rio Negro e a de Neuquén estão unidas por uma ponte para trânsito de veículos1, pela qual com somente andar uns poucos quilômetros cruzamos de uma província à outra. Referindo-nos às modalidades delitivas que mais observamos na cidade de Neuquén, podemos dizer que os Delitos Contra a Propriedade são os que com maior freqüência são suscitados, segundo a estatística de delitos denunciados no ano de 2005, 79,5%: corresponde aos delitos contra a propriedade, ficando 19,5% para o resto das modalidades. Dentro do tipo de delito majoritário mencionado anteriormente, 45% corresponde a furto, 40% a roubo, 12% a dano contra a propriedade particular, e o resto dividido entre outras tipificações dos delitos contra a propriedade.
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Rubens Fabian Rebuffo

Se transferirmos a porcentagem para a quantidade numérica de fatos denunciados no ano de 2005, no âmbito da Direção de Segurança de Neuquén2, temos que 45% correspondem a furto, o que significa um total de 7.381 ocorrências denunciadas, 40% a 6.560 ocorrências e 12% a 1.948 ocorrências, formando um total de 15.889 fatos contra a propriedade na D.S.N. Mantendo-nos sempre na modalidade do delito contra a propriedade, nos últimos anos, foi aumentando o desenvolvimento deste tipo de ocorrência, mas com maior violência e ódio, situação esta que se dá nos roubos. Para dar um exemplo, em moradias onde se perpetrara o ilícito na ausência de seus moradores, além de subtrair os elementos escolhidos, eram produzidos danos nos elementos que não eram levados, ou na própria moradia, chegando, em alguns casos, inclusive a incendiá-la. Este tipo de comportamento, na maioria dos casos só é atribuível a uma pessoa que se encontra sob os efeitos de drogas ou com as faculdades mentais alteradas pelo consumo de álcool. Poderíamos atribuir como fator desencadeador da situação antes apresentada, que a cidade de Neuquén deixou de ser uma cidade de trânsito para ser na atualidade um ponto de consumo e comércio de drogas proibidas, tendo um grande número de viciados em drogas, especialmente na faixa etária integrada por jovens que vão dos 15 aos 25 anos. Esta violência, desmesurada em alguns fatos, se vê agravada pelo uso de armas de fogo. Aqui o panorama se complica, já que um jovem inexperiente, sob o efeito estimulante de alguma droga, com uma arma de fogo e cometendo um roubo, pode terminar como já ocorreu com algum dos atores no ocorrido: morto. Realmente, não ajuda a esta situação, a facilidade com que se pode conseguir uma arma na rua. Além disso, se somamos a isso a falta de uma política de controle de armas de fogo no âmbito provincial, o panorama piora. Tudo que foi anteriormente mencionado contribui para que a modalidade do roubo agravado pelo uso de armas de fogo, comumente denominado roubo com arma, tenha ganho um grande protagonismo dentro da realidade social atual.
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Planejamento Operacional: a Experiência Neuquina

Este tipo de delitos violentos contra a propriedade são os que geram uma crescente sensação de insegurança na população, já que os alvos preferidos deste flagelo, pela rápida disponibilidade de dinheiro em espécie, são os comerciantes. Por esta particularidade, a ocorrência do fato delituoso se transmite entre os vizinhos do lugar, gerando uma psicose na vizinhança, que em ocasiões é aumentada pela influência dos meios de comunicação de massas. Isto ocorre, principalmente, quando o fato envolve personagens ou comércios de renome dentro da realidade social de Neuquén3.

APRESENTAÇÃO DA PROBLEMÁTICA
No ano de 2005, foram denunciados na jurisdição da Direção de Segurança de Neuquén um total de 850 roubos com arma, isto nos dá uma média de mais de duas ocorrências por dia. Agora consideremos dentro da realidade de Neuquén uma situação pontual, ocorrida dentro do âmbito da Direção de Segurança de Neuquén. No mesmo ano da jurisdição correspondente à Delegacia 1ª foram denunciados 3.736 delitos contra a propriedade em suas diferentes modalidades. No início de 2006 , mudou a chefia desta Unidade de Ordem Pública, chegando a ela um novo chefe departamental proveniente de outra unidade com características diferentes, o delegado certamente não desconhecia a realidade desta jurisdição. Uma vez que se encontrava exercendo a sua nova chefia, e tendo acesso às estatísticas de delitos do que ali sucedia, tomou conhecimento de uma realidade mais detalhada de sua nova jurisdição. Agora, o fato de conhecer as cifras do delito lhe daria uma visão global do problema que enfrentava, mas isto não é suficiente para realizar um planejamento estratégico de seu plano de ação. Restavam as seguintes perguntas: onde estavam as áreas quentes4 da jurisdição? As áreas eram fixas ou experimentavam uma mudança? Em quais horários e dias da semana era mais comum que se desenvolvesse a atividade delitiva? Em resumo, como instrumentaria a prevenção?

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Rubens Fabian Rebuffo

Estas perguntas sem resposta não são propriedade exclusiva da Jurisdição da Delegacia 1ª, mas eram apresentadas por todos os Chefes de Unidades de capitais. As realidades das diferentes Unidades de Ordem Pública podem ser diferentes, mas a falta de informação sobre os pormenores da atividade delituosa é uma constante em todas as jurisdições. Justamente esta falta de informação detalhada é o problema, não se pode pilotar um barco se não se enxerga para onde se está indo. Nenhuma política de segurança terá bons resultados se não se sabe como evolui e muito menos se não pode ser avaliada, mas para isto é necessária a informação diária e detalhada do que está ocorrendo na rua.

REDE INTERNA DE DEPARTAMENTOS
Ainda que o problema apresentado no ponto anterior não fosse desconhecido para as unidades de Investigações, o projeto ao qual nos referiremos não nasceu para dar solução a esta situação. A experiência nasceu no âmbito da Superintendência de Investigação5, para cobrir uma necessidade interna. Sob a chefia do comissário inspetor juan carlos lepen, nesse momento diretor de Delitos (atualmente delegado geral Superintendente de Investigações), se começou a trabalhar em um mapeamento de delitos, e se buscava, principalmente, consignar a localização, o horário, e o tipo de ocorrências para poder compensar justamente a falta de informação atualizada e sistematizada que padeciam os cinco departamentos dependentes de sua direção: o Departamento Subtração de Automotores, o Departamento de Toxicomanias, o Departamento de Delitos contra a Propriedade e Leis Especiais, o Departamento de Delitos Econômicos e o Departamento de Segurança Pessoal; todas as unidades operativas de investigações, cada uma delas especializada em um tipo de delito específico. Neste ponto, podemos fazer um paralelo entre a problemática, com relação à falta de informação atualizada e sistematizada, que tinha uma Unidade de linha (Delegacia) e um dos Departamentos de Investigações. Este problema gera, não obstante, um desperdício maior de recursos

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Planejamento Operacional: a Experiência Neuquina

para um Departamento de Investigações que para uma delegacia, agora trataremos de entender esta situação. Para seguir com o mesmo exemplo, o da Delegacia 1ª, esta tem uma jurisdição claramente delimitada, dentro da qual essa unidade é a responsável pelo que ali acontece, e nenhuma outra unidade jurisdicional, por exemplo, a Delegacia 2ª vai operar dentro da Jurisdição da 1ª. Esta situação territorial nos assegura que não vai haver duplicação de tarefas, ou falta de coordenação em alguma ação que se desenvolva na Jurisdição. No entanto, com os Departamentos de Investigação esta situação de superposição de tarefas ou falta de organização poderia ocorrer e, de fato, em muitos casos ocorre. Explicaremos isso com um simples exemplo para que a situação apresentada seja mais bem entendida; não é algo desconhecido que as modalidades de delitos se cruzam entre si, que um carro roubado seja pago a seu “levantador”6 com drogas; isso não é nada novo ou raro de encontrar. Neste caso interviriam os Departamentos de Roubo de Automóveis e de Toxicomanias. Esta situação é gerada, pois, diferentemente de uma delegacia, um Departamento de Investigações não tem jurisdição, trabalha em todo o âmbito territorial da província. Pois bem, continuemos com o mesmo caso hipotético; o Departamento de Automotores investiga o ladrão e o comprador, já que lhe compete a repressão desta atividade delitiva relacionada ao roubo e ao desmanche ilegal de automóveis. A investigação montada em torno de estes dois delinqüentes necessita de meios humanos e técnicos, recursos que todos sabemos que são escassos. Ocorre que o Departamento de Toxicomanias também está investigando estes dois indivíduos, já que em diferentes escalas ambos estão comercializando e distribuindo entorpecentes. Os meios humanos e materiais requeridos para esta investigação são agora disponibilizados pelo Departamento de Toxicomanias. Aqui é onde são duplicados os esforços e são desperdiçados recursos, com o agravante de que, em muitos casos, esta falta de coordenação delata uma ou ambas as investigações, jogando fora talvez meses de trabalho.
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A solução que foi pensada para terminar com esta falta de processo na informação, foi a de interligar os cinco departamentos por meio de uma rede informática, que contaria com um servidor onde se classificaria e armazenaria a informação. A implementação técnica desta ferramenta não era demasiado complicada, já que quatro dos cinco departamentos se encontravam dentro de um mesmo quarteirão postal, e o quinto departamento seria vinculado através de uma conexão sem fio. Seriam necessários cinco computadores que cumpririam a função de terminal e o servidor central de dados que antes mencionamos. Como vemos, a implementação não requereria grandes investimentos econômicos. Quanto ao software, foi utilizada uma plataforma G.I.S.7, dado que esta solução nos permitia não só armazenar a informação em bases de dados, mas também geo-referenciá-la em um ponto do mapa, ou seja, dar ao roubo uma coordenada espacial. Como já sabemos, para que se desenvolva a ocorrência de um delito, os delinqüentes e seus objetivos, já sejam as vítimas ou as suas propriedades, devem coexistir por um período na mesma localização. Este componente temporal-espacial é essencialmente informação e neste caso a mais importante, o quando e onde ocorreu o fato. A este dado deveremos acrescentar toda outra informação periférica que podamos coletar, tudo isto nos ajudará mais tarde a realizar uma análise indispensável para que a investigação tenha sucesso. Como vemos, ter esta ferramenta sem contar com a informação para processar e analisar resultaria inútil, já que não teríamos a matéria prima, e sem ela nunca conseguiríamos um produto final. O inconveniente nos é apresentado nesta etapa, na captura da informação para o seu processo. Em uma primeira instância, é realizada a carga de dados de forma manual, conseguindo a informação dos fatos ocorridos na semana, e desta forma a informação estava atrasada quase uma semana. Este sistema começou a ser utilizado nos diferentes Departamentos de Investigações, não só pelo componente gráfico que dava o mapeamento para a análise, mas também pela contribuição de informação em si, que, ao ser colocada no sistema, era selecionada e por
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Planejamento Operacional: a Experiência Neuquina

tanto processada. Deste modo, a informação é muito mais útil e operacional para a sua utilização. Este sistema começou a ter transcendência dentro da Força, pelo que muitos oficiais, chefes e superiores começaram a se interessar por ele. Apesar de seu atraso de quase uma semana, alguns chefes de unidade começaram a solicitar, em forma de colaboração, que lhes fosse realizado um “diagnóstico” de sua jurisdição, e em muitos casos isso lhes ajudou a fazer uma reintegração de seu sistema de prevenção. Recordemos que as delegacias estão sob a chefia de uma superintendência diferente da de Investigações, a de Segurança, e que esta ferramenta de análise tinha sido criada para ser utilizada em unidades dependentes da Superintendência de Investigações. Como alternativa, e para erradicar a carga manual de dados, se começou a trabalhar no desenvolvimento de um sistema para poder capturar a informação do fato delituoso, diretamente desde a unidade Policial. Em um primeiro momento se pensou nos cinco departamentos, depois se começou a considerar a inclusão das delegacias. O sistema consistia em capturar o registro da denúncia da ocorrência que vinha a radicar o cidadão para a delegacia de sua jurisdição, da qual se extrairiam os campos com os dados mais importantes para realizar uma investigação, como horários, armas, meios de mobilidade, características físicas dos delinqüentes, etc. Esta denúncia seria feita on-line e lhe facilitaria ao oficial de Serviço o trabalho já que estaria utilizando um sistema padronizado, que lhe diria passo a passo quais são as perguntas mais importantes a apresentar à vítima, segundo o fato delituoso que viesse denunciar. Assim foi como a notícia sobre a existência desta ferramenta chegou ao âmbito governamental, e o então Ministro de Segurança se interessou pela mesma. Uma vez que se observou o seu funcionamento, decidiu-se que o desenvolvimento se estendia não só às Unidades de Investigações, mas a todas as Unidades Policiais da área da capital em uma primeira etapa, para logo estendê-lo a toda a província.

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Rubens Fabian Rebuffo

Foi a partir de então que se começou a trabalhar no desenvolvimento do sistema para aperfeiçoar o registro da denúncia on-line, com a conseguinte captura de informação indispensável para a investigação. Aqui o novo inconveniente se apresentava na necessidade de comunicar mediante algum sistema os 22 pontos dispersos na geografia da capital, correspondentes às diferentes Unidades de Ordem Pública. Tempos depois, a polícia de Neuquén adquiriu um novo sistema de comunicações baseado no Trunking Digital, e começou a instalação e implementação deste sistema na capital de Neuquén. Este novo sistema nos ofereceria a solução para obter a comunicação necessária de todas as Unidades Policiais, conseguindo assim o funcionamento em paralelo do mapeamento de delitos e a denúncia on-line. Atualmente, o desenvolvimento informático já está muito avançado e se está realizando uma prova operativa com a Delegacia 1ª, graças a uma situação geográfica, dada pela proximidade da mesma à localização da Superintendência de Investigações, foi realizada uma vinculação física entre ambas as Unidades através de cabo de rede. Mesmo que esta vinculação seja muito recente para avaliar resultados, se espera que estes sejam positivos, situação que seguramente melhorará quando termine de ser implementado na capital o sistema Trunking, o qual possibilitará com a interconexão das Unidades a coleta da totalidade da informação acerca dos fatos ocorridos em Neuquén Capital, sendo projetado em um futuro estender esta situação a toda a província. Notas
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Neuquén-Cipolletti, ambas as cidades conformam a primeira área metropolitana da Patagônia, separadas pelo rio Neuquén, mas unidas por uma ponte viária e outra ferroviária. Cipolletti, pertenecente à província de Río Negro, tem agroindústrias e usinas frigoríficas. Neuquén possui indústrias diversificadas e é um importante centro comercial. Ambas estão ligadas pela estrada nacional 22 e pelo corredor ferroviário de Ferrosur Roca S.A 2 Divisão Jurisdicional realizada pela Polícia de Neuquén, integrada pela totalidade da cidade de Neuquén Capital, juntamente com as cidades de Centenario, Plottier e El Chañar, que se encontram geograficamente próximas da Capital. Por suas siglas D.S.N. 3 Podemos citar como exemplo, para ilustrar esta situação, o desaparecimento do comerciante Julio Venegas em 06/10/2006, um fato que teve uma grande difusão jornalística desde o segundo

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Planejamento Operacional: a Experiência Neuquina dia de ocorrência da mesma, suspeitando-se que seu desaparecimento foi desencadeado a partir de um roubo, já que desapareceu juntamente com seu veículo. Na data, nem Venegas nem o veículo utilitário no qual se deslocava foram encontrados. 4 Área geográfica que apresenta um nível de delitos ou desordem mais elevado que a média da Jurisdição. 5 A Superintendência de Investigações é uma das três superintendências que conformam o organograma da polícia de Neuquén, as outras duas são a Superintendência de Segurança e a Superintendência de Apoio e Serviços. 6 Nome com o qual é conhecido no ambiente delituoso a pessoa que se dedica especificamente a roubar o veículo. Geralmente são jovens, e o único que fazem é roubá-lo e conduzi-lo até o comprador, que paga um preço insignificante em comparação ao valor do veículo. 7 Por suas siglas em inglês Sistemas de Informação Geográfica

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Relato Policial

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A APLICAÇÃO DE ESTRATÉGIAS SIMILARES DE SEGURANÇA EM DUAS ÁREAS COM RESULTADOS DIFERENTES
Luis Alberto Pacheco*
Gostaria de tratar, neste trabalho, da utilização de táticas preventivas implementadas em duas áreas policiais diferentes, mas no mesmo estado, que geraram resultados diferentes. Trata-se das comunidades de La Morita e Tejerías do Estado de Aragua. De um modo geral, ao começar a dirigir uma delegacia policial, o oficial que a administra deve conhecer a problemática de delitos da área, as características da população e a geografia que a configura, a fim de criar planos e estratégias de segurança de acordo com as necessidades requeridas pela comunidade, sempre sujeitas ao cumprimento do marco legal e respeitando os princípios que regem os direitos humanos. La Morita é uma comunidade localizada ao leste da cidade de Maracay, dentro do município de Francisco Linares Alcántara, com 32.321 habitantes, segundo o último censo do ano de 1991, e com uma superfície de 9,8 Quilômetro quadrados. Com o tempo, esta comunidade se converteu e uma área urbana, ainda que persistam alguns assentamentos agrícolas de plantações de mandioca e banana. Passa, pelo povoado, uma importante artéria viária, a auto-estrada Regional do Centro, uma das principais vias do país para o transporte de matéria prima de muitas empresas. Existem várias agências bancárias, centros comerciais e grandes lojas de departamentos. Na região também nasceram alguns bairros por invasões de terrenos baldios. A produção desta área está distribuída em todos os níveis (primário, secundário e terciário), a economia existente é formal e informal, o que denota diariamente constante mobilização de dinheiro em todos os níveis. As pessoas foram muito participativas e estiveram dispostas a desenvolver programas e atividades comunitárias que favoreciam o bem comum. Os políticos não utilizaram a polícia como um instrumento de poder, pelo contrário, deixavam-se assessorar e era a polícia que orientava as políticas de segurança pública.

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Subcomissário do Corpo de Segurança e Ordem Pública do estado de Aragua, chefe da Comisaria policial de Magdaleno. 319

Aplicação de estratégias similares de Segurança em duas áreas com diferentes resultados

Tejerías, por sua vez, está localizada na área oeste do estado de Aragua. Tem uma população de 34.084 habitantes e uma superfície de 112 Quilômetros quadrados. Faz limite com o estado de Miranda ao norte, com El Concejo ao sul, com a auto-estrada Regional do Centro ao leste e, ao oeste, com o estado de Miranda. Tejerías é considerada uma cidade industrial já que ali se encontra uma grande parte das usinas de processamento de matéria prima e seu relevo é montanhoso. Está mais distante da capital e é uma ponte de acesso entre os estados de Aragua e Miranda, o que permite que os delinqüentes escapem facilmente das autoridades estatais. Mesmo sendo Tejerías uma região agroindustrial, não denota muita mobilização de dinheiro como em La Morita, pois só há três agências bancárias que são somente sucursais. As pessoas não tiveram muita disposição para participar dos assuntos que a todos correspondem e os políticos utilizaram a polícia como um instrumento de poder. Os problemas mais graves tanto em La Morita quanto em Tejerías eram a escassa presença policial naqueles setores não asfaltados e poucos serviços públicos, além do patrulhamento nulo nas comunidades com becos e calçadas, bem como nas áreas comerciais. A maior quantidade de delitos ocorria nos colégios, dentro das instalações e em torno das mesmas, entre os quais podem ser citados: a) roubos (com armas de fogo, armas brancas), b) venda e distribuição de substâncias entorpecentes e psicotrópicas, c) lesões, d) enfrentamentos entre facções, e) furto de veículos, f) violência familiar, g) porte ilícito de armas e distribuição ilegal. As pessoas tinham medo de fazer denúncias junto às instituições policiais por temor de que a informação vazasse e também pelo alto índice de maus-tratos por parte de alguns funcionários aos moradores da região. As áreas montanhosas de Tejerías eram usadas, freqüentemente, como local de liberação de cadáveres. Quando fui designado como chefe da delegacia policial tanto de La Morita como de Tejerías, comecei fazendo: 1) um estudo sobre a jurisdição da área, 2) uma pesquisa, tipo sondagem sobre as solicitações das comunidades na área de segurança e 3) uma revisão das denúncias efetuadas pelos particulares na delegacia para medir: a) os tipos mais freqüentes de delitos, b) a recorrência das denúncias, c) os lugares de maior auge delitivo e d) os níveis de confiabilidade das pessoas com relação à polícia. Os resultados produzem oito denúncias por mês e somente duas haviam sido solucionadas mediante atos conciliatórios. O resto das denúncias não refletia

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Luis Alberto Pacheco

nenhuma medida tomada. A informação fornecida pelas pessoas, na pesquisa, refletia uma cifra de aproximadamente 80% de vitimização. Era evidente que as pessoas não confiavam na polícia e portanto não denunciava. Os propósitos em ambos os casos foram: 1. alcançar a diminuição de pelo menos 30% dos delitos cometidos na área policial entre os quais podemos mencionar: a organização de facções armadas, a venda e distribuição de drogas, especialmente nos grupos educativos, o seqüestro de veículos e o roubo de estabelecimentos comerciais; 2. aumentar a confiança da população na polícia para diminuir o nível de vitimização; 3. promover os valores institucionais da polícia como a honestidade, a responsabilidade, o respeito pelos direitos humanos. As estratégias implementadas em ambos os casos se concentraram nas exigências da comunidade em matéria de segurança pública. Algumas estratégias estiveram orientadas para a polícia para melhorar a eficiência no serviço e outras para a comunidade, para garantir segurança e aumentar os níveis de confiança. As estratégias internas em ambos os casos foram as seguintes: - reconstruir a memória institucional da polícia para resgatar o espírito corporativo; - reconhecer os méritos dos funcionários e funcionárias segundo as boas práticas policiais no mês; - desenhar um plano educativo para melhorar as práticas policiais e o tratamento com o público, levando em consideração os princípios de atuação policial e o código de conduta para funcionários encarregados de cumprir e fazer cumprir a lei; - organização da seção de operações e criação de estatísticas para o planejamento de dispositivos de segurança.

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Aplicação de estratégias similares de Segurança em duas áreas com diferentes resultados

As estratégias externas em ambos os casos foram as seguintes: - setorização da região para o patrulhamento contínuo; - coordenar conjuntamente com os líderes da comunidade, um plano de ação para o patrulhamento segundo as necessidades indicadas por estes; - criação do patrulhamento motorizado na área comercial com mecanismos de supervisão, onde os comerciantes participam; - fazer um censo das motocicletas que circulavam na área policial; - a criação da brigada ciclística para patrulhar os caminhos estreitos; - a criação da brigada juvenil integrada por crianças e adolescentes da região policial, com o fim de orientálos no exercício da cidadania; - reuniões periódicas com os mais diversos setores da vida local e com os Conselhos Comunitários para detectar as necessidades sobre segurança pública e desenhar as estratégias conjuntamente; - a organização de eventos esportivos e culturais com os jovens de diferentes escolas da região educativa para diminuir os níveis de violência juvenil; maratonas, futebol, concursos de cartazes, exposições com temas históricos, desfiles; - desenho de operações conjuntas com outras instituições do Estado e do sistema de administração de justiça para a supervisão de centros de reparação mecânica, estacionamentos, lojas de bebidas e espaços para o ócio; - oficinas de formação cidadã, luta contra as drogas, violência familiar, direitos humanos; - visitas às comunidades para conhecer os problemas mais freqüentes referentes à violência familiar; - ações cívicas em centros hospitalares e instituições
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para crianças especiais; - limpeza do mato nos lugares públicos; - no caso de Tejerías, foi implementada uma estratégia adicional referida à criação de uma rede de informação via telefônica, direta e confidencial, para a formulação de denúncias. As metas alcançadas: No caso de La Morita conseguimos: 1. diminuir o índice de delinqüência em até 30% em comparação com o ano anterior, em especial a violência familiar; 2. houve um aumento de até 75% das denúncias, realizadas perante a polícia por diferentes motivos. De fato, como aumentou a confiança das pessoas na polícia, conseguimos descobrir uma mulher jovem que permaneceu amarrada a uma cama por mais de 15 anos contra a sua vontade; 3. a comercialização ilegal de armas foi minimizada, já que graças às denúncias se conseguiu desmantelar um grupo de fabricantes de carregadores para FAL; 4. as denúncias por violações dos direitos humanos foram minimizadas a “zero”, de acordo com a informação do escritório da Defensoria Pública; 5. conseguiu-se estabelecer contato direto com os estudantes dos níveis de educação básica e secundária; 6. em la Morita, conseguiu-se a assistência massiva de cidadãos às reuniões para o planejamento da segurança pública. No caso de Tejerías logramos: 1. em comparação ao ano anterior, o índice de delitos diminuiu somente 5%, especificamente nos casos de

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Aplicação de estratégias similares de Segurança em duas áreas com diferentes resultados

furtos e roubos a estabelecimentos comerciais; 2. foi possível instalar a rede de informação com a participação de somente 35 pessoas; 3. semelhantemente ao ano anterior, só foram apreendidas oito armas de fogo. Por que em situações similares, implementando estratégias equivalentes, os resultados são diferentes? Pensei em vários assuntos: 1. talvez, a participação das pessoas seja um assunto chave para garantir a segurança pública. Em uma região policial as pessoas participaram mais que na outra.; 2. talvez a ingerência dos partidos políticos e dos governantes da vez também influa. Se o governante se deixa assessorar e não se imiscui diretamente nos níveis de comando (como costumava ocorrer em La Morita) é mais fácil alcançar o objetivo da segurança. O exemplo mais claro é que detínhamos pessoas com objetos provenientes do delito e com poucos minutos recebíamos chamadas telefônicas de pessoas influentes, em sua maioria do meio político, solicitando a liberdade imediata; 3. talvez a disposição geográfica de Tejería não favorecesse a efetividade do patrulhamento policial por ser uma área montanhosa, onde as casas estavam localizadas em áreas muito estreitas, vias que, em sua maioria, impediam a passagem dos veículos para realizar o trabalho; 4. talvez não poder superar os vícios do passado perpetrados pela polícia impediu que em Tejerías os comerciantes não deixassem de exigir que a polícia se dedicasse exclusivamente à proteção dos negócios; 5. talvez o trabalho preventivo com os jovens (eventos esportivos, oficinas de formação, encontros entre
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escolas com mais de 90% da população estudantil da região) facilitou que em La Morita diminuísse o índice de delitos no entorno dos colégios; 6. talvez a relação com os estudantes lograda em La Morita e não em Tejerías tenha facilitado uma rede de informação a respeito dos problemas juvenis que depois de processada se convertia em novos procedimentos policiais; 7. talvez a resistência das pessoas com o novo Código Orgânico Processual Penal também teria influenciado. Antes a pessoa era mantida detida até demonstrar a sua inocência e agora não é possível fazê-lo e, além disso, foram incorporados princípios de direitos humanos na atuação policial; 8. talvez seja a falta de legislação especial para a sanção de faltas menores. Vocês dirão: por que, em contextos semelhantes, aplicando estratégias comuns, os resultados foram diferentes?

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Relato Policial

A COMISARÍA DE CRUZ BLANCA: UMA EXPERIÊNCIA DE GESTÃO POLICIAL
Julio Diaz Zulueta*
A província de Cruz Blanca está localizada 150 km ao Norte de Lima. É composta dos distritos Santa María e Hualmay Província de Huaura, aproximadamente com uma população de 40 mil moradores por distrito. Quem subscreve foi incorporado na comisaría de Cruz Blanca no dia 07 de Fevereiro de 2002.

ANOS 2002-2003
I. Primeira parte A. Que qualidade de serviço prestava-se ao cidadão A situação era muito difícil. A população não aceitava a Polícia. O primeiro a ser feito foi um DIAGNÓSTICO do problema. Encontrou-se o seguinte: · mals-tratos ao público desde a porta de entrada; · demora na entrega de cópias autenticadas do endereço, sobrevivência e outros; · não havia resposta imediata aos chamados de auxílio da população; · diante de uma denúncia de qualquer ilícito, insinuavase que não havia gasolina, papel e outros; · não eram aceitas denúncias fora do horário de expediente; · além disso, no dia 8 de maio de 2001, o cidadão Jenard Lee Rivera morreu na cela da Comisaría. Centenas de moradores rodearam e jogaram pedras na dependência policial. Quase chegaram a destruí-la. Esse foi o pior momento, que antecedeu ao início da gestão;
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Major da Polícia Nacional do Peru - PNP Participante do VI Mestrado em Administração da . Escola Superior de Polícia - Esupol

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· concluiu-se que o serviço prestado na mencionada comisaría era de má qualidade e que a população não queria denunciar porque não obtinha nenhum resultado positivo. B. Diagnóstico criminal · havia gangues de jovens que causavam, diariamente, danos materiais à propriedade pública e privada nos distritos de Hualmay e Santa Maria, da província de Huacho; · cometiam-se arrombamentos da propriedade pública e privada utilizando diversas armas de fogo, o que era feito em bandos; · as pessoas eram assaltadas na saída de suas residências ou na via pública. Eram bandos conhecidos na jurisdição; · drogas eram comercializadas no varejo em diversos setores. C. Infra-estrutura, logística e pessoal da Comisaría de Cruz Blanca · como conseqüência da morte do cidadão Jenard Lee Rivera, milhares de moradores provocaram danos materiais à Comisaría de Cruz Blanca, quebrando 25 luminárias e ocasionando destruições no interior; · havia máquinas de escrever em mal estado e um computador avariado. Inclusive algumas máquinas de escrever eram de propriedade dos policiais; · havia algumas portas destruídas, especialmente aquela que conduzia aos banheiros do dormitório do pessoal de praças, sendo que dois deles estavam doentes com sinusite; · quanto aos meios de transporte, havia duas viaturas e duas motos em estado regular; · o pessoal policial designado era apenas de 23 efetivos. Não havia pessoal suficiente para efetuar o serviço de rua.

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A Comisaría de Cruz Blanca: uma Experiência de Gestão Policial

D. Organização da população A população não havia sido organizada, embora existissem, em outros distritos, os programas de “Juntas de Vizinhos”, “Vizinho Vigilante” e “Policiamento Juvenil”. Solução ao ponto “A” MUDANÇAS PARA RECAPTURAR A CONFIANÇA DA POPULAÇÃO MUDANÇA DE ATITUDE DO POLICIAL E SERVIÇO DE QUALIDADE AO CIDADÃO. · BOM ATENDIMENTO AO MORADOR DESDE O INGRESSO NA COMISARÍA. Ofereceram-se palestras permanentes todos os dias, meia hora antes da ordem unida, a fim de sensibilizar o pessoal, motivá-lo e capacitá-lo. · ENTREGA IMEDIATA E DOMICÍLIO DE CÓPIAS AUTENTICADAS (MUDANÇAS INTERNAS DE PESSOAL). Foi aproveitado, por exemplo, o policiamento em viaturas para entregar esses documentos, especialmente para os aposentados. · RESPOSTA OPORTUNA AO CHAMADO DE AUXÍLIO DA POPULAÇÃO. Toda chamada de auxílio da população tinha resposta imediata e eficaz. · CUMPRIU-SE COM A OBRIGAÇÃO DE QUE TODO TRÂMITE FOSSE GRATUITO. A honestidade era cbrada com o exemplo dado pelo comisário, administrando bem os poucos recursos. Mesmo os policiais em geral e a população participavam como fiscalizadores. · ATENDIMENTO DURANTE AS 24 HORAS. Como sempre deveria ter sido. Solução ao ponto “B” · Trabalhou-se profissionalmente, apreendendo os criminosos mais perigosos da área com ajuda e informação da população.

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· As gangues foram reduzidas a zero, ao conseguir organizar a população onde estavam envolvidos os pais e vizinhos do mesmo, recebendo palestras e mais controle sobre os filhos. · Foram colocadas guaritas e viaturas diante dos pontos de droga e a população foi organizada e capacitada no programa “Vizinho Vigilante”; com estas ações não se permitia a expansão do varejo de drogas. Solução ao ponto “C” INFRA-ESTRUTURA Os governos locais, empresários e a população em geral colaboraram para obter a infra-estrutura geral da comisaría de Cruz Blanca, por um total de s/ 180 mil, cento oitenta mil soles1 ($ 60 mil sessenta mil dólares). Isso aconteceu ao ser comprovada a verdadeira mudança de atitude e profissionalismo que demonstraram os policiais nos anos 2002 e 2003. LOGÍSTICA · No dia 26 de julho de 2002, por conta da mudança de atitude e profissionalismo dos efetivos policiais, foi designada uma outra viatura e duas motos Honda 700cc.; foi implementada tecnologia de ponta com quatro computadores Pentium IV e outros artefatos. · Foi adquirida uma central de rádio, a fim de estar interconectada com a população que adquiriu walkies talkies. A comunicação se tornou mais fluida entre população e polícia. PESSOAL Foram designados mais oito efetivos, totalizando 31. Solução ao ponto “D” · O comisário, uma vez que mudou atitude do pessoal policial, o que demorou três semanas, começou a visitar bairro a bairro, caminhou casa a casa, conversando com os vizinhos e lhes pedindo colaboração na nova gestão policial.
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A Comisaría de Cruz Blanca: uma Experiência de Gestão Policial

· A população, ao se convencer da verdadeira mudança da polícia de sua jurisdição, não duvidou em aceitar a capacitação e composição dos Programas de “Juntas de Vizinhos” e “Vizinho Vigilante” e em apoiar a polícia na prevenção, informação e apoio social. No total, foram formadas 748 Juntas de Vizinhos nos anos 2002 e 2003, uma das mais numerosas e reais do Peru, que perduram até hoje. II. Segunda parte A. Criação e imaginação · O “VIZINHO VIGILANTE” CONTROLA SUAS VIATURAS DURANTE AS RONDA S NOTURNAS (CADERNO DE CONTROLE). Esta atitude outorgou muita confiança à população para participar na prevenção e ajudar à polícia, vigiando e informando sobre fatos criminosos de sua jurisdição e fiscalizando e/ou controlando as viaturas. · O TELEFONE DO COMISARIO FICA DISPONÍVEL PARA A POPULAÇÃO TODA. As pessoas não acreditavam que o Comisario lhes desse o número do seu telefone pessoal e, ainda mais, que atendesse a qualquer hora e que suas chamadas fossem resolvidas com prontidão e eficiência. Isto deu muita mais confiança e estes tornaramse os melhores aliados da polícia. · VIATURAS QUE CONDUZEM PACIENTES AO HOSPITAL. É suficiente ligar para a Comisaría pedindo auxílio sobre algum acidente ou doente grave. A viatura dirigia-se ao local e conduzia o paciente ao hospital mais próximo. Estávamos unidos, o passado não estava nem na lembrança. · CÓPIAS AUTENTICADAS ENTREGUES A DOMICÍLIO. Não era difícil levar os atestados de endereço ao domicílio dos aposentados e, para aqueles que iam à comisaría, lhe era entregue na hora.

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B. Aliados da Comisaría · Prefeitos · Empresários · O clero · A população em geral C. Êxitos mais relevantes Essas medidas restabeleceram a confiança e cimentaram o contato com a população. A partir disso, a gestão acumulou vários êxitos. Entre eles: · apreensão de bandos de assaltantes, recuperação de armamentos e de dinheiro (30 mil novos soles), conseguidas graças a chamadas telefônicas dos vizinhos; · criação de 748 Juntas de Vizinhos; · redução a 95% de faltas e crimes; · controle por parte da população do trabalho diário da Polícia; · rondas mistas de cidadãos e policiais, desde as 18h até as 2h, incluindo os feriados; · transparência total na administração de recursos designados à Comisaría; · constante fortalecimento das Juntas de Vizinho; · os prefeitos distritais de Santa María e Hualmay se integraram ao comitê cívico; · conseguiu-se a entrega de casacos impermeáveis, lanternas, apitos, alarmas elétricas e outros, por parte dos prefeitos; · orçamento participativo: Santa Maria s/. 60.000. Hualmay s/. 40.000.

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· doação de terreno para juntas de vizinhos: Santa Maria 500 m2 Hualmay 700 m2

· entrega de 16 módulos rolantes para jovens em risco, doados pela Igreja Luterana da Suécia; · 300 fontes de emprego.

CONCLUSÕES
O conjunto de esforços significou que a comisaría de Cruz Blanca, em Huacho, fosse premiada como a melhor comisaría do ano. A lição fundamental de sua experiência foi compreender a importância do labor do Comissário como liderança local da polícia. O Comissário deve obter, cultivar e manter o apóio ativo da cidadania. Para que isso aconteça, a polícia deve ter vontade de mudança e converter o conceito de polícia comunitária na ferramenta e no meio de conseguir uma eficaz estratégia de segurança cidadã. Nota
1

O sol é a moeda nacional do Peru. (N.T.)

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Relato Policial

LA MA TE UA G

A APLICAÇÃO DE PLANO DE PREVENÇÃO DE DELITOS EM TRÊS MUNICÍPIOS GUATEMALTECOS
Edwin Chipix * IDENTIFICAÇÃO GERAL
O plano ficou a cargo da Divisão Multicultural da Subdireção Geral de Prevenção do Delito da Polícia Nacional Civil de Guatemala, e foi executado simultaneamente em três municípios localizados em diferentes regiões de Guatemala: San Juan Olintepeque, Quetzaltenango, Santa Cruz Verapaz, Alta Verapaz e San Gaspar Chajul, Quiche, durante o ano de 2006, com participação de atores federais, estaduais, municipais e locais, tanto do setor governamental quanto do não governamental. Os municípios abordados foram escolhidos após um diagnóstico baseado em critérios tais como: índice de criminalidade e violência, vontade dos governos locais para apoiar os processos, nível de organização cidadã. As fontes de informação, metodologias e estratégias utilizadas para o diagnóstico foram diversas com o fim de ter um foco multidisciplinar e multisetorial.

JUSTIFICATIVA
A criminalidade e a violência que afetam atualmente a sociedade na Guatemala criaram em sua população uma grave percepção de insegurança, promovida pelo aumento dos atos violentos que afetam o mais sagrado dos direitos da pessoa humana, o direito à vida. Nos registros da Polícia Nacional Civil, os homicídios, a partir do início do atual século, apresentaram uma flutuação ascendente, em 2000 o registro de mortes causadas por armas brancas e de fogo era de 2664, enquanto que em 2005 o registro aumentou para 10.578. Embora seja certo que a maioria dos atos violentos são registrados no perímetro da metrópole, talvez pelas dificuldades socioeconômicas, em nível nacional cada vez mais estados são atingidos pelo surgimento de grupos juvenis que se dedicam a cometer assaltos, extorsões e tráfico de drogas.
*

Subcomissário da Polícia Nacional Civil. 333

A aplicação de Plano de Prevenção de Delitos em três municípios guatemaltecos

Diante deste fenômeno, diversos setores da sociedade, em geral, demandam das forças públicas de segurança ações imediatas para combater o clima de insegurança e vulnerabilidade, que afeta o desenvolvimento econômico, social e político das diversas comunidades.

OBJETIVOS
O objetivo geral do plano era formular, desenvolver e promover políticas e ações institucionais preventivas e inclusivas dirigidas para a diminuição dos fatores que propiciam o delito, sobre a base do conhecimento, reconhecimento e respeito ao caráter plural da sociedade na Guatemala. Para isso definimos três objetivos específicos: 1) Fortalecer funcional e profissionalmente o pessoal policial destinado às subestações policiais localizadas nos municípios abordados, 2) Facilitar o diálogo, aproximação e confiança entre os diferentes atores locais, entre eles a própria Polícia Nacional Civil, para a ação conjunta em favor da prevenção do delito como parte de sua segurança cidadã e 3) Desenvolver atividades de sensibilização e orientação para promover a participação e organização comunitária. Em outras palavras, o que pretendíamos como Polícia Nacional Civil, de acordo a nossas capacidades humanas e logísticas, era atender as demandas de segurança dos moradores dos municípios escolhidos, mas sob um novo modelo de segurança, a segurança pública cidadã. Neste caso, se entende como segurança pública cidadã a participação ativa da cidadania na prevenção do delito, a partir do respeito de sua cultura, seu território, seus costumes, com planos não impostos, mas desenhados pela própria comunidade.

EXECUÇÃO
Uma vez escolhidos os municípios, teve início a socialização do plano entre os atores estratégicos locais, entre eles: o prefeito municipal, o chefe da subestação policial, representantes de organizações não governamentais e líderes comunitários, com o fim de chegar a um acordo de entendimento e vontade entre os atores para apoiar e participar ativamente do desenvolvimento do plano. Entre os compromissos

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assumidos pelos atores institucionais estratégicos estava o desenvolvimento de ações e estratégias tanto em nível interno como externo. Manifestado o interesse dos atores, atendendo às especificidades sócio-culturais de cada região, foi acordada uma data para a inauguração pública do plano em nível municipal, a qual foi realizada conforme o programado. Embora houvesse presença de diversos atores, sua participação e envolvimento não eram equilibrados, alguns esperavam que os demais começassem a trabalhar para só depois se envolver, do contrário preferiam esperar, então as atividades começaram a sobrecarregar a divisão policial a cargo. Houve acordos condicionantes, um deles, adquirido por parte da Polícia Nacional Civil, era a troca e aumento do pessoal policial no município, o que, embora tenha sido prometido pelo chefe policial regional, não foi cumprido por questões burocráticas, que na realidade, consideramos, se deve à falta de vontade política e desvalorização da participação cidadã na prevenção do delito. Pelo lado do prefeito municipal estava a promessa de melhorar as instalações da subestação policial e facilitar os recursos logísticos necessários para o desenvolvimento das atividades de capacitação, sensibilização e orientação que, sobre a participação e organização cidadã em favor da prevenção do delito, se desenvolveriam com os diferentes atores e setores da jurisdição municipal. Por seu lado, os atores não governamentais incluíram dentro de seus programas processos de diálogo, capacitação, sensibilização e orientação sobre temas dirigidos à prevenção do delito. No decorrer do tempo, o plano ia dando resultados, embora não de acordo aos objetivos programados, o pessoal policial, embora não contasse com pessoal suficiente, estava sendo capacitado para oferecer um serviço mais profissional e social, os professores, alunos e líderes comunitários receberam sensibilização e orientação para a participação e organização comunitária, até finalizar o período de execução.

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A aplicação de Plano de Prevenção de Delitos em três municípios guatemaltecos

RESULTADOS OBTIDOS
Com a implementação do plano o nível de confiança entre a polícia e a comunidade melhorou consideravelmente, as denúncias de atos delitivos aumentaram e os casos de violência e criminalidade diminuíram levemente. Em geral, os objetivos não foram alcançados conforme o planificado, mas não por isso deixou de ser um sucesso para a equipe de trabalho que ficou a cargo do plano.

LIÇÕES APRENDIDAS
O entendimento de que a diminuição dos níveis de criminalidade e violência que atualmente afetam as sociedades latino-americanas somente pode ser resultado do esforço conjunto entre as instituições de polícia e as comunidades, mas para isso é indispensável que as instituições que têm a seu cargo o uso legítimo da força pública adotem sistemas de segurança mais inclusivos e comunicativos, superando toda atitude de autoritarismo e repressão, próprias das épocas sociais históricas de controle social exclusivo. A execução do plano também permitiu à equipe de trabalho compreender as complexidades, obstáculos e desafios para a implementação de programas dirigidos ao fortalecimento da segurança pública cidadã, entre elas as que a seguir são brevemente descritas: · é necessário unificar critérios entre os atores estratégicos sobre os alcances conceptuais da segurança pública cidadã e da prevenção do delito; · os planos e estratégias devem ser elaborados pelos atores locais, segundo suas necessidades e características sócio-culturais; · um plano, mesmo que municipal, deve deter compromissos em nível estadual, regional e federal; · as instituições, especialmente as de serviço publico, devem obedecer políticas públicas claras para que a

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participação de seus delegados seja institucional e pouco individualizada; · o desconhecimento sobre segurança pública cidadã e a desvalorização das ações para a prevenção do delito, em nível de comandos superiores, fragilizam a legitimidade e o reconhecimento social da polícia; · existem espaços legais para a participação cidadã; · os problemas de insegurança são multicausais, por isso devem ser abordados de forma multidisciplinar.

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PE

RU

Relato Policial

CHEFIA E LIDERANÇA POLICIAL: O CASO DA PROVÍNCIA CONSTITUCIONAL DE CALLAO-LIMA
Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui* 1 INTRODUÇÃO
Antes do ano de 2003, perpetuava-se na chefia de Segurança Cidadã da Polícia Nacional do Callao uma visão da função policial condicionada aos recursos existentes, que se distanciava das inovações e dos enfoques estratégicos. Muitos chefes de polícia consideravam que suas gestões no âmbito policial da província do Callao teriam sido frutíferas, apesar da ausência de propostas novas sobre segurança cidadã. O que pretendemos explicar, é que a experiência nos demonstrou que, graças à globalização, modernidade e tecnologia, ou seja, à aplicação do marketing da Polícia Nacional do Peru (PNP) no Callao, foram alcançadas mudanças significativas, como veremos mais adiante. Nesse sentido, entendemos o marketing da PNP como as atividades de criação e promoção de serviços ao cidadão, graças aos quais se pôde estabelecer uma melhor visão sobre a cidadania e, dessa forma, satisfazer seus desejos e necessidades da melhor maneira. Nosso único intento é transmitir as experiências de nosso Comando, assinalando a interessante implementação, durante o período 2003–2004, do modelo de gestão da Chefia de Polícia do Callao, quando foi posto em prática o “Conceito Global Marketing de Relações”, cujos resultados se refletem em haver conseguido estabelecer relações de longo prazo com o Governo Regional do Callao e com as Municipalidades, os quais impulsionaram um agressivo plano estratégico de luta contra a delinqüência, com resultados de melhoria da imagem institucional, os quais serão apresentados no decorrer do presente trabalho.

*

Coronel da Polícia Nacional do Peru - PNP mestre em Administração, diretor da Central de , Operações Policiais da Direção Geral.

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2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA DE INSEGURANÇA CIDADÃ NA PROVÍNCIA CONSTITUCIONAL DO CALLAO
2.1 Antecedentes O problema da Segurança Cidadã é um tema de interesse nacional, portanto, de natureza regional e local. É, desta forma, preocupação do Governo Central, dos Governos Regionais e dos Governos Locais. Todos esses atores deveriam fazer parte de um sistema nacional de segurança cidadã que permitisse oferecer um nível adequado de segurança e amparo à população. A segurança cidadã, especialmente nas principais cidades do país, se transformou no aspecto de principal preocupação da cidadania. A percepção de insegurança não só se relaciona com o aumento da violência e da delinqüência, mas tem a ver com a pouca confiança que tem o cidadão na capacidade das entidades do Estado encarregadas de garantir sua segurança. Com o objetivo de enfrentar essa situação, as autoridades nacionais iniciaram processos de consulta, dirigidos à reforma das instituições públicas encarregadas da segurança cidadã e ao planejamento de uma operação orientada ao apoio de iniciativas locais de prevenção. Nessa tarefa, inclui-se também a busca pelo fortalecimento da capacidade institucional para a elaboração e implantação de políticas eficientes e eficazes de segurança cidadã, que tenham uma resultante voltada para a redução da violência e da criminalidade que vêm afetando o país. O tema da Segurança Cidadã é uma política de Estado, onde se destaca expressamente a erradicação da violência e o fortalecimento do civismo e da segurança cidadã. A Polícia Nacional do Peru é parte fundamental na corrente do Estado para controlar e prevenir a violência e criminalidade. No entanto, nossa instituição tem uma série de limitações. Segundo a análise realizada pela Comissão Especial de Reestruturação da Polícia Nacional, entre essas limitações se encontram o inadequado uso dos recursos, altos níveis de corrupção, mecanismos de prestação de contas pouco eficientes, falta de abertura com a comunidade, más relações com os Governos Regionais e uma marcada desconfiança do cidadão em relação à polícia.

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Chefia e Liderança Policial: O caso da província constitucional de Callao-Lima

No caso do Governo Regional do Callao, depois de reiteradas reuniões de coordenação, por iniciativa da chefia de Segurança Cidadã do Callao, foi instaurado, no dia 13 de Fevereiro de 2004, o Conselho Regional de Segurança Cidadã da Província Constitucional do Callao, constituído pelas principais autoridades da província. Nesse contexto, a Chefia de Segurança Cidadã da Polícia Nacional do Callao tem como primordial objetivo apoiar o desenvolvimento regional integral sustentável, colaborando na promoção dos investimentos públicos e privados, bem como na geração de empregos, além de garantir o exercício pleno dos direitos e da igualdade de oportunidades de seus habitantes. 2.2 Percepção da insegurança e ações Por tais considerações, e nos termos da lei N°. 27933, que regula o sistema nacional de segurança cidadã, foi programado um conjunto de ações a favor da Instituição Policial, uma vez que a província do Callao tornara-se a quarta cidade de maior índice delitivo em nível nacional. Os níveis de violência na província vinham lesando o ordenamento jurídico, a convivência pacífica e as liberdades cidadãs, fazendo com que a vizinhança chalaca1, e especialmente a imprensa, com suas publicações jornalísticas, reclamassem às autoridades, face à falta de segurança nas ruas. A sociedade civil e as organizações sociais, culturais e políticas exigiram das autoridades uma ação contundente contra a delinqüência, ante a gravidade da insegurança cidadã motivada pela falta de emprego, pobreza extrema, aglomeração populacional, crises de valores, condutas obscenas, o desapego do cidadão por temas de interesse comum e a corrupção, cenário esse no qual as manifestações mais nefastas são a delinqüência comum, o crime organizado e o clima de violência latente. Essa situação motivou o Comando da Polícia Nacional do Callao, após prévio diagnostico da situação da delinqüência, a buscar conseguir o apoio necessário para enfrentar a luta contra a insegurança cidadã. E foi o Governo Regional do Callao quem estabeleceu as primeiras bases de apoio à Instituição Policial e evidenciou a necessidade de contribuir para a diminuição dos níveis de insegurança, mediante o desenvolvimento de ações de prevenção à criminalidade e à violência.

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3 PROBLEMÁTICA DO SERVIÇO PRESTADO PELA PNP (2002)
3.1 Quanto à segurança e à tranqüilidade cidadã: a) falta de uma adequada racionalização do pessoal; b) necessidade e repotencialização dos Planos de Patrulhamento; c) falta de coordenação com os Governos Locais e Regionais; d) falta de uma adequada participação da população civil organizada; e) falta de avaliação nas delegacias do Callao; f) necessidade de remodelar as análises estatísticas e de inteligência. 3.2 Quanto à problemática do pessoal policial: a) insuficiente número de policiais para enfrentar o problema da delinqüência; b) dispersão de esforços no tratamento do problema da insegurança cidadã; c) necessidade de aplicar rotatividade ao pessoal. 3.3 Quanto à problemática do aspecto logístico da polícia do Callao: a) necessidade de contar com maiores meios de transporte; b) necessidade de contar com equipamentos (rádio transmissor-receptor e outros). 3.4 Quanto à problemática da infra-estrutura: Apresentação dos projetos a serem considerados, para aprovação de parte do Governo Regional do Callao.

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Chefia e Liderança Policial: O caso da província constitucional de Callao-Lima

4. APROXIMAÇÃO COM A COMUNIDADE (ANO 2003)
A Chefia da Polícia Nacional do Callao, durante a gestão realizada entre os anos 2003 e 2004, ao observar o alto índice de delinqüência e não encontrar alternativas viáveis para fazer frente ao quadro que atravessava, realizou um diagnóstico da situação de insegurança. Constatouse que, dos fatos delituosos contra entidades comerciais, empresas públicas e privadas, turistas, comerciantes e transeuntes em geral, ocorriam em maior volume delitos e faltas contra o patrimônio, nas suas diversas modalidades (assalto e roubo, roubo qualificado, furto, seqüestrosrelâmpagos2, escape3, e cogote4, maquinazo5, entre outros), e que os delinqüentes atuam em bandas organizadas, portando armas de fogo e/ou armas brancas. Verificou-se, ainda, que a maior incidência dessas ocorrências encontrava-se na jurisdição do distrito do Callao, de acordo com as estatísticas assinaladas pela Polícia Nacional do Peru. O problema do tráfico e consumo de drogas no distrito do Callao, possui índices alarmantes pela sua complicada forma de negociação, especialmente na modalidade do micro-comercialização de pasta base, cloridrato de cocaína e maconha, para o qual os delinqüentes utilizam a via pública, interior de domicílios e centros de diversões. Tal aspecto torna cada vez mais complexa a intervenção policial, situação essa agravada pelo fato desses elementos utilizarem menores de idade, mulheres em extrema pobreza e, em menor número, maus elementos das instituições encarregadas de sua repressão, que lhes facilitam a ilícita atividade. Quanto ao transporte, constata-se que os traficantes utilizam veículos maiores e menores para a transferência e/ou comercialização da droga. Observa-se, de forma alarmante, o aumento do número de gangues no distrito do Callao, formadas por jovens de ambos os sexos, que atuam em grupos e se dedicam a cometer delitos e faltas contra o patrimônio. Ocasionalmente, essas gangues se enfrentam em via pública com objetos contundentes e perfuro-cortantes, causando inquietude e aflição na população, com o subseqüente dano à propriedade. A primeira estratégia de aproximação com a comunidade foi o acordo firmado com a municipalidade provincial do Callao, onde, depois de reuniões de coordenação, foram estabelecidas as condições necessárias

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para a instauração da ordem e da segurança. Tomou-se como plano piloto um quadrante compreendido entre os quarteirões que têm como vias principais Apurímac, Marco Polo, Sáenz Peña e Contralmirante Villar, executando operações de segurança comunitária, erradicação de delitos e faltas de maior incidência (assaltos, roubos, arrebatos 6, microcomercialização de drogas), realizando um intenso patrulhamento, motorizado em apoio à área de vigilância do policial comunitário e utilizando veículos policiais, e/ou municipais, proporcionando, dessa forma, segurança total na área considerada de alto risco. As atividades realizadas foram direcionadas visando pôr em prática: a) o Plano Piloto de Segurança Cidadã, no quadrante acima referido; b) a divisão do quadrante em áreas de vigilância, composta por doze (12) quadras, designando pessoal policial e municipal de forma permanente; c) a destinação de um veículo e de meios de comunicação às áreas de vigilância; As áreas de vigilância foram estabelecidas nas seguintes quadras: a) Marco Polo - Buenos Aires – Guisse – Apurímac; b) Marco Polo – Colón – Guisse - Buenos Aires; c) Marco Polo – Sáenz Peña – Guisse – Colón; d) Guisse - Buenos Aires – Saloom – Apurímac; e) Guisse – Colón – Saloom – Buenos Aires; f) Guisse – Sáenz Peña – Saloom – Colón; g) Saloom – Buenos Aires – Cocrhane – Apurímac; h) Saloom – Colón – Cocrhane – Buenos Aires; i) Saloom – Sáenz Peña – Cocrhane – Colón; j) Cocrhane – Buenos Aires – R. Villar – Apurímac; l) Cocrhane – Colón – R. Villar – Buenos Aires; m) Cocrhane – Sáenz Peña – R. Villar – Colón.

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Chefia e Liderança Policial: O caso da província constitucional de Callao-Lima

Foram efetuados levantamentos de dados reais sobre todos os elementos de segurança e integrantes da comunidade, que vivem ou trabalham em cada área, assim como dos veículos que nelas permanecem. Realizaram-se visitas policiais, devidamente registradas, aos vizinhos de cada área de vigilância, para perguntar sobre seus anseios em matéria de segurança. Da mesma forma, promoveu-se a organização de juntas de vizinhos e clubes infanto-juvenis para participação sistematizada em atividades esportivas, culturais e comunitárias, organizadas pela Polícia Nacional e pela Municipalidade. A Organização do Plano Piloto compreendeu: a) quadrante: 12 quadras b) áreas de vigilância: 12 c) unidade motorizada: 01 veículo de patrulha d) pessoal policial: 02 por turno e) telefonia celular: 12 equipamentos Foram divulgados, pelos meios de comunicação, materiais de propaganda relacionados às normas legais que se encontram vigentes, com relação à ordem pública e ao bom uso das ruas. Foram realizadas instruções sobre a forma de agir em relação às pessoas que cometam atos anti-sociais, conduzindo-as às delegacias para o registro da ocorrência, por intermédio dos policiais designados para cada área de vigilância. Emitiram-se, também, orientações para erradicar das ruas as pessoas que se encontrem ingerindo bebidas alcoólicas em via pública, exercendo o meretrício, a mendicância, o comércio informal, etc. Dotaram-se com telefonia celular todas as áreas de vigilância e grupos especiais de prevenção e repressão ao delito. Foram planejadas operações de filtro policial que permitiam a identificação de pessoas à margem da lei, verificando por telefone os antecedentes e a existência de mandatos de prisão. Todas as pessoas que cumpriram tarefas de apoio ao sistema de segurança foram preparadas e capacitadas.
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Eduardo Guillermo Arteta Izarnótegui

Outros aspectos: a) atribuiu-se uma credencial emitida pela Polícia Nacional às pessoas que colaboraram nessas tarefas, estabelecendo programas de estímulo à participação da vizinhança; b) estimulou-se, por intermédio dos policiais comunitários, em sua respectiva área de vigilância, a participação de jovens em atividades comunitárias, esportivas, culturais e de prevenção do consumo indevido de drogas, organizados da seguinte forma, - cada área de vigilância possuía núcleos de dez (10) jovens. - doze (12) núcleos formavam uma equipe de trabalho, cuja assessoria esteve a cargo de um oficial de polícia; as reuniões destes grupos eram realizadas nos sábados e domingos, entre as 10h e 14hs. Obrigações assumidas pela Polícia Nacional do Callao: a) nomeação de pessoal policial de acordo com a disponibilidade de seus efetivos no quadrante onde foi posto em execução o Plano Piloto de Segurança Cidadã; b) designação de um veículo policial de forma permanente ao quadrante compreendido por doze (12) áreas de vigilância, nas doze (12) quadras selecionadas; c) centralização e processamento de um banco de dados sobre os elementos de segurança e integrantes da comunidade que trabalham e moram nas áreas de vigilância; d) supervisão e estabelecimento dos procedimentos a serem empregados nas visitas realizadas aos vizinhos de cada área de vigilância para verificar os anseios em matéria de segurança cidadã; e) total colaboração na organização de juntas de vizinhos e clubes infanto-juvenis;

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Chefia e Liderança Policial: O caso da província constitucional de Callao-Lima

f) emprego do Escritório de Inteligência e do “Esquadrão Verde”, para que executem as apreciações e intervenções nas áreas críticas assinaladas; g) programação de operações policiais dentro do quadrante selecionado; h) entrega das credenciais às pessoas reconhecidas como integrantes das juntas de vizinhos; i) incentivo à participação dos jovens em atividades comunitárias, esportivas, culturais e de prevenção ao consumo indevido de drogas; j). coordenação com a municipalidade do Callao para o intercâmbio de informação e o apoio tecnológico e logístico necessário para o sucesso do Plano Piloto de Segurança Cidadã. Obrigações assumidas pela municipalidade do Callao: a) divulgação do Plano Piloto de Segurança Cidadã à população do distrito do Callao. b) apoio com pessoal do município nos assuntos próprios de sua competência. c) apoio à Divisão Provincial da Polícia do Callao, com meios tecnológicos, logísticos e econômicos para o sucesso da operação. d) colaboração com pessoal capacitado para a organização de juntas de vizinhos e clubes infantojuvenis. Nota
1 2

Designa-se chalaca àquele que é natural da Província do Callao Esta modalidade é denominada no Peru de secuestro al paso 3 Vulgarmente conhecida no Brasil como “saidinha bancária” 4 Modalidade de roubo no qual o infrator golpeia ou ameaça com objeto perfurante o pescoço da vítima 5 Modalidade de roubo no qual o infrator golpeia a vítima com a coronha do revólver, ou, por extensão, com qualquer objeto contundente. 6 Entende-se o arrebato no Peru como sendo o roubo rápido de relógio, carteira, telefone, celular, e outros bens similares, conduzidos pela vítima durante um deslocamento.

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Relato Policial

B

S RA

IL

A VIOLÊNCIA CONTRA OS POLICIAIS: PERCEBER, PROBLEMATIZAR E ATUAR (?)
Martim Cabeleira de Moraes Júnior* INTRODUÇÃO
A relevância do tema está principalmente em dois pontos: 1º A discrepância entre as conseqüências das violências sofridas pelos policiais e a ausência da discussão de tais atos na comunidade acadêmica brasileira. 2º A necessidade de se construir políticas de segurança pública que abranjam todos os aspectos que envolvem o tema “polícia”. No que se refere à importância para a proposta do curso entendese que o caso apresentado é gerador de reflexão sobre os desafios (ainda não enfrentados na sua plenitude) de melhorias reais nos órgãos de segurança pública. O assunto proposto traz: desafio, inovação, atualidade, total convergência aos princípios democráticos e dos Direitos Humanos, bem como está desenvolvido no “eixo temático polícia e polícia”, uma vez que trata de mecanismos de percepção, controle e melhorias internas nos órgãos policiais.

CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA
Sempre que se trata de violência, se faz necessária a delimitação do conceito, muito embora se reconheça que a questão do conceito de violência ainda não tenha sido enfrentada de maneira considerada satisfatória. Neste sentido, por todas as dificuldades de conceituação, para tratar de tal tema se escolheu a definição apresentada por YVES MICHAUD como a mais adequada à discussão proposta. Segundo MICHAUD (1989, p. 10) ocorre violência quando: “[...] numa situação de interação, um ou vários atores agem de maneira direta ou indireta, maciça ou esparsa, causando danos a uma ou várias pessoas em graus variáveis, seja em sua integridade física, seja em sua integridade moral[...]”.
Oficial da Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul. Licenciado em Direito, especialista em segurança cidadã e mestre em Sociologia. 347

A violência contra os policiais: perceber, problematizar e atuar(?)

Definida a violência, resta compreender-se que existem formas específicas de violência que, contidas no conceito geral apresentado, possuem características que as distinguem em subtipos ou espécies a serem analisadas isoladamente para fins de percepção no cenário de atuação das polícias. Para abordagem inicial do tema serão apresentados três tipos de violência, com indicadores e exemplos, para caracterizar as formas de violência contra policiais que não estão nas pautas de discussões em geral, sejam acadêmicas ou de outros círculos sociais. Como primeiro tipo específico de violência e sua aplicação ao tema apresenta-se NILO ODÁLIA (1991), quando trata da violência original. A violência original, concebida como “Agressão física que atinge diretamente o homem tanto naquilo que possui, seu corpo, seus bens, quanto naquilo que mais ama, seus amigos, sua família” (ODALIA, 1991, p. 9), atinge os policiais de várias maneiras, pois nos trabalhos de policiamento ou investigação criminal, a agressão física é um risco iminente, quando não acontece, está para acontecer, contra o policial, contra os seus bens, ou contra aqueles que lhe são caros (familiares, amigos e colegas). Esta violência, embora esteja no ambiente de atuação dos policiais, é percebida geralmente como “violência policial” e quase nunca se evidencia os danos físicos e emocionais sofridos pelos policiais. Como indicadores da violência do ambiente de atuação policial tem-se: registros de mortes e ferimentos de policiais em serviço ou em razão da função;doenças físicas ou psíquicas adquiridas em conseqüência do sofrimento da presença ou do sofrimento de violências (alcoolismo, doenças mentais, etc.). Como exemplo de tal violência veja-se a publicação: “Sujeitos e instituições: modos de cuidar e tratar” (2002, p. 36): Em levantamento realizado pelo Departamento de Desenvolvimento de Recursos Humanos da Secretaria da Justiça e da Segurança do Estado do Rio Grande do Sul, em 2000, observou-se um quadro preocupante, indicando números expressivos relacionados ao adoecimento psíquico dos trabalhadores de segurança pública do

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estado. Dentre as formas de sofrimento mais citadas, estão os casos de drogadição e alcoolismo, violência familiar e nas ruas, casos de insônia, úlcera, depressão grave, levando, em algumas situações, ao suicídio ou tentativas. Em segundo lugar vem o tipo específico de violência chamada violência simbólica, assim designada por BORDIEU e PASSERON (1975), significando a aquela que se mostra nas relações de poder, ou seja, a violência que, embora ocorra abertamente, encontra mecanismos que tornam sua problematização camuflada por uma falsa conclusão que está tudo em ordem. A violência simbólica, no contexto policial está muito ligada ao que a imprensa divulga sobre ações da polícia. Neste caso a principal agressão vem dos meios de comunicação social (jornais, telejornais, reportagens em geral), que tratam resultados de ações policiais de maneira sensacionalista, inclusive pré-julgando fatos, quando descrevem como culpados alguns policiais sem nem sequer haver investigação ou processo criminal. São indicadores da violência dos meios de comunicação: publicações sensacionalistas de fotos e divulgação de fatos sem citação de hipóteses diversas sobre o caso; ausência de ações judiciais pelas instituições policiais por danos sofridos por agentes, decorrente de notícias sobre suas ações. Em terceiro lugar cita-se o caso da violência institucional, que, embora não esteja caracterizada por autores consagrados, da maneira como se faz neste artigo, está promovida pelo Estado ou pela própria instituição policial, no momento em que os policiais sofrem uma enorme pressão para ter sucesso em todas as suas ações, punindo-se a menor margem de erro. Pelos demais policiais, que hostilizam aquele que cometeu algum erro, mesmo antes de saber se realmente houve um erro, ou se foi praticado intencionalmente. Havendo neste sentido, uma pressão muito grande sobre as ações policiais, sem, contudo, se estabelecer contrapartidas quaisquer para compensar estes fatores. São indicadores deste tipo de violência: sinais de hostilização dos colegas por ações de outros policiais; transferências de policiais por ações consideradas legítimas.

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A violência contra os policiais: perceber, problematizar e atuar(?)

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Apesar de existirem outros tipos de violência a que estão sujeitos os policiais, para fins de apresentação inicial do tema a concentração será nas três espécies apontadas. No Brasil são raros os estudos sobre vitimização policial, como o realizado por Jaqueline Muniz (1998). Os poucos trabalhos que abordam o tema o fazem considerando a violência física tão somente. Tanto as instituições policiais quanto seus componentes, encontramse, de certa maneira maltratadas, uma vez que pouco se discute sobre as formas mais sutis de violência que causam o sofrimento no trabalho (tomando emprestado o termo de Dejours). Também se pretende que o tema “violência policial” sempre seja tratado de forma contextualizada, levando-se em consideração tanto o contexto teórico, quanto o metodológico e o de suporte fático, para que não se construa um discurso fragmentado para um fenômeno com profundas raízes sociais. A busca aqui é por uma progressão dialética, onde cada tese possa originar novas antíteses e sínteses, as quais servirão como novas teses, seguindo um ciclo evolutivo de pensamentos e práticas em prol do bem estar social, conforme já descrito no artigo anterior sobre o tema. Referências Bibliográficas
ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Relatório Final da Comissão Especial de Segurança Pública, 2003. BORDIEU, P PASSERON, J.C. A reprodução. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1975. .; DORNELLES, O que é crime (Coleção primeiros passos). São Paulo: Brsiliense, 2ª Edição, 1992. DÜRKHEIM, Emile. As regras do método sociológico. Martin Claret. São Paulo. 2002. GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – SECRETARIA DA JUSTIÇA E DA SEGURANÇA. Sujeitos e instituições: modos de cuidar e tratar. Programa de saúde mental para os trabalhadores da segurança púbica – uma visão cartográfica. Gráfica da UFRGS. 2002 MICHAUD, Yves. A violência. São Paulo. Ática, 1989. MUNIZ, Jaqueline. Mapeamento da vitimização de policiais no Rio de Janeiro. Ministério da Justiça. 1998.

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Martim Cabeleira de Moraes Júnior _______________. Ser policial é, sobretudo uma razão de ser - Cultura e Cotidiano da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro. IUPERJ, 1999. ODALIA, Nilo. O que é violência (Coleção primeiros passos). São Paulo: Brsiliense, 6ª Edição, 1991. SILVA, Jorge da. O controle da criminalidade e segurança pública na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2ª edição, 2ª Tiragem. 1999. SKOLNICK, Jerome H. “Nova polícia: Inovações na polícia de seis cidades norte-americanas / Jerome H. Skolnick, David H. Bayley; tradução de Geraldo Gerson de Souza. – São Paulo, 2001. – (Série Polícia e Sociedade; n. 2) SOUZA, Herbert José de. Como se faz análise de conjuntura. 21ª edição. Rio de Janeiro: Editora Vozes. 2000. WEBER, Max, Ensaios de Sociologia.2ª ed. Rio de Janeiro: Zahar,1971.

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A FORMAÇÃO POLICIAL: UM DESAFIO DEMOCRÁTICO
Comissária Aimara Aguilar*
A Constituição da República estabelece que todos os órgãos de segurança cidadã são de caráter civil e outorga ao poder público estatal e municipal a faculdade de criar corporações policiais e encarregar-se de sua formação. Na atualidade existem na Venezuela 126 corporações de polícia, segundo o levantamento de informação da Comissão Nacional para a Reforma Policial. Soraya El Achkar e Humberto Gonzalez (2007) fizeram um estudo sobre a formação policial: perspectiva histórica e realidade atual, resenhado nos trabalhos da Comissão Nacional para a Reforma Policial. Este estudo apresenta a seguinte caracterização geral: No país temos cinco modelos diferentes de formação policial: 1. Modelo Universitário PM, representado basicamente pela Polícia Metropolitana, porque tem tido uma ênfase especial no desenvolvimento de um sistema de formação universitária para oficiais com endereços de extensão em 10 estados do país, oferecendo tanto a Licenciatura em Ciências Policiais, como o Técnico Superior em Polícia Preventiva. 2. Modelo de Educação Regional, o qual representa as seis Escolas Regionais de Polícia que dependem do Ministério do Interior e da Justiça, encarregadas de formar agentes e oficiais das diferentes regiões do país. 3. Modelo dos estados, o qual representa os centros e programas de formação policial de dependência estadual e cuja missão social é basicamente formar, essencialmente, agentes das polícias do estado correspondente. 4. Modelo Municipal, o qual representa os centros e programas de formação policial de dependência
* Comissária do Corpo de Segurança e Ordem Pública do Estado Aragua – CSOPEA, chefe de operações da região policial Maraca e Este. 352

Comissária Aimara Aguilar

estadual e cuja missão social é basicamente formar aos agentes das polícias do município correspondente. 5. Modelo Privado, o qual representa as organizações privadas que desenvolveram iniciativas de formação de agentes. Cada modelo e sistema tem: a) requisitos de ingresso e mecanismo de seleção próprios (alguns atentam contra os direitos civis como o direito a pertencer a agrupações políticas); b) uma escala hierárquicas em rankings que vão de dois a 19; c) um regime interno determinado (interno, semi interno e externo); d) uma lógica organizativa que estabelece o nível de autonomia (a dependência pode ser do governo estadual, da polícia, pode ser autônoma ou completamente alheia às instancias políticas, como é o caso das iniciativas do setor privado); e) uma concepção sobre a educação policial (militarizada, civil, instrumental, fragmentada, inconsistente); f) um orçamento que dá ou não estabilidade (discricionariedade); g) uma capacidade instalada específica para gerar processos de formação (algumas com sedes próprias, outras sem sede próprias) e h) com conteúdos curriculares próprios (muitas não têm um desenho curricular como tal). O estudo assinala que no país temos 113 instituições policiais que formam a seus aspirantes e 13 que não têm processo de formação. No entanto, os requisitos de ingresso exigem que estejam formados em outras instituições policiais. El Achkar e González (2007) assinalam que destas 113 polícias que formam a seus funcionários, as modalidades são múltiplas: 1. Com centros próprios: 41 polícias têm centros próprios e estáveis com uma série de assinaturas e um regime de estudo determinado que mais adiante detalharemos. Esta cifra representa 33,3% das polícias do país. Nesta modalidade, a porcentagem do total de instituições policiais que forma a seus funcionários é de 36,28%. Quer dizer que 63,7% das instituições policiais não contam com centros próprios, nem com capacidade suficiente para a formação de seus funcionários. 2. Sem centros próprios, mas com características variadas:

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A formação policial: um desafio democrático

a) 35 instituições preparam cursos segundo as necessidades e requerimentos de ingresso do novo pessoal policial. Esta cifra equivale a 28,45% do total das instituições policiais do país. Nesta modalidade a porcentagem do total de Polícias que formam seus funcionários é de 30,97%. b) 13 instituições preparam cursos próprios, mas, além disso, enviam os aspirantes a outros centros, seja para complementar a formação, seja para aumentar a capacidade de ingresso (misto). Esta cifra equivale a 10,56% do total de instituições policiais do país. Nesta modalidade a porcentagem do total de polícias que formam seus funcionários é de 11,50%. c) 9 instituições preparam cursos próprios, mas, além disso, recebem aspirantes de outros centros que estejam preparados em assuntos policiais (Misto). Esta cifra equivale a 7,31% do total de instituições policiais do país. Nesta modalidade, a porcentagem do total de polícias que formam a seus funcionários é de 7,96%. d) 37 instituições policiais enviam todos os seus aspirantes a outros centros ou programas de formação policial por que não têm cursos próprios. Isso equivale a 30,74% do total de polícias do país: 30,08%. Nesta modalidade o percentual do total de polícias que formam a seus funcionários é de 32,74%. Nesta lógica, onde cada governador pode decidir sobre sua polícia, fui designada desde 1997 para me dedicar à área da formação de polícias e gostaria de apresentar minha experiência para que possamos pensar juntos qual é a concepção mais correta para a formação de um policial para a democracia. Eu tinha o mandato de graduar os estudantes em seis meses, os quais recebiam as aulas no Comando Geral numa modalidade teóricoprática e em um regime semi-interno. Aos dois meses, o governador decide ingressar a um grupo adicional com a ordem expressa de graduálos em quatro meses. Mais adiante, as promoções III, IV, V e VI se

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Comissária Aimara Aguilar

graduaram com a mesma dinâmica. Estes grupos engrossaram as cifras de funcionários e funcionárias policiais. De 1.200 policiais no estado Aragua, em 1997, passaram a dois mil homens e mulheres com autoridade de polícia em 1998. Este processo foi interrompido e se retomou no ano 2001 por várias razões: 1) a sociedade estava reclamando mais policiais, maior eficiência; 2) a pirâmide organizacional estava invertida. Havia mais oficiais que pessoal de base. A decisão foi pôr em marcha um plano de formação policial acelerado em convênio com: 1) A Escola de Formação Policial, vinculada ao Ministério do Interior e da Justiça, com sedes próprias; 2) A Escola de Segurança e Ordem Pública da Guarda Nacional e com algumas comisarias em particular. Estes cursos conseguiram aumentar em 120% o pessoal policial no estado Aragua. Todos os cursos foram improvisados e nunca se fez um desenho único, pensando na função policial e o perfil da polícia. Em todos se apresentavam os mesmos problemas, a saber: 1. O ingresso: Os requisitos e procedimentos são discricionais. Algumas vezes aplicam provas psicotécnicas, prova de rendimento físico, exame médico. Outras provas são realizadas pelo aspirante fora da instituição e que se desconhece sua veracidade (exames de rotina, exame psicológico, odontológico). Os documentos que se exigem para o ingresso não são verificados por nenhuma dependência da polícia (título educacional, comprovante de residência, certificado de antecedentes, entre outras). Não se realizam provas de conhecimento geral. Nem a altura, nem a idade são elementos considerados na hora de fazer a seleção. Muitos ingressam apadrinhados por funcionários e funcionárias oficiais ou por contato político. 2. Número de aspirantes/nível acadêmico. Em ocasiões, tem se realizado cursos com 450 participantes com diferentes níveis acadêmicos, inclusive alguns não alcançam o mínimo exigido

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A formação policial: um desafio democrático

(bacharelado); 3. Continuidade: A falta de continuidade na formação é um sério problema por que não há exigências acadêmicas para que o funcionário possa ascender dentro da instituição. 4. Espaço físico: A formação se realiza em espaços não adequados para o treinamento requerido, pois em alguns lugares nem sequer existem áreas desportivas nem espaços para o treinamento de tiro e em ocasiões estão amontoados nos dormitórios, salas de aula, refeitórios, entre outros. 5. Perfil dos professores. Os professores não têm nível acadêmico, não têm componente pedagógico, muitos não têm domínio do tema sobre os direitos humanos e muito menos das áreas vinculadas com a ação policial. 6. Transversalidade dos direitos humanos: até agora os direitos humanos são uma disciplina, mas não foram transversalizados em todas as outras disciplinas nas quais podem ser tratados. 7. Crescimento pessoal. Nem sempre se agrega nos programas de formação o aspecto do crescimento pessoal, porém é muito importante para que ele crie sentido de pertencimento e seja coerente entre o que diz, o que sente e suas ações. 8. Recursos. Um dos maiores problemas que enfrenta a formação é a falta de recursos para a) o salário digno para professores, b) a aquisição de equipamentos didáticos e telemáticos, c) a atualização de tecnologia, d) bibliotecas, e) salões ou locais de simulação (abertos ou fechados) que façam mais vivencial e prática a formação baseada em experiências, f) a destinação de equipamento policial. 9. Estágios. Os estágios se realizam em comisarias,

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Comissária Aimara Aguilar

mas quando os aspirantes começam a trabalhar se dão conta que tudo o que aprenderam na escola não serve de nada, por que há códigos de comportamento que devem ser respeitados porque, do contrário, serão expulsos do grupo. Os aspirantes vêem um modelo de polícia que não é precisamente exemplar. Nas comisarias não há vocação de formação com os aspirantes. 10. A militarização. Existem diversos regimes de permanência, mas em geral fazem um regime interno, com saídas nos fins de semana. Herdamos das corporações militares uma disciplina vista desde a ridicularização, a tortura e os vexames. A militarização do enfoque pedagógico só ensina a obedecer e acatar ordens e não dialogar, discutir, deliberar, resolver conflitos por via da negociação. Muitos destes problemas devem ser resolvidos, como asseguram El Achkar e González (2007), por via da padronização nacional com uma lei que unifique critérios em torno de uma matriz curricular (a qual deve ajustar-se ao novo modelo policial): fundamentos, propósitos, conteúdos, enfoque pedagógico, plano de estudo, carga horária, modalidade, sistema de avaliação, corpo docente, materiais educativos, centros de formação, regime e modalidade educativa. Padronização também dos requisitos de ingresso e dos mecanismos e processos de seleção do pessoal policial. Assinalam nossos autores de referência que a polícia é uma instituição pública e civil, orientada pelos princípios de permanência, eficiência, universalismo, democracia e participação, controle de desempenho e avaliação de acordo com processos e padrões definidos e submetida a um processo de planificação e desenvolvimento em função das necessidades nacionais, estaduais e municipais, dentro do marco da Constituição Nacional e dos Tratados e Princípios Internacionais sobre a proteção dos direitos humanos. Nesse sentido, a formação deve apontar a formação de um policial que assuma estes princípios institucionais desde sua própria prática. Em conseqüência, a escola policial há de refletir a nova cultura policial, tanto em sua filosofia e regulamentos, como na relação cotidiana e nas regras informais (2007).

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A formação policial: um desafio democrático

Para concluir, quero reformular a pergunta com vocês para pensar um pouco na formação policial. Qual é o melhor sistema de formação de um policial para o exercício da função pública de segurança cidadã em uma democracia? Referências bibliográficas
GABADÓN Luis Gerardo y Antillano Andrés. Comisión Nacional para la Reforma Policial (2007) La policía venezolana. Desarrollo institucional y perspectivas de reforma al inicio del tercer milenio. Ministerio de Interior y Justicia en Venezuela. EL ACHKAR Soraya e GONZALEZ Humberto Comisión Nacional para la Reforma Policial (2007). La formación policial: perspectiva histórica y realidad actual. Ministerio de Interior y Justicia en Venezuela.

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O ENFOQUE DE GÊNERO NA FORMAÇÃO DA POLÍCIA NACIONAL DA NICARÁGUA
Elizabeth Rodriguez Obando* I. INTRODUÇÃO
O enfoque de gênero na Polícia Nacional tem sido uma ferramenta de análise das diversas formas de discriminação e desigualdade de gênero, permitindo tomar decisões na gestão institucional, nos orientado em direção a uma mudança, a transformação profunda nas relações de homens e mulheres no interior da nossa instituição policial e na prestação de serviços policiais. É uma mudança de atitude diante da vida, em nível pessoal e trabalhista. O enfoque de gênero na Polícia Nacional de Nicarágua está orientado pra potencializar as capacidades de seus recursos humanos, em função de garantir sua plena participação em igualdade de condições e oportunidades entre homens e mulheres no âmbito interno e, ao mesmo tempo, continuar transformando condutas, atitudes e práticas no trabalho policial em relação aos serviços prestados à sociedade nicaragüense. Por isso, o propósito principal de expor o caso de eqüdade de gênero no sistema de formação policial é que sirva de experiência a outras instituições policiais da área centro-americana para aumentar o contingente feminino na polícia. Esta é a experiência que a Polícia Nacional de Nicarágua denominou EXPERIÊNCIA DEMONSTRATIVA.

II. RESENHA DO ENFOQUE DE GÊNERO NA POLÍCIA NACIONAL
A Polícia Nacional decidiu incorporar o enfoque de gênero por estar convencida de sua justiça e reconhecer os benefícios para a modernização institucional. O papel da mulher, em condições de igualdade em relação ao homem, é um elemento vital para a modernização da instituição, neste processo identificamos fatores que o facilitaram: · Abertura e decisão do Estado-Maior Nacional · Abertura de chefes (as), que se comprometeram e participaram das mudanças propostas.
*

Inspetora de Polícia, diretora da Academia de Polícia. 359

O Enfoque de Gênero na Formação da Policia Nacional da Nicarágua

· Vontade institucional e pessoal de estar sempre abertos à auto-reflexão e à mudança, a fim de avançar no fortalecimento institucional · Iniciativa e envolvimento das mulheres da Polícia Nacional. · Desenvolvimento alcançado pelo movimento de mulheres na Nicarágua.

III. ANTECEDENTES DO CASO:
Em 1990 se iniciam os primeiros passos a partir de inquietudes na polícia Nacional e atendendo as demandas particulares de segurança humana das mulheres no país. Entre 1990 e 1993, as mulheres policiais se tornaram promotoras de iniciativas e propuseram ao Estado-Maior Nacional que o problema da violência intra-familiar fosse abordada na Instituição, com métodos de prevenção e atenção direta. Surgem, assim, em 1993. as Delegacias da Mulher e da Criança (DMC) como resultado dos esforços conjuntos entre o Instituto Nicaragüense da Mulher (INIM), a Rede de Mulheres contra a Violência e a Polícia Nacional, atendendo a necessidade de enfrentar os riscos específicos que para sua segurança implica ser mulher e atender de forma diferenciada suas demandas de segurança cidadã. O processo de incorporação do enfoque de gênero na prestação dos serviços policiais tem início com a Lei 228 da Polícia Nacional em seu Artigo 21 que estabelece um contexto jurídico e legal à atuação policial na atenção à violência intra-familiar e sexual mediante a institucionalização das Delegacias da Mulher e da Criança. Mas é somente em 1996 que se assume formalmente o enfoque de gênero como uma perspectiva de desenvolvimento e mudança de consciência de gênero em nossa Instituição Policial

IV. CASO ¨EXPERIÊNCIA DEMONSTRATIVA:
O sistema de formação policial que contribui para o fortalecimento da Segurança Cidadã do país, formando as e os aspirantes
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Elizabeth Rodriguez Obando

com base em competências que garantam sua clara vocação como servidores públicos. De fato, a Academia de Polícia ¨Walter Mendoza Martínez, Instituto de Estudos Superiores da Polícia Nacional de Nicarágua foi uma das primeiras instâncias envolvidas no país no trabalho institucional de gênero. 4.1. Causas da diminuição da entrada feminina Em 2000, 11.3% do total de forças que entraram na Academia eram mulheres. Em 2001, mediante a implementação de uma ação afirmativa (curso básico exclusivo para mulheres), alcançou-se 26.7%. Em 2002, caiu 20.3% e em 2003 caiu novamente mais 17.4%. Esta tendência implicou uma diminuição do pessoal policial feminino nos seguintes anos. Causas da diminuição: Primeiro: o aumento do nível acadêmico requerido para entrar, embora não tenha afetado no número de aspirantes com um nível acadêmico superior, afetou a entrada das mulheres, não porque as mulheres não tivessem o nível acadêmico requerido, mas porque este nível representa uma oportunidade para as mulheres de procurar outras carreiras mais ¨adequadas¨ para as mulheres e com menos risco. Segundo: a vigência de esquemas de gênero enraizados na sociedade nicaragüense. 4.2. Necessidade de mudança: A Polícia Nacional da Nicarágua assumiu o enfoque de gênero não apenas por ser um direito humano, mas porque o considera uma estratégia para a construção de uma sociedade mais justa e desenvolvida. 4.3. Fases da experiência demonstrativa: As fases que foram desenvolvidas nesta experiência: 1. Fase de Diagnóstico: identificação de brechas de gênero no processo convocatório, seleção e verificação de pessoal. 2. Fase de Sensibilização e Capacitação dos recursos humanos envolvidos no processo. Capacitação para os recursos humanos em temas relativos à equidade de gênero. 3. Fase Técnica para a melhora dos processos de entrada na Academia de Polícia.
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O Enfoque de Gênero na Formação da Policia Nacional da Nicarágua

3.1. Campanha publicitária que transmitisse a idéia que o trabalho policial pode ser exercido por homens e mulheres, e que, além disso, também é uma carreira profissional como outras. 3.2. Incorporação de novos instrumentos psicológicos que permitam conhecer melhor o perfil dos e das aspirantes, e poder avaliar se coincide com o perfil requerido para ser polícia. 3.3. Realização do processo de verificação sem preconceitos de gênero, o qual requer capacitação de recursos humanos e de gênero. 4. Fase no processo de formação: 4.1. Formação de equipe multidisciplinar 4.2. Acompanhamento psicosocial aos/às estudantes do curso básico na Academia de Polícia. 4.3. Realização de dinâmicas de grupos para facilitar sua adaptação. 4.4. Realização de oficinas sobre auto-estima e liderança. 4.4. Breve explicação da experiência Produto da diminuição da entrada do pessoal feminino na Instituição Policial, identificado na etapa de diagnóstico, observou-se que um dos aspectos-chave era o pessoal envolvido no processo de seleção, que com freqüência reproduzia inconscientemente esquemas sociais de gênero que incidiam nas decisões institucionais. Um caso claro é o que acontecia na etapa de verificação, onde se apresentavam situações desvantajosas para as mulheres. Por exemplo, se o oficial verificador perguntava pelo comportamento de uma aspirante na comunidade e as pessoas diziam que era mãe solteira e/ou tinha um trabalho informal como, por exemplo, vendedora de loteria, o oficial anotava em sua ficha que esta pessoa não era uma boa

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mãe por que deixava seu filho (a) sob o cuidado de outras pessoas, que não tinha boa reputação por não ter uma relação estável, portanto não era recomendável para entrar na polícia. No entanto, no caso dos homens nunca se registrou um caso parecido. 4.5. Estratégias chave para o sucesso 4.5.1. Liderança do Estado–Maior Nacional da Polícia 4.5.2. Envolvimento das principais autoridades nas áreas envolvidas, Divisão de Pessoal, Academia de Polícia, Relações Publicas, GTZ. 4.5.3. Liderança e compromisso das mulheres policiais. 4.6. Situação atual: Com esta experiência se estabeleceram mudanças nos procedimentos e na meta de recrutamento de mulheres para 2004, estabelecendo uma meta de recrutamento para a entrada na Academia de Polícia de 30 %. Nos últimos três anos, após colocar em prática esta experiência, os resultados para a entrada na Academia de Polícia Walter Mendoza Martínez Instituto de Estudos Superiores da Polícia Nacional de Nicarágua tem sido a seguinte: em 2004, 33%, em 2005, 31% e, em 2006, 26%. Como é possível observar no ultimo ano houve um variante de 4%, mesmo assim, nos três anos foi possível manter a meta proposta de 30% na entrada no curso básico da Academia de Polícia. É importante mencionar que 2006 foi o ultimo ano do curso básico de Polícia realizado, e, nesse mesmo, ano se empreendeu uma nova etapa dos processos de formação policial, no qual se implementou o Curso Técnico Médio Policial, que traz mudanças positivas em termos de conteúdo, metodologia e tempo de realização. O curso para entrada na Polícia Nacional eleva seu nível em função da prestação de um serviço cada vez melhor à comunidade. Atualmente, em relação ao Curso Técnico Policial, que tem uma duração de um ano letivo, a entrada de mulheres no curso se mantém em 25%.

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O Enfoque de Gênero na Formação da Policia Nacional da Nicarágua

V. LIÇÕES APRENDIDAS
· O sucesso desta experiência e a liderança do Estado-Maior provam que se há vontade política no primeiro nível hierárquico da instituição é possível realizar mudanças com sucesso. · A eficiência de trabalhar em equipes interdisciplinares trouxe consigo experiências, aprendizagem e resultou em decisões importantes no processo. · É imprescindível sempre trabalhar a parte educativa que sensibiliza os seres humanos de que somos capazes de realizar mudanças e melhoras. · Este tipo de experiência não pode ser de curto prazo ou pontual, e deve ser sustentável. · A Instituição não é uma ilha, somos parte de uma sociedade onde persistem os preconceitos de gênero e se queremos incidir no interior da mesma temos que levar em conta como a nossa sociedade se coloca no tema.

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CONTROLES INTERNOS POLICIAIS OU COMO A POLÍCIA VIGIA A POLÍCIA.
Ernesto López Portillo Vargas* e Verónica Martínez Solares**

“… in this respect, police brutality is like police corruption – there may be some rotten apples, but usually the barrel itself is rotten.”1 “…creating effective disciplinary systems within the police should be a first- order priority.”2

Durante a segunda metade do século XX o controle do comportamento policial foi considerado um dos temas fundamentais para garantir um desempenho profissional e respeitoso dos direitos humanos por parte dos oficiais. Recentes perspectivas teóricas sugerem que os controles efetivos somente são possíveis dentro de sistemas complementares, internos e externos, que devem propiciar a aprendizagem, dentro de um esquema institucional onde o princípio de accountability tem um papel operativo e organizador amplo.3 Hoje é possível encontrar esquemas complexos a respeito das modalidades e categorias do controle policial, embora a teoria coincida em designar-lhes de forma direta um valor essencial para a contenção de abusos, e indireta para o desenvolvimento e o crescimento institucional. Uma vez que as atribuições da polícia a tornam um instrumento do exercício do monopólio legítimo da força do Estado, os controles sobre ela para evitar desvios adquirem um valor crítico em um regime democrático e de direito.

I. INTRODUÇÃO4
Cada vez mais a literatura relacionada à polícia enfoca as áreas problemáticas da conduta policial, especialmente a corrupção e o abuso de poder. Tal aproximação não é uma casualidade. Embora seja verdade que grande parte da literatura da primeira metade do século passado teve como interesse primordial uma aproximação histórica para logo avançar
Presidente fundador do Instituto para a Segurança e a Democracia –www.insyde.org.mx- e consultor internacional em reforma policial ** candidata a doutora em direito pelo Instituto de Investigações Jurídicas da Universidade Nacional Autônoma do México
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Controles internos policiais ou como a polícia vigia a polícia.

sobre o âmbito normativo, pouco a pouco, um maior número de pesquisas começou a focar não só o papel e as funções da polícia, vistas a partir de estruturas formais, mas também a cultura, as estratégias, os desvios, a ética e o controle policial (tanto da polícia como instituição, como da conduta de seus elementos) e, como conseqüência, sua reforma institucional com uma perspectiva invariavelmente democrática (Bayley, 2001, Okudzeto, 2005). Esse processo, de acordo com Kelling e More (Newburn, 2005:88108) atravessa três etapas: a era política, a era da reforma e a era da solução comunitária de conflitos. No entanto, apesar dos avanços democráticos na etapa de reforma e inclusive na última, dois elementos não perdem sua validade e, pelo contrário, ganham cada vez maior importância: o entendimento e a análise da má conduta policial, seja por corrupção ou abuso de poder e, de maneira mais recente e crescente, as formas de controlá-la (Okudzeto, 2005; Varenik, 2005; Neild, s/a). A resposta às denúncias e queixas por má conduta policial teve, até a segunda metade do século passado, um retorno informal. O relatório da Royal Commission on the Police, produto do debate realizado entre 1959 e 1964 (Marshall em Newburn, 2005: 624), no Reino Unido, colocou sobre a mesa a pergunta fundamental sobre "… como e para quem a polícia deve prestar contas de sua atividade?", o que derivou numa "estrutura tripartida" de prestação de contas (Chief Constable, the Home Office, and the Police Authority, modificado pelo Police Reforms Act 2002 que criou a Independent Police Compalints Commission). E do outro lado, a McCone Commission -1965- (Neild, s/a) em Los Angeles, Estados Unidos, após os distúrbios dos anos 60 "…propôs a criação de um mecanismo interno de verificação". O surgimento de mecanismos de controle é uma reação natural diante dos abusos policiais e da corrupção. É produto, assim, da democratização de todas as estruturas da autoridade estatal, incluindo o lado mais exposto dos regimes autoritários: a polícia. A preocupação pelo controle da atividade policial teve seu reflexo jurídico internacional no Código de Conduta para Funcionários encarregados de Fazer Cumprir a Lei de 1979 (artigo 8 c), para ser ratificada posteriormente nos Princípios Básicos Sobre o Uso da Força e

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de Armas de Fogo pelos Funcionários Encarregados de Fazer Cumprir a Lei (1990, especial atenção ao número 25). Como podemos observar, as idéias do controle (accountability policial) e de sua implementação efetiva são novas. Como todo processo, está marcado por sucessos e fracassos, sobretudo no que se refere a sua implementação nas diversas estruturas, sistemas e estratégias de operação. Latu sensu, os controles policiais estão divididos em externos e internos –sobre o qual falaremos mais adiante - (Gareth, 2005; Neild, s/ a; Varenik, 2005; Cano, s/a) e esses, por sua vez, em formais e informais (ver figura 1). De qualquer maneira, há quase meio século da idéia do controle e da prestação de contas, a maquinaria policial e a dos órgãos encarregados de fazer cumprir a lei apresentam problemas para a construção de uma teoria de accountability democrática, em grande parte devido à diversidade das instituições, mecanismos, processos e procedimentos; mas também devido aos múltiplos desafios que devem enfrentar na prática e que, apesar de bases legais sólidas, as impedem de funcionar adequadamente (Punch, 2003; Skolnick e Fyfe em Newburn, 2005;) tanto no que se refere ao desempenho quanto à conduta policial, especialmente em países sob transição democrática ou em situação de pós-conflito (Gareth, 2005:2, Cano, s/a; Caparini, 2003; Call, 2003, O’neill, 2005). A história dos esforços em desenvolver a noção de accountability na polícia tem dois capítulos: a primeira e a segunda metade do século XX. Na primeira metade tais esforços se caracterizaram por ser conjunturais e, geralmente, como conseqüência de comissões temporárias formadas para enfrentar um escândalo. As recomendações que surgiam não eram acompanhadas de mecanismos que forçassem sua aplicação, que revisassem ou que guiassem sua implementação. O impacto era portanto limitado. Constituía um ciclo: escândalo, criação de uma comissão, implementação inadequada das mudanças propostas, ressurgimento do problema, novo escândalo e assim sucessivamente. “This pattern persists today: Rodney King’s public beating led to careful findings by the Christopher Commission,5 followed by the LAPD’s questionable effort to fix the problems, and ten years later, the massive

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Ramparts scandal which in many ways was more harmful to the police and the criminal justice in Los Angeles1 (Varenik 2006). No entanto, no final da década de 60, segundo o autor, começaram os esforços para a criação de mecanismos permanentes de accountability, primeiro através de controles externos, focados no recebimento e, em alguns casos, na investigação de queixas cidadãs contra a polícia. Ao longo do tempo, os limites dos controles externos se tornaram evidentes nas cadeias internas do comando policial, mas a lição ficou clara: era necessário criar mecanismos permanentes de accountability para garantir a atenção necessária aos problemas associados ao controle policial. Há um acúmulo de aprendizagem importante, em particular durante os últimos 30 anos. Varenik apresenta um conjunto de lições, entre elas: Para alcançar modelos sustentáveis de accountability, a polícia deve ser sujeito e objeto dos processos de reforma. Devemos conseguir que a polícia assuma um papel que garanta o sucesso das reformas por meio de sistemas apropriados de controle e prestação de contas. Focar exclusivamente casos é um meio ineficiente para acabar com a má conduta policial ou promover boas práticas. O argumento é simples: as más condutas da polícia têm por trás aspectos institucionais fundamentais (a seleção, o treinamento, os incentivos, a cultura policial, a supervisão, etc.), que devem ser abordados mediante estratégias de maior impacto. Na prática, accountability requer múltiplos mecanismos, internos e externos, relacionados por meio de sistemas que permitam sua complementação. A relevância de tal complementação é extraordinária, porque um sistema desequilibrado de controles internos e externos pode, em vez de fortalecer, debilitar alguns deles ou ambos. “Although we have emphasized here the importance of developing internal mechanisms it’s also necessary to underline that these mechanisms will function better if they’re subject to a constructive regimen of review, audit, analysis and constructive input. Sadly, it’s probable in any force that cases will arise in which the internal system does not function as we would like and where it will be necessary to have the external capacity to

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ensure investigation, resolution and communication to the public and the police. If there is one indisputable truth arising from long experience in this area, it’s that we need to strike a healthy balance between ultimately ensuring the primary role of internal mechanisms in controlling police conduct and maintaining vibrant external mechanisms whose scrutiny and pressure will act as a spur on the police to keep the house in order” (Varenik 2006). As implicações de accountability incluem percepção, investigação, vigilância e análise da conduta, seja boa ou má, e a imposição das conseqüências necessárias para que o oficial e a instituição como um todo assimilem na prática as lições de sua experiência. Isso implica, por um lado, o sistema disciplinar –punição e prêmios- porém, muito mais importante é a construção de sistemas sólidos de fluxo de informação e análise, de comunicação e gestão estratégica, de maneira que as políticas, o treinamento, os valores e os comandos das instituições policiais se reflitam na prática de todo o pessoal. Essa perspectiva centraliza o princípio de accountability, como uma plataforma que garante o controle, o escrutínio e a responsabilidade da polícia pelas ações que realiza. Mas vai além e abrange o valor da aprendizagem como um processo para a melhora contínua e a manutenção de um diálogo que seja transparente, informado e mutuamente respeitoso entre a polícia e os promotores de instituições policiais que respeitam os direitos (Varenik 2006). Trata-se de transcender a idéia que considera apenas um treinamento eficiente e um bom pessoal como os melhores instrumentos para minimizar os riscos associados à função policial, para pensar em instituições que revisam e analisam suas práticas, comunicam seus resultados e somam conseqüências a suas conclusões, e assim garantem boas práticas nas ruas. Trata-se de uma combinação: normas e políticas claras com processos de revisão e decisão que permitam à instituição orientar melhor a seus oficiais. Os indicadores que podem ser derivados desse processo de revisão e análise fortalecem a estrutura de accountability porque permitem uma melhor avaliação sobre como os indivíduos, as unidades e a instituição em seu conjunto se comportam. (Varenik 2006). A seguir faremos uma descrição e breve análise dos denominados controles internos policiais (CIP), também conhecidos como accountability ou supervisão interna, não sem antes ressaltar que qualquer mecanismo

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eficaz de vigilância reforça uma atividade policial efetiva e respeitosa, já que favorece a cooperação com a cidadania e diminui a violação dos direitos fundamentais.

II. DEFINIÇÃO E CARACTERÍSTICAS DOS CONTROLES INTERNOS DA POLÍCIA (CIP).
De acordo com Bayley (em Varenik, 2005: 31-sigs.), as modalidades de controle podem ser vistas da seguinte maneira:

Figura 1.

A amplitude estrutural fica reduzida à definição proporcionada por diversos autores dos CIP Neild (s/a) os define como aqueles que "em . linhas gerais, regulam e orientam as atividades cotidianas da instituição, tratam casos particulares de abuso, e podem colaborar na análise e transformação de procedimentos e sistemas administrativos e reguladores

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para refinar a capacidade policial, melhorar seu desempenho e eficiência, e elevar sua conduta ética." Varenik (2005:32) assinala que "accountability interna é a capacidade de uma corporação de polícia de investigar a má conduta de seus próprios agentes, e sua capacidade para examinar e controlar seu uso da força, atributo que o diferencia de outras entidades civis." Para Caparini (2003:5), a forma de controle interno, o autocontrole policial, "refere-se à socialização dos oficiais de polícia e à interiorização das normas e da ética policial democrática através do treinamento, educação, “níveis de profissionalização”, o exemplo dado pelos oficiais mais antigos, e a cultura dentro da organização policial, mais amplamente." Call (2003:9), por seu lado, afirma que os mecanismos internos de vigilância "incluem qualquer unidade interna que investiga ou relata as infrações cometidas pelo pessoal de polícia (por exemplo, “Unidades Disciplinares”, “Assuntos Internos”, etc)." Para a International Advisory Commission of the Commonwealth Human Rights Initiative (Okudzeto, 2005:60, no mesmo sentido Gareth, 2005), dois mecanismos definem a accountability interna: o ambiente disciplinar, construído em base ao aparato formal para reprimir e censurar a má conduta policial e pela cultura informal que prevalece na instituição e a relativamente nova técnica do controle gerencial do desempenho policial, através da configuração dos objetivos e da análise estatística (indicadores de gestão e qualidade). A informação que deriva dos indicadores de disciplina policial (information managment systems ou sistemas de “early warning”) são de grande importância na medida que proporcionam elementos para a prevenção da má conduta, o desenho de políticas de seleção, capacitação, atualização, premiação e promoção de agentes, assim como de punições; e, claro, a melhora institucional, tanto na resposta às demandas cidadãs quanto nos procedimentos internos de controle.

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Características De acordo com Neild (s/a), as características gerais são as seguintes: · são mecanismos administrativos (Caparini, 2003) · estão estabelecidos nas leis orgânicas da polícia, regulamentos disciplinares, regulamentos operativos ou códigos de ética (nesse sentido, Alemika e Chukwuma, 2003) · são regidos por leis nacionais e internacionais, inclusive a jurisprudência (princípio básico da legalidade, rule of law ou due process, ver Okudzeto, 2005:53) · regulam processos disciplinares (Neild, s/a; Varenik, 2005:32; Caparini 2003:5, Call, 2003:9; Okudzeto, 2005:60; Gareth, 2005) · as regras não são consistentes: infrações menores/ infrações graves; centralizada/descentralizada (Neild, s/a) · podem ser verticais (disciplina exercida por linha de comando) ou horizontais (mecanismos internos especializados em disciplina –ouvidorias gerais, unidades disciplinares ou de controle e departamentos de responsabilidade profissional); centralizados, descentralizados ou de criação discricionária. No entanto, existem elementos chave para seu bom funcionamento: · vontade política (Neild, s/a; Alemika e Chukwuma, 2003: 52) · liderança (Neild, s/a; Bayley, 2001:206; US Department of Justice, 2001:11; Okudzeto, 2005:63, 65) · independência (Neild, s/a; O’neill, 2005:7) · confiabilidade (Neild, s/a; Varenik, 2005:41) · transparência (Cano, s/a, Neild, s/a, Varenik, 2005; Okudzeto, 2005:65, 66)

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· objetivos imparciais (US Department, 2001:8, Varenik, 2005: 41; Okudzeto, 2005:66) · eficiência (O’neill, 2005:7) · baseados no princípio de segurança jurídica (Neild, s/ a, Varenik: 2005:41) · conta com pessoal idôneo e bem capacitado, profissional (Neild, s/a, Okudzeto, 2005:66) · baseados num sistema gerencial idôneo (Okudzeto, 2005:66) Alguns elementos que dificultam o bom funcionamento dos CIP Varenik (2005) identifica um ponto central no registro da informação: qualidade, constância e sistematização. Neild (s/a), por sua vez, aponta o alto hermetismo e confidencialidade nos processos como duas barreiras relacionadas à informação (especialmente pela fragilidade do controle devido ao número de casos, sobre os tipos de denúncia, nome e cargo do oficial, estado da investigação ou julgamento, coesão e proporção da punição. A qualidade da informação é necessária na prevenção de abusos: análise de dados para identificar padrões, qualidade da gestão policial e a administração da força e práticas operativas nocivas.) Por sua vez, Okudzeto (2005:53-56), identifica os seguintes pontos fracos na prática: · estruturas hierárquicas rígidas · problemas na implementação, especialmente os relativos à cultura institucional particular (falta de vontade, processos obscuros, manipulação da evidência) · liderança · regulamentação imprecisa sobre a gravidade das faltas · secrecy ou código do silêncio · os problemas da investigação e uso da informação

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Os cinco valores básicos são (Okudzeto, 2005:66): · clareza nos objetivos da organização · transparência · visibilidade e respeito aos limites da atividade policial · responsabilidade. Cada membro é pessoalmente fiscalizável em relação a suas ações · empoderamento. A tomada de decisões deve ser baseada na prática. "O abuso policial pode ser corrigido eficazmente com uma dupla estratégia: por um lado, a punição dos indivíduos responsáveis por abusos e, por outro, a correção das fraquezas institucionais ou de uma prática policial nociva. O primeiro requer que as autoridades judiciais e policiais estejam dispostas a investigar e punir o crime. O segundo pode ser alcançado através de uma ampla gama de medidas, como uma boa capacitação ou a reforma de regulamentos e a adoção de novos modelos policiais como aqueles chamados “community policing” (polícia comunitária)."

III. MODELOS DE CIP
Os CIP são convencionalmente vistos como uma medida contra a corrupção e os abusos policiais, e como sistema de aperfeiçoamento profissional, conceito dominante a respeito de todo mecanismo de accountability. "A responsabilidade de todo governo é manter uma polícia sob accountability. Mas é responsabilidade dos policiais assegurarem que os sistemas internos garantam disciplina, bom desempenho e um bom ambiente na atividade policial. Convencionalmente, os sistemas internos dependem quase exclusivamente da investigação policial de outros policiais. Sua eficiência reflete o grau de compromisso da polícia em manter os mais altos níveis de desempenho de suas funções." (Okudzeto, 2005:60).

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Varenik (2005:55-60) proporciona um modelo genérico muito didático: · admissão · processamento · disposição · revisão Para Okudzeto (2005:52) o sistema interno, ao lidar com a má conduta séria, se divide em quatro partes: · queixa · investigação · audiência · apelação Ambos os autores coincidem no conteúdo do processo (Okudzeto, 2005; Varenik, 2005; Neild, s/a).

acesso

Figura 2.

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Existem duas formas de lidar com as queixas (Neild, s/a): · ofensas menores. Investigadas pelo imediato superior hierárquico · ofensas sérias. Geralmente são investigadas por agências fora da cadeia de comando tais como uma unidade de investigação interna dentro da organização policial, comitês disciplinares ad-hoc, compostos por oficiais policiais mais antigos; ou por agências externas. Todos seguem as regras do devido processo. Relação entre os CIP e os Controles Externos Os CIP e os controles externos não são excludentes nem contraditórios, pelo contrário, ambos são importantes, necessários e complementares (Bayley, 1985: 158, Call, 2003:9, O’neill, 2005:7; Alemita e Chukwuma, 2003:56). A experiência demonstra que sem mecanismos externos é muito provável que os internos tenham absoluta discricionariedade para determinar quais assuntos são suscetíveis de investigação e quais não, o que pode ser complicado, especialmente quando se trata da violação dos direitos humanos, como casos de tortura ou execuções extrajudiciais. Para Bayley (1985:177-178, também Neild, s/a), em princípio os controles internos são preferíveis por três razões: · estão mais bem informados que os externos; · podem ser mais minuciosos, completos e extensivos; · podem ser mais variados, sutis e diferenciados. A questão sobre a dificuldade da confiança reside em que nesse tipo de controle é a polícia que se investiga a si própria (Alemita e Chukwuma, 2003:55; ), o que pode acarretar numa investigação simplista e incompleta; em muitos aspectos, reascende o velho conflito sobre "quem vigia o vigilante", basicamente por três motivos (Neild, s/a): falta de vontade política, liderança fraca e uma longa tradição repressora (militar e política), especialmente na América Latina.
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Os sistemas de controle externos são complementares aos CIP (Gareth, 2005: 3,8, Call, 2003:9; Newham, 2000.). Em todo caso, parece que estes são os que contam com os melhores instrumentos para lidar efetiva e rapidamente com os problemas de má conduta e tomar ações para emendá-las. Por sua vez, os controles externos são outra fonte receptora de queixas e denúncias e supervisionam não apenas a ação policial, mas também a própria ação dos CIP (Neild, s/a). O sucesso ou fracasso da relação entre ambos reside nas dinâmicas de comunicação de ambos os tipos de controle, ou seja, entre os departamentos de polícia, a sociedade civil e as instituições de segurança em si. Em muitos sentidos, as deficiências dos CIP foram compensadas pelos controles externos (Cano s/a), como as agências de Direitos Humanos, mas esses não poderiam funcionar sem a cooperação dos CIP em grande , medida porque colaboram proporcionando, basicamente, informação. De qualquer forma, o inegável é que a informação que geram ambos os meios de controle contribue para a melhora da conduta, tanto institucional como a dos oficiais: políticas de mudança e recomendações, ações corretivas e de reforma, em qualquer etapa do recrutamento ou seleção para a promoção ou punição.

CIP e democracia "O policiamento democrático está baseado na idéia de uma polícia protetora dos direitos dos cidadãos e vigilante da lei, enquanto garante a segurança de todos por igual."7 Dentro das teorias constitucionalistas, alcançar um Estado Social e Democrático de Direito (Díaz, 1979:29; Croswell e Baltasar, 1996:137) significa concretizar fundamentalmente, embora não de forma exclusiva, os seguintes princípios: · império da lei: lei como expressão da vontade geral. · divisão de poderes: legislativo, executivo e judicial. · legalidade da administração: atuação segundo a lei e controle judicial suficiente.
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· direitos e liberdades fundamentais: garantia jurídicoformal e efetiva realização material Tais princípios ganham uma importância maior ainda quando se trata do uso do monopólio da coerção legítima, monopólio que a polícia ostenta diante da sociedade. Como conseqüência, os Estados têm a obrigação de implementar medidas especiais no uso da mesma, devido ao fato de que sua ação deve estar baseada nos interesses da sociedade que protegem e não nos interesses dos políticos ou dos próprios da instituição. Os CIP se tornam assim um dos instrumentos fundamentais na consolidação democrática das instituições toda vez que incidem a vontade policial do autocontrole. É uma das características de uma atividade policial democrática (são uma base no sistema de pesos e contrapesos que caracteriza todo sistema democrático de governabilidade), uma das maneiras que permite lidar com a má conduta institucional e que, portanto, gera resultados (Okudzeto, 2005: 27). "Todo sistema de accountability que funcione bem está baseado, sobretudo, em mecanismos, processos e procedimentos de controle interno. Os sistemas de disciplina confiáveis, assim como os apropriados níveis de treinamento e supervisão, e sistemas de monitoramento, avaliação e histórico de desempenho, assim como registro de informação criminal, criam o aparato necessário que mantém o nível da atividade policial no alto." "É possível identificar elementos-chave numa estrutura legal sólida para uma atividade policial democrática e para a accountability da polícia. Estes são: · o irrestrito respeito aos direitos humanos na definição dos deveres policiais · procedimentos claros de supervisão e controles democráticos · sistemas disciplinares internos fortes, adequados e justos · cooperação entre os mecanismos internos e externos de accountability policial
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· pelo menos uma unidade independente que receba as queixas a respeito da conduta policial · supervisão multipartidária sobre a polícia através dos órgãos colegiados, como parlamentos, legislaturas ou conselhos locais · interação obrigatória entre a polícia e a cidadania"

IV. CONCLUSÕES
Mais do que conclusões, nessa reflexão final queremos lançar um conjunto de questionamentos que atendem a uma preocupação central: alcançar a eficiência e legitimidade dos controles policiais, internos e externos, em instituições policiais cronicamente fracas, como é o caso freqüentemente na América Latina, parece um desafio extraordinariamente complexo; e mais ainda, na medida que a debilidade institucional da polícia tem sido um fator funcional a seu caráter autoritário intrínseco, estabelecer controles pode supor processos enormes de reconstrução na polícia, que incluem desde sua base doutrinária até seus instrumentos operativos mais específicos. Por isso, perguntamos para o debate: · Como direcionar os policiais a uma autêntica apropriação da idéia de que os controles os fortalecem, não os debilitam, quando operam num contexto institucional que propicia, explora e tolera o abuso? · Como propiciar um alinhamento de expectativas entre a polícia e os cidadãos, de forma que os controles funcionem como instrumentos reguladores capazes de resultar em benefícios recíprocos? · Como introduzir o instrumental técnico necessário para o desenvolvimento institucional dos controles internos na polícia, quando não há experiência nem conhecimento a respeito? · Que método ou métodos seguir para incentivar dinâmicas de aprendizagem no interior da polícia, em prol do controle de desempenho? · É possível impulsionar a reforma institucional para construir controles eficientes sem precisar desenvolver uma leitura aprofundada e informada da cultura policial?

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· Como induzir na sociedade civil organizada os incentivos necessários para habilitá-la como contrapeso e controle externo da polícia quando a sociedade muitas vezes propicia o abuso policial? · Como induzir nos órgãos do Estado (legislativo, poder judicial, ombudsman) um processo de construção de ferramentas para o controle externo da polícia? · No terreno policial operativo, como operar a mudança de esquemas estratégicos e táticos historicamente intuitivos e governados principalmente por controles informais a esquemas técnicos controlados por plataformas formais de controle? Notas
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Este texto foi elaborado para discussão no curso Questões Contemporâneas da Ação Policial: Desafios para a América Latina. Curso de Liderança para o Desenvolvimento Institucional Policial, realizado entre 6 e 10 de novembro de 2006 na sede da ONG Viva Rio, Rio de Janeiro, Brasil. É uma plataforma básica e descritiva sobre os controles internos da polícia no fórum internacional. Está previsto discutir a validade da teoria frente à experiência policial concreta por meio de debates com os policiais que participem do curso, oriundos de cinco países (Argentina, Brasil, Colômbia, Chile e México. 2 Bayley, 2001:40. Neste Sentido Neild (s/a) destaca que as CIP devem ser criados e entrar em operação na primeira etapa no processo da reforma policial. 3 O Instituto para a Segurança e a Democracia mantém uma ampla discussão interna sobre o conceito e os alcances do termo accountabilty, assim como sobre sua melhor tradução para o espanhol, no contexto temático da reforma policial democrática. 4 Este texto foi elaborado para discussão no curso Questões Contemporâneas da Ação Policial: Desafios para a América Latina. Curso de Liderança para o Desenvolvimento Institucional Policial, realizado entre 6 e 10 de novembro de 2006 na sede da ONG Viva Rio, Rio de Janeiro, Brasil. É uma plataforma básica e descritiva sobre os controles internos da polícia no fórum internacional. Está previsto discutir a validade da teoria frente à experiência policial concreta por meio de debates com os policiais que participem do curso, oriundos de cinco países (Argentina, Brasil, Colômbia, Chile e México). 5 O relatório está disponível em http://www.parc.info/reports/pdf/chistophercommision.pdf 6 O papel do diretor de polícia é considerado como "… the key to changing any aspect of policing." 7 Okudzeto, 2005:24

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Comunicação

G AR

E

I NT

NA

MECANISMOS E PROCEDIMENTOS DE CONTROLE INTERNO
UM OLHAR DA ARGENTINA Santiago Veiga* e Ignacio Romano** INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, devido à explosão do fenômeno da criminalidade, têm surgido muitas críticas às forças policiais e de segurança na Argentina e na região; vinculadas em sua maioria à corrupção, pouco profissionalismo, limitações na sua capacidade operativa, e manipulação política das mesmas. Uma situação como essa gerou uma forte demanda social sobre as autoridades públicas para que façam as reformas necessárias para elevar os níveis de qualidade do serviço policial; demanda que em alguns casos foi recebida e transformada em ações –não sempre mantidas ao longo do tempo- e em outros motivou simples mudanças externas nos gabinetes ministeriais ou na gestão das instituições policiais. De alguma forma, pela primeira vez em muito tempo, surgiu na Argentina a consciência da necessidade de trabalhar com as instituições envolvidas em favor de uma melhora no rendimento policial diante da evidência de que os modelos de gestão vigentes das polícias não geravam resultados capazes de combater o problema da insegurança. Enquanto a gama de fatores associados ao aumento da criminalidade –do tipo socioeconômico, demográfico-cultural e institucional, mais o efeito acelerador da violência das drogas e as armas de fogo - operavam sobre a realidade, as atividades criminosas –em alguns casos com a ajuda da tecnologia- adotaram um comportamento mais dinâmico para maximizar seus lucros e minimizar os riscos. As instituições policiais, enquanto isso, procuraram livrar-se de um esquema rígido, burocrático e vertical para acompanhar de perto as mutações do crime, o que em alguns casos puderam cumprir. Novas modalidades criminosas demandam soluções complexas e integrais, que vão além da questão policial e que de jeito nenhum podem ser reduzidas a botar mais polícias nas ruas ou comprar mais viaturas. No que se refere estritamente à questão policial, a solução
* **

Lic. em Ciências Políticas, Mestre em Políticas Públicas e Diretor Executivo Fundação FUNDAR Lic. em Ciências Políticas e Advogado

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Santiago Veiga e Ignacio Romano

inclui uma gestão mais eficaz e eficiente por parte dos operadores do sistema, o que supõe –imediatamente- contar com os meios humanos e materiais necessários para esse fim. Nos parágrafos seguintes se procurará apresentar diversas ferramentas de controle de gestão policial, incluindo o controle interno. Posteriormente serão apresentados os desafios impostos a esse tipo de mecanismos e, por último, se procurará apresentar as razões pelas quais dificilmente será possível melhorar o rendimento policial sem a vontade política dos tomadores de decisão para pôr à disposição das instituições policiais e de segurança as condições materiais, mecanismos e incentivos para desempenhar eficazmente sua função.

MECANISMOS DE CONTROLE INTERNO
Assuntos Internos Todo mecanismo de controle interno nas forças de segurança tem por objetivo verificar se o pessoal, em todo os níveis, cumpre com as obrigações gerais em sua posição de policial, e mais especificamente se trabalha com eficiência para cumprir com os objetivos impostos pela sua função, da vigilância fixa numa esquina até a direção de uma Superintendência. Talvez o método de controle mais tradicional nas polícias seja o trabalho de investigação realizado pelas áreas de Assuntos Internos. Estas trabalham normalmente com base na investigação de denúncias sobre desempenho ruim, corrupção, descumprimento dos deveres como funcionário público, abusos de autoridade etc., mas, surpreendentemente, em poucos casos são analisadas estatísticas de procedimentos ou resultados obtidos sobre os objetivos assinalados. Em geral, não é realizada uma avaliação de rendimento ou produtividade para premiar os bons policiais, mas somente se procura caçar os culpados. Ou seja, o trabalho de Assuntos Internos procura gerar dissuasão e castigo, mas não incentiva o bom desempenho. Qualquer polícia que já tenha trabalhado nas ruas e próximo aos problemas sabe que, para esse sistema de controle quem se esforça por combater o crime e consegue controlá-lo em sua jurisdição provavelmente
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Mecanismos e procedimentos de controle interno Um olhar da Argentina

terá que enfrentar diversas acusações 1 por abuso de autoridade, confiscações ilegais etc. Esse tipo de acusações, quando injustas, constituem, no esquema tradicional, manchas na carreira pessoal que põem em dúvida a integridade e capacidade do efetivo, como também sua possibilidade de ascensão dentro da organização; incentivando ao mesmo tempo uma política da “omissão” e pouca intervenção nos conflitos para os quais supostamente a polícia foi designada. Os mecanismos tradicionais de investigação de assuntos internos sobre o pessoal policial normalmente não são capazes de distinguir nesses casos quem efetivamente abusa de sua autoridade e quem atua profissionalmente, chegando inclusive a arriscar sua própria vida para proteger a comunidade. O que foi exposto não implica negar a existência da corrupção policial e a participação de alguns policias em atividades criminais –sendo o narcotráfico uma das preferidas- por ação ou omissão. No entanto, Assuntos Internos também não funciona bem nesses casos, já que as cúpulas das instituições geralmente só permitem que se investigue superficialmente para cumprir formalidades, às vezes por conivência e outras para evitar escândalos que afetem a instituição. Vide as experiências de policiais honestos que investigam a corrupção interna e terminam sendo ameaçados, com suas carreiras relegadas e, inclusive, perdem a vida por represálias ou suas famílias são ameaçadas. O Desafio de um sistema de alerta precoce para Controle Interno Seguindo algumas recomendações, as instituições policiais da região deveriam avançar em sistemas de alerta precoce – combinados com os mecanismos de assuntos internos - que ajudem a identificar antecipadamente aqueles policiais com problemas de conduta no desempenho de suas funções; desenhar mecanismos de intervenção com esses policiais para conseguir mudanças de conduta positivas; reduzir os casos graves de atuação de assuntos internos; elevar os níveis de controle e prestação de contas da instituição policial; e melhorar a imagem policial com a comunidade a partir de uma queda nas reclamações e denúncias por desempenho ruim. Um mecanismo de alerta precoce como o proposto deveria servir como uma grande base de dados para ser consultada pelos supervisores e comandos hierárquicos da força policial para identificar aqueles policiais

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cuja conduta é problemática e, se seguirem nessa linha, possivelmente se envolverão em casos mais graves manchando ainda mais a já desprestigiada imagem policial. Esse sistema de procedimento administrativo, além de permitir identificar os agentes cuja performance ou desempenho resulte em possíveis problemas, deveria permitir também uma intervenção apropriada –na forma de conselhos ou treinamento- para reverter esse tipo de falhas. Desse modo, o sistema de alerta precoce funcionaria como um alarme que possibilita à mesma força policial intervir antecipadamente e evitar que o policial se coloque numa situação na qual deva receber sanções disciplinares formais ou se envolva em processos penais. Esse sistema deveria contar também, no mínimo, com três fases de ação, de acordo à seguinte ordem: Em primeiro lugar, um processo de seleção de agentes policiais para participar do programa. De acordo com os indicadores de desempenho que forem determinados serão identificados agentes policiais com problemas de conduta leves. A quantidade de reclamações e denúncias que recebe um agente policial por parte dos cidadãos num determinado período de tempo deve ser um indicador prioritário. No entanto, deverá ser utilizada uma combinação de indicadores de desempenho e não unicamente as reclamações dos cidadãos. Em segunda instância, um processo de intervenção com o agente. Uma vez identificado o agente policial cuja conduta seja problemática, será efetuada a intervenção com o agente para que este possa corrigir seu comportamento. A intervenção deverá consistir sempre numa medida não disciplinari. A estratégia básica de intervenção deverá combinar dissuasão, educação e do treinamento. Por meio da dissuasão, os agentes que forem sujeitos da intervenção modificarão seu comportamento ao perceber a possibilidade de ser castigados. Por meio da educação e o treinamento, se ajudará os a gentes que participem do programa a melhorar seu desempenho profissional. A primeira intervenção pode consistir numa avaliação de desempenho pelo oficial imediatamente superior. Além disso, devem ser implementados cursos de treinamento para quem participe do programa, os quais devem incluir temas como atitudes de comunicação, importância do respeito no tratamento com o público, técnicas verbais e alternativas ao uso da força, respeito pela diversidade cultural e integridade e ética. Um treinamento baseado nos diversos cenários possíveis é uma

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Mecanismos e procedimentos de controle interno Um olhar da Argentina

forma efetiva de comunicar e internalizar os temas que devem ser transmitidos. No caso de considerar conveniente, pode aplicar--se assistência psicológica. Por último, a terceira etapa supõe o monitoramento posterior dos agentes que participaram do programa. Esse monitoramento deverá ser feito pelo oficial imediatamente superior (supervisor) ao agente que participou do programa. A performance do agente deverá ser monitorada por um período de 36 meses após a conclusão do programa. Entre as variáveis que devem ser consideradas como indicadores de desempenho desses sistemas de alerta precoce podem ser incluídas as reclamações e denúncias dos cidadãos; históricos de uso de arma de fogo, históricos de uso de força, demandas civis, demandas penais, perseguições em alta velocidade, danos causados às viaturas, quantidade de infrações de trânsito, suspensões (medidas disciplinares recebidas), prêmios e ascensões recentes, etc. Tais indicadores devem ser medidos por um determinado período de tempo e com relativa periodicidade. Os agentes policiais cujos registros estiverem fora dos parâmetros normais determinados estarão suscetíveis a ingressar na fase de intervenção do programa de alerta precoce. O fato de um agente policial ter um número determinado de entradas nesses indicadores no sistema não deverá significar, por si só, que esse agente esteja tendo problemas de conduta. São alertas, e o supervisor imediato deverá analisar o caso em questão para determinar se o agente deve participar do programa ou não. Outro ponto relevante para que sistemas como o proposto sejam eficientes é que a base de dados do sistema sirva apenas para tais fins. O acesso ao sistema deve ser protegido e restringido unicamente aos responsáveis pelo mesmo. Além disso, deve-se facilitar aos civis registrar reclamações e denúncias de condutas problemáticas por parte do pessoal policial, o que supõe a possibilidade de realizar as mesmas por todos os meios disponíveis, inclusive a denúncia pessoal, por correio, telefone, fax ou e-mail, garantindo também a possibilidade de fazê-lo mantendo o direito ao anonimato. Também deverá ser disponibilizado um formulário de reclamação sem que a apresentação do mesmo seja excludente, para dar início ao trâmite.

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Santiago Veiga e Ignacio Romano

A implementação de sistemas como o exposto evidencia o interesse de uma determinada instituição policial em prevenir comportamentos inadequados de seus membros, aumentar a transparência de sua gestão e melhorar as relações com a comunidade.

POLÍCIA ORIENTADA A RESULTADOS
Produtividade e Mesuração de Resultados Desde meados dos anos 90 e com um forte incentivo a partir da experiência do COMSTAT implementada na Cidade de Nova York, começaram a surgir em algumas instituições policiais experiências de introdução de ferramentas de gestão moderna que permitem medir e analisar os resultados obtidos. O ponto inicial consiste em definir quais serão os indicadores a ser considerados; logo como será obtida a informação de forma regular (desenho de um sistema de captura padrão de informação) e, finalmente, como os resultados serão analisados e interpretados. Isso deu início a desenhos de redes integradas de dados, conectando unidades policiais (via Internet, microondas, trunking digital, etc), gerando aplicativos de recolhimento de informação estandardizados, e a formação de áreas ou equipes de análise e processamento da informação. As primeiras experiências de sistematizar e processar a informação na Argentina têm origem nas áreas de investigação policial, para trabalhar na inteligência criminal. Logo, a utilização das redes foi expandida às chefias regionais de operações, para planificação dos serviços de segurança jurisdicionais, e finalmente estão começando a ser utilizadas em algumas dependências administrativas, tanto nas províncias como no Governo Federal. Da informação especializada disponível, apenas nesses últimos casos -particularmente no Governo Nacional (Ministério do Interior) e no da província de Buenos Aires (Ministério de Segurança)- a informação recolhida através das redes é utilizada para controle de resultados sobre as forças de segurança. É lamentável que ainda existam dúvidas sobre quais devam ser os indicadores de gestão policial, e principalmente, quais resultados são bons e quais são ruins. O problema ao analisar a informação é sempre deixar de fazê-lo em combinação com uma série de fatores associados. Por exemplo, não tem sentido castigar um Chefe Regional

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Mecanismos e procedimentos de controle interno Um olhar da Argentina

porque aumentou a quantidade de delitos denunciados em sua jurisdição (como indicador isolado), já que pode ser conseqüência de uma melhora no trabalho, através da aproximação com a comunidade e geração de resultados concretos, que resulte num aumento da confiança dos cidadãos e, em conseqüência, num aumento da denúncia de delitos. Esse tipo de indicadores deve ser contrastado por uma pesquisa de vitimização, por exemplo, como forma de dimensionar a representatividade das estatísticas criminais. Outro erro ao analisar a informação é a alocação de cada vez mais recursos em determinadas zonas problemáticas, utilizando como único indicador um mapa de delitos denunciados. A quantidade de delitos denunciados em uma área não necessariamente indica uma gravidade maior da situação que justifique desviar recursos escassos na mesma. Zonas com menor quantidade de delitos em números absolutos podem apresentar delitos muito mais violentos e graves, que demandam fortalecer a capacidade de resposta na jurisdição. Por último, é importante mencionar que a análise de informação pelas polícias argentinas é realizada através de uma variedade de plataformas (software) entre as quais algumas de origem internacional convivem com as desenvolvidas dentro das forças policiais. Os aplicativos incluem programas específicos para inteligência criminal, mapeamento do delito, bases de dados específicas, grades de comando e sistemas de identificação de impressões digitais (AFIS). Nessa etapa, os avanços se concentram em dependências centrais ou regionais, embora seja possível detectar as primeiras tentativas de aproximar essas ferramentas às unidades jurisdicionais menores para que os chefes das delegacias, por exemplo, possam planejar seus serviços com melhor informação em favor de uma maior produtividade, aplicando seu conhecimento do terreno, diferente dos informes que chegam prontos das dependências centrais.

RESULTADOS E MARCO DE INCENTIVOS
Esse trabalho não pode ser concluído sem refletir sobre um fator freqüentemente ignorado na Argentina, e certamente em toda a região. Quando se analisam os mecanismos de avaliação de resultados, geralmente se faz referência a sistemas desenhados para impor sanções a quem não

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Santiago Veiga e Ignacio Romano

cumpre as determinações ideais, que geralmente não são muito claras. No entanto, aqui se esquece de mencionar o que, em qualquer organização privada, resulta numa variável relacionada de maneira iniludível: os recursos humanos da organização. Dificilmente pode-se sancionar um policial por não cumprir uma função para a qual não está preparado e nem sequer tem os meios materiais. A cadeia de problemas observados na Argentina é a seguinte: baixa remuneração, profissão sem prestígio e de risco, que não é atrativa para os jovens argentinos, o que faz com que as forças policiais diminuam os requisitos de ingresso para poder ter candidatos. As deficiências de formação inicial não são corrigidas pela capacitação pobre recebida na hora de entrada e ao longo da carreira, seguido da falta de vocação, já que com os altos índices de desemprego, muitos jovens argentinos ingressam nas forças policiais por ser a única oportunidade de trabalho. Esses novos policiais são colocados nas ruas com poucos meses de treinamento, devem comprar até o uniforme devido aos poucos recursos materiais em suas unidades ou a um estado deficiente, salários próximos à linha de pobreza que os obrigam a trabalhar até 16 horas por dia em serviços de polícia adicional, que não respeitam o descanso nem a vida familiar, nem oferecem oportunidades de formação profissional adicional. Diante dessa realidade se contrapõem as expectativas dos argentinos, de comparar nossos policiais com os dos EUA, França ou Espanha, e o choque de realidades é evidente. Sempre se comenta com indignação que um policial feriu inocentes num confronto, ou atropelou uma pessoa durante uma perseguição, ou simplesmente que os policiais “não fazem nada”. Não se ignora nem se pretende justificar os maus policiais –que existem em toda organização-, mas agir bem nas condições descritas, resulta claramente um desafio adicional. Como conclusão, me parece oportuno reproduzir uma conversa recente com um policial, que apesar de se colocar sobre a média e de ter recebido treinamento em diversos lugares do mundo, me disse: “Há alguns anos, resolvemos um caso de tomada de reféns sem vítimas inocentes, embora dois dos nossos tinham sido feridos. Após receber uma medalha, fui enviado a minha casa durante seis meses para me recuperar, durante os quais, como não pude fazer serviços adicionais, meu salário ficou reduzido à metade. Só quatro anos depois me pagaram o seguro por uma quantia irrisória (menos de

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Mecanismos e procedimentos de controle interno Um olhar da Argentina

80 dólares), e se tivesse morrido era pouco mais de dois salários básicos. Depois disso, antes de fazer alguma coisa na rua, penso duas vezes, porque se alguma coisa acontece, minha família ficará abandonada e a instituição não fará nada por ela.” Nota
1

É prática comum na Argentina que os detidos denunciem os policiais que os detiveram com a esperança de que o processo seja anulado e as causas anuladas por supostas falhas e abusos dos policiais no procedimento. Por outro lado, o policial que trabalha nos escritórios, em funções administrativas, não é afetado por esse problema e pode cumprir seu trabalho sem medo de denúncias. Assim, quando se comparam históricos profissionais sempre é beneficiado quem exerce uma função administrativa, afastado da tarefa propriamente policial.

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Relato Policial

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“ORDENS GERAIS” PARA O CONTROLE INTERNO NO ESTADO DE QUERÉTARO
Luis Gabriel Salazar Vázquez * INTRODUÇÃO
Na polícia, existem diversos sistemas ou mecanismos de controle, sendo que, em geral, dentre destes sistemas predominam aqueles coercitivos, seja por meio da norma legal que vige e regula todo servidor público, seja de caráter interno da própria corporação. Estes, em algumas ocasiões, mais que mecanismos de regulação e controle, são instrumentos de manipulação para a repressão, abuso de poder e até corrupção interna , e muitas poucas vezes são utilizados para benefício da própria polícia, seja por desconhecimento ou por não ser conveniente apelar a eles por represálias posteriores. Até hoje, ao menos no Estado de Querétaro, desconheço se tem existido dentro das legislaturas encarregadas de fazer as leis pessoas com os conhecimentos necessários do fazer policial, o que traz como conseqüência a criação de ordenamentos que não só desamparam o próprio policial dos benefícios sociais mais elementares, mas que também são incongruentes com a tarefa e as situações que enfrenta a polícia na rua, o que repercute no abuso de autoridade e violação dos direitos humanos, entre outros fatores. Assim, depois do erro, busca-se sua reparação com o remédio original, ou seja, a criação de outra lei ou ordenamento, convertendo a função policial em um jogo vicioso entre a criação de leis e a “imaginação policial” para realizar seu trabalho, seja em benefício de sua comunidade ou para seu prejuízo. Durante os 10 anos em serviço ativo como policial, esta é a primeira ocasião em que se trata de implementar uma série de políticas internas, com as quais se pretende regular, homologar e estabelecer critérios de operação. Estas ditas políticas têm sido chamadas de “Ordens Gerais”, começaram a valer no 17 de julho do presente ano e ainda não tem projetado o objetivo previsto; longe disso, vive-se em um estado de confusão e descontrole na operação. No entanto, são o primeiro mecanismo de controle que tenta a regulação da atuação policial com uma visão de rua, para o benefício e proteção do cidadão e do próprio policial.
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Criminólogo, Comandante da Polícia Turística do Estado de Querétaro. 391

“Ordens Gerais” para o controle interno no Estado de Querétaro

DESENVOLVIMENTO
Durante o segundo semestre de 2005, foram dadas a conhecer por meio de um curso-oficina, as “Ordens Gerais”. O curso-oficina teve uma duração de dois dias, com uma carga horária de 16 horas e foi ministrado por um grupo de advogados contratados pela Secretaria de Segurança Cidadã de Querétaro. As primeiras novas ordens gerais foram as seguintes: 1.- disposições gerais; 2.- protocolos de comunicação; 3.- operação do veículo policial (crp); 4.- patrulhamento; 5.- apreensão de veículos por infração de trânsito; 6.- translado e depósito de veículos; 7.- motoristas sob a influência de drogas ou álcool; 8.- operação do veículo policial (crp) emergência; 9.- perseguições. Contudo, durante o desenvolvimento do curso-oficina foram vertidas diversas opiniões por parte de maioria dos colegas da corporação, ressaltando seu descontentamento com a aplicação das mesmas por considerá-las inoperantes. Essa reação é comum na polícia quando se trata de mudar a forma de operar ou de implementar novos procedimentos. Algumas declarações de desaprovação carecem de fundamentos lógicos e têm uma forte conotação de rebeldia por quebrarem o que se “vinha fazendo” que, em ocasiões, tem um viés para a corrupção. No entanto, muitas opiniões e críticas vertidas são justificáveis e dignas de atenção, já que têm um fundamento baseado na experiência do serviço. Lamentavelmente, nesta ocasião, essas opiniões pertinentes não foram levadas em conta para o enriquecimento e viabilidade destas Ordens Gerais, que aplicará o policial em seu serviço diário.
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Luis Gabriel Salazar Vázquez

O que foi exposto anteriormente até hoje ficou de manifesto, ao se continuar operando com uma combinação do que anteriormente se vinha fazendo e o que está se pretendendo implementar e que, a consideração própria e com base na minha experiência, se não for corrigido em breve, perderá o objetivo proposto, ou bem começarão práticas discrecionais conforme a situação apresentada na rua. Atualmente, continua-se trabalhando na criação e formação de novas “Ordens Gerais”, sendo que, nesta segunda fase, tenho tido a honra de participar na equipe que trabalha nelas, o que me permitiu ter uma idéia mais ampla das mesmas e do seu objetivo. No entanto, considero que se tem descuidado como estas ditas ordens devem impactar no pessoal para gerar sua motivação, credibilidade e sua correta aplicação de forma voluntária, sob uma disciplina positiva e com a aceitação e visão de um novo modelo de operação e não de forma forçada, além de criar um mecanismo de avaliação quanto à viabilidade da aplicação das primeiras ordens e as subseqüentes. Uma possível solução, à guisa de proposta, é a de criar um comitê interno, formado por representantes do pessoal operativo no nível de comando, bem como diretivo, na criação de projetos inerentes ao desenvolvimento da função policial, o que gerará a credibilidade e compromisso com o projeto a ser desenvolvido, além de confiança e pertença com a instituição, para conseguir uma melhor qualidade no serviço e, sobretudo, a incorporação da visão e missão institucional que se materializa no serviço diário com o qual a polícia brinda o cidadão; mas, sobretudo, a aceitação nos procedimentos empregados não só para o combate profissional à criminalidade, mas na atuação e atendimento do policial com sua comunidade e com ele mesmo. É por isso que se pretende criar um novo modelo de atuação operacional, como é o caso aqui exposto, devendo-se trabalhar de maneira interdisciplinar, envolvendo a maioria dos atores inerentes à matéria.

CONCLUSÃO
Plasmar uma série de políticas para a operação não é um trabalho fácil, que não depende de um elemento só para sua integração, como poderia ser a experiência na rua do próprio policial, pois cada caso é
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“Ordens Gerais” para o controle interno no Estado de Querétaro

particular e único e é vivido de modo pessoal. É sabido por todo policial que nem sempre os problemas se vão manifestar em iguais circunstâncias àquelas que um colega viveu. Da mesma forma, deixar a criação de leis e políticas nas mãos de pessoas alheias à realidade operacional pode convertêlas em instrumentos inaplicáveis e alheios a qualquer realidade. A criação de políticas de atuação operacional, congruentes e enriquecidas no teórico e no prático, pode se converter em um mecanismo idôneo de controle operacional que propicie o respeito à legalidade em seus procedimentos, bem como dotar o policial de um respaldo institucional que lhe garanta uma maior segurança no exercício de suas funções. A própria polícia tem sido parte importante na quebra das redes que ligam a ela mesma à sua comunidade, pelos métodos ilegais e que violam os direitos humanos elementares do cidadão; por sua vez, a própria comunidade não quer e não acredita que valha a pena depositar a confiança e credibilidade que algum dia já depositou nela. Criar novas redes que aproximem a polícia de sua comunidade tem sido um dos objetivos da atual administração; no entanto, não se pode pedir à sociedade que mude a visão que atualmente tem de sua polícia sem antes iniciar uma mudança integral da própria polícia e dos métodos empregados até agora.

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Relato Policial

LA MA TE UA G

ASSÉDIO SEXUAL NA POLÍCIA NACIONAL CIVIL DA GUATEMALA
Rosa María Juárez Aristondo*
No dia 05 de janeiro de 2005, a agente da PNC (Polícia Nacional Civil) Estela María Salomé Pérez (nomes fictícios, para guardar a identidade da vítima) denunciou no Setor de Direitos Humanos da Inspetoria Geral da Polícia Nacional Civil da Guatemala que há um ano vem sofrendo problemas no trabalho com o delegado da PNC Leopoldo Hurtado Buenafé (nome fictício), chefe de uma Unidade Operativa da PNC da Guatemala, e que é vítima de assédio sexual por parte deste Delegado, que pede para que ela vá a sua sala e para que não use meias, pois gosta das suas pernas e quer beijar-lhe o corpo e constantemente a convida para sair para comer e a outros lugares. Quando esta não aceitou, tomou represálias contra a vítima até o ponto de transferi-la para o Departamento de Mazatenango, a 200 quilômetros da capital, afetando-a econômica, moral e familiarmente. O Regulamento disciplinar da Polícia Nacional Civil, contido no Acordo Governativo 420-2003 de 18 de julho de 2003 estabelece: Artigo 20. São infrações graves as seguintes: 18) Insinuar ou assediar de forma freqüente com propostas de natureza sexual pessoal subordinado ou que esteja sob custodia. O Artigo 22 regula: “São infrações muito graves as seguintes: 16) A reincidência em insinuar ou assediar em forma freqüente com propostas de natureza sexual o pessoal subalterno ou que esteja sob custodia”. Hurtado Buenafé, delegado da Polícia Nacional Civil, foi destituído pelo tribunal disciplinar de Quetzaltenango por ter cometido uma falta muito grave: assédio sexual contra uma subalterna. A agente María Salomé Pérez neste processo, como vítima, conseguiu através dos órgãos controladores da polícia (Inspetoria Geral) que se fizesse justiça em seu caso. As conseqüências mencionadas as conseqüencias mencionadas fazem com que os demais agentes policiais considerem que diante deste tipo de falta grave e muito grave (assédio), não haverá impunidade institucional embora se trate de um alto chefe policial. 76% dos agentes da Polícia Nacional Civil reconhecem que dentro da instituição é habitual o assédio sexual. Só 10% dos policiais são
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Subcomissária de Polícia, Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais, Chefe da Divisão de Direitos Humanos da Policia Nacional Civil. 395

Assédio sexual na Polícia Nacional Civil da Guatemala

mulheres, o que faz com que sejam mais vulneráveis ao assédio de seus companheiros. Mas nenhum agente considerou nunca que isto podia ser motivo de destituição. A destituição se produziu em 24 de agosto deste ano. Hurtado Buenafé, comissário destinado ao Gabinete da Polícia, deixou seu cargo na Polícia Nacional Civil por ordem do tribunal disciplinar. “Quando leram a sentença condenatória, não podia acreditar. Nunca pensou que uma simples agente ganharia o caso”, afirmou Verónica Godoy, que serviu como testemunha de honra para verificar a correta aplicação do regulamento interno da Polícia Nacional Civil. A vítima levava vários meses tolerando os contínuos abusos do delegado. Segundo a própria sentença, Hurtado Buenafé lhe pedia que fosse sem meias ao trabalho para ver suas pernas, a retinha em seu gabinete, elogiava suas qualidades físicas e lhe pedia que mantivesse relações íntimas. Como Salome Pérez nunca aceitou suas propostas, o assediador promoveu sua transferência de delegacia. Uma vez que a agente sempre tinha realizado trabalho administrativo, a mudança para uma unidade operativa supunha um grande prejuízo para ela, por isso a mesma decidiu apresentar a denúncia. Só um policial a ajudou em seu esforço, seu marido. Várias de suas colegas de trabalho declararam diante do tribunal a seu favor, mas nenhum colega homem. Tanto a vítima como suas colegas sofreram forte pressão por parte de vários delegados durante o tempo que durou o processo. “Para nós, o mais importante é a mensagem que foi transmitida aos outros policiais, pois o assédio sexual para eles é parte do cotidiano”, comenta Godoy. No ano passado, a Unidade de Gênero da Polícia Nacional Civil só recebeu oito denúncias por assédio sexual e nenhuma delas teve resultado. “O que ajudou muito neste caso foi a decisão do investigador da P .N.C. e a da vítima. Nunca deu um passo atrás apesar das ameaças”, afirmou Godoy. Em novembro de 2003, grupos da sociedade civil e organizações internacionais acordaram com o Ministério de Governo o novo regulamento disciplinar da Polícia Nacional Civil. Nele se incluiu pela primeira vez como falta grave o acosso sexual, apesar do ato não ser tipificado como delito na guatemala. “Este foi o ponto mais polêmico que tivemos que discutir com os delegados; a negociação quase ficou paralisada por isso”, comentou
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Eleonora Muralles, de familiares e amigos contra o delito e o seqüestro. No final de 2004, se constituíram os três tribunais disciplinares que até o momento vêm promovendo a destituição de vários policiais. No entanto, nunca, até agosto de 2005, tinha afetado um delegado.1 Visão policial sobre eqüidade de gênero O Ministério de Governo, implementou o projeto de fortalecimento institucional da Polícia Nacional Civil que inclui o projeto de investigação multiétnica e de gênero. Neste sentido, no Acordo sobre Fortalecimento do Poder Civil o Governo da República se compromete a “tomar medidas correspondentes a fim de propiciar que as organizações de caráter político e social adotem políticas específicas tendentes a alentar e favorecer a participação da mulher como parte do processo de fortalecimento do poder civil.” (AFPC número 59, inciso b). A Polícia Nacional Civil adotou o enfoque de gênero em sua organização para propiciar condições de igualdade e eqüidade entre homens e mulheres na instituição, já que as mulheres têm convivido historicamente em condições de ineqüidade em relação aos homens. A incorporação do enfoque de gênero dentro de uma instituição tem três dimensões: 1) no âmbito interno, para garantir a igualdade de oportunidades para homens e mulheres, 2) no âmbito externo, na prestação de serviços a todos os setores da população, e 3) na prevenção do delito especialmente em casos de violência intra-familiar e sexual.2 O enfoque de gênero na Polícia Nacional Civil é um conceito que promove a igualdade nas condições trabalhistas e na prestação de serviços com o pessoal feminino e masculino que integra a instituição. Este enfoque estabelece as formas de relações que devem se dar entre o pessoal policial, que devem fundamentar-se no respeito mútuo, tanto profissional como humano. Isso é uma condição indispensável para o desempenho institucional normal e o cumprimento eficiente das funções que deve desempenhar a polícia para o bem-estar e segurança da sociedade.3 Sem a participação das mulheres conscientes de seus direitos e capacidades nos diferentes níveis da instituição policial, a segurança seguirá sendo concebida de forma parcial, a partir da problemática e perspectiva dos homens, e em função dela se priorizaram determinados problemas
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Assédio sexual na Polícia Nacional Civil da Guatemala

que afetam nossa sociedade, ignorando-se os problemas urgentes que enfrenta a população feminina cotidianamente.4 Os Acordos de Paz valorizam a função das mulheres na sociedade ao reconhecer as importantes contribuições que historicamente têm dado para o desenvolvimento do país: “O Governo se compromete a impulsionar campanhas de difusão e programas educativos no âmbito nacional encaminhados a conscientizar a população sobre o direito das mulheres a participar ativa e decididamente no processo de fortalecimento do poder civil, sem nenhuma discriminação e com plena igualdade, tanto das mulheres do campo como das mulheres da cidade”.5 Os Acordos de Paz obrigam o Estado a promover a eliminação de toda forma de discriminação contra as mulheres. Estabelecem também a responsabilidade do Estado de velar para que os direitos e as necessidades das mulheres sejam satisfeitas num contexto de eqüidade, que se fomente sua participação social, política e cidadã, seu acesso ao trabalho e a propriedade da terra, assim como todo tipo de serviços básicos; redefinam a função e as responsabilidades do Estado em relação às mulheres, se comprometendo a propiciar a eqüidade de gênero. Na Polícia Nacional Civil, as estatísticas de 2001, revelam que as mulheres policiais constituíam apenas 10%, mantendo esta porcentagem até 2005, do total da força policial; mas sua participação nos comandos médios e nas escalas superiores se reduz a 0.28%, estando a maioria vinculada à escala básica da carreira policial. A designação de tarefas a mulheres policiais responde a padrões socioculturais que seguem remetendo a mulher a um papel tradicional de tarefas subalternas ou administrativas em detrimento da possibilidade de que participem dos níveis diretivos e da tomada de decisões.6 Notas
1 2

Publicação de Prensa Libre de 24 de outubro de 2005. Projeto equidade de gênero, pág. 6. 3 Gabinete de Equidade de Gênero da PNC/MINUGUA, A discriminação e o assédio atentam contra a dignidade da mulher, pág. 45. 4 Relatório de Verificação, Ob, Cit; pág. 7. 5 MINUGUA, Processo de negociação da paz na Guatemala, pág. 347. 6 Relatório de Verificação, Ob. Cit; pág. 20.

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PARTE III - POLÍCIA E SOCIEDADE
• Refere-se às finalidades da polícia, expressas nos arranjos e interações com a sociedade. Compreende os processos de pacto social para produção da coerção autorizada, explorando as bases e dinâmicas de consentimento social e suas formas de legitimação. • Enfatiza os expedientes e mecanismos de controle e participação social como instrumentos de sustentação do mandato policial. • Empresta os contornos para a definição política dos termos da responsabilização policial, informando os limites exteriores da pertinência, propriedade, adequação, oportunidade e suficiência da ação policial.

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Artigo

I CH

LE

PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA NA PREVENÇÃO DO CRIME NA AMÉRICA LATINA
DE QUE PARTICIPAÇÃO FALAMOS? 1 Lucía Dammert * 1. INTRODUÇÃO
A participação comunitária na prevenção do crime ocupou um lugar central nas políticas públicas de segurança na América Latina. Esta situação configurou-se, principalmente, pela forte tendência de crescimento dos crimes denunciados, da violência neles utilizada, do medo do cidadão, e da aparente dificuldade governamental para enfrentar tais problemáticas. Neste sentido, as políticas de participação buscam estimular o apoio do cidadão e aumentar a legitimidade das instituições encarregadas do controle e da prevenção da criminalidade. Neste contexto, reformularam-se os pilares das políticas públicas dirigidas a reduzir o crime, os quais certamente incluem a relação entre a polícia e a comunidade. Assim sendo, a comunidade adquiriu um papel mais relevante nas políticas voltadas a diminuir a violência e a criminalidade. Como conseqüência disso, apresentou-se no plano discursivo uma mudança do paradigma da segurança pública, para a segurança democrática ou segurança cidadã, o que na prática se traduziu na busca de uma maior participação comunitária nas políticas de segurança e de uma melhor relação com a polícia. Naturalmente, a seriedade destes esforços apresenta diversos matizes nacionais. Em alguns casos, a importância da participação ficou na retórica de políticos e administradores públicos, enquanto que em outros casos formularam-se estratégias de participação que efetivamente buscam envolver a população. Um exemplo recente é o Plano Nacional de Prevenção do Crime, da Argentina, que conseguiu estabelecer uma estratégia de participação da comunidade local nas áreas onde foi implementado. Assim, partimos da hipótese que as políticas de participação cidadã possuem três objetivos específicos: em primeiro lugar, melhorar a normalmente desgastada relação entre a comunidade e a polícia, com a esperança de consolidar um vínculo de trabalho comum, onde a comunidade participe da prevenção da criminalidade e respalde a ação
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Diretora do Programa Segurança e Cidadania - FLACSO Chile 401

Participação comunitária na prevenção do crime na América Latina

policial. Em segundo lugar, se pretende fortalecer as redes sociais existentes sob a presunção de que isto permitirá o desenvolvimento e a consolidação do capital social. Embora existam diversas interpretações do conceito de capital social, neste artigo tomamos a definição emitida por Putnam (1993), quando estabelece o que é capital social 2 local, o que se transformaria em uma estratégia central de prevenção da violência. Finalmente, essas políticas de participação tendem a consolidar um processo de descentralização que atribui aos municípios um papel cada vez mais ativo na formulação e implementação das ditas estratégias. O objetivo deste artigo é analisar as políticas públicas de prevenção comunitária do crime, ou seja, aquelas experiências de participação comunitária que são geradas pelo governo. Enfocamos, principalmente, os desafios e problemas que interferem no seu desenvolvimento para a obtenção dos objetivos específicos anteriormente mencionados. Especificamente, procura-se delinear a estreita relação existente entre as políticas de participação comunitária e as instituições policiais, bem como a potencialidade de tais políticas na consolidação e, inclusive, na criação de capital social. Desta maneira, analisa-se o papel do poder público na definição de novas estratégias frente à insegurança, baseadas na participação comunitária.3 O presente artigo divide-se em três seções. Em primeiro lugar são apresentados os principais conceitos, temas e problemas da participação comunitária na prevenção do crime. Dessa análise se depreendem os questionamentos e os desafios principais a este tipo de iniciativa. A segunda seção apresenta uma análise comparativa de três casos, nos quais se procura dar resposta à problemática local da falta de segurança. No primeiro caso, em Córdoba, na Argentina, o governo estadual aprovou uma importante reforma policial que foi unida à estratégia de organização de JUNTAS DE VIZINHOS. Por outro lado, em São Paulo, a Polícia Militar adotou a filosofia da polícia comunitária e, paralelamente, impulsionou a organização de CONSELHOS DE SEGURANÇA municipais ou de bairro. No terceiro caso, aborda-se a experiência do Chile, onde o governo encontra-se implementando uma política de organização de CONSELHOS COMUNAIS DE SEGURANÇA, sendo a participação da polícia ainda limitada. Finalmente, a última parte deste artigo apresenta algumas

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Lucía Dammert

conclusões, fruto das experiências analisadas.

2. CONCEITOS, TEMAS E PROBLEMAS DA PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA
Nas últimas décadas se evidenciou uma notável mudança na forma como se aborda a prevenção do crime no mundo. Atualmente o controle do crime não é mais visto como uma tarefa única e exclusiva das instituições públicas, transformando-se em mais uma tarefa difusa e fragmentada em mãos de diversas instituições públicas, de organizações nãogovernamentais e da comunidade em geral. Desta maneira, a responsabilidade pelo problema do crime transladou-se da esfera governamental para a pública. No centro desta mudança de paradigma, Crawford (1997) vislumbra três conceitos sobre os quais as principais políticas públicas foram construídas: prevenção, comunidade e parceria (partnerships). Estes conceitos são também centrais na definição das políticas de segurança na América Latina e, apesar de sua importância, carecem de uma definição conceitual clara que permita sua utilização em estratégias que envolvam perspectivas sociais e ideológicas diferentes. A seguir, será apresentado um breve debate sobre as características principais destes conceitos em políticas públicas de prevenção do crime. Em primeiro lugar, a prevenção, definida como “as políticas, medidas e técnicas, fora dos limites de sistema de justiça penal, dirigidas à redução das diversas classes de danos produzidos por atos definidos pelo Estado” (Van Dijk, 1990), se consolidou como uma estratégia eficaz e eficiente na diminuição do crime. O reconhecimento da importância da prevenção foi concomitante ao desenvolvimento de interpretações da criminalidade que enfatizam os fatores de risco (Dammert 2001; De Roux, 1994; Crawford, 1997). Desta maneira, as medidas que buscam prevenir o aumento de tais fatores (por exemplo, o consumo de álcool e o porte de armas) são consideradas centrais na diminuição não só dos delitos, mas também da sensação de insegurança do cidadão. Por sua vez, o conceito de comunidade transformou-se em um dos mais utilizados em política pública. Especialmente na área da prevenção do crime, o interesse pela comunidade pode ser explicado a partir das diversas posturas que explicam a relação entre crime e comunidade. Assim, por exemplo, a consolidação da comunidade é vista como um processo
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Participação comunitária na prevenção do crime na América Latina

ligado à diminuição do crime e das oportunidades para cometer delitos, à defesa frente a outros grupos ou à formação de um espaço social homogêneo e, portanto, seguro. Apesar da amplitude de sua conceitualização, é impossível desprezar sua importância e centralidade nas políticas públicas, assim como sua profunda vinculação com a prevenção do crime. Finalmente, a parceria apresenta-se como uma estratégia de ação necessária para enfrentar o crime. A bibliografia põe ênfase na formação de associações entre diversas agências estatais (Crawford, 1997) e as funções que esta parceria pode ter, assim como suas conseqüências sobre o crime. Além disso, é também relevante analisar a parceria entre a comunidade e os organismos públicos na busca de melhorias para o problema criminal, pois, desta forma, a comunidade é envolvida diretamente na concepção e desenvolvimento das iniciativas preventivas. Este chamado à participação da comunidade em tarefas de prevenção e na formação de parcerias evidenciou-se, particularmente, em duas estratégias governamentais: reforma policial e consolidação de espaços de participação comunitária. Reforma policial e polícia comunitária: características de um processo complexo A polícia comunitária é uma das estratégias de mudança policial que foi implementada majoritariamente no mundo com o claro objetivo de “responder aos abusos de poder, à falta de efetividade, à baixa confiança da população e às dúvidas sobre a legitimidade da polícia” (Crawford, 1997). Os programas de polícia comunitária distinguem-se por três características principais: vigilância a pé e a definição de pessoal dedicado a determinadas áreas geográficas, o estabelecimento de parcerias na prevenção do crime e o desenvolvimento de mecanismos de consulta cidadã sobre os problemas locais mais importantes (Trojanowicz e Bucqueroux, 1998; Goldstein, 1998). Esta ampla caracterização da polícia comunitária ocasionou a implementação de programas de diversas índoles, sob o mesmo rótulo. Desta maneira, nos encontramos com experiências que ficam em um extremo caracterizado pela geração de uma mudança brusca e rápida, como a reforma da polícia de Buenos Aires, que gerou controvérsias e
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resistências internas às transformações propostas. No outro extremo estão os casos onde, por diversos motivos, entre os quais se destacam a inércia, a falta de compreensão de seus princípios básicos e a reação institucional frente às mudanças, se adota a retórica da polícia comunitária, sem gerar nenhuma mudança significativa (Trojanowicz e Bucqueroux, 1998). Desta forma, é evidente que o termo polícia comunitária perdeu seu conteúdo inicial e transformou-se em uma categoria de um valor principalmente simbólico. Na América Latina, a partir da década de 1980, teve início um debate geral sobre o papel da polícia e da comunidade na prevenção da criminalidade. O retorno à democracia em países como Argentina, Brasil e Chile, fez transparecer a necessidade das polícias experimentarem transformações que lhes inserissem nesse regime político (Frühling, 2001a; González, 1998; Oliveira e Tiscornia, 1998). A necessidade de reforma se fez mais evidente devido à constatação de uma atuação corrupta e violenta de membros da instituição policial, especialmente na Argentina e no Brasil, que não apenas envolvia cobranças indevidas por parte dos agentes policiais, mas também o envolvimento com outros delitos. Além disso, o aumento da criminalidade e da sensação de insegurança gerou uma reflexão sobre a necessidade de aumentar a eficácia policial. Perante as demandas dos cidadãos, as instituições policiais colocaram como principal tema a carência de infra-estrutura e do pessoal necessário para controlar a delinqüência. No entanto, a última década demonstra um aumento no investimento público em infra-estrutura policial em praticamente todos os países da região. Assim, por exemplo, no período 1990-96 os recursos destinados aos Carabineiros e à Polícia de Investigações do Chile cresceram 93.3% (Oviedo, 2000). Da mesma forma, a despesa total da Polícia Federal da Argentina passou de 488 milhões de dólares em 1993 para 734 milhões em 20004 . Essa situação demonstrou claramente a necessidade de processos de reforma da polícia, os quais, em alguns casos, recebem a denominação de polícia comunitária. Nesses processos, identifica-se a incidência das três características principais da polícia comunitária, analisadas anteriormente. Verifica-se a presença de um claro discurso dirigido para a consolidação da prevenção como estratégia central da atuação policial. Da mesma forma, é ressaltada a relevância da intensificação da participação comunitária, destacando a centralidade de seu papel na diminuição do
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crime e da sensação de insegurança. Por sua vez, observa-se também o enfoque dado ao estabelecimento de parcerias entre a polícia e a comunidade. Participação comunitária em prevenção A participação comunitária em temas de segurança está ligada a dois tipos de iniciativas. A primeira refere-se às que nascem por iniciativa do governo e da instituição policial, que se aproximam da população como estratégia para melhorar sua imagem, bem como para estabelecer esferas de cooperação na prevenção do crime. Um exemplo deste tipo de organização são os Comitês de Proteção Cidadã do Chile, que se desenvolvem a partir de uma política expressa de criação de espaços comunitários de avaliação, proposta e implementação de programas de prevenção (Araya Moya, 1999; Paz Cidadã). Por outro lado, há associações comunitárias que nascem da preocupação dos próprios cidadãos que, carentes de resposta dos organismos públicos, decidem se organizar de forma independente. Exemplo deste tipo de organização é o Plano Vizinhos Unidos do bairro de Saavedra, em Buenos Aires (Smulovitz, 2001). Embora estes tipos ideais sirvam para explicar o fenômeno da participação comunitária, raramente se apresentam na sua versão pura, configurando-se, normalmente, em casos intermédios, onde as duas formas de iniciativas aparecem mescladas. Sobretudo na América Latina, as iniciativas governamentais para intensificar a participação comunitária na prevenção do crime estiveram ligadas a mudanças nas instituições policiais e à criação de organismos dedicados à sua organização. Neste sentido, a análise dos casos propostos permite identificar as características centrais das políticas de participação comunitária na América Latina, assim como suas limitações e desafios.

3. ANÁLISE COMPARATIVA
Esta análise comparativa pretende ressaltar as contribuições destas experiências e a relação destas com as políticas de participação comunitária na prevenção do crime na América Latina. Retomando o debate conceitual exposto na segunda seção, os casos estudados apresentam variações na forma como se encaram os três conceitos centrais: prevenção, parceria e comunidade. Uma primeira
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característica comum aos casos analisados é o interesse dos funcionários governamentais e da direção das instituições policiais por uma mudança na forma tradicional de aplicação das políticas de segurança. Como observamos, esta preocupação tem suas raízes no aumento do crime e da sensação de insegurança em todos os contextos, apesar da significativa variação entre eles. Desta maneira, o conceito prevenção é posto no primeiro plano da discussão política, como uma forma de enfrentar estas problemáticas e, sobretudo, de diminuir a constante cobrança do cidadão por medidas efetivas contra o crime. Neste sentido, a prevenção aparece como uma forma de envolver a comunidade nos problemas de segurança, aos quais se confere uma multiplicidade de causas. Esta situação torna-se evidente nos casos estudados, já que todas as instituições policiais estabelecem como objetivo central a prevenção do crime e a relação com a comunidade, mesmo quando a capacitação relacionada a estes temas é escassa (ver tabela 1). As instituições policiais dos três casos compartilham características comuns. A partir da década de 1990, enfrentaram a problemática da segurança do cidadão com um discurso que, por um lado, põe ênfase na prevenção e na participação comunitária, e , por outro, no aumento de pessoal e na aquisição de tecnologia. Outro aspecto a ser considerado, nos casos de São Paulo e Córdoba, é a grande desconfiança do cidadão em relação aos policiais, assim como seu passado repressor e autoritário, que inclui um ingrediente importante à análise desta preocupação com a relação com a comunidade, o que se configura diferente no Chile, onde os Carabineiros contam com um maior apoio e confiança da população. Por outro lado, observa-se que em todos os casos diversas estratégias de comunicação foram iniciadas para transmitir a mensagem de uma polícia mais próxima da comunidade. No caso de São Paulo, isto é evidente até mesmo no nome proposto para a reforma policial. Por sua vez, em Córdoba e no Chile, embora não se tenha adotado uma política de Polícia Comunitária, foram propostas no primeiro caso mudanças institucionais relacionadas a este tipo de estratégia, e desenvolveu-se, no segundo uma intensa campanha na mídia sobre novas estratégias operacionais, que estabelecem um vínculo maior entre Carabineiros e a comunidade (ver tabela 2).
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Esta mudança no discurso público das polícias, que incorpora a participação do cidadão, tem como causa principal a necessidade de repensar estratégias preventivas que respondam à demanda cidadã e lhe outorguem legitimidade institucional (no caso de Brasil e Argentina). No entanto, a definição do vínculo da polícia com os grupos de vizinhos ainda não está clara, o que apresenta um grave risco: as expectativas criadas na comunidade podem exceder os objetivos policiais e, portanto, aumentar a lacuna entre ambos os grupos. Nos três casos analisados se introduz um discurso público próximo ao da polícia comunitária. Mas Córdoba5 é a única experiência onde se evidencia uma mudança estrutural da instituição. Os outros dois casos mantêm instituições militarizadas, hierárquicas e com altos níveis de autonomia em relação a outros atores institucionais e sociais. Cabe fazer a ressalva que em São Paulo o plano de polícia comunitária envolve treinamento e capacitação específicos para toda a instituição. Paralelamente à colocação em prática de mudanças institucionais ou operacionais que buscam vincular a polícia à comunidade, foram impulsionadas políticas que têm como principal objetivo estabelecer relações entre a comunidade e as instituições governamentais de controle. Desta forma, as políticas de participação comunitária na prevenção do crime tomaram especial relevância na última década na área das organizações sociais. No entanto, coincidimos com Crawford (1997), quando coloca em dúvida as possibilidades de longo prazo deste tipo de estratégia, ao explicitar que “o crime por si mesmo pode não ser o foco mais apropriado sobre o qual organizar comunidades abertas, tolerantes e inclusivas. Pelo contrário, é mais provável que gere maior resistência e exclusão. A configuração de comunidades tolerantes, de suas instituições e de suas estruturas deve ser conduzida sob discussões e focos que sejam realmente integradores” (Crawford, 1997). Apesar do reconhecimento das limitações da organização comunitária na prevenção do crime, é preciso ressaltar alguns dos seus aspectos positivos. Em primeiro lugar, nas experiências analisadas apresenta-se uma clara presença do cidadão nas reuniões dos conselhos propostos, embora tal participação tenda a diminuir, o que não exclui o interesse e o envolvimento de um setor da população nestas iniciativas. Da mesma forma, ainda que no caso de São Paulo a participação direcione-

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se quase que exclusivamente para temas de segurança, em Córdoba as reuniões dos conselhos permitiram o desenvolvimento de campanhas de educação sobre violência familiar, consumo de álcool etc. No Chile, ainda não é possível avaliar os resultados, já que o processo encontra-se em fase de desenvolvimento dos diagnósticos locais. Neste sentido, talvez um dos principais achados desta análise seja a definição de participação comunitária que se evidencia nas políticas implementadas. Todas envolvem um ator (polícia ou governo) que organiza, convoca e constitui um núcleo cidadão de participação. No caso de São Paulo e Chile, os membros dos CONSEG e dos Conselhos Comunais são convidados a participarem de acordo com a “representatividade” e “interesse” que possuem na comunidade, constituindo um board ou diretório de vizinhos, que se reúne periodicamente para avaliar a problemática do bairro ou do município, o que é apresentado como uma política de verdadeira participação. Trata-se de uma participação cidadã com tarefas definidas (destacar os principais problemas, apoiar as ações policiais), que deixa um espaço pequeno para as iniciativas que poderiam ser apresentadas pelos vizinhos. Tais medidas mostram, então, que a participação cidadã é compreendida como a administração de projetos de investimento (no caso do Chile), a geração de diagnósticos e a avaliação de ações públicas, não incluindo um papel ativo do cidadão na proposta, na concepção e na colocação em prática de políticas, programas e projetos comunitários. Mesmo que em todos os casos esteja presente a vontade política de ouvir a voz do cidadão, os mecanismos pelos quais esta demanda popular é canalizada não estão claramente definidos. Face ao exposto, argumentamos que é necessário refletir sobre a necessidade de dar um novo significado à participação e de ampliar o papel do cidadão. Quando este se vê restringido e as propostas e reclamações do público não são canalizadas adequadamente, a presença comunitária diminui e, portanto, limitam-se as possibilidades de sucesso das políticas de prevenção. Por isso, a etapa de concepção destas políticas é fundamental para não “desgastar” o interesse do cidadão. Neste sentido, o fortalecimento do conceito de parceria é indispensável na redefinição destas políticas. Isto é, reconsiderar o processo de participação comunitária na prevenção do crime, outorgando um papel central às necessidades

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comunitárias e entender que a preocupação pelo tema criminal deve ser um tema importante na agenda de trabalho, mas não excludente, para desta maneira não transformar a participação em formas de conseguir segurança privada e melhorar o espaço local, mas sim como espaço para que sejam abordadas questões mais amplas e igualmente relacionadas com as problemáticas sociais, como a violência na família e a toxicomania, entre outras. Finalmente, é preciso ressaltar que o desenvolvimento destas políticas marca um momento importante na definição das políticas de segurança e do papel da comunidade neste processo. Por isso, é preciso manter uma postura de constante revisão das estratégias de ação, com o fim de gerar uma experiência bem-sucedida de participação comunitária na prevenção do crime, que colabore em consolidar a construção da cidadania nos países do Cone Sul. Tabela 1. Caracterização da instituição policial
São Paulo Santiago Sim Não Prevenção Sim Ministério da Defesa 35.000 Nacional Pouca Sim Córdoba Não Sim Prevenção e investigação Não Ministério de Governo 11.000 Provincial Mínima Não

Divisão entre oficiais e tropa Existência de polícia comunitária Tarefas que desempenha Existência de centro de análise de informação Dependência governamental Números de membros (aprox.) Área de atuação Capacitação em trabalho com a comunidade Existência de um centro de análise sobre o tema

Sim Sim Prevenção Sim Governador do Estado 80.000 Nacional Sim Sim

Fonte: Elaboração própria, 2001.
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Tabela 2. Caracterização dos processos de mudança institucional policial
São Paulo Santiago(a) 2000 Não Não Córdoba 1999 Sim Sim

Ano de início Inclui participação comunitária Modificação da estrutura policial Inclui polícia comunitária Melhoria da base de informação estatística Autor do programa Patrulha a pé Coordenação com políticas de participação comunitária Existência de controle externo Avaliações desenvolvidas
(a)

1995 Sim Não

Sim Sim Polícia Sim Sim

Não Sim Polícia Não Sim

Sim Não Polícia/Governo Sim Não

Sim Sim

Em processo Não

Não Não

Faz referência ao plano quadrante

Fonte: Elaboração própria, 2001.

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Tabela 3. Caracterização de políticas de participação comunitária
São Paulo Polícia Militar Polícia Militar Sim Estadual Sim Sim Sim Sim Não Santiago Ministério do Interior Prefeitura e Ministério do Interior Sim Nacional Sim Sim Sim Sim Sim Córdoba Ministério de Governo Ministério de Governo Pouca Provincial Sim Sim Sim Não Não

Organismo encarregado Organismo encarregado do setor Coordenação com a polícia Área de influência Formação de associações de vizinhos Avaliações desenvolvidas Desenvolvimento de campanhas educativas Desenvolvimento de suporte técnico para as políticas Desenvolvimento de indicadores para o monitoramento das políticas Convocatória aberta à comunidade Existe avaliação
Fonte: Elaboração própria, 2001.

Não Sim

Não Não

Sim Não

4. CONCLUSÕES
O objetivo central deste artigo foi apresentar e analisar três políticas de prevenção comunitária do crime na Argentina, no Brasil e no Chile. Nestes países, o crescimento das taxas de crimes registrados e a sensação de insegurança, assim como as limitações dos atores estatais para solucionar o problema, colocou em primeiro plano a estratégia de participação comunitária como resposta alternativa a esta situação. Em todos os casos, as políticas são destinadas, principalmente, a melhorar a
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relação entre a polícia e a comunidade, a consolidar ou criar redes sociais e a diminuir a sensação pública de insegurança. É necessário ressaltar que as políticas analisadas fazem parte de uma primeira geração de políticas sociais relacionadas com a segurança, cujo ator principal não é a polícia. Neste sentido, sua importância central é evidente no dimensionamento do papel da comunidade em temas como a segurança, o crime e a prevenção. Apesar desta notável característica, estas políticas apresentam também uma série de limitações e desafios que superam suas realidades locais. Portanto, sua análise e debate são de grande utilidade na hora de formular e avaliar o que ocorre em outros países da região e o que pode ser realizado futuramente. As políticas de prevenção comunitária do crime são imprescindíveis para gerar um rompimento com a tendência crítica atual. No entanto, diversas mudanças devem ser previamente efetivadas para que seja alcançado sucesso nesse caminho. Em linhas gerais, há quatro grandes temáticas que devem ser consideradas. Em primeiro lugar, uma mudança na estrutura policial que acompanhe o crescente papel da comunidade na prevenção. Depois, a necessidade de uma maior integração e coordenação entre os organismos públicos dedicados ao tema, assim como com aqueles que estão envolvidos em questões afins. Em terceiro lugar, é imperativo ampliar o papel da comunidade, convertendo-a em parte central das ações preventivas locais e, portanto, atribuindo-lhe poder para propor alternativas de solução a temáticas específicas. Finalmente, os pontos anteriores só poderão ser alcançados caso se consolide o papel ativo do governo local. Participação e estrutura policial A probabilidade de sucesso das políticas de participação para a prevenção tem uma estreita relação com o papel da polícia em tais estratégias. A realização de mudanças institucionais é central para alcançar uma maior independência na tomada de decisões dos comandos locais: independência que pode incentivar os chefes de delegacias a implementar propostas locais, já que evita trâmites burocráticos lentos e complicados. Em uma instituição hierárquica, muitas vezes autoritária, como a polícia, a mudança costuma ser um processo de longo prazo, onde se requer um bom planejamento das áreas envolvidas, assim como dos objetivos que se deseja alcançar.
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A mudança da cultura institucional deve estar entre as primeiras prioridades, já que a bibliografia analisada em países desenvolvidos conclui que a resistência da polícia à mudança e que a cultura institucional (hierárquica, militarizada e autônoma) são os principais obstáculos para alcançar políticas bem-sucedidas de prevenção e participação. Além disso, é necessário implementar um currículo de capacitação dos membros da polícia que inclua trabalho com a comunidade, solução de problemas, mediação de conflitos e desenvolvimento de projetos, para dar resposta a um maior número de situações críticas. Além disso, é necessário definir a relação que a polícia estabelece com as organizações comunitárias. A implementação de estratégias policiais com ênfase na participação comunitária colocou em evidência a carência de um padrão de ação entre os membros do binômio polícia-comunidade. Integração e coordenação interinstitucional Um dos maiores riscos que estas políticas enfrentam é o desânimo e a desconfiança da população, que pode não estar disposta a participar em um esforço sem ver uma pronta solução de seus problemas comunitários. Igualmente, a falta de compromisso real das instituições públicas para apoiar estas estratégias gera uma diminuição da participação e desconfiança quanto às iniciativas do setor público. Neste sentido, é prioritário gerar uma rede interinstitucional de coordenação destas políticas, que diminua a duplicação de atividades e coordene as ações de diversos organismos públicos no tema. Caso não seja realizada uma verdadeira transformação dos serviços por parte do Estado, o que neste caso significa uma melhora palpável na atenção ao cidadão nas delegacias, tribunais e demais organismos relacionados com a segurança, será muito difícil alcançar o compromisso da comunidade, freqüentemente debilitado por deficientes experiências de participação. Ampliação do papel do cidadão As iniciativas analisadas são um excelente ponto de partida para impulsionar a participação do cidadão em uma variedade de temas que envolvem a segurança: o uso dos espaços públicos, as redes de contenção para jovens, a gestão de projetos e a formulação de políticas públicas. É necessário aprofundar a participação nestas, permitindo a somatória de atores e líderes comunitários de diversos âmbitos e a comunidade em
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geral. Esta abertura deve estar ligada a uma flexibilização dos regulamentos estabelecidos para cada uma das experiências de participação. Evidentemente, a busca de financiamento próprio soma um notável problema naquelas comunidades empobrecidas nas quais seus habitantes colaboram com seu tempo como recurso principal. Desta maneira, o Estado deve garantir os fundos necessários para que estas iniciativas tenham assegurado seu desenvolvimento no tempo. Finalmente, é preciso desestimular a estigmatização do “outro”, do “delinqüente”, do “esquisito”, já que o problema da segurança cidadã é um tema que envolve a todos e onde não é possível estimular a divisão e a estigmatização social. Desta maneira, é importante encorajar a participação do cidadão considerado diferente, cuja visão das necessidades e problemas da comunidade é essencial para a definição de políticas públicas bem-sucedidas. Em resumo, as associações comunitárias necessitam assegurar sua representatividade ao incorporar organizações e indivíduos interessados na temática. Neste sentido, transforma-se em ação central o desenvolvimento de estruturas e processos que assegurem a participação total da comunidade. Gestão local e prevenção comunitária A particularidade da temática da segurança cidadã permite e requer uma ênfase local na formulação e implementação de políticas comunitárias. Embora os contextos de aumento da criminalidade e de sensação de insegurança sejam similares em diversos países, é evidente que os motivos desta situação são diversos e multidimensionais em cada cidade ou bairro. Desta maneira, os governos locais devem assumir um papel de protagonista, não só nas políticas nacionais ou estaduais de prevenção, mas também na própria formulação de políticas locais. Esta estratégia tem o potencial para influir diretamente sobre os problemas locais, assim como para captar maior atenção da comunidade, que se sente parte do problema e de suas soluções. Referências Bibliográficas
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Notas
1

O presente artigo é uma versão resumida do texto de mesmo título, publicado pelo Centro de Estudos do Desenvolvimento, Santiago (2003). www.policiaysociedad.org 2 São as instituições, relações e normas que dão corpo à qualidade e à quantidade de interações sociais. Diversos estudos enfatizaram este conceito e sua relação com o crime. Assim, por exemplo, um recente estudo concluiu que “as comunidades com pouco ou deficiente capital social deveriam ser mais suscetíveis à violência” (BID, 1999). Para maiores detalhes, ver: Durston, 2000; Fajnzylber, 1997. 3 É importante mencionar a existência de experiências de participação em prevenção do crime que foram impulsionadas pela comunidade, sem participação governamental. Para maiores detalhes, ver: Smulovitz, 2001. 4 Informação da Secretaria de Justiça e Segurança Cidadã, Cidade de Buenos Aires, Argentina. 5 As mudanças institucionais aprovadas em janeiro de 2001 ainda não foram implementadas na sua totalidade, motivo pelo qual não é possível avaliar o sucesso desta política.

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Artigo

B

S RA

IL

A BUSCA POR DIREITOS: POSSIBILIDADES E LIMITES DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA DEMOCRATIZAÇÃO DO ESTADO
Ana Paula Mendes de Miranda*
Trata-se de uma discussão sobre a participação da sociedade civil na busca por direitos e sua relação com a democratização estatal, processo que é sempre marcado por conflitos. Inicialmente, tomou-se por referência a conjuntura sócio-histórica de construção da cidadania no Brasil, em comparação com outros países da América Latina, ressaltando as tradições políticas autoritárias e patrimonialistas, que representam obstáculos à delimitação do espaço público como um campo de relações fora do contexto privado. Por fim, discutem-se as características dos Conselhos Comunitários de Segurança como um instrumento de ampliação da participação social, para problematizar seus limites e possibilidades, tomando por base a experiência do Rio de Janeiro, e sua contribuição na construção de políticas públicas.

INTRODUÇÃO
Uma sociedade pode ser analisada a partir de dois aspectos aparentemente opostos, os fatores de manutenção da ordem social, relacionados às tradições, e suas forças de transformação, relacionadas à mudança social. Seja qual for a abordagem, é preciso reconhecer que os conflitos são inerentes e necessários às sociedades, já que são sistemas abertos de interações individuais, organizacionais e institucionais. Atualmente, tem sido comum críticas e cobranças relativas à falta de mobilização e participação da sociedade em contextos variados. Mas o que isso realmente significa? Será que vivemos um momento de total individualização destruidora, cuja prioridade é a busca de dinheiro a qualquer preço, ou estamos diante de modelos diferenciados sobre o que é participar da vida social? Que temas mobilizam hoje os indivíduos? Pretendo levantar algumas questões sobre a participação da sociedade na busca por direitos e sua relação com a democratização estatal,
* Diretora-Presidente do Instituto de Segurança Pública, professora da Universidade Candido Mendes e doutora em Antropologia (USP)

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A Busca por Direitos: Possibilidades e Limites da Participação Social na Democratização do Estado

processo que tanto pode ser influenciado por conflitos provocados pelas mudanças, quanto por conflitos advindos da manutenção de modelos e práticas sociais. Não se trata, portanto, de uma reflexão sobre a história dos movimentos sociais1, mas sim sobre as possibilidades e limites da mobilização social na construção do Estado Democrático de Direito. Parte-se do pressuposto de que o Estado pode ter a pretensão tanto de coordenar, quanto de comandar as relações entre os diferentes grupos (Velho, 1995). Portanto, a democracia não deve ser compreendida como um processo evolutivo, posto que não se realiza unicamente na existência de um conjunto de garantias institucionais e formais, mas como uma forma para administrar os conflitos entre sujeitos, em face de lógicas distintas vigentes nos sistemas sociais. Nesse sentido, a democracia deveria propiciar o reconhecimento de que cada experiência de classe/grupo/categoria produz uma visão de mundo, e que essas visões constituem a riqueza das sociedades. Somente assim, pode-se pensar que a democracia deve garantir o respeito às diferenças individuais e à pluralidade, como um estímulo à criação de espaços para a participação de sujeitos cada vez mais receptivos. É necessário esclarecer que a idéia de sujeito não representa aqui o sinônimo de indivíduo, mas sim a vontade de uma pessoa ou grupo de atuar e modificar seu meio social mais do que ser determinado por ele. Inspirada em Alain Touraine (apud Gadea & Scherer-Warren, 2005), considero que o conceito de sujeito social2 é mais adequado para pensar o contexto da América Latina, do que o conceito de classe social3, que apresenta escassa verificação empírica e pouca utilidade para compreender essa diversidade de cenários.

A CONSTRUÇÃO DE SUJEITOS DE DIREITOS E A BUSCA POR DEMOCRATIZAÇÃO
Para melhor compreender como o sujeito interfere na sua realidade é importante ressaltar algumas experiências sócio-políticas recentes que influenciaram o debate sobre a democratização no mundo: · as lutas políticas contra o socialismo autoritário que marcaram a Europa Oriental, a partir de meados da década de 1970;
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· a crise do Estado de Bem-estar Social dos países capitalistas desenvolvidos, a partir da década de 1980; · as transições latino-americanas de ditaduras militares para governos democráticos, a partir do fim da década de 1970. Vários autores consideram que os anos 70 representaram o ressurgimento da sociedade civil4 em oposição ao Estado autoritário, porém é preciso compreender como esses processos foram distintos nos países da América Latina. Naquela época, o debate foi marcado por estudos que compreendiam a América Latina como uma realidade dual, dividida em uma face moderna e outra atrasada, cuja ótica era o estudo das elites e dos processos de desenvolvimento. Por outro lado, havia uma visão anti-estado nos movimentos sociais, devido à oposição ao regime militar. É somente na década de 80 que começa a se intensificar a produção acadêmica sobre os movimentos sociais, o que coincide com o que Ruth Cardoso (2004) chama de período da institucionalização dos movimentos. Assim, o contexto político da “redemocratização” possibilitou o estabelecimento de novas formas de relação entre os movimentos, as agências públicas e os partidos políticos. Um outro fator importante para a compreensão dos movimentos sociais, no Brasil5, está relacionado com a influência da Teologia da Libertação6, que mobilizou e engajou camadas pobres da população na busca por justiça social. Avzriter & Costa (2004) afirmam que, nos últimos anos, o debate sobre a participação da sociedade civil se processou em consonância com o debate mundial sobre o tema, de modo que a construção de uma “teoria da sociedade civil latino-americana” e seus usos analíticos ocorreram num contexto de uma interpretação sociológica da democratização e das novas democracias7. Já Aldo Panfichi e Paula Valeria Muñoz Chirinos defendem que a sociedade civil deve ser entendida como uma esfera social autônoma do Estado, sendo uma construção social relativamente nova na América Latina. Propõem uma definição flexível de sociedade civil, como “uma esfera de ação intermediária, situada entre o Estado e as famílias, em que grupos e associações de indivíduos se organizam de maneira autônoma e voluntária com o objetivo de defender e ampliar a vigência de seus direitos, valores e identidades, bem como para exercer controle e fiscalizar a ação das autoridades políticas” (2002: 305).
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A Busca por Direitos: Possibilidades e Limites da Participação Social na Democratização do Estado

Entretanto, Alberto Olvera considera problemático falar de uma sociedade civil, pois na realidade temos um conjunto diverso, heterogêneo e plural de atores sociais, instituições e práticas. Para ele, a sociedade civil seria a correlação de “um sistema legal e institucional que estabelece, protege e atualiza os direitos cidadãos; um conjunto de movimentos sociais e de associações civis que são social, política e ideologicamente heterogêneos; uma cultura política ancorada numa diversidade de espaços públicos, favorável à tolerância e ao respeito mútuo e inclinada a uma relação crítica com o Estado e o mercado” (2002:352). O que há de consenso neste debate é que não se pode idealizar a sociedade civil, já que ela é resultado de um processo histórico. E, no caso da América Latina, observa-se o predomínio do impacto de reformas econômicas neoliberais 8, de experiências autoritárias, de uma frágil democratização e da ausência de separação entre o interesse público e o privado no exercício do poder. Considero mais adequada a proposta analítica de Panfichi e Chirinos (op. cit.), pois permite contemplar de modo mais amplo a diversidade de grupos em conflito, possibilitando a pesquisa sobre a participação de grupos conservadores, muitas vezes esquecidos nas investigações9. Segundo José Murilo de Carvalho (2003), alguns fatos foram relevantes no cenário político brasileiro no processo de redemocratização, a saber: a aprovação da Constituição “mais liberal e democrática” que o país já teve, em 1988, que adotou o princípio geral da democracia participativa; o restabelecimento de vários procedimentos democráticos formais e abertura a novas forças políticas; e a primeira eleição direta para presidente desde 1960, em 1989, provocando uma ampliação dos direitos políticos numa escala inédita no país. Destaca, também, o Movimento dos Sem-Terra (MST) como um avanço que resultou da redemocratização do país, pois representou a incorporação à vida política de uma parcela da população tradicionalmente excluída pela força do latifúndio. Embora reconheça que os métodos utilizados podem tangenciar a ilegalidade (invasão de terras públicas ou não cultivadas), José Murilo de Carvalho acha que os mesmos devem ser considerados legítimos em função da lentidão histórica dos governos em resolver o problema agrário no país. Outro indicador do processo de democratização das relações entre sociedade e Estado seria o surgimento de organizações não420

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governamentais, porque provocam a ampliação da participação social no diagnóstico, encaminhamento e solução de problemas sociais. Neste processo é possível se observar o desenvolvimento de estratégias de “empoderamento” que levam os atores da sociedade civil organizada a se perceberam como sujeitos sociais, ou seja, é a busca por direitos que possibilita que a cidadania se enraíze nas práticas sociais. No entanto, a democratização da esfera política não contribuiu para a resolução de problemas econômicos (desigualdade e desemprego), bem como de problemas sociais (educação, saúde e saneamento), observandose também um agravamento da situação que ameaça aos direitos civis (segurança individual e pública) com o crescimento das violências e da criminalidade em todo o país. No caso do Brasil, a luta contra o autoritarismo e a transição para a democracia, mesmo reunindo diversos setores, contribuiu para uma visão homogeneizada da sociedade civil, deixando marcas no debate teórico e político. Uma das conseqüências deste processo é a existência de uma tradição cultural ambígua em relação à democracia, já que o autoritarismo influenciou práticas da vida cotidiana e das relações do poder estatal com a população, em especial, as que se referem ao tipo de industrialização e urbanização, ou seja, aos processos de remoção e reassentamento das populações, marcados por práticas excludentes. Deste modo, o retorno às instituições formais democráticas não produziu o encaminhamento adequado pelo Estado dos problemas da exclusão e desigualdade social, suscitando a necessidade de constituição de práticas sociais mais democráticas, que demarcassem melhor a separação entre a sociedade civil e o Estado, visando à ampliação e ao aprofundamento do controle do Estado pela sociedade. A década de 1980 foi marcada pela redefinição da noção de cidadania, empreendida pelos movimentos sociais e por outros setores, na busca por uma sociedade mais igualitária, baseada no reconhecimento dos membros como sujeitos portadores de direitos. Para Evelina Dagnino (2004), a radicalização da noção de cidadania representa a reavaliação do conceito 10, que tem como dimensão positiva sua relação com uma concepção de justiça redistributiva. A cidadania radical é entendida como uma identidade política, e não apenas um estatuto legal que se refere a um ser passivo de direitos, que goza da proteção da lei (Mouffe,1992). Esta
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concepção de cidadania rejeita a idéia do universalismo do público em oposição ao domínio privado. Sendo assim, não é mais possível se dizer “aqui terminam os meus deveres como cidadão e começa minha liberdade como indivíduo!”, já que essas identidades existem em permanente tensão. Portanto, a criação da identidade coletiva do cidadão democrata depende das formas pelas quais cada sociedade vivencia esta experiência. Para entender a cidadania radical é preciso responder à seguinte pergunta: o que é ser cidadão na minha sociedade? A década de 1990 se iniciou regida pela adoção de ajustes estruturais provocados por políticas neoliberais, que implicaram em dificuldades significativas no ritmo da democratização, cujos efeitos foram o agravamento das desigualdades sociais e econômicas, bem como as influências sobre a capacidade de mobilização e organização política da sociedade civil. A dimensão positiva deste contexto foi a transformação nas relações entre Estado e sociedade civil que, segundo Evelina Dagnino (2002), deixaram de ser de antagonismo, confronto e oposição declarada, para assumir uma postura de negociação, de atuação conjunta. Outras duas conseqüências desse processo seriam a “revitalização” da sociedade civil, ou seja, o aumento do associativismo, a emergência de movimentos sociais organizados, a reorganização partidária, e a democratização do Estado, desenhando o seguinte cenário político: · a redução do papel do Estado como fonte de direitos e de participação; · o deslocamento da idéia de nação como fonte da identidade coletiva; · o surgimento de organismos políticos e burocráticos supranacionais; · o cidadão se torna cada vez mais um “consumidor”, afastado de preocupações políticas e dos problemas coletivos; · o surgimento de organizações não-governamentais11 que estão voltadas para o interesse público; · a formulação e execução de políticas publicas alternativas e democráticas, que tentam romper os vícios do paternalismo e clientelismo.
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A isso se soma um progressivo enfraquecimento e transformação das formas tradicionais de organização de interesses, de representação política e solidariedades vigentes durante o século XX. Na Argentina, no Chile, na Colômbia e no Peru este processo tem sido observado pela crise dos sindicatos, pelo enfraquecimento dos partidos políticos, pela transformação das formas de filantropia e a mudança dos projetos políticos que enfatizavam a classe operária como ator principal da construção da cidadania. Em contrapartida, observa-se o surgimento de novas formas de associação e organização da sociedade civil como reação a novas formas de dominação, tais como, a superexploração dos recursos naturais e destruição do meio ambiente12, os movimentos contra o autoritarismo, o racismo e a discriminação de gênero13, que buscam a constituição de uma política de direitos humanos14 (Alvarez et al, 2000; Dagnino, 2002). No México, observa-se uma agenda diferenciada de demandas da sociedade civil em busca da governabilidade democrática, que foi fortemente determinada por outros fatores, em especial, a centralidade das disputas pela democracia eleitoral, a resistência do regime autoritário às iniciativas civis de reforma nas áreas trabalhista, agrária, social e direitos indígenas, com baixa participação da Igreja Católica no debate, e a implantação de uma política econômica neoliberal (Olvera, 2002). De modo geral, observa-se que o associativismo predominante dos anos 90 não deriva de mobilização de massas, tradicionalmente composta a partir de núcleos de militantes que se dedicam a uma causa, mas sim de processos de mobilizações pontuais, realizados a partir do atendimento a um apelo feito por alguma entidade, fundamentado em objetivos humanitários. Assim, o novo associativismo, também chamado de participação cidadã, é mais propositivo e menos reivindicativo, sendo baseado numa concepção ampla de cidadania, que não se restringe ao direito ao voto, mas reconhece o direito à vida. Baseia-se, portanto, numa concepção de cultura cidadã, fundada em valores éticos universais e impessoais, em uma concepção democrática radical, e em ações e regras mínimas compartilhadas que geram sentido de pertencimento, facilitam a convivência urbana e asseguram o respeito à diversidade. Envolve também o reconhecimento de direitos e os deveres do cidadão, onde os deveres se articulam à idéia de civilidade, diferentemente da concepção neoliberal de cidadania que exclui a valorização dos direitos.
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CIDADÃO X ESTADO: OS DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DE ESPAÇOS PÚBLICOS
A ênfase atual na radicalização da cidadania ressalta a necessidade de se pensar as condições básicas da existência da sociedade civil, ou seja, a vigência de conjunto de direitos, e suas conseqüências no que se refere à construção de espaços públicos. O conceito de espaço público tem sido utilizado com múltiplos sentidos, sendo a base da teoria crítica15. Em função do escopo deste trabalho, não será possível traçar a trajetória do conceito, cabe apenas ressaltar sua relação com o processo de democratização. Para Habermas (1984), a esfera pública é um espaço de mediação legal entre os poderes públicos, a sociedade política, a sociedade civil e a mídia, que gera um espaço de discussão livre e racional do exercício da autoridade política. Esta visão do espaço público, separado da esfera privada e do Estado, tem sido fortemente criticada por reduzir as relações sociais a uma mera troca de argumentos racionais. Daniel Cefaï (2002) questiona o caráter estático do conceito de espaço público, que não daria conta da dramaticidade dos conflitos. Sugere a retomada do conceito de arena pública pelo duplo sentido da palavra, ou seja, a arena significa um lugar de combate e um lugar de performances. O autor enfatiza a necessidade de análise das práticas para que o significado de “público” deixe de ser pensado como um organismo social ou político, e passe a ser concebido como uma forma estranha de vida coletiva que emerge em torno de um problema ao mesmo tempo em que o constitui. Assim, os atores individuais, organizacionais e institucionais se engajam em um esforço coletivo de definição e de controle da situação percebida como problemática. Eles exprimem, discutem e julgam opiniões; identificam os problemas; entram nas disputas; configuram os jogos de conflito, resolvem crises e realizam compromissos. Os atores se apropriam da coisa pública de modo que ela deixe de ser monopólio do Estado, sem que se torne um bem particular. Tanto os conceitos de espaço público quanto o de arena pública apresentam limitações para pensar a sociedade brasileira, tendo em vista que ambos tomam como referência sociedades em que a cidadania e o
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respeito aos direitos do cidadão foram contemplados não apenas no plano das normas, leis e regras, mas também está presente em diferentes dimensões da vida social. Tal cenário não pode ser observado no Brasil, já que há uma desarticulação entre a esfera pública16 e o espaço público17 (Cardoso de Oliveira, 2002), revelada pela ausência efetiva de espaços democráticos, muito embora exista hoje uma clara hegemonia da idéia/princípio da igualdade como um valor no plano dos discursos. Em outras palavras, a desarticulação entre a esfera e o espaço públicos opõe o discurso jurídicopolítico em favor da igualdade às interações cotidianas, que priorizam uma perspectiva hierárquica, caracterizando o que Roberto Kant de Lima chama de o “paradoxo legal brasileiro” (1995). Como conseqüência desse processo, pode-se observar a prevalência, no Brasil, de uma discriminação cívica, entendida como um padrão abrangente de desrespeito a direitos e de agressão à cidadania (Cardoso de Oliveira, 2004). Uma outra conseqüência é a dificuldade de se pensar o domínio público como o espaço universal “de interação social de indivíduos diferentes mas iguais” (Kant de Lima, 2001:109). Ao contrário, o domínio público é entendido como aquele que é controlado pelo Estado, de acordo com “suas” regras, e que pode ser apropriado particularizadamente. A sociedade é concebida como uma estrutura de segmentos desiguais e complementares, representando uma idéia de igualdade substantiva, associada à semelhança e não à diferença entre as pessoas. O cidadão é quase um intruso, que normalmente não conhece o “seu” lugar, que é longe do Estado. Assim, o cidadão está sempre em oposição ao Estado e vice-versa. Neste modelo, a idéia de conflito aparece como uma desarrumação da ordem, que põe em risco a estrutura social, em conseqüência, a resolução de conflitos não representa a solução das desigualdades que incomodam, mas a sua manutenção de forma ordenada. O conflito como um obstáculo é o oposto à idéia vigente nos movimentos sociais contemporâneos, segundo o qual o conflito é o pressuposto da ordem social e sua resolução representa a construção de uma nova ordem, que, ao eliminar as desigualdades, mantém as diferenças.
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“A diferença, aqui, é associada à idéia de igualdade formal18, ao direito de ser diferente” (Kant de Lima, 2001:117). Nesta ótica, os direitos não correspondem às garantias inscritas nas leis e nas instituições, e sim ao modo pelo quais as relações sociais se estruturam19. Constitui-se, então, num grande desafio pensar os espaços públicos, nos termos propostos por Evelina Dagnino, ou seja, como instâncias que “visam promover o debate amplo no interior da sociedade civil sobre temas/interesses até então excluídos de uma agenda pública” (2002: 10), e que podem se constituir em espaços de ampliação e democratização da gestão estatal, na medida em que se observa a implantação de conselhos, fóruns, câmaras setoriais, orçamentos participativos, etc. Estas experiências poderiam constituir espaços de construção de uma dimensão pública na sociedade brasileira, distinta da regulação estrita do Estado ou do mercado, que poderiam fortalecer a consolidação de uma cultura de direitos, por meio do exercício efetivo da democracia. Estes “encontros” entre a sociedade civil e o governo podem contribuir para a democratização dos espaços públicos se funcionarem “como esforços de controle social do Estado, visando à maior transparência e publicização das políticas públicas20, assim como à participação efetiva na sua formulação de setores da sociedade civil desprovidos de outras formas de acesso a espaços de decisão” (Dagnino, 2002: 11). O desafio não é pequeno, tendo em vista que, no Brasil, há diversos obstáculos a serem superados, dos quais destaco: · a superação da perspectiva de que direitos sejam apenas garantias inscritas na lei e nas instituições; · a reestruturação do Estado brasileiro, com a transformação de sua tradição de patrimonialismo e clientelismo; · a revisão do papel do cidadão, que cada vez mais se torna um mero consumidor, afastado de preocupações políticas e dos problemas coletivos; · a inadequação dos órgãos encarregados da segurança pública e da justiça para o cumprimento de sua função, numa perspectiva democrática;
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· o fim da divisão em classes no que se refere à garantia dos direitos civis: os de primeira classe (doutores); os de segunda classe (os cidadãos simples) – que estão sujeitos aos rigores e aos benefícios da lei; e os de terceira classe (os “elementos”), ou ignoram seus direitos ou os têm sistematicamente desrespeitados por outros cidadãos, pelos governos e pela polícia. Há que se considerar que se não há a garantia da igualdade jurídica dos cidadãos, não há como se pensar em direitos civis no Brasil enquanto vigorar a idéia de que uns são mais iguais que outros. Do mesmo modo, não será possível se pensar na construção de um espaço público democrático, que seja fundado na representação plural dos interesses. Nesse sentido, acredito que o desafio pode ser pesando sob três perspectivas. 1. As demandas por direitos ocorrem num cenário complexo, onde as diferentes tradições políticas têm gerado modos peculiares de combinar elementos participativos e autoritários. Assim, pode ser possível compreender como as políticas populistas foram capazes de impulsionar grandes mobilizações populares, abrir espaço para as classes trabalhadoras e implantar alguns direitos sociais, ao mesmo tempo em que proporcionava a subordinação da classe trabalhadora, de modo clientelista, às elites políticas. 2. Como o retorno à democracia, e seus efeitos, podem conviver com um universo de violências extremas (Peralva, 2000)? A esta questão não se pode apresentar respostas simplistas (pobreza, desorganização familiar, etc.). Somente será possível avançar neste debate se reconhecermos a confluência de dois problemas: a formação de uma confitualidade urbana, marcada por uma busca dos sujeitos por um lugar no mundo, e a inabilidade das instituições diante das exigências da democracia. 3. Se a mobilização da sociedade civil organizada pode significar a conquista de direitos, e não de privilégios,
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representando a ressignificação das relações públicoprivado, que levarão à superação do padrão oligárquico, autoritário e patrimonialista, que têm marcado a sociedade brasileira.

FAZENDO A DEMOCRACIA COM AS PRÓPRIAS MÃOS?
A utilização de conselhos como instrumento de ampliação da participação social não é um fenômeno novo e está associada a diferentes discursos. Nos chamados grupos políticos “de esquerda”, os conselhos são apresentados como ferramentas que possibilitam a transformação social, voltada para a democratização das relações de poder. Como exemplo, podemos relembrar as comissões internas de fábricas, defendidas por Antonio Gramsci ([1919]1981) como a base da auto-organização operária. Já os discursos políticos ditos “liberais” apresentam os conselhos como mecanismos de colaboração entre os diferentes setores da sociedade, já que estimulariam o ativismo associativo, como um espaço societário de deliberação e decisão. A democracia estaria diretamente relacionada à participação política e ao desenvolvimento de uma cultura cívica 21, proporcionando a neutralização do privatismo e ampliação da visibilidade da esfera pública, favorecendo a transparência e a inteligibilidade. Deste modo, uma sociedade civil formada por associações que respeitem esses princípios funcionaria como um “amortecedor” para as pressões e cooptações de setores não organizados da sociedade, cujos resultados seriam a redução das desigualdades civis e da vulnerabilidade dos grupos sociais excluídos. Para Hannah Arendt (1999), o sistema de conselhos seria um resultado espontâneo de todas as revoluções e pós-guerras do mundo ocidental, fruto da própria experiência da ação política. Já para Habermas (1997), os conselhos exemplificariam a esfera pública como uma rede de comunicação de conteúdos, tomadas de posições e opiniões. Para tanto, seria necessário o desenvolvimento de uma cultura cívica, que fosse representativa dos princípios de reciprocidade da sociedade e que estimulasse a construção de dispositivos de participação social. Ressaltase que essas visões são limitadas, pois possuem implícita a idéia de que o indivíduo somente ligado à vida associativa seria capaz de tomar decisões e assumir responsabilidades.
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Por sua vez, a abordagem das Ciências Sociais acerca dos conselhos, a partir dos anos 90, tem enfatizado a noção de governança democrática como a possibilidade de interação entre instituições governamentais, agentes do mercado e atores sociais visando a ampliação da participação social nos processos decisórios das políticas públicas22. A preocupação de cientistas sociais está não apenas na capacidade de governar, mas na possibilidade de inclusão e participação social como elementos básicos do exercício da cidadania. Assim, os conselhos são considerados como uma possível forma de governo horizontal, ou seja, de um sistema onde o poder não vem de cima ou de baixo, onde as relações de poder são resultado de interações e controles múltiplos e recíprocos. Considerando que o fenômeno associativo é multidimensional, é necessário privilegiar sua dimensão microssocial para observar como são construídas as formas de intervenção capazes de desenvolver dimensões cívicas e democráticas, colocando em cheque posturas clientelistas ou corporativas. Os dados que embasam esta reflexão são provenientes do trabalho de (re) organização dos Conselhos Comunitários de Segurança (CCS)23, criados formalmente pelo artigo 182, § 2o, da Constituição Estadual do Rio de Janeiro, de 05 de outubro de 1989. Os CCS são canais de participação popular de caráter consultivo, organizados por uma diretoria eleita, que discute e cobra soluções para os problemas relativos à segurança da sua área. Aos policiais cabe o papel de prestar contas e responder às demandas. Caracteriza-se por ser um encontro com relações formalizadas, ou seja, é regulado por uma legislação específica, com objetivos, funções e procedimentos razoavelmente definidos, além de possuir um caráter permanente ou estável. A sua implantação se deu a partir de 1999 por meio de uma resolução da Secretaria de Estado de Segurança Pública, tendo sido reestruturado em 200524, como parte de uma política de aproximação entre sociedade civil e Estado para a melhoria da segurança pública 25. Além da democracia participativa, o programa abrange uma perspectiva da abordagem gerencial, que se baseia, teoricamente, na premissa da descentralização, no controle de resultados e não de procedimentos, na competição administrada e no controle social direto.
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Do ponto de vista teórico, o discurso da participação popular no desenho de políticas públicas tem servido para questionar o padrão centralizador, autoritário e excludente que historicamente tem marcado as relações entre as agências estatais e seus beneficiários, buscando articular a “democratização do processo com a eficácia dos resultados” (Dagnino, 2002: 47). Assim, a sociedade poderia exercer um papel mais efetivo na fiscalização da qualidade dos serviços públicos e poderia imprimir uma lógica mais democrática na definição de prioridades de alocação de recursos. Para Boaventura de Sousa Santos (2006), a luta pelo controle democrático do Estado é hoje uma das mais decisivas na crítica aos modelos vigentes de regulação social. Ele denomina “novíssimo movimento social” o processo de reinvenção democrática do Estado, que deve estimular novas formas de cidadania, coletiva e não apenas individual; incentivar a autonomia e combater a dependência burocrática; personalizar e localizar as competições interpessoais e coletivas, ao invés de sujeitálas. Esta abordagem implica em que o Estado deve considerar legítimas não só as reivindicações que visam ao atendimento às necessidades básicas, mas também aquelas que visam à transformação social emancipatória, que permita alterar as relações de poder desigual em relações de autoridade partilhada (Santos, 2005). No Brasil, desde 1996, a legislação em vigor, preconiza que o recebimento de recursos pelos municípios para as áreas sociais está condicionado à existência de conselhos gestores (Gohn, 2000). No que diz respeito à segurança, o condicionamento de liberação de verbas somente começou em 2003, com a criação do Sistema único de Segurança Pública (Susp), que cobra a implantação de Conselhos Comunitários de Segurança. Tal exigência pode comprometer a perspectiva de reinvenção democrática, na medida em que a obrigatoriedade seja reinterpretada como uma formalidade burocrática. Este enfoque delimita os Conselhos Comunitários de Segurança como uma variação de conselhos gestores de políticas públicas, peças essenciais no processo de democratização, universalização e descentralização das políticas sociais. Geralmente, são ligados às políticas públicas estruturadas em sistemas nacionais. Embora, nem sempre tenham caráter obrigatório, funcionam como fóruns públicos de captação de demandas e negociação de interesses específicos dos diversos grupos e

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como forma de ampliar a participação dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado. A dimensão comunitária representa que o objetivo dos Conselhos é “servir de espaços de apresentação de demandas da comunidade junto às elites políticas locais, numa relação que renova a tradicional relação clientelista entre Estado e sociedade” (Tatagiba, 2002: 53-54). Assim, a principal característica do conselho comunitário seria o poder de mobilização e pressão sem, no entanto, ter um caráter deliberativo. Os conselhos gestores de políticas públicas devem funcionar como espaços públicos com composição plural e paritária, cujos instrumentos privilegiados de resolução de conflitos são o diálogo e a publicidade, que os diferencia de instâncias políticas onde imperam as trocas de favores e a cooptação pelo poder público. Em muitos casos, os conselhos gestores funcionam como instâncias deliberativas com competência legal para formular políticas e fiscalizar a sua implementação. No Brasil, quando um conselho tem funções deliberativas com respeito às políticas públicas, suas decisões devem ter forma de resolução e devem ser publicadas em diário oficial para ter validade. Salienta-se que a discussão sobre a função deliberativa dos conselhos deve levar em consideração alguns fatos que complexificam esta função, a saber: o baixíssimo grau de participação social e representatividade dos movimentos sociais; as concepções oportunistas, que encaram os conselhos como instrumentos para realização de objetivos particulares (lícitos ou ilícitos); a (não) capacitação dos conselheiros; a publicidade e fiscalização das ações dos conselhos. De qualquer modo, as reuniões de um conselho devem ser abertas à comunidade, mesmo que não tenha direito a voto. É necessário ainda que cada conselho elabore seu regimento interno que, depois de aprovado, deve ser submetido ao Poder Executivo para aprovação26. No caso específico dos Conselhos Comunitários de Segurança há dois obstáculos que merecem ser ressaltados antes de discutir os limites e alcances desta experiência. O primeiro corresponde ao fato de que estes conselhos têm sido criados, no Brasil, por força de instrumentos

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legais relacionados à distribuição de recursos públicos, e não por uma demanda de movimentos sociais27. E o segundo tem a ver com a dimensão de que o que é público não é entendido como algo da coletividade, mas algo que não tem dono, algo que é apropriado particularizadamente e controlado pelo Estado (Kant de Lima 1997; Miranda 2000 e 2005). Por outro lado, a implantação de Conselhos Comunitários de Segurança é uma experiência que deve ser desenvolvida e analisada, porque ele pode constituir um espaço público de debate entre interesses diferenciados, levando à construção de consensos e à formulação de agendas que venham a se tornar públicas e objeto de consideração por parte do Estado. Embora o vínculo com o Estado permaneça, observa-se uma dimensão que enfatiza a organização e o fortalecimento dos próprios atores da sociedade civil e de sua articulação, e a democratização das instituições de segurança, tradicionalmente mais refratárias à interação com a população.

PORTAS ABERTAS PARA A COMUNIDADE: ENCONTROS E DESENCONTROS DOS CONSELHOS DE SEGURANÇA PÚBLICA
Ao pensar o Conselho Comunitário de Segurança como um mecanismo de participação da sociedade civil, pretendeu-se discutir se os princípios inovadores dos conselhos gestores podem se tornar práticas políticas inovadoras. Embora haja poucos estudos voltados ao tema28 , é possível se delinear uma análise comparativa sobre os limites e as possibilidades deste espaço público. Esta avaliação não permite verificar os resultados desta ação, apenas possibilita a discussão sobre a validade do CCS como um fórum de debates entre atores diferentes, que se vêem como desiguais. A falta de pesquisas empíricas sobre os CCS não permite verificar qual tem sido sua capacidade de redução das desigualdades políticas, ou seja, se de fato tem provocado um avanço qualitativo para a democracia (Kerstenetzky, 2003). Por outro lado, as pesquisas sobre a participação da sociedade civil brasileira em outros espaços públicos têm demonstrado que o processo de construção democrática não é linear, e sim contraditório, setorial e fragmentado (Dagnino, 2002). Reconhecer essas limitações é uma das condições necessárias para tornar o conselho eficaz. É preciso também compreender que a sua
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composição deve ser heterogênea, deve estimular o respeito à diferença e à capacidade de construir adesões em torno de projetos específicos. Quadro: Limites e possibilidades dos Conselhos como espaço público democrático Limites
Dificuldade de reverter a centralidade e o protagonismo do Estado na definição de políticas e prioridades sociais.

Possibilidades
A existência do Conselho já é uma importante vitória na luta pela democratização dos processos de decisão. Desempenha uma função pedagógica, a reinvenção de padrões de sociabilidade democrática. A busca pelo equilíbrio deve ser construída no cotidiano das práticas e das articulações dos conselhos, já que a diversidade possibilita várias interações e deliberações. A criação de redes de solidariedade e mobilização social em torno de temas específicos deve intensificar os canais de comunicação entre as organizações. Necessidade de publicidade das ações por parte do Estado, bem como da incorporação do princípio da descentralização.

A obrigatoriedade da paridade: a igualdade numérica entre os representantes da sociedade e do governo não é suficiente para garantir o equilíbrio das decisões Há resistência das organizações sociais em reconhecer as demais como representações legítimas. Existência de vínculo frágil entre os representantes governamentais e os órgãos de origem. Geralmente defendem suas opiniões pessoais, e não as posições discutidas com as suas instituições. Falta de capacidade dos conselheiros, governamentais e não-governamentais, para uma atuação mais ativa no diálogo deliberativo.

Dificuldade de explicitação de interesses, do reconhecimento da existência e legitimidade dos conflitos e das trocas de idéias como instrumento de tomada de decisão.

É preciso qualificar os movimentos e as entidades, combinando conteúdos técnicos com políticos, visando o enfrentamento da dificuldade cultural de assumir uma negociação com o Estado, que também precisa se capacitar e rever suas práticas. A presença de câmaras técnicas cumpre a função de estudar/aprofundar temas que vão legitimar as intervenções e posições assumidas no Conselho.

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As ações estão mais voltadas para sua própria estruturação do que para a definição de diretrizes e a discussão de políticas. Há grande recusa do Estado em partilhar as decisões. Baixa capacidade de articulação, pressão e mobilização dos setores organizados da sociedade civil. Tendência de “burocratização” e de se transformar em instâncias de projeção de propostas particulares.

Formular políticas públicas significa estabelecer as diretrizes norteadoras e definir as prioridades a partir das necessidades da população. A autonomia dos conselhos está vinculada à sua capacidade de mobilização. É preciso criar uma correlação de forças favorável no âmbito da sociedade civil. A pauta deve ser construída coletivamente. As atas de reunião não são meros procedimentos burocráticos, mas um instrumento importante no acompanhamento das decisões e de reconhecimento dos conselheiros a respeito de suas ações. O sucesso do conselho pode se dar no controle social do Estado ou na eficiente vocalização das demandas aos órgãos públicos.

Dificuldade de alcançar a capacidade deliberativa dos conselhos.

O quadro acima apresenta uma série de situações comuns ao funcionamento de um Conselho Comunitário de Segurança, que tanto podem ser interpretadas como um sinal de insucesso, quanto como características do processo de interação democrática entre agentes do Estado e representantes da sociedade civil, numa situação de correlação de forças desigual. Reconhecer este fato é fundamental apara compreender que uma das maiores dificuldades das experiências participativas é construir mecanismos capazes de minorar os efeitos das desigualdades. Nos CCS a intolerância à diferença é uma questão freqüente, seja como uma intolerância observada nos diferentes grupos da sociedade civil, seja nas representações recíprocas das relações entre a sociedade civil e as organizações policiais, ou mesmo das relações entre as diferentes organizações estatais. No primeiro caso, observa-se que, em áreas cuja presença predominante é de representantes das classes média e/ou alta, são comuns

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os comportamentos e discursos que visam ao isolamento e à exclusão dos grupos mais pobres, com uma clara estigmatização dos moradores de favela. É comum a demanda de que o policiamento seja direcionado a locais específicos para atender a interesses particulares (“meu prédio”, “meu negócio”, “minha casa”, “minha rua”). É comum também o discurso: “eu pago os meus impostos, portanto o Estado tem a obrigação...”. Essa postura revela uma representação da cidadania não como processo de direitos e deveres, mas como uma via de mão única, na qual o “cidadão” ao pagar os impostos teria todos os direitos ilimitados, legitimando assim pedidos ilegais 29. Nas áreas onde há o predomínio de moradores de favelas o problema é outro: teme-se o abuso de autoridade, o “pé na porta”, discute-se também o fato de que o morador que participa de um CCS pode ser considerado um informante da polícia, um X-9, o que põe a sua vida em risco. Neste caso, há uma enorme dificuldade em se perceber este espaço como um local de demandas por serviços ou de reivindicações de direitos. No segundo caso, observa-se por parte dos representantes da sociedade civil (independente da classe social) um discurso ambíguo: ao mesmo tempo em que se reclama que a polícia é violenta e corrupta, é solicitado que os policiais ajam “com pulso”, que resolvam “rapidamente” os problemas, pois este seria o único serviço disponível para a solução dos crimes e da delinqüência. Por sua vez, a ambigüidade também se faz presente no discurso policial. Há um grupo de policiais que realiza as reuniões, mas desqualifica o Conselho como um espaço para resolução de problemas, considerando-o como mera fonte de contatos, um evento necessário para ampliar o seu conjunto de informantes, bem como para “conhecer” pessoas que poderão ajudar numa futura troca de favores. Um outro grupo simplesmente não concorda com a idéia e não realiza os encontros, ou só aceita fazer reuniões com grupos de representantes de prestígio político e/ou financeiro, explicitando a idéia de que esses espaços seriam uma estratégia de relações públicas para a polícia. Uma pequena minoria compreende plenamente o significado do Conselho, mas se vê amarrada sem saber ao certo como implementá-lo, face aos diversos obstáculos. E, no terceiro caso, há a explicitação das rivalidades entre as forças policiais estaduais (Polícia Militar e Polícia Civil), com o “jogo de empurra” das atribuições. Quando por alguma razão (pessoal ou institucional), não há este problema, é comum que as hostilidades se voltem para as guardas municipais, onde existem, ou ainda para o Judiciário, sendo comum também

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que outros órgãos públicos se tornem o bode expiatório na disputa pela culpa de não resolver os problemas. Salienta-se que não se discute as responsabilidades das instituições, o que seria absolutamente legítimo num regime democrático, mas a culpa, ou seja, a intencionalidade da não atuação dos funcionários. Por isso, é muito comum o recurso aos argumentos da falência ou falta de recursos materiais do Estado, que ameniza a omissão dos funcionários. Reconhecer que as relações que se estabelecem entre os diferentes grupos participantes dos conselhos são sempre tensas, permeadas por conflitos, que crescem ou reduzem na medida em que as decisões são compartilhadas entre as partes envolvidas, é fundamental para a construção da democracia. Esta constatação não é uma obviedade porque é comum as representações que concebem a sociedade civil como um “pólo de virtude” e os agentes do Estado como “encarnação do mal”. Esquece-se que ambos podem oferecer resistências ao processo de democratização. Os agentes do Estado podem manifestar concepções políticas resistentes à democratização, pois podem defender posições tecnoburocráticas; podem temer a instabilidade dos projetos e a falta de recursos; podem agir sem transparência, com lentidão, ineficiência e “burocratização”. Já os representantes da sociedade civil podem ter dificuldade de conviver com uma multiplicidade de atores e de reconhecê-los como interlocutores legítimos; podem apresentar práticas autoritárias e conservadoras; podem não ter qualificação (técnica e política); podem reproduzir o acesso privilegiado aos recursos do Estado; podem prejudicar a rotatividade das representações; podem prejudicar o trabalho de mobilização da população; podem não ser representativos. A constituição do CCS como um espaço público pressupõe que estas contradições sejam confrontadas, para que a partilha efetiva do poder represente a construção de uma cultura mais democrática. É preciso entender, ainda, que os conflitos a serem enfrentados na área de segurança são de diversas ordens e que a explicitação dos mesmos é necessária para que não prevaleçam soluções simplistas e genéricas. Em toda e qualquer sociedade há coisas proibidas, portanto sempre haverá indivíduos que romperão os padrões estabelecidos. É preciso que a
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ação do Estado não esteja voltada apenas para este fato, mas sim que busque administrar e reduzir o impacto das transgressões na vida social, que pode: · levar à autodestruição daqueles que as cometem; · gerar violência física, seja quem for o agente e o alvo; · afetar a ordem social e política. É certo que os Conselhos Comunitários de Segurança não resolverão todos estes problemas. Então, será possível pensá-los como um espaço que pode ajudar a reduzir a vulnerabilidade dos grupos que dele participam? Para isso é fundamental aumentar a sua capilaridade social, sem a qual os conselhos são levados ao isolamento e à debilidade. A composição plural e heterogênea, com representação da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, pode transformar os conselhos em instâncias de negociação de conflitos entre diferentes grupos e interesses, ou seja, como um campo de disputas políticas, de conceitos e processos, de significados e resultantes políticos. Os conselhos podem funcionar como canais importantes de participação coletiva, se possibilitarem a criação de uma cultura política de inclusão, de relações políticas entre agentes do Estado e cidadãos, que introduzem lógicas distintas de racionalidade coletiva e de garantia de direitos na formulação e gestão das políticas públicas. Muitas dessas limitações dos CCS estão relacionadas ao contexto adverso em que diversos conselhos foram implantados no Brasil - de esvaziamento das responsabilidades públicas do Estado, de desqualificação das instâncias de representação coletivas, de fragmentação do espaço público e de despolitização da política - processos que fragilizam a capacidade de a sociedade civil exercer pressão direta sobre os rumos da ação estatal. Outras dificuldades decorrem da própria lógica de estruturação das políticas públicas na sociedade e da natureza da intervenção estatal nesse campo. A questão da fragmentação das políticas sociais tem sido um tema recorrente, tanto nas análises dos estudiosos quanto na prática dos seus operadores. As políticas sociais obedecem à lógica da setorização, que recorta o social em partes estanques sem comunicação e articulação, torna os problemas sociais autônomos em relação às causas estruturais que os
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produzem, segmentando o atendimento das necessidades sociais. Em conseqüência, traz sérias dificuldades para a ação pública dirigida à implementação de políticas redistributivas que tenham impacto na qualidade de vida e no alargamento dos direitos de cidadania. Todos esses elementos colocam em xeque a efetividade das políticas públicas e seus impactos na melhoria das condições de vida da população. Trata-se, no entanto, de um tema complexo que envolve, de um lado, os determinantes políticos relacionados à lógica de intervenção do Estado em uma dada ordenação societária com base em conjunturas específicas e, por outro lado, o aparato institucional organizado para enfrentá-las. Como conclusão, o que importa é considerar que os conselhos criados no âmbito das políticas de segurança acompanham a lógica que rege essas instituições, voltadas para ações específicas no seu campo de intervenção. E que, a maioria dos conselhos tem de enfrentar resistências do aparato governamental, para se instalar e obter reconhecimento como espaço institucional legítimo, e resistências da sociedade civil, que não compreende o significado do que é ser cidadão. Contudo, a multiplicação acelerada dos conselhos, a dinâmica própria de funcionamento de cada um e o envolvimento com pautas específicas contribuem, mesmo que involuntariamente, para manter a fragmentação e a segmentação das políticas públicas, dificultando, em última instância, o enfrentamento da lógica que estrutura a ação estatal e a capacidade de produzir respostas satisfatórias. É nesse contexto que se impõe a tarefa de discutir como os CCS podem funcionar como mecanismos de articulação entre os agentes públicos e a sociedade no planejamento e gestão das políticas, que assim, poderão ser chamadas de políticas públicas de segurança. Notas
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Os movimentos sociais são ações sociais de caráter sócio-político e cultural, cujos processos sociais criam identidades, revelando formas distintas de indivíduos e grupos se organizar e expressar suas demandas. Assim, indivíduos que antes estavam dispersos e desorganizados ao se integrarem a grupos para manifestar seus pleitos, passam a compartilhar um sentimento de pertencimento social. Na prática, observam-se diferentes estratégias que variam da denúncia, passando pela pressão direta (mobilizações, marchas, concentrações, etc.) até às pressões indiretas (lobby, promoção de ações judiciais, etc.). Na atualidade, observa-se a composição de redes sociais, que podem ser locais, regionais, nacionais e internacionais, sendo comum a utilização dos meios de comunicação (Gohn, 2003).

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Ana Paula Mendes de Miranda O sujeito social é entendido como o processo de disputas no espaço político e social para proteger a memória, a liberdade e a identidade cultural, que caracterizam os movimentos sociais. 3 O conceito de classe social foi a base de múltiplas correntes e expressões da esquerda para explicar os problemas e defender a organização da classe operária na América Latina. Olvera (2006) destaca o modo pelo qual esta abordagem contribuiu para criar uma cultura política autoritária, em função do que considera uma idéia leninista da centralidade dos partidos como instâncias dirigentes das organizações sociais, bem como a transformação de algumas pautas reivindicatórias em assuntos sem importância, em especial, a demanda por direitos civis de grupos minoritários. 4 A sociedade civil pode ser representada por vários tipos de movimentos sociais, setores da sociedade com níveis de organização mais frágeis (usuários de serviços públicos), partidos políticos, universidades, ONG, igrejas, etc. 5 No Brasil, o final da década de 70 e parte dos anos 80 foram marcados por movimentos sociais contra o regime militar, dos quais destaco os comitês de anistia, as entidades de familiares dos desaparecidos na ditadura, as Comissões de Justiça e Paz, a Ordem dos Advogados do Brasil e a Associação Brasileira de Imprensa. A partir de 1990, começaram a surgir outras formas de organização popular institucionalizadas, como fóruns de luta pela moradia, pela reforma urbana. Outros movimentos que surgiram foram os de mulheres, homossexuais, afro-brasileiros, jovens, indígenas, funcionários públicos e ecologistas. Sobre a história dos movimentos sociais, ver Gohn (2004). 6 A influência da Teologia da Libertação também foi observada no Peru, em El Salvador, na Guatemala e na Nicarágua. 7 Ver, entre outros, Alvarez et al (2000) Avritzer (1996); Dagnino, (2002); Olvera (1999) e (2003). 8 O neoliberalismo econômico propaga a idéia da mundialização das trocas, reforçando a supremacia do mercado, o que deixa o Estado em segundo plano. A globalização dos mercados de consumo traz várias conseqüências: o fim de barreiras alfandegárias beneficia as grandes potencias econômicas; a desregulamentação da legislação impõe limites à exploração capitalista, coloca os trabalhadores numa situação de vulnerabilidade frente ao capital; a privatização de empresas estatais e a perda de mecanismos de controle da economia pelos estados nacionais; a concentração crescente de capital nas grandes multinacionais e a redução do número de trabalhadores regulamentados; a distribuição cada vez mais desigual e injusta das riquezas; o avanço crescente da tecnologia representa um aumento do desemprego e uma redução dos salários (Santana & Ramalho, 2003). 9 Evelina Dagnino (2002) tem demonstrado em suas pesquisas que a sociedade civil está formada por uma diversidade de atores, o que inclui os conservadores, com formatos distintos (sindicatos, associações, redes, etc.), e uma pluralidade de práticas e projetos políticos, com várias formas de relação com o Estado. Um bom exemplo de pesquisa sobre grupos conservadores pode ser visto em Crapanzano (1985), retratando as representações da minoria branca na África do Sul. 10 Um marco para análise do conceito de cidadania é Marshall (1967), cujo significado está vinculado diretamente ao estabelecimento de direitos, em especial, aos direitos civis, que representavam a sua base formal. Sua abordagem rompeu com a noção clássica de cidadania política, que dava destaque ao voto como elemento fundamental da participação dos indivíduos nos processos de poder. Posteriormente, Marshall foi criticado por Giddens (1982) por sua abordagem evolutiva e homogeneizadora dos direitos. Tal crítica também foi feita por Evelina Dagnino (2004), que ressalta como fato negativo a idéia de um processo civilizatório implícito ao
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A Busca por Direitos: Possibilidades e Limites da Participação Social na Democratização do Estado conceito de cidadania. Para superar este problema, a autora defende a necessidade de que sejam contextualizadas as noções de direitos, da relação público/privado, de representação e de sociedade civil. Isso é necessário para enfatizar a dimensão histórica e cultural da cidadania, que é definida por conflitos reais. Ver também Appadurai (1994). 11 Uma visão homogênea e amorfa do terceiro setor contribui para difundir a idéia dicotômica de que este se constitui num pólo de virtude, em oposição ao Estado, que é um inimigo a ser enfrentado. Para uma discussão sobre o papel do terceiro setor, ver Santos (2006). 12 Com relação ao meio ambiente, observa-se a maior diferença de abordagens entre os países. 13 No caso dos feminismos, observa-se conflitos num campo plural que buscava transformar a situação das mulheres na sociedade, relegadas ao espaço familiar e excluídas da vida pública, que tem sido marcada por um dilema, manter sua autonomia ou articular-se com o Estado. Ver Bonacchi & Groppi (1995). 14 Em geral, as primeiras organizações foram formadas por familiares e amigos de vítimas, como algumas tinham vinculação com partidos políticos de esquerda e foram acusadas de subversão, porque se opunham ao regime militar. 15 A teoria crítica representa um conjunto de teorias reflexivas que visam a emancipação e o esclarecimento para enfrentar a ciência positivista. A teoria crítica estava preocupada com a reforma social e política. Ver Lallement (2004). 16 A esfera pública é tomada como “o universo discursivo onde normas, projetos e concepções de mundo são publicizadas e estão sujeitas ao debate público” à la Habermas (Cardoso de Oliveira, 2002: 12). 17 O espaço público pode ser entendido como “o campo de relações situadas fora do contexto doméstico ou da intimidade onde as interações sociais efetivamente têm lugar” (Cardoso de Oliveira, 2002, p. 12), ou ainda como “o espaço físico de propriedade do Estado a ser utilizado pela coletividade” (Kant de Lima, 2001:106). 18 Sobre o conceito jurídico de igualdade ver também Amorim et al (2005). 19 No caso brasileiro, as relações sociais expressam uma grande confusão entre direitos e privilégios. Ver Kant de Lima (2004). 20 A análise de políticas públicas deve buscar explicar quando e porque elas se modificam, bem como compreender como uma decisão política modifica o ambiente. Ver Santos (1994). 21 Alexis de Tocqueville e Robert Putnam, apud Kerstenetzky (2003). 22 Santos Junior, Ribeiro & Azevedo (2004); Silva (2005). 23 Assumi a direção do Instituto de Segurança Pública em 2004, quando começou este projeto, que contou com a participação de policiais (tenente coronel da Polícia Militar Robson Silva; tenente coronel da Polícia Militar Paulo Augusto de Souza Teixeira; major da Polícia Militar Alexandre Campos), de cientistas sociais (Marcella Beraldo de Oliveira, Mestre em Antropologia; Fábio Reis Motta, Mestre em Antropologia) e de bacharel em direito (Marcus Vinicius da Paixão Veloso), além de estagiárias de direito, ciências sociais, história e comunicação social (Marianne Ximenes Apoliano, Isabella Trindade Menezes, Juliana Lopes Latini, Marina Schneider, Marcelle Rodrigues Ribas, Marcella de Mello Morais de Souza, Bianca Soares Carl). 24 A reestruturação foi feita a partir de um diagnóstico dos problemas dos Conselhos Comunitários de Segurança e da realização de dois Fóruns, onde foram discutidos os seguintes pontos: necessidade de mobilização das comunidades; divulgação ampla e rodízio das reuniões; institucionalização dos Conselhos; maior participação de autoridades de órgãos municipais e estaduais nas reuniões; intercâmbio e integração entre os Conselhos; organização de pautas e estabelecimento de calendários fixos para as reuniões. Ver Resolução SSP nº 781, de 08 de agosto de 2005 e Teixeira (2006).

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25 No Rio de Janeiro também existe o “Café Comunitário”, que foi criado oficialmente em 19 de maio de 2003, pela Resolução da Secretaria de Segurança Pública no. 629. Funciona como um encontro menos formalizado entre a polícia e a sociedade, cuja organização cabe à polícia militar, possuindo formatos mais flexíveis com objetivos, funções e procedimentos variáveis e permeáveis às correlações de forças vigentes em cada caso, principalmente no que se refere aos atores envolvidos. A informalidade do encontro dificulta a participação dos agentes do Estado, que não sejam policiais (diferentes níveis do Executivo, o Legislativo e as agências estatais específicas), que não se vêem “obrigados” a participar. Com relação à dificuldades de participação da sociedade civil, geralmente seus representantes alegam não se sentir à vontade de entrar em unidades das polícias. 26 Com relação aos integrantes dos conselhos, com exceção dos membros do Conselho Tutelar, a função de conselheiro não deve ser remunerada por ser definida como atividade de “relevância pública”. Este ponto é altamente polêmico entre os conselheiros, já que os mais pobres afirmam não poder arcar com as despesas de locomoção e alimentação. 27 Por isso não pode ser chamado de conselho popular. É preciso distinguir também o conselho comunitário do conselho de notáveis, que se caracteriza pela presença exclusiva de especialistas, como é o caso do Conselho Nacional de Justiça. 28 Galdeano (2007); Hussein (2007); Sento Sé (2005); Silva (2005). 29 É comum que seja solicitada a retirada definitiva de mendigos e “meninos de rua” das vias públicas, prisões ilegais ou ainda o extermínio desses grupos.

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Comunicação

I CH

LE

RELAÇÃO POLÍCIA-COMUNIDADE

ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA DO PLANO QUADRANTE NO CHILE Javiera Diaz*
No Chile não existe um programa de polícia comunitária. No entanto, nos últimos anos, Carabineros do Chile levaram a cabo esforços dirigidos a estabelecer uma política institucional que incorporasse um trabalho coordenado e orientado para a comunidade. Neste marco, a estratégia emblemática é o Plano Quadrante de Segurança Preventiva, que é implementado atualmente em 71 municípios1 do país. No entanto, em vários territórios não se obteve êxito em uma implementação completa e, adicionalmente, a forma de aplicação tem sido diversa em cada um dos contextos. Lamentavelmente, a inexistência de avaliações e monitoramento do plano impede fazer uma leitura de seus resultados e impactos. Entretanto, é relevante revisar alguns antecedentes gerais de sua implementação, dados extraídos a partir da aplicação de questionários cidadãos a respeito do trabalho policial comunitário e um caso de aplicação do plano que nos permita realizar uma leitura mais profunda do mesmo, como também visualizar suas forças e debilidades. O objetivo desta comunicação é apresentar brevemente a experiência do Plano Quadrante e propiciar um debate a respeito de seus objetivos, metodologia e implementação que permita refletir a outras instituições policiais da América Latina sobre o papel policial na comunidade e com a comunidade.

ANTECEDENTES
A partir da década de 80, na América Latina, iniciou-se um debate sobre o papel da polícia e da comunidade na prevenção da criminalidade. O retorno à democracia em grande parte dos países do Cone Sul, entre eles Chile, Brasil e Argentina, manifestou a necessidade de implementar mudanças nas polícias (Dammert, 2003; Frühling, 2001a; González, 1998; Oliveira y Tiscornia, 1998). As necessidades de reformas se relacionavam principalmente com a evidência de ações corruptas e violentas de membros da instituição policial (Dammer, 2003), parte da população com a ação policial.e uma crescente desconfiança de
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Pesquisadora FLACSO-Chile, licenciada em psicologia e mestre em criminologia crítica, prevenção e segurança social da Universidade de Pádua – Itália.

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Javiera Diaz

Por outro lado, a mudança de ênfase da segurança nacional à segurança interna, e o aumento da sensação de insegurança da população gerou uma reflexão, que se mantém na atualidade, sobre a necessidade de aumentar a eficiência policial. Diante das novas demandas, tanto no nível do Estado como no da cidadania, as instituições policiais justificaram a impossibilidade de realizar mudanças, principalmente devido à carência de infraestrutura e pessoal necessários para controlar a criminalidade e a violência (Dammert, 2003). Não obstante, se constatou um forte aumento no orçamento das polícias no continente, e, no caso do Chile, isto é particularmente evidente ao observar-se o aumento experimentado pelo orçamento dos Carabineros de Chile (Ver Gráfico 1). Gráfico 1. Orçamento de Carabineros de Chile 1990-2006 (moeda nacional)

Fonte: Subsecretaria de Carabineros de Chile, 2006

É relevante destacar que nos anos 90 se constatou uma forte falta de infra-estrutura, dotação e equipamento que justificavam em grande medida os investimentos realizados. O gráfico anterior nos mostra que em um período de 16 anos, o orçamento dos Carabineros aumentou em 186%, chegando a alcançar os 321 milhões de pesos (US$ 625 milhões) em 2006. Este aumento orçamentário se traduziu, por sua vez, em um

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Relação Polícia-Comunidade: Análise da experiência do Plano Quadrante

aumento na dotação (aumento de pessoal de 31% entre 1989 e 2006) e em investimento na infra-estrutura. Gráfico 2. Evolução do pessoal efetivo dos Carabineros de Chile 1989-2006

Fonte: Subsecretaria de Carabineros de Chile, 2006

Gráfico 3. Aumento da frota veicular em nível nacional dos Carabineros 2000-2006

Fonte: Subsecretaria de Carabineros de Chile, 2006

DESCRIÇÃO DO PLANO QUADRANTE
Carabineros do Chile puseram em marcha no ano 2000 um programa orientado a melhorar a relação entre polícia e comunidade denominado Plano Quadrante de Segurança Preventiva, o qual se
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circunscreve em todo um processo de mudança e modernização institucional iniciado na década de 90. Esta iniciativa teve como objetivo fundamental fortalecer os laços de confiança com a população, através de um programa de vigilância orientado à solução e prevenção dos problemas de uma determinada comunidade. Para tal efeito, o território jurisdicional de cada Comisaria 2 se subdividiu em setores chamados quadrantes, que corresponde ao território de vigilância de um contingente específico de policiais. Um quadrante compreende aproximadamente 1 quilômetro quadrado, equivalente a 64 quarteirões e cerca de 12 mil pessoas. Cabe assinalar que esta delimitação não é arbitrária, sendo que está fixada de acordo com variáveis qualitativas e quantitativas. As variáveis quantitativas fazem referência ao desenho urbano da zona, quer dizer, à extensão e características do território e quantidade de pessoas residentes. No entanto, as variáveis qualitativas se referem a características como o tipo de população que ali habita, atividades que realizam, se é uma zona residencial ou comercial, se existem lugares arriscados e o tipo de delitos que com maior freqüência ocorrem neste lugar. Cada quadrante está sob a responsabilidade de um delegado e três subdelegados, cuja função é atender às solicitações da população e receber as denúncias. Mas a estas funções se agrega uma com características inovadoras com respeito à tradicional tarefa da polícia: os encarregados também devem participar de reuniões sobre segurança cidadã e receber capacitação em atividades comunitárias e atendimento do público. Quanto à destinação de recursos materiais, a mesma também está relacionada com as características dos quadrantes, segundo as quais se determina o tipo de vigilância: motorizada, em veículo ou a pé. Para uma eficiente distribuição dos recursos, tanto humanos como materiais, se classificam os quadrantes de acordo com “níveis” relacionados a um cenário específico de delinqüência, tipo e graduação da mesma. Os níveis determinados são: · nível 1: freqüência delitiva baixa; · nível 2: freqüência delitiva intermediária; · nível 3: freqüência média; · nível 4: freqüência alta
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Deste modo, de acordo com o nível em que se classifica o quadrante, são destinados as chamadas Unidades de Vigilância Equivalentes (U.V.E.), as quais expressam um valor que determina o tipo de recurso, ou seja, quanto maior seja o nível de freqüência de delitos em um quadrante, maior a quantidade de U.V.E. que se lhe destinam. Este sistema objetiva não só melhorar a eficiência na destinação dos recursos de Carabineros em uma grande zona urbana compreendida por muitos quadrantes, mas também a flexibilidade no uso de recursos, posto que um quadrante pode reclassificar-se em outro nível, conforme mudem suas características. É comum a todos os quadrantes a duração do serviço, que consiste em três turnos de oito horas, a quais seis horas correspondem ao deslocamento em patrulhas e duas horas de plantão na sede. Entretanto, a freqüência das rondas também é determinada pelo nível ao qual pertence o quadrante. Os objetivos específicos do plano são: · potencializar a vigilância policial preventiva, em termos de uma maior e progressiva destinação de recursos humanos e logísticos, com os meios disponíveis e com aqueles adicionais que de forma paulatina se incorporem à instituição; · dinamizar a gestão operacional para dar resposta oportuna e eficaz às demandas da comunidade; · dispor e empregar os meios institucionais, traduzidos em Unidade de Vigilância Equivalentes, em harmonia com o perfil de cada quadrante. Isso significa readequar os meios e aumentar a cobertura da vigilância policial preventiva, conforme o nível de risco assinalado. · melhorar a gestão preventiva de cada quadrante, uma vez que existindo um carabinero responsável pelo mesmo, este obtenha uma progressiva identificação com os vizinhos e a zona a seu encargo. · Fazer com que a comunidade reconheça a “seus carabineros”, sentindo-os comprometidos, acessíveis, encomendadas francos e profissionais no exercício das funções Adicionalmente, o Plano Quadrante implicou a destinação de recursos específicos para sua implementação a partir do ano 1999, tal como se expressa a seguir.
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Gráfico 4. Investimentos no Plano Quadrante, 1999-2006

Fonte: Subsecretaria de Carabineros de Chile, 2006

PLANO QUADRANTE E A COMUNIDADE
Alguns dados sistematizados pela Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana (ENSC) 3 dos anos 2003-2005 nos permitem ter uma perspectiva preliminar do impacto que este teve na comunidade, através da analise de alguns indicadores que se descrevem a seguir. 1. Conhecimento do Plano Como antecedente à analise deste indicador temos que Carabineros do Chile, desde o começo do programa, investiu recursos na difusão do mesmo. Por outro lado, grande parte dos municípios nos quais se aplica, contribuiu com a difusão do plano com campanhas conjuntas e recursos para a geração de panfletos informativos e outros materiais entregues à comunidade. Neste sentido, um componente fundamental do Plano Quadrante foi o comunicacional, pois só através da difusão é possível envolver a comunidade no trabalho preventivo realizado pela polícia. Contudo, segundo os resultados das ENSC, ainda existe uma importante porcentagem de pessoas que desconhece o programa e seus objetivos, apesar de que nos dois anos de aplicação do questionário, esta porcentagem diminuiu.
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Gráfico 5. Sabe no que consiste o Plano Quadrante?

Fonte: Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2003 y 2005

2. Funcionamento do Plano Quadrante em nível local Outro indicador interessante de se analisar, ainda mais decisivo a respeito das capacidades de difusão, é o conhecimento que as pessoas têm sobre a aplicação do plano em seu bairro. O conhecimento do plano poderia estar influenciado pela proximidade com o mesmo e por seu efetivo funcionamento em determinados territórios. Gráfico 6. Sabe se o Plano Quadrante é aplicado em seu bairro?

Fonte: Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2003 y 2005

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Apesar do referido anteriormente, só 31% dos entrevistados sabia em 2005 se o Plano Quadrante se aplicava em seu bairro, porcentagem bem menor a 54% que sabia em que o plano consistia, no mesmo ano. Similar é a porcentagem de pessoas que sabe da existência do delegado de quadrante, como se pode observar no gráfico 7. Gráfico 7. Sabe se em seu bairro existe um delegado?

Fonte: ENSS 2003 y 2005

3. Aprovação da vigilância implementada pelo plano O programa contempla como de uma de suas principais medidas intensificar a vigilância policial, através de rondas periódicas, no território designado, as quais, embora tenham se pensado no começo como uma patrulha a pé, na prática são em sua maioria patrulhas motorizadas e em veículo. Embora este fato pudesse ser avaliado como uma debilidade do plano, pois não se conseguiria uma efetiva proximidade com a comunidade, os resultados lançados pelos questionários de segurança cidadã indicam que as pessoas preferem o policiamento motorizado, a viatura e inclusive o helicóptero, pois lhes transmite maior sensação de segurança que as rondas a pé dos policiais.

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Gráfico 8. Que tipo de vigilância policial lhe dá maior sensação de segurança?

Fonte: Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2003 y 2005

4. Avaliação do trabalho com a comunidade Segundo um questionário realizado pela própria instituição no ano de 2003, em relação a 30 tarefas realizadas pela polícia, o trabalho comunitário de Carabineros não foi bem avaliado pelos cidadãos (20% lhe deu uma avaliação negativa). Uma situação mais negativa se apresentou em relação ao trabalho policial com vizinhos, o qual teve 39% de reprovação.

O CASO DA COMUNA DE PEDRO AGUIRRE CERDA4
A comuna (município) de Pedro Aguirre Cerda, localizada no setor sul da Região Metropolitana, utilizou de maneira muito criativa a metodologia do Plano Quadrante, incorporando-a ao trabalho municipal no marco do Programa Comunidade Segura5. Esta iniciativa apresentou desafios importantes ao trabalho policial e da própria comunidade que até agora têm sido assumido com êxito e tomados como referência para reformas ao trabalho no marco do Programa Comunidade Segura O contexto desta iniciativa é uma mudança na forma de execução e distribuição orçamentária do Comunidade Segura, que passou a ser um programa que distribuía 90% de seus recursos através de fundos concusables com a comunidade, a ser executado em 90% pelo Conselho Municipal de
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Segurança Cidadã6. Isto implicou em que as decisões de destinação dos fundos passassem por uma institucionalidade presidida pelo prefeito, mas composta por membros e representantes da comunidade. Apesar de esta mudança buscar assegurar o bom uso dos fundos, em benefício de toda a comunidade, e não só de grupos específicos, não podia ser assegurada apenas pelo fato de convidar os representantes da comunidade ao conselho; deveria gerar-se uma instância anterior ao conselho que assegurasse a legitimidade dos representantes. Para alcançar o objetivo referido, a equipe do programa Comunidade Segura do município gerou uma estratégia utilizando a metodologia de redes abertas, que, por sua vez tomava a metodologia de Carabineros em relação à divisão territorial da comuna em quadrantes (quatro quadrantes). Esta divisão tinha por objetivo organizar a comunidade em relação ao pertencimento a um território e envolver policiais no trabalho comunitário, na identificação de problemáticas e de projetos de prevenção psico-social e situacional para cada quadrante, os quais poderiam ser levados ao Conselho Local e financiados pelo Comunidade Segura. O funcionamento real da estratégia se traduziu em reuniões mensais com todas as organizações sociais do território. Embora no início os Carabineros não participassem (só assistiam esporadicamente e se enviava um policial diferente a cada reunião), se conseguiu somar a instituição ao projeto como convocante das reuniões, com assistência permanente junto com a unidade preventiva do município (Programa Previene7 e Comunidade Segura). Assim, cada quadrante tem seu próprio representante no conselho, legitimando-se como território organizado e interinstitucional. Finalmente, para fazer operacional a participação dos representantes do quadrante no conselho, se desenhou um instrumento de priorização de projetos para cada quadrante, pelo qual se trabalha com mapas georeferenciados de delitos proporcionados por Carabineros. O resultado da priorização deve ser legitimado pelas organizações sociais do território e logo a Secplan transforma as iniciativas propostas em projetos viáveis. Os principais êxitos desta iniciativa têm sido a geração de um vínculo comunitário com organizações sociais, um forte vínculo institucional com as polícias e um intercâmbio de apoio social entre o município, as organizações sociais e as polícias.
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ELEMENTOS CRÍTICOS PARA O DEBATE
1. Desenho e objetivos: O desenho do plano está centrado no melhoramento do trabalho policial com base nos recursos disponíveis, embora não se observe uma planificação do trabalho e priorização de ações em relação às realidades de cada território, o que impediu, por sua vez, gerar metodologias ou modelos de avaliação do processo, resultado e impacto. Isto, por sua vez, tem incidência na designação e uso de recursos, pois, ao não haver delineamentos claros dos objetivos específicos de cada plano, não é possível realizar uma distribuição conforme os recursos. Perguntas para o debate – Que elementos deveriam estar na base do desenho de um plano de trabalho policial comunitário e participativo? – Que tipos de objetivos deveria pleitear um plano de trabalho policial comunitário e como podem ser constatados, medidos e avaliados? – Quem deve realizar o monitoramento e a avaliação? 2- Metodologia: O patrulhamento não é necessariamente uma metodologia de trabalho para a aproximação com a comunidade, sendo melhor definida como uma atividade que intenta obter certos resultados, como por exemplo, a detenção por flagrante. Nesse sentido, seria importante incorporar um conjunto de ferramentas metodológicas aplicáveis no plano, com seus respectivos objetivos, atividades e indicadores, os quais poderiam ser aplicados e adaptados a diferentes contextos locais. Perguntas para o debate – Qual é a diferença entre objetivos, estratégias, ferramentas de trabalho, atividades e indicadores? – Os objetivos da polícia são os mesmos objetivos da comunidade, da política de segurança local ou central? – Como se integram estes diferentes níveis em um plano gerido pela instituição policial? 3. Capacitação: O plano não define claramente o que implica uma
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aproximação com a comunidade e um trabalho em conjunto com os cidadãos na prevenção do delito, o que na prática tem implicado em que isto se entenda gerar atividades recreativas, desportivas, assistir a reuniões com vizinhos, convidar às crianças a conhecer as dependências policiais, entre outras muitas atividades que, apesar de contribuir a melhora para a relação polícia-comunidade, não necessariamente apontam para gerar modelos participativos e preventivos conjuntos. Esta falên