olíticas nacionales de descentralización y reacomodamientos políticos locales

P
Los efectos de la Ley de Fronteras en la definición de hegemonías regionales entre las localidades colombianas de La Hormiga, la Dorada y San Miguel.
By María-Clara Torres Bustamante July 21, 2006

PROGRAMM ³Governance´:conceptions and discourses D OSSIER Usos y desafíos del concepto de gobernanza en Colombia
KeyWords : State decentralisation Colombia ; South America

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partir de la descripción y el análisis de un caso concreto, la presente ficha

ilustra las maneras a través de las cuales una política nacional de descentralización contribuye a la definición de las hegemonías regionales. Muestra cómo la formulación y aplicación de las políticas nacionales de descentralización no conducen necesaria y simplemente a la modernización de la gestión pública, sino que se traducen en una serie de reacomodamientos conflictivos de las diversas fuerzas políticas locales.
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El presente texto se propone estudiar las repercusiones locales y regionales de una política nacional de descentralización. Analizará para ello el caso de La Ley de Fronteras de 1995 y sus efectos en las localidades colombianas de San Miguel, La Dorada y La Hormiga (departamento del Putumayo), ubicadas en la frontera amazónica con el Ecuador. Esta evidencia nos servirá, para ilustrar las dinámicas concretas que se desencadenan en unas localidades a partir de la formulación de una política nacional de descentralización dirigida a ³suplir el déficit de estado´ y a trasladar competencias y recursos a los territorios de la periferia colombiana. Plantearemos como hipótesis que aquello que significa para tecnócratas y funcionarios del estado central ³cubrir el déficit de estado´, se traduce en la práctica en un reacomodamiento no pocas veces conflictivo de las diferentes fuerzas políticas locales. A continuación presentaremos brevemente los contenidos de la Ley de Fronteras para luego evidenciar sus repercusiones en el complejo mapa político del Sur del Putumayo. La Ley de Fronteras

289 y 337 de la Constitución Nacional. sino que la sola discusión en los órganos del poder nacional de una ley que tuviera por objeto las zonas fronterizas. . En segundo lugar. En las regiones. está presente la necesidad de fortalecer la dimensión simbólica y política de l estado. La Ley de Fronteras estableció un régimen especial para aquellas áreas del territorio nacional colindantes con países vecinos. En tercer lugar. Esta norma buscaba crear condiciones para el desarrollo de las áreas fronterizas con el fin de impulsar su incorporación a la economía nacional y asegurar la integración con las comunidades fronterizas de los países colindantes. quien se dedicó a propagarla entre los políticos del pequeño poblado de La Dorada. buscando así una ³relocalización´ de los conflictos sociales último. La Ley 191 de 1995. constituyéndose en una forma de transición de un régimen cerrado y pactado a una democracia más incluyente y pluralista. Sin embargo. la descentralización está animada por una búsqueda de 1 . 2 Disputas y negociaciones locales y sublocales . competencias y negociaciones entre grupos políticos locales. Por y legitimidad representatividad del régimen. La noticia de la discusión y de la preparación de la Ley de Fronteras en el Congreso de la República. llegó a oídos de un diputado a la Asamblea Departamental del Putumayo. Conforme a los artículos 285. lo cual supone una reasignación de competencias y una transferencia de recursos a las regiones y localidades. que como él.Varias lógicas subyacen a la práctica y al discurso de las reformas de descentralización puestas en marcha entre los años 1980-2000 en Colombia. se inscribió en el marco de las políticas de descentralización del estado colombiano emprendidas en las décadas de los ochenta y noventa. la descentralización aparece como una forma de ³descargar´ al estado central de las responsabilidades fiscales. permitía fijar la atención de los funcionarios del estado central en estos lejanos territorios. ³compensando su precariedad´ e ³insuficiente cobertura´. este hecho suscitó una serie de expectativas que se transformaron rápidamente en sucesivas luchas. su importancia no radicaba solamente en el contenido. la descentralización se erige como una respuesta a las reivindicaciones sociales que emergen crecientemente de las regiones. dinámica que rebasa la capacidad de control del estado central. Según la politóloga Pilar Gaitán. buscaban desde hacía algo menos de una década. en la medida en que buscaba trasladar competencias y recursos a las localidades fronterizas. la conformación de un municipio. conocida como Ley de Fronteras.

Mientras La Dorada fue ocupada en su mayoría por campesinos nariñenses de filiación conservadora. con el flujo migratorio que provocó la demanda de mano de obra no calificada en la construcción de la infraestructura requerida para la explotación de yacimientos petroleros en el Sur del Putumayo. A la histórica rivali ad con d La Hormiga. Esta diferencia repercutiría luego en las asignaciones presupuestales del municipio. la cual buscaba igualmente erigirse en la sede administrativa de la nueva entidad territorial fronteriza. La Hormiga fue poblada por antioqueños. reside una población mayoritariamente afrodescendiente de filiación liberal. La apertura de una vía de acceso a los pozos de crudo promovió enseguida el asentamiento a los lados de la carretera de grupos humanos que se dedicaron a la explotación de tierras baldías. Lo anterior cobra relevancia si se considera que existía una histórica rivalidad entre la inspección de policía de La Dorada y la cabecera municipal de La Hormiga. los políticos liberales de la cabecera municipal de La Hormiga se aliaron con algunos de sus copartidarios de las inspecciones de La Dorada y San Miguel para . proveniente del pacífico nariñense y caucano. En el pequeño poblado ubicado a orillas del río amazónico San Miguel. caudal que separa los países de Ecuador y Colombia. cuando La Hormiga y La Dorada se organizan como nacientes núcleos urbanos. una posibilidad de superar la dominación de la cabecera municipal y constituirse por esa vía en la fuente de poder local. posibilidad autónomamente transferencias de recursos provenientes del estado central. todo. Las sucesivas administraciones liberales de La Hormiga favorecían sistemáticamente la inversión de recursos hacia los centros poblados de su misma filiación política. No obstante. vallecaucanos y huilenses de adscripción liberal.La aspiración de crear el municipio nació en 1988 con la consagración de la primera elección popular de alcaldes en Colombia y tomó fuerza con las posteriores reformas descentralizadoras de los noventas. fiscales y las administrativas. combinando la extracción de maderables y las actividades agrícolas. Una nueva entidad territorial suponía para los políticos de La Dorada y sobre la reasignación la de competencias de controlar políticas. es sólo en los años ochentas. para el sector c político conservador. relacionada con los orígenes del poblamiento. Aún si los ejes y los ritmos del poblamiento son muy similares entre una y otra localidad. Una y otra localidad se conformaron entre 1960-1970. Así las cosas. La creación de un municipio con sede en La Dorada signifi aba entonces. se sumaba una disputa con la vecina inspección de San Miguel. con la llegada masiva de gente atraída por las promesas de la coca. existen diferencias en el origen y en la filiación política de sus corrientes colonizadoras. este objetivo no estaba exento de dificultades. Sin embargo.

indirectamente. de afianzar su hegemonía regional. Así lo destaca un estudio del Departamento Nacional de Planeación en 1999: . no contempla la conformación de nuevas entidades territoriales. considerada uno de los instrumentos jurídicos fundamentales de la década de los noventa en lo referente a las áreas fronterizas.oponerse a la constitución de la nueva entidad territorial. Para los líderes de San Miguel. representaba una oportunidad de obtener los beneficios económicos. la pérdida del control político de la localidad. A estas rivalidades políticas locales y sublocales se sumó la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. en ³el lugar donde empieza Colombia´. el diseño de la Ley de Fronteras fue objeto de arduas negociaciones entre los políticos y funcionarios de los órdenes nacional. cuando recibió la queja por parte de algunos liberales de que los dirigentes conservadores habrían incurrido en irregularidades en el manejo del presupuesto de la Junta de Acción Comunal de La Dorada y estarían además. Para los dirigentes de La Hormiga. significaba superar la situación de caserío perdido a orillas del río amazónico para convertirse. Para los políticos de La Dorada. fiscales y administrativos contemplados en la Ley. y en últimas. para presionar la anhelada autonomía político-administrativa. FARC. Unos y otros veían en dicha segregación la sumisión al grupo político conservador. la pérdida del control sobre los recursos provenientes del estado central y. regional y local. el repentino interés de los funcionarios del orden nacional por las zonas fronterizas. favoreciendo la llegada de a policía a la l localidad con la creación del municipio. como lo afirman sus habitantes. una posibilidad de convertirse en el punto de referencia nacional como único paso fronterizo entre Colombia y Ecuador en la cuenca amazón ica. su formulación se convirtió en una vitrina aprovechada por los dirigentes del Sur del Putumayo. y por esa vía. La aspiración de fundar un nuevo municipio se disolvió durante cerca de tres años y retomaría fuerza solamente en 1994 con la noticia de la discusión en el Congreso de la República de una ley tendiente a promover el desarrollo de las áreas del territorio nacional colindantes con los países vecinos. La intervención de las FARC habría forzado a varios de los políticos conservadores de La Dorada a abandonar definitivamente la zona y habría igualmente incidido en el asesinato en 1991 de uno de los pioneros de la iniciativa de la creación del municipio. sirvió para denunciar el abandono por las autoridades de La Hormiga de los territorios fronterizos bajo su jurisdicción. Aun si la Ley de Fronteras. en últimas. De esta forma.

La Ley [de Fronteras] genera un proceso de apropiación. De este modo. Las negociaciones propiciadas durante la fase de diseño de la Norma fueron aprovechadas para hacer lobby y para discutir con los funcionarios del estado central otros asuntos del orden regional y local que no concernían estrictamente los contenidos de la Ley. inspecciones de policía con adscripciones políticas diferentes. No sabemos realmente qué importancia tuvo en la decisión la coincidencia en la filiación política de los líderes de La Dorada y de la jefe de tal cartera mi isterial durante el n Gobierno de Ernesto Samper. fue posteriormente entregada a una comisión del Ministerio de Relaciones Exteriores en una de las visitas al terreno. le otorgan un peso relevante. desarrollo económico y comercial de cada una de estas localidades. La información solicitada sobre crecimiento demográfico. discusión y análisis regional y nacional sobre el despertar de las zonas de fronteras hacia un desarrollo armónico con respecto a las demás zonas del país que poseen iguales condiciones y requerimientos desde la perspectiva económica. Resulta a propósito interesante señalar que la decisión se tomó en la Asamblea Departamental. crear el municipio denominado San Miguel con cabecera municipal en La Dorada 3. encontramos en este caso concreto que los pobladores siguen experimentando y explicándose la política a través de la filiación partidista. cultural. Y añade: Si bien la Ley no contempla la institucionalización de espacios para la concertación política. pero lo cierto es que los actores claves del proceso con los cuales nos entrevistamos. Los habitantes de San Miguel y de La Dorada. en abril de 1994. en contravía de las recurrentes afirmaciones en los medios de comunicación. ONG y algunos círculos académicos sobre la desintegración de los lazos del bipartidismo. el interés de las comunidades y sus representantes ante el Estado. una Ordenanza de la Asamblea Departamental del Putumayo estableció ³por razones de conveniencia nacional´ y previo dictámen del Presidente de La República. tecnológica y ambiental. temas como la creación de la nueva entidad territorial fronteriza y la ubicación de su cabecera eran recurrentes. En el Sur del departamento del Putumayo. Cada grupo se dedicó entonces a reunir los materiales requeridos por la normatividad colombiana para ser elevados a la categoría de municipio. es en la instancia regional donde se negociaron y . reclamaban la sede administrativa de la nueva entidad territorial. Así. social. ha desencadenado la realización de eventos y encuentros para la discusión y fijación de posiciones en cuanto a lo estipulado por la Ley y el cumplimiento efectivo del Gobierno.

No sabemos las razones que llevaron a excluir al recién constituido municipio de San Miguel de la categoría de Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo. La implementación de acciones de identificación. en 1995. se establecen como Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo en el Departamento de Putumayo. al revisar la reglamentación fronteriza posterior a la Ley de Fronteras. los Municipios de Puerto Asís. La Hormiga o Valle del Guamués. El mismo documento advierte: Después de más de cinco años de sancionada la Ley. desbordan las posibilidades de la reglamentación y de los requerimientos que la ley define para obtener tales beneficios. son Zonas de Frontera los siguientes municipios y corregimientos en el Departamento del Putumayo: Puerto Asís. cuando al revisar los criterios de elegibilidad para 4 . Según un documento de evaluación escrito por el Departamento Nacional de Planeación: ³La Ley tuvo mucho de retórico y se armó a la manera de una colcha de retazos zurcidos por múltiples intereses´ . Puerto L eguízamo. diseño y financiación de proyectos de desarrollo fronteriz o quedó rezagada por lo anterior 5. constituyéndose esto.´ ³Y para los efectos de la Ley 191 de 1995. se expidió la Ley de Fronteras.regularon los intereses de los diferentes grupos políticos en disputa por el control político y económico de la localidad. Lo anterior es confirmado en un análisis realizado por el Departamento Nacional de Planeación a la normatividad fronteriza: La solicitud permanente de algunas entidades territoriales de ser incluidas como Zonas de Fronteras o Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo. al parecer. Es así como en desarrollo de la Ley. los avances más significativos han estado en la expedición de decretos reglamentarios a la norma. en otro nodo de disputa entre políticos regionales y nacionales. Sin embargo. La Dorada-San Miguel. Puerto Leguízamo y La Hormiga o Valle del Guamués´. el decreto reglamentario 1814 de 1995 identificó los municipios y corregimientos de las áreas fronterizas y los clasificó en Zonas de Fronteras y Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo: ³Para efectos de la Ley 191 de 1995. Al año siguiente. precisamente aquella que reúne la mayoría de los beneficios dispuestos en la Ley de Fronteras. Lo anterior se agrava. Pareciera que el Ejecutivo sólo habría incorporado aquellas áreas fronterizas cuya intensa actividad comercial con los países vecinos justifiquen programas especiales. advertimos la aparición de sucesivos decretos donde se incluyen otros municipios en la categoría de Unidades Especiales.

El estudio de este caso nos permitió ver que la formulación y aplicación de las políticas nacionales de descentralización no funcionan bajo los criterios técnicos y en cierta forma asépticos de ³buen gobierno´. Este análisis nos permitió ver que las políticas nacionales no se implementan de manera unidireccional. sino que son adaptadas. nos permitió. su historia y sus costumbres. resistidas y modificadas en regiones y localidades.haber incluido unos municipios y regiones. rivalidades y negociaciones entre funcionarios y políticos del orden nacional y regional. al tiempo que descongestiona un grupo de funciones en el nivel central. que pueden atentar contra el bienestar de la sociedad. por un lado. sino un proceso . imposibilita el verdadero papel del Estado en la sociedad y sienta las bases para la conformación de élites locales con intereses particulares. Debemos entender que la descentralización no es sólo un proceso de reingeniería del aparato del Estado. no son lo suficientemente claros y acertados en comparación a las razones expuestas por aquellas que aspiran a tales denominaciones. El análisis de este caso concreto. El tema de la descentralización sigue siendo muy polémico y de gran complejidad. evidenciar que aquello denominado por los tecnócratas y responsables de l acción estatal con un lenguaje a aparentemente neutro como ³medidas tendientes a mejorar las capacidades técnicas de los gobiernos locales´ y ³a suplir el déficit de estado´ es objeto de intensas e intricadas luchas. locales e incluso sublocales. sin olvidar su identidad. Es menester tomar en cuenta y analizar las condiciones concretas de cada país. por lo que en un modelo de desarrollo puede ser permisible en algunos aspectos e inadmisible en otros. FORO: 1- Ha sido alternativa al centralismo? Si bien la descentralización permite un acercamiento rápido y oportuno a la toma de decisiones. sino que implican una permanente negociación con los poderes locales y un realinderamiento de las diversas fuerzas políticas locales. también da pie a un desarrollo territorial desproporcionado. Constituye a menudo la ocasión para definir las hegemonías políticas regionales.

económica. fiscal y social Características de la descentralización: y y y y y y Transferencias de competencias desde la administración central a nuevos entes morales o jurídicos. con los consensos y disensos que se produzcan entre ellos. El estado dota de entidad jurídica al órgano descentralizado. El estado solo ejerce tutela sobre estos. su éxito no dependerá sólo del marco legal sin o del grado de participación activa de sus principales involucrados. . y sus múltiples combinaciones 2- se limita a la economía? La descentralización de un Estado puede ser política. La descentralización refuerza el carácter democrático de un Estado y el principio de participación colaborativo consagrado en numerosas constituciones de la tradición jurídica hispanoamericana. Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la administración central. y culturales para los ciudadanos de nuestro país. especialmente el derecho a la educación y la salud. regional y local y establecer mecanismos concretos de interacción entre estos niveles. una oportunidad para tener un Estado democrático que promueva el ejercicio de los derechos ciudadanos. Se basa en un principio de autarquía (organización política y económica de un Estado fundada en el autoabastecimiento). definir con claridad las responsabilidades del nivel nacional. oportunidad de expandir y fortalecer el ejercicio de los derechos sociales. económicos. principalmente de aquellos que tienen menos posibilidades de ejercerlos. Por ello. administrativa y social y en distintos grados o niveles.político en el que participan diversos actores.Tiene varias dimensiones: la descentralización política.

La concepción y enfoque de la transferencia no fue entendida por los municipios como oportunidad para el cambio y rediseño de los programas sociales.shtml .com/trabajos/modermuni/modermuni. gobierno regional y gobierno local) para el cumplimiento de las políticas nacionales en la lucha contra la pobreza y el desarrollo social. Es necesario definir la transferencia programática-condicionada como una situación de asocio entre los tres niveles de gobierno (gobierno central.com/doc/50202993/descentralizacion-y-regionalizacion-en-el-peru http://es.com/doc/23721718/Avances-Retrocesos-Datos-sobre-el-proceso-dedescentralizacion-en-Peru-2009 http://www.monografias.scribd.scribd. http://es. sino más bien la recepción de recursos.