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Noções de Administração Pública ‐ Juliana Godoy 

NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


Juliana Godoy

PARTE 1

1- CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO:

Nesse momento vamos apresentar uma visão geral da Administração.

Segundo Maximiano (2009) a Administração é o processo de tomar decisões sobre objetivos e


utilização de recursos. O processo administrativo abrange cinco tipos principais de decisões,
processos ou funções:
 Planejamento
 Organização
 Liderança
 Execução
 Controle.

A administração nada mais é do que a condução racional das atividades de uma


organização seja ela lucrativa ou não-lucrativa.

A compreensão do que vem a ser organização passa a ser fundamental para entender onde e
como a Administração atua.

Organização é uma entidade social composta de pessoas e deliberadamente estruturada e


orientada para um objetivo comum.

A Teoria das Organizações (TO) é o campo do conhecimento humano que se ocupa do estudo
das organizações em geral. Por seu tamanho e pela complexidade de suas operações, as
organizações, ao atingirem um certo porte, precisam ser administradas e a sua administração
requer todo um aparato de pessoas estratificadas em diversos níveis hierárquicos que se ocupam
de incumbências diferentes.
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Os administradores são responsáveis pelas organizações e pelos recursos que elas utilizam
para alcançar objetivos organizacionais.

Na sociedade moderna, as pessoas nascem, crescem, aprendem, vivem, trabalham, se divertem,


são tratadas e morrem dentro de organizações.

Existem organizações lucrativas (chamadas empresas) e organizações não-lucrativas


(como Exército, Igreja, serviços públicos, entidades filantrópicas, organizações não-
governamentais - ONGs - etc.).

As organizações são extremamente heterogêneas e diversificadas, de tamanhos diferentes, de


características diferentes, de estruturas diferentes, de objetivos diferentes.

Vivemos em uma sociedade de organizações, em que quase tudo que se produz é feito dentro
de organizações: carros, roupas, alimentos, livros, revistas, remédios, pesquisas, serviços,
comunicações etc.

Para isso utilizam-se recursos como:


Conhecimento, pessoas, dinheiro, tecnologia e informação.

O propósito de toda organização é produzir produto ou serviço para satisfazer


necessidades dos clientes – que podem ser consumidores, usuários, associados ou
contribuintes.

Em função dos aspectos exclusivos de cada organização, o administrador:


 define estratégias,
 efetua diagnósticos de situações,
 dimensiona recursos,
 planeja sua aplicação,
 resolve problemas,
 gera inovação e competitividade.

Toda organização - seja ela industrial ou prestadora de serviços - precisa ser administrada
para alcançar seus objetivos com a maior eficiência, economia de ação e de recursos e ser
competitiva.

O avanço tecnológico e o desenvolvimento do conhecimento humano, por si apenas, não


produzem efeitos se a qualidade da administração efetuada sobre os grupos organizados de
pessoas não permitir uma aplicação efetiva dos recursos humanos e materiais.

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A abordagem de Chiavenato (2008) simplifica o processo administrativo. A tarefa da
Administração é interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação
organizacional por meio de:
 planejamento,
 organização,
 direção e
 controle de todos os esforços .

A Administração é o processo de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso de recursos a


fim de alcançar objetivos organizacionais.

Fonte: Administração nos Novos Tempos, Chiavenato.

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Diferentes conceitos de Organização

Não temos o objetivo de detalhar cada uma das teorias desenvolvidas ao longo do século XX
sobre Administração, mas sim apresentar dois momentos marcantes do mercado onde as
organizações estão inseridas. Isso facilitará a compreensão das mudanças ocorridas na forma de
administrar as organizações. Durante o século XX a mudança de paradigmas entre a Era
Industrial e a Era da Informação trouxeram mudanças em todos os tipos de ambiente –
competitivo, tecnológico, econômico e social.

Era Industrial

A substituição das ferramentas pelas máquinas, da energia humana pela energia motriz e do
modo de produção doméstico pelo sistema fabril constituiu a Revolução Industrial; revolução, em
função do enorme impacto sobre a estrutura da sociedade, num processo de transformação
acompanhado por notável evolução tecnológica.

A Revolução Industrial aconteceu na Inglaterra na segunda metade do século XVIII e encerrou a


transição entre feudalismo e capitalismo, a fase de acumulação primitiva de capitais e de
preponderância do capital mercantil sobre a produção. Completou ainda o movimento da
revolução burguesa iniciada na Inglaterra no século XVII.

1900 até hoje – Surgem conglomerados industriais e multinacionais. A produção se automatiza;


surge a produção em série; e explode a sociedade de consumo de massas, com a expansão dos
meios de comunicação. Avança a indústria química e eletrônica, a engenharia genética, a
robótica

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No início do século XXI ,a Revolução Industrial continua evoluindo, fazendo a sociedade humana
ingressar na era pós-industrial, caracterizada pela predominância das atividades de serviços em
relação às agrícolas e industriais. Ao mesmo tempo, continua em marcha a Revolução digital que
marca a Era da Informação.

Segue resumo das principais mudanças de paradigmas que ocorrem na passagem para o século
XXI

PARADIGMAS TRADICIONAIS PARADIGMAS DO TERCEIRO MILÊNIO


Revolução industrial – substituição e Revolução digital – substituição e
potencialização do trabalho humano por potencialização das funções humanas de
máquinas. decisão, comunicação e informação por
computadores.

Classe operária numerosa, em conflito com Trabalhadores em serviço e do conhecimento e


uma classe de patrões e gerentes. profissionais liberais mais numerosos que os
operários clássicos.

Trabalhador especializado – operador de Grupos de trabalhadores autogeridos e


máquinas qualificado apenas para a polivalentes, com educação de nível superior.
realização de uma tarefa.

Emprego e carreira estáveis. Desemprego, empregabilidade, terceirização,


economia informal, empreendedorismo.

Grandes estruturas organizacionais. Estruturas organizacionais enxutas.

Ênfase na eficiência Ênfase na competitividade.

Interesse da empresa e do acionista Ética e responsabilidade social, cidadania


empresarial.

Desafios da Administração na Sociedade Moderna

A Administração é um fenômeno universal no mundo moderno. Cada organização requer:


 o alcance de objetivos em um cenário de concorrência acirrada,
 a tomada de decisões,
 a coordenação de múltiplas atividades,
 a condução de pessoas,
 a avaliação do desempenho dirigido a metas previamente determinadas,
 a obtenção e a alocação de recursos etc.

Numerosas atividades administrativas desempenhadas por vários administradores, orientadas


para áreas e problemas específicos, precisam ser realizadas e coordenadas de maneira integrada
e coesa em cada organização ou empresa.
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Contexto em que as organizações estão inseridas atualmente:

1. Mudanças rápidas e inesperadas no mundo dos negócios nos campos do conhecimento e


da explosão populacional, impondo novas e crescentes necessidades a que as atuais
organizações não têm condições de atender.

2. Crescimento e expansão das organizações, que se tornam complexas e globalizadas.

3. Atividades que exigem pessoas de competências diversas e especializadas envolvendo


problemas de coordenação e, principalmente, de atualização em função das rápidas
mudanças.

A tarefa administrativa nos próximos anos será incerta e desafiadora, pois deverá ser atingida por
uma infinidade de variáveis, mudanças e transformações carregadas de ambigüidades e de
incertezas.

O administrador se defrontará com problemas multifacetados e cada vez mais complexos do que
os anteriores. Sua atenção será disputada por eventos e por grupos, situados dentro e fora da
organização, que lhe proporcionarão informações contraditórias que complicarão seu diagnóstico
perceptivo e sua visão dos problemas a resolver ou das situações a enfrentar: são as exigências
da sociedade, dos clientes, dos fornecedores, das agências regulamentadoras; são os desafios
dos concorrentes, as expectativas da alta administração, dos subordinados, dos acionistas etc.

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2. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático.

2.1. As três formas de Administração Pública

A administração pública evoluiu através de três modelos básicos:


 a administração pública patrimonialista,
 administração pública a burocrática
 administração pública a gerencial.

Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas tenha sido
inteiramente abandonada.

Administração Pública Patrimonialista

Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia como


um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos
governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado.
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O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites
entre a res publica e a res principis. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio
particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas.

Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano,
e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza real. Os cargos eram considerados
prebendas, ou seja, títulos passíveis de negociação, sujeitos à discricionariedade do governante.

A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração. O foco não se


encontrava no atendimento das necessidades coletivas, mas, sobretudo, nos interesses
particulares do soberano e de seus auxiliares.

Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se
tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado.

Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais
cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos.

As novas exigências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento econômico que se


seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.

Resumo das características:

 Extensão do poder soberano;

 Servidores possuem status de nobreza real;

 Os cargos públicos são considerados prebendas;

 Res publica não é diferenciada da res principis;

 Corrupção/nepotismo (protecionismo/filhotismo/coronelismo).

Administração Pública Burocrática

Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista. No Brasil a reforma burocrática se deu em 1930 no
governo de Getúlio Vargas.
Constituem princípios orientadores do MODELO BUROCRÁTICO:
 a profissionalização,
 a idéia de carreira,
 a hierarquia funcional,
 a impessoalidade,
 o formalismo,
 o poder racional legal.

Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o nepotismo. A forma


de controle é sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem
nortear a realização das tarefas.
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Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles
dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados controles rígidos dos
processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos
cidadãos.

A principal conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal do


funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão
básica, que é servir à sociedade.

A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle dos abusos contra o


patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a incapacidade de voltar-se para o serviço
aos cidadãos vistos como “clientes”.

Essa disfunção, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da


administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado
limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O
problema começou a se tornar mais evidente a partir da ampliação da participação do Estado na
vida dos indivíduos.

Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Burocracia”.


Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros aspectos das sociedades
humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre o que ele chamou o tipo ideal de burocracia,
ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos comuns à maioria das organizações
formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As organizações
burocráticas seriam máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que
ele chamou de racionais - regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais.

Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações reais se


assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridadeobediência
(ou processo de dominação) que, no caso das organizações modernas, depende de leis. No
modelo de Weber, as expressões “organização formal” e “organização burocrática” são
sinônimas. “Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de haver obediência
dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de autoridade ou dominação legítima
(aquela que conta com o acordo dos dominados):

• Dominação de caráter carismático


Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A obediência é devida ao líder
pela confiança pessoal em sua revelação, heroísmo ou exemplaridade, dentro do círculo em que
se acredita em seu carisma.
A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é marcada pela devoção.
Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos, condutores de multidões de adeptos. O
carisma está associado a um tipo de influência que dependede qualidades pessoais.

• Dominação de caráter tradicional


Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vigoram desde tempos distantes e na
legitimidade daqueles que são indicados por essa tradição para exercer a autoridade.
A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. A obediência dentro da
família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional. Nos sistemas em que vigora a dominação
tradicional, as pessoas têm autoridade não por causa de suas qualidades intrínsecas, como
acontece no caso carismático, mas por causa das instituições tradicionais que representam. É o

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caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das instituições, como os partidos políticos e as
corporações militares.

• Dominação de caráter racional


Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos direitos de mando das pessoas
a quem essas normas responsabilizam pelo exercício da autoridade. A autoridade, portanto, é a
contrapartida da responsabilidade.
No caso da autoridade legal, a obediência é devida às normas impessoais e objetivas, legalmente
instituídas, e às pessoas por elas designadas, que agem dentro de uma jurisdição. A autoridade
racional fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma
sociedade ou organização. Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional é sinônimo de
autoridade formal.

Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legal-
racional ou burocrática. É uma burocracia.
A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas tradicionais e
carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A administração burocrática é a
forma mais racional de exercer a dominação. A burocracia, ou organização burocrática, possibilita
o exercício da autoridade e a obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor
e confiança.
Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra burocracia identifica
precisamente as organizações que se baseiam em regulamentos. A sociedade organizacional é,
também, uma sociedade burocratizada. A burocracia é um estágio na evolução das organizações.

De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em leis, que as pessoas
aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em função do interesse das próprias
pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente.

O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três características principais que
diferenciam estas organizações formais dos demais grupos sociais:
• Formalidade: significa que as organizações são constituídas com base em normas e
regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes.

• Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as organizações burocráticas são


governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos.
Assim, o que conta é o cargo e não a pessoa. A formalidade e a impessoalidade, combinadas,
fazem a burocracia permanecer, a despeito das pessoas.

• Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes uma carreira


profissional e meios de vida. A participação nas burocracias tem caráter ocupacional.

Seguem as principais disfunções da burocracia a seguir:

• Particularismo - Defender dentro da organização interesses de grupos internos, por motivos de


convicção, amizade ou interesse material.
• Satisfação de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais dentro da organização.
• Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção de determinado
serviço.

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• Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo
decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo poder.
• Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em
situações alienantes.

Na Administração Pública brasileira, tal modelo surgiu com o advento do Departamento


Administrativo de Serviço Público – DASP, na época de 30, caracterizando a primeira reforma
administrativa brasileira, tendo como características principais e disfunções inerentes à missão da
administração pública os itens relacionados a seguir.

CARACTERÍSTICAS:

 combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista;


 acesso ao serviço público por mérito: criação do concurso público;
 profissionalização, ideia de carreira, hierarquia funcional;
 função orçamentária;
 poder racional-legal: normas e procedimentos universais;
 controle rígido e a priori dos processos administrativos;
 princípio da desconfiança nos administradores públicos e nos “clientes”.

DISFUNÇÕES:
 perda da noção básica de sua missão “servir a sociedade”;
 o controle , a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do
funcionário;
 ineficiência e auto-referência;
 incapacidade de voltar-se para o serviço dos cidadãos;
 clientelismo e o fisiologismo;

Administração Pública Gerencial

Na segunda metade do século XX, começam a surgir as ideias de uma nova filosofia
administrativa: a Administração Pública gerencial, que se contrapõe ao modelo
burocrático.

Tendo como principal fundamento a concepção tanto de Estado, quanto de sociedade


democrática pluralista, a administração gerencial caracteriza-se por decisões e ações orientadas
para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes/usuários, baseada no
planejamento permanente e executada de forma descentralizada e transparente.

Amplamente, a Administração Pública gerencial está baseada em uma concepção de Estado e de


sociedade democrática e plural, enquanto que a Administração Pública burocrática tem um perfil
centralizador autoritário, sendo, ainda, mais permeável aos resquícios da administração
patrimonialista.

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Enquanto a Administração Pública burocrática pressupõe uma racionalidade absoluta, A
Administração Pública gerencial pensa a sociedade como um campo de conflito, cooperação e
incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas,
que afinal se expressam na Administração Pública.

Nestes termos, o problema não é o de alcançar a racionalidade perfeita, mas de definir, nas
instituições, práticas administrativas suficientemente abertas e transparentes, de forma a garantir
que o interesse coletivo na produção de bens públicos ou quase-públicos pelo Estado seja
razoavelmente atendido.

A Administração Pública gerencial inspira-se, como visto anteriormente, na administração


empresarial; contudo, não pode ser confundida com esta.

Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem
livremente na compra de seus produtos das e serviços, a receita do Estado deriva da
cobrança compulsória de tributos.

Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade, por meio de


representantes eleitos, controla a Administração Pública.

Enquanto a administração privada está voltada para o lucro e para a maximização dos interesses
dos acionistas, esperando-se que, por intermédio do mercado, o interesse coletivo seja atingido, a
Administração Pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.

Podemos inferir, portanto, que a modernização ou o aumento da eficiência da Administração


Pública será o resultado, em médio ou a longo prazo, desse complexo projeto de reforma, pelo
qual se buscará, a um só tempo, fortalecer a Administração Direta ou o núcleo estratégico do
Estado e descentralizá-la, por meio da implementação de agências autônomas e de organizações
sociais, controladas por contratos de gestão.

O marco inicial da reforma administrativa gerencial na Administração Pública brasileira


surgiu na década de 60 com publicação do Decreto-Lei n0 200/1967,sendo tais medidas
aperfeiçoadas ao longo desses anos por intermédio de programas que visavam à
desburocratização do modelo, culminado com a reforma administrativa do Estado, iniciada
em 1995, no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, sob a coordenação do
Ministro Bresser Pereira.

O modelo gerencial busca a inserção e o aperfeiçoamento da máquina administrativa voltada


para gestão e a avaliação a posteriori de resultados em detrimento ao controle burocrático
e a priori de processos, tendo como características principais e disfunções inerentes à
missão da Administração Pública os itens relacionados a seguir.

1967: marco inicial – Decreto-Lei n0 200/1967

CARACTERÍSTICAS:

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 descentralização/funcional: transferência de atividades para autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações
 princípios da racionalidade administrativa: planejamento e orçamento,
descongestionamento das chefias executivas (desconcentração/ descentralização),
delegação de competência e informação no processo decisório;
 sistematização, coordenação e controle.

DISFUNÇÕES:

 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo


a coexistência de núcleos de eficiência e competência, na Administração Indireta, e formas
arcaicas e ineficientes no plano da Administração Direta ou central.

1970: criação da SEMOR – Secretaria de Modernização

 buscou-se implementar as novas técnicas de gestão e, particularmente, de administração


de recursos humanos na Administração Federal.

1979 – 1981: Ministério da Desburocratização: Programa Nacional de Desburocratização –


PnND

 nova tentativa de reformar a Administração Pública


 objetivos: revitalização e agilização das organizações do Estado;
 descentralização de autoridade;
 melhoria e simplificação dos processos administrativos e promoção da eficiência
 conter excessos da expansão da administração descentralizada.

1988: Constituição Federal

Considerada por Bresser Pereira, sob o aspecto administrativo, um retrocesso burocrático à


administração gerencial, tendo em vista os seguintes motivos.

CARACTERÍSTICAS:

 engessamento do aparelho estatal: aplicação das regras burocráticas rígidas adotadas no


núcleo estratégico do Estado às empresas estatais e aos serviços do Estado;

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 perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
públicos.(art. 48,IX)
 instituição do Regime Jurídico Único, para servidores da União, Estado, Municípios, DF;
 retirada da flexibilidade operacional da Administração Indireta, ao atribuir às fundações e
autarquias normas de funcionamento idênticas às que regem a Administração Direta.

RESULTADOS E DISFUNÇÕES

 abandono do caminho rumo à administração gerencial;


 reafirmação dos ideais da administração burocrática clássica;
 ingerência patrimonialista no processo;
 série de privilégios que não se coadunam com a própria administração burocrática:
estabilidade rígida para todos os servidores, RJU;
 aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a
contribuição do servidor;
 desprestígio da Administração Pública brasileira.

1995: Plano Diretor da Reforma de Estado – MARE

CARACTERÍSTICAS:

 Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;
 Garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos humanos, materiais e
financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos
contratados;
 Controle ou cobrança a posteriori de resultados;
 Competição administrativa no interior do próprio Estado, concorrência entre unidades
internas;
 Descentralização e redução dos níveis hierárquicos;
 Ênfase em resultados (fins), e não em processos ou procedimentos (meios);
 Inspira-se na administração de empresas privadas sem se confudir com elas;
 Vê o cidadão como contribuinte de impostos e cliente dos serviços;
 Fim da obrigatoriedade de Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação de
servidores celetistas;
 Exigência de processo seletivo público para administração de celetistas e a manutenção do
concurso público para admissão de servidores estatutários;
 Classificação de carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutários
no núcleo estratégico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizados na
Administração Indireta e nos serviços operacionais, inclusive do núcleo estratégico;
 Planos de carreira estruturados em classes hierarquizada, segundo a natureza e a
complexidade das tarefas,fazendo-se a distribuição escalonada dos cargos e empregos
entre as classes e a promoção na carreira baseada em avaliação de desempenho e
aprovação em cursos específicos;
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 Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente
percebido na ativa;
 Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes,
inclusive vantagens pessoais, à remuneração dos Ministros do STF;
 Deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da
sociedade civil;
 Novas modalidades de organização:
 Agências reguladoras;
 Agências executivas;
 Organizações sociais.

Cabe mencionar que relacionamos apenas as características consideradas principais e que


alguns ainda dependem de regulamentação específica, tendo sido a maioria das propostas
aprovadas e implementadas por intermédio da Emenda Constitucional n019/1998.

2.2. A evolução da gestão na Administração Pública até o modelo pós-brurocrático

O patrimonialismo foi o principal fator que deu causa ao surgimento da burocracia.


O modelo de administração pública burocrática foi adotado em muitos países visando a substituir
aquele tipo de administração, no qual os patrimônios público e privado eram confundidos,
criando-se, nesse tipo de ambiente, oportunidade para o aparecimento do clientelismo,
nepotismo, empreguismo e, até mesmo, da corrupção (FERREIRA, 1996).

A implantação do modelo burocrático buscou, principalmente, combater essas práticas.


A burocracia representaria um tipo de administração pública que se justificava na Europa, na
época do Estado liberal (Séculos XVIII e XIX), como um antídoto ao patrimonialismo.

Esse tipo de visão trouxe à tona debates em torno de quais modos de administração melhor se
adaptariam ao Estado moderno, que deveria atuar ante as demandas cada vez mais exigentes
dos usuários-cidadãos (BRESSER PEREIRA, 1998a).

As discussões acerca da lentidão e ineficiência dos Estados que mantinham, ainda no Século XX,
inclusive no Brasil. Seus aparatos sob a forma burocrática tradicional vieram confirmar as
limitações já expostas por inúmeros estudiosos desde a década de 1960.

Além de estar limitado por suas próprias deficiências (BRESSER PEREIRA, 1998a), o modelo
burocrático teria sofrido o ataque natural do tempo; ou seja:

 a mudança ao longo do Século XX quanto ao papel do Estado, de executor a


regulador, cada vez mais exigido por demandas complexas num mundo globalizado,
mostrou que um repensar sobre a eficácia desse modelo se fazia necessário.

Novos modelos teóricos acerca da gestão do Estado se convencionou chamar de Nova


Administração Pública (FERLIE et al., 1996; BARZELAY, 2001).

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Esse fenômeno organizacional está orientado para a substituição do modelo clássico weberiano,
caracterizado pela burocracia tradicional, por um modelo mais flexível e mais próximo das
práticas de gestão do setor privado, conhecido como administração pública gerencial.

No Brasil, a tentativa de se implantar tais teorias se deu com a publicação do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), documento com uma série de diretrizes a serem
implementadas na administração pública brasileira.

A importância do tema reside no fato de que a Administração Pública em todo o mundo vem
experimentando um processo de profundas transformações, que se iniciou na década de 70,
formado por um conjunto amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova
Gestão Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”).

Contexto brasileiro
De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 1973 (ano do
choque do petróleo), a economia mundial experimentou uma grande expansão econômica,
levando este período a ser denominado de “era dourada”.

Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços, também chamado de Estado de


Bem-Estar Social (Welfare State). Houve uma grande expansão do Estado (e,
conseqüentemente, da Administração Pública), logicamente com um crescimento importante dos
custos de funcionamento da máquina pública.

A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o Estado começa a ter
problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender
às crescentes demandas sociais.

Esta situação, aliada a um processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde,
principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de
realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica.

Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a percepção dos
cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora gradativamente, à
medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções básicas, e não consegue
acompanhar as pressões crescentes por mais saúde, educação, segurança pública,
saneamento, etc...

Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do modelo de gestão vigente
até então, conhecido como “modelo burocrático”, transformando-o em algo novo, mais parecido
como o modo de gestão do setor privado, conhecido na área pública como “modelo gerencial”.

Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No
Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado
na economia nacional: tornou-se um tema constante a questão da reforma do Estado, uma
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vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a
ele dirigidas, sobretudo na área social.

(..) Eficiência X Eficácia

Há uma enorme diferença entre eficácia e eficiência.


A eficiência significa a utilização adequada dos recursos empresariais, enquanto a eficácia
significa o alcance dos objetivos propostos pela empresas.
A eficiência está ligada aos meios – métodos, normas, procedimentos, programas - , enquanto a
eficácia está ligada aos fins – objetivos propostos.

Em resumo, a Crise do Estado define-se como:

1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das finanças públicas, sendo o
déficit público um fator de redução de investimentos na área privada;

2. Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o esgotamento da estratégia


estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições de alavancar o crescimento
econômico dos países; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana
estava cada vez mais ultrapassado;

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3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública


burocrática, rumo à administração pública gerencial.

(..) Doutrina Keynesiana


O Keynesianismo defende a nacessidade do Estado em buscar formas para se conter o
desequilíbrio da economia. Entre outras medidas, os governos deveriam aplicar grandes
remessas de capital na realização de investimentos que aquecessem a economia de modo geral.

O diagnóstico do governo brasileiro para a crise, em 1995, e não há indícios de que tenha
mudado, seria o de que a crise está no Estado e não no capital, e, portanto, dentre as estratégias
do governo, estaria o Projeto de Reforma do Estado apresentado pelo MARE (Ministério da
Administração e Reforma do Estado). De acordo com o documento, a reforma do Estado deve ser
entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável
direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para
fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL, MARE,1995, p.
12).

Os principais pontos a serem trabalhados foram:.

1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas;

2. A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma


política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem as condições para
o enfrentamento da competição internacional;

3. A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, equilibrando-se


os montantes de contribuições e benefícios;

4. A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e


promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;

5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua
capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas.

A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a


capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o
Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações.

Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor
direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou
promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, etc.
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Noções de Administração Pública ‐ Juliana Godoy 
 

O desenvolvimento do pensamento liberal levou a que uma série de novas estratégias fosse
pensadas e colocadas em prática a vários níveis como na economia, finanças e também na
Administração Pública.

As privatizações das empresas públicas são um exemplo disso, tal como a reforma da
Administração Pública. Um dos modelos propostos para essa reforma é o da Nova Gestão
Pública (New Public Management) que defende a aplicação de métodos e metodologias do
setor privado, já implementadas e testadas ao setor público.

As estratégias apontadas pela Nova Gestão Pública dão uma grande ênfase ao cliente da
Administração Pública e a implementação de modelos da administração privada. E
ressalvam que é igualmente importante estabelecer estratégias de motivação dos
funcionários e de controle efetivos dos orçamentos.

No entanto, a adoção de métodos de gestão privada no setor público não deve ser feita de uma
forma cega, pois este setor tem especificidades que não existem no setor privado. Por exemplo,
enquanto que neste último o lucro constitui o principal objetivo, no setor público o grande
objetivo é o de satisfazer as necessidades coletivas da população. Devem-se acrescentar as
diferenças na estrutura organizacional de ambas.

O principal ponto da Nova Administração Pública tem sido o restabelecimento da primazia


de princípios gerenciais sobre o modelo burocrático tradicional.

A agenda do governo atual para a administração pública trouxe os temas:


 Fortalecimento da capacidade do governo,
 Eficiência e melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos.

Para alcançar tais resultados, a reforma atualmente em curso propôs: (ESTADO)


 uma mudança no quadro constitucional-legal (regula a população nos limites de um
território)
 a criação de novos formatos institucionais (agências executivas e organizações sociais),
 a mudança da cultura burocrática para uma cultura gerencial,
 novos instrumentos de gestão pública.

Os formuladores da proposta que está sendo implementada têm argumentado que a Reforma
Administrativa é apenas uma das dimensões da reforma do Estado. Do ponto de vista conceitual,
entendem que a reforma do Estado abrange quatro áreas:
1. Delimitação da área de atuação do Estado;
2. Desregulamentação;
3. Governança;
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4. Governabilidade: aumento da democracia e da accoutability.

1- Em relação a delimitação da área de atuação do Estado, a reforma administrativa propõe


algumas distinções fundamentais para transformação do que hoje constitui o aparato estatal:
 Publicização: distingue as atividades exclusivas do Estado (núcleo estratégico,
compreendendo as secretarias formuladoras de políticas, as agências executivas e
as agências reguladoras) daquelas onde não há exercício do poder do Estado, mas
que envolvem direitos humanos fundamentais ou geram externalidades que não
devem ser apropriadas privadamente, passando a ser promovidos por organizações
sociais (serviços de saúde, educação, cultura e pesquisa científica)

 Distinção dentro de cada segmento do que são atividades principais (core) das
atividades de apoio ( a serem terceirizadas).

 Distingue o “Estado enquanto pessoal” (reservado às atividades principais do núcleo


estratégico) do “Estado enquanto orçamento”( pois o Estado continuará a financiar
as atividades de apoio do núcleo estratégico).

2- Em referência a desregulamentação a proposta é a de reduzir a regulamentação aos


aspectos onde ela é absolutamente necessária. Na reforma administrativa, toda uma série de
medidas devem contribuir para diminuir o chamado “entulho burocrático”- disposições normativas
excessivamente detalhadas, que só contribuem ao engessamento da máquina e muitas vezes à
falta de transparência.

3- Quanto a Governança entende-se como o aumento da capacidade de governo, através da


adoção dos princípios da administração gerencial:

- orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços;


- ênfase no controle de resultados através de contratos de gestão;
- fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades típicas de Estado, em seu
papel político e técnico de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulação e
gestão de políticas públicas;
- separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas
políticas, e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados;
- adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticas
públicas:
 Controle social direto (através da transparência das informações e da participação
em conselhos;
 Controle hierárquico-gerencial sobre resultados através do contrato de gestão;
 Controle pela competição administrada, via formação de quase-mercados (Bresser
Pereira, 1997, p.42)

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DICA
AUMENTO DA GOVERNANÇA NÃO É O MESMO QUE GOVERNABILIDADE, JÁ QUE GOVERNABILIDADE
REFERE-SE AO PODER PARA GOVERNAR, DADA SUA LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA E O APOIO COM QUE
CONTA NA SOCIEDADE CIVIL.

4- No grau Accountability as instituições públicas modificam substancialmente as formas de


controle no interior do aparato estatal ( sobre a alta burocracia e sobre as próprias instituições),
dando ao mesmo tempo maior transparência às decisões administrativas ( abrindo-as ao controle
da sociedade, e não apenas da própria burocracia), pode contribuir para o aumento da
responsabilização dos administradores públicos.

O aparelho do Estado e as formas de propriedade

O Estado é a organização burocrática que possui poder de legislar e tributar sobre a população
de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o
“poder extroverso”, ou seja, o poder o poder de constituir unilateralmente obrigações para
terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites.

O aparelho do Estado ou administração pública lato senso, compreende


 Um núcleo estratégico ou governo (constituído pela cúpula dos três poderes)
 Um corpo de funcionários
 Uma força militar e policial.

O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito


administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor desses e de todos os
demais direitos. Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional legal, que
regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o Estado.

No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:

1- Núcleo Estratégico.
Corresponde ao governo em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas
públicas, e cobra o seu cumprimento. Corresponde aos poderes Legislativo e Judiciário, ao
Ministério Público e no poder executivo, são Presidente da República, aos ministros e seus
auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas
públicas.

2- Atividades Exclusivas
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em
que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar,
fomentar. Exemplos:
 Cobrança e fiscalização de impostos,
 Polícia,
 Previdência social básica,

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 Serviço de desemprego,
 Fiscalização de normas sanitárias,
 Serviço de trânsito,
 Compra de serviços de saúde pelo Estado,
 Controle do meio ambiente subsídio a educação básica,
 Serviço de emissão de passaporte.

3- Serviços não-exclusivos
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações
públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de
Estado. Mas o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos
fundamentais, como os da educação e saúde, ou porque pssuem “economias externas”
relevantes pois produzem ganhos e não podem ser apropriados por esses serviços através
do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da
sociedade, não podendo ser transformados em lucros. São exemplos desse setor: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

4- Produção de bens e serviços para o mercado


É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem
no aparelho do Estado. Estão no Estado porque faltou capital ao setor privado para realizar
o investimento ou porque as atividades são naturalmente monopolistas, nas quais o
controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a
regulamentação rígida.

Novas modalidades Administrativas no Brasil

Como conseqüência das reformas implementadas nos anos 90, surgiram no panorama das
organizações governamentais novas variedades, que refletem as novas concepções na
administração pública brasileira, as quais passamos a descrever a seguir:

Agências Reguladoras
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São novas entidades jurídicas acrescentadas à estrutura formal da Administração


Pública, sendo que as leis instituidoras têm conferido às mesmas a forma de autarquias em
regime especial.

As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de especialização com a função de
regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações
jurídicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia
possível perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas:
Estado, setores regulados e sociedades.
Segue algumas agências reguladoras hoje em funcionamento no Brasil:
 Agência Nacional do Petróleo – ANP
 Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL
 Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL
 Agência Nacional de Águas – ANA
 Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS

Contrato de Gestão

Esse é um instituto ligado à idéia de eficiência na administração dos recursos públicos, e está
previsto no parágrafo 8º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, o qual transcrevemos a
seguir:

Par. 8º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e
indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público,
que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos
dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.

Assim, o contrato de gestão é um ajuste firmado entre a Administração Direta e alguma entidade
da Administração Indireta ou ainda entre órgãos da própria administração direta, em função de
um compromisso, assumido por estes órgãos, de cumprir determinadas metas obtendo, em troca,
mais liberdade em sua atuação administrativa. Há, porém, controle quanto ao atingimento dos
resultados buscados.

Tais contratos podem ser firmados também com entidades privadas denominadas “Organizações
Sociais”, constituindo-se no instrumento que vai viabilizar o processo de publicização, conforme
concebido desde o PDRAE.

Agências Executivas

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Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder Executivo às autarquias
e às fundações públicas que sejam responsáveis por atividades e serviços exclusivos de Estado,
que celebrem Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.

A Lei 9.649/98 prevê os requisitos que tais entidades deverão obedecer para poderem se
qualificar como Agências Executivas: periodicidade mínima de um ano, estabelecimento de
objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, recursos necessários e
critérios e instrumentos para a avaliação de desempenho.

A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por iniciativa do próprio órgão
que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo com o Ministério responsável.

Organizações Sociais

Não se constituem em figura jurídica nova, porém trata-se de inovação institucional.


As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de personalidade jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, ao
desenvolvimento tecnológico, à pesquisa científica, à proteção e preservação do meio ambiente,
à cultura e a saúde.
A Lei 9.637/98 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que podem celebrar contrato de
gestão com órgãos da administração direta, no processo conhecido como publicização. Poderão
assim receber recursos orçamentários e utilizar-se de bens públicos, observando-se a necessária
contrapartida de obrigações assumidas – resultados esperados na sua atuação, ao disponibilizar
serviços ao cidadão.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo – OSCIP

Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a pessoas de direito
privado que venham estabelecer parcerias com o poder público. As OSCIP foram criadas na Lei
9.790/99, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este é o instrumento próprio para
qualificação destas entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida
lei como, por exemplo, a assistência social, a promoção gratuita da educação ou da saúde, da
segurança alimentar e nutricional, da cultura, do voluntariado, etc.

A qualificação como OSCIP é muito semelhante ao caso das Organizações Sociais, mas difere
basicamente em função do instrumento contratual – o Termo de Parceria, da exigência de
documentação contábil-fiscal e ainda em razão da participação de agentes públicos na estrutura
da entidade.

 
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