Conversatorio de análisis político

¿Democratización de la justicia en Bolivia? La inédita elección de magistrados por voto directo

Expositora: María Teresa Zegada C.

Santa Cruz de la Sierra, 19 de mayo de 2011

El contenido del documento es responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente representa la opinión de las instituciones auspiciantes

PNUD - fBDM ¿Democratización de la justicia en Bolivia? La inédita elección de magistrados por voto directo

María Teresa Zegada C.1 Uno de los factores más vulnerables de la gestión institucional del Estado a lo largo de la historia de Bolivia, que se reveló particularmente durante la democracia en los ochenta y noventa, ha sido el desempeño del Órgano Judicial. Los problemas de esta entidad tienen que ver con la falta de eficiencia y eficacia en la gestión de la justicia, con la idoneidad de las autoridades judiciales, y con capacidad de resolver los innumerables casos pendientes en todo el país. Este desempeño se ha expresado con claridad en los distintos estudios de opinión ciudadana en las últimas décadas, en los que la justicia es considerada como una de las instituciones peor calificadas y que genera mayor desconfianza entre la población. En ese marco, uno de los aspectos que ha sido identificado como crítico –entre muchos otros que tienen que ver con la gestión de la justica y que no cabe discutir aquí-, reside en la injerencia político partidaria tanto en la selección y conformación del Órgano Judicial, como en su funcionamiento, lo cual condujo a la falta de independencia, parcialidad en los fallos y a la corrupción. De acuerdo a la anterior Constitución Política del Estado, la elección de autoridades judiciales se realizaba en el Congreso Nacional, otorgando a los partidos políticos con representación parlamentaria la potestad de influir de manera directa en el Órgano Judicial. Los bolivianos coincidimos en la necesidad de contar con autoridades idóneas (en términos éticos y profesionales), velar por que se garantice la independencia de poderes para evitar injerencias políticas, intentar aislar a las futuras autoridades judiciales de presiones políticas, sociales, y de otros funcionarios públicos, lograr la mayor transparencia e imparcialidad en los fallos judiciales, y fortalecer la institucionalidad democrática. Con el fin de mejorar el sistema de conformación del Órgano Judicial y neutralizar la injerencia política partidaria, se aprobó en la nueva CPE, un nuevo sistema de elección de magistrados mediante el voto directo de la ciudadanía. Es evidente que los problemas de la justicia no se van a resolver con una elección directa de las autoridades sin embargo plantea nuevos desafíos.

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Socióloga, con maestría en Ciencias Políticas. Profesora de pregrado y postgrado e investigadora de la Universidad Mayor de San Simón (UMSS) y de la Universidad Católica Boliviana (UCB). Coordinadora del Centro Cuarto Intermedio (CCI), investigadora del CLACSO. Cuenta con diversos libros y artículos especializados sobre temas sociológicos y políticos. Colabora en diarios de circulación nacional e internacional.

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Esta inédita forma de elección en la memoria boliviana que también se convierte en única por sus características en la legislación comparada, contiene una serie de aspectos que conviene que sean difundidos y debatidos por distintos sectores sociales y políticos, con el fin de contribuir a que, las intenciones que guiaron esta propuesta, sean en lo posible cumplidas, y en todo caso, atenuar los riesgos que implica no solo para el futuro desempeño de la justicia, sino también para la institucionalidad de la democracia boliviana. Algunas consideraciones previas A pesar de que estamos ante un proceso que ya se ha iniciado, inclusive ya ha sido emitida la convocatoria a elecciones, consideramos que es preciso rediscutir los temas de fondo y los objetivos que se buscan con esta elección, considerando que –tal como reconocen los propios protagonistas- no hubo suficiente discusión en la comisión respectiva de la Asamblea Constituyente2; por lo que es necesario contar con algunos criterios que en el futuro permitan plantear las reformas sobre la manera más adecuada de selección de autoridades para el Órgano Judicial. Si bien es preciso encontrar un sistema institucional que corresponda con las características de construcción histórica de cada sociedad, con sus habitus culturales, reglas informales, cultura política y sobre todo sus formas de administración de la justicia particulares, una mirada a la política y legislación comparada y a las experiencias que han sido objeto de auto evaluaciones críticas en otros contextos democráticos, permite ubicar la discusión en el marco de los nuevos desafíos que ya han sido encarados en otros contextos. Sintetizaremos muy brevemente las formas y sistemas de elección de magistrados que se aplican en otros contextos democráticos agrupándolos básicamente en dos sistemas: a) El sistema tradicional heredado del modelo napoleónico, en el cual, la Asamblea Legislativa o el Parlamento es la entidad encargada de elegir a las autoridades judiciales. Ahora bien, considerando que la composición de una entidad legislativa es eminentemente política, las posibilidades de injerencia son muy grandes; así, cuanto más discrecional es el sistema y menos reglas institucionales contiene, se presta a una mayor interacción entre política y magistratura. Con el fin de atenuar la discrecionalidad en este sistema, se recurre a diversos mecanismos, como por ejemplo, los concursos de méritos, el establecimiento de ciertos requisitos mínimos para la postulación, pruebas de conocimiento sobre la materia, la conformación de comisiones especializadas encargadas de la selección, entre otros, que en algunos casos son reforzadas con la presencia de personalidades de la sociedad civil –no solo parlamentarios-. Cualquiera sea la metodología, en este sistema rigen los denominados lobbies políticos, acuerdos inter partidarios, imposición de mayorías,

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Uno de los asesores del partido oficialista al proceso constituyente, señalaba en un reciente seminario que, dada la posición intransigente de la oposición y la prioridad que se otorgó al tema de la justicia indígena originaria campesina, el tema de la elección de magistrados no mereció la atención requerida en la comisión correspondiente, y se aprobó sin agotar la discusión.

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negociaciones y otras formas de interacción política, justamente por tratarse de una entidad compuesta por representantes de partidos con intereses específicos. Una variante aplicada en algunos países, consiste en el nombramiento final de autoridades en la asamblea legislativa pero en base a nóminas confeccionadas por otras autoridades públicas como el ejecutivo, o que se construyen en comisiones donde participa de manera preponderante la sociedad civil, por ejemplo constituidas por rectores de universidades, colegios de profesionales, organizaciones cívicas e instituciones de diversa índole relacionadas con el tema. En los casos en que se han aplicado estas variantes, se suele dificultar el logro de consensos, no se eliminan los lobbies políticos y éstos se complejizan. El principal efecto político que deriva de la aplicación de este sistema es el menoscabo de la independencia de poderes, donde el poder judicial resulta influenciado por la configuración política del poder legislativo y en su caso, del ejecutivo. No obstante, los efectos no siempre son negativos a pesar de estas injerencias. En el sistema norteamericano por ejemplo, la Corte Suprema de la Federación es elegida por el presidente de la república y el parlamento la ratifica, pero su desempeño ha resultado altamente positivo para la institucionalidad de ese país. b) Sistema de elección libre por voto directo o anglosajón, que se aplica en varios países a nivel local o subnacional. Esta iniciativa jacobina que en realidad deviene de la revolución francesa, no ha sido aplicada en el mundo a nivel cupular, sino en ámbitos locales o regionales. En este caso los postulantes a los cargos realizan su propia campaña electoral y luego de la votación, cuentan con la legitimidad de origen que les otorga el voto ciudadano. Este sistema sin embargo ha comportado también una serie de dificultades. Una de ellas está relacionada con la mediación partidaria. En ese sentido se presentan dos modalidades: el modelo partidario (donde los partidos proponen a los jueces y son los encargados de realizar las campañas), que es el más criticado por ser objeto de manipulaciones políticas, pues se ha demostrado que el juez electo paga con favores al partido que lo sustentó; y el no partidario (vigente por ejemplo, en 19 Estados de USA), donde no son los partidos sino los postulantes a nivel personal quienes presentan sus candidaturas y realizan sus campañas. Las evaluaciones sobre estos formatos concluyen que esta última, es la forma más recomendada. Otro de los problemas que ha surgido del sistema de elección directa, está en la relación con los electores, pues una vez que el juez es electo, corre el riesgo de asumir una decisión que esté reñida con su popularidad o con su electorado, por ello se concluye que la elección popular no garantiza la imparcialidad de los jueces sino que más bien multiplica los compromisos electorales eventualmente distorsionando sus funciones. Este sistema evidentemente no garantiza que sean elegidos los más capaces ni los más idóneos, y terminan sujetos a las presiones ciudadanas y, en su caso, político partidarias

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A pesar de ello, en Estados Unidos, el pueblo elige al 87% de los jueces locales en todo el territorio y este modelo es aplicado en 39 de los 50 Estados. A diferencia de la propuesta boliviana, estos sistemas de elección se basan en campañas electorales, en unos casos partidarias, en otros personales, lo cual permite al ciudadano conocer directamente a los candidatos. En algunos otros países como Japón, es la Corte de Justicia la que elige a los jueces, y el pueblo, mediante un voto plebiscitario los ratifica o los rechaza (la mayoría de las veces, son confirmados por el voto). En Inglaterra son nombrados por el gobierno sin participación del parlamento. En otros países de Europa a través de un Consejo (Italia, España). En Suiza son elegidos por el parlamento por 3 años, y hay reelección indefinida, aunque en algunos cantones suizos se produce por elección popular. Una variante interesante que puedes ser útil para reconsiderar el caso boliviano es la elección por voto directo pero garantizando el conocimiento previo de los postulantes en funciones, es el sistema denominado de retención de cargo que se aplica en algunos países europeos y en 16 estados de Estados Unidos. En estos casos, elige a los jueces una comisión ciudadana determinada, una instancia estatal, el gobernador o finalmente los partidos en función representativa y, luego después de un tiempo de ejercicio corto (normalmente un año) la población vota para que la autoridad siga ejerciendo el cargo o no, de acuerdo a su desempeño, por un tiempo más prolongado, por ejemplo 10 ó 12 años. Este sistema combina el voto directo con el conocimiento efectivo del personaje. Lo cierto es que, de una manera u otra, la elección de magistrados es política, en unos casos más propensa a la injerencia partidista y de intereses particulares, que en otros. Cambios en el sistema boliviano En Bolivia, hasta antes de la aprobación de la nueva Constitución, las autoridades judiciales eran electas en el Congreso Nacional, es decir, bajo fuerte influencia de los intereses políticos de los partidos políticos. Esta situación fue agravada por la dispersión del voto y la “democracia pactada” que condujo a la conformación del Órgano Judicial no solo afín a los partidos predominantes sino producto de la repartija de cargos y el “cuoteo” político. La nueva Constitución prevé la elección directa de las autoridades que conformarán el Tribunal Supremo de Justicia (en circunscripción departamental), el Tribunal Agroambiental (en circunscripción nacional), el Consejo de la Magistratura (en circunscripción nacional) y por último, el Tribunal Constitucional Plurinacional (en circunscripción nacional). Sin embargo, se incorporó además un proceso de preselección de candidaturas3 que se efectúa en la Asamblea Legislativa Plurinacional, por lo que el sistema boliviano podría
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De acuerdo al ex – senador Carlos Börth, esta fue una iniciativa que se introdujo en las reformas a la Constitución que se realizaron en el Congreso Nacional, en un mal cálculo político de quienes, por esa vía, pretendían mantener ciertas prerrogativas.

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considerarse híbrido: napoleónico en la pre-selección y anglosajón en la elección directa de los postulantes preseleccionados, por lo que no resuelven los vicios de una preselección funcional en este caso, al partido con mayoría parlamentaria. Como todos sabemos, el legislativo, es la máxima expresión política de un país, y en el rige la fuerza de las mayorías como en el caso actual, o bien los acuerdos entre grupos políticos que logran influir en los resultados. Si bien los 2/3 pueden constituir un sistema mejorado a la simple mayoría; en este caso deja en manos del partido gobernante la decisión final, lo cual significa una gran responsabilidad para sus representantes de cambiar las viejas lógicas del pasado y propiciar una preselección que no esté basada solo en criterios políticos funcionales a sus intereses. Con la incorporación del voto directo, se pretende lograr el objetivo mayor que es la independencia del Órgano Judicial, pero no hay que olvidar que una elección es esencialmente un proceso político, donde de una u otra manera, los postulantes pugnan por acceder al poder. A continuación detallaremos las características de esta elección y los riesgos que comporta el proceso. El proceso de elección de autoridades del Órgano Judicial: puntos críticos La próxima elección de magistrados deriva de tres dimensiones legales: la nueva CPE (2009), la Ley de Régimen Electoral (2010) y los Reglamentos tanto de preselección de candidatos como de elección de autoridades4, que deben ser aplicados por el Tribunal Supremo Electoral. La CPE prevé que el Tribunal Supremo de Justicia se elige por voto universal (Arts. 182183), la preselección se realiza en la Asamblea Legislativa Plurinacional por dos tercios de sus miembros presentes y remite al Órgano Electoral Plurinacional la nomina de precalificados. Estos se elegirán por voto directo por simple mayoría de votos. El mismo artículo prevé en su inc. III que “los y las postulantes o persona alguna no podrán realizar campaña electoral a favor de sus candidaturas bajo sanción de inhabilitación. El Órgano Electoral será el único responsable de difundir los méritos de las candidatas y candidatos”. Del mismo modo sanciona que los y las magistradas no podrán pertenecer a organizaciones políticas (Art. 182 inc. IV) Los requisitos (además de los establecidos para servidores públicos) son 30 años de edad, título de abogado, haber desempeñado con ética y honestidad funciones judiciales, profesión o cátedra universitaria durante 8 años, no contar con sanción de destitución del Consejo de la Magistratura, en su caso, se tomará en cuenta haber ejercido la calidad de autoridad originaria bajo su sistema de justicia. No pueden ser reelegidos y su mandato es por 6 años.
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Al momento de redactar este documento, este último reglamento (para la elección) todavía no ha sido públicamente debatido por tanto se desconoce su contenido.

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En el caso del Tribunal Agroambiental (Arts. 187 y 188) se establecen las mismas condiciones excepto que entre los requisitos, se exige especialidad en materias relacionadas y se establece que en la preselección “se garantizará la composición plural considerando criterios de plurinacionalidad”. Para el Consejo de la Magistratura se repiten las mismas condiciones de las instancias anteriores (Arts. 193 y 194). Y por último, en relación al Tribunal Constitucional Plurinacional (Arts. 197, 198, 199), para la elección se incluyen criterios de plurinacionalidad, con representación del sistema ordinario y del sistema indígena originario campesino (Art. 197). Entre los requisitos la edad se eleva a 35 años y acreditación de experiencia en Derecho Constitucional, Administrativo o Derechos Humanos, también se toma en cuenta haber ejercido como autoridad originaria bajo su sistema de justicia. A diferencia de los otros casos, en este los postulantes pueden ser propuestos por organizaciones sociales y de naciones y pueblos indígena originario campesinos. Como se puede ver la CPE establece varios candados que, no pueden ser modificados sino con una reforma constitucional, y que han sido interpretados e incorporados en la Ley de Régimen Electoral y luego en los reglamentos respectivos. Los aspectos críticos de estas disposiciones constitucionales están por una parte en un tema estructural que es la implantación de un sistema híbrido, y el segundo, la prohibición de campañas electorales estableciendo al Tribunal Electoral como la única instancia encargada de la difusión de méritos. Otro aspecto de difícil cumplimiento es la incorporación de criterios de plurinacionalidad puesto que si bien estos pueden ser tomados en cuenta en la primera etapa, nada garantiza que en la conformación final que proviene del voto, permanezca la representación indígena, al contrario por su peso numérico, es posible que no suceda, al igual que la equidad de género. Fase 1: Proceso de pre selección La Ley de Régimen Electoral (aprobada en junio del 2010), de cara a la próxima elección establece una serie de condiciones referidas a las dos fases que comporta el proceso de elección y que luego son especificadas y desarrolladas en el Reglamento de preselección aprobado el 22 de mayo de 2011 en la Asamblea Legislativa Plurinacional: De acuerdo a la Ley, la fase de postulación y preselección de candidatos dura 60 días (art. 78), y es responsabilidad exclusiva de la ALP. En el caso del Tribunal Supremo de Justicia, la Ley prevé la elección de 9 titulares y 9 suplentes por departamento, es decir, un total de 18 autoridades a nivel nacional. Por tanto se preselecciona hasta 6 postulantes de cada departamento (3 hombres y 3 mujeres) y al
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menos un representante de pueblo indígena originario campesino en cada lista, las cuales serán sometidas a votación en circunscripción departamental. En el caso del Tribunal Agroambiental se eligen 7 titulares y 7 suplentes en circunscripción nacional en base a una lista de 28 postulantes preseleccionados en la Asamblea Legislativa, la mitad mujeres y con inclusión de indígenas, el ciudadano elegirá uno de 28 nombres. Los primeros 7 son titulares los siguientes 7 suplentes (Art.79, inc. II). Para el Consejo de la Magistratura se eligen 5 titulares y 5 suplentes, en total 10 por circunscripción nacional de entre 15 postulantes preseleccionados en la Asamblea Legislativa, la mitad mujeres e incluyendo postulantes de origen indígena. Ocuparan los cargos titulares los primeros 5 y los suplentes los siguientes 5 en votación (Art. 79, inc. III). Por último, para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional se eligen 7 titulares y 7 suplentes en circunscripción nacional de 28 postulantes preseleccionados por la Asamblea Legislativa. Por tanto se elegirán un total de 56 autoridades entre titulares y suplentes. Empero la Ley y el Reglamento de Preselección aprobados comportan varias dificultades y puntos críticos en esta primera fase: 1. Composición de las instancias competentes Habíamos sugerido la necesaria la conformación de una comisión técnica pluripartidista dentro de la Asamblea Legislativa Plurinacional (en la que no rijan minorías y mayorías sino la participación equitativa de todos) en el proceso de evaluación y habilitación de postulantes. Sin embargo, tal responsabilidad de acuerdo al Reglamento quedó en manos de La Comisión Mixta de Constitución, Derechos Humanos, Legislación y Sistema Electoral para el Tribunal Constitucional Plurinacional y al Tribunal Agroambiental, y la Comisión Mixta de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado para el Tribunal Supremo y el Consejo de la Magistratura abriendo la posibilidad a que otros parlamentarios también se adscriban a este proceso. Esta resolución podría empañar la transparencia y ecuanimidad del proceso de evaluación y habilitación. 2. Iniciativa de las postulaciones Si bien en la Ley existía un vacío respecto a quienes podían postular a los candidatos, (pues solo se establecía para el Tribunal Constitucional la posibilidad de que sean propuestos por organizaciones de la sociedad civil), en el reglamento se establece que (Art. 8) Las Candidatas o Candidatos al Tribunal Constitucional Plurinacional o al Consejo de la Magistratura podrán ser propuestas o propuestos a través de Organizaciones de la sociedad civil o de naciones o pueblos indígena originario campesinos. Para postulaciones al Consejo de la Magistratura, también podrán ser propuestas o propuestos por universidades públicas o privadas, asociaciones profesionales o instituciones civiles debidamente
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reconocidas. Lo cual introduce una interesante interacción con la sociedad y puede promover postulaciones de diverso origen. 3. Criterios para la evaluación de postulantes En este campo se han vertido distintas propuestas de colegios de abogados, ciudadanos y otros para garantizar el conocimiento e idoneidad de los postulantes. En el reglamento se ha previsto calificar en base a evaluación de méritos y entrevista durante 15 días (Art. 15) que serán de amplia difusión ciudadana. Y comprende tres categorías: Formación Académica, Producción Intelectual y Experiencia. Los resultados serán remitidos en un informe y luego presentados –en orden alfabético- a la plenaria de la Asamblea para proceder a su votación entre los que han calificado. La pregunta es si, los criterios de evaluación, es decir la calificación obtenida por los postulantes, pesarán en la votación, pero no hay nada en el reglamento que indique que se priorizará a los mejor calificados, por lo que se corre el riesgo de que sean elegidos los menos calificados. 4. Transparencia y apertura a la ciudadanía Se propuso desde diversos sectores, generar procesos de difusión para alentar la postulación de candidatos y abrir a la sociedad tanto la evaluación y habilitación como la votación de los 125 postulantes definitivos. En el reglamento se ha abierto esta posibilidad mediante la presencia de los medios de comunicación. El artículo 15 establece entre otras cosas que la evaluación de méritos y las entrevistas se llevarán adelante en sesiones de carácter público ampliamente difundidas y con registro videográfico, garantizando su amplia difusión por parte de los medios de comunicación privados, incluyendo la transmisión por el canal estatal. El objetivo aquí es desvirtuar lo menos posible el proceso de preselección, generar confianza ciudadana y alentar la participación. A pesar de estas previsiones, al actuar la Asamblea Legislativa Plurinacional como entidad que en última instancia preselecciona a los candidatos introduce un margen de incertidumbre que esperamos sea correctamente administrado por el partido mayoritario de manera que las candidaturas definitivas tengan un carácter políticamente plural (es decir que la afinidad político-partidaria no sea el criterio predominante). Fase 2: emisión del voto y elección directa En cumplimiento a la Ley de Régimen Electoral, el 13 de mayo el Tribunal Electoral publicó la convocatoria mediante resolución No. 079/2011, fijando la fecha de elecciones generales para el domingo 16 de octubre de 2011. Esta segunda fase tiene una duración de 90 días de acuerdo a la Ley, pero la fase de difusión de méritos solamente de 45 días previos a la votación (Art. 80). Los aspectos más críticos de esta fase se pueden agrupar en los siguientes:
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1. Cumplimiento de cronograma y calidad del proceso Consideramos que no es buena idea cerrar el cronograma conectando ambos procesos. No debe existir una necesaria correlación en tiempo entre una fase y otra, porque la primera puede demorar o sufrir percances, y si el objetivo es garantizar calidad en los resultados, sería ideal que ambas fases sean independientes, y convocarse a la segunda fase una vez cumplida con éxito la primera, es decir cuando se tengan las nominas finales totalmente construidas en la Asamblea. Sin embargo, el Tribunal Electoral Plurinacional ya se adelantó en la convocatoria a elecciones para el 16 de octubre, lo hizo dos días antes de que se inicie la convocatoria a postulaciones, seguramente con el fin de garantizar que el proceso no se vea interrumpido y se lleve a cabo de todas maneras en los 150 días previstos por Ley. Sin embargo, el apresuramiento es inversamente proporcional a la calidad del proceso y el objetivo mayor debiera ser generar certidumbre y confianza a la población respecto a una adecuada selección de postulantes antes de someterlos a votación. 2. Equidad de género y plurinacionalidad La única instancia en que se cumplirá la equidad de género rigurosamente, garantizado la presencia de hombres y mujeres es en el Tribunal Supremo de Justicia, pues el ciudadano vota 2 veces (Art. 79 Ley de Régimen Electoral): una vez en la lista de hombres y otra en la lista de mujeres, también se garantiza la alternancia entre titulares y suplentes. Sin embargo en la conformación de los otros órganos, si bien este instructivo de equidad es válido para la etapa de preselección, no está presente en la elección donde el ciudadano puede elegir uno de entre todos los postulantes y este puede ser hombre o mujer. La presencia de representantes indígenas es relativa, pues si bien se cumplirá en la primera fase, en que no se especifica la cantidad de postulantes pero se sugiere su inclusión excepto para el Tribunal Constitucional en que de los 28 postulantes 8 deben ser indígenas (Art. 20)-, nada garantiza que estas personas sean electas en la segunda fase, todo lo contrario considerando el tamaño poblacional en relación a los departamentos y al país, de hecho, sus posibilidades son escasas. 3. Difusión de información sobre el carácter de la elección En esta elección es preciso tener claridad, en primer lugar respecto a que no se trata de una elección de representantes al estilo de las elecciones habituales para gobiernos nacionales o subnacionales. Los magistrados o jueces no representan a nadie, ni a la ciudadanía ni a las organizaciones sociales y menos a los partidos políticos, son investidos de autoridad para el cumplimiento de sus funciones totalmente aislados de la habitual relación representantes representados. Por lo tanto, la valoración de su trabajo reside en su desempeño independiente, y no por promesas electorales o el cumplimiento con su electorado.
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Para lograr este cambio de concepción de la elección, es preciso que el TSE genere un proceso serio y sostenido de información ciudadana sobre el carácter de esta elección. 4. Difusión de méritos y prohibiciones: una elección fuera de serie De acuerdo a la Constitución existe una prohibición explícita a realizar campañas electorales a favor de los candidatos ya sea propiciadas por ellos o por terceros, bajo sanción de inhabilitación. Del mismo modo se restringe la tarea de difusión de méritos exclusivamente al Tribunal Electoral. Con base en estas disposiciones, la Ley de Régimen Electoral establece que en los 45 días previos a la elección, el Órgano Electoral Plurinacional es la única instancia encargada de la difusión de datos personales y principales méritos de los postulantes mediante formato único impreso y audiovisual garantizando equidad en todo el territorio del Estado, e incluso establece los formatos: una separata de prensa publicada y difundida en medios impresos, y la difusión de información en radio y en televisión, así como en medios estatales (Art. 80) Pero el aspecto crítico tiene que ver con las prohibiciones establecidas en el Art. 825 Para los postulantes. a) Efectuar directa o indirectamente cualquier forma de campaña o propaganda, relativa a su postulación, en medios de comunicación radiales, televisivos, escritos o espacios públicos; b) Manifestar opinión ni tratar temas vinculados directa o indirectamente a su postulación en foros públicos, encuentros u otros de similar índole; c) Emitir opinión a su favor, o a favor o en contra de otros postulantes, en medios de comunicación radiales, televisivos, escritos o espacios públicos; d) Dirigir, conducir o participar en programas radiales o televisivos, o mantener espacios informativos o de opinión en medios escritos; o e) Acceder a entrevistas, por cualquier medio de comunicación, relacionadas con el cargo al que postula. Del mismo modo se establecen las sanciones (Art. 83) que los inhabilitan de manera inmediata mediante resolución fundamentada, cuando se acredite que haya realizado o inducido campaña o propaganda electoral a su favor o en contra de otros(as) postulantes. El gobierno insiste en que se puede informar pero no hacer propaganda política, aunque una delgada y ambigua línea, marca la diferencia, generando mayor incertidumbre sobre lo permitido y lo prohibido6.
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No está claro si se trata de un error u omisión, pero dichas prohibiciones están establecidas solo para el Tribunal Supremo de Justicia y para el Tribunal Constitucional, no así para los otros tribunales, aunque se podría inferir su extensión.
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Las fronteras entre la propaganda y la información son muy difusas y existe mucha interferencia entre ambas, como señalan especialistas en el tema, la información es central en un sistema democrático para poder ejercer su derecho soberano. Pero propaganda e información pueden ser verídicas y creíbles y al mismo tiempo subjetivas. El argumento usual es que mientras la propaganda busca influir en el receptor, la información no busca seducirlo ni dirigirlo, pero este argumento es rebatido por la subjetividad que encierran

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De aquí derivan varios problemas, el primero la imposibilidad de que el candidato pueda dirigirse a la ciudadanía para que esta pueda conocerlo y evaluar su conducta, conocimiento y posición sobre los temas, como podría suceder en una entrevista, o en un programa de opinión. De hecho, con estas disposiciones no solo se vulneran los principios constitucionales de libertad de expresión y de información consignados en el Art. 21, sino también disposiciones internacionales como el artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica (convención americana sobre derechos humanos). El segundo problema proviene de la inhabilitación, a la que pueden ser pasibles injustamente algunos candidatos que reciban una posible “campaña” de apoyo de “seguidores” o terceros que en realidad buscan solo su inhabilitación. Por último no hay claridad respecto a los espacios públicos en que pueden relacionarse con los votantes, un aula, un sindicato, un barrio, una reunión de amigos, las redes sociales u otros. Y el tema se complejiza aún más cuando se incorporan prohibiciones a los medios de comunicación (Art. 82 inc. II de la Ley de Régimen Electoral): a) b) c) d) Difundir documentos distintos a los producidos por el Órgano Electoral. Referirse específicamente a una o un postulante, en forma positiva o negativa. Generar espacios de opinión de ninguna índole sobre los postulantes. Dar espacios de opinión, conducción o participación en programas a cualquier postulante.

Estas prohibiciones contravienen con el Art. 106 de la CPE que garantiza el derecho a la información y a la comunicación, entre otros. En el inc. III del mismo artículo se establece que ninguna persona particular, individual o colectiva, organización social, colegiada o política, podrá emitir opiniones o realizar acciones que favorezcan o perjudiquen a alguna de las postulaciones, constituyendo falta electoral sin perjuicio de su calificación penal incluyendo internet y mensajes masivos de texto por telefonía celular. Las sanciones para los medios que violen el régimen establecido (Art. 84) pasa por su inhabilitación para emitir propaganda electoral en los siguientes dos procesos electorales, referendos o revocatorias de mandato y probablemente sanciones penales7.

ambas, inclusive la selección de hechos informativos es dirigida generando influencia en el receptor, por otra parte la propaganda se basa necesariamente en datos de la realidad “no es sólo que la información sea una condición necesaria para la propaganda, sino que además, la información provoca la necesidad de una intervención de la propaganda” (Jacques Ellul, “Información y propaganda” en: http://www.sindominio.net/etcetera/PUBLICACIONES/minimas/61_Ellul_text.pdf. En ese marco, l La campaña es un proceso de planificación de mensajes reiterados que busca un objetivo específico aumentar el apoyo y rechazo a cierta posición. 7 Varios medios de comunicación como Pagina 7 o ERBOL han definido el desacato a dichas prohibiciones priorizando el derecho a la información.

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Resulta verdaderamente un despropósito realizar un acto electoral sin un proceso abierto de información electoral y sin campañas de ninguna naturaleza, ello desnaturaliza la cualidad democrática del proceso que justamente implica información, debate, y criterios informados para emitir el voto. En recientes declaraciones a la prensa, tanto el presidente Evo Morales, el vicepresidente y el presidente del Tribunal Electoral Plurinacional mencionaban de una manera bastante ambigua que se garantizaba la libertad de información durante la etapa preelectoral "sin discriminación, ni exclusiones y otorgando oportunidades a todos" (Ovando). Añadió que la ley impone “limitaciones” para la difusión, que no se pueden mover, pues “todo derecho tiene un límite” pero al mismo tiempo exhortó a los periodistas y medios a ejercer plenamente la libertad de información reconocida en la Constitución, y pidió no confundir información con campaña política. Ovando acotó que inclusive las organizaciones sociales participarían en la tarea de difusión, -lo cual contraviene claramente con el Art. 82 de la Ley-, por lo cual dichos discursos resultan demagógicos a menos que se modifiquen dichos artículos en la Ley de Régimen Electoral. La Ley, siguiendo a la Constitución señala al Tribunal Electoral como la única entidad encargada de la difusión de méritos, que cristaliza a los candidatos (en total 77 postulantes en cada departamento y 125 a nivel nacional), en una fría y casi anónima descripción de sus méritos –muy parecidos entre sí por cierto-, sus antecedentes personales y fotografías, para difundirlos en un breve plazo en todo el territorio nacional. Sobre esta responsabilidad aparecen varios interrogantes. El primero, sobre la capacidad del Tribunal Electoral de llegar a todos los confines del país de manera reiterada y adecuada en solo 45 días previstos para la difusión, considerando que además tendrá que informar sobre las características técnicas de la elección, el manejo de la papeleta, y otros. El segundo, cierne dudas sobre cómo va a garantizar que dicha difusión sea equitativa, en ese sentido, ¿Cómo realizará la difusión? ¿En orden alfabético? ¿Al azar? Con qué criterio de orden, sabiendo que con seguridad los primeros nombres pueden impactar más en la ciudadanía. En tercer lugar, ¿es suficiente la difusión de méritos para conocer a los candidatos? Con seguridad sus perfiles serán muy parecidos y no son suficientes para motivar el voto ciudadano. En definitiva ¿Cómo garantizar criterios informados para votar? En una votación “tradicional” además de los candidatos se configuran una serie de referentes en torno al mismo que orientan al electorado como ser el partido, el color, el símbolo, los acompañantes, los slogans, etc. En esta elección el ciudadano carece totalmente de referentes. El TSE debería esforzarse en crear referentes, por ejemplo asociando la crisis del sistema judicial con la necesidad de su renovación plasmada en las cualidades de los candidatos, para que la población se interese en el proceso y emita un voto informado.
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Pensando en una posible reforma constitucional, retomamos aquí la figura descrita de elección por “retención de cargo”, en la cual se puede votar por una autoridad que ha ejercido por un tiempo corto su mandato y corresponde su ratificación o revocatoria valorando su desempeño. Con todo, el asunto es cómo darle sentido a una elección con información limitada, y sin campañas, de manera que el ciudadano no solo refrende una decisión previa con su voto sino que elija realmente. Uno de los riesgos, es sin duda la apatía ciudadana y la abstención electoral. No hay que olvidar que toda elección es por naturaleza política y no se puede separar de dicha naturaleza. Por último, se confiere al Tribunal Electoral Plurinacional la casi imposible labor de controlar los mensajes y aplicar sanciones ¿Cómo puede hacerlo con la enorme cantidad de espacios públicos, directos, cibernéticos, mediáticos que existen en la sociedad? 5. Papeleta de sufragio8 Estamos ante una papeleta que contiene 77 nombres distribuidos en 4 franjas verticales, una en la que se debe emitir dos votos de entre 6, otras dos en la que se emitirá un voto entre 28 postulaciones, y la última en que se emitirá un voto de entre 15 postulantes, seleccionando a sus candidatos de preferencia de un mosaico de diminutas fotos y nombres casi indiferenciados, que serán producto de un orden provendrá de un sorteo público (Art. 79 de la Ley de Régimen Electoral). El manejo de la papeleta no es un tema secundario, pues define los resultados finales. Solo a manera de ilustración, cabe recordar que en la última elección municipal, en varios casos en Cochabamba, se verificó un importante voto en blanco por candidatos al concejo que acompañaban al alcalde, no porque la población no apoyaba a los concejales, sino porque suponían que al votar por el alcalde en el casillero superior, votaban por toda la lista de concejales impresa en la parte inferior. Otro problema técnico complejo se presenta en relación con el conteo de votos en los recintos habituales de votación. ¿Se copiarán los 77 nombres en las pizarras para una lectura y anotación pública de los votos? El TSE tendrá que prever formas que faciliten ese proceso y eviten errores y manipulaciones malintencionadas. De alguna manera los partidos en su momento garantizaban dicha transparencia, tal vez dicha labor deba encomendarse mediante el control social a organizaciones de la sociedad civil. En definitiva, considerando las disposiciones actuales se trata de una elección que deja sabor a “no elección”. Lo cual debe ser cuidadosamente trabajado por la entidad electoral y por la Asamblea Legislativa Plurinacional para que dicha sensación pueda ser, al menos ser atenuada. En realidad se trata de generar, en la medida de lo posible “condiciones óptimas de participación democrática” y cumplir, al menos parcialmente con los objetivos de idoneidad, transparencia e independencia que se busca con el nuevo procedimiento de

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Un modelo de la papeleta se presentará en la exposición.

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elección directa de magistrados. Existe la necesidad de realizar reformas a la Ley de Régimen Electoral para corregir los temas expuestos. Por último cabe aclarar que, la elección directa de autoridades cupulares del Órgano Judicial, no va a resolver los múltiples problemas que tiene la justicia, aunque una forma adecuada de elección puede influir en su composición.

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