What if Al-Khalifa Fell?
Repurcussions for the Saudi-U.S.-Iran Triangle

Kayvon Afshari  May 24, 2011


he wave of uprisings in the Arab world has inspired millions, uprooted  fossilized  dictatorships,  and  presented  new  paradigms  and  unique  challenges  to  the  constituent  states  as  well  as  external  actors.  In 

particular,  the  ongoing  instability  in  the  tiny  island  Kingdom  of  Bahrain,  nestled  between  Saudi  Arabia  and  Iran  in  terms  of  both  geography  and  religion,  is  having  tremendous impacts on the foreign policies of the two neighboring states as well as  the United States. Given this dynamic and the high stakes involved, policy makers in  all three countries must be asking themselves: “What if al‐Khalifa fell?”  The  prospect  of  a  new  Shia‐led  Bahraini  government  will  undoubtedly 

benefit the soft power and leadership of the Islamic Republic of Iran; it will greatly  harm  the  soft  power  and  oil  economy  of  Saudi  Arabia,  as  well  as  increase  Saudi  domestic instability; and it will present significant naval as well as democratization  challenges to the United States, which may calculate that a nuanced reorientation of  its Middle East foreign policy is necessary.    The fact that Saudi Arabia has sent 1,000 troops (along with 500 policemen 

from  the  United  Arab  Emirates)  and  the  United  States  has  been  inconsistently  circumspect  in  its  Bahrain  policy  when  compared  to  its  Syria  or  Libya  policies  indicates that the two states are hoping to avoid facing the “what if?” question. On  the other hand, Iran has attempted to deliver two humanitarian aid flotillas and has  held solidarity demonstrations in Tehran, indicating that hastening the new order is  in  Iran’s  interest.  All  three  states  would  do  well  to  prepare  contingency  plans  beforehand, rather than be caught off guard. 


Sources of Instability    The  current  rulers  of  Bahrain,  the  Sunni  Al‐Khalifa  family,  have  dealt  with 

sectarian instability between the country’s 70% majority Shias and minority Sunnis  for  a  long  time.  “Since  Bahrain  gained  its  independence  in  1970,  Shias  have  been  heavily  involved  in  every  coup  attempt,  street  agitation,  uprising,  and  reform  movement,” according to Iranian‐American professor and State Department advisor  Vali  Nasr.1  The  Bahraini  Shia  are  essentially  composed  of  three  subgroups.  Al‐Baharnah  are  the  original  Arab  Bahraini  inhabitants  who  emigrated  because  of  religious and political persecution of the Abbasid and Umayyad rulership. There are  Bahraini Shia who immigrated to Bahrain in the nineteenth century from al‐Ihsa and  al‐Qatif  to  escape  the  rising  Wahhabi  movement.  Finally,  there  are  Bahraini  Shia  known  as  ajam  who  came  from  Iran  in  several  periods  from  Iran’s  coastal  areas.2  The Shia of Arabian origin make up about 95% of the Bahraini Shia.   The al‐Khalifa family, which has ruled Bahrain since 1783, exposed the Shia  to  the  “cruelest  suppression”  historically.3  The  Shia  wrote  to  the  British  political  resident in the Gulf region, “We beg to state to the possessor of great wisdom, the  chief  of  the  Gulf,  that  the  Shi'a  community  is  in  a  state  of  great  humiliation  and  subject  to  public  massacres.  They  have  no  refuge,  the  evidence  of  none  of  them  is 

1 Vali Nasr, The Shia Revival: How Conflicts within Islam Will Shape the Future (New York: W.W. Norton & 

Company, 2006),  234.  2 Falah al‐Mdaires, “Shi’ism and Political Protest in Bahrain,” Digest of Middle East Studies, Spring 2002, Vol. 11,  Iss 1, pg, 21.  3 Youssif  al‐Hasan, Mawqfana  Tigah al‐Haraka al‐Diniya fil‐Bahrain “Our Attitude Towards the Religious  Movements in Bahrain,” An‐Nahj, No. 15, 1987, p.53 


accepted  [in  the  courts],  their  properties  are  subject  to  plunder,  and  their  selves  liable to maltreatment at any moment.”4  Decades later, the 1979 Islamic Revolution served as a watershed moment in  the  history  of  Bahrain’s  sectarian  instability.  Thousands  of  Bahraini  Shia  demonstrated  in  support  of  Iran’s  Islamic  Revolution  and  Ayatollah  Khomeinei,  raising slogans to overthrow the pro‐American conservative regimes in the region.5  Soon enough, groups such as the Islamic Front for the Liberation of Bahrain (IFLB)  and  others  popped  up,  and  Ayatollah  Muhammad  Sadiq  Rawhani,  of  the  Islamic  Iranian Revolution in Bahrain, demanded an Islamic form of government and even  said  that  the  previous  withdrawal  of  Iran’s  claim  to  Bahrain  had  been  made  by  an  illegitimate  regime  and  was  therefore  illegal.6  In  1981,  the  Bahraini  government  revealed  a  coup  attempt  and  accused  the  IFLB  of  being  behind  it,  arresting  73  members. The IFLB denied any involvement and announced that the regime wanted  to use any reason to get rid of the religious movement. The group then transferred  its activities outside Bahrain to Beirut and Tehran.  While  the  government  weathered  the  storm  intact,  the  underlying  forces  of  instability  remained.  They  popped  up  again  following  the  Gulf  War,  when  the  political  arena  saw  a  resurgence  of  opposition  activity.  In  1992,  300  prominent  figures  demanded  general  elections  for  a  National  Council  as  well  as  other                                                          
4 al‐Mdaires, “Shi’ism and Political Protest in Bahrain,” 22.  5 Fred H. Lawson, Bahrain: The Modernization of Autocracy, (London: Westview Press, 1989), p. 124. Joseph 

Kostiner, Shi'a Unrest in the Gulf in: Martin Kramer, ed, Shi'ism, Resistance and Revolution, (London: Westview  Press, 1987), p.178.  6 Moojan Momen, An Introduction to Shi’a Islam: The History and Doctrines of Twelver Shi’ism, (New Haven: Yale  University Press, 1985), 273.  


democratic  demands.7  The  ruler  refused,  and  instead  arrested  and  exiled  several  Shia  leaders.  These  events  coincided  with  1994  protests  of  poor  and  politically  marginalized Bahraini Shias over a lack of jobs and rights.  Bahrain and Iran    Before  turning  to how  Iran’s interests would be affected by a change in  the 

Bahraini government, one must understand the context of Iran‐Bahraini relations as  well  as  the  quality  and  level  of  Shia  connections  between  the  two  nation‐states.  Indeed, the extent to which Bahrain’s Shia population follows the Islamic Republic’s  guidance  and  leadership  is  a  contentious  issue  open  to  debate.  At  one  extreme,  Egyptian  President  Hosni  Mubarak,  likely  motivated  by  a  fear  of  a  rising  Iran,  referred to them in 2006 as an “Iranian fifth column.” On the other hand, Bahrain’s  Crown Prince responded by stating that they are not “willing agents and puppets of  a  malevolent  Shia  regime  in  Iran,”  again  motivated  by  the  same  fear,  but  this  time  clearly downplaying the sectarian links.    In  fact,  the  population  does  look  to  the  east  for  broad  guidance  and  even 

religious training, but does not wish for an Iranian intervention or occupation. The  religious  links  between  Iran  and  Bahrain,  which  was  previously  the  fourteenth  Iranian province, span centuries. When Iran’s Safavid Dynasty was founded in 1501,  they  converted  the  majority  of  modern‐day  Iran  to  Shi’ism.  However,  at  this  time  there  were  very  few  prominent  native  Iranian  Twelver  ulama.8  So,  Iran’s  rulers  brought Arab scholars from the two most significant centres of Shia learning in the                                                          
7 al‐Mdaires, “Shiism and Political Protest in Bahrain,” 34  8 Momen, An Introduction to Shi’i Islam, 108 


fifteenth century: from the Gulf coast including Bahrain, al‐Qatif, and al‐Ahsa as well  as  from  Jabal  ‘Amil  in  south  Lebanon.9  As  new  immigrants  dependent  on  the  largesse  of  the  state,  they  developed  a  symbiotic  relationship  with  the  temporal  rulers.  Essentially,  the  state  supported  the  ulama  by  enforcing  Shi’ism  on  the  populace  while  the  ulama  supported  the  state  and  kept  quiet  about  the  inconsistencies in the religious stance of the monarch.10    The  Islamic  Revolution  also  served  to  bring  the  two  countries  closer  on 

religious  and  doctrinal  terms.  From  the  seventeenth  to  nineteenth  century,  two  schools  of  Shi’ism,  Akhbari  and  Usuli,  competed  for  predominance.11  The  Usulis  were  the  majority,  and  the  Akhbaris  were  the  minority  and  were  found  mostly  in  Bahrain. According to Baha’i author and Islam expert Moojan Momen, “[In] essence,  the Akhbari movement was a rejection of the rationalist principles on which ijtihad  and the whole of Shi’i jurisprudence had come to be based.” Meanwhile, the majority  Usulis, through the use of ijtihad, can give a judgment on virtually any subject.12 It is  clear that the Usuli School ascribes greater power to the ulama, and therefore it is  not  surprising  that  the  Iranian  Revolution,  by  politically  empowering  the  ulama,  furthered the Usuli position, making it more popular in Bahrain in the 1980s among  previously  Akhbari  communities.13  Furthermore,  during  the  years  that  Saddam  Hussein  obstructed  religious  study  in  Najaf,  many  of  Bahrain’s  middle‐aged  clerics  studied in Iran’s seminary city of Qom, creating greater religious links between the                                                          
9 Heinz Halm, Shi’ism, trans. Janet Watson and Marian Hill (New York: Columbia University Press, 2004), 82.  10 Momen, An Introduction To Shi’i Islam, 108‐109.  11 Juan Cole, Sacred Space and Holy War: The Politics, Culture and History of Shi’ite Islam (London: I.B. Tauris, 

2002), 58‐77.  12 Momen, An Introduction to Shi’i Islam 222.   13 Nasr, The Shia Revival, 69. 


two countries religious establishments.14 Finally, Sheikh Issa Qassim, the country’s  most prominent Shia religious scholar and one who has occasionally endorsed the  concept  of  velayat­e­faqih,  serves  as  the  principal  representative  of  Ayatollah  Khamenei in Bahrain.15    However, the ties that bind Iran and Bahrain are not limited to the religious 

sphere.  There  are  also  strong  transnational  ethnic  ties  between  the  Persian  ajami  population  in  Bahrain  and  their  ethnic  brethren  across  the  Persian  Gulf.  As  Dr.  Nelida Fuccaro of the School of Oriental and African Studies explains, “[the] islands  of  Bahrain  and  the  city  of  Manamah  were  the  natural  destinations  of  immigration  from  Iran.”  This  economic  immigrant  population  mostly  came  from  the  ports  of  Bushehr, Bandar ‘Abbas and Lingah. In 1900 a new Persian customs administration  was established in the ports, and as a result many mercantile communities relocated  to  avoid  the  new  fiscal  regime.16  These  groups  relocated  to  Manamah  and  its  expanding economy, which spawned after the end of the civil strife of the 1840s.17  Throughout  the  twentieth  century,  the  Bahraini  Sheikh  struggled  to  bring  this  Persian  community  under  his  jurisdiction.  In  1937,  the  government  issued  the  Nationality  and  Property  Laws,  which  “introduced  modern  notions  of  citizenship  and  restricted  the  right  of  ownership  of  immovable  property  to  Bahraini 

14 “US embassy cables: Bahrain’s relations with Iran,” The Guardian, February 15, 2011, 

http://www.guardian.co.uk/world/us‐embassy‐cables‐documents/164906  15 Katja Niethammer, “Votes in Parliament, Debates in Majalis, and Banners on Streets: Avenues of Political  Participation in Bahrain, European University Institute Rober Schuman Centre for Advanced Studies (2006): 10.  16 Nelida Fuccaro “Mapping the Transnational Community: Persians and the space of the city in Bahrain, c.  1869‐1937,” Transnational connections and the Arab Gulf (2005): 45.  17 Ibid, 45. 


nationals.”18 Finally, the government attempted to deal with its ‘Persian problem’ by  asking  them  to  renounce  their  political  allegiance  to  Iran  in  exchange  for  the  maintenance  of  their  domestic  assets.  Among  the  community,  many  applied  for  naturalization, others transferred property to their sons without adopting Bahraini  citizenship  themselves,  and  the  ones  who  maintained  close  contacts  with  Iran  simply auctioned their properties and went back to their homeland.19  Interestingly,  most  ajamis  opted  for  Bahrain’s  independence  under  its  Arab  al‐Khalifa  ruling  family  in  1971,  and  when  Bahrain  was  released  from  British  control,  Iran  relinquished  her  historical  claim  to  the  island  in  exchange  for  sovereignty over three other islands (Abu Musa, Greater Tunb, and Lesser Tunb) it  claimed.20  The  ajami  independence  decision  suggests  that  despite  the  strong  kinship,  ethnic,  and  sectarian  ties  to  Iran,  the  Bahraini  Persians  by  1970  had  no  desire to be a part of the Iranian government.  Persian Red Herring  While  Iranian  claims  to  Bahrain  have  officially  ceased  (despite  occasional  ownership claims by Iran’s contrarians21), the Bahraini government as well as other  conservative  Arab  regimes  have  repeatedly  employed  the  Iranian  threat  as  a  red‐herring to fend off calls for political reform. This trend seems to have begun in  the  1990s,  as  Nasr  writes  that  the  “government  of  Bahrain  repeatedly  dismissed 

18 Fuccaro, “Mapping the Transnational Community,” 53.  19 Ibid, 53.  20 Ibid, 39.  21 “Iran and Bahrain,” VOA News, February 18, 2010.  http://www.voanews.com/a‐41‐2007‐07‐23‐voa5‐



calls  for  political  reform  by  labeling  them  as  Shia  plots.”22  Furthermore,  this  scapegoat  dynamic  continues  today,  as  Rand  Corporation’s  Middle  East  specialist  and former Vice‐Chair of the National Intelligence Council Graham Fuller writes, “It  is  a  quick  and  easy  way  to  gain  Washington’s  sympathy…  Invocation  of  the  Iran  threat to trump long‐overdue political change is simply cynical.”23  Indeed, the question of whether Iran’s long hand directs Bahrain’s opposition  and  works  to  subvert  the  government’s  stability  is  an  interesting  one,  subject  to  much  debate  as  well  as  speculation.  However,  thanks  to  a  State  Department  cable  from  2008  leaked  by  WikiLeaks,  we  may  have  some  indication  behind‐the‐scenes  that  the  U.S.  government  believed  at  the  time  that  the  subversion  claims  were  overblown and politically‐motivated:  Bahraini  government  officials  sometimes  privately  tell  U.S.  official  visitors  that  some  Shi'a  oppositionists  are  backed  by  Iran.  Each  time  this  claim  is  raised,  we  ask  the  GOB  to  share  its  evidence.  To  date,  we  have  seen  no  convincing evidence of Iranian weapons or government money here since at  least  the  mid‐1990s…In  post's  assessment,  if  the  GOB  [Government  of  Bahrain]  had  convincing  evidence  of  more  recent  Iranian  subversion,  it  would quickly share it with us.24  Furthermore,  most  of  the  available  research  and  intelligence  suggests  that  the ongoing demonstrations are not being directed by Iran either. In an email to The  Gulf/2000 Project, Middle East expert William Beeman wrote that two U.S. Military  Intelligence  agents  (both  fluent  in  Arabic  and  Persian,  and  former  students  of  Ray  Motaheddeh  and  Juan  Cole)  flatly  denied  to  him  that  Iran  had  any  agents  on  the  ground  in  Bahrain,  based  on  their  own  extensive  investigations  in  February  and                                                          
22 Nasr, The Shia Revival, 156.  23 Graham Fuller, e‐mail message to Gulf/2000 Project, “Iran in Bahrain?” March 23, 2011.  24 “US embassy cables: Bahrain's relations with Iran.” 


March.25 Finally, U.S. officials told the Wall Street Journal that they don’t see Iran as  the driving force behind the popular revolts, and caution that they have no concrete  evidence that Iran is providing or preparing large‐scale financial or military support  to opposition elements in Bahrain. “[Iranian] aspirations far outpace their ability to  project their influence into these places,” an administration official said.26   In  fact,  the  Obama  administration  seems  to  be  taking  some  steps  to  avoid  unleashing  Iran’s  potential  soft  power  in  the  island  kingdom.  The  administration  repeatedly  pressed  Saudi  Arabia  and  Bahrain  not  to  use  force  against  largely  Shia  protestors,  fearing  that  this  would  provide  Iran  with  an  excuse  to  begin  meddling  inside  the  country.27  Under  Iran’s  religious  code,  Iran  has  an  obligation  to  protect  the rights of Shias around the world.  Despite all of this, it is also untrue that Iranian aspirations have not led to any  attempts  at  influencing  Bahrain’s  events  on  the  ground.  In  particular,  Tehran  has  attempted twice to send a humanitarian aid flotilla  (similar to the Turkish flotillas  sent  to  Israel)  to  Bahrain,  only  to  be  turned  away  before  reaching  the  shore.  According to the pro‐Bahraini government Gulf Daily newspaper, former member of  Bahrain’s  parliament  Nasser  al‐Fadhala  said,  “Iran  should  stop  interfering  in  our  country’s  issues.  By  sending  this  aid  flotilla  to  Bahrain  they  are  highlighting  their propaganda to support those people, who failed to overthrow our regime.”28                                                          
25 William O. Beeman, e‐mail message to Gulf/200 Project, “Tehran Rising,” May 19, 2011  26 Adam Entous and Matthew Rosenberg, “US Says Iran Helps Crackdown in Syria,” The Wall Street Journal, April 

14, 2011, http://online.wsj.com/article/SB10001424052748704547804576261222747330438.html  27 Ibid.  28 “IRAN: Tensions increase as second Iranian Flotilla to Bahrain is Blocked,” Los Angeles Times, May 17, 2011,  http://latimesblogs.latimes.com/babylonbeyond/2011/05/iran‐flotilla‐turned‐back‐as‐.html 


Additionally,  the  Iranian  Foreign  Ministry  recently  hosted  Bahraini  dissident  Saeed  Alshabi  for  a  seminar  addressing  the  uprising  in  Bahrain,  during  which  he  accused  Western  nations,  Saudi  and  Jordanian  monarchies  of  collaborating to suppress pro‐democracy protests.29 Also, more than 1,000 Iranians  recently took part in an officially‐sanctioned protest against the ruling family and  its  Western  allies.  The  protestors  in  Tehran  shouted,  “Death  to  al‐Khalifa  in  Bahrain”  and  “Death  to  America.”30  And  in  an  attempt  to  further  highlight  the  situation,  Iran’s  English  television  news  station  Press  TV  aired  a  documentary  broadcasting  footage  of  Bahrain’s  desecrated  Shia  mosques  and  Hussainiyas,  and  equated  the  Saudi  intervention  with  the  Israeli  occupation  of  the  Palestinian  Territories.31  Still, even if Iran’s hand in Bahrain is limited and if the ongoing protests are  popular,  grass‐roots  protest  in  nature,  there  are  undeniably  some  political  links  between the Islamic Republic and Bahrain’s opposition parties and leaders. In an  email  from  New  America  Foundation  Research  Fellow  Barak  Barfi,  he  writes  that  the  leaders  of  the  Islamic  Action  Society  [AMAL]  have  ties  with  both  Iranian  officials  and  Iraq‐based  clerics  linked  to  Tehran’s  mullahs.  He  also  describes  ties  between the al‐Wifaq party and Tehran:                                                          
29 “The Uprising in Bahrain is a Reforming Uprising,” Islamic Republic News Agency, May 16, 2011.  30 “IRAN: Protestors slam Bahrain’s royal family, U.S. for crackdown on dissidents,” Los Angeles Times, March 18, 

2011, http://latimesblogs.latimes.com/babylonbeyond/2011/03/iran‐bahrain‐libya‐tehran‐protests‐islam‐ religion.html  31 Derek Henry Flood, “The Island at the Center of the World: The Silencing of Bahrain's Crisis,” The Jamestown  Foundation, March 12, 2011,  http://www.jamestown.org/programs/gta/single/?tx_ttnews%5Btt_news%5D=37921&cHash=0d79d119d921 596caa9cde1f71d25177 



Even  the  mainstream  opposition  group  al‐Wifaq  has  some  relationship  to  Iran. Ali Salman, who heads the bloc, studied in Qom in the early 1990s, as  did  a  number  of  other  mid‐level  clerics  who  turned  to  political  activism.  Al‐Wifaq parliamentarians I know often travel to Iran and maintain cordial  ties with the clerical class there.32  Gregory  Gause,  a  political  science  professor  and  Gulf  specialist,  also  argues  that  there  is  some  ideological  affinity  between  more  extreme  groups  in  the  Shia  community and Iran, because they have raised the Hezbollah flag as well as pictures  of  Supreme  Leader  Ali  Khamenei  at  previous  rallies.33  He  also  points  out  that  the  Bahrain Freedom Movement of the 1990s had Iranian connections, and that some of  its leaders were in exile in Iran.34 Finally, Gause writes that hypothetically “even if  none  of  the  Shia  opposition  groups  have  any  ties  at  all  to  Iran  organizationally  or  ideologically, they would undoubtedly look to Iran for support if they were to come  to power, just on pure balance of power logic.”35 Since Saudi Arabia would be their  enemy, they would naturally seek out Iranian support to balance the Saudis.  What if al­Khalifa Fell?     For  Iran,  the  prospect  of  a  Shia‐led  neighbor  government  in  Bahrain  is  an 

enticing one, and must be viewed in the context of Iran’s historic quest for regional  hegemony. Regional primacy has been the norm rather than the exception for Iran  in its 3,000‐year history.36 The Persian Empire stretched from Libya in the west to  Ethiopia in the south, Bulgaria in the north, and India in the East. Well aware of its  vast  natural  resources,  unique  geostrategic  position,  vibrant  culture,  and  large                                                          
32 Barak Barfi, e‐mail message to Gulf/2000 Project, “Iran in Bahrain?” March 21, 2011.  33 Gregory Gause, e‐mail message to Gulf/2000 Project, “Iran in Bahrain?” March 21, 2011  34 Ibid.  35 Ibid.  36 Trita Parsi, Treacherous Alliance: The Secret Dealings of Israel, Iran, and the U.S. (New Haven: Yale University 

Press, 2007): 39. 



population,  Iran  has  consistently  aspired  to  serve  the  role  of  primus  inter  pares  in  regional politics.37   Today,  Iran  is  the  leading  military  force  in  the  Persian  Gulf.  Despite  the  apparent technological sophistication of the Gulf states’ militaries, they are “shells,”  while Iran’s is not.38 However, despite this military preponderance, Iran has learned  that hard power alone will not lead to regional leadership. Soft power is needed to  achieve  that  goal,  and  Iran’s  revolutionaries  sought  to  bridge  the  Sunni‐Shia  and  Arab‐Persian divide through the ideology of political Islam.39 As such, Iran’s claim to  regional leadership was and is based on its ability to tap into the frustration of the  Arab street over perceived injustices such as the Israeli‐Palestinian conflict as well  as domestic political issues and frustration with governments such as the al‐Khalifa  ruling family.    With  regard  to  soft  power  and  regional  standing,  regime  change  in Bahrain 

would be a win for Iran, as its articulation for the rights of Bahrain’s Shias will have  come  to  fruition.  And  as  Gregory  Gause  pointed  out,  any  Shia  led  government  in  Bahrain  would  undoubtedly  look  to  Iran  for  support.  While  it  is  very  unlikely  to  mimic the Islamic system of governance and install the concept of velayat‐e‐faqih, it  would  nevertheless  move  closer  to  the  Iranian  sphere  of  influence.  The  message 

37 R.K. Ramazani, Revolutionary Iran: Challenge and Response in the Middle East (Baltimore: Johns Hopkins 

University Press, 1988), ch. 2.  38 George Friedman, “Bahrain and the Battle Between Iran and Saudi Arabia,” Stratfor, March 8, 2011,  http://www.stratfor.com/weekly/20110307‐bahrain‐and‐battle‐between‐iran‐and‐saudi‐arabia  39 Trita Parsi and Reza Marashi, “Special Report: The Geopolitical Battle for the Arab Street,” The Cairo Review of  Global Affairs, May 16, 2011, http://www.aucegypt.edu/gapp/cairoreview/pages/articleDetails.aspx?aid=56 



across  the  Arab  street  will  be  that  the  Riyadh‐Washington  alliance  is  fading  in  the  face of a rising Iran, bolstered by the soft power of fighting injustice.  Also,  in  the  context  of  the  proverbial  Shia  Revival,  outlined  in  Vali  Nasr’s  2006 book, this would be a very significant win for Shias across the Middle East, of  whom Iran is the loudest spokesman. An event of this magnitude, coupled with the  fall of Saddam Hussein as well as the rise of the Shia majority in Iraq and Lebanon,  would further validate the premise of a Shia Revival and would inspire dispossessed  Shia across the Arab world.  In terms of Iran’s domestic politics, Bahraini regime change would likely be a  political win for Iran’s hardliners and powerful Revolutionary Guards, who believe  in  the  original  foreign  policy  of  the  Islamic  Revolution,  namely  to  “export”  the  Revolution. Whether the new Bahraini government is Islamic in nature or not, this  would  still  be  interpreted  as  a  win  for  the  Revolution’s  foreign  policy,  as  a  Shia  majority  who  were  previously  oppressed  by  a  conservative  American  and  Saudi‐backed ruling family gained representation.  Despite  the  fact  that  most  of  the  Iranian  gains  will  be  in  the  realm  of  soft  power, there are concrete hard power benefits as well. Most importantly, Manama  and Tehran have been in talks for several years about the expanded development of  the  South  Pars  gas  field.  Iran’s  former  Foreign  Minister  Manouchehr  Mottaki  described  the  deal,  saying,  “According  to  agreements,  Bahrain  will  invest  in  South  Pars  phases  and  Iran  will  take  part  in  Bahrain's  refining  and  petrochemical 



industries,  and  finally  Iran's  gas  will  be  exported  to  Bahrain.”40  Iran’s  Deputy  Oil  Minister  Javed  Oji  told  Iran’s  semi‐official  news  agency  “If  [a  South  Pars  deal  is]  finalized, a new natural gas pipeline will be built under the Persian Gulf waters; the  pipeline is expected to transfer one billion cubic feet of Iran's gas to Bahrain.”41  However,  since  the  initial  agreement  was  signed  in  2008,  intermittent  ethno‐religious  tension  has  gotten  in  the  way  of  a  long‐lasting  agreement  on  the  South Pars gas field. According to the Jamestown Foundation, a Washington‐based  think tank that writes on issues of strategic importance to the United States, “[the]  potential of the massive deposits in South Pars could have massive mutual economic  benefits for both parties if they can put their sectarian differences aside long enough  to  finalize  an  agreement.”42  Clearly  then,  a  Shia‐led  Bahraini  government  with  strong ethno‐sectarian ties to Iran would find a much more amenable environment  for  negotiating  a  mutually‐beneficial  energy  agreement  such  as  the  ongoing  one  regarding South Pars. Partially economically‐isolated by unilateral and multilateral  sanctions legislation, this would be a huge hard power win for the Islamic Republic  of Iran.  Beyond  potential  cooperative  energy  deals,  Iran  stands  to  gain  from  increased  trade  with  its  neighbor.  According  to  published  Ministry  of  Finance  figures  noted  in  a  leaked  US  embassy  cable,  bilateral  trade  remained  constant  at  only $108 million in 2006 and 2007, accounting for less than 1% of Bahrain’s total                                                          
40 “Bahrain‐Iran gas deal ‘soon,’” Gulf Daily News, June 30, 2010 http://www.gulf‐daily‐

news.com/NewsDetails.aspx?storyid=281299  41 “Minister: Iran, Bahrain to Finalize Gas Deal Soon,” Fars News Agency, September 5, 2010.  42 Flood, “The Island at the Center of the World.” 



trade.43  In  contrast,  bilateral  trade  with  the  United  States  reached  $1.2  billion  in  2007, behind the European Union and Saudi Arabia. Because of Iran’s size as well as  the close proximity and shared body of water, it is very likely that a Shia‐led Bahrain  would have closer economic ties to Iran, likely at the expense of economic ties with  Saudi Arabia.  Finally, because of the zero‐sum triangular game that has defined the rivalry  between  the  Riyadh‐Washington  vertices  and  the  Tehran  vertex,  losses  for  the  United  States  or  Saudi  Arabia  must  be  viewed  as  relative  gains  for  Iran,  and  visa  versa.  The Kingdom of Saudi Arabia    Although  Saudi  Arabia’s  government  continues  to  look  relatively  stable 

compared  to  those  of  their  brethren  in  Tunisia,  Egypt,  Yemen,  Libya,  and  Syria,  behind  the  scenes  the  royal  family  is  facing  some  stark  prospects.  They  strongly  objected  to  the  US  support  for  the  Tunisian  and  Egyptian  revolts  because  they  feared that their American ally might “betray” them if they faced similar widespread  demonstrations.  According  to  Trita  Parsi  and  Reza  Marashi,  Iran  experts  at  the  National  Iranian  American  Council,  “Saudi  Arabia  drew  a  line  in  the  sand  as  the  winds of change swept through neighboring Bahrain.”44 The prospect of a Shia‐led  government or even a power sharing agreement in the island connected by the King  Fahd  causeway  was  so  threatening  to  the  House  of  Saud  that  they  flatly  rejected 

43 US embassy cables: Bahrain's relations with Iran, The Guardian.  44 Trita Parsi and Reza Marashi, “Special Reporter: The Geopolitical Battle for the Arab Street.” 



American  efforts  to  negotiate  peaceful  reform.45  Instead,  with  the  ruling  family’s  consent, they sent in a force of 1,000 troops (along with 500 police officers from the  United  Arab  Emirates)  to  brutally  crush  the  popular  uprising  by  force.  Naturally,  Iran  has  referred  to  this  move  as  an  “occupation”  while  Gulf  leaders  have  warned  Iran to stay out of their affairs.    For Saudi Arabia, the prospect of al‐Khalifa falling would expose Saudi power 

in an arena of vital interest as impotent, as well as greatly diminish Saudi soft power  in the region. Saudi Arabia and Iran have both viewed themselves as leaders of rival  Islamic sects, and both have competed to promote their brands of Islam across the  Muslim world. This rivalry took on a much more grave dimension during the eight  year Iran‐Iraq War, when Saudi Arabia supported Iraq over Iran. The possibility of  its  neighbor,  separated  by  only  a  16‐mile  (25  kilometer)  causeway,  transforming  from  a  Sunni‐led  state  to  a  Shia‐led  state  would  be  like  a  zulfiqar  to  the  heart  of  Saudi claims to be the leader of “true” Islam. If they can’t stand up for Sunni power  in their own backyard, how can they present their leadership in Sunni lands as far  away as Pakistan or Malaysia?    However,  the  Saudi  fear  of  Shia  power  right  next  door  goes  beyond  the 

realpolitik  fear  of  diminishing  Sunni  power.  There  is  also  a  vicious,  culturalist  explanation  for  the  trepidation  as  well,  one  that  is  inherently  rooted  in  the  Kingdom’s Wahhabism, a strictly orthodox Sunni sect that advocates a return to the  early  Islam  of  the  Qur’an  and  Sunna.  For  Ibn  Taymiyyah,  a  thirteenth‐century                                                          
45 Ibid. 



Islamic scholar who laid the core principals for Wahhabism, Shi’ism was an impure  form  of  Islam.  According  to  him,  good  leadership  began  with  the  ascent  to  power  (showkat), and because Shia imams were unable to win power, that made them ipso  facto  unworthy  of  having  it.46  Additionally,  Wahhabism,  which  refers  to  Shia  as  Rafida  (a  pejorative  term  meaning  “rejectionists”),  objects  to  any  notion  of  a  mediating  authority  between  man  and  God  as  being  untrue  to  the  original  Islamic  essence.  Therefore,  they  view  the  Shia  as  idolaters  because  of  the  extent  to  which  they revere Shia Imams like Imam Hussein. This hatred became so vitriolic that in  1802, Wahhabi armies stormed Karbala and desecrated the shrine of Imam Hussein.    This Wahhabi stream of vehemently anti‐Shia sentiment is hardly a remnant 

of  the  past.  In  2004,  after  143  Shias  were  killed  in  Iraq  while  commemorating  Ashoura, a Kuwaiti Wahhabi cleric condemned the holy day as the “biggest display  of  heathens  and  idolatry,”  and  accused  the  Shia  of  plotting  to  assassinate  Sunni  leaders, foment strife across the region, grab the Gulf’s oil, and form an axis of evil  with  Washington  and  Tel  Aviv.47  Nor  is  the  sentiment  confined  to  rhetoric.  In  the  early  1990s,  Abdullah  bin  Abd  al‐Rahman  al‐Jibrin,  then  a  member  of  the  Higher  Council of Ulama, condoned and even mandated the killing of Shia. As late as 2002, a  leading  Saudi  Arabia‐based  charity  circulated  a  pamphlet  slandering  the  Shi’a  as  apostates and called for efforts to “get rid of their evil.”48    Despite  anti‐Shi’ism  in  Saudi  Arabia,  the  Kingdom  still  maintains  a  10‐15% 

Shia  population,  who  mostly  live  in  the  oil‐rich  Eastern  Province,  in  al‐Hasa  and                                                          
46 Nasr, The Shia Revival, 96.  47 “The History of Shia Muslims: Why the aggravation?” The Economist, March 4, 2004,   48 Toby Jones, “The Iraq Effect in Saudi Arabia,” Middle East Report 237 (Winter 2005): 24. 



Qatif. Because the Saudis fear that Shia success in Bahrain will inspire its own Shia  citizens to rise up, they have a strong incentive to maintain stability in their island  neighbor, and avoid the “what if?” question at all costs. The stakes are particularly  high for Saudi Arabia because any Eastern Province Shia protests could disrupt the  production and supply of oil, the bedrock of their economy.49 The Shias of Eastern  Province have protested against political and economic inequality in the past, and so  the Royal Family is cognizant of this threat to their domestic stability.    Beyond  its  own  domestic  stability,  the  issue  of  oil  trade  between  the  two 

countries is of great importance to Saudi Arabia, according to Anthony J. Cordesman,  a strategy expert at the Center for Strategic and International Studies.   The  tiny  island  nation  is  too  close  to  the  kingdom’s  mainland,  its  key  oil  facilities  and  tanker  routes  for  Saudi  Arabia‐‐and  the  United  States‐‐to  accept Iranian influence or Shiite control in Bahrain. Saudi Arabia built the  King  Fahd  causeway  between  Bahrain  and  the  Saudi  mainland  largely  to  ensure the island’s security against internal upheavals or Iranian threats.50  He  adds  that,  “[for]  decades,  Saudi  Arabia  has  also  supplied  Bahrain’s  refinery with 85 percent of its oil. The two countries share output produced from  the  offshore  Abu  Safa  oil  field.  Bahrain  gets  most  of  the  benefits,  while  Saudi  Arabia controls the field.51  Clearly,  Saudi  Arabia  has  determined  that  the  stability  of  the  al‐Khalifa  ruling  family  in  Bahrain  is  in  its  vital  interest.  For  the  purposes  of  its  Sunni                                                          
49 Prasanta Kumar Pradhan, “Challenges for Saudi Arabia amidst Protests in the Gulf,” March 25, 2011, Institute 

for Defense Studies & Analyses,  http://www.idsa.in/idsacomments/ChallengesforSaudiArabiaamidstProtestsintheGulf_pkpradhan_250311  50 Anthony J. Cordesman, “Iranian and Saudi Competition in the Gulf,” United States Institute for Peace, April 27,  2011, http://iranprimer.usip.org/blog/2011/apr/27/iranian‐and‐saudi‐competition‐gulf.  51 Cordesman, “Iranian and Saudi Competition in the Gulf.” 



leadership, Wahhabi anti‐Shi’ism, its own domestic political stability, as well as its  oil stability and trade, Saudi Arabia concluded that sending in troops to crush the  opposition  was  necessary.  The  prospect  of  democracy,  political  reform,  and  Shia  power in its neighbor is simply too much for the House of Saud to stomach.  The United States of America  The United States also finds the Bahrain situation challenging, although not  nearly as insurmountable as Saudi Arabia. It is these unique challenges of Bahrain,  despite  its  small  population  and  size,  which  have  led  American  officials  to  be  relatively  circumspect  in  their  statements,  when  compared  to  statements  on  the  Libyan or Syrian uprisings. Indeed, part of this strategy is motivated by the strong  US‐Saudi  relationship,  and  a  desire  to  keep  its  oil  partner  happy  after  disagreements  regarding  the  American  approach  to  the  Tunisian  and  Egyptian  unrest.  However,  the  United  States  also  has  its  own  unilateral  interests  in  maintaining Bahraini stability.  The  most  concrete  American  interest  is  maintaining  the  presence  of  the  U.S.  Navy’s  Fifth  Fleet,  which  brings  with  it  several  thousand  onshore  personnel  and  dependents,  about  30  warships,  and  roughly  30,000  sailors.  As  Associate  Professors Alexander Cooley and Daniel H. Nexon explain, the Fifth Fleet patrols  the  Arabian  Sea,  the  Red  Sea,  the  western  part  of  the  Indian  Ocean,  and  the  Persian  Gulf,  ensuring  that  sea‐lanes  remain  open,  protecting  the  flow  of  oil,  conducting  anti‐piracy  operations,  and  acting  as  a  check  against  Iran's  regional 



influence.52  In  addition  to  this,  Bahrain  hosts  the  United  States’  Naval  Forces  Central  Command,  and  offers  U.S.  forces  the  Isa  Air  Base  and  space  at  Bahrain  International  Airport.  In  exchange,  the  United  States  pays  a  $6.7  million  annual  lease,  and  provides  Bahrain  with  military  aid  ($18  million  in  2010)  as  well  as  security  pledges.53  A  Shia‐led  Bahraini  government  that  looks  to  Iran  for  support  would  be  less  inclined  to  host  such  a  large  U.S.  Navy  presence  charged  with  checking  Iranian  regional  power.  In  recent  years,  satellite  television,  blogs,  and  social  media  have  made  it  harder  to  keep  the  presence  of  U.S.  bases  around  the  world  quiet,  and  Bahraini  regime  change  would  certainly  metastasize  that  trend.  “From  Ecuador  to  Japan  to  Kyrgyzstan,  U.S.  military  bases  have  quickly  become  sources  of  contention  when  opposition  leaders  and  activists  politicize  the  U.S.  presence,” the authors write.54  Ronald E. Neumann, who served as U.S. Ambassador to Bahrain until 2004,  speculated in an email about the relocation options for the United States if a Fifth  Fleet exodus took place. “The costs in time, money and effectiveness to moving are  very high,” he wrote. He added that it is possible that Oman might let the United  States  use  Masirah  Island,  but  that  “we  would  be  unlikely  to  enjoy  the  same  freedom of action we have in Bahrain.”55 He wrote that he would not be surprised 

52 Alexander Cooley and Daniel H. Nexon, “The Arab Spring and America’s Military Bases,” Foreign Affairs, April 

5, 2011.  53 Ibid.  54 Ibid.  55 Ronald E. Neumann, e‐mail message to Gulf/2000 Project, “Relocation Costs and Issues,” May 8, 2011. 



if  the  relocation  costs  ran  into  the  billions  of  dollars,  and  added  that  building  at  Bahrain took many years and that recreating would take a similar amount of time.  While the United States is most concerned about its base and the regional  hard  power  it  ensures,  it  is  also  worried  about  spillover  effects  in  nearby  Iraq.  In  particular,  large‐scale  solidarity  protests  among  Iraq’s  Shia  majority,  which  has  close religious ties to Bahrain’s Shia, could complicate U.S. plans for withdrawing  troops from Iraq this year.56  The  Obama  administration  also  faces  the  interrelated  challenges  of  a  repression  implication  as  well  as  a  democratization  challenge.  Even  though  American  officials  maintain  that  they  were  informed  of  Riyadh’s  intervention  decision but were not consulted about it, the perception of U.S. complicity in the  crackdown remains. Rumors are circulating that the United States condoned Saudi  intervention as a quid pro quo for Riyadh’s support of the no‐fly zone over Libya.57  In  addition,  if  the  Bahraini  security  forces  used  American  military  hardware  and  equipment to violently crush protests, the repression implication will prove salient  to  a  new  Shia‐led  government.  In  March,  the  Daily  Mail  reported  that  the  State  Department  details  recent  sales  of  U.S.  defense  items  to  Bahrain  at  $88  million.  The United States authorized $18,000 in tear gas for Bahrain in 2008, but did not  license it in 2009, according to the figures.58 Washington has recently launched an                                                          
56 Entous and Rosenberg, “U.S. Says Iran Helps Crackdown in Syria.”  57 Cooley and Nexon, “The Arab Spring and America’s Military Bases.”  58 “Obama administration approved $40billion in private arms sales to countries including Libya and Egypt,” The 

Daily Mail, March 12, 2011, http://www.dailymail.co.uk/news/article‐1365523/Obama‐administration‐ approved‐40billion‐private‐arms‐sales‐countries‐including‐Libya‐Egypt.html 



investigation  into  the  conduct  of  the  Bahraini  security  services,  the  results  of  which  could  further  validate  the  perception  of  the  American  repression  implication  on  the  Bahraini  street.59  Either  way,  articles  by  Iran’s  Press  TV  with  titles like “Quick Facts: US arms used against democracy” will remain.60  Finally, the broadest challenge for the United States in this time of turmoil,  and one that can only be navigated by frequently asking “what if al‐Khalifa fell,” is  the  democratization  dilemma.  On  the  one  hand,  both  the  Bush  and  Obama  administrations have pushed a concerted democratization campaign in the Middle  East,  arguing  that  it  is  a  necessary  step  towards  stability,  Middle  East  peace,  and  economic  progress.  However,  the  contradiction  in  this  policy  is  that  the  implementation of a democratic ideal such as representation in the case of Bahrain  will  undoubtedly empower the Shia,  which could work  against U.S. interests and  in  favor  of  Iranian  interests  for  all  of  the  reasons  outlined  above.  Bahrain  represents the ideal case of the familiar task of weighing U.S. interests with values  in the Middle East.  Faced with this looming inconsistency, Obama administration officials have  spoken  more  about  establishing  universal  red  lines,  such  as  non‐violence,  and  helping all parties in their attempts to master the democratic process. Secretary of  State  Hillary  Clinton  said  she  rejects  the  accusation  of  inconsistency.  “We  live  in  the real world, and there are lots of countries that we deal with because we have                                                          
59 Cooley and Nexon, “The Arab Spring and America’s Military Bases.”  60“Quick Facts: US arms used against democracy,” Press TV, March 13, 2011, 




interests  in  common,”  she  said.  “We  do  business  with  a  lot  of  countries  whose  economic systems or political systems are not ones we would design or choose to  live under. We encourage consistently, both publicly and privately, reform and the  protection of human rights.”61  Nonetheless,  whether  or  not  the  al‐Khalifa  government  falls  will  be  out  of  the hands of the United States. It will depend on a maelstrom of factors from how  strongly the dispossessed masses assert their rights to how long the Bahraini and  Saudi  troops  are  willing  to  react  violently.  However,  the  ‘antebellum’  American  approach  will  have  significant  repercussions  for  future  relations  with  Bahrain,  whether it is al‐Khalifa led or otherwise. Essentially, if the United States plays the  stability  over  democracy  card,  then  a  potentially  Shia‐led  state  would  resent  the  Americans even more for standing up for injustice against the tide of history. On  the other hand, if the Obama administration emphasizes democracy over stability  and  the  ruling  family  weathers  the  storm,  then  both  Bahraini  and  Saudi  officials  would be furious at the United States for “abandoning” Tunisia, Egypt, and Bahrain  under pressure.  At the moment, the administration seems to be, perhaps adroitly, playing a  hedging  strategy.  However,  it  would  be  wise  to  continually  ask  itself  “what  if  al‐Khalifa fell?” and to have contingency strategies in place should the situation on  the ground swing one way or the other. 

61 Jeffrey Goldberg, “Danger: Falling Tyrants,” The Atlantic Monthly, June 2011. 



Conclusion    The significance of the Bahrain situation should not be dismissed. Despite 

the  tiny  island’s  small  population  and  feeble  leadership  at  the  regional  level,  Bahrain serves as a table where the Saudi, American, and Iranian players are forced  to  show  their  cards.  The  decisions  of  the  United  States  and  Saudi  Arabia  have  clearly revealed themselves as regional status quo powers, while Iran’s moves have  been those of a revisionist state. Yet, while Saudi Arabia is heavily invested in the  status quo, the United States’ regional strategy is capable of fundamental shifts to  withstand the impact of Bahraini regime change.    Essentially, the greatest step toward a forward‐thinking regional strategy for 

the both sides is to liberate themselves from the zero‐sum nature that has defined  US‐Iran relations. This step underscores the benefits of the “grand bargain,” Iran’s  2003  proposal  to  resolve  all  outstanding  issues.  Essentially,  the  prospect  of  Bahrain’s “what if” question, like the nuclear issue, demonstrates that the costs of  non‐normalization as well as the benefits of normalization are gradually becoming  greater and more pronounced.62    While  on  the  surface  and  on  the  ground,  the  interests  of  United  States  of 

America and the Islamic Republic of Iran seem to be inherently irreconcilable, the  broader trends can actually move the two governments toward a tipping point of  normalization.  For  the  United  States,  the  increased  benefits  of  rapprochement                                                          
62 See the author’s article in the 2011 Journal of Political Inquiry, entitled “Nuclear Normalization: 

Rapprochement with an Atomic Iran,” http://jpi‐nyu.org/wp‐content/uploads/2011/02/Nuclear‐ Normalization‐Rapprochement‐with‐a‐Nuclear‐Iran.pdf 



would include the ensured presence of the U.S. Fifth Fleet, less instability in Iraq,  the reigning in of Hezbollah and Hamas, as well as the diminished possibilities of  Iran  creating  a  nuclear  weapon  in  breach  of  its  Nuclear  Non‐Proliferation  Treaty  obligations. For Iran’s government, normal relations with the United States would  lessen  fears  of  regime  change,  secure  Iran’s  right  to  produce  nuclear  power  including uranium enrichment, as well as gradually remove economically‐choking  unilateral and multilateral sanctions legislation.    Undoubtedly,  diplomacy  after  thirty  years  of  institutionalized  enmity  will 

make  this  process  extremely  difficult.  Yet  both  states  have  an  increasingly  great  deal  to  gain  from  successful  negotiations,  and  an  increasingly  great  deal  to  lose  from continued hostility. With the stakes rising in Bahrain and in other arenas, the  strategic  calculus  of  both  sides  will  shift  toward  normalization.  While  leaders  in  both countries are certainly asking themselves “what if al‐Khalifa fell,” perhaps the  grand statesmen should ask themselves “what if we had a rapprochement?” 



Sign up to vote on this title
UsefulNot useful