You are on page 1of 208

ความเหลื่อมล้ำ

ฉบับพกพา

โดย
สฤณี อาชวานันทกุล

บรรณาธิการ: ณัฐเมธี สัยเวช


ผูจัดเตรียมขอมูล: อิสริยะ สัตกุลพิบูลย
และ กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ
คำนำ

ผูเขียนรูสึกเปนเกียรติอยางยิ่งที่ไดรับความไววางใจจากคณะ
กรรมการสมัชชาปฏิรูป ใหเขียนหนังสือ “ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา”
เพื่อสรุปสถานการณ มุมมอง ขอถกเถียง และแนวทางแกไขเกี่ยวกับ
ความเหลื่อมล้ำในมิติตางๆ ที่ปรากฏในประเทศไทย
คำถามทีว่ าความเหลือ่ มล้ำในแตละมิตนัิ น้ เปน “ปญหา” หรือไม
ถาใช เราควรแกไข “อยางไร” เปนประเด็นที่มีหลากหลายมุมมองและ
ความคิด การอภิปรายนานาทัศนะในเรื่องนี้ใหครอบคลุมพอที่จะยังใช
คำวา “พกพา” ไดโดยที่ผูเขียนไมรูสึกตะขิดตะขวง เปนภารกิจที่เหลือ
วิสัยและเกินสติปญญาของผูเขียน ดวยเหตุนี้ผูเขียนจึงเลือกที่จะให
น้ำ หนัก กับ การนำ เสนอ ขอ เท็จ จริง และ ลักษณะ ของ ความ เหลื่อม ล้ำ
ตางๆ โดยเฉพาะความเหลือ่ มล้ำทีชี่ ให ้ เห็นปญหาเชิงโครงสราง รวมถึง
อธิบายความเกีย่ วโยงระหวางความเหลือ่ มล้ำแตละประเภท มากกวาที่
จะแจกแจงทางเลือกตางๆ ของแนวทางแกไขอยางครบถวน
อยางไร ก็ดี ผูเขียนเชื่อมั่นวา ไมวาคนไทยจะมองเรื่องความ
เหลือ่ มล้ำตางกันอยางไร อนาคตทีเป ่ นธรรมและยัง่ ยืนยอมขึน้ อยูกั บวา
เราจะสามารถเปลี่ยนแปลงเปาหมายการพัฒนาไดหรือไม จากการยึด
เอาอัตราการเติบโตของผลผลิตมวลรวมในประเทศ (จีดีพี) เปนสรณะ
เพียงหนึ่งเดียว หันไปกำหนดให “การพัฒนามนุษย” เปนเปาหมายที่
สำคัญและสูงสงกวา ซึ่งก็หมายความวาเราจะตองคำนึงถึงปจจัยอื่นๆ
ควบคูไปกับจีดีพี อาทิ การกระจายประโยชนจากการพัฒนาเศรษฐกิจ
คุณภาพ ของ ระบบ การ ศึกษา และ สาธารณสุข โอกาส ใน การ เขา ถึง
กระบวนการยุตธิ รรม อิสรภาพในการใชสิทธิพลเมือง และเสรีภาพจาก
การถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน
นอกจากนี้ ผูเขี  ยนเชือ่ วามาตรการใดๆ ก็ตามทีมี่ เปาหมายอยูที ่
การลดความเหลือ่ มล้ำ ไมอาจสัมฤทธิผล ์ สมดังความมุง หวังได ถาหาก
เรายังไมหาวิธบรรเทา
ี ปญหาคอรัปชันที
่ แทรกซึ
่ มในทุกระดับชัน้ และทุก
วงการในสังคมไทยอยางจริงจัง เนือ่ งจากคอรัปชัน่ เปรียบดังสนิมทีคอย ่
กัดกรอนประสิทธิผลและประสิทธิภาพของนโยบายและโครงการตางๆ
และทำใหความเหลือ่ มล้ำดานรายไดคอยซ้ำเติมความเหลือ่ มล้ำดานอืน่
ใหเลวรายลง โดยเฉพาะความเหลือ่ มล้ำดานโอกาสในการเขาถึงและได
รับความยุติธรรม เนื่องจากคอรัปชั่นเดินไดดวยเงิน คนจนที่ไมมีเงินจึง
ไมอาจไดรับประโยชนจากกลไกคอรัปชั่น
ทายนี้ ผูเขี
 ยนขอขอบคุณนักวิชาการและนักวิจยั ทุกทานทีผู่ เขี  ยน
อางถึงในหนังสือเลมนี้ สำหรับการทำงานทีมี่ คุณปู การอยางยิง่ ตอสังคม
ไทยและผูเขียน ขอขอบคุณ อิสริยะ สัตกุลพิบูลย, ณัฐเมธี สัยเวช และ
กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ คณะผูช วยทีได ่ รวมแรงรวมใจกันทำงานอยาง
แข็ง ขัน เพื่อ ให ขอมูล ใน หนังสือ เลม นี้ สมบูรณ ที่สุด เทา ที่ จะ เปน ไป ได
ภายในเวลากระชั้นชิด หากเนื้อหายังมีที่ผิดพลาดประการใด ยอมเปน
ความผิดของผูเขียนเพียงลำพัง ตองขออภัยไว ณ ที่นี้

สฤณี อาชวานันทกุล
http://www.fringer.org/
11 กุมภาพันธ 2554
สารบัญ
บทนำ 12
นิทานสมจริง 12
แนวคิดหลักวาดวยความเหลื่อมล้ำ 21
ความเหลื่อมล้ำกับการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย 29

บทที่ 1 38
1.1 ความเหลื่อมล้ำดานรายได 38
1.2 ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยสิน 45
1.3 ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี 51
กรณีศึกษา 1: สิทธิประโยชนของ
 โครงการไอพีสตาร 59
1.4 ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่: 61
งบประมาณและการเขาถึงสินเชื่อในระบบ
1.5 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน 66
แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ 76

บทที่ 2 80
2.1 ที่ดินและปาไม 83
2.2 น้ำ 91
2.3 ไฟฟา 99
2.4 สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม 102
แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร 109
บทที่ 3 118
3.1 สิทธิและโอกาสในการรับบริการสาธารณะ 121
3.1.1 การศึกษา 123
3.1.2 บริการสาธารณสุข 137
3.1.3 คมนาคม 143
3.2 สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม 146
3.3 สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี 158
ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส
3.3.1 เด็กและผูสูงอายุ 160
3.3.2 เยาวชน 164
3.3.3 สตรี 168
3.3.4 ผูพิการ 177
3.3.5 แรงงานตางดาว และบุคคลไรสัญชาติ 179
3.4 สิทธิและโอกาสในการมีสวนรวมทางการเมือง 182
แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส 190
สารบัญแผนภูมิ

แผนภูมิ 1 ขั้นบันไดรายไดตอเดือน และจำนวนสินคาที่มีในครัวเรือน 31


แผนภูมิ 2 สัดสวนรายไดของประชากร จำแนกตามระดับรายได 39
5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552
แผนภูมิ 3 รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน จำแนกตามระดับรายได 40
5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552
แผนภูมิ 4 สัดสวนรายไดเฉลี่ยของกลุมประชากรที่รวยที่สุด 41
รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20 เปรียบเทียบกับ
สัดสวนคนยากจน และรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน แบงตามจังหวัด
ป 2552
แผนภูมิ 5 การเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวมภายในประเทศ 42
(จีดีพี) และคาจางจริง ระหวางป 2544 ถึง 2553
แผนภูมิ 6 ทรัพยสินครัวเรือน แบงตามฐานะ ป 2549 46
แผนภูมิ 7 หนี้สิน รายได และคาใชจายครัวเรือน 49
และอัตราการเติบโตของหนี้และรายได ระหวางป 2543 ถึง 2552
แผนภูมิ 8 รายไดและคาใชจายเฉลี่ยตอคนตอเดือน 50
และสัดสวนครัวเรือนที่มีหนี้สิน ป 2552
แผนภูมิ 9 สัดสวนรายไดภาษีตอจีดีพี 52
และรายไดตอหัวของประชากรไทย ระหวางป 2535 ถึง 2552
แผนภูมิ 10 สัดสวนผูเสียภาษีตอประชากรกำลังแรงงาน 53
เปรียบเทียบกับสัดสวนรายไดเฉลี่ยของประชากรที่รวยที่สุด
รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20
แผนภูมิ 11 การประเมินการสูญเสียภาษีรายได 56
จากคาลดหยอนบางประเภท
แผนภูมิ 12 สัดสวนภาระภาษีตอยอดขาย 58
จำแนกตามประเภท ขนาด และประเภทอุตสาหกรรม
ของบริษัทนอกตลาดหลักทรัพย ป 2551
แผนภูมิ 13 อัตราความเปนเมือง และจำนวนประชากร 62
คนเมืองตามลำดับที่ของเมือง เปรียบเทียบระหวางไทย
เกาหลีใต มาเลเซีย และอินโดนีเซีย
แผนภูมิ 14 รายไดของครัวเรือนเฉลี่ยตอหัว ป 2550 62
แยกตามสาขาอาชีพและภูมิภาค
แผนภูมิ 15 ผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป 63
และงบประมาณรัฐตอคนตอป ป 2553
แผนภูมิ 16 เปรียบเทียบผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป 64
และงบประมาณรัฐตอคนตอปรายจังหวัด ป 2553
แผนภูมิ 17 ยอดสินเชื่อคงคางในระบบธนาคารพาณิชย 65
จำแนกตามจังหวัด ณ 30 พฤศจิกายน 2553
แผนภูมิ 18 รายไดของบริษัทจำกัด จำแนกตามกลุมรายได 68
ระหวางป 2548 ถึง 2550
แผนภูมิ 19 บริษัทที่ใหญที่สุด 20 แหง 69
ในตลาดหลักทรัพยโดยมูลคาตลาด ป 2539 และ 2553
แผนภูมิ 20 สรุปความสัมพันธระหวางกลุมธุรกิจเอกชน 75
นักการเมือง และคณะกรรมการแขงขันทางการคา
แผนภูมิ 21 สัดสวนของการถือครองที่ดิน 84
ของผูครองที่ดิน 50 อันดับแรก ใน 8 จังหวัด ป 2552
แผนภูมิ 22 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย 93
ในภาคกลาง เดือนกันยายนถึงพฤศจิกายน 2553 (ไร)
แผนภูมิ 23 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย 94
ป 2549, 2551 และ 2553
แผนภูมิ 24 สัดสวนการใชพลังงานไฟฟา 102
ตอประชาชน 1 คนในแตละจังหวัด ป 2552
แผนภูมิ 25 ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง 108
แผนภูมิ 26 คาจางเฉลี่ยตอเดือนในป 2550 124
แยกตามระดับการศึกษาและอายุ
แผนภูมิ 27 จำนวนปที่ประชากรอายุ 15 ปขึ้นไป 127
ไดรับการศึกษา ป 2549
แผนภูมิ 28 ลักษณะเดนของผูที่มีการศึกษาสูงสุดรอยละ 20 128
และต่ำสุดรอยละ 20 เทียบกับคาเฉลี่ยของผูที่อยูในวัยเดียวกัน
ป 2549
แผนภูมิ 29 ผลการประเมิน PISA ระหวางป 2543 131
ถึง 2552 (คะแนนเต็ม = 800)
แผนภูมิ 30 คะแนนการอาน PISA รายภาค 132
เปรียบเทียบป 2543 กับ 2552
แผนภูมิ 31 คะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร PISA รายภาค 133
เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552
แผนภูมิ 32 คาดัชนีทรัพยากรการเรียนของ 134
นักเรียนกลุมสูงและกลุมต่ำ เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552
แผนภูมิ 33 การกระจายผลประโยชนทางการศึกษา 136
จำแนกตามประเภทสถานศึกษา และชวงชั้นรายได ป 2552
แผนภูมิ 34 อัตราการตายเด็กอายุ 5 ป แบงตามชั้นรายได 139
ป 2533 และ 2548
แผนภูมิ 35 มูลคาและสัดสวนการกระจายผลประโยชน 140
ตามชั้นรายไดและประเภทสวัสดิการของผูปวยนอกและผูปวยใน
ป 2552
แผนภูมิ 36 อัตราสวนประชากรตอเตียงผูปวยทั่วไปและ 143
ตอเจาหนาที่ทางการแพทยและสาธารณสุขบางประเภท
ในกรุงเทพมหานคร และจังหวัดอื่น ป 2547 ถึง 2551
แผนภูมิ 37 สัดสวนการกระจายผลประโยชนจากรายจาย 145
สาขาการขนสงของภาครัฐ แบงตามกลุมรายได
ในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล ป 2552
แผนภูมิ 38 สัดสวนรายจายภาครัฐที่เกี่ยวกับการคมนาคม 145
สำหรับผูมีรายไดมากที่สุดรอยละ 20 ตอผูมีรายไดต่ำที่สุด
รอยละ 20 ในแตละภูมิภาค (หนวย: เทา)
แผนภูมิ 39 จำนวนครัวเรือน 6 ประเภทและอัตราการเติบโต 162
ระหวางป 2529 ถึง 2549
แผนภูมิ 40 รอยละของประชากรที่พิการอายุตั้งแต 15 ปขึ้นไป 177
จำแนกตามการมีงานทำ อาชีพ และกลุมอายุ ป 2550
แผนภูมิ 41 สัดสวนประชากรผูพิการที่มีความลำบาก 178
ในการดูแลตัวเองที่มีผูดูแลและไมมีผูดูแล ป 2550
ความเชื่อมโยงระหวางความเหลื่อมล้ำดานตางๆ

ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่

ความเหลื่อมล้ำ
ความเหลื่อมล้ำ ความเหลื่อมล้ำ
ดานสิทธิและโอกาส
ดานรายไดและทรัพยสิน ดานทรัพยากร
ในการรับบริการสาธารณะ

ความไมเทาเทียม ความเหลื่อมล้ำ
ในการแขงขัน ดานโครงสรางภาษี

ความเหลื่อมล้ำดาน ความเหลื่อมล้ำดาน
สิทธิและโอกาสการ สิทธิและโอกาสในการ
มีสวนรวมทางการเมือง ไดรับความยุติธรรม

สงผลกระทบสองทาง
เนื่องจากคอรัปชั่น
มนุษยเราเกิดมามีรางกายและปญญา สมอง
ไมเสมอกัน ...เมื่อเริ่มตนก็เกิดความอยุติธรรม
เสียแลวเชนนี้ ก็เปนหนาที่ของสังคมที่จะขจัด
ปด เปา ความ ไม เสมอ ภาค นั้น ให นอย ลง ที่สุด
ที่จะกระทำได

ปวย อึ๊งภากรณ
ศีลธรรมและศาสนาในการพัฒนาชาติ,
พ.ศ. 2512
บทนำ
‘ความเหลื่อมล้ำ’ สำคัญไฉน

นิทานสมจริง
ลองมาดูชีวิตสมมุติแตสมจริงยุคตนศตวรรษที่ 21 ของ
คนไทย 2 คน –

ไพบูลย
ไพบูลยเกิดในครอบครัวชนชั้นกลางระดับบนที่กรุงเทพฯ
บิดาเปนตำรวจยศพลเอก มารดาเปนกรรมการผูจัดการบริษัท
จดทะเบียนแหงหนึง่ ในตลาดหลักทรัพย เขาเปนพีคน
่ โต มีนองสาว
คนเดียว บิดามารดาสงเสียใหเรียนหนังสือในโรงเรียนเอกชน
ชั้นนำของประเทศตั้งแตเด็ก เสียเงินหลายแสนบาทตอปใหเขา
ไปโรงเรียนกวดวิชาและจางครูมาสอนพิเศษตัวตอตัว ไพบูลย
สอบเขาคณะวิศวกรรมศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย หลัง
จากจบปริญญาตรีแลวก็ไปทำงาน 2 ปในภาคการเงิน กอนบิน
ไปจบ ปริญญา โท ดาน บริหารธุรกิจ จาก มหา วิทยา ลัย เอ็ม ไอที
สฤณี อาชวานันทกุล 13

สหรัฐอเมริกา
หลังจากทีเขา ่ กลับมาจากอเมริกา ไพบูลยไดงานเปนรอง
ผูอำนวยการฝายวางแผนของบริษัทขนาดใหญในตลาดหุนที่มี
เครือขายโรงแรม รีสอรท และสนามกอลฟรวมกันหลายสิบแหง
ทั่วประเทศ ลำพังความสามารถของเขาก็ทำใหไดงานนี้โดยไม
ยาก แตเนื่องจากประธานเจาหนาที่บริหาร (ซีอีโอ) ของบริษัท
แหงนีสนิ้ ทสนมกันดีกับมารดาของไพบูลย เขาจึงไดรับการแตงตัง้
เปนรองผูอำนวยการ ฝายตั้งแตแรกเขา ขามหนาขามตา “ลูก
หมอ” หลายคนของบริษัทที่มีประสบการณและความรูดีกวา
ไพบู ล ย แต ง งาน กั บ สาว สวย จาก ตระกู ล ที่ สนิ ท กั บ
ครอบครัว ของ เขา มา ตั้งแต รุน ปู ภรรยา ของ เขา ทำงาน เปน
ผูอำนวยการฝายสื่อสารองคกรของธนาคารพาณิชยขนาดใหญ
เขาและเธอมีครอบครัวทีอบอุ ่ น สะสมความมัง่ คัง่ อยางตอเนือ่ ง
ด ว ย การ ซื้ อ ที่ ดิ น กรรมสิ ท ธิ์ ใน อาคาร ชุ ด และ หุ น ใน
ตลาดหลักทรัพยเมื่อโอกาสอำนวย ไพบูลยและภรรยารูสึกวา
พวกเขามีทุกสิ่งที่ตองการแลวในชีวิต ความปรารถนาเดียวที่
เหลืออยูคือ เลิกทำงานประจำกอนอายุ 50 ป จะไดมีเวลาไป
เทีย่ วรอบโลก ตีกอลฟกับเพือ่ นฝูง และคอยใหเงินทุนสนับสนุน
และ คำ ปรึกษา แก ลูกๆ ที่ บอก วา อยาก ทำ กิจการ ของ ตัว เอง
ไมอยากทำงานเปนนักบริหารมืออาชีพเหมือนกับพอแม ไพบูลย
เชือ่ วาความมัง่ คัง่ และสายสัมพันธของเขาในโลกธุรกิจจะชวยให
ลูกๆ ไดทำในสิ่งที่พวกเขาปรารถนาอยางไมยากเย็นนัก
่ ลยกังวลคือ กลัววาลูกๆ ทีได
สิง่ เดียวทีไพบู ่ รับการเลีย้ งดู
อยาง ดี และ ตามใจ ตั้งแต เด็ก จะ เคยตัว จน ไม ขยัน ทำงาน เพื่อ
14 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

พิสูจนตัวเองใหเปนที่ประจักษ มัวแตเที่ยวเตรหรือใชชีวิตอยาง
ฟุง เฟอจนผลาญเงินมรดก แทนทีจะ ่ ตอยอดความมัง่ คัง่ ทีตระกู
่ ล
ของเขาเพียรสะสมมาตั้งแตรุนปูยา

พิชัย
พิ ชั ย เกิ ด ใน ครอบครั ว เกษตรกร ราย ย อ ย จั ง หวั ด
นครราชสีมา บาน ของ เขา เปน ชาวนา กัน มา หลาย ชั่ว อายุ คน
ตัง้ แตจำความได มีทีด่ นิ ตกทอดมาจากปูท วด 30 ไร บิดามารดา
ของเขาตองกูเงิ  นจากธนาคารเพือ่ การเกษตรและสหกรณ (ธกส.)
มาซื้อเมล็ดพันธุ ซื้อปุย จายคาไถนา รวมถึงจายคาใชน้ำใน
บอเก็บน้ำของเอกชนถาปไหนฝนนอยหรือไมตกเลย เนื่องจาก
ระบบชลประทานของรัฐมีไมเพียงพอตอความตองการ ทำให
บิดามารดาของเขาไมตางจากเกษตรกรสวนใหญในนครราชสีมา
ตรงทีทำ่ นากันปละครัง้ เทานัน้ ตองภาวนาใหฝนฟาตกตองตาม
ฤดูกาล
พิชัยคุนเคยกับความเสี่ยงนานัปการของอาชีพเกษตรกร
มาตั้งแตเด็ก ซึ่งมีตั้งแตความผันผวนของสินคาเกษตรในตลาด
โลก ความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติโดยเฉพาะภัยแลงและน้ำทวม
ซึ่งนับวันยิ่งทวีความผันผวนและรุนแรงมากขึ้นตามกระแสการ
เปลีย่ นแปลงของสภาพภูมอากาศ ิ โลก ปไหนฝนแลงก็ตองลงทุน
สูบน้ำเขานาและซื้อปุยมาใสเพิ่มเติม ยังไมนับคาน้ำมันดีเซล
สำหรับรถไถซึ่งเพิ่มสูงขึ้นทุกป ความเสี่ยง ตนทุนการเกษตร
และหนี้สินที่พอกพูนขึ้นทุกปทำใหครอบครัวของพิชัยไมเคยมี
เงินออม
สฤณี อาชวานันทกุล 15

ความยากลำบากของอาชีพเกษตรกรทำใหบิดามารดา
ของเขาไมอยากใหพิชัยเจริญรอยตาม และพิชัยก็ไมอยากเปน
เกษตรกรเหมือนกัน เขาเดินทางออกจากบานไปทำงานเปน
แรงงานกอสรางในกรุงเทพฯ ทันทีที่เรียนจบมัธยม 3 ถึงแมจะ
ไดคาแรงขั้นต่ำเพียง 7,000 - 8,000 บาทตอเดือน ก็ยังดีกวา
รายไดเฉลีย่ ของบิดามารดาซึง่ อยูที เดื
่ อนละ 4,000 - 5,000 บาท
และเงินจำนวนนี้ตองเลี้ยงดูทั้งครอบครัว พิชัยรูดีวาเขาจะมี
โอกาสมีรายไดมากกวานี้สองเทาถาไดงานเปนพนักงานบริษัท
แตโอกาสทีจะ ่ ไดงานก็คอนขางนอยเพราะเขาไมมปริ ี ญญา พิชยั
จึงกูเงินมาเชารถแท็กซี่ขับ คอยๆ ขยับฐานะจนเปนชนชั้นกลาง
ระดับลางในกรุงเทพฯ
ตั้งแตเริ่มขับรถแท็กซี่ พิชัยพยายามออมเงินใหไดมาก
ที่สุด เขา สง เงิน สวน หนึ่ง กลับ ไป ให บิดา มารดา ทุก เดือน เพื่อ
ชวยออกคาใชจายในบาน จางคนมาทำนาเพราะทำเองไมไหว
แลว และ เปน คา เลี้ยง ดู ลูก ซึ่ง เขา ฝาก ให บิดา มารดา ชวย ดูแล
เนื่องจากทั้งเขาและภรรยาตองทำงาน ไมมีรายไดพอที่จะจาง
คนเลีย้ ง เงินออมของพิชยั และภรรยามากพอทีจะ ่ สงใหลูกเรียน
จบ ปวช. หรือ ปวส. แตเขาอยากใหบิดามารดาของเขาขายที่นา
จะไดเอาเงินมาสงเสียใหหลานไดเรียนปริญญา และจางคนมา
ดูแลยามแกเฒา เพราะอีกหนอยเมื่อนองๆ ของเขาเรียนจบ
มัธยมตนก็คงเขามาหางานในกรุงเทพฯเชนกัน เมื่อถึงตอนนั้น
จะไมมีใครดูแลคนแก แตผูเฒาทั้งสองไมอยากขายทรัพยสิน
ชิ้นเดียวที่ตกทอดมาแตบรรพบุรุษ
16 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นิทานสมจริงขางตนชี้ใหเห็นวา ชีวิตของไพบูลยกับพิชัย
มี “ความเหลื่อมล้ำ” หลายมิติดวยกัน ความเหลื่อมล้ำที่ชัดเจน
ที่สุดคือ ความเหลื่อมล้ำทางรายได เนื่องจากไพบูลยมีรายได
สูง เขาจึงออมและสะสมทรัพยสนิ ไดมาก สวนพิชยั มีรายไดนอย
ออมไดเทาไรก็ตองสงใหครอบครัวที่โคราชและเก็บเปนทุนการ
ศึกษาใหลูก เขาจึงมีทรัพยสินนอย ยังไมตองพูดถึงทรัพยสินที่
เพิ่มมูลคาไดอยางที่ดินและหุน ซึ่งไพบูลยมีทั้งความรูและเงิน
ทองเพียงพอที่จะลงทุนอยางสม่ำเสมอ แตพิชัยไมเคยคิดถึงสิ่ง
เหลานี้ แคการพูดคุยกับบิดามารดาเรือ่ งจะเอาอยางไรดีกับทีนา ่
ผืนเดียวของครอบครัวก็ปวดหัวพอแลว
ความเหลื่อมล้ำทางรายไดและทรัพยสินนาจะสงผลให
ไพบูลยกับพิชยั มีความเหลือ่ มล้ำดานโอกาสและคุณภาพการให
บริการของรัฐดวย ตัง้ แตเรือ่ งเล็กๆ นอยๆ ในชีวติ ประจำวัน เชน
แนวโนมทีเจ่ าหนาทีรั่ ฐจะเรงอำนวยความสะดวกใหกับคน “เสน
ใหญ” อยางไพบูลยมากกวาพิชยั หรือแนวโนมทีพิ่ ชยั จะถูกเอารัด
เอาเปรียบจากผูมีอำนาจมากกวาไพบูลย ไปจนถึงโอกาสใน
การเขาถึงการศึกษาและบริการสาธารณะที่ไดคุณภาพ ไพบูลย
ไมจำเปนจะตองสนใจบริการเหลานีของ ้ รัฐ เนือ่ งจากเขามีฐานะ
ดีพอที่จะซื้อบริการที่ดีที่สุดจากเอกชนอยูแลว ขณะที่พิชัยตอง
พึง่ พิงสวัสดิการจากรัฐเปนหลัก โดยเฉพาะสวัสดิการที่ “แรงงาน
นอกระบบ” อยางเขาเขาถึง อาทิ เบี้ยยังชีพผูสูงอายุ และระบบ
ประกันสุขภาพถวนหนา
นอกจากไพบูลยกับพิชัยจะมีความเหลื่อมล้ำดานรายได
ทรัพยสิน และโอกาสแลว เรายังอาจพบวามีความเหลื่อมล้ำ
สฤณี อาชวานันทกุล 17

ดานศักดิศ์ รีที่ (รูส กึ วามี) ระหวางคนสองคนนีอี้ กดวย เนือ่ งจาก


คานิยมในสังคมไทยปจจุบนั ใหคากับการ “มีหนามีตา” ในสังคม
มากกวา “การประกอบอาชีพสุจริต” มาก ถึงแมวานักบริหาร
ตระกูลดังอยางไพบูลยกับคนขับรถแท็กซีอย ่ างพิชยั จะมี “ความ
เทาเทียมกันใตกฎหมาย” ก็ตาม ในความเปนจริงของสังคม
พวกเขายอมมีแนวโนมทีจะ ่ ถูกคนดูหมิน่ ดูแคลนไมเทากัน และ
ดังนั้นจึงรูสึกวาตนมีศักดิ์ศรีไมเทากัน
ใน สังคม ที่ ยัง มี การ ทุ จริต คอรัปชั่ นอ ยาง แพร หลาย ทุก
ระดับชั้นอยางสังคมไทย ความเหลื่อมล้ำอีกมิติหนึ่งที่พิชัยกับ
ไพบูลยนาจะประสบ แตไมปรากฏในนิทานขางตนเพราะเปน
กรณีเฉพาะ คือความเหลื่อมล้ำของการใชอำนาจรัฐ ดังที่รับรู
กันทั่วไปวาเจาหนาที่ตำรวจ ขาราชการ และผูพิพากษาจำนวน
ไมนอยรับเงิน “ใตโตะ” จากผูมีฐานะที่ตกเปนจำเลย เพื่อเรง
ดำเนินคดี บิดเบือนรูปคดีใหจำเลยพน ผิด หรือถารับโทษก็ให
ไดรับโทษสถานเบาที่สุดหรือรอลงอาญา ดังนั้นในแงนี้ สมาชิก
ชนชั้น กลาง ระดับ ลาง ไร เสน สาย อยาง พิชัย ยอม ตก เปน ฝาย
เสียเปรียบถาหากเขามีเหตุใหตองพึ่งพากระบวนการยุติธรรม
ถา หาก ความ เหลื่อม ล้ำ เกิด จาก พฤติกรรม สวน บุคคล
ลวนๆ เชน ถาหากไพบูลยประสบความสำเร็จเพียงเพราะเขา
ขยันทำงาน สวนพิชัยมั่งคั่งนอยกวาเพียงเพราะเขาเกียจคราน
กวา เราก็คงไมมองวาความเหลื่อมล้ำระหวางบุคคลทั้งสองนี้
เปน “ปญหา” ที่ควรไดรับการแกไข แตในโลกแหงความจริง
ความเหลื่อมล้ำไมวาจะมิติใดก็ตามมักจะเปน “ผลลัพธ” ของ
เหตุปจจัยตางๆ ที่สลับซับซอนและซอนทับกัน หลายปจจัยอยู
นอกเหนือการกระทำของปจเจก และเปน “ปญหาเชิงโครงสราง”
ของสังคม เชน ปญหาคอรัปชัน่ และเลือกปฏิบตั ใน ิ ระบบราชการ
ปญหาคนจนเขาไมถึงทรัพยากรทีจำเป ่ นตองใชในการดำรงชีวติ
ปญหาระบบการจัดเก็บภาษีไมเปนธรรม (คนจนจายมากกวา
คนรวยถาคิดเปนสัดสวนของรายได) และปญหารัฐไมคุมครอง
สิทธิ พลเมือง และ สิทธิ มนุษย ชน อยาง เทา เทียม กัน แมวา จะ
บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญก็ตาม
มุมมองเรื่องความเหลื่อมล้ำวามิติใดเปน “ปญหา” บาง
และถาเปนปญหาเราควรแกไข “อยางไร” นัน้ เปนเรือ่ งทีถก
่ เถียง
กันไดมาก แตประเด็นหนึ่งที่ปฏิเสธไมไดคือ สังคมที่มีความ
เหลื่อมล้ำสูงเปนสังคมที่คนรูสึกวา “ไมนาอยู” เพราะรูสึกวา
คนจนขยับฐานะลำบากไมวาจะขยันเพียงใด เพราะชองวางใหญ
มาก สวนคนรวยที่ “เกิดมารวย” ก็ใชความมั่งคั่งสะสมที่บิดา
มารดามอบใหเปนมรดกสรางความมัง่ คัง่ ตอไปไดอยางงายดาย
ในนิทานขางตน ลูกของไพบูลยยอมมี “โอกาส” สูงกวาลูกของ
พิชัยมากที่จะมีชีวิตความเปนอยูดีกวาคนรุนพอ
ความเหลื่อมล้ำเปน “ปญหา” ในสังคมแบบนี้ เพราะคง
ไมมี ใคร อยากอยู ใน สังคม ที่ สถานภาพ และ ฐานะ ของ ผูคน ถูก
ตอกตรึงตั้งแตเกิด เพราะทุกคนเลือกเกิดไมไดแตอยากมีสิทธิ
และเสรีภาพในการเลือกทางเดินชีวิตของตัวเอง ถาหากความ
เหลื่อมล้ำสวนหนึ่งเปน ผลลัพธของปญหาเชิงโครงสราง เราก็
ยอมบรรเทาหรือกำจัดมันไดดวยการแกปญหาเชิงโครงสราง
เหลานั้น
สฤณี อาชวานันทกุล 19

นพ.ประเวศ วะสี กลาวในป พ.ศ. 2544 วา “คนไทยควร


จะทำความเขาใจวา ความยากจนไมไดเกิดจากเวรกรรมแตชาติ
ปางกอน แตเกิดจากโครงสรางทีอ่ ยุตธิ รรมในสังคม ตองทำความ
เขาใจโครงสรางและชวยกันปฏิรูปโครงสรางที่ทำใหคนจน”1

ความเหลื่อมล้ำ : นิธิ เอียวศรีวงศ*


“ความเหลือ่ มล้ำ” อาจเกิดได 4 ดานดวยกัน คือเหลือ่ มล้ำ
ทางสิทธิ – โอกาส – อำนาจ – ศักดิศ์ รี ไมจำเปนวาความเหลือ่ มล้ำ
ทัง้ 4 ดานนีต้ องเกิดขึน้ จากกฎหมายเพียงอยางเดียว สวนใหญ
เกิดขึน้ จากแนวทางการปฏิบตั ิ หรือพูดใหกวางกวานัน้ คือเกิดใน
ทาง “วัฒนธรรม” มากกวา
เชนคนทีไม
่ มหลั
ี กทรัพยยอมเขาถึงแหลงเงินกูได
 ยาก ไมมี
กฎหมายใดบังคับวาธนาคารตองใหกูไดเฉพาะผูที่มีหลักทรัพย
แต ธนาคาร กลัว เจง จึง เปน ธรรมดา ที่ ตอง เรียก หลัก ทรัพย
ค้ำ ประกัน เงิน กู ใน ขณะ เดียวกัน ธนาคาร ไทย ไม เห็น ความ
จำเปนจะทำไมโครเครดิตกับคนจน เพราะแคนี้ก็กำไรพอแลว
จึงไมมีทั้งประสบการณและทักษะที่จะทำ แมรูวาจะมีลูกคา
จำนวนมหึมารออยูก็ตาม
นีคื่ อโลกทัศนทางธุรกิจของนายธนาคารไทย ซึง่ เปนสวน

1 ประเวศ วะสี, “นโยบายเพือ่ คนจน: ลางโครงสราง 10 ประการทีประหาร



คนจน.” ใน ความจริงของความจน. คณะทำงานวาระทางสังคม สถาบันวิจัย
สังคม จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย: 2544. ดาวนโหลดไดจาก http://fringer.
org/?page_id=37
20 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

หนึ่งของ “วัฒนธรรม”
“ความเหลือ่ มล้ำ” ทางเศรษฐกิจนัน้ มีอยูจริ  ง และจริงจน
นาวิตกดวย เพราะมันถางกวางขึ้นอยางนาตกใจตลอดมา แต
เปนหนึ่งใน “ความเหลื่อมล้ำ” ดานโอกาส, ดานอำนาจ, ดาน
สิทธิ จนทำใหคนสวนใหญดอยศักดิ์ศรี ไมใชเรื่องจน-รวยเพียง
ดานเดียว
หรือในทางกลับกัน เพราะมีอำนาจนอย จึงถูกคนอืน่ แยง
เอาทรัพยากรทีตั่ วใชอยูไป  ใช หรือตองคำพิพากษาวาทำใหโลก
รอน ตองเสียคาปรับเปนลาน ทำมาหากินดวยทักษะทีตั่ วมีตอไป
ไม ได จึง หมด ปญญา หา สง ลูก เรียน หนังสือ ใน ที่สุด ก็ จน ลง
ทัง้ โคตร สิทธิก็ยิง่ นอยลง, โอกาสก็ยิง่ นอยลง, อำนาจก็ยิง่ นอยลง,
และศักดิ์ศรีก็ไมมีใครนับขึ้นไปอีก
อีกดานหนึ่งที่ลืมไมไดเปนอันขาดทีเดียวก็คือ “ความ
เหลื่อมล้ำ” เปนความรูสึกนะครับ ไมใชไปดูวาแตเดิมเอ็งเคย
ไดเงินแควันละ 50 เดีย๋ วนีเอ็้ งไดถึง 200 แลวยังจะมาเหลือ่ มล้ำ
อะไรอีก
ก็ตอนได 50 มันไมรูสึกอะไรนี่ครับ ยังคิดอยูวาชาติกอน
ทำบุญมานอย ชาตินี้จึงตองพอเพียงแค 50 คิดแลวก็สบายใจ
แตเดี๋ยวนี้ความคิดอยางนั้นหายไปหรือออนกำลังลงเสียแลว
จะดวยเหตุใดก็ตามทีเถิด ไดวันละ 200 แตไดเห็นใครตอใคร
เขามัง่ มีศรีสขุ กันเต็มไปหมด แมแคมือถือมือสองมือสามเครือ่ ง
ละไมกี่รอย จะซื้อใหลูกยังตองผัดวันประกันพรุง จะใหไมรูสึก
เหลื่อมล้ำเลยไดอยางไร
มี เหตุ ผ ล ร อ ย แปด ที่ ทำให ความ พอใจ ใน ตนเอง
สฤณี อาชวานันทกุล 21

(Self Contentment) ของแตละคนหายไป จะดูแตรายไดที่เปน


ตัวเงินอยางเดียวก็ไมมีวันเขาใจ เพราะความพอใจในตนเอง
นั้นมีเงื่อนไขทางสังคม-วัฒนธรรมกำกับอยูดวยเสมอ ยกเวน
แตพระอริยบุคคลเทานั้นที่อยูในโลกแตเหนือโลก ผมเปนแค
กรรมกรโรงงานเทานั้น

* บางสวนจาก นิธิ เอียวศรีวงศ, “ความเหลือ่ มล้ำ” มติชนสุดสัปดาห ฉบับวันที่


27 สิงหาคม – 2 กันยายน 2553 ฉบับที่ 1567.

แนวคิดหลักวาดวยความเหลื่อมล้ำ
ถึงที่สุดแลว คำถามที่วา ความเหลื่อมล้ำในสังคมดาน
ตางๆ โดยเฉพาะดานเศรษฐกิจนั้นเปน “ปญหา” ที่เราตองหา
ทางแกไขหรือไม และถาตองแกควรใชวิธีอะไร เปนคำถามที่
ขึ้นอยูกับอุดมการณหรือจุดยืนของคนในสังคม ปจจุบันมีสำนัก
คิดใหญ 3 แหงที่มีอิทธิพลตอการกำหนดนโยบายและวิวาทะ
สาธารณะ ใน กรอบ ของ ระบบ เศรษฐกิจ แบบ ทุนนิยม ไดแก
เสรีนยิ ม (Liberalism) ความยุตธิ รรมทางสังคม (Social Justice)
และสมรรถภาพมนุษย (Capabilities Approach) ความแตกตาง
่ ใหน้ำหนักกับ “เสรีภาพ
ระหวางสำนักคิดทัง้ 3 สวนใหญอยูที การ
ของปจเจก” และ “ความยุติธรรมในสังคม” ไมเทากัน
สำนักคิดทั้ง 3 นี้มีความ “เทาเทียมกันทางศีลธรรม”
(Morally Equivalent) กลาวคือ ไมมีชุดหลักเกณฑสัมบูรณใดๆ
ที่จะชวยเราตัดสินไดวาสำนักคิดใด “ดีกวา” หรือ “เลวกวา” กัน
22 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เนื่องจากตางก็มีจุดยืนทางศีลธรรมดวยกันทั้งสิ้น เพียงแตให
น้ำหนักกับคุณคาหรือคุณธรรมตางๆ ไมเทากัน การตัดสินวา
จะเชื่อหรือประยุกตใชแนวคิดของสำนักคิดใดสำนักคิดหนึ่งจึง
นาจะตั้งอยูบนการประเมิน ผลไดและผลเสียของแตละแนวคิด
เปรียบเทียบกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปนจริง มากกวา
การใชมาตรวัดทางศีลธรรมใดๆ ที่เปนนามธรรมโดยไมคำนึง
ถึงสถานการณจริง
เราสามารถสรุปแนวคิดในสวนทีเกี
่ ย่ วกับความเหลือ่ มล้ำ
ของสำนักคิดทั้ง 3 ไดคราวๆ ดังตอไปนี้

1. เสรีนิยม (Liberalism)
นัก เสรีนิยม สาย คลาส สิก (Classical Liberal) และ
สายลิเบอทาเรียน (Libertarian) โดยทัว่ ไปจะไมมจุี ดยืนเกีย่ วกับ
ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เนื่องจากเชื่อวารัฐควรปลอยให
มนุษยทุกคนมีเสรีภาพทีจะ ่ ทำอะไรๆ เอง เพราะมองวาเสรีภาพ
ของปจเจกคือคุณคาและคุณธรรมที่สำคัญที่สุด ความยุติธรรม
ตองอยูบน
 พืน้ ฐานของเสรีภาพ รัฐมีหนาทีอำนวย
่ ใหเกิด “ความ
เทาเทียมกันภายใตกฎหมาย” โดยไมตองสนใจวาความเทาเทียม
ดังกลาวจะนำไปสูความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจหรือไมเพียงใด
เนื่องจาก “กลไกตลาด” (ผลรวมของการกระทำโดยเสรีของ
ปจเจก) คือกลไกทีดี่ ทีส่ ดุ หรือมีขอบกพรองนอยทีส่ ดุ แลวในการ
สรางประโยชนสาธารณะ
ลุดวิก วอน มิเซส (Ludwig von Mises) นักเศรษฐศาสตร
สฤณี อาชวานันทกุล 23

เสรีนิยมคลาสสิกผูทรงอิทธิพล เสนอในป ค.ศ. 1949 วา2


นักเสรีนยิ มทีรณรงค
่ ความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายนัน้
ตระหนักดีวา มนุษยเกิดมาไมเทาเทียมกัน และความไมเทาเทียม
กันนีเอง
้ ทีเป
่ นบอเกิดของการรวมมือกันทางสังคมและอารยธรรม
ในความเห็นของพวกเขา ความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายไมได
ถูกออกแบบมาแกไขขอเท็จจริงของจักรวาลที่เปลี่ยนแปลงไมได
หรือเพื่อกำจัดความไมเทาเทียมตามธรรมชาติใหหมดสิ้นไป แต
ในทางตรงกันขาม ความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายถูกออกแบบ
มา เปน เครื่อง มือ ที่ จะ รับ ประกัน วา มนุษยชาติ ทั้ง มวล จะ ได รับ
ประโยชนสูงสุดจากความไมเทาเทียมดังกลาว ...ความเทาเทียม
กันภายใตกฎหมายนั้นดีเพราะมันตอบสนองความตองการของ
ทุกคนไดดีที่สุด ปลอยใหพลเมืองผูมีสิทธิเลือกตั้งตัดสินใจเองวา
ใครควรดำรงตำแหนงทางการเมือง และปลอยใหผูบริ  โภคตัดสินใจ
เองวาใครควรมีอำนาจกำหนดกิจกรรมการผลิต
โรเบิรต โนซิค (Robert Nozick) นักปรัชญาสายลิเบอทา-
เรียนผูโดงดัง มองวาสังคมในอุดมคติคือสังคมที่มนุษยทุกคนมี
เสรีภาพสมบูรณ ไมมใคร ี ถูกใครบังคับไมวาทางตรงหรือทางออม
ในเมื่อรัฐกระจายความมั่งคั่งดวยการบังคับ (โดยเฉพาะการจัด
เก็บภาษี) โดยทัว่ ไปเขาจึงไมเห็นดวยกับมาตรการลดการเหลือ่ มล้ำ
ทำนองนี้ แตอยางไรก็ตาม ถาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ
บาง ดาน ใน สังคม สมัย ใหม เกิด จาก การ ใช กำลัง บังคับ ใน อดีต
2 Ludwig von Mises, Human Action: A Treatise on Economics,
4th Ed. Fox & Wilkes: 1966, หนา 841-842. ดาวนโหลดไดจาก http://
mises.org/resources/3250
24 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

(เชน เจาขุนมูลนายในอดีตใชกำลังทหารริบเอาที่ดินทั้งหมดมา
เปนของตน) โนซิคก็เห็นวาการกระจายความมั่งคั่งกลับคืนดวย
อำนาจรัฐ (เชน ออกกฎหมายเพือ่ กระจายทีด่ นิ กลับไปอยูใน  มือ
ลูกหลานของผูที เคย
่ ถูกริบทีด่ นิ ทำกินในอดีต) ก็เปนสิง่ ทียุ่ ตธิ รรม
และมีความชอบธรรม แตเฉพาะในกรณีแบบนี้เทานั้น
จอหน รอลส (John Rawls) นักปรัชญาการเมืองผูทรง
อิทธิพลทีส่ ดุ หลังสงครามโลกครัง้ ที่ 2 ไมเห็นดวยกับแนวคิดของ
โนซิค (และของสายลิเบอทาเรียนโดยรวม) ซึง่ เชิดชูเสรีภาพของ
ปจเจกมากกวาความยุติธรรมในสังคมมาก รอลสนำเสนอใน
หนังสือเรื่อง A Theory of Justice (ทฤษฎีความยุติธรรม) วา
คนทุกคนควร “แบกรับโชคชะตารวมกัน” ดวยการชวยเหลือคน
ที่ยากจนที่สุดและเสียเปรียบที่สุดในสังคม เพราะทุกคนนาจะ
เห็นพองตองกันไดวา ถาบังเอิญตัวเองเกิดมาเปนคนจน ก็จะ
เดือดรอนมากและอยากใหรัฐยื่นมือชวย อยางไรก็ตาม การที่
รอลสเห็นดวยกับการชวยเหลือคนที่จนที่สุด ไมไดแปลวาเขา
คิดวาความเหลื่อมล้ำ (ชองวางระหวางคนจนกับคนรวย) เปน
“ปญหา” ที่จำเปนจะตองไดรับการแกไข อันที่จริงรอลสกลาว
วา ภาวะความเหลื่อมล้ำดานความมั่งคั่งอาจ “ชอบธรรม” ก็ได
ถาหากมันเปนภาวะที่ปรับปรุงสังคมโดยรวม รวมถึงชีวิตความ
เปนอยูของคนที่จนที่สุดในสังคมดวย
รอลสไมเคยแจกแจงวาทฤษฎีความยุติธรรมของเขาแปล
วาสังคมควรจัดการกับความเหลือ่ มล้ำหรือไมอยางไร นักคิดบางคน
ตีความวาขอเสนอดังกลาวของรอลสสนับสนุนระบบทุนนิยมเสรี
เนื่องจากตามทฤษฎี แมแตสมาชิกที่จนที่สุดในสังคมก็ยังไดรับ
สฤณี อาชวานันทกุล 25

ประโยชนจากนวัตกรรมและความเจริญทีเกิ ่ ดในระบบ แตนักคิด


คนอื่นเชื่อวามีเพียง “รัฐสวัสดิการ” ที่เขมแข็งเทานั้นที่จะทำให
อุดมคติของรอลสเปนจริง
มิลตัน ฟรีดแมน (Milton Friedman) นักเศรษฐศาสตร
สำนั ก เสรี นิ ย ม คลาส สิ ก มอง ว า รั ฐ โดย ธรรมชาติ นั้ น ด อ ย
ประสิทธิภาพกวาเอกชนและมักจะลุแกอำนาจ ดังนั้นจึงเชื่อ
วาหากรัฐทำอะไรก็ตามเพื่อพยายามสรางความเทาเทียมทาง
เศรษฐกิจ เมือ่ นัน้ เสรีภาพทางการเมืองของผูค นก็จะถูกบัน่ ทอน
เขากลาวอยางโดงดังวา3
สังคมทีกำหนด
่ ความเทาเทียมเปนเปาหมายเหนือเสรีภาพ
จะไมมีทั้งสองอยาง สังคมที่ตั้งเปาหมายที่เสรีภาพกอนความ
เทาเทียมจะมีทั้งสองอยางคอนขางสูง

2. ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice)


นักคิดจำนวนไมนอยมองวาโครงสรางสังคมทุกสังคมลวน
เปนผลผลิตของความไมเทาเทียมและความอยุติธรรมในอดีตที่
สะสมทับถมกันมานานหลายชัว่ อายุคน นักเศรษฐศาสตร แพทริค
ไดมอนด (Patrick Diamond) และนักสังคมวิทยา แอนโธนี
กิดเดนส (Anthony Giddens) มองวาสังคมแบบ “คุณธรรมนิยม
สมบูรณ” (Pure Meritocracy หมายถึงสังคมที่สมาชิกทุกคน
เลื่อนฐานะไดดวยความสามารถของตนเองลวนๆ ไมใชดวย
อภิสิทธิ์หรือเสนสายใดๆ) ที่ปราศจากการกระจายความมั่งคั่ง
3 Milton Friedman, “Created Equal,” สารคดีโทรทัศนชุด Free to
Choose, 1990. บทโทรทัศนตอนที่ 5.
26 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ไมใชสังคมที่พึงปรารถนา เนื่องจากกลุมบุคคลที่ประสบความ
สำเร็จในรุน ของตัวเองจะกลายเปน “ชนชัน้ ” ทีฝ่ งรากลึกสำหรับ
คนรุนตอไป เก็บความมั่งคั่งที่ตนสะสมเอาไวเปนทุนสำหรับลูก
หลาน เมื่อเปนอยางนี้ลูกหลานของคนจนก็จะยิ่งเสียเปรียบ
คนรวย และความเหลื่อมล้ำก็จะยิ่งถางกวางขึ้นเรื่อยๆ เพียง
เพราะ พวก เขา เกิด มา ใน ครอบครัว ที่ ยากจน นัก คิด ที่ รณรงค
ความยุติธรรมทางสังคมมองวา นี่คือความอยุติธรรมทางสังคม
ที่ตองหาทางบรรเทาหรือกำจัดใหไดมากที่สุด
นอกจากจะมองวาสังคมที่ความเหลื่อมล้ำถางกวางขึ้น
เรื่อยๆ คือ สังคม ที่ ไม ยุติธรรม แลว นัก คิด สำนัก นี้ ยัง มอง วา
ความมั่งคั่งและความกาวหนาทั้งหลายในสังคมไมไดเกิดจาก
ความสามารถของคนที่มีฐานะดีเพียงอยางเดียว แตทุกคนใน
สังคมลวนมีสวนสรางทั้งสิ้น ไมวาเราจะมองเห็นหรือไมก็ตาม
ยกตัวอยางเชน เศรษฐีขายหุนทำกำไรในตลาดหุนไดก็เพราะ
ระบบสารสนเทศของตลาดหุนมีไฟฟาใช ถาหากไฟฟานั้นถูก
สงมาจากโรงไฟฟาพลังน้ำ และถาหากการกอสรางเขื่อนสงผล
ใหครอบครัวชาวประมงนับหมื่นครัวเรือนตองสูญเสียชองทาง
ทำมาหากินเพราะหาปลาไมไดอีกตอไป ก็กลาวไดวาเศรษฐีเปน
“หนี้บุญคุณ” ชาวประมง
ดวย เหตุ นี้ นัก คิด อยาง ได มอน ด และ กิด เดน ส จึง มอง
วา สังคมตองพยายามสรางความยุติธรรมหรือบรรเทาความ
อยุติธรรมทางสังคมอยางตอเนื่อง ดวยการกระจายรายไดและ
ความมัง่ คัง่ ใหตกถึงมือประชาชนในวงกวางทีส่ ดุ เพือ่ “ตอบแทน
สฤณี อาชวานันทกุล 27

คนทุกภาคสวนในสังคมที่มีสวนสรางความมั่งคั่ง”4 และดังนั้น
พวกเขาจึงมักจะสนับสนุนแนวคิด “รัฐสวัสดิการ” อยางเต็ม
รูปแบบที่จัดสวัสดิการถวนหนาใหกับประชาชนทุกคน ในฐานะ
“สิทธิ พลเมือง” ที่ พึง ไดรับอยาง เสมอ ภาค และ ไม สนับสนุน
“ระบบสวัสดิการ” ทีเอกชน
่ มีบทบาทนำและรัฐชวยเหลือแตเพียง
ผูที่ชวยตัวเองไมไดจริงๆ (ตองผานการทดสอบความจำเปน
(Means-Test กอน) ในกรอบคิดของสำนักเสรีนิยม

3. สมรรถภาพของมนุษย (Capabilities Approach)


อมาตยา เซน (Amartya Sen) นักเศรษฐศาสตรสวัสดิการ
เจาของรางวัลโนเบลเศรษฐศาสตรป 1998 คือผูพัฒนาแนวคิด
ที่ตั้งอยูบนสมรรถภาพของมนุษย (Capabilities) ซึ่งบางคนก็
เรียกแนวคิดนี้วา วิถีการพัฒนามนุษย (Human Development
Approach) แนวคิดนี้มองวาทั้งความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ
และความยากจนเปน “การลิดรอนสมรรถภาพ” ของมนุษย
และมองวาการเติบโตทางเศรษฐกิจและรายไดเปนเพียง “เครือ่ ง
มือ” ที่นำไปสูเปาหมาย ไมใช “เปาหมาย” ในตัวมันเอง แนวคิด
นี้แตกตางจากแนวคิดเสรีนิยมใหมที่มองวา “ความเปนอยูที่ดี
(Well-being) คือการบรรลุอรรถประโยชนสูงสุด (Maximum
Utility)” และอรรถประโยชนสูงสุดจะบรรลุไดเมื่อคนมีรายได
และความมั่งคั่งสูงที่สุด
สิ่งที่เซนมองวาเปนเปาหมายของการพัฒนามนุษยคือ
4 Patrick Diamond และ Anthony Giddens, New Statesman.
27 มิถุนายน 2005.
28 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

“อิสรภาพ” ซึง่ มีความหมายครอบคลุมกวางกวาทีใช ่ กันทัว่ ไป เขา


เสนอวา มนุษยทุกคนควรมีอิสรภาพทีสำคั ่ ญ 5 ประการดวยกัน
ไดแก อิสรภาพทางการเมือง อิสรภาพทางเศรษฐกิจ โอกาสทาง
สังคม หลักประกันวาภาครัฐจะมีความโปรงใส และการคุม ครอง
ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสิน
้ เห็นวา เมือ่ สมรรถภาพของคนถูกลิดรอน พวกเขา
เซนชีให
ก็จะขาดอิสรภาพ และอิสรภาพ 5 ประการก็ลวนสงผลกระทบ
ซึง่ กันและกัน ยกตัวอยางเชน คนทีอาศั
่ ยอยูใน  แหลงเสือ่ มโทรม
ที่มีอาชญากรชุกชุม (ขาดความปลอดภัยในชีวิต) มักจะมีรายได
นอย มาก เมื่อ เทียบ กับ คน ที่ อาศัย อยู ใน ถิ่น ปลอดภัย เพราะ
ไมกลาออกจากบานไปหางาน (ขาดอิสรภาพทางเศรษฐกิจ),
ขนบธรรมเนียม ประเพณี ใน บาง สังคม ที่ มอง วา ผู หญิง ควร ทำ
หนาที่เปนแมบานทำใหผูหญิงไมไดรับการสนับสนุนใหมีการ
ศึกษา (ขาด โอกาส ทาง สังคม) ทำให พวก เธอ ออก ไป ทำงาน
นอกบานไมไดและทำงานที่ตองใชความรูไมได (ขาดอิสรภาพ
ทางเศรษฐกิจ), สังคมทีไม ่ มกลไก
ี ใหคนมีสวนรวมทางการเมือง
(ขาดอิสรภาพทางการเมือง) เพือ่ สรางระบบ “ประชาธิปไตยแบบ
ปรึกษาหารือ” เปนสังคมที่สุมเสี่ยงวานักการเมืองจะฉอราษฎร
บังหลวงอยางโจงครึม่ (ขาดหลักประกันความโปรงใส) เพราะโกง
ไดโดยไมตองกลัววาจะถูกจับหรือถูกประชาชนลงมติถอดถอน
ปฏิสัมพันธอันซับซอนระหวางสมรรถภาพและอิสรภาพ
ดาน ตางๆ แปล วา ยิ่ง สังคม มี ความ เหลื่อม ล้ำ เทาไร ก็ ยิ่ง ปด
ชองวางไดยากขึ้นเทานั้น เพราะความเหลื่อมล้ำดานหนึ่งมักจะ
ตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำดานอื่นๆ ไปพรอมกันดวย ดวยเหตุนี้
สฤณี อาชวานันทกุล 29

เซนจึงเสนอวาเปาหมายของการพัฒนาสังคมและนโยบายรัฐควร
อยูที่การเพิ่มทางเลือกในการดำรงชีวิตใหแกผูคน และปรับปรุง
ระดับความเปนอยูที่ดีในแนวทางที่พวกเขาเลือก ดวยการเพิ่ม
อิสรภาพในดานตางๆ ขางตน เพิ่มสมรรถภาพของผูคนในการ
ใชอิสรภาพดังกลาว (เชน ดวยการเพิ่มกลไกที่เปดโอกาสให
มีสวนรวมทางการเมือง) และเพิ่มความสามารถในการบรรลุ
เปา หมาย ที่ คน แตละ คน ตั้ง (เชน ดวย การ จัดการ ศึกษา ที่ มี
คุณภาพ บริการสาธารณะ และบริการสาธารณสุข)
ระดับการลิดรอนสมรรถภาพของคนที่จะ “ใช” อิสรภาพ
เหลานี้ เปนเครือ่ งวัด “ระดับความยากจน” ไดดีกวาตัวเลขรายได
เนื่องจากสามารถพูดถึงแงมุมของ “ความยากจน” ที่ไมแสดงใน
ตัวเลขรายได ยกตัวอยางเชน สหรัฐอเมริกามีรายไดประชากร
ตอหัวสูงกวายุโรปก็จริง แตมีอัตราการเขาถึงระบบสาธารณสุข
แยกวา สวนอินเดียมีรายไดตอหัวไมตางจากกลุมประเทศทาง
ตอนใตของทะเลทรายซะฮาราในทวีปแอฟริกาเทาไรนัก แต
อินเดียมีอัตราการรูหนั  งสือและอัตราการตายของทารกแรกเกิด
ต่ำกวามาก

ความเหลื่อมล้ำกับการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย
มุมมองของคนเกีย่ วกับความเหลือ่ มล้ำแตละดานวาอะไร
เปน “ปญหา” และถาเปนปญหาควรแกไข “อยางไร” นั้น ไมได
เปนสิ่งที่หยุดนิ่งตายตัว ทวาผันแปรไปตามการเปลี่ยนแปลง
ทางเศรษฐกิจและสังคม ยกตัวอยางเชน สมัยที่โทรศัพทมือถือ
ยังมีราคาแพงเพราะเทคโนโลยีเพิ่งเกิด คนที่จะใชมือถือไดก็มี
30 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แตชนชั้นกลางระดับบนเทานั้น เราจึงไมคิดวาความเหลื่อมล้ำ
เรื่องมือถือเปน “ปญหา” ที่ตองแกไข เพราะโทรศัพทเปนสินคา
ฟุมเฟอย ไมใชปจจัยที่จำเปนตอการดำรงชีวิต
แตเมื่อเวลาผานไป มือถือมีราคาถูกลงเพราะเทคโนโลยี
กาวหนา คนก็มีกำลังซื้อมากขึ้นเพราะมีรายไดดีขึ้นจากความ
เจริญทางเศรษฐกิจ คานิยมในสังคมก็เปลี่ยนไปเมื่อโลกเขาสู
ยุคขอมูลขาวสาร ปจจัยเหลานี้ทำใหคนจำนวนมากรูสึกวา การ
ไดใชบริการโทรคมนาคมทีมี่ คุณภาพไมไดเปนแคความตองการ
 โภคทีมี่ ฐานะอีกตอไป แตเปน “สิทธิในการไดรับบริการ
ของผูบริ
สาธารณะ” ประการหนึ่งซึ่งรัฐมีหนาที่รับประกัน
สินคาอุปโภคบริโภคที่คนมองวาเปนเรื่องปกติธรรมดา
ในวิถี ชีวิต ปจจุบัน รวม ทั้ง โทรศัพท มือ ถือ ไมใช สิ่ง ที่ อยู นอก
เหนือจินตนาการของคนไทยสวนใหญอีกตอไป ทั้งนี้เนื่องจาก
การ เติบโต ทาง เศรษฐกิจ ของ ไทย ซึ่ง สามารถ เติบโต เฉลี่ย ถึง
รอยละ 7 ตอปเปนเวลานานกวา 25 ป สงผลให “ความยากจน
เชิงสัมบูรณ” (Absolute Poverty) ลดลงอยางตอเนื่องตั้งแต
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เปนตนมา สัดสวนคนไทยที่มีรายได
ต่ำกวา 2 เหรียญสหรัฐตอวัน (เสนความยากจนที่ธนาคารโลก
ใชเปนมาตรวัดความจนทั่วโลก) ลดลงจากรอยละ 26 ในป
2535 เหลือรอยละ 12 ในป 2549 อยางไรก็ตาม ประชากรที่
อยูในกลุม “เฉียดจน” คือมีรายไดสูงกวาเสนความยากจนเพียง
เล็กนอยยังมีจำนวนมาก ถาขยับเสนความยากจนจาก 2 เหรียญ
ตอวัน เปน 3 เหรียญตอวัน (ประมาณ 2,700 บาทตอเดือน)
คนไทยที่อยูใตเสนความยากจนนี้ก็จะเพิ่มจากรอยละ 12 เปน
สฤณี อาชวานันทกุล 31

รอยละ 29 ทันที5
ความเจริญทางเศรษฐกิจ ประกอบกับการขยายตัวของ
บริการทางการเงิน อาทิ เงินผอนและสินเชื่อสวนบุคคล สงผล
ใหแมแตประชากรที่มีรายไดเพียง 4,000-5,000 บาทตอเดือน
อยางเชนบิดามารดาของพิชยั ก็สามารถมีสิง่ อำนวยความสะดวก
สมัยใหมนอกเหนือจากปจจัยสี่ อาทิ โทรศัพทมือถือ โทรทัศน
และตูเย็น ไดอยางไมลำบาก (ดูแผนภูมิ 1)

แผนภูมิ 1 ขั้นบันไดรายไดตอเดือน และจำนวนสินคาที่มีในครัวเรือน

ที่มา: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “Looking beyond Bangkok: ผูบริโภคในเมืองและการพัฒนาสู


ความเปนเมืองในไทย”, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight Dec 2010 - Jan 2011.

5 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลือ่ มล้ำ และ


โอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและ
ธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553.
32 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การเปลีย่ นแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมทีกล ่ าวถึงขางตน


ทำใหปจจุบัน “ความยากจนสัมพัทธ” (Relative Poverty) มี
น้ำหนักมากกวา “ความยากจนสัมบูรณ” (Absolute Poverty)
ใน การ ประกอบสราง เปน “ความ เหลื่อม ล้ำ ที่คน รูสึก” (Per-
ceived Inequality) แตความเหลื่อมล้ำที่คนรูสึกนั้นก็ใชวาจะ
รูสึกเหมือนกันหมด ในบทความเรื่อง “ความเปลี่ยนแปลงความ
สัมพันธทางสังคมในสังคมไทย” ในหนังสือพิมพ กรุงเทพธุรกิจ
เดือนพฤษภาคม 2553 รศ.ดร.อรรถจักร สัตยานุรักษ จากคณะ
มนุษยศาสตร มหาวิทยาลัยเชียงใหม ไดอธิบายมุมมองเกีย่ วกับ
ความเหลือ่ มล้ำทีแตก่ ตางกันมากระหวางชนชัน้ ไวอยางชัดเจน
ดังตอไปนี้ 6

ถึงวันนี้ ผมเชือ่ วาทุกคนเห็นพองตองกันวาความเหลือ่ มล้ำ


ทางเศรษฐกิจ เปนรากฐานของความขัดแยงในสังคมไทย เพียง
แต วา มุม มอง ของ ความ เหลื่อม ล้ำ นี้ แตก ตาง กัน ไป ตาม สถานะ
และชนชั้น
ชนชั้นนำและชนชั้นกลางที่ไดรับผลประโยชนจากความ
เหลื่อมล้ำนี้ จะเห็นวาสังคมไทยรับรูเรื่องนี้ดีอยูแลว และรัฐก็
พยายามชวยเหลืออยู และมักจะสรุปวาสภาพความเหลือ่ มล้ำก็ดี
กวาเดิมมาก แมวา กลุม นีจะ ้ มีความปรารถนาดีตอคนจนอยู แตก็
เปนลักษณะของการ “มองลงต่ำ” หรือเปนการเห็นและชวยคนจน

6 อร รถ จั ก ร สั ต ยา นุ รั ก ษ , “ความ เปลี่ ย นแปลง ความ สั ม พั น ธ ทาง


สังคม ใน สังคม ไทย.” หนังสือพิมพ กรุงเทพ ธุรกิจ วัน ที่ 27 พฤษภาคม
2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.onopen.com/attachak/10-05-
30/5382
สฤณี อาชวานันทกุล 33

ในรูปแบบของการ “กมตัว” ลงไปชวยเหลือเปนหลัก รูปแบบการ


“กมตัว” ลงไปชวยเหลือคนจนปรากฏ ก็คือ การ “สงเคราะห” เปน
ครั้งเปนคราวไป
ใน อดีต การ “สงเคราะห” อาจ จะ สง ผล ดี ทาง อารมณ
ความรูสึก ทั้ง “ผูสงเคราะห” และ “ผูรับการสงเคราะห” เพราะ
นอกจากชวงเวลาแวบเดียวของการรับการสงเคราะหแลว ชีวิต
ของ “ผูร บั การสงเคราะห” ไมไดพองพานเขาไปเกีย่ วของอะไรกับ
“ผูสงเคราะห” เลย ดังนั้น การเปนคนไรศักดิ์ศรีรอรับของบริจาค
จึงเปนเรื่องที่รับได รวมทั้ง “ผูรับการสงเคราะห” ก็รูสึกไดถึงวาระ
พิเศษที่ไดรับการสงเคราะห
ที่สำคัญ ความสัมพันธลักษณะนี้คือลักษณะเดนหนึ่งใน
ความ เปน ไทย ที่ ปลูก ฝง กัน มา ที่ ตอง เอื้อเฟอ เผื่อ แผ กัน และ
เปนการเอื้อเฟอเผื่อแผแบบ “ผูใหญ-ผูนอย”
ใน ช ว ง เวลา 30 ป ที่ ผ า น มา ความ เปลี่ ย นแปลง ทาง
เศรษฐกิจในชนบท กอใหเกิดการประกอบอาชีพในลักษณะใหม
ซึ่งทำใหมาตรฐานการดำรงชีวิตเปลี่ยนแปลงไปอยางมาก ความ
สามารถในการครอบครองสินคาจำเปนในชีวติ ประจำวันเปนเรือ่ ง
ปกติธรรมดาไป หากทานผูอานไดมีโอกาสไปเดินเลนตามหาง
สรรพสินคาหรือซูเปอรมารเก็ตตางจังหวัด จะพบเห็นถึงความ
สามารถในการครอบครองสินคาอุปโภค-บริโภคขยายตัวมากขึ้น
อยางมากมาย นีเป ่ นเหตุผลวาทำไมหางสรรพสินคา และซูเปอร-
มารเก็ตจึงขยายตัวออกหัวเมืองไกลมากขึ้นตามลำดับ
ความ เปลี่ยนแปลง ทาง เศรษฐกิจ นี้ ได ทำให เกิด ความ
เปลี่ยนแปลง ใน ความ สัมพันธ ทาง สังคม อยาง ลึก ซึ้ง ดวย โดย
34 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เฉพาะอยางยิง่ การใหความชวยเหลือในรูปแบบของการใหความ
“สงเคราะห” ลักษณะเดิมกลายเปนเรื่องที่ไมจำเปนและการรับ
ของสงเคราะหเปนเรื่องของการไรซึ่งศักดิ์ศรีไป
หาก สำรวจกัน จริงๆ ใน เขต พื้นที่ ที่ มี ความ เปลี่ยนแปลง
ทางเศรษฐกิจเขมขนนั้น หากมีพิธีการใหการสงเคราะห จะพบ
วาจำนวนผูที่เขารับการสงเคราะหนั้นนอยลง และมักจะเปนการ
เกณฑหรือขอรองจากเจาหนาที่ระดับตางๆ มากขึ้น แมวาคนใน
พืน้ ทีนั่ น้ ๆ อาจจะยังคงมีความยากจน หรือมีรายไดไมสูงมากนัก
ก็ตาม ยกเวน วา ใน เขต หาง ไก ลมากๆ หรือ ใน ชวง เวลา วิกฤติ
ภัยธรรมชาติ การรับของแจกจึงไมใชเรื่องพิเศษที่ควรจะรำลึกถึง
บุญคุณผูใหอีกตอไป หากแตเปนเรื่องไรความหมายมากขึ้นๆ ที่
สำคัญ นอกจากไรความหมายแลว ยังแฝงไวดวยความรูสึกวาถูก
ดูหมิ่นศักดิ์ศรีอีกดวย
กลาว ได วา ความ เปลี่ยนแปลง ทาง เศรษฐกิจ ได ทำให
เปลี่ยนแปลง ลักษณะ ของ ความ ยากจน จาก ความ “ยากจน-
สมบูรณ” มาสูความ  “ยากจนเชิงสัมพัทธ” และความเปลีย่ นแปลง
นี้ ไดทำใหความคิดทางดานความสัมพันธทางสังคมเปลีย่ นแปลง
ตามไปดวย
ความ “ยากจนสมบูรณ” ตองการและยอมรับการสงเคราะห
แต ความ “ยากจน เชิ ง สั ม พั น ธ ” ต อ งการ โอกาส และ ความ
เทาเทียมกัน
ใน เขต พื้นที่ ความ เปลี่ยนแปลง เชน นี้ ระบบ อุปถัมภ ใน
ชนบททีครั ่ ง้ หนึง่ เคยเปนการจัดความสัมพันธทางสังคมเชิงผูใ หญ-
ผูนอยและเปนเชิงสงเคราะห ก็ตองปรับเปลี่ยนอยางลึกซึ้ง จาก
สฤณี อาชวานันทกุล 35

เดิมทีสามารถ
่ เรียกรองความจงรักภักดีไดยาวนาน ก็เปนเพียงแลก
เปลี่ยนความจงรักภักดีกันเปนครั้งๆ ไป จนอาจจะกลาวไดวาได
สูญเสียลักษณะสำคัญของระบบอุปถัมภไปหมดแลว

ใน ขณะ ที่ ความ เจริ ญ เติ บ โต ทาง เศรษฐกิ จ ผลั ก ให


ประเทศไทยเขาสูกลุม “ประเทศที่มีรายไดปานกลาง” ในนิยาม
ของธนาคารโลก ขณะที่ผลประโยชนในภาคเกษตรตกอยูกับ
พอคา คนกลาง และ บริษัท ขนาด ใหญ ใน อุตสาหกรรม เกษตร
มากกวาเกษตรกรรายยอย สงผลใหประชาชนในชนบทดิ้นรน
แสวงหารายไดทางอื่นนอกภาคเกษตร คนหลายลานคนยาย
เขามาทำงานในตัวเมือง มีรายไดจากการเกษตรนอยลงอยาง
ตอเนือ่ ง กรณีของพิชยั พบเห็นไดทัว่ ไป นัน่ คือ ตัวเขายังมีชอื่ อยูใน

ทะเบียนบานทีโคราช ่ แตมาทำงานในกรุงเทพฯ สวนบิดามารดา
ของเขาก็มีรายไดจากการทำนานอยลง มีรายรับจากเบี้ยยังชีพ
สำหรับผูสูงอายุและเงินที่พิชัยสงกลับบานมากกวา
ผศ.ดร.อภิ ช าต สถิ ต นิ ร ามั ย จาก คณะ เศรษฐศาสตร
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ขยายความผลพวงของปรากฏการณ
นี้ที่มีตอลักษณะของ “ระบบอุปถัมภ” ในชนบทวา7
เมือ่ เงินไดสวนใหญมาจากนอกภาคเกษตร สิง่ นีอย ้ างนอย
ก็หมายความวา แหลงเงินไดของชาวชนบทมีหลายแหลงมากขึ้น
รวมทั้งแหลงเงินกูในระบบ เชน กองทุนหมูบาน กลุมออมทรัพย

7 ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย, “เสือ้ แดงคือใคร?” หนังสือพิมพ ประชาชาติ


ธุรกิจ, 3 พฤษภาคม 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.onopen.com/
apichat/10-05-02/5363
36 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ธ.ก.ส. ก็เพิ่มขึ้นดวย ดังนั้นชาวชนบทจึงมีความจำเปนที่จะตอง


พึ่งพิงผูอุปถัมภในภาคการเกษตรนอยลงดวย ในอีกดานหนึ่ง
นโยบายประชานิยมหลายแบบก็ทำใหชาวชนบทไมจำตองพึง่ พิง
ผูอุ ปถัมภทองถิน่ อีกตอไป พูดอีกแบบคือ นโยบายประชานิยมทำ
หนาที่แทนผูอุปถัมภดั้งเดิม ในแงนี้ ชาวชนบทสวนใหญจึงกลาย
เปนเสรีชนที่หลุดออกจากเครือขายอุปถัมภแบบเดิมๆ แลว เขา
ไมมีความจำเปนใดๆ ที่จะตองเชื่อฟงหัวคะแนนอีกตอไป
นอกจากระดับของ “ความยากจนสัมพัทธ” (ความเหลือ่ ม
ล้ำ) จะสงผลตอความรูส กึ วาภาวะนี้ “รับไมได” มากกวาในอดีต
แลว บรรดา “คนจน” และ “คนเฉียดจน” ในไทย (รอยละ 29
ของประชากรทัง้ ประเทศ หรือ 19.6 ลานคน) ยังมีความไมมัน่ คง
ใน ชีวิต สูง กวา ครึ่ง ศตวรรษ กอน เนื่องจาก การ ดำรง ชีวิต ของ
พวกเขาตองพึ่งพาอาศัยระบบตลาดมากกวาเดิม
ยอน หลัง กลับ ไป เมื่อ ป พ.ศ. 2505 ประเทศไทย ยัง มี
ปาไมราว 171 ลานไร หรือรอยละ 53.3 ของพื้นที่ทั้งประเทศ
สภาพแวดลอมโดยรวมยังอุดมสมบูรณ คนในชนบทถึงแมจะมี
รายไดต่ำก็ยังสามารถพึ่งพาธรรมชาติไดมาก ทั้งการหาอาหาร
และนำทรัพยากรมาทำเปนเครือ่ งมือเครือ่ งใชในครัวเรือน ทำให
อยูไดอยางไมขัดสนถึงแมจะมีเงินสดนอยก็ตาม
5 ทศวรรษหลังจากป 2505 ประชากรไทยเพิ่มขึ้นกวา
2.3 เทา ปาไมและสิ่งแวดลอมถูกทำลายไปกวาครึ่งหนึ่ง ไม
สามารถเปนแหลงยังชีพของผูค นไดเหมือนเคย ระบบเศรษฐกิจ
เขาสูทุ นนิยมอุตสาหกรรมและสังคมบริโภคนิยมอยางเต็มตัว คน
ทุกระดับใชจายเพื่อการบริโภคมากขึ้น นอกจากนี้คาครองชีพ
สฤณี อาชวานันทกุล 37

(เงินเฟอ) ก็เพิม่ สูงขึน้ ในเวลาเดียวกัน สงผลใหกำลังซือ้ ทีแ่ ทจริง


เพิ่มขึ้นนอยกวารายไดที่เปนตัวเงิน ทั้งหมดนี้หมายความวา
ถึ ง แม คน ไทย โดย เฉลี่ ย จะ มี ราย ได มาก ขึ้ น “คนจน” และ
“คนเฉียดจน” ก็นาจะมีความไมมั่นคงในชีวิตสูงกวาสมัยที่ปูยา
ตายายของพวกเขายังเด็ก
บทที่ 1
ความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ

ความเหลือ่ มล้ำดานเศรษฐกิจ เปนความเหลือ่ มล้ำทีชั่ ดเจนทีส่ ดุ


ในบรรดาความเหลือ่ มล้ำทัง้ หมด ความเหลือ่ มล้ำดานเศรษฐกิจ
ที่สำคัญไดแก ความเหลื่อมล้ำดานรายได ความเหลื่อมล้ำดาน
ทรัพยสิน ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี และความไมเทา
เทียมในการแขงขัน

1.1 ความเหลื่อมล้ำดานรายได
ถึง แมวา การ พัฒนา เศรษฐกิจ ที่ ผาน มา จะ ทำให คน ไทย
สวนใหญมีรายไดเพิ่มขึ้น และทำใหสัดสวนของ “คนจน” ถาวัด
จากเสนความยากจนนอยลงอยางตอเนือ่ ง ความเหลือ่ มล้ำดาน
รายไดระหวางคนรวยกับคนจนกลับไมเปลี่ยนแปลงไปมากนัก
ดังจะเห็นจากสถิติรายไดของประชากร แบงตามระดับรายได 5
กลุม (Income Quintile) วา ในป 2552 กลุมประชากรรอยละ
20 ที่มีรายไดสูงสุดกับกลุมประชากรรอยละ 20 ที่มีรายได
สฤณี อาชวานันทกุล 39

ต่ำสุดมีรายไดตางกันถึง 11.3 เทา โดยกลุม ผูมีรายไดสูงสุด


รอยละ 20 มีรายไดคิดเปนสัดสวนประมาณรอยละ 54.2 ของ
รายไดรวมทัง้ ประเทศ ในขณะทีกลุ่ ม ผูมี รายไดต่ำสุดรอยละ 20
มีรายไดคิดเปนสัดสวนเพียงประมาณรอยละ 4.8 ของรายไดรวม
ทั้งประเทศเทานั้น (ดูแผนภูมิ 2)

แผนภูมิ 2 สัดสวนรายไดของประชากร จำแนกตามระดับรายได


5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552

ทีม่ า: สถิตขิ อมูลความยากจนและการกระจายรายได 2531-2552 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนา


เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=322

สถิติรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือนของกลุมประชากร แบง
ตามกลุมรายได 5 กลุม ในชวงป 2531 - 2552 ชี้ใหเห็นวา ถึง
แมวา รายไดของแตละกลุม รายไดจะมีอัตราการเติบโตทีใกล่ เคียง
กัน (ราวรอยละ 8 ตอป) แตกลุมคนรอยละ 20 ที่รวยที่สุดมี
สวนเพิม่ ของรายไดสูงกวากลุม อืน่ ๆ มาก เนือ่ งจาก “ฐานรายได”
40 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ในแตละปมีขนาดใหญกวา (ดูแผนภูมิ 3)

แผนภูมิ 3 รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน จำแนกตามระดับรายได


5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552

ทีม่ า: สถิตขิ อมูลความยากจนและการกระจายรายได 2531-2552 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนา


เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=322

เมื่อดูขอมูลระดับจังหวัดของป 2552 สถิติก็บงชี้วา


ความยากจนสัมบูรณและความยากจนสัมพัทธ (ความเหลื่อม
ล้ำ) มีแนวโนมจะดำเนินไปในทิศทางเดียวกัน อีกทั้งจังหวัดที่
มีสัดสวนคนยากจนมากและมีความเหลื่อมล้ำมาก ก็มักจะมี
รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือนต่ำกวาจังหวัดที่มีสัดสวนคนยากจน
และความเหลื่อมล้ำนอยกวา (ดูแผนภูมิ 4) อยางไรก็ดี ตัวเลข
ดังกลาวนับเฉพาะประชากรทีมี่ ทะเบียนบานอยูใน  จังหวัดนัน้ ๆ
(ภูมิลำเนาเดิม) ไมไดดูจาก “ประชากรที่แทจริง” ของแตละ
จังหวัด (ยกตัวอยางเชน พิชัยทำงานอยูกรุงเทพฯ แตชื่อของเขา
สฤณี อาชวานันทกุล 41

ยังอยูที่โคราช) จึงอาจมีความคลาดเคลื่อนคอนขางมากสำหรับ
จังหวัดที่มีประชากรตางถิ่นอาศัยอยูมาก อาทิ กรุงเทพฯ และ
ระยอง (แรงงานในนิคมอุตสาหกรรมตางๆ)

แผนภูมิ 4 สัดสวนรายไดเฉลีย่ ของกลุม


 ประชากรทีรวย
่ ทีส่ ด
ุ รอยละ 20
ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20 เปรียบเทียบกับสัดสวนคนยากจน
และรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน แบงตามจังหวัด, ป 2552

ที่มา: สำนักงานสถิติแหงชาติ

หลักประการหนึ่งที่ความเหลื่อมล้ำดานรายไดในไทยยัง
 ระดับสูง คือการทีค่ าจางจริงแทบไมเพิม่ ขึน้ เลยหลังจากที่
อยูใน
เศรษฐกิจไทยเริม่ ฟน จากพิษวิกฤติเศรษฐกิจป 2540 คือตัง้ แตป
2544 เปนตนมา “คาจางจริง” ทีว่ านีหมาย
้ ถึงคาจางทีหั่ กผลกระทบ
จากเงินเฟอแลว เงินเฟอมีความสำคัญเพราะถาหากปนี้รายได
เราเพิ่มขึ้นรอยละ 5 แตคาครองชีพเพิ่มขึ้นรอยละ 7 ก็แปลวา
42 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

“รายไดจริง” ของเราไมไดเพิ่มขึ้น แตลดลงรอยละ 7-5 = 2


เพราะขาวของทีเรา่ ตองซือ้ มีราคาสูงขึน้ มากกวารายไดสวนเพิม่
ดังนั้นจึงตองหักอัตราเงินเฟอ (คาครองชีพ) ออก ถาเราอยากรู
วา “กำลังซื้อ” ของเราเพิ่มขึ้นจริงหรือไม
แผนภูมิ 5 เปรียบเทียบการเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวม
ภายในประเทศ (Gross Domestic Product ยอวา จีดีพี) กับ
คาจางจริงระหวางป 2544 ถึง 2553 จะเห็นวาในขณะที่จีดีพี
เติบโตกวารอยละ 48 คาจางจริงกลับเพิ่มขึ้นเพียงรอยละ 2
เทานั้น

แผนภูมิ 5 การเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี)


และคาจางจริง ระหวางป 2544 ถึง 2553

2544 2547 2550 2553F

หมายเหตุ: GDP ป 2010 มาจากการประมาณการโดย SCB EIC คาจางคำนวณจากขอมูล


ทั้งป ยกเวนคาจางในป 2010 ใชเฉพาะขอมูลในไตรมาสแรกของป (ขอมูลลาสุด)
ทีม่ า: ศูนยวจิ ยั เศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย, “Thailand: Tougher Challenges, Bigger
Opportunities,” SCB Annual Conference on the Economy, 3 กันยายน 2553
สฤณี อาชวานันทกุล 43

สถิ ติ ดั ง กล า ว สอดคล อ ง กั บ รายงาน ผล ตอบแทน


ผูบริหารโลก (Global Management Pay Report) ประจำป
ค.ศ. 2009 ของ เฮย กรุป บริษัทที่ปรึกษาดานทรัพยากรบุคคล
ชั้นนำ ซึ่งระบุวา ชองวางคาตอบแทน (Pay Gap) ระหวาง
ผูบริหารกับพนักงานระดับเสมียนในไทยสูงเปนอันดับ 3 ใน
เอเชีย คือ 11.4 เทา ตามหลังจีน (12.6 เทา) และอินโดนีเซีย
(11.5 เทา) นอกจากนี้ บริษทั ในไทยยังจายคาตอบแทนผูบริ  หาร
สูงเปนอันดับที่ 26 ของโลก สูงกวาทุกประเทศในเอเชียยกเวน
ฮองกง ซึ่งอยูอันดับที่ 111
คำถามที่วาเหตุใดคาจางจึงเพิ่มนอยมากนับตั้งแตวิกฤติ
เศรษฐกิจเปนตนมา เปนประเด็นซับซอนที่ตองอาศัยการศึกษา
วิจัยอยางเปนระบบเพื่อคนหารากสาเหตุตอไป ผูเขียนคิดวา
ปจจัยสำคัญ 2 ประการที่นาจะอธิบายไดไมมากก็นอย ไดแก
1) บริษทั จำนวนมากยังยึดวิถี “รับจางผลิตหรือขายสินคา
ราคาถูกดวยแรงงานถูก” เปนโมเดลในการทำธุรกิจ (ดังที่นัก
เศรษฐศาสตรบางทานขนานนามวา “เศรษฐกิจจับกัง”) แทนที่
จะลงทุนเพิม่ ผลิตภาพของแรงงาน (เชน ดวยการฝกอบรม) และ
เพิม่ คาจางเปนการตอบแทน เพือ่ ใหสามารถผลิตสินคาทีมี่ มูลคา
เพิม่ ทัง้ ทีโมเดล
่ แรงงานถูกไดสูญเสียความสามารถในการแขงขัน
ไปมากแลวในยุคที่ประเทศเพื่อนบานในเอเชีย อาทิ จีน อินเดีย
และเวียดนาม ลวนเติบโตเปนเศรษฐกิจเกิดใหมทีมี่ คาแรงถูกกวา
1 Hay Group, Global Management Pay Report 2009. ดาวนโหลด
ไดจาก http://www.haygroup.com/Downloads/ww/misc/Global_Man-
agement_Pay_Report_2009_final.pdf
44 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ไทย และมีโครงสรางพื้นฐานที่ทัดเทียมหรือเหนือกวา

2) ลูกจางไทยโดยรวมยังมีอำนาจการตอรองคอนขาง
ต่ำ และใชสิทธิรวมกลุมเพื่อเจรจาตอรองคอนขางนอย ขอมูล
ของ กรม สวัสดิการ และ คุมครอง แรงงาน ใน ป 2552 ระบุ วา
ทั่ว ประเทศ มี สมาชิก สหภาพแรงงาน ของ กิจการ เอกชน เพียง
352,400 คน หรือไมถึงรอยละ 1 ของแรงงานทัง้ หมด เปนอัตรา
ทีต่่ ำทีส่ ดุ ในเอเชีย สาเหตุสวนหนึง่ คือ กฎหมายแรงงานสัมพันธ
พ.ศ. 2518 ระบุวาแรงงานตองขออนุญาตจัดตั้งสหภาพจาก
กระทรวงแรงงานกอน และเปดเผยรายชื่อสมาชิกสหภาพ ขอ
กำหนดนี้ทำใหคนงานที่เปนแกนนำถูกเลิกจาง องคกรนายจาง
ขัดขวางการจัดตัง้ และกลัน่ แกลงแรงงานทีเป ่ นสมาชิกสหภาพได
โดยงาย เทากับวาสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุมของแรงงานไทย
ยังไมไดรับการคุมครองตามกฎหมายใหเปนไปตามมาตรฐาน
แรงงานสากล ซึ่งระบุวาลูกจางควรมีสิทธิรวมตัวกันโดยไมตอง
ขออนุญาตจากนายจางหรือรัฐกอน

ปจจุบัน ไทย เปน ประเทศ สวน นอย ที่ ยัง ไม ให สัตยาบัน
รับรองอนุสญ ั ญาองคกรแรงงานระหวางประเทศ (International
Labor Organization ยอวา ไอแอลโอ) ฉบับที่ 87 (เสรีภาพ
ในการสมาคมและการคุมครองสิทธิในการรวมตัว) และฉบับ
ที่ 98 (การรวมตัวและรวมเจรจาตอรอง) โดยสาระสำคัญของ
อนุสัญญา 2 ฉบับนี้ไดแก 1) คนงานและนายจางสามารถใช
สิทธิในการรวมตัวไดอยางเสรีโดยไมตองไดรับอนุญาตลวงหนา
สฤณี อาชวานันทกุล 45

จากรัฐ 2) เจาหนาทีรั่ ฐตองละเวนการแทรกแซงใดๆ ทีจะ


่ จำกัด
สิทธิในการดำเนินกิจกรรมขององคกรของทัง้ ลูกจางและนายจาง
3) สหภาพแรงงานมีเสรีภาพในการเขารวมองคกรใดๆ ทั้งใน
ประเทศและตางประเทศโดยเสรี และ 4) คุมครองลูกจางจาก
การกระทำใดๆ อันเปนการเลือกปฏิบตั ดิ วยสาเหตุทีเป
่ นสมาชิก
สหภาพแรงงาน (ขอ 1-3 จากอนุสัญญาฉบับที่ 87, ขอ 4 จาก
อนุสัญญาฉบับที่ 98)

1.2 ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยสิน
นอกเหนือจากเงิน ในโลกยังมีทรัพยสนิ อีกหลายประเภท
ที่สรางความมั่งคั่งใหกับเจาของไดอยางตอเนื่อง ทรัพยสินซึ่ง
เปนที่นิยมของเศรษฐีไทยไดแก ที่ดิน (ไดคาเชา และมูลคาเพิ่ม
จากราคาที่สูงขึ้น) และหุน (ไดเงินปนผล และมูลคาเพิ่มจาก
ราคาที่สูงขึ้น) สวนหนึ่งเนื่องจากที่ผานมารัฐไทยยังไมเคยจัด
เก็บภาษีจากที่ดินและหุนอยางเหมาะสมและเปนธรรม (เชน
ไม เคย คำนวณ ภาษี จาก มูลคา ปจจุบัน ของ ที่ดิน) ทำให ความ
เหลื่อมล้ำดานทรัพยสินในไทยมีขนาดใหญกวาความเหลื่อมล้ำ
ดานรายไดหลายเทา โดยผลการสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและ
สังคมของครัวเรือนของสำนักงานสถิติแหงชาติ ป 2549 พบวา
กลุมประชาชนที่รวยที่สุดรอยละ 20 ของประเทศมีทรัพยสิน
เกือบ 70 เทาของกลุมที่จนที่สุดรอยละ 20 ของประเทศ (ดู
แผนภูมิ 6)
46 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 6 ทรัพยสินครัวเรือน แบงตามฐานะ ป 2549

ทีม่ า: การสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2549 โดยสำนักงานสถิตแห


ิ งชาติ

บัญชีเงิน ฝากอาจเรียกไดวาเปนทรัพยสินที่ “พื้นฐาน”


ทีส่ ดุ สำหรับคนสวนใหญ แตถึงกระนัน้ ธนาคารแหงประเทศไทย
(ธปท.) ก็ประเมินวา มีคนกวา 18 ลานคนทีเข ่ าไมถึงบริการของ
ธนาคารพาณิชยในระบบ เนื่องจากอาศัยอยูนอกเขตอำเภอที่มี
สาขาใหบริการ สถิติ ธปท. ประจำเดือนพฤศจิกายน 2553 ชีว้ า
บัญชีเงินฝากที่มียอดเงินฝากไมถึง 50,000 บาทมีจำนวนถึง
70.1 ลานบัญชี คิดเปนรอยละ 88 ของจำนวนเงินฝากทั้งหมด
แตมียอดเงินฝากรวมเพียง 300,973 ลานบาท คิดเปนรอยละ
4 ของเงินฝากทัง้ ระบบ ในขณะทีบั่ ญชีทีมี่ เงินฝากตัง้ แต 10 ลาน
บาทขึน้ ไปมีจำนวน 70,182 บัญชี หรือนอยกวารอยละ 0.1 ของ
จำนวนบัญชีเงินฝากทั้งประเทศ บัญชีเหลานี้มียอดเงินฝากรวม
กันประมาณ 2.9 ลานลานบาท คิดเปนรอยละ 40 ของเงินฝาก
ธนาคารทั้งระบบ หรือรอยละ 39 ของจีดีพี ป 2553
สฤณี อาชวานันทกุล 47

เนื่องจากคนที่มีเงินฝากหลายลานบาทมักจะมีบัญชีเงิน
ฝากมากกวา 1 บัญชี เพื่อความสะดวกในการบริหารจัดการ
ฉะนัน้ ถาเจาของบัญชีทีมี่ ยอดเงินฝาก 10 ลานบาทขึน้ ไปมีบัญชี
เฉลี่ยคนละ 2 บัญชี ก็หมายความวาเงินฝากกวา 2 ใน 5 (รอย
ละ 40) ของเงินฝากทั้งประเทศอยูในมือคนเพียง 35,000 คน
หรือรอยละ 0.06 ของประชากรทั้งประเทศเทานั้น
เมื่อหันมาดูตลาดหุนไทย ความมั่งคั่งในตลาดนี้ก็มีการ
กระจุกตัวอยางเขมขนไมแพเงินฝาก โดยจากผลการจัดอันดับ
“เศรษฐีหุนไทย” ประจำป 2553 ของนิตยสาร การเงินธนาคาร
พบวา เศรษฐีหุนไทย 500 คนที่รวยที่สุด ถาคิดเปนตระกูล
มีประมาณ 200 ตระกูล ถือหุนในตลาดหลักทรัพยรวมกันมี
มูลคาถึง 690,231 ลานบาท คิดเปนรอยละ 8.3 ของมูลคา
ตลาดหลักทรัพยทั้งตลาดในปเดียวกัน

ใน ขณะ ที่ ประเทศไทย มี ความ เหลื่อม ล้ำ ดาน ทรัพยสิน


คอนขางสูง ภาระหนี้สินของคนจนเมื่อเทียบกับรายไดก็เพิ่มขึ้น
มากกวาสัดสวนของคนรวย โดยเฉพาะหลังเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ
ป 2540 เปนตนมา จากรายงานการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและ
สังคมของครัวเรือน ป 2552 โดยสำนักงานสถิตแห ิ งชาติ พบวา
ครัวเรือนทัว่ ประเทศมีหนีสิ้ นรอยละ 60.9 ของครัวเรือนทัง้ หมด
โดยมียอดหนีเฉลี้ ย่ 134,699 บาทตอครัวเรือน ในจำนวนนีส้ วน
ใหญ (รอยละ 67.7) เปนการกอหนี้เพื่อใชในครัวเรือน คือซื้อ
บานหรือที่ดินรอยละ 34.3 และใชในการอุปโภคบริโภครอยละ
30.8 ที่เหลือเปนหนี้ที่กูมาทำธุรกิจและทำการเกษตร (รอยละ
48 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

15.6 และ 14.3 ตาม ลำดับ) สวน หนี้ เพื่อ ใช ใน การ ศึกษา
มีเพียงรอยละ 2.6 เทานั้น
ถาแบงหนี้ตามประเภท พบวาครัวเรือนไทยเปนหนี้ใน
ระบบอยางเดียวรอยละ 82.4 เปนหนีนอก ้ ระบบอยางเดียวเพียง
รอยละ 7.9 โดยจำนวนเงินเฉลี่ยที่เปนหนี้ในระบบสูงกวานอก
ระบบถึง 18 เทา (127,715 และ 6,984 บาท ตามลำดับ)
ตัวเลข ดัง กลาว ไม นา แปลก ใจ เมื่อ คำนึง วา ผู มี ราย ได นอย
โดยมากจะกูเงินในระบบกอนถากูได เนื่องจากหนี้นอกระบบ
มีดอกเบี้ยสูง จะกูเงินนอกระบบก็ตอเมื่อมีความจำเปนเรงดวน
จริงๆ เทานัน้ เชน เพือ่ ซือ้ หาอาหารในยามทีเงิ่ นสดขาดมือ (นัก
เศรษฐศาสตรเรียกการใชเงินกูระยะ  สัน้ แบบนีว้ า การ “เกลีย่ การ
บริโภค” หรือ Consumption Smoothing) หนีนอก ้ ระบบโดยมาก
จึงมีอายุเพียงไมกี่วันหรือสัปดาห
อยางไรก็ดี แมวา รายไดครัวเรือนเฉลีย่ จะเพิม่ ขึน้ ทุกป แต
รายไดก็เพิ่มในอัตราที่ชากวาภาระหนี้สิน โดยเฉพาะระหวางป
2544 ถึง 2547 เมือ่ รัฐบาลพรรคไทยรักไทยใชนโยบาย “ประชา
นิยม” ระดับฐานราก โดยเปดใหประชาชนในหมูบ า นทัว่ ประเทศ
ไดเขาถึงสินเชื่อ อาทิ กองทุนหมูบาน กองทุนเอสเอ็มแอล ฯลฯ
อัตราสวนหนี้สินตอรายไดเฉลี่ยลดลงในป 2549 และ 2550
และทรงตัวอยูที่ระดับ 6.4 เทา ในป 2552 ซึ่งเปนตัวเลขที่
ไมนากังวลนักในภาพรวม (แผนภูมิ 7)
สฤณี อาชวานันทกุล 49

แผนภูมิ 7 หนี้สิน รายได และคาใชจายครัวเรือน และอัตราการ


เติบโตของหนี้และรายได ระหวางป 2543 ถึง 2552

ทีม่ า: การสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2552 โดยสำนักงานสถิตแห


ิ งชาติ

นโยบาย “ประชา นิยม” ที่ เพิ่ม ชอง ทาง ของ ประชาชน


ในการเขาถึงแหลงทุน โดยเฉพาะในชนบทหางไกลที่ธนาคาร
พาณิชย ไม ประสงค ที่ จะ ให บริการ นั้น นับวา เปน นโยบาย ที่ ดี
ในหลักการ เนือ่ งจากเงินทุนเปนปจจัยทีขาด ่ ไมไดในการประกอบ
ธุรกิจหรือลงทุนเพื่อยกระดับฐานะความเปนอยู อยางไรก็ตาม
นโยบายเหลานียั้ งมีปญหาในทางปฏิบตั คิ อนขางมาก โดยเฉพาะ
ปญหาการปลอยกูโดย  ไมมุง สราง “วินยั ทางการเงิน” และทักษะ
“การอานออกเขียนไดทางการเงิน” (Financial Literacy) ของทัง้
ชาวบานผูกูและชาวบานผูปลอยกู (กรรมการกองทุน) ซึ่งเปน
่ ญอยางยิง่ ตอศักยภาพในการจัดการหนีสิ้ นในระยะ
ปจจัยทีสำคั
ยาว ทำใหตองมีการปรับปรุงเงือ่ นไข โครงสรางการจัดการ และ
กระบวนการปลอยหนี้และติดตามหนี้อยางตอเนื่อง
เมื่อ เปรียบ เทียบ สถานการณ ราย ภาค พบวา ครัว เรือน
ในภาคอีสานทีประสบ
่ ปญหาหนีสิ้ นมีสัดสวนสูงกวาภาคอืน่ และ
50 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มีรายไดและรายจายต่ำกวาภาคอื่น (แผนภูมิ 8) นอกจากนี้ ถา


ดูสัดสวนหนีสิ้ นตอรายไดแยกตามกลุม รายได พบวาสัดสวนหนี้
ตอรายไดสำหรับกลุม คนทีจน่ ทีส่ ดุ รอยละ 20 ในไทยเพิม่ สูงขึน้
มากระหวางป 2543 ถึง 2547 โดยเฉพาะคนทีจน ่ ทีส่ ดุ รอยละ
10 นั้นมีสัดสวนหนี้ตอรายไดสูงกวา 20 เทา ซึ่งชัดเจนวาไมมี
ทางชำระคืนได เทากับวามีการออมสุทธิติดลบ ตอกลิ่มความ
เหลื่อมล้ำใหมีแนวโนมวาจะถาวรกวาเดิมจากรุนสูรุน เพราะ
นอกจากจะไมมีมรดกตกทอดแลว ลูกหลานของคนจนเหลานี้
ยังตองแบกรับภาระหนี้สินตอไปเมื่อบิดามารดาลวงลับไปแลว
อีกดวย2
แผนภูมิ 8 รายไดและคาใชจายเฉลี่ยตอคนตอเดือน
และสัดสวนครัวเรือนที่มีหนี้สิน ป 2552

ที่มา: สำนักงานสถิติแหงชาติ

2 สมชัย จิตสุชน, 2549.


สฤณี อาชวานันทกุล 51

1.3 ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี
ความเหลือ่ มล้ำทางภาษีเปนสาเหตุทีสำคั ่ ญประการหนึง่
ของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เนื่องจากภาษีเปนกลไกที่
สำคัญในการลดความเหลือ่ มล้ำ ทัง้ ในแงของการเปนแหลงรายได
สำหรับใหรัฐใชจายในการจัดสวัสดิการและดำเนินมาตรการลด
ความเหลือ่ มล้ำตางๆ และในแงของการสรางแรงจูงใจทีถู่ กตอง
ใหกับปจเจกชน โดยเฉพาะผูมี ฐานะในสังคม (เชน การเก็บภาษี
ที่ดินในอัตราที่สะทอนมูลคาปจจุบันของที่ดินจะลดแรงจูงใจที่
เจาของที่ดินจะกักตุนที่ดินไวเก็งกำไรโดยไมใชประโยชน) ถา
หากระบบภาษีเงินไดมีความเหลื่อมล้ำหรือไมเปนธรรม ความ
เหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจแทนที่จะดีขึ้นก็อาจแยลงได
ประเทศไทย ปจจุบัน มี แรงงาน ใน ระบบ ประมาณ 23
ลานคน แตมีผูเสียภาษีเพียง 7 ลานคน หรือไมถึงรอยละ 18
ของผูมีงานทำ และยังไมมีแนวโนมที่จะเพิ่มขึ้น ในป 2553
สุรจิต ลักษณะสุต และคณะจากธนาคารแหงประเทศไทย ศึกษา
สัดสวน ราย ได ภาษี ตอจี ดี พี กับ ราย ได ตอ หัว ของ ไทย ตั้งแต ป
2535-2552 พบวารายไดตอหัวเพิ่มสูงขึ้นอยางตอเนื่อง ใน
ขณะที่การจัดเก็บรายไดภาษีแทบไมเพิ่มขึ้นเลยและบางปกลับ
ลดลงดวยซ้ำไป (แผนภูมิ 9) ทำใหไทยเปนประเทศทีจั่ ดเก็บภาษี
ไดคอนขางนอยเมื่อเทียบกับตางประเทศ คือเก็บภาษีไดเพียง
รอยละ 17 ของจีดีพี ขณะที่กลุมประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ จัด
เก็บภาษีไดเฉลี่ยรอยละ 26.7 ของจีดีพี3
3 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ, ความทาทายของนโยบายการคลัง: สูความ

52 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 9 สัดสวนรายไดภาษีตอจีดีพี และรายไดตอหัว


ของประชากรไทย ระหวางป 2535 ถึง 2552

ที่มา: World Bank Database และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

เมื่อดูขอมูลรายจังหวัด พบวาจังหวัดสวนใหญมีสัดสวน
ผูเสี
 ยภาษีตอประชากรกำลังแรงงานในระดับต่ำกวาคาเฉลีย่ ซึง่
อยูที่รอยละ 21.6 ตอประชากรกำลังแรงงาน ในขณะจังหวัด
เหลา นั้น สวน ใหญ ยัง มี ราย ได เฉลี่ย ใน ระดับ ต่ำ และ มี ความ
เหลื่อมล้ำดานรายไดในระดับสูง (แผนภูมิ 10)
น า สั งเกต ว า ถึ ง แม ว า ประชาชน ที่ มี ราย ได สู ง ซึ่ ง เป น
ประชากรสวนนอยของประเทศตองแบกรับภาระภาษีสวนใหญ
แตความเหลื่อมล้ำของรายไดก็ยังไมลดลง สาเหตุหลักนาจะ
เนือ่ งมาจากการทีประสิ่ ทธิภาพในการจัดเก็บภาษียังอยูใน  ระดับ
ต่ำ ดังที่ไดกลาวไปแลวขางตน และผูมีรายไดสูงมีโอกาสที่จะ
ยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว. สัมมนาวิชาการประจำป
2553 ธนาคารแหงประเทศไทย: 2553.
สฤณี อาชวานันทกุล 53

เขาถึงขอมูลเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาษีไดดีกวาผูมีรายได
นอย ทำใหแมวาผูมีรายไดสูงเปน ผูรับภาระภาษีสวนใหญของ
ประเทศ การจายภาษีก็ยังไมมากพอที่จะทำใหความเหลื่อมล้ำ
ของรายไดลดลง
แผนภูมิ 10 สัดสวนผูเสียภาษีตอประชากรกำลังแรงงาน
เปรียบเทียบกับสัดสวนรายไดเฉลี่ยของประชากรที่รวยที่สุด
รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20

ที่ ม า: สำนั ก งาน สถิ ติ แห ง ชาติ และ กรม สรรพากร ข อ มู ล ณ วั น ที่ 4 มกราคม 2554
และการคำนวณ

คณะผูวิจัยจาก ธปท. พบวา ถึงแมประสิทธิภาพการจัด


เก็บภาษีโดยรวมของประเทศจะยังอยูใน ระดับต่ำ ประสิทธิภาพ
ในการเก็บภาษีบางประเภท เชน ภาษีมูลคาเพิ่ม (VAT) ก็อยูใน
เกณฑดีและไมมีปญหาในการจัดเก็บ ปจจุบันประเทศไทยยัง
54 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

พึ่งพิงภาษีทางออม เชน ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลคาเพิ่ม ภาษี


ศุลกากร มากกวาภาษีทางตรงอยางภาษีเงินไดบุคคลธรรมดา
และภาษีนิติบุคคล โดยรายไดภาษีจากภาษีทางออมเหลานี้มี
สัดสวนสูงถึงรอยละ 26 ของรายไดภาษีทั้งหมด คำถามที่วา
ประเทศไทยควรพึง่ พิงภาษีทางตรงหรือภาษีทางออมมากกวากัน
ยังเปนประเด็นที่ถกเถียงกันอยู และยังตองถกเถียงกันไปอีก
นาน เนือ่ งจากภาษีแตละชนิดมีทัง้ ขอดีและขอเสียทีต่ องนำมาชัง่
น้ำหนักอยางรอบคอบประกอบกับขอมูลเชิงประจักษ
ยกตัวอยางเชน ภาษีมูลคาเพิ่มในตัวมันเองไมใชภาษีที่
กาวหนา เนื่องจากจัดเก็บตามการบริโภค ในเมื่อคนจนยอม
บริโภคมากกวาคนรวยเมือ่ คิดเปนสัดสวนตอรายได (เพราะมีรายได
ไมมาก) ภาระภาษีมูลคาเพิ่มที่คนจนตองแบกรับเมื่อเทียบกับ
รายไดจึงสูงตามไปดวย อยางไรก็ตาม รัฐบาลสามารถยกเวนการ
จัดเก็บภาษีมูลคาเพิ่มสำหรับสินคาและบริการที่จำเปนตอการ
ดำรงชีพของผูมี รายไดนอย ซึง่ ปจจุบนั ก็ทำอยูแล
 วหลายรายการ
เชน เนื้อสัตว อาหารสัตว ปุย และพืชผลทางการเกษตร
นั ก เศรษฐศาสตร ผู เชี่ ย วชาญ ด า น การ พั ฒนา จำนวน
ไมนอย รวมทั้ง โจเซฟ สติกลิทซ (Joseph Stiglitz) เจาของ
รางวัลโนเบลเศรษฐศาสตรประจำป 2544 มองวาภาษีทางออม
อยางเชนภาษีมูลคาเพิ่มนั้นเหมาะสมกับประเทศกำลังพัฒนา
มากกวาภาษีทางตรง เนื่องจากประเทศกำลังพัฒนาโดยนิยาม
คือประเทศที่ประชาชนสวนใหญยังมีรายไดไมมาก ภาษีเงินได
นิตบิ คุ คลก็จัดเก็บไดนอยเนือ่ งจากมีธุรกรรมจำนวนมากทีอยู ่ ใน

เศรษฐกิจนอกระบบ ไมทำผานสถาบันการเงินในระบบ นอกจาก
สฤณี อาชวานันทกุล 55

นี้ งานวิจยั หลายชิน้ ยังพบวาการจัดเก็บภาษีทางตรงในอัตราสูง


มีสวนบั่นทอนแรงจูงใจในการทำงานของลูกจางและบริษัท อัน
จะสงผลลบตอการเติบโตทางเศรษฐกิจและการคิดคนนวัตกรรม
ในภาคธุรกิจ
อยางไรก็ดี ปจจุบนั มีภาษีบางประเภททีไม
่ เปนธรรมและ
ทำใหความเหลื่อมล้ำ (ระหวางคนจนกับคนรวย หรือระหวาง
ผูประกอบการรายยอยกับผูประกอบการรายใหญ) เลวรายลง
อยางชัดเจน เชน ภาษีสรรพสามิตทีกำหนด ่ ใหสินคาชนิดเดียวกัน
ตองชำระภาษีตางกันตามเกรดของสินคา อยางเชนเบียรที่แบง
ออกเปน 3 เกรด เปนตน ทั้งที่ในหลักการ สินคาชนิดเดียวกัน
ควรมีภาระภาษีเทากัน4
กฎเกณฑในระบบภาษีไทยอีกประการหนึ่งที่ทำใหความ
เหลื่อมล้ำเลวรายลง ไดแกเกณฑในการหักคาลดหยอนภาษี
เงินไดสวนบุคคล ซึ่งเอื้อประโยชนแกผูมีรายไดสูงคอนขางมาก
โดยผลการวิเคราะหขอมูลของกรมสรรพากรพบวา ผูมีเงินได
สูงกวา 4 ลานบาท (ซึ่งในประเทศไทยมีจำนวนหลักหมื่นคน
ถาประเมินจากสถิติรายรับภาษีเงินได) ใชสิทธิหักคาลดหยอน
ดังกลาวสูงมาก คือเฉลี่ยคนละ 216,850 บาท ในป 2551
เพิ่มขึ้นจากป 2544 ถึง 208,280 บาท ขณะที่ผูมีรายไดนอย
แทบไมไดรับประโยชนใดๆ จากนโยบายนี้ เนื่องจากเสียภาษี

4 รศ.ดร.นิพนธ พัวพงศกร, การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ:


ปญหาโครงสรางภาษี. สถาบันวิจยั เพิอกา
่ รพัฒนาประเทศไทย. 6 พฤศจิกายน
2552
56 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นอยมากหรือไมเสียอยูแล
 ว5 (แผนภูมิ 11) สถานการณดังกลาว
สงผลใหระดับความ “กาวหนา” ของภาษีเงินได (คนรวยจายมาก
คนจนจายนอยเมื่อเทียบกับสัดสวนรายได) ถูกลดทอนดวยคา
ลดหยอนดังกลาว

แผนภูมิ 11 การประเมินการสูญเสียภาษีรายไดจากคาลดหยอนบางประเภท

1LTF, RMF, ดอกเบี้ยบาน, ซื้อบานใหม, ประกันชีวิต, PVD, ประกันสังคม


ที่มา: จากการคำนวณ ขอมูลกรมสรรพากร

คาลดหยอนบางรายการอาจมองไดวาทำใหประชาชนได
ประโยชนในระดับที่ “คุม” กับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น เชน คา
ลดหยอนเบี้ยประกันชีวิตและคาลดหยอนเงินลงทุนในกองทุน
รวม เพื่อ การ เลี้ยง ชีพ (Retirement Mutual Fund หรือ ยอ
วา RMF) มีวัตถุประสงคเพื่อสงเสริมใหประชาชนมีเงินออม
เพียงพอสำหรับชีวิตหลังเกษียณในวัยชรา อยางไรก็ตาม คา
ลดหยอนหลายรายการก็ไมมีเหตุผลเพียงพอที่จะมองไดวาคุม
5 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ (อางแลว).
สฤณี อาชวานันทกุล 57

กับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น
ยกตัวอยางเชน ในป 2551 รัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ จุลานนท
ประกาศขยายวงเงินหักคาลดหยอนในการคำนวณภาษีเงินได
บุคคลธรรมดาสำหรับเงินลงทุนใน RMF และกองทุนรวมหุน
ระยะยาว (Long-Term Equity Fund หรือ LTF) เปน 7 แสน
บาทตอป จากเดิม 5 แสนบาทตอป เปนการชัว่ คราว โดยใหมีผล
ตั้งแต 1 ต.ค. - 31 ธ.ค. 2551 โดยยังคงกำหนดใหหักลดหยอน
ไดตามที่จายจริง ไมเกิน 15% ของเงินไดพึงประเมิน ตัวเลขนี้
หมายความวาผูที่จะสามารถหักคาลดหยอนไดเต็ม 700,000
บาท จะตองมีรายไดไมต่ำกวาปละ 700,000 / 15% = 4.67
ลานบาทโดยประมาณ ซึง่ ทัง้ ประเทศมีผูเสี  ยภาษีเพียงประมาณ
11,000 รายที่รายงานวามีเงินไดสุทธิตอปสูงกวา 4 ลานบาท
ในป 25496
นอกจากนี้ เมือ่ คำนึงวาวัตถุประสงคเริม่ แรกในการจัดตัง้
กองทุน LTF และ RMF คือการสรางวินยั ในการลงทุนและการออม
(และสงเสริมใหประชาชนมีหลักประกันหลังเกษียณในกรณีของ
RMF) การประกาศใชมาตรการขยายวงเงินลดหยอนดังกลาว
เปนสวนหนึ่งของความพยายามที่จะ “พยุง” ตลาดหุนในระยะ
สั้นที่กำลังอยูในชวง “ขาลง” จึงผิดวัตถุประสงคของกองทุนทั้ง
สองประเภทอยางสิ้นเชิง

6 ทรงธรรม ปน โต, บุณยวรรณ หมัน่ วิชาชัย และ ฐิตมา


ิ ชูเชิด, การประเมิน
ความเปราะบางทางการคลังของไทย: ความเสี่ยง และนัยตอการดำเนิน
นโยบายในอนาคต, นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2550 ธนาคาร
แหงประเทศไทย: 2550.
58 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สำหรับภาษีเงินไดนิติบุคคล ผลการประเมินของสุรจิต
และ คณะ ไม พบ ว า มี ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ด า น ภาระ ภาษี ที่ มี นั ย
สำคัญ ระหวาง บริษัท ขนาด เล็ก กลาง และ ใหญ ที่ อยู นอก
ตลาดหลักทรัพย กลาวคือ ในป 2551 บริษัทขนาดใหญจาย
ภาษี เมื่อ คิด เปน สัดสวน ของ ราย ได มากกวา บริษัท ขนาด เล็ก
อยางไรก็ตาม กรณียกเวนคือบริษทั จำกัดทีมี่ ขนาดกลางจายภาษี
มากกวาบริษัทจำกัดที่มีขนาดใหญอยางมีนัยสำคัญ คือรอยละ
2.44 ของรายไดบริษัทขนาดกลาง เทียบกับรอยละ 1.43 ของ
รายไดบริษัทขนาดใหญ7 (แผนภูมิ 12)

แผนภูมิ 12 สัดสวนภาระภาษีตอยอดขาย จำแนกตามประเภท ขนาด


และประเภทอุตสาหกรรมของบริษทั นอกตลาดหลักทรัพย ป 2551

ที่มา: จากการคำนวณงบการเงินกระทรวงพาณิชย

สถิตขิ างตนบงชีว้ า ความเหลือ่ มล้ำดานโครงสรางภาษีใน


ภาคธุรกิจไมนาจะเกิดจากอัตราการจายภาษีไมเทากัน เทากับ
การที่รัฐใหสิทธิประโยชนทางภาษีแกบริษัทขนาดใหญในกรณี
ที่ไมมีเหตุผลรองรับเพียงพอ ดังตัวอยางกรณีที่คณะกรรมการ
7 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ (อางแลว).
สฤณี อาชวานันทกุล 59

สงเสริมการลงทุน (Board of Investment หรือบีโอไอ) ใหการ


ส ง เสริ ม การ ลงทุ น โครงการ ดาวเที ย ม ไอ พี ส ตาร ของ บริ ษั ท
ชินแซทเทลไลท จำกัด (มหาชน) ในป 2546 (ดูกรณีศึกษา 1)

กรณีศึกษา 1: สิทธิประโยชนของ  โครงการไอพีสตาร


ในป 2546 คณะกรรมการสงเสริมการลงทุน (Board of
Investment หรือบีโอไอ) ไดมีมติในป 2546 ใหการสงเสริมการ
ลงทุนโครงการดาวเทียมไอพีสตารของบริษัท ชินแซทเทลไลท
จำกัด (มหาชน) บริษัทยอยของ บริษัท ชิน คอรปอเรชั่น จำกัด
(มหาชน) ซึง่ ศาลรัฐธรรมนูญไดมีคำพิพากษาในเดือนกุมภาพันธ
ป 2553 วายังเปนของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร และภรรยาโดย
พฤตินัย ระหวางดำรงตำแหนงนายกรัฐมนตรี โดยบีโอไอให
สิทธิพิเศษยกเวนภาษีในสวนของรายไดจากตางประเทศ ซึ่ง
คาดวามีสัดสวนประมาณรอยละ 80 ของรายไดทั้งหมด และ
ยกเวนภาษีนานที่สุดเทาที่กฎหมายไทยเอื้ออำนวย นั่นคือ 8
ป หรือเทียบกับสิทธิประโยชนสูงสุดที่ใหกับการลงทุนในเขต 3
ซึ่งเปนทองที่หางไกล
โครงการไอพีสตารไมสมควรไดรับการสงเสริมการลงทุน
จากบีโอไอดวยเหตุผลหลายประการ เชน เปนโครงการทีบริ ่ ษทั
ตัดสินใจลงทุนไปแลวอยางนอย 2-3 ปกอนหนาที่จะขอรับการ
สงเสริม กิจกรรมการตลาดก็ดำเนินไปแลว นอกจากนี้ผูบริหาร
บริษทั ยังใหสัมภาษณสือ่ วา ดาวเทียมไอพีสตารเปนดาวเทียมที่
มีประสิทธิภาพดีกวาดาวเทียมแบบเดิมกวา 30 เทา ทั้งหมดนี้
แสดง ให เห็น วา แม บริษัท ไม ได รับ สิทธิ์ ประโยชน จา กบี โอ ไอ
60 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

บริษัทก็ตัดสินใจลงทุนไปแลวดวยความเชื่อมั่นวาจะทำกำไร
ไดสูง สวนผลประโยชนก็ตกอยูกับคนไทยในประเทศคอนขาง
นอยเนื่องจากดาวเทียมประกอบขึ้นในตางประเทศ และขาย
บริการใหแกลูกคาตางประเทศเปนหลัก มติของบีโอไอในกรณี
นี้จึงขัดแยงกับวัตถุประสงคของการสงเสริมการลงทุน ซึ่งอยูที่
การสรางแรงจูงใจใหเอกชนลงทุนในประเทศเพิม่ ขึน้ โดยเฉพาะ
ในพื้นที่หางไกล8
ประเด็นหนึ่งที่นาสังเกตเกี่ยวกับกรณีนี้คือ ในป 2535
และ 2537 กอนที่ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร จะเปนนายกรัฐมนตรี
ดาวเทียมไทยคม 1 และ ไทยคม 2 ของบริษทั เดียวกัน เคยขอรับ
การสงเสริมการลงทุนแตถูกบีโอไอปฏิเสธ โดยเหตุผลขอหนึง่ ที่
บีโอไอใหในเวลานั้นใหคือ เปนโครงการที่ดำเนินการไปแลวแต
มาขอรับสงเสริมการลงทุนยอนหลัง แตในป 2546 บีโอไอกลับ
ใหการสนับสนุนโครงการไอพีสตารอยางงายดาย ดวยเหตุนี้
กรณีที่เกิดขึ้นจึงนับไดวาเปนตัวอยางที่ชัดเจนของ “คอรัปชั่น
เชิงนโยบาย” ซึง่ เกิดขึน้ เมือ่ นักธุรกิจรายใหญกุมอำนาจทางการเมือง
และใชอำนาจนั้นสั่งการ แทรกแซง หรือกดดันใหหนวยงาน
ของรัฐเอื้อประโยชนใหกับธุรกิจของตัวเองหรือพวกพอง ซึ่ง
นอกจากจะเปนการใชอำนาจโดยไมชอบดวยกฎหมายแลว ยัง
สรางความเหลือ่ มล้ำในการแขงขันอยางไมเปนธรรมอีกดวย (ดู
ขอ 1.4 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน)

8 อานรายละเอียดไดใน ดร.สมเกียรติ ตัง้ กิจวานิชย, “รูท นั “ทักษิณ” วิพากษ


คอรัปชั่นนโยบาย (ตอนจบ)” หนังสือพิมพ ประชาชาติธุรกิจ, 19 เมษายน
2547.
สฤณี อาชวานันทกุล 61

1.4 ความเหลือ่ มล้ำเชิงพืน


้ ที:่ งบประมาณและการเขาถึง
สินเชื่อในระบบ
เมื่อคำนึงวารัฐมีหนาที่พัฒนาประเทศเพื่อกระจายความ
มั่งคั่ง และ ความ อยูดี มี สุข อยาง ทั่ว ถึง และ เมื่อ คำนึง วา ระบบ
ธนาคาร พาณิชย เปน กลไก สำคัญ ใน การ พัฒนา ชนบท ความ
เหลื่อมล้ำในการจัดสรรงบประมาณและปลอยสินเชื่อก็อาจมี
สวนซ้ำเติมความเหลือ่ มล้ำเชิงพืน้ ที่ โดยเฉพาะระหวางกรุงเทพฯ
กับจังหวัดอื่น
สถิติหนึ่งที่บงชี้ความเหลื่อมล้ำของระดับการพัฒนาเชิง
่ ดีคือ อัตราความเปนเมือง ซึง่ หมายถึงสัดสวนประชากรที่
พืน้ ทีได
อาศัยอยูใน  เมืองตอจำนวนประชากรทัง้ หมด ปจจุบนั อัตราความ
เปนเมืองของไทยอยูที่รอยละ 31 ซึ่งต่ำกวาเพื่อนบานอยาง
มาเลเซีย (รอยละ 71) และอินโดนีเซีย (รอยละ 53) มาก ถา
ดูจากระดับรายไดตอหัว อัตราความเปนเมืองของไทยควรอยูที่
รอยละ 45 ตามแนวโนมของภูมิภาค นอกจากนี้ กรุงเทพฯ ยัง
เปนเมืองที่มีจำนวนประชากรมหาศาลกวาเมืองอื่นๆ มาก โดย
เมืองที่ประชากรคนเมืองเปนอันดับ 2 รองจากกรุงเทพฯ คือ
สมุทรปราการ มีจำนวนคนเมืองเพียงรอยละ 6 ของกรุงเทพฯ ต่ำ
กวา “กฎลำดับขนาด” (rank-size rule) อันเปนกฎความสัมพันธ
เชิงประจักษทีบอก่ วา เมืองทีมี่ ประชากรคนเมืองมากเปนอันดับ
2 จะมีประชากรคนเมืองรอยละ 50 ของเมืองที่มีประชากรคน
เมืองมากที่สุด (แผนภูมิ 13)9
9 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, Looking beyond Bangkok:
ผูบริโภคในเมืองและการพัฒนาสูความเปนเมืองในไทย, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจ
และธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight Dec 2010 - Jan 2011.
62 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 13 อัตราความเปนเมือง และจำนวนประชากรคนเมือง


ตามลำดับที่ของเมือง เปรียบเทียบระหวางไทย เกาหลีใต มาเลเซีย
และอินโดนีเซีย

ที่มา: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “Looking beyond Bangkok: ผูบริโภคในเมืองและ


การพัฒนาสูความเปนเมืองในไทย”, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight
Dec 2010 - Jan 2011.

แผนภูมิ 14 รายไดของครัวเรือนเฉลี่ยตอหัว ป 2550


แยกตามสาขาอาชีพและภูมิภาค

หมายเหตุ: ผูประกอบการรวมเฉพาะกิจการที่มีลูกจาง ผูประกอบวิชาชีพเฉพาะทางรวมเฉพาะ


ผูที่ไมเปนเจาของกิจการ เกษตรกรรายยอยรวมเฉพาะเกษตรกรที่มีที่ดินเปนของตนเอง โดยที่ดิน
ทำกินมีขนาดไมเกิน 20 ไร ในกรณีที่สมาชิกในครัวเรือนมีอาชีพตางกัน ใชอาชีพของครัวเรือน
ในการจัดกลุม
ทีม่ า: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลือ่ มล้ำ และโอกาสในประเทศไทย”
ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553.
สฤณี อาชวานันทกุล 63

ในป 2550 ผูประกอบการในกรุงเทพฯ มีรายไดสูงกวา


คนงานโรงงานในกรุงเทพฯ 3 เทา และสูงกวาเกษตรกรรายยอย
ในอีสาน 12 เทา และผูที่อาศัยอยูในภาคอีสานมีรายไดต่ำที่สุด
ไมวาจะประกอบอาชีพใดก็ตาม (แผนภูมิ 14)
ปญหาเชิงโครงสรางที่เปนสาเหตุประการหนึ่งของความ
เหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ดังกลาว คือความเหลื่อมล้ำในการจัดสรร
งบประมาณ โดยปจจุบนั จังหวัดทีมี่ ผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอ
ป (Gross Provincial Product Per Capita) สูง มีแนวโนมที่
จะไดงบประมาณรัฐสูง แทนที่จะเปนทางกลับกันเพื่อลดความ
เหลื่อมล้ำ (แผนภูมิ 15)
แผนภูมิ 15 ผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป และงบประมาณรัฐ
ตอคนตอป ป 2553

ที่มา: งบประมาณโดยสังเขป ประจำปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ฉบับปรับปรุง www.bb.go.th และ


สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ www.nesdb.go.th
64 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เมื่อดูงบประมาณรายจังหวัดพบวา หากไมนับกรุงเทพฯ
งบประมาณรัฐตอหัวถูกจัดสรรไปยังกลุม ประชากรทียากจน ่ ทีส่ ดุ
ไดดีในระดับหนึง่ กลาวคือ จังหวัดทียากจน
่ ทีส่ ดุ จังหวัดหนึง่ คือ
แมฮองสอนไดรับการจัดสรรงบประมาณ 210 บาทตอคนตอป
อยางไรก็ตาม ยังมีอีกหลายจังหวัดที่มีรายไดนอย แตไมไดรับ
การจัดสรรงบประมาณที่สูงเพื่อยกระดับรายไดของประชากร
ยกตัวอยางเชน จังหวัดศรีสะเกษ สุรินทร และบุรีรัมย มีรายได
ตอหัวราว 35,000 บาทตอคนตอป แตกลับไดรับการจัดสรร
งบประมาณเพียง 28-30 บาทตอคนตอปเทานัน้ (แผนภูมิ 16)

แผนภูมิ 16 เปรียบเทียบผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป และ


งบประมาณรัฐตอคนตอปรายจังหวัด ป 2553

ที่มา: งบประมาณโดยสังเขป ประจำปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ฉบับปรับปรุง www.bb.go.th และ


สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ www.nesdb.go.th
สฤณี อาชวานันทกุล 65

ด า น การ ปล อ ย สิ น เชื่ อ ของ ธนาคาร พาณิ ช ย พบ ว า


กรุงเทพฯมีประชากรเพียงรอยละ 10 ของทั้งประเทศ แตเปน
จังหวัดทีได ่ รับสินเชือ่ คิดเปนมูลคาถึงรอยละ 74 ของสินเชือ่ รวม
ขณะทีภาค ่ เกษตรมีการจางงานมากกวารอยละ 38 ของแรงงาน
รวม แตมีมูลคาสินเชื่อนอยกวารอยละ 1 ของสินเชื่อรวม และ
มูลคาสินเชื่อรวมทั้งระบบธนาคารพาณิชย ณ 30 พฤศจิกายน
2553 กระจุกตัวอยูตาม  เมืองเศรษฐกิจสำคัญทีมี่ ความแข็งแกรง
ทางเศรษฐกิจอยูแลว อาทิ กรุงเทพฯ และปริมณฑล อยุธยา
ชลบุรี ระยอง เชียงใหม สงขลา นครราชสีมา และขอนแกน
เปนตน (แผนภูมิ 17) จากสถิติดังกลาว นาคิดวาสถาบันการ
เงินไทย “นำ” การพัฒนา แผนภูมิ 17 ยอดสินเชื่อคงคางใน
เศรษฐกิจ (ธนาคารปลอย ระบบธนาคารพาณิชยจำแนกตาม
สินเชื่อในพื้นที่ดอยพัฒนา จังหวัด ณ 30 พฤศจิกายน 2553
ก อ น เศรษฐกิ จ จึ ง ค อ ย
เจริญเติบโตตาม) อยางที่
นักเศรษฐศาสตรหลายคน
เชื่อจริงหรือ เพราะสถิตินี้
บ ง ชี้ ว า สถาบั น การ เงิ น
อาจ จะ “ตาม หลั ง ” การ
พัฒนามากกวา (เศรษฐกิจ
ใน จังหวัด เติบโต ถึง ระดับ
หนึ่งกอน ธนาคารจึงเขาไป
ปลอยสินเชื่อ)
ที่มา: ธนาคารแหงประเทศไทย
66 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

1.5 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน
ความทาทายในการรับมือกับความเหลื่อมล้ำตางๆ ใน
สังคม มิได อยู ที่ การ ชวย เหลือ ผู ดอย โอกาส ออกแบบ ระบบ
สวัสดิการที่เหมาะสม และมีระบบภาษีที่กาวหนาเพียงอยาง
เดียว หาก แต เรา ยัง ตอง ให ความ สำคัญ กับ การ ออกแบบ และ
บังคับใชกฎกติกาและเกณฑกำกับดูแลที่จะเสริมสรางเสรีภาพ
และความเปนธรรมในสนามแขงขัน ซึง่ เปนหัวใจทีขาด ่ ไมไดของ
ระบบตลาดทีมี่ ประสิทธิภาพ แตประเด็นนีคน ้ มักจะมองขามไป
ดวยความเขาใจผิดวา “ตลาดเสรี” ทีเป ่ นประโยชนตอสังคมตาม
ทฤษฎีเศรษฐศาสตรนั้น หมายถึงตลาดที่ใครๆ จะทำอะไรก็ได
ตามอำเภอใจโดยไมตองมี “กรรมการ” มาคอยกำกับดูแลมิให
ผูเลนทำผิดกติกา
“กฎกติกา” ที่ควรจะมีในระบบตลาดเพื่อสรางภาวะการ
แขงขันที่ “เสรี” (ใครอยากแขงก็เขามาแขงได) และ “เปนธรรม”
(ธุรกิจไมใชอำนาจเหนือตลาดเอาเปรียบผูบริโภคหรือคูแขง)
ควรเปนกติกาที่มุงบรรเทาผลกระทบทางลบจากความลมเหลว
ของตลาด (Market Failures) อันหมายถึงภาวะที่กลไกตลาด
ใน โลก แหง ความ จริง ไม สามารถ จัดสรร ทรัพยากร ได อยาง มี
ประสิทธิภาพตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร
ความลมเหลวของตลาดซึ่งเกิดขึ้นบอยครั้งในโลกจริงจน
อาจกลาวไดวาเปน “ธรรมชาติ” ของระบบทุนนิยม มีอยูดวย
กัน 3 ประเภทหลักดังตอไปนี้
1) ความไมสมมาตรของสารสนเทศ (Asymmetric Infor-
mation) หมายถึงภาวะทีฝ่ ายใดฝายหนึง่ มีขอมูลมากกวาอีกฝาย
สฤณี อาชวานันทกุล 67

ซึง่ โดยปกติมักจะเปนผูบริ
 โภคทีรู่ น อยกวาผูผลิ
 ต ยกตัวอยางเชน
 วารถทีนำ
ในตลาดรถมือสอง ผูซื อ้ ยอมรูน อยกวาผูขาย ่ มาขายนัน้
มีสภาพดีหรือไมดีเพียงใด จึงอาจถูกผูขาย  หลอกใหจายแพงกวา
ทีควร
่ กฎกติกาทีจะ ่ ชวยบรรเทาผลกระทบจากภาวะไมสมมาตร
ไดแก การสรางมาตรฐานสินคา การกำหนดใหผูผลิตยืดระยะ
เวลาประกันและรับคืนสินคาใหนานกวาสินคาทั่วไป หรือการ
กำหนดใหผูขายตองออกคาซอมบำรุงสินคาแทน ผูซื้อภายใน
ระยะเวลาที่กำหนด เพื่อคุมครองผูซื้อจากสินคาคุณภาพต่ำที่
ลวงรูไดยากมากวามีคุณภาพต่ำกอนตัดสินใจซื้อ
2) ผลกระทบภายนอก (Externalities) หมายถึงผลกระทบ
ที่เกิดกับบุคคลที่สามโดยไมไดตั้งใจ และตนทุนจากผลกระทบ
ไมไดถูกนับรวมเขาไปในตนทุนของผูผลิ  ต ผลกระทบภายนอกมี
ทัง้ ดานดี เชน การกระจายความรูด านเทคโนโลยี (Technology
Spillover) และดานไมดี เชน มลพิษที่เกิดจากโรงงาน ปญหานี้
แกไขไดดวยการพยายามนำผลกระทบภายนอกมาคิดเปนตนทุน
ของผูผลิตใหได (Internalize Externalities)
3) อำนาจ เหนือ ตลาด หมาย ถึง ภาวะ ที่ ผู ผลิต ราย ใด
รายหนึง่ มีอำนาจมากกวาผูผลิ ตอืน่ ๆ ทำใหสามารถผูกขาดหรือ
เอารัดเอาเปรียบคูแข งและผูบริ
 โภค ทำใหกลไกตลาดไมสามารถ
ทำงานไดอยางมีประสิทธิภาพ เชน ผูผลิตหลายรายจับมือกัน
“ฮั้ว” ราคา
การ เปรียบ เทียบ ความ เหลื่อม ล้ำ ใน ภาค ธุรกิจ ไทย ควร
เปรียบเทียบจากฐานรายไดมากกวากำไรสุทธิ เนื่องจากยังมี
กิจการจำนวนมาก โดยเฉพาะนอกตลาดหลักทรัพย ทีใช ่ เทคนิค
68 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ทางบัญชีตกแตงตัวเลขใหมีกำไรสุทธิต่ำเกินจริงเพื่อหลบเลี่ยง
ภาษี เมื่อเปรียบเทียบรายไดป 2550 ของบริษัทที่จดทะเบียน
กับกรมพัฒนาธุรกิจการคาแยกตามกลุมรายได พบวามีความ
เหลื่อมล้ำสูงมากระหวางบริษัทขนาดใหญกับบริษัทขนาดเล็ก
โดยบริษัทที่มีรายไดสูงสุดรอยละ 10 มีรายไดรวมกันกวารอย
ละ 89 ของรายไดบริษัททั้งหมด ขณะที่บริษัทที่มีรายไดนอย
ที่สุดรอยละ 10 มีสวนแบงรายไดเพียงรอยละ 0.07 (ไมถึง 1
เปอรเซ็นต) เทานั้น เทากับวาบริษัทที่รวยที่สุด 10% มีรายได
มากกวาบริษทั ทีจน
่ ทีส่ ดุ 10% ถึง 12,724 เทา (แผนภูมิ 18)

แผนภูมิ 18 รายไดของบริษัทจำกัด จำแนกตามกลุมรายได ระหวาง


ป 2548 ถึง 2550

ที่มา: ชื่นฤทัย กาญจนะจิตรา และคณะ, สุขภาพคนไทย 2553: วิกฤติทุนนิยม สังคมมีโอกาส?


สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง
เสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ (สช.), 2553.

นอกจากภาคเอกชนจะมีความเหลื่อมล้ำดานรายไดคอน
ขางมากแลว รายชื่อของบริษัทขนาดใหญในไทยก็ยังไมมีการ
สฤณี อาชวานันทกุล 69

เปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญตลอดระยะเวลา 30 ปที่ผานมา
บริษัทจดทะเบียนที่ใหญที่สุด 20 แหงในตลาดหลักทรัพยแหง
ประเทศไทย (ตลท.) ในป 2553 มีมูลคาตลาดรวมกันมากกวา
รอยละ 70 ของมูลคาตลาดรวม ทั้งยังเปนบริษัทเดียวกัน หรือ
อยูในเครือเดียวกันกับบริษัทจดทะเบียน 20 แหงที่ใหญที่สุด
ในป 2539 ถึงรอยละ 75 (15 บริษัท) และเมื่อดูรายชื่อบริษัท
เหลานี้พบวา มีเพียง 4 แหงเทานั้นที่เปนบริษัทเอกชนในธุรกิจ
่ ดใหแขงขันโดยเสรี ไมใชรัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงิน กิจการ
ทีเป
ที่ถือหุนใหญโดยสำนักงานทรัพยสินสวนพระมหากษัตริย หรือ
บริษัทที่มีรายไดหลักจากสัมปทาน (รัฐมอบอำนาจผูกขาดให
ชั่วคราว) (แผนภูมิ 19)

แผนภูมิ 19 บริษัทที่ใหญที่สุด 20 แหงในตลาดหลักทรัพย


โดยมูลคาตลาด พ.ศ. 2539 และ 2553

หมายเหตุ: ขนาด ของ ตัว อักษร แสดง ขนาด มูลคา ตลาด (Market Capitalization) ของ บริษัท
โดยเปรียบเทียบ
ที่มา: ตลาดหลักทรัพยแหงประเทศไทย
70 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การที่รายชื่อของบริษัทที่ใหญที่สุดในตลาดหุนสวนใหญ
เปนรัฐวิสาหกิจ หรือไมก็เปนบริษัทในอุตสาหกรรมขนาดใหญ
ที่ผลกำไรผูกโยงกับนโยบายรัฐอยางใกลชิด (เชน ธนาคาร และ
โทรคมนาคม) บงชี้วา ภาคธุรกิจไทยยังมิใช “ทุนนิยมเสรี” ใน
ความหมายของระบบตลาดเสรีที่มีการแขงขันอยางเปนธรรม
รัฐ ทำ หนาที่ กำกับ ดูแล ตลาด มากกวา จะ เปน ผู เลน โดยตรง
ผูประกอบการหนาใหมที่มีศักยภาพสามารถกอรางสรางธุรกิจ
จนแขงขันกับผูครองตลาดดั้งเดิมไดสำเร็จ
ปญหาเชิงโครงสรางที่สำคัญประการหนึ่งที่ตอกลิ่มความ
เหลื่อม ล้ำ ใน ระบบ ตลาด ระหวาง ผู ประกอบ การ ราย ใหญ กับ
ผูประกอบการรายยอย คือความไมเทาเทียมในสนามแขงขันที่
เปดโอกาสใหบริษัทที่มีอำนาจผูกขาดหรือมีอำนาจเหนือตลาด
สามารถ กีดกัน คู แขง อยาง ไม เปน ธรรม หรือ เอา รัด เอา เปรียบ
ผู บริโภค เชน การ บังคับ ไม ให ผู คา ปลีก ขาย สินคา ของ คู แขง
การ บังคับ ขาย สินคา พวง การ กำหนด ราคา สูง เกิน ควร การ
กำหนดราคารวมกัน (“ฮั้ว”) หรือการทุมตลาดเพื่อทำลายคูแขง
เปนตน
สาเหตุ หนึ่ง ของ ความ ไม เทา เทียม ใน การ แขงขัน ที่ เปน
“ปญหาเชิงโครงสราง” คือ กฎหมายกำกับดูแลธุรกิจที่สำคัญ
โดยเฉพาะพระราชบัญญัติการแขงขันทางการคา พ.ศ. 2542
ยังเปน “เสือกระดาษ” ที่ไมสามารถบังคับใชจริง
ดร.เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุณีพร ทวรรณกุล จาก
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) อธิบาย
ปญหาความไมเทาเทียมในการแขงขันไวในรายงานป 2549
สฤณี อาชวานันทกุล 71

วา10
ในทางเศรษฐศาสตร การผูกขาดเปนสิ่งที่ทำใหเกิดตนทุน
ทางเศรษฐกิจสูง ผูบริโภคตองซื้อสินคาในราคาที่แพงเกินควร
หรือสินคามีคุณภาพต่ำโดยไมมทาง ี เลือก ในกรณีดังกลาว รัฐตอง
เขามากำกับดูแลมิใหผูผูกขาดเอาเปรียบผูบริโภค
ในทางตรงกันขาม ในทางธุรกิจการเมือง การผูกขาดกลับ
ถูกมองวาเปนขุมทรัพยอันมหาศาล เนื่องจากการผูกขาดทาง
ธุรกิจหมายถึงความสามารถในการทำกำไรกอนโตไดโดยไมตอง
ลงทุนหรือใชความสามารถใดๆ และที่สำคัญคือ กำไรจากการ
ผูกขาดมิใชเงินทีผิ่ ดกฎหมายตราบใดทีรั่ ฐไมดำเนินการใดๆ เกีย่ ว
กับพฤติกรรมที่เปนการผูกขาด ดังนั้น นักการเมืองยุคใหมมัก
ตองการที่จะมีธุรกิจหรือหุนสวนในธุรกิจที่มีอำนาจผูกขาด หรือ
มิฉะนั้นก็อาจจะปลอยใหธุรกิจที่ผูกขาดกอบโกยกำไรตอไปเพื่อ
แลกเปลี่ยนกับผลประโยชนทางการเมืองบางประการ
ประเทศไทยมี พ.ร.บ.การแขงขันทางการคาตั้งแตป พ.ศ.
2542 เวลาลวงเลยมาแลวถึง 7 ป มาตราหลัก 2 มาตราของ
กฎหมายทีใช่ ควบคุมพฤติกรรมผูกขาดหรืออาจผูกขาดของเอกชน
อันไดแก มาตรา 25 วาดวยการมีอำนาจเหนือตลาด และมาตรา
26 วาดวยการควบรวมธุรกิจ ก็ยังไมมีเกณฑรายไดหรือสวนแบง
ตลาดทีทำให
่ มาตรา 2 มาตรานีสามารถ้ บังคับใชได การ “ถวงเวลา”

10 ดร.เดือนเดน นิคมบริรกั ษ และ สุณพร


ี ทวรรณกุล. การผูกขาดทางธุรกิจ
กับการเมือง. นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2549 ของสถาบันวิจยั
เพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2549. ดาวนโหลดไดจาก http://www.tdri.
or.th/ye_06/ye06rept/g3/dd_final.pdf
72 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ดังกลาวแสดงใหเห็นวารัฐบาลของอดีตนายกฯทักษิณ (ชินวัตร)
มิไดมีเปาประสงคในการปองกันการผูกขาดแตอยางใด แสดงให
เห็นชัดเจนวากฎหมายฉบับนี้ถูกกลุมทุนที่กุมอำนาจในชวงเวลา
ที่ผานมา สกัดกั้นมิใหบังคับใชได
นอกจากนี้ มาตรา 4 ของกฎหมายนี้ยังใหการยกเวนแก
รัฐวิสาหกิจอีกดวย แมรัฐวิสาหกิจจำนวนมากมีอำนาจผูกขาด
ทำใหรัฐวิสาหกิจกลายเปนแหลงแสวงหารายไดของนักการเมือง
และเครือญาติ โดยการเขาไปถือหุนในรัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียน
ในตลาดหลักทรัพยเพือ่ รับสวนแบงกำไรอันมหาศาล จึงไมแปลกวา
เหตุใดรัฐบาลที่ผานมาตองการจะเรงรีบใหมีการนำรัฐวิสาหกิจ
ที่ผูกขาดและมีกำไรสูง เชน การทาอากาศยานแหงประเทศไทย
องคการ สื่อสาร มวลชน แหง ประเทศไทย การ ปโตรเลียม แหง
ประเทศไทย และ การ ไฟฟ า ฝ า ย ผลิ ต แห ง ประเทศไทย เข า
ตลาดหลักทรัพย
ใน ที่ สุ ด ใน ป 2551 หลั ง จาก ที่ เปลี่ ย น รั ฐ บาล หลั ง
รัฐประหารในป 2549 กระทรวงพาณิชยจึงไดออกประกาศ
เกณฑ “ผูมีอำนาจเหนือตลาด” โดยกำหนดใหหมายถึง ธุรกิจ
ใดก็ตามที่มีผูประกอบการรายใดรายหนึ่งมีสวนแบงตลาดในป
ที่ผานมารอยละ 50 ขึ้นไป และมียอดขาย 1,000 ลานบาท
ขึ้นไป หรือผูประกอบธุรกิจ 3 รายแรกในตลาดสินคาใดมีสวน
แบงรวมกันรอยละ 75 ขึน้ ไป และยอดขายรายใดรายหนึง่ ตัง้ แต
1,000 ลานบาทขึ้นไป
ประเด็นทีน่ าสังเกตคือ เกณฑทีกระทรวง
่ พาณิชยประกาศ
นี้ ไม สอดคลอง กับ เกณฑ ผู มี อำนาจ เหนือ ตลาด ใน กฎหมาย
สฤณี อาชวานันทกุล 73

หลายประเทศ ซึ่งมักกำหนดสวนแบงตลาดไวที่รอยละ 25 -
33.33 เนื่องจากมองวาแตละธุรกิจควรจะมีคูแขงขันอยางนอย
3 (=100/33.33) หรือ 4 (=100/25) ราย เพื่อใหผูบริโภค
 นรายใดรายหนึง่ มีอำนาจครองตลาด และ
มัน่ ใจไดวาจะไมมผูี เล
ลดความเสี่ยงที่จะ “ฮั้ว” กัน แตเกณฑของกระทรวงพาณิชยนั้น
หมายความวายินยอมใหธุรกิจมีผูเลนเพียง 2 (=100/50) ราย
เทานั้น และแตละรายก็จะยังมีอำนาจครองตลาดมากเกินไป
ทำใหประกาศฉบับนี้ไมตรงตามเจตนารมณของกฎหมายที่จะ
คุมครองการแขงขันที่เปนธรรม
นอกจาก จะ มี ปญหา ใน ทาง ปฏิบัติ แลว กระบวนการ
รับ เรื่อง รอง เรียน ตาม กฎหมาย ฉบับ นี้ ก็ ยัง มี ความ ลาชา อยาง
นาเชื่อวาเปนความตั้งใจของผูบังคับใชกฎหมาย นับตั้งแตมีการ
ประกาศใชกฎหมายดังกลาวในป 2542 จนถึงกลางป 2553
มีเรื่องรองเรียนรวม 70-80 เรื่อง ในจำนวนนี้มีการดำเนินการ
สอบสวนแลวเพียง 1 เรื่อง โดยคณะกรรมการการแขงขันฯ สง
เรื่องใหอัยการในการสอบสวนเพื่อสงศาลวินิจฉัยตอไป อีก 3
เรื่องอยูระหวางการตั้งอนุกรรมการสอบสวน ไดแก การขาย
เหลาพวงเบียร ธุรกิจสือ่ สิง่ พิมพ และการขายสินคาต่ำกวาทุนซึง่
เกีย่ วของกับหางคาปลีก กรณีนอกเหนือจากนีอยู ้ ระหว
 างดำเนิน
การ หรือมิฉะนั้นอัยการก็สั่งไมฟอง
กฎหมายฉบับนีมี้ ปญหาผลประโยชนทับซอนตัง้ แตขัน้ การ
ออกแบบกฎหมาย โดยกำหนดใหภาคเอกชน ซึ่งเปนผูที่ควรจะ
อยูภายใตการกำกับดูแล สงตัวแทนเขารวมเปนคณะกรรมการ
แขงขันทางการคา และคณะกรรมการกลางวาดวยการกำหนด
74 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ราคาสินคาและบริการ ในสัดสวนไมนอยกวากึ่งหนึ่ง เทากับให


ภาคเอกชนมีอำนาจควบคุมคณะกรรมการทั้ง 2 ชุดโดยปริยาย
นอกจากนี้ คณะกรรมการทัง้ สองยังมีวาระการทำงานเพียง 2 ป
จึงเปราะบางมากตอการแทรกแซงของภาคการเมือง
จาก การ วิ เ คราะห สาย สั ม พั น ธ ทาง ธุ ร กิ จ ของ คณะ
กรรมการแขงขันทางการคาสองชุดแรก ดร.เดือนเดน นิคมบริรกั ษ
และ สุณีพร ทวรรณกุล พบวา กรรมการแขงขันทางการคา
บาง ราย มี ความ สั ม พั น ธ กั บ ธุ ร กิ จ ผู ก ขาด หรื อ ธุ ร กิ จ ที่ ถู ก
รอง เรียน เรื่อง การ คา ที่ ไม เปน ธรรม ทั้ง ทาง ตรง และ ทาง ออม
(แผนภูมิ 20)
สฤณี อาชวานันทกุล 75

แผนภูมิ 20 สรุปความสัมพันธระหวางกลุมธุรกิจเอกชน
นักการเมือง และคณะกรรมการแขงขันทางการคา

ที่มา: ดร.เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุณีพร ทวรรณกุล. การ ผูกขาดทางธุรกิจกับการเมือง


(2549)
76 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ
การลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจในระบบเศรษฐกิจ
แบบทุนนิยม ซึ่งตองเคารพสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจของ
ประชาชนทุกหมูเหล  าเปนสำคัญ สามารถทำไดโดยการลดความ
เหลือ่ มล้ำดานรายไดและลดความเหลือ่ มล้ำดานโครงสรางภาษี
ควบคูกันไป
1. รัฐบาลปลอยใหประชาชนทุกภาคสวนแขงขันกันเอง
ภายใตกลไกตลาดที่เปดโอกาสใหทุกคนสามารถสะสมความ
มั่งคั่งจากการทำงานและการประกอบธุรกิจ ทวาวิธีนี้จะสำเร็จ
ไดก็ตอเมื่อประชาชนมีรายไดสุทธิหลังจากหักคาใชจายตางๆ
แลว (Disposable Income) ทีเพี ่ ยงพอตอการออม ยิง่ ไปกวานัน้
โครงสร า ง การ แข ง ขั น ใน ตลาด จะ ต อ ง เสรี และ เป น ธรรม
ซึ่ง หมายความ วา รัฐ ควร ปรับปรุง กฎหมาย และ การ บังคับ ใช
กฎหมายแขงขันทางการคาใหใชการไดจริงเพือ่ ลดโอกาสทีความ ่
มั่งคั่งจะกระจุกตัวอยูแตเฉพาะในกลุม ผูมีอำนาจผูกขาดหรือ
เหนือตลาด และควรเนนการสงเสริมผูประกอบการขนาดกลาง
และขนาดยอมมากกวาผูประกอบการขนาดใหญที่มี “สายปาน
ยาว” อยูแลว นอกจากนี้ทุกคนในสังคมก็ควร มีโอกาสเขาถึง
ปจจัยตางๆ ที่จำเปนตอการสรางเสริมสมรรถภาพในการดำรง
ชีพหรือแขงขันอยางเทาเทียมกัน (เชน โอกาสในการไดรับการ
ศึกษาที่มีคุณภาพ)
2. สงเสริมระบบการเงินฐานราก (“การเงินชุมชน” เชน
กลุม สัจจะ ออม ทรัพย สัจจะ สะสม ทรัพย และ สหกรณ ออม
ทรัพยเพื่อการผลิต) ที่ชาวบานจัดการกันเอง ซึ่งปจจุบันมีอยู
สฤณี อาชวานันทกุล 77

นับแสนแหงทั่วประเทศ หลายแหงสามารถระดมเงินออมและ
เปนแหลงทุนใหสมาชิกกูไปประกอบอาชีพเพื่อสรางรายไดโดย
ไมตองอาศัยสถาบันการเงิน
3. ผลักดันและสงเสริมสถาบัน “การเงินขนาดจิว๋ ” (ไมโคร
ไฟแนนซ) ในไทย ซึ่งอาจใชหลายวิธีผสมผสานกัน ระหวางการ
ยกระดับองคกรการเงินฐานรากที่ชาวบานจัดการกันเองและมี
ความเขมแข็งแลวระดับหนึ่ง กับการสงเสริมใหธนาคารของรัฐ
และธนาคารพาณิชยริเริ่มธุรกิจไมโครไฟแนนซ ตามแนวทาง
“ธุรกิจเพือ่ สังคม” ทีมุ่ ง ใหคนยากจนมีโอกาสเขาถึงแหลงเงินทุน
เพื่อนำเงินกูไปปรับปรุงชีวิตความเปนอยู ดังตัวอยาง “ธนาคาร
กรามีน” (Grameen Bank) ในบังคลาเทศ ที่ทำให มูฮัมหมัด
ยูนุส (Muhammad Yunus) ผูก อตัง้ ธนาคารไดรับรางวัลโนเบล
สาขาสันติภาพประจำป 2549 รวมกับธนาคาร จากคำแปล
คำอธิบายของ ยูนุสในเว็บไซตธนาคาร กรามีน กรามีนเชื่อวา
“สินเชื่อเปนสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานอยางหนึ่ง” และยังเชื่อวา
“มนุษยทุกคน รวมทั้งคนที่จนที่สุด ลวนมีศักยภาพ” นั่นทำให
แมแตขอทานก็ยังสามารถเปนลูกคาของธนาคารกรามีนได
4. ควรมีการขยายฐานภาษีตามหลักความเสมอภาคทาง
ภาษีที่วา “ผูมีฐานะใกลเคียงกัน สภาพแวดลอมคลายกัน ควร
จายภาษีแบบเดียวกัน ในอัตราเทากัน และไมสามารถผลักภาระ
ภาษีไปสูผู อื น่ ได” เพือ่ ครอบคลุมกลุม ผูที มี่ ความสามารถในการ
เสียภาษี แตยังไมไดเสียภาษีดวยสาเหตุตางๆ (ไมยืน่ แบบฟอรม
การเสียภาษี, ยื่นต่ำกวาความเปนจริง, หลบเลี่ยงภาษีดวยวิธี
ตางๆ เปนตน) และเพื่อลดภาระภาษีที่กระจุกตัวอยูแตเฉพาะ
78 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ในบางกลุม ในการนี้ สิ่งที่ตองพัฒนาควบคูกันไปก็คือ ระบบ


การประเมินการเรียกเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพ และควรมีการ
ทบทวนพิจารณาแกไขการลดหยอนภาษีที่มีอยู ใหมีความเปน
ธรรมมากขึ้น
5. รั ฐ ควร ผลั ก ดั น ภาษี ใหม ๆ ที่ สอดคล อ ง กั บ ความ
เปลี่ยนแปลงและปญหาใหญในสังคมปจจุบัน อาทิ ภาษีมลพิษ
(ตาม หลัก “ผู กอ มลพิษ เปน ผู จาย”) ตลอด จน ภาษี กาวหนา
ที่ ช ว ย ลด ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ และ สร า ง แรง จู ง ใจ ให ผู มี ฐานะ ดี
ใชทรัพยากรอยางคุมคา อาทิ ภาษีมรดก ภาษีกำไรสวนเกินทุน
(Capital Gains Tax หมายถึงภาษีที่เก็บจากกำไรที่ไดรับจาก
การขายทรัพยสินหรือหลักทรัพย) และภาษีที่ดินและทรัพยสิน
ที่มีโครงสรางที่เปนธรรมและเหมาะสม
สฤณี อาชวานันทกุล 79
บทที่ 2
ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร

ถาหากเราเชื่อวาคนทุกคนควร มีสิทธิและเสรีภาพที่จะใชชีวิต
ตามทีตน่ มุง หวัง กลไกตางๆ ในสังคมก็ควรคุม ครองสิทธิในการ
เขาถึงและใชทรัพยากรของประชาชนทุกหมูเหล  า อยางไรก็ตาม
บอยครัง้ ความตองการของคนนอกพืน้ ที่ (เชน นักธุรกิจทีต่ องการ
สรางโรงถลุงเหล็ก) ก็ขัดแยงกับความตองการของคนบางสวน
ในพื้นที่ (เชน ไมตองการอุตสาหกรรม อยากพัฒนาชุมชนของ
ตนเองใหเปนแหลงทองเทีย่ วเชิงอนุรกั ษแทน) และความขัดแยง
ดัง กลาว ก็ อาจ สง ผลก ระ ทบ อยาง รุนแรง ตอ ประชาชน ยิ่ง กวา
ปญหาการเขาไมถึงทรัพยากร
ตอประเด็นที่วาเราควรจัดการกับความขัดแยงทำนองนี้
อยางไร คำ ตอบ สวน หนึ่ง ขึ้น อยู กับ มุม มอง และ อุดมการณ
ทางการเมืองที่กลาวถึงในบทนำ นักคิดสำนักเสรีนิยมจะเสนอ
วาควรปลอยใหเปนไปตามกลไกตลาด กลาวคือ ถาหากโรงถลุง
เหล็กสรางมูลคาทางเศรษฐกิจมากกวาทางเลือกอื่น (เชน การ
สฤณี อาชวานันทกุล 81

ทองเทีย่ วเชิงนิเวศ) นักลงทุนก็ยอมมีแรงจูงใจทีจะ ่ สรางโรงถลุง


เหล็กมากกวาทำธุรกิจอืน่ ในพืน้ ที่ ดังนัน้ กลไกตลาดจะ “จัดการ”
ใหโรงถลุงเหล็กเกิดขึน้ ในทีส่ ดุ สิง่ เดียวทีภาค
่ รัฐและภาคประชา
สังคมควรทำ คือหาวิธเยี ี ยวยาหรือบรรเทาผลกระทบทีจะ ่ เกิดกับ
ชาวบานในพืน้ ที่ เชน จายคาชดเชย (หรือใหบริษทั จาย) ใหชาวบาน
ยอม ยาย ออก จาก พื้นที่ ใน กรณี ที่ ผลก ระ ทบ ทาง สิ่ง แวดลอม
สอเคาวาจะรุนแรงจนไมมีใครควรอาศัยอยูในละแวกนั้น
นักคิดสำนักความยุติธรรมทางสังคมจะแยงวา โรงถลุง
เหล็กอาจสรางมูลคาทางเศรษฐกิจสูงกวาการทองเทีย่ วเชิงนิเวศ
แตผลประโยชนทีเกิ ่ ดขึน้ สวนใหญจะกระจุกตัวอยูใน  มือคนกลุม
นอย คือผูถือหุน พนักงาน และลูกคาของบริษัทซึ่งเปนบริษัท
ดวยกัน (ซื้อเหล็กไป ผลิตสินคาและบริการ) ยังไมนับตนทุน
ดานสิง่ แวดลอมและสุขภาพจากอุตสาหกรรมหนักทีคนใน ่ ชุมชน
ตองรับภาระ ขณะทีธุ่ รกิจการทองเทีย่ วเชิงนิเวศสรางมูลคาทาง
เศรษฐกิจนอยกวาก็จริง แตผลประโยชนที่เกิดขึ้นจะตกอยูกับ
คนจำนวนมากกวา โดยเฉพาะคนในชุมชนที่ควรมีสิทธิในการ
รวมตัดสินใจวาจะใชทรัพยากรในพื้นที่อยางไร การปลอยให
นักธุรกิจจากนอกพื้นที่เขามาตักตวงทรัพยากรในทองถิ่นดวย
ขออางวาสรางมูลคาทางเศรษฐกิจสูงกวา จึงเปนการกระทำที่
ไมยุติธรรมตอคนในชุมชน และจะยิ่งทำใหความเหลื่อมล้ำใน
สังคมถางกวางกวาเดิม
นัก คิด สำนัก สมรรถภาพ มนุษย จะ ตั้ง ตน จาก คำถาม วา
โครงการกอสรางโรงถลุงเหล็กนาจะสงผลกระทบตอสมรรถภาพ
หรืออิสรภาพในดานตางๆ ของใครบางและอยางไร และใหความ
82 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สำคัญกับสิทธิของทุกฝายในกระบวนการตัดสินใจ บนพื้นฐาน
ของการมีขอมูลที่เทาเทียมกัน ถาหากคนในชุมชนตัดสินใจวา
อยากไดรับเงินคาชดเชยการสูญเสียวิถีชีวิตจากโรงถลุงเหล็ก
และยายออกจากพื้นที่ เพราะไมอยากทนเสี่ยงกับภาวะมลพิษ
ที่อาจเกิดขึ้นและไมอยากทำธุรกิจการทองเที่ยวเชิงนิเวศ พวก
เขาก็อาจมองวาการยายออกอาจเปนทางเลือกที่จะชวยเพิ่ม
สมรรถภาพหรืออิสรภาพของพวกเขาในระยะยาวไดดีกวาการ
ที่สมรรถภาพและอิสรภาพในดานตางๆ ถูกลิดรอนจากการ
อาศัยอยูติดกับโรงงานและไดรับผลกระทบ ถาเปนอยางนั้น
นักธุรกิจก็ควรยอมจายคาชดเชย ซึง่ อาจเรียกวา “คาเสียโอกาส”
ให ชาว บาน ยาย ออก จาก พื้นที่ และ ภาค รัฐ ก็ ควร ดูแล อยาง
่ ทีเหมาะ
พอเพียง เชน หาพืน้ ทีใหม ่ สมกับการประกอบอาชีพเดิม
เพือ่ ใหชาวบานมัน่ ใจไดวาสมรรถภาพและอิสรภาพของพวกเขา
จะไมเลวรายลงกวาเดิม
ในเมือ่ การพัฒนาเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมหนัก
ลวนแตตองอาศัยการตักตวงทรัพยากรธรรมชาติและทำลาย
สิ่งแวดลอมไมมากก็นอยโดยเลี่ยงไมพน ประเด็นที่สำคัญในยุค
ทรัพยากรรอยหรอแหงศตวรรษที่ 21 จึงมิไดอยูที การ
่ ตัง้ เปาหมาย
ที่ การ อนุรักษ สิ่ง แวดลอม หรือ การ พัฒนา เศรษฐกิจ อยาง ใด
อยางหนึ่งดังเชนในอดีต หากอยูที่การหาแนวทาง “พัฒนาอยาง
ยั่งยืน” (Sustainable Development) ที่เปนรูปธรรม ภายใต
“หลักการปองกันไวกอน” (Precautionary Principle) และ
การคำนึงถึงความเทาเทียมกัน (Equity) ของสิทธิพลเมืองและ
สิทธิชุมชน และความเปนธรรม (Fairness) เปนสำคัญ ความ
สฤณี อาชวานันทกุล 83

เทา เทียม กัน และ ความ ยุติธรรม เปน องค ประกอบ ที่ ขาด ไม ได
ของ “การพัฒนาอยางยั่งยืน” เนื่องจากตั้งอยูบนขอเท็จจริงที่
วา ถา เรา ละเลย ผลก ระ ทบจาก การก ระ ทำ ของ เรา ตอ คน อื่น
(โดยเฉพาะผูดอยโอกาส) ในโลกที่เกี่ยวโยงซึ่งกันและกัน เราก็
จะตองยอมรับความเสี่ยงที่จะเกิดอันตรายขึ้นกับตัวเองหรือลูก
หลานในอนาคตดวย

2.1 ที่ดินและปาไม
ที่ดิน คือทรัพยากรที่จำเปนตอการยังชีพของมนุษย ไม
วา จะ ใน แง ของ การ เปน ที่ อยู อาศัย หรือ เปน ปจจัย การ ผลิต ที่
สรางรายได (เชน ทำนา หรือเก็บของปาไปขาย) และในเมื่อ
ที่ดินมีปริมาณจำกัดและเพิ่มขึ้นอีกไมได (ยกเวนดวยการถม
ทะเล ซึ่งมีคาใชจายสูงมาก กับทั้ง ยังสงผลกระทบตอระบบ
นิเวศและวิถีชีวิตของชาวประมงและผูอาศัยอยูชายฝง) ที่ดินจึง
เปน “ทรัพยากรหายาก” (Scarce Resource) ที่สังคมตองหา
วิธีบริหารจัดการใหมีสมดุลระหวางประสิทธิภาพ (สรางมูลคา
ทางเศรษฐกิจ) กับความเปนธรรม (กระจายอยางทั่วถึง)
เครือขายปฏิรูปทีด่ นิ แหงประเทศไทย มูลนิธสถาบั ิ นทีด่ นิ
แหงประเทศไทย ประเมินวา คนไทยประมาณรอยละ 90 ถือ
ครองที่ดินไมเกิน 1 ไร ในขณะที่คนอีกรอยละ 10 ที่เหลือ ถือ
ครองทีด่ นิ คนละมากกวา 100 ไร และประมาณรอยละ 70 ของ
ทีด่ นิ ทีมี่ ผูจั บจอง ถูกปลอยทิง้ ใหรกราง ไมไดใชประโยชนหรือใช
ไมเต็มที่ แตเปนการถือครองเพื่อเก็งกำไร1
1 “ภาษี ที่ ดิ น และ สิ่ ง ปลู ก สร า ง เพื่ อ ลด ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ทาง สั ง คม”
หนังสือพิมพ กรุงเทพธุรกิจ. 19 สิงหาคม 2553.
84 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ผศ.ดร.ดวงมณี เลา วกุ ล จาก คณะ เศรษฐศาสตร


มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร วิเคราะหสัดสวนการถือครองที่ดิน
ของเจาของทีด่ นิ 50 รายทีใหญ
่ ทีส่ ดุ ตอพืน้ ทีที่ สามารถ
่ ถือครอง
ทั้งหมดใน 8 จังหวัด จากขอมูลของกรมที่ดิน พบวาจังหวัด
ภูเก็ตมีสัดสวนการถือครองที่ดินที่กระจุกตัวใน 50 อันดับแรก
สูงถึงรอยละ 14.2 ของที่ดินที่สามารถถือครองไดทั้งหมด ตาม
มาดวยปทุมธานี (รอยละ 12.4) สมุทรปราการ (รอยละ 11.7)
และกรุงเทพฯ (รอยละ 10.1) ตามลำดับ ตัวเลขดังกลาวสะทอน
ใหเห็นความเหลื่อมล้ำของการจัดสรรทรัพยากรที่ดินในแตละ
จังหวัดอยางชัดเจน (แผนภูมิ 21)2
แผนภูมิ 21 สัดสวนของการถือครองที่ดินของผูครองที่ดิน
50 อันดับแรก ใน 8 จังหวัด ป 2552

หมายเหตุ: *ขอมูลป 2551


ทีม่ า: ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล, รายงานความกาวหนาครัง้ ที่ 3 โครงการวิจยั เรือ่ ง “การกระจุกตัวของ
ความมั่งคั่งในสังคมไทย” (The Concentration of Wealth in Thai Society)

2 ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล, รายงานความกาวหนาครั้งที่ 3 โครงการวิจัย


เรื่อง “การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย” (The Concentration of
Wealth in Thai Society) (ยังไมตีพิมพ).
สฤณี อาชวานันทกุล 85

รศ.ดร.อดิศร อิศรางกูร ณ อยุธยา จากสถาบันวิจยั เพือ่ การ


พัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) อธิบายปญหาความเหลื่อมล้ำ
ดานการถือครองที่ดินวา3
สาเหตุที่แทจริงเกิดจากความความเหลื่อมล้ำทางรายได
ขอมูลตัวเลขความเหลื่อมล้ำดานรายไดจะสอดคลองกับตัวเลข
ความเหลื่อมล้ำของมูลคาที่ดิน คือเม็ดเงินสวนใหญกระจุกตัว
อยูที่ประชากรรอยละ 20 ของประเทศ และจะถูกนำมาใชใน
การกวาน ซื้อ ที่ดิน ดัง นั้น ตราบ ใด ที่ ยัง แก ปญหา ดัง กลาว ไม ได
ทีด่ นิ จะหลุดมือจากคนจนสูมื อคนรวยซ้ำซาก ทำใหกลุม คนเล็กๆ
ครอบครองที่ดินสูงถึงรอยละ 51 และการกวานซื้อที่ดินสงผล
ใหราคาที่ดินในพื้นที่เกษตรกรรมสูงขึ้นจนเกษตรกรไมสามารถ
ซื้อมาทำการเกษตรได และทำใหเกษตรกรที่มีที่ดินตองการขาย
เพราะไดราคาดี
สาเหตุตอมาคือการแขงขันทางการคา ทีไป ่ สรางการกระจุก
ตัว ของ กำไร เกิน ปกติ ใน กลุม ผู ประกอบ การ การ เก็ง กำไร ใน
โครงการกอสรางพื้นฐาน กวานซื้อที่ดินในราคาต่ำจากเจาของ
เดิม กระทั่งโครงการแลวเสร็จที่ดินรอบๆ ไดประโยชนจากราคา
ที่สูงขึ้น แตกลับไมมีการถายโอนประโยชนจากเจาของที่ดินเดิม
กลับสูรัฐ การ บังคับใชกฎหมายสองมาตรฐานกับที่ดินบางแปลง
ที่ไมควรไดรับเอกสารสิทธิ์ เชน เกาะหรือภูเขา แตคนมีฐานะ
3 อมราวดี อองลา, “ปมรอน “ที่ดินทำกินภาคเกษตร” ความเหลื่อมล้ำ
จากโครงสราง” ศูนยขอมูลขาวสารปฏิรูปประเทศไทย โดยสำนักขาวสถาบัน
อิศรา. 2 ธันวาคม 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://thaireform.in.th/flow-
reform/scoop-commercial-news-documentary/21-2009-11-09-11-
40-47/2350-2010-12-01-14-59-12.html
86 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ครอบครองได ขณะที่คนจนดอยโอกาส
สุดทาย คือ ความ ไม เปน ธรรม ของ กฎหมาย การ เชา ที่ดิน
เชน กฎหมายครอบครองปรปกษ ที่นำไปสูการไมใหผูอื่นไดใช
ประโยชนที่ดินหรือการปลอยที่ดินใหวางเปลา, กฎหมายเชาที่
เขียนเอื้อตอผูเชาแตเจาของที่ดินเสียเปรียบ นำไปสูการไมใหเชา
ที่ดิน หรือการปลอยที่ดินใหวางเปลา, กฎหมายภาษีที่ดินที่ไมได
ใชประโยชนนำไปสูการลงทุนในที่ดินที่ไรเหตุผล กระทั่งเกิดการ
สูญเสียทางเศรษฐกิจทั่วประเทศ

สาเหตุที่สรุปขางตนยังไมรวมปญหา “สองมาตรฐาน” ใน
การบังคับใชกฎหมายที่ดิน เชน เปนที่รับรูกันทั่วไปวา ราชการ
ออกเอกสารสิทธิ์ที่ไมเปนธรรมใหกับนายทุนหรือนักการเมือง
โดยทุจริตอยูหลายครั้ง ในขณะที่ประชาชนที่อาศัยอยูในพื้นที่
มานานกลับถูกฟองรองในขอหาบุกรุก เปนตน
ในขณะที่ความเหลื่อมล้ำดานการถือครองที่ดินสวนหนึ่ง
จะ เกิด จาก ปญหา เชิง โครงสราง โดย เฉพาะ โครงสราง ภาษี
ที่ดินที่ไมเหมาะสมและปญหาการทุจริตในระบบราชการ ดาน
ความเหลื่อมล้ำในการใชประโยชนจากปาไมซึ่งกอใหเกิดความ
ขัด แยง ระหวาง ชุมชน กับ รัฐ อยู เนืองๆ สวน หนึ่ง ก็ มี สาเหตุ
มา จาก ปญหา โครงสราง ของ กฎหมาย เชน กัน ใน ประเด็น นี้
บัณฑูร เศรษฐสิโรตม จากสถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาสังคมและ
สิง่ แวดลอม มองวาพระราชบัญญัตปิ าไมปจจุบนั รวมศูนยอำนาจ
ในการใชทรัพยากรไปสูส วนกลาง สถาปนาระบบกรรมสิทธิตาม ์
แบบตะวันตก พรอมกับลดทอนสิทธิชุมชนในการใชปาไมเพื่อ
สฤณี อาชวานันทกุล 87

การยังชีพ เจตนารมณหลักของกฎหมายปาไมคือเพื่อใหรัฐสวน
กลางมีอำนาจควบคุมไมเศรษฐกิจ แตกลับใหอำนาจครอบคลุม
ที่ดินทั้งหมด เนื่องจากมีขอบัญญัติวา “ปาคือที่ดินที่ยังมิไดมี
บุคคลไดมาตามกฎหมาย” อีกทั้งยังไมกำหนดวากอนประกาศ
เปน เขต อุทยาน รัฐ ควร ตอง ออก สำรวจ การ ใช ประโยชน ของ
ชาวบานกอน
บัณฑูรมองวา โครงสรางความขัดแยงระหวางชุมชนกับ
รัฐในประเด็นปาไมเกิดจากความไมสอดคลองระหวางกฎหมาย
มากถึง 50 ฉบับ ซึ่งรัฐและราชการยึดปฏิบัติ ขณะที่ชุมชน
เอ็นจีโอ นักวิชาการและชาวบานมองวาขัดตอรัฐธรรมนูญที่ให
สิทธิชุมชน ยกตัวอยางกรณีที่ อำเภอปว จังหวัดนาน ซึ่งคณะ
กรรมการสิทธิมนุษยชนรับเรื่องสงใหศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา
ชุมชนบริหารจัดการปาชุมชนกันเองมานาน สภาพปาสมบูรณ
ดี แตภายหลังการประกาศใหเปนเขตอุทยาน ทำใหชุมชนไม
สามารถจัดการปาที่ตนเองดูแลมานานกวา 10 ปได4

(ดู กรณี ตั ว อย า ง ความ ขั ด แย ง ระหว า ง ชุ ม ชน กั บ รั ฐ ใน


ประเด็นปาไมเพิ่มเติมไดใน กรณีศึกษา 4: คดีโลกรอน ในบท
ที่ 3: ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส)

4 บัณฑูร เศรษฐสิโรตม, ความขัดแยงปญหาที่ดิน-ปา: แงมุมปญหาดาน


โครงสรางกฎหมายและนโยบายรัฐ นำเสนอในการสัมมนาวิชาการประจำป
2553 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2553. ดาวนโหลดไดจาก
http://www.tdri.or.th/ye_10/sec3.4b_paper.pdf
88 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นอกจากทีด่ นิ และปาไมจะมีความเหลือ่ มล้ำคอนขางมาก


ทั้งในดานการถือครอง และดานการใชประโยชน ก็ยังมีความ
เหลือ่ มล้ำอีกเรือ่ งหนึง่ ทีกระทบ
่ ตอสิทธิในการใชทีด่ นิ และปาไม
นั่นคือ ความเหลื่อมล้ำในการ มีสวนรวมวางแผน ผังเมือง ซึ่ง
วัตถุประสงคหลักของการจัดทำผังเมืองก็เพื่อกำหนดทิศทาง
การพัฒนาของเมืองในอนาคต รวมถึงกำหนดหลักเกณฑการ
ใชพื้นที่อยางเหมาะสมเพื่อพัฒนาทางสังคม สิ่งแวดลอม และ
รองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ แตในความเปนจริง ผังเมือง
กลับเปนรากปญหาของความขัดแยงหลายกรณีระหวางชุมชน
ในพื้นที่กับอุตสาหกรรมจากนอกพื้นที่ที่ตองการมาตั้งฐานการ
ผลิตในชุมชน
พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 กำหนดวา การ
วางผังเมืองจะตองเริม่ จาก “การรับฟงขอคิดเห็น” ของประชาชน
ในทองถิน่ กอนประกาศใช หากมีผลกระทบตอประชาชน ผูมี สวน
ไดเสียจะตองโตแยงคัดคานเปนหนังสือตอกรมโยธาธิการและ
ผังเมือง หรือเจาพนักงานทองถิ่นผูวางและจัดทำผังนั้น ภายใน
90 วัน นับแตวันที่ประกาศ เพื่อขอแกไข เปลี่ยนแปลง หรือ
ยกเลิกขอกำหนดในผังเมืองดังกลาว หากผูคัดคานยังไมพอใจ
คำสัง่ ก็ยังสามารถรองตอศาลปกครอง เพือ่ ใหเพิกถอนประกาศ
กำหนดผังเมืองตอไปได
ปญหาในทางปฏิบตั ทีิ เกิ่ ดขึน้ คือ หลายครัง้ คณะกรรมการ
ผังเมืองไมไดรับฟงความคิดเห็นของประชาชนอยางเพียงพอ
ไมใหขอมูลขาวสารที่ครบถวนเพียงพอตอการตัดสินใจ และมี
แนวโนมทีจะ ่ เอนเอียงเขาขางนักธุรกิจมากกวาเนือ่ งจากมองวา
สฤณี อาชวานันทกุล 89

ผลประโยชนทางเศรษฐกิจที่ทองถิ่นจะไดรับมีความสำคัญกวา
ผลกระทบตอคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดลอม (ดูกรณีศึกษา 2:
ผังเมืองชุมชนบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ)

กรณีศึกษา 2: ผังเมืองชุมชนบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ


โครงการกอสรางโรงถลุงเหล็กของเครือสหวิรยิ า ตำบลแม
รำพึง อำเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ เปนโครงการ
ระดับแสนลานบาททีมี่ ขอขัดแยงกับชาวบานและขอกังขาอยาง
ตอเนื่องเกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติของเจาหนาที่รัฐและความ
หละหลวมในการบังคับใชกฎหมายกำกับดูแลธุรกิจ ชาวบานใน
พื้นที่สวนหนึ่งรวมตัวกันเปนกลุมอนุรักษแมรำพึงเพื่อติดตาม
ตรวจสอบการดำเนินงานของบริษทั อยางจริงจัง จนพบวาทีดิ่ น
ที่บริษัทเตรียมการไวมีปญหาเรื่องการบุกรุกปาสงวนและปา
คุมครองกวา 1,000 ไร ตั้งแตป 2533 ขอเท็จจริงที่พบดังกลาว
เปนเหตุผลขอหนึง่ ทีป่ จจุบนั รายงานผลกระทบดานสิง่ แวดลอม
(อีไอเอ) ของโครงการนี้ยังไมผานการอนุมัติจากผูชำนาญการ
แตอยางใด
ราก สาเหตุ ของ ความ ขัด แยง สวน หนึ่ง มา จาก ผังเมือง
ชุมชน บางสะพาน ฉบับ แรก ป 2546 ซึ่ง ปา พรุ ที่ อยู ใน เขต
ปาสงวนเปรียบเสมือน “ไขแดง” เนื่องจากพื้นที่ลอมรอบถูก
กำหนดใหเปนเขตพื้นที่สีมวง (เขตอุตสาหกรรมและคลังสินคา)
และพื้นที่สีมวงนี้ก็กินเนื้อที่กวารอยละ 80 ของตำบลแมรำพึง
90 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

กลุมอนุรักษแมรำพึงระบุวาการกำหนดพื้นที่สีมวงนี้ คือตนตอ
ของการบุกรุกที่สาธารณะและปาสงวนแหงชาติจากกลุมทุน
ทั้ง ยัง เปน สาเหตุ สำคัญ ของ ปญหา น้ำ ทวม ซ้ำซาก ที่ อำเภอ
บางสะพานอีกดวย

หลังจากที่คณะรัฐมนตรีไดมีมติเมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน
2552 ยกระดับใหพื้นที่สีเขียวในผังเมืองเปน “พื้นที่ชุมน้ำที่มี
ความสำคัญระดับชาติ” กลุมอนุรักษแมรำพึงไดเรียกรองให
องคการ บริหาร ปกครอง สวน ทอง ถิ่น และ ผู เชี่ยวชาญ รวม กัน
จัดทำผังเมืองใหมทีสะท
่ อนสภาพความเปนจริง ความเหมาะสม
และ ศักยภาพ ของ พื้นที่ โดย เสนอ วา บางสะพาน ควร มี การ
พัฒนาดานเกษตรกรรมซึ่งถือเปนแหลงอาหารของชุมชนและ
ของ ชาติ อีก ทั้ง ยัง เปน แหลง ที่มา ของ ราย ได หลัก ของ ชุมชน
จากการสงขายสินคาการเกษตรตางๆ รวมถึงควรมีการพัฒนา
ดาน การ ทอง เที่ยว ซึ่ง เปนการ พัฒนา ที่ ยั่งยืน กวา การ พัฒนา
ดาน อุตสาหกรรม และ บางสะพาน เอง ก็ มี ชายหาด ที่ งดงาม
ไมแพหัวหินในอดีต
สฤณี อาชวานันทกุล 91

2.2 น้ำ
น้ำ คือทรัพยากรที่ขาดไมไดในการดำรงชีวิตของมนุษย
ตัง้ แตน้ำดืม่ และน้ำใชสำหรับคนเมือง ไปจนถึงระบบชลประทาน
สำหรับเกษตรกร ปจจุบันความตองการใชน้ำในประเทศไทย
สวนใหญมาจากลุมน้ำภาคกลาง โดยขอมูลจากกรมทรัพยากร
น้ำระบุวา ในป 2549 ภาคกลางมีความตองการใชน้ำ 47,336
ลาน ลูกบาศก เมตร ตอ ป ใน ขณะ ที่ ภา คอื่นๆ รวม กัน มี ความ
ตองการใชน้ำเพียง 40,159 ลานลูกบาศกเมตรเทานั้น5
สถิตดัิ งกลาวในแงหนึง่ อาจดูสมเหตุสมผล เนือ่ งจากภาค
กลางเปนทัง้ ทีตั่ ง้ ของกรุงเทพฯ เมืองใหญทีส่ ดุ ซึง่ เปนศูนยกลาง
ของภาคอุตสาหกรรมและธุรกิจ และเรือกสวนไรนาในเขตทีร่ าบลุม
ซึง่ อุดมสมบูรณทีส่ ดุ ในประเทศ แตอีกแงหนึง่ ก็นาคิดวา ภาคกลาง
เปน ภูมิภาค ที่ มี พื้นที่ การเกษตร นอย ที่สุด ทวา กลับ มี ความ
ตองการใชน้ำสูงทีส่ ดุ ขณะทีภาค ่ ตะวันออกเฉียงเหนือซึง่ มีพืน้ ที่
การเกษตรมากที่สุด กลับมีปริมาณความตองการใชน้ำต่ำที่สุด
ทั้งยังตองประสบปญหาภัยแลงทุกป
ในแงของการเขาถึงทรัพยากรน้ำ ยังมีความเหลือ่ มล้ำคอน
ขางมากระหวางผูมีน้ำประปากับไมมีน้ำประปา และระหวาง
พืน้ ทีทางการ
่ เกษตรทีเข
่ าถึงระบบชลประทานกับพืน้ ทีที่ เข ่ าไมถึง
โดยขอมูลจากเว็บไซตของการประปานครหลวงและการประปา
สวนภูมิภาคระบุวา ณ สิ้นป 2552 มีผูใชน้ำในเขตนครหลวง
5 ปริมาณ ความ ตองการ ใช น้ำ จำแนก ตาม ลุม น้ำ. กรม ทรัพยากร น้ำ.
http://www.thaienvimonitor.net/Concept/priority2.htm. วันที่ 6 ตุลาคม
2553.
92 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

1.92 ลานราย และในเขตภูมิภาค 2.97 ลานราย รวมเปน


ประมาณรอยละ 28 ของจำนวนครัวเรือนทั้งประเทศ ผูที่อาศัย
อยูในเขตนครหลวง (กรุงเทพฯ สมุทรปราการ และนนทบุรี) ใช
น้ำประปาตอรายตอเดือนมากกวาผูใชน้ำในเขตภูมิภาคกวา 2
เทา (54 ลูกบาศกเมตร เทียบกับ 25 ลูกบาศกเมตร) สวนขอมูล
ของกรมชลประทานระบุวา พืน้ ทีทางการ ่ เกษตรทีมี่ ศักยภาพใน
การพัฒนาเปนพืน้ ทีชลประทาน
่ ทัง้ ประเทศมีทัง้ หมด 60.3 ลาน
ไร พัฒนาเปนพื้นที่ชลประทานแลวเพียง 28.7 ลานไร หรือ
รอยละ 47.6 เทานั้น6
นอกจากจะมีความเหลือ่ มล้ำดานการเขาถึงทรัพยากรน้ำ
ในรูปของน้ำประปาและแหลงน้ำชลประทานแลว ความเหลือ่ มล้ำ
ที่ เกี่ยว กับ น้ำ ใน ประเทศไทย ยัง มี อีก รูป แบบ หนึ่ง ที่ นา สังเกต
นัน่ คือ ความเหลือ่ มล้ำดานความเสียหายจากอุทกภัย ซึง่ มิไดเกิด
ตามธรรมชาติแตเพียงอยางเดียว (เชน น้ำทวมแตเฉพาะในพืน้ ที่
ลุมที่ทวมเปนปกติอยูแลว) หากแตความเสียหายสวนหนึ่งเปน
ผลลัพธจากคำสัง่ ของผูมี อำนาจให “ปลอยน้ำ” ใหทวมทีด่ นิ ของ
ผูมีอำนาจการตอรองต่ำ ยังไมนับความหละหลวมในการบังคับ
ใชกฎหมายเกีย่ วกับการถมที่ การตัดไมทำลายปา และการบุกรุก
ทีสาธารณะ
่ ซึง่ ลวนทำใหความเสียหายจากน้ำทวมสูงกวาทีควร ่
เกิดตามธรรมชาติ ปญหาเหลานีล้ วนเปน “ปญหาเชิงโครงสราง”
ที่ซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำใหเลวรายลง
6 รายงานขอมูลสารสนเทศโครงการชลประทานปงบประมาณ พ.ศ. 2552,
กรมชลประทาน: 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://www.rid.go.th/2009/_
data/docs/stat52.pdf
สฤณี อาชวานันทกุล 93

การจงใจ “ปลอยน้ำ” ใหทวมจังหวัดรอบๆ กรุงเทพฯ


เพื่อปองกันไมใหกรุงเทพฯทวม ฝนธรรมชาติของกรุงเทพฯ ซึ่ง
เปน ที่ราบ ลุม ปากอาว แมน้ำ เจาพระยา สะทอน ให เห็น อยาง
เด น ชั ด ใน ข อ มู ล ของ สถาบั น สารสนเทศ ทรั พ ยากร น้ ำ และ
การเกษตร (องคการมหาชน) ซึง่ ติดตามบันทึกเหตุการณอุทกภัย
ในแตละปอยางละเอียด (แผนภูมิ 22 และ แผนภูมิ 23)

แผนภูมิ 22 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัยในภาคกลาง
เดือนกันยายนถึงพฤศจิกายน 2553 (ไร)

ที่มา: สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (องคการมหาชน), เว็บไซตคลังขอมูลสภาพ


น้ำ, http://www.thaiwater.net/
94 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 23 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย ป 2549, 2551


และ 2553

ที่มา: สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (องคการมหาชน), เว็บไซตคลังขอมูลสภาพ


น้ำ, http://www.thaiwater.net/

ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ อธิบายลักษณะและสาเหตุของ


ความเหลือ่ มล้ำทีไม ่ เปนธรรมชาตินี้ ในบทความเรือ่ ง “การเมือง
เรื่องน้ำทวม” ตอนหนึ่งวา7
...น้ำทวมปนี้ [2549] เปนปแรก ที่ไมตองกระดากปากอีก
ตอไป ที่จะผลักน้ำไปยังคนซึ่งความลาดชันของอำนาจตอรอง
ทางการเมืองต่ำ เพราะเขาบอกชัดเจนเลยวา ตองผลักน้ำเขาเรือก
สวนไรนาในภาคกลางเพื่อชวยกรุงเทพฯ ไวจากอุทกภัย
ดวยพืน้ ทีกี่ แสน
่ กีล่ านไร, ดวยชะตากรรมของผูค นอีกกีแสน

กี่ลานครอบครัว, ดวยเศรษฐกิจครอบครัวอีกกี่แสนกี่ลานบาท,
ดวยชีวิตที่สูญเสียไปโดยไมจำเปนอีกไมรูกี่สิบกี่รอย ฯลฯ ก็ไมมี
การเปดเผยอยางชัดเจน...เมื่อไมตองตอรองแลว จะรูไปทำไม

7 นิธิ เอียวศรีวงศ, “การเมืองเรื่องน้ำทวม” หนังสือพิมพ มติชนรายวัน,


18 ธันวาคม 2549. ดาวนโหลด ได จากhttp://www.nidambe11.net/
ekonomiz/2006q4/2006dec18p4.htm
สฤณี อาชวานันทกุล 95

รวมทั้งไมตองรูหรือคิดไวกอนดวยวา จะตองชดเชยใหแก
ความเสียสละที่ไมเจตนาของผูคนเหลานั้นกันเทาไร และอยางไร
ดวยเงินหรือทรัพยากรทีคน ่ กรุงเทพฯ จะตองรับผิดชอบรวมดวย
สักเทาไรและอยางไร หลังจากนีไป ้ อีก 5 ป เราก็จะไดยนิ ขาวอยาง
ทีเคย
่ ไดยนิ จากโครงการบำเรอคนกรุงเทพฯ อืน่ ๆ วา มีชาวบานที่
ยังไมไดรับคาตอบแทนที่สัญญาเลยสักบาทอีกหลายครอบครัว
...แรง กดดัน ดาน ประชากร เพียง อยาง เดียว ไม สามารถ
อธิ บ าย การ ตั้ ง ถิ่ น ฐาน ใน เขต น้ ำ ท ว ม โดย ไม มี การ สร า ง
สาธารณูปการรองรับได
ประเทศไทย เกือบ จะ เปน ประเทศ เดียว ใน โลก ที่ ปลอย
ใหที่ดินเปนสินคาบริสุทธิ์ ไมตางจากกวยเตี๋ยว และเครื่องเสียง
ทั้งๆ ที่ที่ดินเปนทรัพยากรการผลิตขั้นพื้นฐานของทุกสังคม-ไม
วาจะเปนสังคมเกษตรกรรมหรืออุตสาหกรรม-ฉะนั้นที่ดินจึงถูก
นำไปใชเก็งกำไรไดเหมือนสินคาอื่น หรืออยางนอยก็ถือครองไว
เพือ่ ความมัน่ คงทางเศรษฐกิจ จึงเปนธรรมดาทีที่ ด่ นิ สวนใหญของ
ประเทศตกอยูใน  มือคนจำนวนหยิบมือเดียว ในขณะทีคน ่ สวนใหญ
เขาไมถึงทีดิ่ น ซึง่ เหมาะแกการประกอบการทางเศรษฐกิจทีเหมาะ ่
สมกับกำลังของตน
หนทางเดียวคือบุกเบิกไปยังที่ “ชายขอบ” ทั้งหลาย รวม
ทั้งพื้นที่ชุมน้ำและพื้นที่น้ำทวมถึง ซึ่งแตเดิมไมมีเศรษฐีคนไหน
ตองการถือครอง เกิดไรนาสาโทและหมูบานชุมชนขึ้นทั่วไป โดย
รัฐไมเคยลงทุนปรับสภาพใหรองรับน้ำหลากประจำปได
...มิติทางสังคมที่ถูกละเลยในการแกปญหาน้ำทวมยังมี
อีกมาก เชนไมเคยมีการวางระเบียบเกี่ยวกับการถมที่ จนกระทั่ง
96 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

น้ำ ไม เคย ไหล สู ที่ ต่ำ ได สะดวก พื้นที่ สาธารณะ ซึ่ง เคย มีหนา ที่
ตามธรรมชาติในการบรรเทาน้ำหลาก เชนพื้นที่ชุมน้ำตางๆ ถูก
บุกรุกทัง้ จากเอกชน และหนวยราชการเอง จนไมมขนาด ี เพียงพอ
ทีจะ
่ ชะลอน้ำหลากจากภาคเหนือได ยังไมพูดถึงการตัดไมทำลาย
ปา ซึ่ง เปน ผล มา จาก ความ ทุจริต ของ เจา หนาที่ ตอ การ ละเมิด
กฎหมาย ของ ประชาชน โดย เฉพาะ ประชาชน ที่ มี อิทธิพล ทาง
เศรษฐกิจ-การเมือง

นอกจาก ความ เหลื่อม ล้ำ ที่ เกี่ยว กับ น้ำ จะ มี ทั้ง ดาน การ
เขาถึงน้ำและผลกระทบจากน้ำทวมแลว วิธีบริหารจัดการน้ำก็
อาจกอใหเกิดความเหลือ่ มล้ำไดเชนกัน โดยเฉพาะกรณีการสราง
เขื่อนขนาดใหญ ซึ่งมีหลายกรณีที่พิสูจนใหเห็นวา การกอสราง
เขื่อนมิไดตั้งอยูบนความเขาใจระบบนิเวศอยางเพียงพอ ทำให
ชาวบานจำนวนมากถูกน้ำทวมหรือสูญเสียวิถีชีวิต และไมได
รับประโยชนจากการชลประทานเต็มที่อยางที่ประเมินไว กลาย
เปนวาพื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากน้ำทวมมีมากกวาพื้นที่ที่ได
ประโยชนจากระบบชลประทาน อีกทัง้ ยังตอกลิม่ ความเหลือ่ มล้ำ
่ รับความเสียหายมักจะเปนผูมี รายไดนอยทีไร
เนือ่ งจากผูที ได ่ ซึง่
อำนาจการตอรอง
ยกตัวอยางเชน โครงการโรงไฟฟาพลังน้ำ เขื่อนปากมูล
จังหวัดอุบลราชธานี ซึ่งทำใหชาวประมงกวา 6,200 ครัวเรือน
ตองสูญเสียวิถีชีวิต ชาวบานอีก 1,700 ครัวเรือนตองโยกยาย
ถิ่นฐาน และปลา 116 ชนิดตองสูญพันธุ เขื่อนปากมูลเปน
เขื่อน ที่ คณะ กรรมการ เขื่อน โลก (World Commission on
สฤณี อาชวานันทกุล 97

Dams – WCD) สรุปไวอยางชัดเจนในรายงานศึกษากรณีนี้วา


ประสบความลมเหลวในทุกดาน โดยผลการศึกษาดังทีเก็ ่ บความ
ในนิตยสาร สารคดี เดือนตุลาคม 2543 ระบุวา “กำลังไฟฟา
ที่ เขื่อน ปาก มูล ผลิต ได จริง นั้น นอย กวา ที่ การ ไฟฟา ฝาย ผลิต
แหงประเทศไทยคาดการณไวตอนแรกหลายเทา คือจาก 150
เมกะวัตต เหลือเพียง 20.81 เมกะวัตต ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบ
กับตนทุนในการสรางเขื่อนทั้งหมดที่เพิ่มสูงขึ้นจากที่คาดการณ
ไวตอนแรกกวาหนึ่งเทาตัว คือจาก 3,880 ลานบาท เปนกวา
8,000 ลานบาท เขื่อนแหงนี้จึงไมมีความคุมคาทางเศรษฐกิจ
ดังที่คาดการณไว สวนในประเด็นดานสิ่งแวดลอม คณะกรรม-
การฯ สรุปวา โครงการกอสรางเขื่อนปากมูลไมไดเปนไปตาม
แนวทางที่ธนาคารโลกกำหนดไว กลาวคือมิไดมีการประเมิน
ผลกระทบดานสิ่งแวดลอม และหามาตรการแกไขผลกระทบ
อยางเหมาะสมกอนดำเนินโครงการ นอกจากนีก้ อนทีจะ ่ ดำเนิน
การกอสรางเขื่อนปากมูล ทาง กฟผ. ก็ไมเคยมีการหารือกับ
ชาวบานผูไดรับผลกระทบ และไมเปดโอกาสใหชาวบานเขามา
มีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจ ตลอดจนกระบวนการแกไข
ผลกระทบแตอยางใด”8

ผู เขี ย น เคย สรุ ป ข อ ถก เถี ย ง เรื่ อ ง เขื่ อ น ใน วง วิ ช าการ


เศรษฐศาสตร ว า 9 ที่ ผ า น มา นั ก เศรษฐศาสตร กระแส หลั ก
8 วันดี สันติวุฒิเมธี, “บทสรุปเขื่อนปากมูล “ของแท” จากคณะกรรมการ
เขื่อนโลก”. นิตยสาร สารคดี ปที่ 16 ฉบับที่ 188 เดือนตุลาคม 2543.
9 สฤณี อาชวานันทกุล, “ความ(ไม)ยุตธิ รรมของเขือ่ นขนาดใหญ”, เว็บไซต
98 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มักจะคำนึงถึงมูลคาทางเศรษฐกิจที่เขื่อนสรางหรือทำลายเปน
หลักเวลาที่ประเมินวาเขื่อนแตละแหงควรสรางหรือไม แตนัก
เศรษฐศาสตรพัฒนามักจะสนใจประเด็นผลกระทบตอชีวติ ความ
เปนอยูของผูคน โดยเฉพาะประเด็นที่วา รัฐบาลหรือเจาของ
โครงการไดเยียวยาผูไดรับผลกระทบอยางยุติธรรมแลวหรือไม
เรื่องนี้สำคัญเพราะการสรางเขื่อนทุกแหงยอมมีทั้งคนไดและ
คนเสีย และในเมื่อคนที่เสียประโยชน (ที่ดินและวิถีชีวิต) มักจะ
เปนชาวบาน ผูเสียเปรียบทางการเมืองและเศรษฐกิจ รัฐบาล
ก็ยิ่งควรใหความสำคัญกับมาตรการเยียวยาพวกเขาและแบง
ผลประโยชนทีเกิ ่ ดจากเขือ่ น มิฉะนัน้ ปญหาความเหลือ่ มล้ำทาง
รายไดและโอกาสก็มีแนวโนมวาจะรุนแรงขึ้นหลังจากที่เขื่อน
สรางเสร็จ
เอสเธอร ดูฟโล (Esther Duflo) และ โรฮินี ปนเด (Rohini
Pande) นักเศรษฐศาสตรพัฒนาชั้นแนวหนาของโลกจากมหา-
วิทยาลัยเอ็มไอที ใชขอมูลเชิงประจักษประกอบกับเทคนิคทาง
เศรษฐมิตเพื ิ อ่ ศึกษาผลกระทบของเขือ่ นขนาดใหญ 4,000 แหง
ทั่วประเทศอินเดีย ประเทศที่มีเขื่อนมากเปนอันดับ 3 ของโลก
(ตามหลังจีนและสหรัฐอเมริกา) ระหวางป 1970-1999 ในงาน
วิจยั ป 2005 พบวาการสรางเขือ่ นขนาดใหญในอินเดียเปนการ
ลงทุนทีคุ่ ม คาทางเศรษฐกิจเพียงเล็กนอยเทานัน้ กลาวคือ เขือ่ น
มีสวนเพียงรอยละ 9 ในอัตราการเติบโตของผลผลิตทางการ
เกษตรระหวางป 1971-1987 ในขณะที่เพิ่มความเหลื่อมล้ำ
มูลนิธิโลกสีเขียว: สิงหาคม 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.green-
world.or.th/columnist/ecosaveworld/769
สฤณี อาชวานันทกุล 99

และอัตราความยากจนโดยรวมของทัง้ ประเทศ ซึง่ ก็หมายความ


วา รัฐบาล อินเดีย ลม เหลว ใน การ ชดเชย ผู ที่ เสีย ประโยชน จาก
การสรางเขื่อน เพราะเขื่อนเปนกิจกรรมที่สรางความเหลื่อมล้ำ
โดยธรรมชาติ (มีทั้งคนไดและคนเสีย) นักเศรษฐศาสตรทั้งสอง
ตั้งขอสังเกตตอไปวา ความลมเหลวในการชดเชยผูเสียหายนั้น
เกี่ยวโยงกับกรอบเชิงสถาบันที่รัฐใชในการตัดสินใจเชิงนโยบาย
– ในแควนที่โครงสรางเชิงสถาบันเอื้อประโยชนตอกลุมคนที่ได
เปรียบทางการเมืองและทางเศรษฐกิจ เขือ่ นขนาดใหญก็ยิง่ ทำให
ความยากจนเพิ่มสูงขึ้นและตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำในสังคม
ในเมือ่ การเยียวยาและชดเชยผูเสี
 ยหายจากการสรางเขือ่ น
เกิดขึ้นเองไมไดโดยอัตโนมัติ การตัดสินใจสรางเขื่อนจึงตอง
คำนึงถึงผลกระทบดานความเหลื่อมล้ำที่จะเกิดขึ้นเปนสำคัญ
ดูฟโลและปนเดเสนอวา นักวิจัยหรือใครก็ตามที่จะประเมิน
ผลกระทบจากการสรางเขื่อนในอนาคต ควรทำความเขาใจกับ
สถาบันและโครงสรางอำนาจที่ผลักดันใหเกิดโครงการแบบนี้ –
โครงการที่เลยจุดคุมทุนเพียงเล็กนอยแตทำใหความเหลื่อมล้ำ
ในประเทศสูงขึ้นและมีผูยากไรมากกวาเดิม

2.3 ไฟฟา
ไฟฟาอาจไมใชทรัพยากรพื้นฐานที่จำเปนตอการดำรง
ชีวิตเทากับที่ดินและน้ำ แตก็เปนทรัพยากรที่ขาดไมไดในสังคม
่ นพองตองกัน
สมัยใหม และดังนัน้ การไดเขาถึงไฟฟาจึงเปนทีเห็
อยางแพรหลายในทุกสังคมวา เปน “สวัสดิการพื้นฐาน” หรือ
“สิทธิพลเมือง” ที่รัฐมีหนาที่จัดหาใหอยางทั่วถึง
100 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ขอมูลของกระทรวงพลังงานระบุวา ในป 2552 ในเขต


นครหลวงมีผูใช  ไฟฟาในสวนทีเป ่ นผูอยู
 อาศั
 ยจำนวน 2.40 ลาน
ราย ใชไฟฟาเฉลี่ยรายละ 339 หนวยตอเดือน รวม 9,779
ลานหนวย ขณะที่มีผูใชไฟฟาขนาดใหญจำนวนเพียง 8,584
ราย แตใชไฟฟาเฉลี่ยรายละ 116,186.03 หนวยตอเดือน
รวม 1,393,872.3 ลานหนวย นอกจากนี้ ผูใชไฟฟารายใหญ
ยังจายคาไฟฟาตอหนวยในราคาที่ถูกกวาผูใชไฟฟารายยอยถึง
รอยละ 3810
การ ที่ ผู ใช ไฟฟา ราย ใหญ (โดย มาก เปน บริษัท ใน ภาค
อุตสาหกรรม) ใชไฟฟาเฉลี่ยมากกวาผูอยูอาศัยถึง 96 เทา
ตอรายนั้นเปนความเหลื่อมล้ำที่ดูจะมีเหตุมีผล เนื่องจากเปน
ธรรมดาที่สถานประกอบธุรกิจจะใชไฟฟามากกวาที่อยูอาศัย
แตขอเท็จจริงทีน่ ากังขาคือความเหลือ่ มล้ำดานราคาระหวางผูใช 
รายใหญกับผูอยู  อาศั
 ย กอใหเกิดคำถามวา เหตุใดรัฐจึงลดราคา
ใหผูใช
 ไฟฟารายใหญ แทนทีจะ ่ ลดราคาใหกับผูมี รายไดนอยซึง่ มี
กำลังซื้อต่ำกวามหาศาล
จากขอมูลรายงานการใชไฟฟา ป 2549 พบวาปริมาณ
การใชไฟฟาของ 3 หางสรรพสินคาขนาดใหญ ไดแก สยาม
พารากอน, มาบุญครอง และเซ็นทรัลเวิลด (เซ็นทรัลเวิลดเพิ่ง
เปด ให บริการ กลาง เดือน กรกฎาคม) มี ปริมาณ เทากับ 279
ลานหนวย มากกวาปริมาณการใชไฟฟาในจังหวัดแมฮองสอน
(65 ลานหนวย) จังหวัดอำนาจเจริญ (110 ลานหนวย) และ
10 กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษพลังงาน, กระทรวงพลังงาน.
รายงานไฟฟาของประเทศไทย ป 2552.
สฤณี อาชวานันทกุล 101

จังหวัดมุกดาหาร (128 ลานหนวย) และมากกวาปริมาณทีเขื ่ อ่ น


ปากมูล เขื่อนอุบลรัตน และเขื่อนสิรินธรผลิตไดรวมกัน 11

ในแงจำนวนของผูใชไฟฟาทั่วประเทศ พบวาผูอยูอาศัย
ใชไฟฟารวมกันเพียงรอยละ 22 ของประเทศ ในขณะที่ภาค
อุตสาหกรรม และภาคบริการใชไฟฟาถึงรอยละ 35 และ 42
ตาม ลำดับ เมื่อ ดู สัดสวน การ ใช ไฟฟา เชิง พื้นที่ พบ วา มี 10
จังหวัดที่ใชพลังงานไฟฟาเกือบรอยละ 50 ของการใชพลังงาน
ไฟฟาทั่วประเทศ โดย 5 จังหวัดที่ใชไฟฟาสูงสุด คือ กรุงเทพฯ
นนทบุรี และสมุทรปราการ สมุทรสาคร และระยอง ใชไฟฟารวม
กันถึงรอยละ 27 ของปริมาณการใชไฟฟาทั่วประเทศ (แผนภูมิ
24) นับเปนตัวเลขที่สะทอนถึงความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาได
เปนอยางดี วาความเจริญทางเศรษฐกิจยังกระจุกตัวอยูในเขต
กรุงเทพฯ และปริมณฑล (นาสังเกตวาสัดสวนการใชไฟฟาของ
5 จังหวัดดังกลาวยังนอยกวาสัดสวนของจีดีพี ซึ่งอยูที่รอยละ
41.3 ของจีดีพีทั้งประเทศในป 2552)

11 กลุมพลังไทและการไฟฟานครหลวง, นิตยสาร โลกสีเขียว ฉบับที่ 98


พ.ค.-มิ.ย. 2551
102 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 24 สัดสวนการใชพลังงานไฟฟาตอประชาชน 1 คน
ในแตละจังหวัด ป 2552

ที่มา: “รายงานไฟฟาของประเทศไทย” โดย กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษพลังงาน,


กระทรวงพลังงาน ป 2552 และการคำนวณ

2.4 สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม


การ ถก เถี ย ง หรื อ วิ เ คราะห เรื่ อ ง ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ด า น
ทรัพยากรในประเทศไทยคงไมสมบูรณ ถาหากไมคำนึงถึงความ
ขัดแยงที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ ระหวาง “คนใน” อยางชาวบาน
ผูอาศั
 ยอยูใน  ทองถิน่ กับ “คนนอก” อยางอุตสาหกรรมทีต่ องการ
มาพัฒนาโครงการในพื้นที่
ประเด็น ที่ สำคัญ ที่สุด ใน บรรดา ขอ ขัด แยง เหลา นี้ มิได
อยูที่การมุงตัดสินใหไดวาจะ “เอา” หรือ “ไมเอา” โครงการ
อุตสาหกรรม แบบขาว-ดำ ดังทีนั่ กธุรกิจและเอ็นจีโอสิง่ แวดลอม
สฤณี อาชวานันทกุล 103

จำนวนหนึ่งพยายามเรียกรองในทางที่เขาขางตัวเอง หากแตอยู
ทีการ
่ พิจารณา “ความเหมาะสม” ของโครงการ เปรียบเทียบกับ
ศักยภาพและลักษณะของพืน้ ที่ การประเมิน “ผลไดและผลเสีย”
อยางรอบคอบและรอบดานกอนตัดสินใจ การมีกระบวนการให
ประชาชนเจาของพืน้ ที่ “มีสวนรวม” ในการตัดสินใจ บนพืน้ ฐาน
ของการเปดเผยขอมูลที่ครบถวน ตลอดจนการคำนึงถึง “ความ
เปนธรรม” ของมาตรการบรรเทา เยียวยา และชดเชยประชาชน
ผูไดรับผลกระทบในกรณีเกิดผลกระทบที่หลีกเลี่ยงไมได และ
มาตรการปองกันผลกระทบในกรณีที่หลีกเลี่ยงได
รัฐธรรมนูญ ไทย ฉบับ ป พ.ศ. 2550 มี บทบัญญัติ ที่
คุม ครองสิทธิของประชาชนในพืน้ ทีโครงการ
่ ใหญ และสิทธิชุมชน
ไวหลายมาตราดวยกัน อาทิ
มาตรา 57 สิทธิไดรับขอมูล คำชี้แจง และเหตุผลจาก
หนวยงานของรัฐ กอนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือ
กิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพ
อนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดเสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตน
หรือชุมชนทองถิ่น
มาตรา 66 ชุมชน ยอม มี สิทธิ อนุรักษ หรือ ฟนฟู จารีต
ประเพณี ภูมปิ ญ  ญาทองถิน่ ศิลปวัฒนธรรมอันดีของทองถิน่ และ
ของชาติ และมีสวนรวมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการ
ใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดลอม รวมทั้งความ
หลากหลายทางชีวภาพ อยางสมดุลและยั่งยืน
มาตรา 67 การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจกอ
ให เกิด ผลก ระ ทบ ตอ ชุมชน อยาง รุนแรง ทั้ง ทาง ดาน คุณภาพ
104 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สิง่ แวดลอม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได เวน


แตจะไดศึกษาและประเมิน ผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม
และสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดใหมีกระบวนการรับ
ฟงความคิดเห็นของประชาชนและผูมีสวนไดเสียกอน รวมทั้ง
ไดใหองคการอิสระซึ่งประกอบดวยผูแทนองคการเอกชนดาน
สิ่งแวดลอมและสุขภาพ และผูแทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการ
การ ศึกษา ดาน สิ่ง แวดลอม หรือ ทรัพยากรธรรมชาติ หรือ ดาน
สุขภาพ ใหความเห็นประกอบกอนมีการดำเนินการดังกลาว
ปญหาหนึ่งที่ผานมาคือ กระบวนการรับฟงความคิดเห็น
(ประชาพิจารณ) ของหนวยงานรัฐและองคกรธุรกิจ โดยมาก
ยังกระทำอยางไมถูกตองตามหลัก “ประชาธิปไตยแบบปรึกษา
หารือ” (Deliberative Democracy) ทีประชาชน
่ มีสวนรวมอยาง
แทจริง กลาวคือ การทำประชาพิจารณทีถู่ กตองจะตองนำเสนอ
ขอเท็จจริงและขอมูลตางๆ อยางรอบดาน ทัง้ ดานดีและดานลบ
และทำเพื่อ “เสนอ” โครงการตอประชาชนผูมีสวนไดเสีย เพื่อ
รับ ฟง ความ คิด เห็น อยาง รอบ ดาน กอน ที่ จะ มี การ ลง นาม ใน
สัญญาใดๆ ทัง้ สิน้ แตผูทำ
 ประชาพิจารณทีผ่ านมามักจะเสนอแต
ดานดีในลักษณะของการประชาสัมพันธ และจัดประชาพิจารณ
หลังจากที่ผูมีอำนาจไดตัดสินใจไปแลววาจะดำเนินโครงการ
การทำประชาพิจารณทีไม่ ถูกตอง สงผลใหประชาพิจารณ
มักจะกลายเปนการ “เผชิญหนา” ระหวางหนวยงานรัฐกับบริษทั
ผู ดำเนิน โครงการ ฝาย หนึ่ง และ ชาว บาน ใน พื้นที่ กับ เอ็น จี โอ
อีกฝายหนึง่ เนือ่ งจากหนวยงานรัฐและบริษทั ทีตั่ ดสินใจเรียบรอย
แลว วา จะ เดิน หนา ลง นาม ผูกพัน ใน สัญญา เงิน กู และ สัญญา
สฤณี อาชวานันทกุล 105

ตางๆ ไปแลว มักจะอยากหวานลอมใหชาวบานเห็นดีเห็นงาม


ดวย และพยายามคาดคัน้ ใหชาวบานสวนใหญแสดงความคิดเห็น
ไปในทางทีเห็่ นดวยกับโครงการ ทัง้ ทีกระบวนการ
่ ประชาพิจารณ
ไมใชกระบวนการประชามติ ซึง่ ตองมีการลงมติอยางเปนทางการ
ฝายชาวบานเมื่อพบวาหนวยงานรัฐและบริษัทตัดสินใจไปแลว
ยอมรูสึกวาประชาพิจารณเปนเพียง “ผักชีโรยหนา” และรัฐไม
จริงใจที่จะรับฟงความคิดเห็นของตนอยางจริงจัง ดังนั้นจึงมี
แนวโนมที่จะไมไววางใจรัฐและธุรกิจ ถึงแมวาในความเปนจริง
โครงการนั้นอาจเปน ผลดีจริงๆ แกชุมชนและกอผลเสียนอย
มากก็ตาม
ใน อดีต การ ทำ ประชา พิจารณ แทบ ทุก ครั้ง ใน พื้นที่ ที่
มี ความ ขัด แยง ระหวาง ชุมชน กับ อุตสาหกรรม เชน บอน อก
หินกรูด จังหวัดประจวบคีรขี นั ธ และอำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา
กรณีทอกาซไทย-มาเลย ลวนเปนการดำเนินการที่ผิดหลักการ
และกระบวนการประชาพิจารณที่ถูกตอง และความ ผิดพลาด
ดังกลาวก็มีสวนทำใหความขัดแยงและความเหลื่อมล้ำในพื้นที่
ขยายวงและรุนแรงมากกวาเดิม

กรณีศึกษา 3: ปญหาในนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด
เกือบ 3 ทศวรรษ นับ แต กอ ตั้ง มา นิคม อุตสาหกรรม
มาบตาพุดเปนฐานการผลิตที่สำคัญดานปโตรเคมี เคมีภัณฑ
เหล็กและโลหะ เกิดการรวมตัวกันของกลุมอุตสาหกรรมจน
เกิดความประหยัดจากขนาด (Economy of Scale) จนทำให
สามารถแขงขันในตลาดโลกได แตกระนัน้ ทีแพร
่ กระจายออกมา
106 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

จากนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดกลับไมไดมีเพียงความเจริญ
เติบโตของเศรษฐกิจอุตสาหกรรม แตยังมีผลกระทบตอคุณภาพ
ชีวติ ของประชาชนซึง่ อาศัยอยูใน เขตทีมลภาวะ
่ ดานตางๆ จาก
อุตสาหกรรมแพรกระจายไปถึงดวย ประชาชนที่อาศัยอยูใน
บริเวณใกลเคียงกับนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดตองประสบ
ปญหาเรือ่ งกลิน่ รบกวน (พ.ศ. 2543-2546) การแยงชิงทรัพยากร
น้ำกับภาคอุตสาหกรรมในชวงเวลาน้ำแลง (พ.ศ. 2548) ปญหา
สุขภาพอนามัยในดานตางๆ จากการมีสารพิษปนเปอนในสิ่ง
แวดลอมและทรัพยากรที่จำเปนตอการอุปโภคบริโภค (พ.ศ.
2550)12 แบกรับความเสี่ยงจากการรั่วไหลของสารเคมี ที่บาง
ชนิดเปนอันตรายตอสุขภาพในระยะยาว (เชน สารเคมีที่เปน
สารกอมะเร็ง) บางชนิดก็ทำใหเสียชีวิตไดทันที (เชน ไฮโดรเจน
ไซยาไนด)13
นอกจากนี้ นายแพทยมรกต กรเกษม รัฐมนตรีชวยวาการ
กระทรวงสาธารณสุข (ใน ครม. ชุด พล.อ.สุรยุทธ จุลานนท)
เปดเผยเมื่อป พ.ศ. 2550 วา จากการตรวจสุขภาพประชาชน
2,177 รายที่อาศัยบริเวณ 25 ชุมชนรอบนิคมอุตสาหกรรม
มาบตาพุด พบวามี 329 ราย (รอยละ 16) มีสารเบนซีนตกคาง
ในรางกายเกินมาตรฐาน ซึ่งสารดังกลาวหากมีการสัมผัสซ้ำๆ

12 เรียบเรียงจาก “ทีม่ าปญหาสิง่ แวดลอมมาบตาพุด” (การนิคมอุตสาหกรรม


ประเทศไทย: http://www.ieat.go.th/ieat/index.php?option=com_conte
nt&view=article&id=154&Itemid=157&lang=th)
13 เรียบเรียงจาก: ศุภกิจ นันทะวรการ, ปญหาจากการพัฒนาอุตสาหกรรม
ที่มาบตาพุดและกระบวนการกำหนดแนวทางพัฒนาในอนาคต
สฤณี อาชวานันทกุล 107

ติดตอกันหลายป อาจทำเกิดโรคมะเร็งเม็ดเลือดขาวได14 เหลานี้


ลวนแสดงใหเห็นวา นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดกำลังดำเนิน
กิจกรรมและเจริญเติบโตขึน้ บนคุณภาพชีวติ ทีแย ่ ลงเรือ่ ยๆ ของ
ประชาชนทีอาศั ่ ยโดยรอบ และสิทธิชุมชนกำลังถูกละเลยภายใต
ขออางเรื่องผลประโยชนทางเศรษฐกิจของชาติ
ในการแกไข สิง่ ทีสำคั
่ ญทีส่ ดุ คือ การพัฒนาใดๆ ทางดาน
อุตสาหกรรมจะตองมีการคำนึงถึงการจัดการผลกระทบดาน
สิง่ แวดลอมและทรัพยากร รวมทัง้ คุณภาพชีวติ ของประชาชนใน
บริเวณทีอุ่ ตสาหกรรมนัน้ ๆ จะถือกำเนิดขึน้ ดวย หรืออาจกลาว
ไดวา ตองเปนไปโดยคำนึงถึงศักดิศ์ รีความเปนมนุษยอันมีสิทธิ
เสรีภาพเทาเทียมกันตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญนั่นเอง
บทเรียนสำคัญจากกรณีมาบตาพุด คือ การกำหนด “พืน้ ที่
กันชน” (Buffer Zone) และ “แนวปองกัน” (Protection Strip)15
ที่จะปกปองเขตที่อยูอาศัยของประชาชนจากผลกระทบดาน
ตางๆ จากอุตสาหกรรมเปนสิง่ จำเปน อาจกลาวไดวา ตองมีการ
กำหนดผังเมืองทีดี่ และตองมีมาตรการควบคุมไมใหกิจการทีมี่
ผลกระทบตอประชาชนขยายตัวเลยพืน้ ทีกั่ นชนและแนวปองกัน
ทีกำหนด
่ ไวมาได และหากจะมีการปรับปรุงหรือขยายกิจการใด
ก็ตองเปดเผยอยางโปรงใสวาจะไมมการ ี ลวงล้ำแนวปองกันเขา
มา และประชาชนที่อยูในพื้นที่ตองสามารถเขาไปมีสวนรวมใน
กระบวนการเปดเผยและตรวจสอบดวย นอกจากนี้ ในภาพรวม
14 “เผยสุขภาพคนรอบมาบตาพุด กวา 300 รายเสีย่ งมะเร็ง”, หนังสือพิมพ
ไทยรัฐ 15 พฤศจิกายน 2550.
15 ศุภกิจ นันทะวรการ, ปญหาจากการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มาบตาพุด
และกระบวนการกำหนดแนวทางพัฒนาในอนาคต, 2553.
108 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ควรมีการประเมิน “ศักยภาพในการรองรับมลพิษ” (Carrying


Capacity) ของพื้นที่ วารองรับโรงงานไดสูงสุดกี่โรง ตาม “หลัก
ความรอบคอบ” (Precautionary Principle) ของการพัฒนาอยาง
ยั่งยืน มิใชปลอยใหสรางโรงงานเพิ่มไมสิ้นสุด (ดูแผนภูมิ 25
ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง)
อุตสาหกรรมโดยเฉพาะอุตสาหกรรมหนักควรมีการเปด
เผยขอมูลตอสาธารณะ วามีสารเคมีอะไรที่ใชในอุตสาหกรรม
บาง รวมทัง้ มีมาตรการปองกันอุบตั ภิ ยั ทีมี่ ประสิทธิภาพ ไวใจได
ในกรณีทีสาร่ เคมีเหลานัน้ เกิดการรัว่ ไหล และควรมีการทดสอบ
ประเมินประสิทธิภาพของมาตรการปองกันอยางสม่ำเสมอ เพือ่
สรางความไวใจแกคนในชุมชนไมใชแคมีไวใหรูเฉยๆ  นอกจากนี้
เมือ่ ใดทีระดั
่ บมลพิษมีแนวโนมทีจะ ่ เพิม่ ขึน้ อยางมีนัยสำคัญ รัฐก็
ควรตองประกาศใหพืน้ ทีที่ มี่ การดำเนินกิจการเหลานัน้ เปน “เขต
ควบคุมมลพิษ” โดยเร็ว เพือ่ ดำเนินการควบคุมและลดมลพิษให
อยูใน ระดับปลอดภัยกอนทีจะ ่ อนุมตั ให
ิ สรางโรงงานใหม โดยไม
ตองรอใหชาวบานเดือดรอนจนรวมกลุม กันใชสิทธิฟองรองตาม
รัฐธรรมนูญ ดังเชนเหตุการณที่เกิดขึ้นในมาบตาพุด

แผนภูมิ 25 ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง


สฤณี อาชวานันทกุล 109

แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร
การลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร ควรเริ่มจากการ
คำนึง ถึง ความ ตองการ ของ ผู มี สวน ได เสีย ฝาย ตางๆ โดย ยึด
หลักความเสมอภาคและเทาเทียมของสิทธิพลเมือง สิทธิในการ
ประกอบธุรกิจ และสิทธิของชุมชนตามทีบั่ ญญัตไว ิ ในรัฐธรรมนูญ
การถกเถียงกันวาใครควรเปน “เจาของ” ทรัพยากรตางๆ นัน้ ไม
สำคัญเทาไรนัก ประเด็นสำคัญอยูที ว่ า ใครบางทีควร ่ มีสิทธิ “ใช”
ทรัพยากรเหลานั้น และเราจะมี “วิธีบริหารจัดการ” ทรัพยากร
นั้นอยางไรใหเกิดความสมดุลระหวางเศรษฐกิจ สิ่งแวดลอม
และสังคม

2.1) ที่ดินและปาไม
การแกไขปญหาที่ดินกระจุกตัว ดวยการปฏิรูปการ ถือ
ครองทีด่ นิ เพือ่ ลดความเหลือ่ มล้ำในการเขาถึงหรือถือครองทีด่ นิ
นั้น นอกจากจะทำใหประชาชนที่ตองการที่ดินทำกินสามารถมี
ทีด่ นิ เปนของตัวเองแลว ยังสามารถชวยลดความเหลือ่ มล้ำดาน
รายได (ซึง่ ดังทีกล
่ าวไปแลววา ความเหลือ่ มล้ำดานรายไดก็เปน
ผลใหเกิดความเหลือ่ มล้ำดานการถือครองทีด่ นิ ดวย เพราะทำให
คนบางกลุมสามารถซื้อที่ดินสะสมไวเก็งกำไรได ในขณะที่คน
อีกมากมายไมอาจซื้อที่ดินเปนของตัวเองไดแมแตเพียงแปลง
เดียว) สรางทางเลือกใหแกการดำรงชีวติ แทนทีจะ ่ ตองยายเขามา
ทำงานในเขตเมืองอยางเดียว ยิ่งไปกวานั้น บางวิธีในการปฏิรูป
ที่ดิน อยางเชน “โฉนดชุมชน” และ “ธนาคารที่ดิน” ยังเปนการ
กระจายอำนาจการปกครองออกจากรัฐสวนกลางไดดวย
110 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ภาษี เปนเครื่องมือหนึ่งของการปฏิรูปที่ดินที่มีการพูด
ถึงกันมาก ซึ่งเพื่อใหเกิดการกระจายตัวของการถือครองที่ดิน
ที่เปนธรรมแลว ตองมีการออกแบบโครงสรางภาษีที่จะเปลี่ยน
“ที่ดิน ที่ ถือ ครอง ไว โดย ไม ได ใช ประโยชน” ให มี สถานะ เปน
ทรัพยสินที่มีภาระตนทุนในการถือครองสูงกวาผลประโยชนที่
คาดวาจะไดรับจากการถือครองไวเพือ่ การเก็งกำไร ซึง่ ในการณนี้
ตองกำหนดเกณฑในการพิจารณานิยามความหมายของ “ทีด่ นิ ที่
ถือครองไวโดยไมไดใชประโยชน” ใหชัดเจนและมีความเปนธรรม
และสรางระบบการจัดเก็บภาษีในกรณีดังกลาวทีมี่ ประสิทธิภาพ
นอกจากนี้ ยังควรมีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราคงที่ (Flat Rate)
ในอัตราที่สูงมากเพียงพอจะสรางภาระตอการ ถือครองที่ดิน
จำนวนมาก (การเก็บภาษีในอัตรากาวหนาตามขนาดของการ
่ ใครถือครองมากเสียในอัตราสูงกวา ใครถือ
ถือครองทีด่ นิ ทีทำให
ครองนอยเสียในอัตราต่ำกวา เปนขอเสนอหนึง่ ทีได ่ รับการพูดถึง
แตในทางปฏิบัติแลวตรวจสอบยากมาก)

ความ ไม สมมาตร ของ ขอมูล ขาวสาร (Information


Asymmetry) เปนอีกปญหาหนึ่งที่ทำใหเกิดความเหลื่อมล้ำใน
การเขาถือครองที่ดิน กลุมนักธุรกิจบางกลุมเปน “คนใน” (In-
sider) ที่สามารถรูลวงหนาวาโครงการสาธารณูปโภคของรัฐจะ
เกิดขึ้นที่ไหน (เชน รถไฟฟา, ทางหลวง ฯลฯ) ทำใหสามารถไป
ซื้อหรือกวานซื้อที่ดินในบริเวณที่โครงการรัฐเหลานั้นจะเกิดขึ้น
ไดกอนคนอืน่ ซึง่ นอกจากจะทำใหเกิดปญหาในเรือ่ งการกระจุก
ตัวของการถือครองที่ดินแลว ยังเปนการขัดขวางการแขงขันกัน
สฤณี อาชวานันทกุล 111

อยางเสรีในตลาด ทำใหความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจแยลงอีก
ดวย การมีเครื่องมือที่จะชวยใหเกิดหรืออยางนอยในขั้นเริ่มตน
คือชวยเพิม่ ระดับ “ความสมมาตรของขอมูลขาวสาร” (Informa-
tion Symmetry) จึงเปนสิง่ จำเปน ซึง่ อาจทำไดสวนหนึง่ ดวยการ
เปดเผยขอมูลการถือครองทีด่ นิ ใหเปนขอมูลสาธารณะ และการ
ยกระดับการเปดเผยขอมูลเกี่ยวกับโครงการของรัฐ

โฉนดชุมชนและธนาคารทีด่ นิ แนวทางหนึง่ ในการแกไข


ปญหาความเหลือ่ มล้ำทางดานทีด่ นิ คือ โฉนดชุมชน ซึง่ เปนระบบ
การถือครองทีด่ นิ ทีพั่ ฒนามาจากการทีชุ่ มชนเห็นวา การแยกกัน
ถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดิน เปนการสุมเสี่ยงตอการสูญเสียที่ดินไป
ในรูปแบบตางๆ เชน หลุดจำนองใหกับธนาคาร หรือถูกกวาน
ซือ้ จากนายทุนและกลุม อุตสาหกรรม จึงพัฒนาการถือครองขึน้
มาใหอยูใน รูปกรรมสิทธิร์ วมของชุมชน โดยใหการตัดสินใจตางๆ
เกี่ยวกับที่ดินที่อยูในโฉนดชุมชนตองขึ้นอยูกับการตัดสินใจรวม
ของชุมชนเปนหลัก ไมใชเฉพาะเจาของที่ดินรายใดรายหนึ่ง ซึ่ง
การที่ตัดสินใจตางๆ จะตองขึ้นอยูกับความคิดเห็นที่มีรวมกัน
ของชุมชน ชวยใหเปนพลังตอรองกับแรงกดดันตางๆ ที่มาจาก
ภายนอกไดเปนอยางดี
ปจจุบัน มีบางชุมชนไดริเริ่มทำโฉนดชุมชนของตนเอง
แลว แตยังไมไดรับการรับรองสิทธิจากรัฐ ซึ่งการเขาไปรับรอง
สิทธิทางกฎหมายแกโฉนดชุมชน ควรมีการออกแบบใหเปนการ
สรางความมัน่ คงในรูปแบบของการถือครองทีด่ นิ ใหกับชุมชน คือ
เปนการรับรองสิทธิการ ์ ถือครองแกชุมชน ไมใชเปนไปในลักษณะ
112 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เปนที่ดินที่รัฐอนุญาตใหชุมชนถือครองตามเงื่อนไขตางๆ ซึ่ง
ไมไดเปนการสรางความมัน่ คงใหกับการถือครองทีด่ นิ ของชุมชน
ไมไดสอดคลองกับวัตถุประสงคในการเกิดขึน้ ของโฉนดชุมชน ที่
มุง เนนใหชุมชนไดบริหารจัดการทีด่ นิ กันเอง ทัง้ ยังไมชวยใหเกิด
การกระจายอำนาจออกจากสวนกลางอีกดวย
เครื่องมือที่ควรนำมาใชควบคูกับโฉนดชุมชนก็คือ การ
จัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ โดยจัดตัง้ ในลักษณะขององคกรทีไม ่ แสวงหา
ผล กำไร ทำ หนาที่ จัดหา ที่ดิน ทำ กิน ให กับ เกษตรกร และ คน
ยากจนที่ไมมีที่ดินทำกินเปนของตนเอง จัดสรรเงินกูเพื่อการ
ลงทุนในการเกษตรใหแกเกษตรกรผูเป  นสมาชิกโฉนดชุมชน และ
คอยควบคุมไมใหที่ดินในโฉนดชุมชนเปลี่ยนมือจากเกษตรกร
ไปสูกลุมนายทุนและอุตสาหกรรม หากตองเปลี่ยนมือ ก็ควร
หมุนเวียนอยูในกลุมเกษตรกรที่เปนสมาชิกเทานั้น หากพนไป
จากนั้น ก็ควรเปนการเปลี่ยนมือโดยตกทอดสูลูกหลาน
ดานการแกปญหาความขัดแยงดานปาไม ควรเริ่มจาก
การเลิกยึดกฎหมายปาไมอยางเครงครัดตายตัวโดยปราศจาก
ความเขาใจในวิถีชีวิตของผูที่พึ่งพาปาและสภาพความเปนจริง
ของพื้นที่ รัฐจำเปนจะตองปรับแกกฎหมายปาไมใหสอดคลอง
กับเจตนารมณและบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะสิทธิ
ชุมชน นอกจากนี้ ควรผลักดันการสรางระบบสิทธิเชิงซอนใน
การบริหารจัดการปาไม กลาวคือ ใหชุมชนมีสิทธิในการจัดการ
ปา แตถาเมื่อใดที่ชุมชนไมปฏิบัติตามกฎระเบียบหรือเงื่อนไข
รัฐ ก็ มี อำนาจ ใน การ แทรกแซง หรือ เพิก ถอน สิทธิ ดัง กลาว ได
สิทธิเชิงซอนดังกลาวอาจอยูในรูปของกฎหมายปาชุมชน หรือ
สฤณี อาชวานันทกุล 113

กฎหมายสิทธิชุมชน ที่ไดเริ่มมีการทดลองรางและใชจริงแลว

2.2) น้ำ
แนวการแกไขความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากรน้ำ
อาจทำไดโดยการกระจายอำนาจในการบริหารจัดการสูท องถิน่
ไมใช รวม ศูนย การ จัดการ ผาน นโยบาย ของ หนวย งาน ภาค รัฐ
ดังที่เปนมา การจัดสรรทรัพยากรน้ำควรเปนเรื่องที่แตละพื้นที่
จัดการกันเองตามความรูที มี่ อยู (ภูมปิ ญ
 ญาชาวบาน/ภูมปิ ญ  ญา
ทองถิน่ ) เพราะหลายพืน้ ทีมี่ ความชำนาญในการจัดการเรือ่ งน้ำ
ในพื้นที่ของตน ซึ่งเปนความรูที่ตกทอดกันมาหลายชั่วอายุคน
และ มี ลั ก ษณะ ของ การ จั ด การ ที่ ปรั บ เปลี่ ย น ทั้ ง ตั ว เอง และ
ธรรมชาติเขาหากัน มากกวาทีจะ ่ ปรับเปลีย่ นธรรมชาติเขาหาตัวเอง
แตเพียงอยางเดียว บทบาทของรัฐควรเนนไปที่การเสริมสราง
ศักยภาพของทองถิ่นในการบริหารจัดการ และชวยเหลือดาน
เทคโนโลยีทีนำ ่ มาใชใหเปนประโยชนได อาทิ “ระบบสารสนเทศ
ภูมศิ าสตร” หรือ “Geographic Information System: GIS” แต
กระนัน้ เพือ่ ใหการจัดการไดผลอยางยัง่ ยืน ก็ควรเปนการจัดการ
รวมกันระหวางรัฐและชุมชนทีอยู  ยในลุม น้ำนัน้ ๆ ควรจัดการ
่ อาศั
ปรับใชองคความรูของ แตละฝายอยางยืดหยุน หมุนเวียนรวมกัน
ไป โดยจัดการบนพื้นฐานของการปรับความหมายของ “พื้นที่”
ทั้งทางนิเวศวิทยา, ทางสังคม, ทางการเมืองการปกครอง ให
สอดคลองเขาหากันไมแยกสวนกัน
114 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

2.3) ไฟฟา
ปจจุบัน การผลิตไฟฟาในประเทศไทยจะเปนไปตามผล
พยากรณความตองการใชไฟฟาที่ระบุไวใน “แผนพัฒนากำลัง
การผลิตไฟฟา” หรือ หรือ “พีดีพี (PDP: Power Development
Plan)” ซึ่งปริมาณความตองการดังกลาว คำนวณจากปริมาณ
ไฟฟาในวันทีมี่ ปริมาณความตองการใชไฟฟาสูงสุดของปปจจุบนั
แลวกำหนดปริมาณไฟฟาและปริมาณไฟฟาสำรองที่ตองผลิต
ในปถัดไป ดวยวิธีดังกลาว ผลการคาดการณจึงไดรับอิทธิพล
จากความตองการใชไฟฟาของภาคอุตสาหกรรม ซึ่งเปนกลุมที่
มีความตองใชไฟฟามากที่สุด มากกวากลุมอื่นๆ (ที่อยูอาศัย,
ธุรกิจ, เกษตรกรรมและอืน่ ๆ) โดยไมมบท ี บังคับใหอุตสาหกรรม
ตองประหยัดพลังงาน หรือเพิม่ ประสิทธิภาพในการใชพลังงาน
ในขณะที่ผูใชไฟฟาทุกกลุมตองรวมกันรับภาระตนทุนจาก “คา
Ft ที่คำนวณจากการเปลี่ยนแปลงของคาเชื้อเพลิงในการผลิต
ไฟฟาและคาซื้อไฟฟา” ในอัตราเดียวกันทั้งหมด
ใน ระดับ พื้นที่ ใน เมื่อ การ ผลิต ไฟฟา ใน แตละ ป ยึด โยง
กับกลุมอุตสาหกรรมมากกวากลุมอื่น และการผลิตไฟฟาตาม
พีดีพียังหมายถึงการสรางโรงไฟฟาเพิ่มขึ้นทุกป เมื่อคำนึงถึง
ผลประโยชนและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการสรางโรงไฟฟา
ประชาชนในพืน้ ทีที่ จะ ่ กอสรางโรงไฟฟาจึงควรมีสวนรวมในการ
ตัดสินใจวาจะยอมใหสรางหรือไม ถายอมรับได เงื่อนไขที่รับได
ควรเปนอยางไร บนพืน้ ฐานของการเปดเผยขอมูลทีครบ ่ ถวนและ
มีผูเชี่ยวชาญอิสระมารวมใหความเห็น นอกจากนี้ กระบวนการ
จายคาชดเชยและติดตามดูแลผูอยูอาศัยในละแวกที่จะทำการ
สฤณี อาชวานันทกุล 115

กอสรางโรงไฟฟา ก็ควรมีความเปนธรรมและโปรงใส เพื่อให


ประโยชน จาก การ ผลิต ไฟฟา กระจาย ไป ยัง ผู ได รับ ผลก ระ ทบ
อยางยุติธรรม มิใชใหแบกรับแตผลกระทบทางลบดังที่เปนมา
นอกจากนี้ ปจจุบันยังมีครัวเรือนราวรอยละ 0.4 ของ
ครัวเรือนทั่วประเทศที่ยังมีความตองการใชไฟฟา คาดวาเปน
พืน้ ทีทุ่ รกันดาร การไฟฟาจึงควรขยายบริการเพือ่ ตอบสนองตอ
ความตองการเหลานั้น ในระยะปานกลางและยาว ควรสงเสริม
การผลิตไฟฟาเพื่อใชเองภายในชุมชน เพื่อใหผูบริโภคสามารถ
พึ่งพาตนเองทางพลังงาน และขายไฟฟาที่ผลิตมากกวาบริโภค
กลับคืนสูรัฐ เปนการสรางรายไดเสริมอีกทางหนึ่ง

2.4) สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม


แนวทาง แก ป ญ หา ความ ขั ด แย ง ระหว า ง ชุ ม ชน
กั บ อุ ต สาหกรรม ควร เริ่ ม จาก การ ยอมรั บ ว า ทั้ ง ชุ ม ชน และ
อุตสาหกรรมตางฝายตางก็มีสิทธิเสรีภาพในการดำรงชีพและ
ประกอบธุรกิจ แตการใชสิทธิของฝายใดฝายหนึ่งตองไมทำใน
ทางทีล่ วงละเมิดสิทธิหรือปดกัน้ โอกาสในการใชสิทธิของอีกฝาย
การประเมินโครงการขนาดใหญที่อาจสงผลกระทบรุนแรงจะ
ตองเคารพสิทธิชุมชนและสิทธิในการมีสวนรวมตามรัฐธรรมนูญ
และยึดแนวทาง “การพัฒนาอยางยัง่ ยืน” เปนหลัก แทนทีจะ ่ ยึด
“มูลคาทางเศรษฐกิจ” ซึ่งมักจะตกแกกลุมผูมีฐานะดีเทานั้น
กระบวนการทำประชาพิจารณก็ตองทำอยางถูกตอง คือ
ทำกอนทีจะ ่ ตัดสินใจดำเนินโครงการ และเคารพในความคิดเห็น
ของชาวบานจริงๆ มิใชลูบหนาปะจมูกและมีลักษณะของการ
116 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ประชาสัมพันธมากกวาใหขอมูลอยางเปนกลาง อีกทั้งยังตั้งอยู
บนทัศนคติที่ดูถูกชาวบาน ดังที่เกิดขึ้นบอยครั้งในอดีต
สฤณี อาชวานันทกุล 117
บทที่ 3
ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส

แนวคิดเรื่อง “สิทธิ” เปนแนวคิดที่ไมเคยหยุดนิ่งอยูกับที่ ทวา


ผกผันและผันแปรไปตามคานิยม สภาวะเศรษฐกิจและสังคมใน
แตละยุคสมัย เราอาจแบงสิทธิทั้งหมดออกเปน 3 ประเภท (ซึ่ง
อาจทับซอนกันได) ดังตอไปนี้
1. “สิทธิ สากล” (Universal Rights) หมาย ถึง สิทธิ
มนุษยชนที่มนุษยทุกคนมีติดตัวมาตั้งแตเกิด กลาวไดวาเปน
“สิทธิธรรมชาติ” ที่ไมจำเปนจะตองอาศัยกฎหมายมารองรับ
การดำรงอยู
2. “สิทธิพลเมือง” (Civil Rights) หมายถึง สิทธิทีเกิ ่ ดจาก
ความเปนพลเมืองในประเทศ เปนสิทธิที่รัฐตองใหการคุมครอง
อยางเสมอภาคกันตามกฎหมาย
3. “สิทธิเฉพาะกลุม ” (Interest Group Rights) หมายถึง
สิ ท ธิ ของ บุ ค คล เฉพาะ กลุ ม ที่ เรี ย ก ร อ ง ว า สมควร ได รั บ การ
คุม ครองเปนพิเศษนอกเหนือจากสิทธิพลเมืองทัว่ ไป ดวยเหตุผล
สฤณี อาชวานันทกุล 119

ทางมนุษยธรรม ศีลธรรม หรือความจำเปนในการดำรงชีวิต


ประวัตศิ าสตรใหบทเรียนวา สิทธิหลายประการทีเรา ่ มอง
วาเปน “สิทธิสากล” ในปจจุบันนั้น ในอดีตมิไดเปนสิ่งที่สังคม
มองวาเปน “สิทธิ” แตอยางใด ยกตัวอยางเชน ในสังคมยุคที่ยัง
มีการคาทาส คานิยมกระแสหลักมองวาทาสไมใช “มนุษย” ที่มี
ศักดิศ์ รีเสมอกับนายทาส ดังนัน้ จึงไมสมควรมีสิทธิทีทั่ ดเทียมกัน
ตอมาหลังจากทีมี่ การลุกฮือขึน้ ตอสูทางการ
 เมืองและวัฒนธรรม
จนนำไปสูการเลิกทาสอยางแพรหลายแลวนี่เอง “เสรีภาพจาก
การถูกบังคับ” ในลักษณะนีจึ้ งไดรับการยอมรับวาเปนสิทธิสากล
ที่มนุษยมีเสมอกัน
โดยรวมอาจกลาวไดวา สิทธิตางๆ ทีคนใน
่ สังคมปจจุบนั
เห็นพองกันวาเปน “สิทธิสากล” หรือ “สิทธิพลเมือง” นั้น ลวน
แลวแตผานประวัติศาสตรการตอสูเรียกรองอันโชกโชนมาแลว
ทัง้ สิน้ ไมวาจะเปนสิทธิสตรี สิทธิในการแสดงออกทางการเมือง
สิทธิในความเปนสวนตัว ฯลฯ หลายครัง้ สิทธิเหลานีเริ ้ ม่ ตนจาก
การเปน “สิทธิเฉพาะกลุม ” ทีสงวน
่ ไวสำหรับผูมี อำนาจในสังคม
แตตอมาไดรับการขยับขยายใหครอบคลุมคนทุกกลุม เชน สิทธิ
ในการออกเสียงเลือกตั้ง ซึ่งในสังคมโบราณ (เชน อินเดียและ
กรีก) เคยสงวนไวเฉพาะสำหรับชนชั้นสูงหรือผูมีฐานะดีเทานั้น
ปจจุบันการถกเถียงในสังคมสมัยใหมหลายประเด็นมีแนวโนม
วาอาจสถาปนาสิทธิขอใหมๆ ขึน้ ในอนาคต เชน การถกเถียงวา
ผูหญิ
 งควรมีสิทธิทำแทงหรือไม กลุม บุคคลทีมี่ ความหลากหลาย
ทางเพศควรมีสิทธิจดทะเบียนสมรสหรือไม เปนตน
รัฐธรรมนูญไทยฉบับป พ.ศ. 2550 ใหการคุมครองสิทธิ
120 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ของประชาชนอยางคอนขางครอบคลุม ตั้งแต สิทธิมนุษยชน


สิทธิพลเมือง ไปจนถึงสิทธิชุมชน รวมถึงสิทธิที่จะไดรับบริการ
สาธารณะ ที่ สำคัญ จาก รัฐ ใน ทาง ที่ สะทอน กระแส การ ขยาย
สิทธิไปสูคนทุกหมูเหลา อยางไรก็ดี ในทางปฏิบัติยังมีปญหา
หลายประการ เชน กฎหมายหลายฉบับยังระบุในตัวบทเอง
วา “มีบทบัญญัติที่จำกัดเสรีภาพ” และมาตราเหลานี้ก็เปนสิ่ง
ที่ ประชาชน เรียก รอง ให แกไข ได ยาก มาก สวน หนึ่ง เนื่องจาก
บทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพหลายประการในรัฐธรรมนูญมี
สรอยตอทายวา “เวนแตโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแหง
กฎหมาย เฉพาะเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ หรือเพื่อรักษา
ความ สงบ เรียบรอย หรือ ศีล ธรรม อัน ดี ของ ประชาชน” (อาทิ
มาตรา 37 เสรีภาพในการสื่อสารถึงกัน)
ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิ มีความหมายไดสองลักษณะ
คืออาจหมายถึงความเหลือ่ มล้ำระหวางคนทีควร ่ มีสิทธิเดียวกัน
แตในความเปนจริงกลับไมมี หรือความเหลือ่ มล้ำระหวางคนทีมี่
สิทธิเดียวกัน แตมี “โอกาส” และ “ความสามารถ” ในการ “ใช”
สิทธินัน้ ไดไมเทากัน ในทีนี่ ผู้ เขี
 ยนจะเนนเฉพาะความเหลือ่ มล้ำ
ลักษณะหลัง เนือ่ งจากความเหลือ่ มล้ำในลักษณะแรกตองอาศัย
การ ถก เถียง เชิง ปรัชญา มากกวา ขอ เท็จ จริง (เชน ตัว ออน ใน
ครรภ ควรนับวาเปน “คน” เมื่อใด) จึงอยูนอกเหนือเปาหมาย
ของหนังสือเลมนี้
มีกรณีมากมายที่คนมี “สิทธิ” ตามรัฐธรรมนูญ แตไมมี
“โอกาส” ในการใชสิทธินั้นอยางเต็มที่ ดวยเหตุผลนานัปการ
ซึ่งมักจะเกี่ยวพันกับความเหลื่อมล้ำดานอื่น ยกตัวอยางเชน มี
สฤณี อาชวานันทกุล 121

สิทธิในการรับการศึกษาฟรี 12 ปตามกฎหมาย แตยังใชสิทธิ


นั้นไมไดเพราะการศึกษายังไมฟรีจริง หรือเพราะโรงเรียนอยู
ไกลจากบานเกินไป ไมมราย
ี ไดพอจายคาเดินทางใหลูก เปนตน
ดวยเหตุนี้ การถกประเด็นเรื่องความเหลื่อมล้ำดานสิทธิจึงไมมี
ความหมายเทาไร ถาหากเราไมถกประเด็นเรือ่ งความเหลือ่ มล้ำ
ดานโอกาสไปพรอมกัน

3.1 สิทธิและโอกาสในการรับบริการสาธารณะ
สิทธิมนุษยชนตามปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน
(Universal Declaration of Human Rights หรือ UDHR) ซึ่ง
ประเทศไทยใหการรับรอง ขอ 25 ระบุวา1
“ทุ ก คน มี สิ ท ธิ ใน มาตรฐาน การ ครอง ชี พ อั น เพี ย ง พอ
สำหรับสุขภาพและความอยูดีของตนและของครอบครัว รวม
ทั้งอาหาร เครื่องนุงหม ที่อยูอาศัย และการดูแลรักษาทางการ
แพทย และบริการสังคมทีจำเป ่ น และมีสิทธิในหลักประกันยาม
วางงาน เจ็บปวย พิการ หมาย วัยชรา หรือปราศจากการดำรง
ชีพอื่นในสภาวะแวดลอมนอกเหนือการควบคุมของตน”
หลักการขางตนกลาวถึง “บริการการแพทย” และ “บริการ
สังคมที่จำเปน” วาเปนสิทธิมนุษยชน ซึ่งหมายความวารัฐควร
จัดหาใหแกประชาชนอยางเสมอภาคกัน อยางไรก็ดี ประเด็น
ใหญที่แตกตางกันไปในแตละสังคม คือประเด็นที่วา บริการ
1 ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน เผยแพรโดยกรมองคการระหวาง
ประเทศ กระทรวงการตางประเทศ http://www.mfa.go.th/humanrights/
doc/BOOK.pdf
122 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สาธารณะแตละประเภทนั้น “ใคร” ควรเปน ผูจัดบริการบาง


และ “ใคร” ควรเปนผูร บั ภาระในการจายบาง ระหวางรัฐ เอกชน
(ระบบตลาด) องคกรไมแสวงกำไร (เอ็นจีโอ) หรือชุมชน สวน
ผสมระหวางผูเลนสี่ฝายที่คนอยากเห็นมักจะขึ้นอยูกับจุดยืน
ความเชื่อ หรืออุดมการณทางการเมืองของคนแตละคน ยก
ตัวอยางเชน นักคิดสำนักเสรีนิยมมักเรียกรองใหรัฐสนับสนุน
ใหระบบตลาดทำหนาที่จัดบริการเปนสวนใหญ รัฐทำหนาที่
เพียงจัดสวัสดิการแบบสงเคราะหใหกับผูดอยโอกาส ซึ่งตอง
ผานการทดสอบระดับความจำเปน (Means-test) กอน ฝาย
นักคิดสำนักความยุตธิ รรมทางสังคมมักสนับสนุนใหรัฐเก็บภาษี
ในอัตรากาวหนาเพือ่ จัดบริการสาธารณะอยางทัว่ ถึงใหกับคนทุก
กลุม หรือไมก็ใหรัฐรวมมือกับเอกชนในการสรางระบบประกัน
สังคมขึ้นมา อันเปนระบบที่เอกชนรวมมือกับรัฐในการจายและ
จัดบริการ
จากผลการสำรวจทัศนะของประชาชนในป 2552 โดย
ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.วิโรจน ณ ระนอง สถาบันวิจัยเพื่อ
การพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา รอยละ 39 เห็นวา
รัฐควรใหสวัสดิการขัน้ พืน้ ฐานอยางเทาเทียมกันแตใหสิทธิพิเศษ
เพิ่มบางอยางกับคนจน เมื่อถามตอวาหากรัฐขึ้นภาษีอยากให
นำเงินมาทำอะไร พบวา 3 อันดับแรกคือ ตองการใหรัฐนำเงิน
มาใชพัฒนาเรื่องการศึกษา ฝกอาชีพและพัฒนาฝมือแรงงาน
(รอยละ 23.7) รองลงมาตองการใหนำเงินมาแกไขปญหาหนีสิ้ น
(รอยละ 14.1) และพัฒนาปรับปรุงระบบการรักษาพยาบาล
สฤณี อาชวานันทกุล 123

(รอยละ 12.3)2

3.1.1 การศึกษา
ถึงแมวาการศึกษาจะไมใชปจจัยสี่ที่จำเปนตอการดำรง
ชีพ การศึกษาก็เปนปจจัยที่สำคัญอยาง ยิ่งในสังคมสมัยใหม
โดยเฉพาะในยุคที่โลกเคลื่อน ผานยุคอุตสาหกรรมเขาสูยุคของ
ขอมูลขาวสารและเศรษฐกิจฐานความรูอยางเต็มตัว งานวิจัย
จาก ทั่ว โลก ชี้ ชัด วา ระดับ การ ศึกษา สง ผล ตอ แนว โนม ราย ได
อยางมีนัยสำคัญ และประเทศไทยก็ไมใชขอยกเวน ยกตัวอยาง
เชน ผล การ วิเคราะห ขอมูล จาก สำนักงาน สถิติ แหง ชาติ ของ
ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย พบวาคน
หนุมสาว (อายุ 25-30 ป) ที่มีการศึกษาระดับอนุปริญญาหรือ
อุดมศึกษาจะสามารถมีรายไดมากกวาคนรุนเดียวกันที่มีการ
ศึกษาระดับประถมถึง 2 เทา และเมื่อพวกเขามีอายุถึง 50-55
ป ความเหลื่อมล้ำทางรายไดก็จะถางกวางออกไปเปนกวา 5
เทา เนื่องจากผูจบการศึกษาระดับอนุปริญญาหรืออุดมศึกษา
มีทั้งโอกาสและศักยภาพที่จะพัฒนาทักษะและไตเตาในอาชีพ
การงานสูงกวาผูจบ  การศึกษาระดับประถมมาก (แผนภูมิ 26)3

2 ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.วิโรจน ณ ระนอง, ทัศนะประชาชนตอ


การเมืองและสวัสดิการสังคมเพือ่ สรางความเปนธรรมทางสังคม. นำเสนอใน
งานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย:
2552.
3 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลือ่ มล้ำ และ
โอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและ
ธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. 2553.
124 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 26 คาจางเฉลี่ยตอเดือนในป 2550


แยกตามระดับการศึกษาและอายุ
2550

ทีม่ า: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลือ่ มล้ำ และโอกาสในประเทศไทย”


ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553.

ในเมือ่ การศึกษาสงผลตอฐานะทางเศรษฐกิจอยางชัดเจน
ความเหลื่อมล้ำดานการศึกษาจึงยอมสงผลตอความเหลื่อมล้ำ
ดานเศรษฐกิจดวย ดวยเหตุนี้ การจัดการศึกษาที่ควรทำจึงตอง
มุงกระจายโอกาสการศึกษาไปสูสมาชิกทุกกลุมในสังคม โดย
เฉพาะคนจน เพือ่ บรรเทาความเหลือ่ มล้ำใน “มุมกลับ” ทีความ่
เหลือ่ มล้ำดานเศรษฐกิจสงผลตอความเหลือ่ มล้ำดานการศึกษา
กลาวคือ คนยิ่งจนยิ่งขาดโอกาสในการเขาถึงการศึกษาที่มี
คุณภาพ ขณะที่คนยิ่งรวยยิ่งมีโอกาส
รัฐธรรมนูญไทยตัง้ แตฉบับป พ.ศ. 2540 ไดบัญญัตให
ิ การ
ศึกษาอยางนอย 12 ป ที่ “ทั่วถึงและมีคุณภาพ” เปน “สิทธิ
พลเมือง” ของคนไทย โดยรัฐธรรมนูญฉบับลาสุด ป 2550 ระบุ
สฤณี อาชวานันทกุล 125

วา (ตัวหนา แสดงเนื้อหาที่เพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญป 2540)


มาตรา 49 บุคคลยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษา
ไมนอยกวาสิบสองปที่รัฐจะตองจัดใหอยางทั่วถึงและมีคุณภาพ
โดยไมเก็บคาใชจาย
ผูยากไร ผูพิการหรือทุพพลภาพ หรือผูอยูในสภาวะ
ยากลำบาก ตองไดรับสิทธิตามวรรคหนึ่งและการสนับสนุน
จากรัฐเพื่อใหไดรับการศึกษาโดยทัดเทียมกับบุคคลอื่น
การ จัดการ ศึกษา อบรม ของ องคกร วิชาชีพ หรือ เอกชน
การศึกษาทางเลือกของประชาชน การเรียนรูด วยตนเอง และ
การเรียนรูตลอดชีวิต ยอมไดรับความคุมครองและสงเสริมที่
เหมาะสมจากรัฐ
อีกทั้งยังไดมีบทบัญญัติคุมครองการกระจายอำนาจใน
การจัดการศึกษาเปนครั้งแรกวา
มาตรา 80 (4) สงเสริมและสนับสนุนการกระจายอำนาจ
เพื่อใหองคการปกครองสวนทองถิ่น ชุมชน องคการทางศาสนา
และ เอกชน จัด และ มี สวน รวม ใน การ จัดการ ศึกษา เพื่อ พัฒนา
มาตรฐานคุณภาพการศึกษา ใหเทาเทียมและสอดคลองกับแนว
นโยบายพื้นฐานแหงรัฐ

อยางไรก็ดี ในทางปฏิบตั ิ เปาหมายการใหประชาชนไดรับ


การศึกษา 12 ปตามรัฐธรรมนูญ (จบชัน้ มัธยมศึกษาตอนปลาย)
ยังไมบรรลุผลสำเร็จเปนที่นาพอใจ แมวาโดยรวมอัตราการรู
หนังสือจะอยูในระดับคอนขางสูง คือมีประชากรอายุมากกวา
126 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

15 ปขึ้นไปที่อานออกเขียนไดถึงรอยละ 99.4 ในป 25524


จำนวนนักเรียนชัน้ มัธยมศึกษาตอนปลายก็มีเพียงรอยละ 69.4
(รวมสายสามัญและสายอาชีพ) เมือ่ เทียบกับประชากรในสัดสวน
อายุวัยเรียนระดับนี้ (15-17 ป) ทั้งหมด เทียบกับรอยละ 93.4
สำหรับระดับประถมศึกษา และรอยละ 94.5 สำหรับระดับ
มัธยมศึกษาตอนตน ในปเดียวกัน5
นอกจาก ป ญ หา ใน การ เข า ถึ ง การ ศึ ก ษา โดย รวม แล ว
ประเทศไทยยังมีความเหลื่อมล้ำดานการศึกษาคอนขางมาก
ระหวางภูมภิ าคและสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม ผลการวิจยั
ป 2549 ของ ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล และคณะ จากธนาคารแหง
ประเทศไทย พบวาจำนวนปที่ประชากรอายุ 15 ปขึ้นไปไดรับ
การศึกษามีความแตกตางกันคอนขางมากระหวางจังหวัด โดย
จังหวัดที่ประชากรไดรับการศึกษาเฉลี่ยสูงกวา 7.49 ป มีเพียง
7 จังหวัด กระจุกตัวอยูในเขตภาคกลางตอนลาง และชลบุรี
และประชากรภาคกลางและภาคใตมีระดับการศึกษาสูงกวาภาค
เหนือและภาคอีสานอยางเห็นไดชัด (แผนภูมิ 27)

4 กรมการพัฒนาชุมชน. กระทรวงมหาดไทย. ขอมูลความจำเปนพืน้ ฐาน


(ผลสำรวจ) ป 2552. เว็บไซต http://www.rdic.info/
5 กระทรวง ศึกษาธิการ. รายงาน ประจำ ป 2552 ดาวนโหลด ได จาก
http://www.moe.go.th/moe/upload/news20/FileUpload/21433-
7390.pdf
สฤณี อาชวานันทกุล 127

แผนภูมิ 27 จำนวนปทีประชากร
่ อายุ 15 ปขึน
้ ไปไดรับการศึกษา ป 2549

ที่มา: Kobsak Pootrakul, et. al. Human Capital Policy: Building a Competitive Workforce
for 21st Century Thailand. Bank of Thailand: 2006.

งานวิจัยชิ้นเดียวกันยังพบวา สภาพเศรษฐกิจและสังคม
ของครัวเรือนสงผลในสาระสำคัญตอระดับการศึกษา เชน ระดับ
การศึกษาของหัวหนาครอบครัวมีอิทธิพลตอระดับการศึกษาของ
บุตรในทุกระดับชั้นรายได (ยิ่งพอแมเรียนสูง ยิ่งพยายามสงเสีย
ใหลูกเรียนสูงเทากับตนเองหรือสูงกวา) และบุตรของครอบครัวที่
มีรายไดสูงสุดรอยละ 25 ของประเทศก็ไดรับการศึกษามากกวา
บุตรของครอบครัวที่มีรายไดต่ำสุดรอยละ 25 ถึง 3.15 ปโดย
เฉลี่ย นอกจากนี้ การเปรียบเทียบลักษณะของผูมี ศึกษาสูงสุด
รอยละ 20 กับผูมีการศึกษาต่ำสุดรอยละ 20 เมื่อวัดจากคา
128 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เฉลีย่ ของผูที อยู


่ ใน วัยเดียวกัน ยังพบวามีความเหลือ่ มล้ำทีสำคั
่ ญ
หลายประการ ดังแสดงในแผนภูมิ 28

แผนภูมิ 28 ลักษณะเดนของผูที่มีการศึกษาสูงสุดรอยละ 20 และ


ต่ำสุดรอยละ 20 เทียบกับคาเฉลีย่ ของผูที อยู
่ ใน
 วัยเดียวกัน ป 2549

ที่มา: Kobsak Pootrakul, et. al. Human Capital Policy: Building a Competitive Workforce
for 21st Century Thailand. Bank of Thailand: 2006.

ขอมูลจากแผนภูมิ 19 บงชีว้ า หัวหนาครอบครัวของกลุม


ผูมีการศึกษาต่ำสุดนั้น มีการศึกษาและรายไดต่ำกวาหัวหนา
ครอบครัวของกลุม ผูมี การศึกษาสูงสุดอยางมาก คือมีการศึกษา
เฉลี่ย 2.9 ป เทียบกับ 7.7 ป และมีรายไดเฉลี่ยเพียง 4,655
บาทตอเดือน เทียบกับ 11,699 บาทตอเดือนของกลุมผูมีการ
สฤณี อาชวานันทกุล 129

ศึกษาสูงสุด นอกจากนี้ ภูมิลำเนาและอาชีพหลักของครอบครัว


ก็เปนตัวแปรทีสำคั ่ ญ – ในกลุม ผูมี การศึกษาต่ำสุด มีรอยละ 57
ทีอาศั
่ ยอยูนอก  เขตเทศบาล และรอยละ 32 มาจากครอบครัวที่
ประกอบอาชีพเกษตรกรรมเปนหลัก มีเพียงรอยละ 2 ทีอาศั ่ ยอยู
ในกรุงเทพฯ และรอยละ 2 ทีม่ าจากครอบครัวทีเป ่ นผูประกอบ

วิชาชีพเฉพาะทาง (ทนาย วิศวกร แพทย นักบริหาร ฯลฯ) สวน
ในกลุมผูมีการศึกษาสูงสุด มีผูอาศัยอยูนอกเขตเทศบาลเพียง
รอยละ 22 แตอาศัยอยูในกรุงเทพฯ ถึงรอยละ 16 และมีเพียง
รอยละ 6 ที่มาจากครอบครัวที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม แต
มาจากครอบครัวที่ประกอบวิชาชีพเฉพาะทางสูงถึงรอยละ 32
สถิติ ขาง ตน ตอกย้ำ ความ จริง ของ สังคม ไทย ดัง นิทาน
สมจริง ที่ ผู เขียน กลาว ถึง ใน บทนำ วา ไพบูลย ลูก หลาน ของ
นักธุรกิจฐานะดีที่อาศัยอยูในกรุงเทพฯ มีแนวโนมที่จะไดรับ
การศึกษาสูงกวาพิชัย ลูกหลานของเกษตรกรรายยอยในโคราช
หลายเทา และการศึกษาทีสู่ งกวาก็ทำใหเขามีสมรรถภาพในการ
สรางรายไดและแนวโนมทีจะ ่ มีคุณภาพชีวติ ทีดี่ สูงกวาพิชยั เปน
เงาตามตัว
การศึกษาในไทยไมเพียงแตมีความเหลื่อมล้ำดานการ
เขาถึงและจำนวนปที่ไดรับการศึกษาระหวางผูที่มาจากสภาพ
เศรษฐกิจและสังคมแตกตางกันเทานัน้ หากยังมีความเหลือ่ มล้ำ
ดานคุณภาพของการศึกษาตามแบบแผนเดียวกันนี้ดวย สถิติ
ตัวหนึง่ ทีสะท
่ อนความเหลือ่ มล้ำดานคุณภาพการศึกษาของไทย
ไดอยางชัดเจน คือผลการประเมินศักยภาพของนักเรียนอายุ
15 ป ที่จัดขึ้นทุก 3 ป โดยองคกรความรวมมือและพัฒนาทาง
130 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เศรษฐกิจ (Organization for Economic Co-operation and


Development: OECD) ภายใตชื่อโครงการ Programme for
International Student Assessment ยอวา PISA) จุดเดนของ
PISA อยูที่การมองไปถึงชีวิตในอนาคต ไมใชการประเมินตาม
เนื้อหาในหลักสูตรที่เรียนกันอยูในปจจุบัน จึงเนนการทดสอบ
ทักษะการ “รูเรื่อง” (Literacy) ในวิชาที่จัดวาเปนหัวใจของ
การเรียนรูตลอดชีวิต 3 วิชา ไดแก การอาน คณิตศาสตร และ
วิทยาศาสตร
ผลการทดสอบ PISA ประจำป 2552 พบวา นักเรียน
จาก ประเทศ และ เขต เศรษฐกิ จ ใน ทวี ป เอเชี ย ส ว น ใหญ มี
คะแนนอยูในกลุม 5 (คะแนนดีที่สุด) หรือ 10 ประเทศแรก
ทุกวิชา ยกเวน ไทย กับ อินโดนีเซีย โดย เขต เศรษฐกิจ เซี่ยงไฮ
ในจีน มีคะแนนเฉลี่ยเปนอันดับที่หนึ่งทุกวิชา และมีนักเรียน
ประมาณครึ่งหนึ่งที่แสดงสมรรถนะระดับสูง สวนนักเรียนไทย
มีผลการประเมินต่ำกวาคาเฉลี่ยนานาชาติทุกวิชา ยกเวนกลุม
โรงเรียนสาธิตเพียงกลุมเดียวที่แสดงวามีมาตรฐานทัดเทียมกับ
นานาชาติ
นอกจากนี้ คะแนนเฉลี่ยของนักเรียนไทยยังมีแนวโนม
ลดต่ำลงทุกวิชาเมื่อเทียบกับการประเมินครั้งแรกเมื่อป 2543
(PISA 2000) นักเรียน ไทย เกือบ ครึ่ง แสดง ผล การ ประเมิน
การอานและวิทยาศาสตรต่ำกวาระดับพื้นฐาน (ระดับ 2) และ
มากกวาครึง่ ในวิชาคณิตศาสตร สวนทีสมรรถนะ
่ ระดับสูงมีนอย
สฤณี อาชวานันทกุล 131

แผนภูมิ 29 ผลการประเมิน PISA ระหวางป 2543 ถึง 2552


(คะแนนเต็ม = 800)

ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009:


มาก
บทสรุปและ ไมบริมหาร.ีเลยสสวท.
เพื่อการ ในวิรวชมาการ อาน2552.
กับ OECD: (แผนภูมิ 29)6

เมือ่ ดูคะแนนแยกรายภาค พบวามีความเหลือ่ มล้ำระหวาง


ภาคตางๆ อยางชัดเจน กลาวคือ นักเรียนจากกรุงเทพฯ และ
ปริมณฑลมีความรูและ  ทักษะการอานสูงกวานักเรียนจากภาคอืน่ มาก
(แตทักษะโดยรวมก็ยังคงอยูในระดับต่ำ ยกเวนนักเรียนจาก
กลุม โรงเรียนสาธิตเพียงกลุม เดียวทีมี่ ระดับการอานเฉลีย่ เทากับ
มาตรฐานกลุมประเทศ OECD) นักเรียนจากภาคอีสานและ

6 สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการ


ประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD:
2552. ดาวนโหลดไดจาก http://www3.ipst.ac.th/ReportPISA2006/
PISA2009_บทสรุปเพื่อการบริหาร.pdf
132 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ภาคใตมีระดับความรูและทักษะการอานต่ำที่สุด สถานการณที่
นาเปนหวงอยางยิ่งคือ ในการประเมินป 2552 (PISA 2009)
พบวานักเรียนมีความรูและ
 ทักษะการอานต่ำกวาป 2543 (PISA
2000) ทุกภาค ยกเวนนักเรียนในกรุงเทพฯ และปริมณฑล โดย
เฉพาะภาคใตลดลงมากที่สุด (แผนภูมิ 30)

แผนภูมิ 30 คะแนนการอาน PISA รายภาค เปรียบเทียบป 2543


กับ 2552

ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009:


บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552.

ผลการประเมินความรูและทักษะดานคณิตศาสตรและ
วิทยาศาสตรก็แสดงผลทีไม
่ แตกตางจากผลประเมินความรูและ

ทักษะการอานมากนัก แมคะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร
ของ นักเรียน ทุก ภาค ยกเวน กรุงเทพฯ และ ภาค กลาง ใน การ
ประเมินป 2552 (PISA 2009) จะสูงกวาผลการประเมินป
2546 (PISA 2003) แตโดยรวมก็ยังคงอยูในระดับต่ำ และ
สฤณี อาชวานันทกุล 133

แผนภูมิ 31 คะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร PISA รายภาค


เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552

ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009:


บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552.

นักเรียนในเขตกรุงเทพฯ ก็ยังคงไดคะแนนสูงกวานักเรียนจาก
ภาคอื่นๆ คอนขางมาก แมวาจะไดคะแนนลดลงจากป 2546
(PISA 2003) ก็ตาม (แผนภูมิ 31)
สาเหตุของความเหลื่อมล้ำดานการศึกษา โดยเฉพาะผล
สัมฤทธิ์ที่แตกตางกันมากนั้น ยอมมีหลายปจจัยที่ซับซอนและ
ซอนทับกัน แตสาเหตุ 2 ประการทีชั่ ดเจนวามีนาจะมีสวนอยางยิง่
ไดแกความเหลือ่ มล้ำดานทรัพยากรการเรียน และความเหลือ่ มล้ำ
134 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ในการใชจายเพื่อการศึกษาของภาครัฐ
ดาน ทรัพยากร การ เรียน ผล การ ประเมิน PISA ชี้ วา
นักเรียนไทยที่ไดคะแนนสูงโดยเปรียบเทียบ มีทรัพยากรการ
เรียนมากกวาคาเฉลี่ยของ OECD และมากกวานักเรียนที่ได
คะแนนต่ำ นอกจากนี้ ระหวางป 2546 ถึง 2552 นักเรียนกลุม
สูงยังมีทรัพยากรมากขึ้นในอัตราที่สูงกวานักเรียนกลุมต่ำดวย
สะทอนใหเห็นวายังไมมีการจัดทรัพยากรอยางพอเพียงใหกับ
่ ม ต่ำมีนักเรียน
กลุม ต่ำ กลับทุม เททรัพยากรใหกับกลุม สูง ทัง้ ทีกลุ
จำนวน มากกวา และ เปนก ลุม ที่ ควร จะ ได รับ การ ชวย เหลือ
ใหยกระดับมากทีส่ ดุ (ยกตัวอยางเชน ในสิงคโปร นักเรียนทีสอบ ่
คณิตศาสตรไมผานจะถูกสงไปเรียนกับครูทีดี่ ทีส่ ดุ เพือ่ พยายาม
ใหนักเรียนรูเรื่องและสอบผานใหได) (แผนภูมิ 32)7
แผนภูมิ 32 คาดัชนีทรัพยากรการเรียนของนักเรียนกลุมสูงและ
กลุมต่ำ เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552

2546 2552
ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009:
บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552.

7 สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.) (อางแลว).


สฤณี อาชวานันทกุล 135

ดานความเหลื่อมล้ำในการใชจายเพื่อการศึกษาของภาค
รัฐ งานวิจัยของ ดร.วิโรจน ณ ระนอง จากสถาบันวิจัยเพื่อการ
พัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา การกระจายเงินอุดหนุน
ตอหัวไปยังโรงเรียนและมหาวิทยาลัยตางๆ รวมทัง้ มหาวิทยาลัย
เปด ของ รัฐ นั้น แม ดู เหมือนวา คาหัว จะ เปน อัตรา เดียวกัน ทั้ง
ประเทศ แตคาหัวดังกลาวไมไดรวมเงินเดือนและงบลงทุน ซึง่ ใน
ทางปฏิบัติ โรงเรียนขนาดใหญที่มีชื่อเสียงในจังหวัดใหญๆ มัก
จะไดงบเหลานี้มากกวาโรงเรียนขนาดเล็กหรือโรงเรียนในพื้นที่
หางไกล นอกจากนี้ การศึกษาในระดับอุดมศึกษายังไดรับการ
อุดหนุนจากงบของรัฐในอัตราที่สูงกวาการศึกษาระดับอื่นมาก
และในเมื่อนักเรียนจากครอบครัวที่มีฐานะดีเขาเรียนตอระดับ
อุดมศึกษามากกวากลุม รายไดอืน่ การทีรั่ ฐทุม เทเงินอุดหนุนดาน
การศึกษาจำนวนมากไปในระดับอุดมศึกษา จึงเอือ้ ประโยชนกับ
คนรวยมากกวาคนจน โดยกลุม ผูมี รายไดสูงสุดรอยละ 10 ไดรับ
เงิน อุดหนุน ตอ หัว สำหรับ การ ศึกษา ทุก ระดับ ชั้น มากกวา ผู มี
รายไดต่ำสุดรอยละ 10 กวา 2 เทา (แผนภูมิ 33)8

8 ดร.วิโรจน ณ ระนอง, การกระจายผลประโยชนจากการใชจายของภาครัฐ


ดานการศึกษา นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัย
เพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.
136 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 33 การกระจายผลประโยชนทางการศึกษา จำแนกตาม


ประเภทสถานศึกษา และชวงชั้นรายได ป 2552

ที่มา: ดร.วิโรจน ณ ระนอง, การกระจายผลประโยชนจากการใชจายของภาครัฐดานการศึกษา


นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.

ในความเปนจริง ถึงแมไมมองฐานะของครอบครัว รัฐ


ก็ มี ความ จำเปน นอย มาก ที่ จะตอง อุดหนุน การ ศึกษา ระดับ
อุดมศึกษา เนื่องจากตัวผูเรียนเองยอมมีแรงจูงใจสูงมากที่จะ
เขาใหถึงการศึกษาระดับนี้อยูแลว เพราะคาดหวังไดวาจะไดรับ
ผลตอบแทนคอนขางสูงหลังจบปริญญา จากการทีมี่ โอกาสและ
ทักษะมากกวากลุม อืน่ ทีจะ
่ ไดงานรายไดดี ระดับการศึกษาทีรั่ ฐ
ควรใหเงินและทรัพยากรอุดหนุนมากที่สุดคือการศึกษาระดับ
ปฐมวัยและประถมศึกษา เนื่องจากเด็กเล็กตองการ “รากฐาน”
ที่แข็งแรงเพื่อเตรียมความพรอมสำหรับการศึกษาขั้นตอไปใน
อนาคต และเด็กที่มาจากครอบครัวยากจนมักขาดโอกาสและ
การดูแลเอาใจใสอยางพอเพียง เนื่องจากเวลาของบิดามารดา
หมดไปกับการดิน้ รนเอาตัวรอด แตปจจุบนั รัฐไทยกลับทำในสิง่
ที่ตรงกันขาม ยกตัวอยางเชน งบประมาณป 2549 ถูกจัดสรร
ใหกับอุดมศึกษาสูงถึง 30,150 บาทตอคนตอป ในขณะที่การ
ศึกษา ระดับ ปฐมวัย ประถม ศึกษา และ มัธยมศึกษา ตอน ตน
สฤณี อาชวานันทกุล 137

ไดรับงบประมาณเพียง 13,397, 15,793 และ 17,295 บาท


ตอคนตอปตามลำดับ9

3.1.2 บริการสาธารณสุข
ปฏิเสธไมไดวาสุขภาพเปนปจจัยที่สำคัญตอความอยูดี
มีสุขของคนในสังคม และความเหลื่อมล้ำดานสุขภาพกับความ
เหลื่อมล้ำดานรายไดก็มักจะสงผลกระทบซึ่งกันและกัน กลาว
คือ ผูมี รายไดนอยมีโอกาสทีจะ่ เสียชีวติ จากโรคภัยไขเจ็บสูงกวา
ผูมีรายไดสูง และผูที่มีสุขภาพไมดีก็มีโอกาสที่จะหารายไดนอย
กวาผูที่มีสุขภาพดี
รายงาน ป 2008 ของ คณะ กรรมการ พิ จ ารณา
มาตรวัดประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความกาวหนาทางสังคม
(Report by The Commission on the Measurement of
Economic Performance and Social Progress) ซึ่งมี โจเซฟ
สติกลิตซ และ อมาตยา เซน เปนประธานและทีปรึ ่ กษาประธาน
โดยลำดับ สรุปวา “งานวิจัยเกี่ยวกับความไมเทาเทียมดาน
10

สุขภาพชวยชีให้ เราเห็นแบบแผนหลายขอดวยกัน ขอแรก ชนชัน้ ลาง


ผูมี การศึกษาและรายไดนอยกวา มีแนวโนมทีจะ ่ เสียชีวติ เมือ่ อายุ
นอยกวา และมีโอกาสเจ็บไขไดปวยในอัตราที่สูงกวาชนชั้นอื่น
ขอสอง ความแตกตางในสภาวะดานสุขภาพนี้ไมไดเกิดเฉพาะ
9 Kobsak Pootrakul, et. al. (อางแลว).
10 สฤณี อาชวานันทกุล, วิพากษจีดีพีฉบับชาวบาน. สวนเงินมีมา: 2553.
เขียนและเรียบเรียงจาก Joseph Stiglitz et. al, Report by The Commission
on the Measurement of Economic Performance and Social Progress,
2008.
138 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

กับชนชัน้ ลางทางเศรษฐกิจ แตครอบคลุมทุกลำดับชัน้ ทางสังคม


และเศรษฐกิจจนเปน “เสนลาดชันทางสังคม” (Social Gradient)
กลาวคือ แรงงานไรฝมือมีอายุขัยเฉลี่ยนอยกวาแรงงานมีฝมือ
ผูใช
 แรงงานมีอายุขัยเฉลีย่ ต่ำกวาพนักงานออฟฟศ และพนักงาน
ออฟฟศระดับต่ำมีอายุขัยเฉลี่ยต่ำกวาพนักงานระดับสูง”
ปจจุบัน การเขาถึงบริการสาธารณสุขที่ “เหมาะสมและ
ไดมาตรฐาน” เปน “สิทธิพลเมือง” ที่ไดรับการคุมครองตาม
กฎหมาย โดยรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 บัญญัติวา
มาตรา 51 บุคคลยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทาง
สาธารณสุขที่เหมาะสมและไดมาตรฐาน และผูยากไรมีสิทธิได
รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม
เสียคาใชจาย
บุคคลยอมมีสิทธิไดรับการบริการสาธารณสุขจากรัฐซึง่ ตอง
เปนไปอยางทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ
บุคคล ยอม มี สิทธิ ได รับ การ ปองกัน และ ขจัด โรค ติดตอ
อันตรายจากรัฐอยางเหมาะสม โดยไมเสียคาใชจายและทันตอ
เหตุการณ
การประกาศใชระบบประกันสุขภาพถวนหนา หรือ “บัตร
ทอง” ในรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ในป 2546 นับเปน
ครัง้ แรกทีผู่ มี รายไดนอยไดเขาถึงบริการสาธารณสุขของรัฐอยาง
กวางขวาง ถึงแมจะมีปญหาดานคุณภาพและภาระทางการเงิน
ของโรงพยาบาลทีต่ องแกไขปรับปรุงอยางตอเนือ่ งก็ตาม การได
เขาถึงระบบสุขภาพเปนปจจัยสำคัญทีส่ งผลใหอัตราการตายของ
เด็กอายุต่ำกวา 5 ป ในครอบครัวของผูมีรายไดนอยลดลงอยาง
สฤณี อาชวานันทกุล 139

มากในป 2548 เทียบกับป 2533 โดยในกลุมที่จนที่สุดรอยละ


20 อัตราการตายลดจาก 40.8 คนตอ 1,000 คน เปน 23.0
คน และในกลุมรอยละ 20 ที่จนรองลงมา ลดลงจาก 32.2 คน
ตอ 1,000 คน เปน 19.2 คนตอ 1,000 คน (สวนเด็กต่ำกวา
5 ปในกลุมรายไดอื่นมีอัตราการตายต่ำอยูแลว) (แผนภูมิ 34)

แผนภูมิ 34 อัตราการตายเด็กอายุ 5 ป แบงตามชั้นรายได


ป 2533 และ 2548

ที่มา: สุขภาพคนไทย 2552. มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง


เสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ (สช.): 2552.

อยางไร ก็ตาม การก ระ จาย ประโยชน ดาน สุขภาพจาก


งบประมาณรัฐก็ยังมีความเหลื่อมล้ำอยู แมจะไมรุนแรงมาก
งานวิจัยของ ดร.วิโรจน ณ ระนอง พบวาประมาณครึ่งหนึ่ง
ของผูมีฐานะดีใชสิทธิของขาราชการหรือประกันสังคม ผูที่ใช
สิทธิขาราชการจะไดรับประโยชนมากกวาผูที่ใชสิทธิบัตรทอง
140 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เนื่องจากรัฐบาลจายเงินใหกับโครงการสวัสดิการขาราชการถึง
11,000 บาทตอคนตอป ซึง่ สูงกวาการจายในโครงการบัตรทอง
ประมาณ 5 เทา หมายความวารอยละ 30 ของทรัพยากรที่
ใช รักษา ผู ปวย นอก ตก อยู กับ กลุม คน ที่ มี ฐานะ ดี ที่สุด รอย ละ
10 เนื่องจากมีขาราชการอยูในกลุมนี้มากกวากลุม ผูมีรายได
นอย สวน ผูปวยใน แมวาชนชั้นกลางระดับลางบางกลุมไดรับ
ประโยชนคอนขางมาก แตกลุมที่รวยที่สุดก็ยังไดรับประโยชน
มากกวาคาเฉลี่ยประเทศถึง 2 เทา (แผนภูมิ 35)11
แผนภูมิ 35 มูลคาและสัดสวนการกระจายผลประโยชนตามชัน
้ รายได
และประเภทสวัสดิการของผูปวยนอกและผูปวยใน ป 2552

ที่มา: ดร.วิโรจน ณ ระนอง. การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ: การกระจายผลประโยชน


จากการใชจายในโครงการของรัฐ, สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย: 2552.

สาเหตุที่สำคัญของความเหลื่อมล้ำดานสุขภาพจากการ
ใช จาย ภาค รัฐ คือ การ ที่ รัฐ กำหนด ให สวัสดิการ ขา รา ชกา รฯ
11 ดร.วิโรจน ณ ระนอง. การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ: การ
กระจายผลประโยชนจากการใชจายในโครงการของรัฐ, สถาบันวิจยั เพือ่ พัฒนา
ประเทศไทย: 2552.
สฤณี อาชวานันทกุล 141

ครอบคลุมทัง้ การจาย “ยาในบัญชียาหลักแหงชาติ” และ “ยานอก


บัญชียาหลักแหงชาติ” ในขณะทีสิ่ ทธิในการรักษาพยาบาลอีก 2
ประเภท (บัตรทองและประกันสังคม) ซึง่ ผูมี รายไดนอยเขาถึงได
มากกวาจะครอบคลุมเฉพาะยาในบัญชียาหลักฯ เทานั้น ซึ่งยา
นอกบัญชียาหลักฯนัน้ มักจะเปนยาใหมทีมี่ ราคาแพง รวมทัง้ อาจ
ยังไมมีหลักฐานที่พิสูจนความปลอดภัยในการใชระยะยาว12
การที่ขาราชการไดสิทธิ์ในการรับยาโดยไมตองจายเงิน
(โรงพยาบาลไปเบิกกับกรมบัญชีกลางโดยตรง) และการทีระบบ ่
นี้แทบไมมีกลไกควบคุมการจายยา เปนเหตุใหมีการใชยาอยาง
ไมสมเหตุสมผลอยางแพรหลาย สงผลใหคาใชจายในสวนของ
สวัสดิการขาราชการฯเพิม่ สูงขึน้ เรือ่ ยๆ ในอัตราทีสู่ งกวาคาใชจาย
สำหรับ บัตร ทอง และ ประกัน สังคม โดย ตัวเลข ของ กระทรวง
สาธารณสุขระบุวา คาใชจายในระบบสวัสดิการรักษาพยาบาล
ของขาราชการที่ดูแลคนประมาณ 5 ลานคน เพิ่มสูงขึ้นกวา 2
เทา หรือคิดเปนมูลคาถึง 54,904 ลานบาท ในชวงเวลา 5 ป
และในป 2551 ไดพุงสูงขึ้นเกือบ 70,000 ลานบาท ขณะที่
คาใชจายในระบบบัตรทองและประกันสังคมซึ่งดูแลคนกวา 47
ลานคน มียอดคาใชจายดานการรักษาพยาบาลเพียง 98,700
ลานบาทเทานั้น
กรมบัญชีกลางไดเปดเผยรายละเอียดคาใชจายในระบบสวัสดิการ
ขาราชการวา โรงพยาบาลมหาวิทยาลัยและโรงพยาบาลตติยภูมิ
12 ดูรายละเอียดใน ASTV ผูจัดการออนไลน, “ยาเบาหวานนอกบัญชียา
หลักฯ ทำราย 2 เดง สุขภาพ ขรก.ควบเศรษฐกิจชาติ”, http://mgr.manager.
co.th/QOL/ViewNews.aspx?NewsID=9530000171647
142 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ขนาดใหญ 34 แหง (โรงพยาบาลตติยภูมิ หมายถึง โรงพยาบาล


ที่ใหบริการดานสุขภาพอยางครบวงจร ตั้งแตการปองกันและ
ควบคุมปญหาที่คุกคามสุขภาพ การรักษาพยาบาล และการ
สงเสริมสุขภาพ ซึ่งมีความยุงยากซับซอน ตองอาศัยองคความรู
เทคโนโลยี และ บุ ค ลากร ที่ มี ความ เชี่ ย วชาญ เฉพาะ ด า น
โรงพยาบาลประเภทนีโดย ้ มากจึงมักเปนโรงพยาบาลขนาดใหญ)
เบิกคารักษาพยาบาลผูปวยนอกเปนสัดสวนถึงรอยละ 90 ของ
วงเงินทัง้ หมด ผลการตรวจสอบเบือ้ งตนพบวามีการใชยาแพงที่
ผลิตจากตางประเทศ ไมใชยาบัญชีหลักฯ และมีการเบิกจายยา
จำนวนมาก ถาหากไมเพิม่ ประสิทธิภาพในการดูแลการเบิกจาย
จะทำใหมีคาใชจายสูงถึง 1.05 แสนลานบาทในปงบประมาณ
255313 ซึ่ง นอกจาก จะ เปนการ ใช เงิน งบ ประมาณ อยาง ไม
เหมาะสมแลว ยังจะซ้ำเติมใหความเหลื่อมล้ำดานคาใชจายใน
ระบบสุขภาพรุนแรงขึ้นอยางตอเนื่อง
เมื่อวิเคราะหปจจัยที่จำเปนตอการใหบริการสาธารณสุข
แบงตามภูมภิ าค พบวายังมีความเหลือ่ มล้ำคอนขางมากระหวาง
กรุงเทพฯ กับจังหวัดอื่น ความเหลื่อมล้ำที่ถางกวางที่สุดคือ
ระหวางกรุงเทพฯ กับภาคอีสาน โดยอัตราสวนจำนวนประชากร
ตอแพทยในภาคอีสานสูงกวากรุงเทพฯ ถึง 6 เทา และจำนวน
ประชากรตอเตียงก็สูงกวาถึง 4 เทา (แผนภูมิ 36)

13 สุขภาพคนไทย 2552. มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุน


สนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพ
แหงชาติ (สช.): 2552.
สฤณี อาชวานันทกุล 143

แผนภูมิ 36 อัตราสวนประชากรตอเตียงผูปวยทั่วไปและตอเจาหนาที่
ทางการแพทยและสาธารณสุขบางประเภทในกรุงเทพมหานคร และ
จังหวัดอื่น พ.ศ. 2547 – 2551

ที่มา: กระทรวงสาธารณสุข

3.1.3 คมนาคม
บริการ ขนสง มวลชน ใน รูป แบบ ตางๆ ไม วา จะ เปน รถ
โดยสารสาธารณะ รถไฟ หรือรถไฟฟา ปจจุบนั จัดวาเปนบริการ
สาธารณะทีสำคั่ ญ เพราะเมืองไดกลายเปนศูนยกลางของธุรกิจ
และแหลงจางงานทีใหญ
่ กวาชนบท และชนบทก็ตองการเสนทาง
คมนาคมที่เชื่อมโยงกับเมืองอยางสะดวกและมีประสิทธิภาพ
เพื่อเพิ่มโอกาสทางเศรษฐกิจ บริการขนสงมวลชนที่มีคุณภาพ
ดีและราคาไมแพงจึงเปนที่ตองการของประชาชนจำนวนมาก
144 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

โดยเฉพาะผูมีรายไดนอยที่ไมมีกำลังซื้อรถยนตสวนตัว ถึงแม
รัฐธรรมนูญจะมิไดมีบทบัญญัติวาบริการขนสงมวลชนเปนสิทธิ
พลเมืองก็ตาม
ผลการวิจยั รายจายของรัฐในสาขาการขนสงของ ดร.สุเมธ
องกิตติกุล จากสถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย (ทีดอี ารไอ)
พบวาการใชจายของรัฐทีผ่ านมาเอือ้ ประโยชนใหแกคนรวยมากกวา
คนจน และสงเสริมการใชงานรถยนตสวนบุคคลมากกวาระบบ
ขนสงสาธารณะอยางชัดเจน โดยเฉพาะเจาของรถยนตสวนตัว
ในกลุม รายไดสูงสุดรอยละ 10 (แผนภูมิ 37) และความเหลือ่ มล้ำ
ของผูที ได
่ รับประโยชนจากการใชจายนี้ ระหวางผูมี รายไดสูงสุด
รอยละ 20 กับผูมีรายไดต่ำที่สุดรอยละ 20 ก็สูงถึง 75.4 เทา
โดยเฉลีย่ ทัว่ ประเทศ โดยสูงทีส่ ดุ ในภาคกลางและภาคตะวันออก
(แผนภูมิ 38) นอกจากนี้ ยังพบวารายจายของภาครัฐมีการกระจุกตัว
 สวนของกรุงเทพฯ และปริมณฑล ซึง่ มีรายจายของภาครัฐ
อยูใน
ดานการขนสงทางถนนและรถไฟถึงกวา 13,000 ลานบาท แต
มีพื้นที่ครอบคลุมเพียง 6 จังหวัด ในขณะที่ภาคเหนือ และภาค
ตะวันออกเฉียงเหนือ มีรายจายของภาครัฐสูงกวากรุงเทพฯ และ
ปริมณฑลเพียง 1,000-4,000 ลานบาท ขณะที่มีขนาดพื้นที่
และประชากรที่สูงกวามาก (แผนภูมิ 38)14

14 ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนทีประชาชน


่ ไดรับจากราย
จายของรัฐในสาขาการขนสง. นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://
www.thaireform.in.th/various-reform-dimensions/item/180--2552-.
html
สฤณี อาชวานันทกุล 145

แผนภูมิ 37 สัดสวนการกระจายผลประโยชนจากรายจายสาขา
การขนสงของภาครัฐ แบงตามกลุมรายได ในเขตกรุงเทพฯ และ
ปริมณฑล ป 2552

ที่มา: ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนที่ประชาชนไดรับจากรายจายของรัฐในสาขา


การขนสง. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.

แผนภูมิ 38 สัดสวนรายจายภาครัฐที่เกี่ยวกับการคมนาคมสำหรับ
ผูมีรายไดมากที่สุดรอยละ 20 ตอผูมีรายไดต่ำที่สุดรอยละ 20 ใน
แตละภูมิภาค (หนวย: เทา)

ที่มา: ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนที่ประชาชนไดรับจากรายจายของรัฐในสาขา


การขนสง. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.
146 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

3.2 สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม
ปจจุบนั เปนทีเห็
่ นพองตองกันโดยทัว่ ไปวา สิทธิในการเขา
ถึงกระบวนการยุตธิ รรม ควรเปนสิทธิมนุษยชนขัน้ พืน้ ฐานอยาง
หนึ่งของมนุษย ไมจำกัดเฉพาะพลเมืองของประเทศใดประเทศ
หนึ่งเทานั้น เชน นายจางที่กระทำทารุณกรรมตอแรงงานไร
สัญชาติ (ละเมิดสิทธิมนุษยชน) สามารถถูกเหยื่อของความ
รุนแรงฟองรองใหดำเนินคดีตามกฎหมายไทย แมวาจำเลยจะ
มิไดมีสัญชาติไทยก็ตาม อีกทัง้ คงไมมใคร
ี ปฏิเสธวา เมือ่ กฎหมาย
บัญญัติวาทุกคน “มี” สิทธิในกระบวนการยุติธรรมแลว ทุกคนก็
ควรมี “โอกาส” ไดเขาถึงกระกวนการยุตธิ รรมอยางแทจริง และ
เมื่อเขาถึงไดแลว ทุกคนก็ควร “ไดรับ” การปฏิบัติที่ยุติธรรม
ในกระบวนการ (Due Process) และความยุติธรรมในเนื้อหา
(Substantive Justice) เมื่อศาลมีคำตัดสินอยางเทาเทียมกัน
ดังวาทะอมตะของ อีเลนอร รูสเวลท (Eleanor Roosevelt)
อดีตสุภาพสตรีหมายเลขหนึ่งของอเมริกา หัวเรือใหญในการ
รางปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน ที่วา “ความยุติธรรม
ไมอาจยุตธิ รรมเฉพาะกับฝายใดฝายหนึง่ ได แตจะตองยุตธิ รรม
กับทั้งสองฝาย”15
รัฐธรรมนูญไทยตั้งแตป 2540 มีบทบัญญัติที่คุมครอง
สิทธิในกระบวนการยุติธรรม โดยในรัฐธรรมนูญฉบับป 2550
มาตรา 39 ระบุวา บุคคลไมตองรับโทษอาญา ยกเวนวาจะ
ทำความผิดในเวลาทีกฎหมาย ่ บัญญัตวิ าเปนการกระทำผิด และ
15 “Justice cannot be for one side alone, but must be for both.”
วาทะดังกลาวไดรับการจารึกในหองพิจารณาคดีของศาลฎีกา ประเทศอังกฤษ
สฤณี อาชวานันทกุล 147

จะรับโทษหนักกวาโทษที่กำหนดในกฎหมายไมได นอกจากนี้
ในคดีอาญาตองสันนิษฐานไวกอนวาผูตองหาหรือจำเลยไมมี
ความผิด และ “กอนมีคำพิพากษาอันถึงที่สุดแสดงวาบุคคลใด
ไดกระทำความผิด จะปฏิบัติตอบุคคลนั้นเสมือนเปน ผูกระทำ
ความผิดมิได”
มาตราตอมาคือ มาตรา 40 แจกแจงสิทธิในกระบวนการ
ยุติธรรมวา มีตั้งแต “สิทธิเขาถึงกระบวนการยุติธรรมไดโดย
งาย สะดวก รวดเร็ว และทั่วถึง” และ “สิทธิพื้นฐานในกระบวน
พิจารณา” ซึ่งอยางนอย “ตองมีหลักประกันขั้นพื้นฐานเรื่องการ
ไดรับการพิจารณาโดยเปดเผย การไดรับทราบขอเท็จจริงและ
ตรวจเอกสารอยางเพียงพอ การเสนอขอเท็จจริง ขอโตแยง และ
พยานหลักฐานของตน การคัดคานผูพิ พากษาหรือตุลาการ การ
ไดรับการพิจารณาโดยผูพิ พากษาหรือตุลาการทีนั่ ง่ พิจารณาคดี
ครบองคคณะ และการไดรับทราบเหตุผลประกอบคำวินิจฉัย
คำพิพากษา หรือคำสั่ง” นอกจากนี้ยังระบุสิทธิที่จะ “ไดรับการ
สอบสวน อยางถูกตอง รวดเร็ว เปนธรรม และการไมใหถอยคำ
เปนปฏิปกษตอตนเอง”
อยางไรก็ดี ในทางปฏิบัติ กระบวนการยุติธรรมของไทย
ยังมีความเหลื่อมล้ำอยูมากระหวางคนจนกับคนรวย ทำใหวลี
“สองมาตรฐาน” เปนที่เขาใจอยางแพรหลายวาสะทอนสภาพ
สังคมปจจุบันที่คนมี “โอกาส” ในกระบวนการยุติธรรมไมเทา
กัน ยังมิพักตองพูดถึงโอกาสของการ “ไดรับ” ความยุติธรรม
ในบั้นปลาย ยกตัวอยางเสียงสะทอนจากผูรวมเสวนาบางราย
เวทีสาธารณะ “คดีคนจน วาดวยคนจนกับความไมเปนธรรมใน
148 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

กระบวนการยุตธิ รรมไทย” ซึง่ จัดโดยคณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณ


มหาวิทยาลัย รวมกับองคกรภาคประชาชนราว 20 องคกร เมื่อ
วันที่ 19 กรกฎาคม 2553 วา16
พ.ต.อ.ทวี สอดสอง รองปลัดกระทรวงยุติธรรม กลาววา
เทาที่ไปดูสถิติจากกรมราชทัณฑ มีผูตองขัง 2.4 แสนคน เปน
คนจนเกือบหมด และประมาณ 5 หมื่นคน ถูกขังกอนศาลตัดสิน
คดี ตนเองถามอธิบดีกรมราชทัณฑไดความวา สวนหนึ่งถูกขัง
เพราะความจน ไมมหลั ี กทรัพยประกันตัว มีเรือ่ งการกักขังแทนคา
ปรับอีก แตมตอสำหรับคนจนมันมีนอย ดังนั้นจะมีกระบวนการ
ยุติธรรม เพื่อ คนจน ได หรือ ไม ถา กระทรวง ยุติธรรม ให ความ
ยุติธรรมไมได ชื่อกระทรวงนี้ก็ไมเหมาะสม
ปราโมทย ผลภิญโญ ตัวแทนกลุมปญหาที่ดินชัยภูมิ ระบุ
วา คดี ที่ดินทั่ว ประเทศ รวม แลว ก็ เปน พัน ปญหา เรื่อง ที่ดิน รัฐ
และเอกชนมักจะใชกระบวนการยุติธรรมมาดำเนินการกับชาว
บาน ทั้งอาญา เชน บุกรุก ขัดขวางการปฏิบัติงานของเจาหนาที่
และมีฟองแพงอยางไลที่ หรือคดีทำใหโลกรอน [ดูกรณีศึกษา 4
ในบทนี้] ตนเองสังเกตวาคดีที่ดินเริ่มเพิ่มมากตั้งแตตนป 2552
มาตรการ กลับ ไมมี ผล ใน ทาง ปฏิบัติ อยาก เสนอ วา ถา รัฐบาล
จะ ดำเนิน โครงการ โฉนด ชุมชน ขอ ให ยุติ คดี ความ ตางๆ ของ
ชาวบานไวกอน
พงษศักดิ์ สายวรรณ ตัวแทนกลุม ปญหาทีด่ นิ รัฐและเอกชน

16 “คนจนโวยถูกเลือกปฏิบัติ กก.ปฎิรูปเสนอตั้งศาลที่ดิน” หนังสือพิมพ


ไทยโพสตออนไลน. วันที่ 20 กรกฎาคม 2553. http://www.oknation.net/
blog/print.php?id=622824
สฤณี อาชวานันทกุล 149

กลาววา อำนาจทุนและรัฐใชกฎหมายเปนเครื่องมือกับคนจน
คดีคนจนถูกดำเนินการเร็ว บางครั้งมีการแกลงฟองบุกรุกที่ดิน
ผิดแปลง คือ ฟองชื่อคนที่ไมใชผูครอบครองที่ตรงนั้น พอคน
ครอบครองที่ไมไปศาลก็ถูกตัดสินคดีไปเรื่อยๆ แลวผูฟองก็ชนะ
ชาวบานถูกกระทำ อยากใหคณะกรรมการปฏิรูปประเทศไทย
รูวาความเหลื่อมล้ำในสังคมมีตนตอมาจากเรื่องที่ดิน แตการ
แกปญหารัฐแคบอกวาคดีอยูในชั้นศาล
จินตนา แกวขาว แกนนำกลุม อนุรกั ษสิง่ แวดลอมบอนอก
หินกรูด กลาววา คดีที่โดนดำเนินคดีกลับกลายเปนคดีเรียกรอง
ใหเกิดความเปนธรรมในการออกเอกสารสิทธิ หรือการกอสราง
โครงการทีไม ่ ถูกตอง เชน โรงไฟฟาบอนอก หินกรูด โรงถลุงเหล็ก
บางสะพาน ขนาด เจริญ วัดอักษร แกนนำที่เคยตอตานเสียชีวิต
ไปแลว พอซึ่งอายุจะ 90 ป ยังตองรับผิดชอบคาเสียหาย ขณะนี้
โครงการโรงไฟฟารัฐบาลบอกวาไมคุมคา ไมสราง โรงไฟฟาได
คาชดเชย แตประชาชนกลับยังถูกดำเนินคดี เอาคดียิบยอยหมด
ทัง้ บุกรุก หมิน่ ประมาท ทำใหเสียทรัพย ละเมิดสิทธิ กระบวนการ
ยุติธรรมชาวบานไมมีโอกาสเขาถึงไดเพียงพอ แถมยังมีการบอก
ใหยอมรับสารภาพเพื่อจะลดโทษลงได พอเราจะคานก็มียัดคดี
เพิ่ม กลุมการเมืองกำลังพูดเรื่องปรองดอง แตชาวบานที่สูเพื่อ
ทรัพยากรกลับถูกดำเนินคดี
ไพจิต ศิลารักษ กลุม ปญหาเขือ่ นปากมูล ราษีไศล แสดงความ
เห็นวา ตนเองโดนคดีจำคุก 1 ป 6 เดือน จากการทำโซคลองประตู
เขื่อนราคา 800 บาทขาด เมื่อตอนที่ชาวบานพยายามเขาไปใน
เขตเขือ่ นราษีไศล และยังถูกคดีซองโจร กรณีชุมนุมทีเขื ่ อ่ นปากมูล
150 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มีการออกหมายจับตั้งแตป 2542-2543 แตเดือนที่ผานมาไมรู


ตำรวจคึกอะไรขึ้นมา สภ.อ.สิรินธร แจงคนที่มีชื่อในคดีซองโจร
14 คน ครั้งนั้นไปมอบตัว ถาเปนคดีบุกรุกอายุความจะ 10 ป แต
นีไป
่ ตัง้ ขอหาซองโจร อายุความ 15 ป ไมทราบวาเกิดอะไรขึน้ ทัง้
ทีได
่ เรียกรองรัฐบาลใหเปดประตูระบายน้ำ เขือ่ นปากมูลก็ไดเปด
ราษีไศลก็ไดเปด ขอตกลงกับรัฐบรรลุ แตทำไมคดีไมยุติ
เสียงสะทอนดังกลาวขางตนเปนเพียงสวนหนึง่ ของปญหา
ที่คนจนประสบตลอดมา และตอกย้ำขอเท็จจริงที่วา เจาหนาที่
รัฐในกระบวนการยุตธิ รรมไทยจำนวนมากยึดตัวบทในกฎหมาย
อยางเครงครัดในการดำเนินคดีกับชาวบาน แตแทบไมเคยแตะ
ตองนายทุนทีกระทำ
่ ผิดในขอหาเดียวกัน อาจกลาวไดวายึดหลัก
“นิตรัิ ฐ” แบบเลือกปฏิบตั ิ จนขาด “นิตธิ รรม” อยางรุนแรง ความ
เหลือ่ มล้ำในกระบวนการยุตธิ รรมจึงเปนรากสาเหตุประการหนึง่
่ ญของความเหลือ่ มล้ำดานอืน่ ๆ โดยเฉพาะความเหลือ่ มล้ำ
ทีสำคั
ดานทรัพยากรและรายได
อานันท ปนยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีและประธานคณะ
กรรมการปฏิรปู ประเทศไทย สรุปปญหาความไมยุตธิ รรมในการ
บรรยายพิเศษหัวขอ “แนวทางปฏิรูปประเทศไทย” ป 2553
ตอนหนึ่งวา17
จุดออนคือมีความไมยุตธิ รรมเกิดขึน้ ประชาชนไมมอำนาจ

17 “อานันท” ชี้ “ปฏิรปู ประเทศไทย” ตองไมกำหนดเวลา ตางจาก “ปฎิวัต”ิ


แมไมสำเร็จก็ไดบทเรียน” มติชนออนไลน 30 พฤศจิกายน 2553. http://
www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1291111227&grpid
=02&catid=no
สฤณี อาชวานันทกุล 151

ตอรองใดๆ ไมวาจะตอรองกับอำนาจของรัฐหรือวาทองถิน่ ไมวา


ตอรองกับนักการเมืองทองถิน่ หรือระดับชาติ ไมมอำนาจี ตอรอง
กับผูประกอบธุรกิจ นายทุนที่มีอำนาจและมีอิทธิพล ผูประกอบ
ธุรกิจ กิจการรายยอยตกเปนเบีย้ ลางทัง้ นัน้ ทุกแขนงของสังคมไทย
ความเบี่ยงเบนมีอยูเสมอ จะโดยตั้งใจหรือไมตั้งใจ มีการเอารัด
เอาเปรียบอยูเสมอ สิ่งเหลานี้ถาปลอยวางนานเกินไปและไมได
รับการแกไขที่เหมาะสม สังคมไทยจะมีปญหามากขึ้น
ปญหาในการเขาถึงกระบวนการยุตธิ รรมของคนจนพอจะ
แบงเปน 3 ปญหาหลักไดดังนี้

1) ฐานะยากจน
การ มี ฐานะ ยากจน ทำให ไมมี เงินสด หรือ หลัก ทรัพย ที่
ใชในการยื่นประกันตัว เปน ผลใหมีผูตองหาที่มีฐานะยากจน
หลายรายตองถูกกักขังกอนศาลมีคำตัดสิน18 นอกจากนี้ แม
จะเขาสูกระบวนการพิจารณาคดีแลว ก็ไมมีเงินมากพอจะจาง
ทนายความ ตาง จาก คน ที่ มี ฐานะ ดี กวา ที่ สามารถ ประกัน ตัว
และจางทนายความสูคดีไดงายกวา เหลานี้ลวนทำใหเกิดความ
เหลื่อม ล้ำ ใน การ เขา ถึง กระบวนการ ยุติธรรม และ ทำให คน
ยากจนตองถูกจับกุมคุมขังโดยที่ยังไมมีโอกาสไดเรียกรองแก
ตางใหตัวเอง

18 “คนจนโวยถูกเลือกปฏิบัติ กก.ปฏิรูปเสนอตั้งศาลที่ดิน”. หนังสือพิมพ


ไทยโพสตออนไลน. วันที่ 20 กรกฎาคม 2553 http://www.oknation.net/
blog/print.php?id=622824
152 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

2) ไมมความ
ี รูความ
 เขาใจในสิทธิของตนเองและขอกฎหมาย
กรณีนี้สามารถเกิดขึ้นไดกับคนทุกฐานะ แตผูที่มีฐานะดี
กวายอมมีชองทางในการเขาถึงความรูความเขาใจในสิทธิของ
ตนเองและขอกฎหมายไดมากกวา เชน เขาถึงที่ปรึกษาทาง
กฎหมาย ได งาย กวา การ ไมมี ความ รู ความ เขาใจ ใน สิทธิ ของ
ตนเองและขอกฎหมาย อาจทำใหตองรับผิดในคดีทีตนเอง ่ ไมได
มีความ ผิด หรืออยางนอยที่สุด (ซึ่งอาจนำไปสูผลลัพธที่เลว
รายที่สุด) คือทำใหสูญเสียสิทธิอันพึงมีพึงไดในกระบวนการ
ยุติธรรมไป

3) กระบวนการไตสวนขอกลาวหาพิจารณาคดี
ในหลายกรณี เชน กรณีพิพาทเรือ่ งพืน้ ทีระหว ่ างชาวบาน
ใน พื้ น ที่ กั บ กลุ ม ทุ น หรื อ กั บ หน ว ย งาน รั ฐ การ พิ จ ารณา คดี
โดยยึดเอาเอกสารเปนหลัก (ทั้งที่เอกสารเปนสิ่งที่ทำปลอมได)
โดยยึดหลัก “นิติรัฐ” แตละเลยหลัก “นิติธรรม” และไมสนใจ
ที่ จะ ประยุกต ใช องค ความ รู อื่นๆ เชน สิทธิ ชุมชน สง ผล ให
กระบวนการยุตธิ รรมเหลือ่ มล้ำไปในทางทีเอื ่ อ้ ประโยชนตอกลุม
ทุนหรือหนวยงานรัฐมากกวาชาวบาน

อมาตยา เซน นักเศรษฐศาสตรสวัสดิการ เจาของรางวัล


โนเบลเศรษฐศาสตรประจำป ค.ศ. 1998 อธิบายแกนสารของ
หลัก “นิติธรรม” และ “ความยุติธรรมในเนื้อหา” (Substantive
Justice) ซึ่งจำเปนตอการลดความอยุติธรรมมากกวาการยึด
หลัก “นิตรัิ ฐ” และออกแบบสถาบันตางๆ ในระบบยุตธิ รรมตาม
สฤณี อาชวานันทกุล 153

ทฤษฎี ไวในปาฐกถาหัวขอ “ความยุติธรรม: จากแนวคิดสูวิถี


ปฏิบัติ” เดือนธันวาคม 2553 ความตอนหนึ่งวา19
มุม มอง เกี่ยว กับ พันธะ แหง อำนาจ และ สมรรถภาพ ที่ ไร
สัญญาของผูคนนั้นสะทอนใหเห็นอยางทรงพลังในพระไตรปฎก
พระพุทธเจาเสนอวา เรามีความรับผิดชอบตอสัตวทั้งปวงเพราะ
ความไมเสมอภาคระหวางมนุษยกับสัตว ไมใชเพราะความเสมอ
ภาคใดๆ ทีสร ่ างความจำเปนใหมนุษยรวมมือกับสัตว พระพุทธองค
ทรงมองวาเนื่องจากมนุษยมีอำนาจมากกวาสัตวอื่นทุกชนิด เรา
จึงมีความรับผิดชอบตอสัตวอื่นที่เชื่อมโยงกับความไมเสมอภาค
นี้ ...มารดามีความรับผิดชอบไมใชเพราะเธอใหกำเนิดบุตร แต
เปนเพราะเธอสามารถทำสิ่งตางๆ ที่สงอิทธิพลตอชีวิตของเด็ก
ใน ทาง ที่ เด็ก เอง ไม อาจ ทำได มอง จาก มุม นี้ เหตุผล ที่ มารดา
ชวย เหลือ เด็ก ไม เกี่ยว กับ ผล ตอบแทน ที่ ได รับ แต มา จาก การ
ตระหนักถึงความไมเสมอภาค รับรูวาเธอสามารถทำสิ่งตางๆ ที่
สงผลตอชีวิตของเด็กอยางมหาศาล แตเด็กเองทำไมได
...สันสกฤตมีคำสองคำ – “นิต”ิ กับ “นยายะ” ซึง่ หมายถึง
ความยุติธรรมทั้งคูในสันสฤตโบราณ คำวา นิติ ใชในความหมาย
เกีย่ วกับความเหมาะสมเชิงองคกร และความถูกตองเชิงพฤติกรรม
สวนคำวา นยายะ ใชในความหมายทีครอบคลุ ่ ม คือความยุตธิ รรม
ที่บังเกิดแลว จากมุมมองนี้ บทบาทของสถาบัน กฎเกณฑ และ

19 ศ.ดร.อมาตยา เซน ความยุติธรรม: จากแนวคิดสูวิถีปฏิบัติ ปาฐถกา


พิเศษ จัดโดยสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ. 18 ธันวาคม 2553.
ดาวนโหลดปาฐกถาฉบับภาษาอังกฤษและภาษาไทยไดจาก http://www.
nationalhealth.or.th/amartya_sen/
154 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

องคกร ตางๆ ถึง แม จะ สำคัญ ก็ จะ ตอง ประเมิน ใน กรอบ ของ


น ยา ยะ ที่ กวาง กวา และ ครอบคลุม กวา ซึ่ง เชื่อม โยง กับ โลก ที่
ปรากฏจริง ไมใชแตเพียงสถาบันหรือกฎเกณฑที่เรามีเทานั้น
ตัวอยางการประยุกตใชคือ นักทฤษฎีกฎหมายในอินเดีย
โบราณกลาวถึงสิ่งที่เรียกวา มัสยานยายะ อยางดูแคลน “ความ
ยุตธิ รรมในโลกของปลา” หมายถึงสถานการณทีปลา ่ ใหญกินปลา
เล็กไดอยางอิสระเสรี พวกเขาเตือนวาการหลีกเลี่ยง มัสยานยา
ยะ จะตองเปนสวนสำคัญของความยุตธิ รรม และเราตองปองกัน
ไมให “ความยุติธรรมของปลา” มาบุกรุกโลกของมนุษย ประเด็น
สำคัญที่ตองตระหนักคือ การบรรลุถึงความยุติธรรมในแงของ
นยายะ ไมใชเปนเรือ่ งของการตัดสินคุณภาพของสถาบันหรือกฎ
เกณฑเทานั้น แตตองตัดสินสังคมดวย ไมวาองคกรที่กอตั้งจะมี
ระเบียบเรียบรอยเพียงใด ถาปลาใหญยังสามารถกินปลาเล็กตาม
อำเภอใจ สถานการณนีก็้ ตองนับวาเปนการละเมิดความยุตธิ รรม
แบบ นยายะ อยางชัดแจง

กรณีศึกษา 4: คดีโลกรอน
สถิตทีิ รวบรวม
่ โดยเครือขายปฏิรปู ทีด่ นิ แหงประเทศไทย
รายงานวา ณ เดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2553 มีคดีเกี่ยวกับที่ดิน
ปาไม และทีสาธารณประโยชน
่ รวมทัง้ สิน้ 131 กรณี มีผูถู กฟอง
รองดำเนินคดีจำนวนทัง้ สิน้ 500 ราย ซึง่ ในจำนวนนี้ มีเกษตรกร
ที่ ถูก ฟอง รอง ทาง แพง ตาม มาตรา 97 แหง พระ ราช บัญญัติ
สงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม พ.ศ. 2535 หรือที่เรียก
กันวา “คดีโลกรอน” 38 ราย โดยคิดเปนมูลคาความเสียหายที่
สฤณี อาชวานันทกุล 155

ฟองรองในคดีความรวมทั้งสิ้น 32,841,608 บาท20


การ ฟอง รอง ดำเนิน คดี ใน คดี ที่ มี ลักษณะ ดัง กลาว ถูก
ตั้งคำถามถึงความสอดคลองกับมาตรา 66 ของรัฐธรรมนูญ
ที่รับรองสิทธิชุมชนทองถิ่น ชุมชนดั้งเดิม (ที่อยูมากอนจะถูก
ประกาศเปนเขตปา) ในการบริหารจัดการและใชประโยชนจาก
ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม21 และเปนการฟองรองที่
ไมไดอยูบนหลักความเสมอภาค กลาวคือใชเกณฑพิจารณา
ฟองรองเดียวกันตอพืน้ ทีกรณี
่ คดีทีมี่ ลักษณะตางกัน นอกจากนี้
หลักเกณฑในแบบจำลองทีใช ่ คำนวณคาเสียหายในการฟองรอง
ของกรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืช22 ยังถูกโตแยง
20 เรียบเรียงจาก: “วิจยั ชาวบานตอสูคดี  ความโลกรอน”, เว็บไซตเครือขาย
ปฏิรปู ทีด่ นิ แหงประเทศไทย (http://www.thailandreform.net/data/index.
php?option=com_content&view=article&id=121:2010-07-17-05-44-
00&catid=92:2010-04-03-04-10-52
21 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ. 2550 หมวด 3 สวนที่ 12
มาตรา 66 ระบุไวดังนี:้ “บุคคลซึง่ รวมกันเปนชุมชน ชุมชนทองถิน่ หรือชุมชน
ทองถิน่ ดัง้ เดิม ยอมมีสิทธิอนุรกั ษหรือฟน ฟูจารีตประเพณี ภูมปิ ญ
 ญาทองถิน่
ศิลปวัฒนธรรมอันดีของทองถิน่ และของชาติและมีสวนรวมในการจัดการ การ
บำรุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดลอมรวมทั้ง
ความหลากหลายทางชีวภาพอยางสมดุลและยั่งยืน”
22 รายละเอียดแบบจำลองที่กรมอุทยานฯ ใชในการฟองรอง
1. ทำใหธาตุอาหารในดินสูญหายคิดเปนมูลคา 4,064 บาท ตอไรตอป
(เปนการคิดคาใชจายในการซื้อแมปุยไนโตรเจน ฟอสฟอรัส และโพแทส-
เซียมไปโปรยทดแทน)
2. ทำใหดินไมดูดซับน้ำฝน 600 บาทตอไรตอป
3. ทำให สูญ เสีย น้ำ ออก ไป จาก พื้นที่ โดย การ แผด แผา ของ ดวง อาทิตย
52,800 บาทตอไรตอป
4. ทำใหดินสูญหาย 1,800 บาทตอไรตอป (คิดเปนคาใชจายในการบรรทุก
ดินขึ้นไปและปูทับไวที่เดิม)
156 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

จาก “รายงาน การ วิจัย ชุมชน เพื่อ ชวย สนับสนุน ชาว บาน ใน
การ ตอสู คดี โลก รอน” ซึ่ง จัด ทำ ขึ้น โดย ความ รวม มือ ระหวาง
ชุมชนทองถิ่นในภาคอีสานและภาคใต, เครือขายปฏิรูปที่ดิน
ภาค อีสาน และ ภาค ใต, กลุม ปฏิบัติ งาน ทอง ถิ่น ไร พรมแดน
และศูนยฝกอบรมวนศาสตรชุมชนแหงภูมิภาคเอเชียแปซิฟก
(รีคอฟ)23 วาการออกแบบแบบจำลองดังกลาวมีขอบกพรอง
เชน ตัวแบบจำลองใชการวัดจากอุณหภูมิของตัวจังหวัด ซึ่งอยู
หางไกลจากพื้นที่ที่ถูกฟองรอง24
นอกจากนี้ แบบจำลองยังไมไดบังคับใชกับผูที่เปนตน
เหตุหลักของความเสียหาย ไมมีการวิเคราะหความสมบูรณ
ของปาในพื้นที่พิพาทจริง และยังมีขอบกพรองในกรณีอื่นๆ
อีก ซึ่งทำใหแบบจำลองดังกลาวนั้น ถูกตั้งคำถามและโตแยง

5. ทำใหอากาศรอนมากขึน้ 45,453.45 บาทตอไรตอป (คิดเปนคาใชจาย


คากระแสไฟฟาที่ใชเดินเครื่องปรับอากาศชั่วโมงละ 2.10 บาท ซึ่งตองใช
เครื่องปรับอากาศทั้งหมดเทากับ 5.93 ตันตอชั่วโมงและกำหนดใหเครื่อง
ปรับอากาศทำงานวันละ 10 ชั่วโมง (08.00-18.00 น.)
6. ทำใหฝนตกนอยลง 5,400 ไรตอป
7. มูลคาความเสียหายทางตรงจากปา 3 ชนิด
7.1 การทำลายปาดงดิบคาเสียหายจำนวน 61,263.36 บาท (ตอไร)
7.2 การทำลายปาเบญจพรรณคาเสียหายจำนวน 42,577.75 บาท (ตอไร)
7.3 การทำลายปาเต็งรังคาเสียหายจำนวน 18,634.19 บาท (ตอไร)
23 อานรายละเอียดไดที่: “วิจัยชาวบานตอสูคดีความโลกรอน”, เว็บไซต
เครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย(http://www.thailandreform.net/
data/index.php?option=com_content&view=article&id=121:2010-
07-17-05-44-00&catid=92:2010-04-03-04-10-52)
24 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของอรวรรณ คูสันเทียะ ใน, บันทึก
การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการ
และกระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย
สฤณี อาชวานันทกุล 157

ในแงความเปนธรรมและเทคนิคในการจัดทำ25 นอกจากนี้ ใน
ทางกฎหมาย แบบจำลองยังมีลักษณะของการถือเอาสิ่งที่ไม
เปนทรัพย หรือไมอาจที่จะคำนวณมูลคาทางธรรมชาติได (เชน
อุณหภูม)ิ มาฟองรองเรียกคาเสียหาย ซึง่ ทำใหการฟองรองอาจ
ขัดตอขอกฎหมายอีกดวย26
การ อนุรักษ ทรัพยากร และ สิ่ง แวดลอม เปน สิ่ง จำเปน
กระนั้น กระบวนการ และ วิธี การ อนุรักษ ก็ ตอง เปน ไป อยาง
ระมัดระวังไมใหเกิดความเหลื่อมล้ำในการเขาถึง จัดสรร ใช
ประโยชนจากทรัพยากรและสิ่งแวดลอมดวย หรือกลาวไดวา
ตองกระทำไปโดยคำนึงถึง “สิทธิชุมชน” ทีได ่ รับการรับรองตาม
รัฐธรรมนูญนั่นเอง
คำถามและขอโตแยงหลายประการตอเกณฑที่ใชในการ
ฟองรองคดีโลกรอน นับเปนจุดเริม่ ตนทีน่ าสนใจในการพิจารณา
การฟองรองดำเนินคดีที่หนวยงานภาครัฐกระทำกับประชาชน
วาเปนไปอยางถูกตอง ตัง้ อยูบน
 ความเสมอภาค มีความนาเชือ่
ถือ และมีความเปนธรรมแลวหรือไม โดยเฉพาะในเมือ่ คำนึงวา
กิจกรรมทุกกิจกรรมของมนุษยลวนปลดปลอยคารบอน การ
ปลดปลอยคารบอนเพื่อความอยูรอดนาจะเปนเรื่องที่ยอมรับ
ได มากกวา วิถี การ ผลิต ของ บริษัท ขนาด ใหญ ที่ ทำให โลก รอน
เลวรายลง นอกจากนี้ การบรรเทาภาวะโลกรอนที่ไดผลนาจะ
25 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของ ดร.เดชรัต สุขกำเนิด ใน, บันทึก
การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการและ
กระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย
26 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของแสงชัย รัตนเสรีวงษ ใน, บันทึก
การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการ
และกระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย
158 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มาจากการออกเกณฑบังคับสวนหนึ่ง (มาตรการเชิงลบ) และ


นโยบายอีกสวนหนึ่งใหภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจประหยัด
พลังงานและเปลี่ยนแปลงวิถีการผลิตและบริโภคใหเปนมิตร
กับ สิ่ง แวดลอม (มาตรการ เชิง บวก) มากกวา การ ดำเนิน คดี
โดยเฉพาะกับเกษตรกรผูมีรายไดนอย
เหนือสิ่งอื่นใด “คดีโลกรอน” เปดประเด็นวา “นิติรัฐ”
(รัฐที่ปกครองดวยกฎหมาย) เพียงอยางเดียวนาจะไมสามารถ
อำนวย ความ ยุติธรรม ใน ทาง ที่ จะ ชวย ลด ความ เหลื่อม ล้ำ ใน
สังคม ได ตราบ ใด ที่ ผู รักษา กฎหมาย และ บาง ครั้ง รวม ถึง ตัว
บทกฎหมายเองยังไมมี “นิติธรรม” นั่นคือ กฎหมายและการ
บังคับใชกฎหมายทีเป ่ นธรรม สอดคลองกับสภาพความเปนจริง
อำนวย “ความยุตธิ รรมในเนือ้ หา” ใหเกิดขึน้ ไดอยางแทจริง จน
เปนทียอมรั
่ บของสังคมและจูงใจใหประชาชนเคารพในกฎหมาย
นั้นๆ ไดสำเร็จ

3.3 สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ


คนพิการ และผูดอยโอกาส
เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส
มักถูกมองวาเปนกลุมที่รัฐและสังคมตองใหการชวยเหลือและ
ดูแลเปนพิเศษ เนือ่ งจากมีความเปราะบางโดยธรรมชาติ มีความ
ไมมั่นคงในชีวิต หรือสุมเสี่ยงที่จะถูกเอารัดเอาเปรียบในสังคม
รัฐธรรมนูญไทยฉบับป 2550 มีบทบัญญัติที่คุมครองสิทธิของ
สฤณี อาชวานันทกุล 159

กลุมคนเหลานี้อยูหลายมาตราดวยกัน อาทิ
- มาตรา 6 เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ หรือผูพิการ
หรือทุพพลภาพ ยอมมีสิทธิไดรับความคุมครองในการดำเนิน
กระบวนพิจารณาคดีอยางเหมาะสม และยอมมีสิทธิไดรับการ
ปฏิบัติที่เหมาะสมในคดีที่เกี่ยวกับความรุนแรงทางเพศ
- มาตรา 30 ชายและหญิงมีสิทธิเทาเทียมกัน
- มาตรา 52 เด็กและเยาวชน มีสิทธิในการอยูรอด  และได
รับการพัฒนาดานรางกาย จิตใจ และสติปญญา ตามศักยภาพ
ในสภาพแวดลอมทีเหมาะ ่ สม โดยคำนึงถึงการมีสวนรวมของเด็ก
และเยาวชนเปนสำคัญ นอกจากนี้ เด็ก เยาวชน สตรี และบุคคล
ในครอบครัว มีสิทธิไดรับความคุม ครองจากรัฐ ใหปราศจากการ
ใชความรุนแรงและการปฏิบัติอันไมเปนธรรม ทั้งมีสิทธิไดรับ
การบำบัดฟนฟูในกรณีที่มีเหตุดังกลาว อีกทั้งเด็กและเยาวชน
ซึ่ง ไมมี ผู ดูแล มี สิทธิ ได รับ การ เลี้ยง ดู และ การ ศึกษา อบรม ที่
เหมาะสมจากรัฐ
- มาตรา 53 บุคคลซึง่ มีอายุเกินหกสิบปบริบูรณและไมมี
รายไดเพียงพอแกการยังชีพ มีสิทธิไดรับสวัสดิการ สิ่งอำนวย
ความสะดวกอันเปนสาธารณะอยางสมศักดิศ์ รี และความชวยเหลือ
ที่เหมาะสมจากรัฐ
- มาตรา 54 บุคคลซึง่ พิการหรือทุพพลภาพ มีสิทธิเขาถึง
และใชประโยชนจากสวัสดิการ สิ่งอำนวยความสะดวกอันเปน
สาธารณะ และความชวยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐ
- มาตรา 55 บุคคลซึง่ ไรทีอยู ่ อาศั
 ยและไมมราย ี ไดเพียงพอ
แกการยังชีพ ยอมมีสิทธิไดรับความชวยเหลือทีเหมาะ ่ สมจากรัฐ
160 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

กวาหนึง่ ทศวรรษทีผ่ านมาหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญ


ป 2540 สถานการณการ “เขาถึง” สิทธิพื้นฐานไดดีขึ้นมาก
สำหรับเด็ก เยาวชน ผูสู งอายุ และผูพิ การในกลุม ทีมี่ รายไดนอย
ยกเวนสำหรับคนบางกลุม ซึง่ สังคมยังไมใหการยอมรับ (ดูหัวขอ
3.3.5 แรงงานนอกระบบ และผูไรสัญชาติ) เนื่องจากหนวยงาน
รัฐ และ องคกร ตางๆ ได พยายาม คุมครอง สิทธิ และ จัด ให มี
สวัสดิการขึ้นพื้นฐานตามที่กฎหมายกำหนดอยางตอเนื่อง จน
ทำใหภาวะ “ดอยสิทธิ” เบาบางลงกวาเดิมมาก
อยางไรก็ดี ประเด็นปญหาและความเหลือ่ มล้ำทีคน ่ เหลานี้
ประสบไดเปลี่ยนลักษณะไป กลายเปน “ปญหาความไมมั่นคง
ใน ชีวิต” ที่ เกิด จาก การ เปลี่ยนแปลง ของ โครงสราง ประชากร
ขนานใหญ และ “ปญหาเชิงพฤติกรรม” ของเด็กและเยาวชนที่
ยากแกการเยียวยา โดยเฉพาะพฤติกรรมเสพยาเสพติด นิยม
ความรุนแรง และปญหาการทองไมพรอมและทำแทงในวัยเรียน
ซึง่ ปญหาเหลานีล้ วนมีความเหลือ่ มล้ำดานรายไดของครอบครัว
ความเหลื่อมล้ำดานคุณภาพการศึกษา และความเหลื่อมล้ำเชิง
พื้นที่ของโอกาสทางเศรษฐกิจเปนรากสาเหตุที่สำคัญ

3.3.1 เด็กและผูสูงอายุ
ผล การ สำรวจ สถานการณ เด็ ก ทั่ ว ประเทศไทย โดย
สำนักงาน สถิติ แหง ชาติ ดวย การ สนับสนุน จาก ยูนิเซฟ ใน ป
2549 พบวา ทั่วประเทศมีเด็กทารกเพียงรอยละ 5 ที่ไดดื่มนม
แมเพียงอยางเดียวในชวง 6 เดือนแรก ทั้งที่นมแมเปนวิธีที่ดี
ทีส่ ดุ ทีจะ
่ ทำใหทารกไดรับสารอาหารทีจำเป
่ นทัง้ หมด และสงผล
สฤณี อาชวานันทกุล 161

ตอพัฒนาการทางสมองของเด็ก อัตราดังกลาวของไทยเปนอัตรา
ทีต่่ ำทีส่ ดุ ในเอเชีย และอยูใน
 กลุม ประเทศทีมี่ อัตราต่ำสุดในโลก
ดวย นอกจากนี้ ประเทศไทยยังคงลาหลังประเทศอืน่ ๆ อีกหลาย
ประเทศในเอเชีย ในดานการบริโภคเกลือไอโอดีน ซึ่งเปนวิธีที่
ดีที่สุดและประหยัดที่สุดที่จะแนใจไดวา ประชาชนไดรับสาร
อาหารทีจำเป ่ นนีใน้ ปริมาณทีเพี
่ ยงพอในแตละวัน ความผิดปกติ
จากการขาดสารไอโอดีนเปนสาเหตุหลักของภาวะสมองชา และ
ฉุดรัง้ พัฒนาการทางสมองของเด็ก ในระดับประเทศ มีครัวเรือน
เพียงรอยละ 58 ที่บริโภคเกลือไอโอดีน ในบางภาค เชน ภาค
อีสาน อัตราการบริโภคลดลงเหลือเพียงรอยละ 35 เทานั้น27
ดานแนวโนมความเหลือ่ มล้ำในคุณภาพชีวติ ของเด็ก งาน
วิจัยเรื่อง “ชีวิตคนไทยในรอบ 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ของ
สถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา จาก
จำนวนครัวเรือนทั้งหมด 19.7 ลานครัวเรือนในปจจุบัน แบงได
เปน 6 ประเภท ไดแก (1) อยูคนเดียว รอยละ 12.2 (2) อยูกับ
เพื่อน รอยละ 3.3 (3) 1 รุน (สามี-ภรรยา) รอยละ 16.5 (4)
2 รุน (สามี-ภรรยา-ลูก) รอยละ 40.6 (5) 3 รุนและมากกวา
รอยละ 20.4 (6) เด็กอยูกับปูยาตายาย (“แหวงกลาง”) รอยละ
6.9 โดยพบวาประเภทของครัวเรือนทีเพิ ่ ม่ มากทีส่ ดุ คือครัวเรือน
แหวงกลาง มีอัตราการเติบโตเฉลีย่ รอยละ 7.59 ตอป ครัวเรือน
ประเภทนีมี้ จำนวนถึง 1.35 ลานครัวเรือนทัว่ ประเทศ โดยมีมาก
27 โรเบิรต ฟว “การสำรวจสถานการณเด็กในประเทศไทย – ความเหลือ่ มล้ำ
ที่ชัดเจน” เว็บไซตยูนิเซฟ ประเทศไทย http://www.unicef.org/thailand/
tha/reallives_6272.html
162 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ที่สุดในภาคอีสาน รอยละ 11 ตามมาดวยภาคเหนือรอยละ 8


สวนกรุงเทพฯ มีนอยที่สุด รอยละ 1.2 (แผนภูมิ 39)
รศ.ดร.นิพนธ พัว พงศกร ประธาน ที ดี อาร ไอ สรุป ผล
การคนพบวา “กลุมครัวเรือนแหวงกลางมีรายไดเฉลี่ยตอหัวต่ำ
สุด ซึ่งก็คือคนอีสาน คนภาคเหนือที่มาทำงานกรุงเทพฯ ทิ้งลูก
ใหปูยาตายายเลี้ยงที่ชนบท เปนความขัดแยงในปจจุบันอยาง
ชัดเจน”28
แผนภูมิ 39 จำนวนครัวเรือน 6 ประเภทและอัตราการเติบโต
ระหวางป 2529 ถึง 2549

ที่มา: “ชีวิตคนไทยในรอบ 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย


(ทีดีอารไอ) (ยังไมตีพิมพ).

28 “ขาวดีปนขาวราย...ชีวิตคนไทย 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ศูนยขอมูล


ขาวสารปฏิรูปประเทศไทย โดยสำนักขาวสถาบันอิศรา http://www.thaire-
form.in.th/flow-reform/scoo”p-commercial-news-documentary/25-
2009-11-09-11-42-03/2212--2-.html
สฤณี อาชวานันทกุล 163

อั ต รา การ เติ บ โต ของ “ครอบครั ว แหว ง กลาง” เป น


ปรากฏการณที่นากังวลวาจะซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำดานตางๆ
ที่ผูมีรายไดนอยประสบใหเลวลงกวาเดิม เนื่องจากเปนกลุม
ครัวเรือนที่มีรายไดเฉลี่ยตอหัวนอยที่สุด และการใหผูสูงอายุ
ที่มีรายไดนอยเลี้ยงดูเด็กเองก็มีแนวโนมวาทั้งเด็กและผูสูงอายุ
จะไมไดรับการดูแลเอาใจใสอยางเพียงพอ นอกจากนี้ การที่
ผูสู งอายุในครอบครัวแหวงกลางสวนใหญมีความรูน อยและไมมี
กำลังวังชาพอที่จะชวยสอนหนังสือหลาน นาจะสงผลใหความ
เหลื่อมล้ำดานผลสัมฤทธิ์ของการศึกษาซึ่งไดอธิบายในบทที่ 3
เลวรายลงกวาเดิม และทำใหเด็กที่เติบโตขึ้นมาในครอบครัว
แหวงกลางยิ่งมีโอกาสนอยกวาเดิมในการไดรับการศึกษาที่มี
คุณภาพพอทีจะ ่ ยกฐานะตัวเองเมือ่ โตเปนผูใ หญใหดีกวารุน บิดา
มารดา ผลลัพธทีเกิ ่ ดขึน้ จึงกลาวไดวา เปนกระบวนการ “ผลิตซ้ำ”
ความจนใหดำรงอยูตอไปจากรุนสูรุน
ด า น ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ที่ ผู สู ง อายุ ประสบ นอกจาก
ประเด็นที่ผูสูงอายุในครัวเรือนแหวงกลาง 1.35 ลานครัวเรือน
สวนใหญมีรายไดนอยแตตองเลี้ยงดูหลานเองแลว ยังพบวา
ผูสูงอายุจำนวนมากยังตองทำงานหารายได เนื่องจากไมมีบุตร
หลาน เลี้ยง ดู เปน ที่ พึ่ง และ ไมมี เงิน ออม พอที่ จะ ใช ดำรง ชีวิต
ในวัยชรา โดยในรายงาน ผลการศึกษาเรื่อง “การสรางโอกาส
การทำงานของผูสูงอายุ” ผศ.ดร.นงนุช สุนทรชวกานต คณะ
เศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร หัวหนาโครงการวิจัย
พบวา ณ ไตรมาสที่ 3 ป 2552 มีผูสูงอายุวัยตั้งแต 60 ปขึ้นไป
ที่ยังอยูในกำลังแรงงาน จำนวนมากถึง 2.8 ลานคน คิดเปน
164 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

รอยละ 37.9 ของจำนวนผูสู งอายุทัง้ หมด โดยรอยละ 70 ของกลุม


ผูสูงอายุชาย อายุ 60-65 ป และ รอยละ 65 ของกลุมผูสูงอายุ
ชายอายุ 65 ปขึน้ ไป “ตองทำงานตอเนือ่ ง” เพราะเปนรายไดหลัก
ของครอบครัว และพบวา “ผูสู งอายุทีมี่ ระดับการศึกษาสูงทียั่ งคง
 มาก สวนใหญของผูสู งอายุทียั่ งทำงาน เปน
ทำงานอยูนั น้ มีอยูไม
ผูที่ไมมีการศึกษา หรือมีการศึกษาต่ำกวาประถมและมีรายได
ทีต่่ ำ จึงไมสามารถเก็บสะสมเงินออมไวเพียงพอสำหรับเลีย้ งชีพ
ในวัยชรา และจำเปนตองทำงานตอไป”29
เมื่อคำนึงวาประเทศไทยไดกาวเขาสู “สังคม ผูสูงอายุ”
(ตาม นิยาม ของ ธนาคารโลก คือ มี สัดสวน ผู สูง อายุ มากกวา
รอยละ 10 ของประชากรทั้งหมด) ไปแลวตั้งแตป 2549 และ
จำนวนผูสู งอายุจะเพิม่ สูงขึน้ อยางตอเนือ่ ง โดยคาดการณวาในป
2568 ไทยจะมีผูสูงอายุมากถึง 14.4 ลานคน ความเหลื่อมล้ำ
ด า น คุ ณ ภาพ ชี วิ ต ระหว า ง ผู สู ง อายุ ที่ มี ฐานะ ทาง เศรษฐกิ จ
แตกตางกันก็มีแนวโนมวาจะยิ่งรุนแรงขึ้นในอนาคต

3.3.2 เยาวชน
ดัง ที่ ได เกริ่น ไป กอน หนา นี้ วา ปจจุบัน สภาพ ปญหา
เยาวชนไดเปลี่ยนลักษณะไป จากภาวะดอยโอกาส กลายเปน
“ปญหาเชิงพฤติกรรม” ที่มีเหตุปจจัยซับซอนและยากแกการ
เยียวยาแกไข โดยเฉพาะพฤติกรรมเสพยาเสพติด พฤติกรรม
29 เรียบ เรียง จาก นพรัตน นริส รา นนท “เตรียมรับมือสังคม ผู สูง อายุ”
เว็บไซตสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ (สสส.) http://
www.thaihealth.or.th/node/14100
สฤณี อาชวานันทกุล 165

นิยมความรุนแรง และที่เปนปญหาใหญที่สุดและปรากฏความ
เหลื่อมล้ำมากที่สุดระหวางวัยรุนที่มีฐานะทางครอบครัวไมเทา
กัน คือปญหาการทองไมพรอมและทำแทงในวัยเรียน
ปจจุบันประชากรไทยจำนวนประมาณ 7 ลานคน เปน
วัยรุนที่อายุนอยกวา 19 ป และกลุมวัยรุนที่ขาดการดูแลจาก
ครอบครัวมีแนวโนมวาจะเพิ่มมากขึ้น โดยจากการสำรวจของ
สำนักสถิตแหิ งชาติในป 2546 พบวา รอยละ 10 ของครอบครัว
เปนครอบครัวเดี่ยว ในจำนวนนี้รอยละ 30 มีแมเปนผูปกครอง
เพียงคนเดียว และอีกรอยละ 30 เด็กวัยรุนตองใชชีวิตตาม
ลำพัง
ดานสถิตของิ วัยรุน ตัง้ ครรภ ขอมูลจากคลินกิ ตัง้ ครรภ
แมวัยรุน รพ.รามาธิบดี ระบุไววาประเทศไทยมีการคลอด
บุตรของแมวัยรุน ทีมี่ อายุต่ำกวา 20 ป สูงถึงวันละ 140 ราย
ขณะที่ขอมูลการแจงเกิดจากสวนทะเบียนราษฎร สำนัก
บริหารการทะเบียน กระทรวงมหาดไทยระบุไววาในป 2550
พบมีแมอายุ 16-20 ป มาแจงเกิดลูก 145,747 ราย สถิตินี้
นับวาสูงเปนอันดับหนึ่งในเอเชีย30
แมจะไมมีตัวเลขการทำแทงเถื่อนที่ชัดเจน แตจากการ
รายงานภาวะแทรกซอนจากการทำแทงเถื่อนของโรงพยาบาล
ตางๆ ทำใหคะเนไดวาในแตละปมีวัยรุนที่ทำแทงประมาณ 2-3
แสนรายตอป และมารดาวัยรุน ทีเครี่ ยดและหาทางออกไมไดก็ทิง้
ลูกหรือทำรายลูก (เชน ฆาลูก) โดยปรากฏทางหนาหนังสือพิมพ
30 “วัยรุนทอง แมที่ไมพรอม” หนังสือพิมพ มติชนรายวัน. 22 มีนาคม
2553. เก็บความจาก http://talkaboutsex.thaihealth.or.th/news/249
166 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ไมต่ำกวา 30 รายตอป นอกจากนี้ การใหการศึกษาดานเพศ


ศึกษาในไทยก็ยังลาหลังและไมเขมแข็ง โดยพบวาเพศศึกษาใน
วัยรุน เริม่ ชา อายุเฉลีย่ ราว 14 ป ในขณะทีวั่ ยรุน ไดขอมูลสวนใหญ
จากเพื่อนและสื่อโดยเฉพาะอินเทอรเน็ต ไมใชผูปกครองหรือ
ครู นอกจากนี้ วัยรุนที่มีพฤติกรรมเพศสัมพันธมากกวารอยละ
60 ติดเชื้อทางเพศสัมพันธหรือตั้งครรภภายใน 1 ปของการมี
พฤติกรรมทางเพศสัมพันธ31
นพ.สุ ริยเดว ทรี ปาตี ผู จัดการ แผน งาน สุข ภาวะ เด็ก
และ เยาวชน สำนั ก งาน กองทุ น สนั บ สนุ น การ สร า ง เสริ ม
สุขภาพ (สสส.) ชี้วาปจจุบันขอกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิเด็กยังไม
ครอบคลุมไปถึงการคุมครอง “สิทธิของเยาวชน” ซึ่งยังเปนที่ถก
เถียงกันมาก เพราะเด็กในกฎหมายคือ บุคคลทีมี่ อายุตัง้ แตแรก
เกิดถึง 18 ป แตเยาวชนคือ บุคคลที่มีอายุตั้งแต 18-25 ป โดย
ในกลุมเยาวชนดังกลาว มักจะมีปญหาการละเมิดสิทธิทางเพศ
สูง โดยจากขอมูลพบวาเยาวชนไทยถูกละเมิดทางเพศสูงที่สุด
ในกลุมประเทศอาเซียน และติดอันดับ 1 ใน 5 ของประเทศ
เอเชีย และมีการเสียชีวิตเนื่องจากการทำแทงและคลอดลูกติด
อันดับตนๆ เชนกัน32

31 นพ.สุ ริ ย เดว ทรี ปาตี ผู จั ด การ แผน งาน สุ ข ภาวะ เด็ ก และ เยาวชน
สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ “วัยรุนกับเพศสัมพันธ”
วันที่ 12 พฤศจิกายน 2551 เว็บไซตสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง
เสริมสุขภาพ http://www.thaihealth.or.th/node/5752
32 ณัฏฐ ตุมภู “สิทธิของเด็กๆ เรื่องไมเล็กที่ผูใหญตองใสใจ” วันที่ 15
พฤศจิกายน 2553. เว็บไซต สำนักงาน กองทุน สนับสนุน การ สราง เสริม
สุขภาพ http://www.thaihealth.or.th/node/18155
สฤณี อาชวานันทกุล 167

นอกจาก จะ ประสบ กั บ ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ด า น คุ ณ ภาพ


ชีวิต แลว เยาวชน ใน ยุค นี้ ยัง เติบโต ขึ้น มา พรอม กับ มหกรรม
บริโภค นิยม และ การ แขงขัน ชิง ดี ชิง เดน ซึ่ง กลาย เปน คา นิยม
หลั ก ใน สั ง คม และ ภาวะ ความ หละ หลวม ของ การ บั ง คั บ
ใช กฎ หมาย เช น กฎหมาย ควบคุ ม โฆษณา ตรง เป น เพี ย ง
“เสื อ กระดาษ” และ โฆษณา แฝง ยั ง ไม มี กฎ เกณฑ กำกั บ
ดูแลใดๆ ประกอบกับความออนแอของระบบการศึกษาทีไม ่ อาจ
ปลูกฝงทักษะดานการคิดวิเคราะหและรูเทาทันสื่อได ตัวชี้วัด
ความสำเร็จวัดกันทีผล ่ สัมฤทธิทางการ
์ เรียนเทานัน้ เพราะวัดงาย
และจับตองได พอแมก็ไมมีเวลาดูแลเพราะเศรษฐกิจรัดตัว
ปจจัย ทั้งหมด ขาง ตน นี้ สง ผล ให เด็ก ทุก ชวง อายุ เครียด
มากกวาในอดีต แขงกันเรียนทั้งในชั้นเรียนปกติและเรียนพิเศษ
เพื่อเอาชนะผูอื่น ทายที่สุดก็ทำใหเด็กและเยาวชนไทยขาดวุฒิ
ภาวะ และ แตกออก เปน สอง ขั้ว ที่ นับวัน จะ ยิ่ง เหลื่อม ล้ำ แตก
ตางราวกับมาจากคนละสังคมกัน กลาวคือ เด็กและเยาวชนที่
เรียนไดดี ก็จะเกาะกลุมเด็กเรียนและถูกกำหนดโดยสังคมวา
เด็กเรียนเปน “เด็กดี” สวนเด็กและเยาวชนที่เรียนไดไมดี ก็จะ
เกาะกลุม เด็กขาดเรียนหรือเกเรและถูกกำหนดโดยสังคมวาเปน
“เด็กมีปญหา”
ทีน่ าเศราคือ เด็กทีถู่ กสังคมตราหนาวาเปน “เด็กมีปญหา”
มีแนวโนมทีจะ ่ ถูกสังคมประณามและละเลย และดังนัน้ พวกเขา
ก็จะมีแรงจูงใจที่จะ “มีปญหา” มากขึ้น ขณะที่ “เด็กดี” ก็จะได
รับการทุมเททรัพยากรทุกดานและความเอาใจใสเปนอยางดี
จากรัฐและสังคม และดังนั้นพวกเขาก็จะ “ดี” ไดมากกวาเดิม
168 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ภาวะเชนนี้เปนภาวะที่สลับขางกับภาวะที่ควรเปน ภาวะที่เปน
อยูนี้จะตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำระหวางเด็กสองกลุมนี้ใหเลว
รายลงไมสิ้นสุด

3.3.3 สตรี
การเติบโตทางเศรษฐกิจใน 3 ทศวรรษที่ผานมาของไทย
เปดโอกาสใหผูหญิงไดเขามามีสวนรวมมากกวาทุกยุคที่แลวมา
ในอดีต สงผลใหผูหญิงมีโอกาสและความมั่นคงทางเศรษฐกิจ
และมีทางเลือกในการดำรงชีวติ มากกวาทีแล ่ วมา อยางไรก็ตาม
่ หลายในสังคม
ก็ยังมีความเหลือ่ มล้ำทางเพศหลายรูปแบบทีแพร
ทัง้ ในรูปของการเลือกปฏิบตั ใน
ิ ทีทำงาน
่ (ความไมเทาเทียมของ
คาตอบแทนระหวางหญิง-ชาย การกีดกันไมรับเขาทำงาน และ
การลวงละเมิดทางเพศ) ความรุนแรงตอผูหญิ  ง (ดูกรณีศึกษา 5:
การลวงละเมิดทางเพศ กับคานิยมของสังคม) และความไมเทา
เทียมในสถานะและศักดิ์ศรีของผูหญิงในสังคม
จากรายงาน “ชองวางทางเพศในโลก” (Global Gender
Gap) ประจำป พ.ศ. 2010 ซึ่งจัดทำโดยที่ประชุมเศรษฐกิจโลก
(World Economic Forum) พบวา ประเทศไทยอยูในอันดับ
57 จาก 134 ทั่วโลกในดานความเทาเทียมทางเพศ โดยได
คะแนน คอน ขาง ดี ใน ดาน สุขภาพ และ อัตรา การ รอด ชีวิต ของ
ผู หญิง (อันดับ 1) และ ดาน โอกาส และ การ มี สวน รวม ทาง
เศรษฐกิจของผูหญิง (อันดับที่ 34) แตคอนขางต่ำในดานการ
มีสวนรวมทางการเมือง (อันดับที่ 94) ซึ่งวัดจากสัดสวนของผู
สฤณี อาชวานันทกุล 169

หญิงที่เปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและรัฐมนตรี33
ผลการศึกษา “กฎหมายทีขั่ ดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลง
ระหวางประเทศในประเด็นกลุม คนทีถู่ กเลือกปฏิบตั :ิ ศึกษากรณี
การเลือกปฏิบัติตอสตรี” โดย สุดารัตน เสรีวัฒน และ วนิดา
ตงศิริ ทีรายงาน
่ ตอคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ พบวา
ปจจุบันยังมีกฎหมายหลายฉบับที่ไมสอดคลองกับรัฐธรรมนูญ
ในกรณีที่เกี่ยวกับสิทธิสตรี ในประเด็นของความเทาเทียมทาง
เพศและการเลือกปฏิบตั อยิ างไมเปนธรรม สรุปสาระสำคัญของ
รายงานไดโดยสังเขปดังตอไปนี34้
สาเหตุและขอบเขตของการเลือกปฏิบัติตอสตรี ไดแก
เจตคติเกีย่ วกับบทบาทของชายในการเปนผูน ำครอบครัว เจตคติ
ทางเพศแบบดั้งเดิมเรื่องสิทธิของชายที่มีเหนือภริยา อิทธิพล
ความเชื่อทางสังคมเรื่องเสรีภาพทางเพศและลักษณะเฉพาะ
ทางเพศที่แตกตางกัน และอิทธิพลความเชื่อเกี่ยวกับสถานะ
ของ สตรี ใน ศาสนา ที่ เห็น สตรี เปน ผูนำ ความ เสื่อม ถอย เชน
ไม ยอมรับ การ บวช ภิกษุณี ของ สตรี เชน เดียว กับ การ บวช เปน
พระภิกษุของบุรุษ

33 Ricardo Hausmann, et. al. Global Gender Gap Report 2010.


World Economic Forum: 2010. ดาวนโหลดไดจาก http://www.weforum.
org/issues/global-gender-gap
34 สำนักงาน คณะ กรรมการ สิทธิ มนุษย ชน แหง ชาติ. สรุป สาระ สำคัญ
รายงานการศึกษา “กฎหมายทีขั่ ดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลงระหวางประเทศ
ในประเด็นกลุมคนที่ถูกเลือกปฏิบัติ: ศึกษากรณีการเลือกปฏิบัติตอสตรี”
เว็บไซต http://www.nhrc.or.th/kcontent.php?doc_id=Research_Woman
170 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ปญหาการเลือกปฏิบัติตอสตรีอยางไมเปนธรรมสามารถ
แยกออกเปน
1. การกระทำรุนแรงทางกายภาพ เชน สามีทำรายรางกาย
ภริยา สามีบังคับขืนใจทางเพศภริยาที่ชอบดวยกฎหมาย
2. ปญหาการจางงาน พิจารณาไดเปน 3 กลุม คือ
2.1 แรงงาน หญิง ใน ระบบ ยัง ขาด กฎหมาย คุมครอง
ความมั่นคงในการทำงาน และกฎหมายคุมครองสุขภาพความ
ปลอดภัยจากสิง่ แวดลอมในการทำงาน และรัฐยังขาดกลไกและ
แนวทางที่ชัดเจนในการคุมครองแรงงานหญิงในระบบในดาน
ตางๆ ยังคงขาดสวัสดิการและมีการเลือกปฏิบัติ เชน เรื่องคา
จางและการเลื่อนตำแหนง
2.2 แรงงานหญิงนอกระบบ ไดแกผูรับงานไปทำที่บาน
ซึ่ง เปน หญิง ถึง รอย ละ 78 มี ราย ได เฉลี่ย ตอ เดือน ประมาณ
ไมเกิน 2,000 บาท
2.3 แรงงานหญิงที่มาจากการอพยพ : หญิงจากพมา
แรงงานหญิงจากพมาเปน ผูที่อพยพเขามาเพราะความยากจน
และสงคราม รัฐบาลไทยมีนโยบายใหแรงงานอพยพจดทะเบียน
ปตอป โดยเนนความมั่นคงของประเทศ กอใหเกิดการเลือก
ิ การละเมิดโดยบังคับผูหญิ
ปฏิบตั และ  งทีจด ่ ทะเบียนเปนแรงงาน
อพยพใหทดสอบการตั้งครรภ ซึ่งถาปรากฏวาตั้งครรภก็จะถูก
สง กลับ โดย ไม คำนึง ถึง ความ ปลอดภัย และ เปน เหตุ ให มี การ
ลักลอบทำแทง
3. ความไมเทาเทียมในสถานะและศักดิ์ศรีของสตรีใน
สังคม ซึง่ ยังมีอยูใน
 กฎหมายฉบับตางๆ เชน พระราชบัญญัตการ ิ
สฤณี อาชวานันทกุล 171

คาหญิงและเด็กทีไม
่ สามารถลงโทษผูกระทำ
 ผิดในตางแดน การ
ลงโทษชายทีจด ่ ทะเบียนซอนดวยความผิดสถานเบา โดยเฉพาะ
เมือ่ เทียบกับกฎหมายในตางประเทศ ประมวลกฎหมายแพงและ
พาณิชย เรื่องการบอกเลิกสัญญาหมั้น พระราชบัญญัติสัญชาติ
พระราชบัญญัติคำนำหนานาม พ.ศ. 2460 ที่กำหนดใหสตรีที่
ยังไมไดแตงงานใชคำนำหนาวา “นางสาว” เมือ่ แตงงานตองใชวา
“นาง” สวนชายกำหนดใหใชคำนำหนาวา “นาย” เทานั้น และ
พระราชบัญญัติการจดทะเบียนครอบครัว พ.ศ. 2478 ยังไมมี
กฎกระทรวงทีจะ ่ ใหอำนาจเจาหนาทีใน
่ การตรวจสอบสถานภาพ
บุคคลกอนการจดทะเบียนสมรส

กรณีศึกษา 5: การลวงละเมิดทางเพศ กับคานิยมของสังคม


พัชรี จุลหิรัญ นักสังคมสงเคราะห มูลนิธิเพื่อนหญิง เปด
เผยวาในป พ.ศ. 2552 มีผูถู กกระทำมาขอคำปรึกษาจากมูลนิธิ
เพือ่ นหญิง 775 ราย โดยในจำนวนนีเป ้ นกรณีการถูกลวงละเมิด
ทางเพศ 83 ราย (รอยละ 11) โดยแยกเปน
1. กรณีถูกขมขืนกระทำชำเรา 45 ราย (รอยละ 54)
2. พรากผูเยาว
 และขมขืนกระทำชำเราในเด็กอายุต่ำกวา
18 ป จำนวน 8 ราย (รอยละ 10)
3. พราก ผู เยาว โดย การ ยินยอม มี เพศ สัมพันธ 9 ราย
(รอยละ 11)
4. กรณีถูกรุมโทรม 7 ราย (รอยละ 9) โดยมีผูกระทำรุม
โทรมมากสุดถึง 9 ราย
5. อนาจาร 7 ราย คิดเปน (รอยละ 9)
172 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

6. เปนการคุกคามทางเพศ 3 ราย (รอยละ 4)


7. พยายาม ขมขืน คามนุษย แอบถาย โชวอนาจาร 4
ราย (รอยละ 4)
จากสถิตดัิ งกลาว มีผูกระทำ
 33 ราย (รอยละ 40) เปนคน
ที่ใกลชิดกับผูเสียหาย เชน เปนเพื่อนหรือเพื่อนบาน นอกจาก
นี้ ยังพบวาผูเสียหายที่อายุนอยสุดคือ 3 ขวบ สวนผูกระทำที่
มีอายุมากสุดคือ 78 ป ลวงละเมิดทางเพศดวยการอนาจารลูก
ตัวเองที่มีอายุเพียง 10 ป และบางรายขอหลับนอนกับลูกอายุ
24 ป นอกจากนี้ การลวงละเมิดทางเพศในที่ทำงานมีเพิ่มมาก
ขึ้น ถึง 18 ราย ซึ่งคิดเปนรอยละ 22 จากในป พ.ศ. 2551 ซึ่ง
มีเพียง 8 ราย35
ยิง่ ไปกวานัน้ พัชรียังเปดเผยถึงกรณีอดีตประธานรัฐสภา
ลวงละเมิดทางเพศขาราชการสาวระดับ 5 (C5) ที่ทำใหเหยื่อ
ตองหยุดงานไปถึง 15 วันจนเปนผลใหถูกไลออก และพัชรียัง
กลาวถึงปญหาของการดำเนินคดีกรณีถูกขมขืน วาสามารถ
ยอมความกันได และคดีมีอายุความเพียง 3 เดือน ซึ่งควรจะ
ใหเวลามากกวานัน้ เพือ่ ใหผูเสี  ยหายมีเวลาฟน ฟูจิตใจกอนการ
ดำเนินคดีความ 36

ขอมูลจากการสัมภาษณทั้ง “ผูกระทำ” และ “เหยื่อ” ใน


เว็บไซต มูลนิธิ เพื่อน หญิง ยัง ได แสดง ถึง ทัศนะ คติ ที่ มอง ชาย
หญิงไมเทาเทียมกัน ดังเชนบทเรียบเรียงการสัมภาษณตอน
35 เรียบเรียงจาก: http://www.thaihealth.or.th/node/16502
36 “เผย การ คุกคาม ทาง เพศ ใน ที่ ทำงาน ลาม ถึง องคกร สิทธิ์”, เว็บไซต
โครงการรณรงคเพือ่ แรงงานไทย (http://www.thailabour.org/autopagev4/
print_all.php?idp=topic&topic_id=206&auto_id=7)
สฤณี อาชวานันทกุล 173

หนึ่งที่วา37

“เมื่อวิทยากรถามผูตองขังทั้งหมดวา ผูชายที่มีผูหญิง
หลายคนเปนอยางไร ทุกคนพูดดวยน้ำเสียงแหงความภาคภูมใิ จ
มีรอยยิ้ม เห็นถึงพลังจากเสียงดังที่พูดวา “ขุนแผน เต็กกอ”
และ เมื่อ ถาม กลับ กรณี ผู หญิง ที่ มี สามี หลาย คน เปน อยางไร
คำตอบยังดัง พรอมดวยเสียงหัวเราะและชัดเจนเหมือนเดิม
วา “นางกากี””

นอกจากนี้ ในอีกบทสัมภาษณบทหนึ่ง ยังสะทอนถึง


มายาคติตางๆ เกี่ยวกับการขมขืนดังนี้38

ปาเจออะไรบางหลังถูกขมขืน

มายาคติทีว่ า การถูกขมขืน “ไมใชเรือ่ งใหญ” สำหรับ


ผูหญิงที่มีสามีแลว
เมือ่ ปาบอกคนในชุมชนวาถูกขมขืนเพือ่ หวังใหเขาพาปา
ไปแจงความ เขาถามปาวา “ถามจริงๆ เถอะ ไหนๆ ก็เคยมีสามี
มาแลว อยูกับมัน (ผูกระทำ) ตั้ง 2 ชั่วโมง โดนกี่ครั้งละ”

37 “ชีวิตลูกผูชายที่ขมขื่นผูหญิง”, เว็บไซตมูลนิธิเพื่อนหญิง (http://www.


friendsofwomen.or.th/index.php?key=Y29udGVudD1jb250ZW50Jm
lkPTk=)
38 “ปาถูกขมขืนในบาน”, เว็บไซตมูลนิธเพื ิ อ่ นหญิง (http://www.friendsof-
women.or.th/index.php?key=Y29udGVudD1jb250ZW50JmlkPTEw)
174 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มายาคติที่วา ผูชายที่กระทำการขมขืนเปนโรคจิต
เมื่อปาตัดสินใจไปตรวจรางกายที่โรงพยาบาลเพื่อเก็บ
เปนหลักฐานไวแจงความ พยาบาลแนะนำวา “หากเปนฉัน ฉัน
จะไมแจงความหรอก นาจะใหผูชายคนนั้นมารักษาตัว วาเขา
เปนคนโรคจิตหรือเปลา”

มายาคติที่วา ผูหญิงที่มาแจงความวาถูกขมขืนเพราะตอง
การแบล็คเมลผูชาย
หลังเกิดเหตุ 2 เดือน อายุความยังไมหมด ปาไปแจงความ
ทีสถานี
่ ตำรวจ เจาหนาทีตำรวจ
่ ซักฟอกปาเปนการใหญ ราวกับ
ปาเปนคนผิดเสียเอง ทัง้ ทีป่ าเปนผูถู กกระทำ แถมยังตะโกนถาม
เสียงดังลั่นโรงพัก “ถูกขมขืนที่ไหน วันไหน จำมันไดไหม แลว
ทำไมเพิ่งมาแจงความ ไปตรวจรางกายที่ไหน...”

จากขอมูลขางตน จะเห็นไดวาการลวงละเมิดทางเพศ
มีปญหาตั้งแตระดับนามธรรมอยางคานิยมในสังคม ไปจนถึง
ระดั บ การ เอาผิ ด ทาง กฎหมาย ค า นิ ย ม ใน สั ง คม ให คุ ณ ค า
พฤติกรรมทางเพศระหวางเพศชายและเพศหญิงแตกตางกัน
เชิดชูพฤติกรรมมากเมีย ประณามพฤติกรรมหลายผัว คานิยม
ลักษณะนี้แสดงถึงความไมเสมอภาค สะทอนถึงการแบงแยก
และเลือกปฏิบัติเพราะความแตกตางทางเพศ และกดผูหญิงไว
ในสถานะที่ต่ำกวา ซึ่งไมไดหมายความวาถาจะทำใหเทาเทียม
กัน ก็ตองเชิดชูพฤติกรรมมากผัว หากหมายถึงการใหคุณคา
แกพฤติกรรมทางเพศที่เปนไปในทางเดียวกันในเพศชายและ
สฤณี อาชวานันทกุล 175

หญิง
คานิยมทางเพศที่กำหนดใหเพศหญิงตองรักนวลสงวน
ตัว ทำใหการมีเพศสัมพันธกับชายที่ไมใชคนรักหรือสามี (หรือ
กระทั่ง การ แตะ เนื้อ ตอง ตัว ใน กรณี ของ การ ลวนลาม) กลาย
เปน เรื่อง นา อับอาย สง ผล ให เมื่อ ตอง ตก เปน เหยื่อ ของ การ
ลวงละเมิดทางเพศ ผูหญิงตองทุกขทรมานกับความอับอาย
มากกวาจะออกมาเรียกรองการดำเนินการทางกฎหมายเพื่อ
ปกปองสิทธิของตัวเอง ยิ่งไปกวานั้น นอกเหนือไปจากความ
อับอาย บางกรณีโครงสรางอำนาจก็เปนปจจัยใหเหยื่อความ
รุนแรงไมกลาแจงความ ดังจะเห็นไดจากคำบอกเลาของพัชรี
ตอกรณีลวงละเมิดทางเพศขาราชการระดับ 5 ทีว่ า “ทีผู่ เสี  ยหาย
ไม แจ ง ความ ข อ หา ข ม ขื น ตั้ ง แต แรก เพราะ ผู กระทำ อยู ใน
อำนาจเปนถึงประธานรัฐสภาขณะนัน้ และผูเสี  ยหายเปนถึงลูก
ขาราชการระดับสูง จึงเปนหวงชื่อเสียงหนาตาของครอบครัว
อีกทัง้ ถูกเพือ่ นรวมงานมองวาเปนการสมยอมจึงไมกลาดำเนิน
การใดๆ”39
ในการแกไข ควรมีการรณรงคสรางคานิยมทางเพศขึ้น
มาใหมในสังคม ใหมีบรรทัดฐานเดียวกันทั้งในเพศชายและ
เพศหญิง ซึ่งตองดำเนินควบคูไปกับการทำใหผูหญิงตระหนัก
ถึงสิทธิตามกฎหมายในฐานะผูเสียหายจากการลวงละเมิดทาง
เพศรูปแบบตางๆ ที่เกิดขึ้นกับตัวเอง
การลวงละเมิดทางเพศที่เกิดขึ้นภายในครอบครัว เชน
39 “เผย การ คุกคาม ทาง เพศ ใน ที่ ทำงาน ลาม ถึง องคกร สิทธิ์”, เว็บไซต
โครงการรณรงคเพือ่ แรงงานไทย (http://www.thailabour.org/autopagev4/
print_all.php?idp=topic&topic_id=206&auto_id=7)
176 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สามีขมขืนภรรยาตนเอง เปนปญหาที่มีความซับซอนกวาการ
ลวง ละเมิด ทาง เพศ โดย คนนอก ครอบครัว เนื่องจาก กรณี นี้
คา นิยม กระแส หลัก ยัง มอง วา เปน “เรื่อง สวน ตัว” ไมใช การ
ละเมิดสิทธิ และดังนัน้ จึงมีแนวโนมทีจะ
่ มองความรุนแรงภายใน
ครอบครัววาไมใชเรื่องของรัฐหรือสังคม
ความกาวหนาเรื่องหนึ่งในดานนี้ คือการออกพระราช
บัญญัตคุิ ม ครองผูถู กกระทำดวยความรุนแรงในครอบครัว พ.ศ.
2550 ซึ่งวางอยูบนหลักการเคารพศักดิ์ศรีของความเปนมนุษย
ไมวาหญิงหรือชายอยางเทาเทียมกัน กฎหมายฉบับนีตระหนั ้ ก
วาความรุนแรงในครอบครัวเปนปญหาที่มีความละเอียดออน
และซับซอนทางดานจิตใจ รัฐควรใหการปกปองผูที่ถูกกระทำ
กฎหมายยังระบุวาในการสอบปากคำเหยื่อ พนักงานสอบสวน
ตองจัดใหมีจิตแพทย นักจิตวิทยา นักสังคมสงเคราะห หรือ
บุคคลที่เหยื่อรองขอรวมอยูดวยเพื่อใหคำปรึกษา40 อยางไร
ก็ตาม ในทางปฏิบัติตำรวจมักจะไมรับแจงความ หรือพยายาม
ไกลเกลี่ย ทำใหผูหญิงอยูในฐานะลำบาก และขาดหลักฐานใน
การฟองรองดำเนินคดี41

40 ทีมงานองคการสหประชาชาติประจำประเทศไทย และสำนักงานคณะ
กรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ. ศักดิ์ศรีและความยุติธรรมสำหรับทุกคน:
เสียงของเราทีได
่ ยนิ บนแผนดินไทย. 2550. ดาวนโหลดไดจาก http://www.
un.or.th/documents/UND_UDHR_TH_031208_V10_Final.pdf
41 สำนักงาน คณะ กรรมการ สิทธิ มนุษย ชน แหง ชาติ. สรุป สาระ สำคัญ
รายงานการศึกษา “กฎหมายทีขั่ ดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลงระหวางประเทศ
ในประเด็นกลุมคนที่ถูกเลือกปฏิบัติ: ศึกษากรณีการเลือกปฏิบัติตอสตรี”
เว็บไซต http://www.nhrc.or.th/kcontent.php?doc_id=Research_Woman
สฤณี อาชวานันทกุล 177

3.3.4 ผูพิการ
จาก รายงาน การ สำรวจ ความ พิการ พ.ศ. 2550 ของ
สำนักงานสถิติแหงชาติ พบวา คนพิการในวัยแรงงาน (15 - 59
ป) มีจำนวนสูงถึง 1.8 ลานคนทั่วประเทศ แตมีงานทำเพียง
รอย ละ 35.2 ของ จำนวน ดัง กลาว โดย เปน ผู ปฏิบัติ งาน ที่ มี
ฝมือดานเกษตรและประมงมากที่สุดคือรอยละ 19.4 สวนอีก
รอยละ 64.8 ของประชากรคนพิการในวัยแรงงานนั้นไมมีงาน
ทำ (แผนภูมิ 40)42

แผนภูมิ 40 รอยละของประชากรที่พิการอายุตั้งแต 15 ป
ขึน
้ ไป จำแนกตามการมีงานทำ อาชีพ และกลุม อายุ ป 2550

ที่มา: รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิติแหงชาติ

42 รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิตแิ หงชาติ: 2550.


178 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นอกจากนี้ จากรายงานดังกลาวยังพบวา ผูพิ การทีมี่ ความ


ลำบากในการดูแลตนเองมี 3.9 แสนคน ในจำนวนนีมี้ ถึงรอยละ
61.4 (2.4 แสนคน) ที่มีความลำบากในขั้นรุนแรงคือ มีความ
ลำบากมากหรือไมสามารถทำกิจวัตรสวนตัวไดดวยตนเองอยาง
นอย 1 ประเภท และในจำนวนนี้มี 27,351 คน ที่ไมมีผูดูแล
คิดเปนรอยละ 11.4 โดยในภาคเหนือมีสัดสวนผูพิการรุนแรงที่
ไมมผูี ดู แลสูงทีส่ ดุ ตามมาดวยภาคกลาง ภาคอีสาน และภาคใต
ตามลำดับ (แผนภูมิ 41)

แผนภูมิ 41 สัดสวนประชากรผูพิการที่มีความลำบากในการ
ดูแลตัวเองที่มีผูดูแลและไมมีผูดูแล ป 2550

ที่มา: รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิติแหงชาติ และการคำนวณ


สฤณี อาชวานันทกุล 179

3.3.5 แรงงานตางดาว และบุคคลไรสัญชาติ


รัฐธรรมนูญ ไทย มาตรา 55 บัญญัติ คุมครอง สิทธิ ของ
“คนไทย” ผูไรบานไววา บุคคลซึ่งไรที่อยูอาศัยและไมมีรายได
เพียงพอแกการยังชีพ ยอมมีสิทธิไดรับความชวยเหลือทีเหมาะ
่ สม
จากรัฐ แตปจจุบันแรงงานตางดาวนับลานคนที่มาทำงานใน
ประเทศแทบไมไดรับการคุมครองใดๆ ทางกฎหมาย แรงงาน
จำนวนมากถูกเลือกปฏิบัติและละเมิดสิทธิมนุษยชนนานัปการ
ในทางปฏิบัติ ทั้งที่พวกเขาเปนกำลังสำคัญในการขับเคลื่อน
เศรษฐกิจ ไทย และ ทดแทน แรงงาน ไทย ใน สาขา ที่ ขาดแคลน
แรงงานไดเปนอยางดี
จาก การ ประมวล สถิ ติ และ สภาพ ป ญ หา ของ คณะ
อนุกรรมการสิทธิมนุษยชนดานชนชาติ ผูไรสัญชาติ แรงงาน
ขามชาติและผูพลัดถิ่น สภาทนายความ สามารถสรุปไดดังตอ
ไปนี้43
ในป พ.ศ. 2551 มีจำนวนแรงงานที่ตอใบขออนุญาต
ทำงานทั่วประเทศ จำนวน 454,262 คน แตจากการประเมิน
ขององคกรพัฒนาเอกชนที่ทำงานดานแรงงานขามชาติ คาดวา
่ ขึน้ ทะเบียนมากกวา 4 เทา ซึง่ จำนวนทัง้ หมด
นาจะมีแรงงานทีไม
นาจะมีไมนอยกวา 3 ลานคนทัว่ ประเทศ โดยเปนแรงงานขามชาติ
จากประเทศพมากวารอยละ 80 ซึ่งกระจายตัวอยูตามภาคการ
ผลิตที่ตองการแรงงานระดับลาง
43 สถิติและสภาพปญหา. คณะอนุกรรมการสิทธิมนุษยชนดานชนชาติ
ผูไรสัญชาติ แรงงานขามชาติและผูพลัดถิ่น สภาทนายความ. http://www.
statelessperson.com/www/?q=node/6706
180 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

รายงาน วิ จั ย ของ สถาบั น วิ จั ย ประชากร และ สั ง คม


มหาวิทยาลัยมหิดล เรื่อง “ความทาทายที่ลุมน้ำโขง: การจาง
แรงงานขามชาติในประเทศไทย : งานหนัก จายนอย และไมได
รับ การ คุมครอง” ได ศึกษา วิธี การ วา จาง แรงงาน และ สภาพ
การทำงานของแรงงานขามชาติในการจางงานสำคัญ 4 ภาค
ของประเทศไทย คือ การเกษตร งานบาน เรือประมงและการ
แปรรูปปลา และการผลิต พบวา แรงงานรับใชในบานกวาครึง่ หนึง่
และลูกเรือหาปลาอีกกวา 1 ใน 5 ถูกหามไมใหออกจากที่
ทำงาน หรือถูกนายจางบังคับใหทำงานเยี่ยงทาส มีการละเมิด
สิทธิมนุษยชนแรงงานขามชาติหนุม สาวหลายเรือ่ ง ตัง้ แตทำราย
รางกาย บังคับใหทำงาน จำกัดพื้นที่ ใชแรงงานเด็กในงานเสี่ยง
อันตราย ซึ่งจัดเปนการใชแรงงานเด็กที่เลวรายที่สุดอยางหนึ่ง
และถูกกระทำทารุณทั้งทางใจและทางวาจาเปนประจำ
บาง กรณี ยัง แสวงหา ประโยชน จาก แรงงาน โดย มิ ชอบ
ใกลเคียงกับพฤติกรรมการคามนุษยดวย โดยทีเจ ่ าหนาทีบ่ านเมือง
และประชาชนสวนใหญมักไมคอยรูเรื  อ่ งแรงงานเหลานี้ แรงงาน
รับใชในบาน 82% และแรงงานทำงานบนเรือประมงอีก 45%
ตองทำงานวันละกวา 12 ชั่วโมง สัปดาหละ 7 วัน จำเปนอยาง
ยิ่งที่ตองมีการตรวจแรงงานอยางจริงจัง โดยเฉพาะอยาง ยิ่ง
ในภาคการทำงานที่มีการใชแรงงานเด็กที่อายุต่ำกวา 18 ป
ดานแรงงานขามชาติเอง พบวา มีเพียง 1 ใน 5 ของ
แรงงาน ที่ ทำงาน บน เรื อ ประมง และ การ แปรรู ป ปลา ที่ เคย
พบเห็น ผูตรวจแรงงานไทยในสถานประกอบการ นอกจากนี้
แรงงานสวนใหญยังไมเขาใจสิทธิตาม พ.ร.บ.คุมครองแรงงาน
สฤณี อาชวานันทกุล 181

และกฎหมายฉบับนี้ก็ไมไดคุมครองแรงงานลูกเรือหาปลาหรือ
แรงงานรับใชในบานดวย แรงงานสวนใหญไดรับคาจางต่ำกวา
คาจางขั้นต่ำที่กฎหมายกำหนด และแมวาความจริงขอนี้ไมใช
เรื่องแปลกใหม แตก็ถือวาเปนการละเมิดกฎหมายไทย
ปญหาหนึ่งที่นาเปนหวงคือ ทัศนคติของนายจางที่มีตอ
แรงงานขามชาติ โดยเฉพาะในเรื่องการจำกัดเสรีภาพในการ
เดินทาง โดยนายจางมากกวาครึง่ ใหสัมภาษณกับนักวิจยั วา เห็น
ดวยกับขอความที่วา “กักแรงงานไวในตอนกลางคืนเพื่อไมให
หลบหนีไปไหน” ซึ่งแรงงานขามชาติที่ทำงานรับใชในบาน 8%
ยืนยันวาเคยถูกนายจางกักตัว นายจางคนไทยจำนวนมากนิยม
จางแรงงานเด็กและแรงงานเด็กตางชาติทีอายุ ่ นอยเนือ่ งจากเชือ่
วาเด็กเหลานี้เชื่อฟงและควบคุมงาย
นโยบายการบริหารจัดการแรงงานตางดาวของไทยนับแต
ป พ.ศ. 2535 เปนตนมาจนปจจุบนั กำหนดนโยบายในลักษณะ
ควบคุมแรงงานตางดาว ไมสอดคลองกับสถานการณ ความ
ตองการแรงงาน และสภาวะของโลกในปจจุบัน หากแตรัฐไทย
กลับไมยอมรับความจริงวาแรงงานขามชาติมีสวนสำคัญในการ
ขับเคลือ่ นเศรษฐกิจของไทย ในอีกดานกลับใหอำนาจรัฐในทองถิน่
เกี่ยว กับ นโยบาย การ ควบคุม แรงงาน ใน พื้นที่ ซึ่ง หลาย ครั้ง มี
ลักษณะทีละเมิ
่ ดสิทธิเสรีภาพอยางชัดเจน เชน นโยบายของผูว า
ราชการจังหวัดระนอง ภูเก็ต พังงา ทีห่ ามแรงงานใชโทรศัพทมือถือ
หามแรงงานออกนอกที่พักอาศัยหลัง 22.00 นาิกา และการ
หามจัดงานวันชาติมอญของผูวาราชการจังหวัดสมุทรสาคร
ประเทศไทยเปนภาคีอนุสัญญาวาดวยการขจัดการเลือก
182 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ปฏิบตั ทางิ เชือ้ ชาติในทุกรูปแบบ ค.ศ.1965 แตหนึง่ ในกลุม ทีถู่ ก


เลือกปฏิบัติมากที่สุดในสังคมไทย คือแรงงานขามชาติ ทั้งการ
เลือกปฏิบตั โดยิ เจาหนาทีรั่ ฐ กลไก และกฎหมาย โดยมีกฎหมาย
หลายฉบับที่แรงงานขามชาติไมสามารถเขาถึงได เชนพระราช
บัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งไมคุมครองแรงงานใน
ภาคเกษตรกรรม ประมงทะเล งานบาน และงานที่รับไปทำที่
บาน พระราชบัญญัตเงิ ิ นทดแทน พ.ศ. 2537 ซึง่ แรงงานขามชาติ
ทัง้ ขึน้ ทะเบียนอนุญาตทำงานและไมขึน้ ทะเบียนอนุญาตทำงาน
เมือ่ ประสบอุบตั เิ หตุจากการทำงานไมสามารถขอรับสิทธิในเงิน
กองทุนได ตองดำเนินการเรียกรองเอากับนายจาง ซึ่งตองผาน
แบบพิธีตามกลไกที่ยาวนาน รวมถึงกฎหมายประกันสังคมและ
กฎหมายอื่นๆ อีกหลายฉบับดวยกัน

3.4 สิทธิและโอกาสในการมีสวนรวมทางการเมือง
นับตั้งแตกระแส “ปฏิรูปประเทศไทย” ถูกจุดขึ้นเปนครั้ง
แรกในป พ.ศ. 2540 หลังจากที่ “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน”
รับรองสิทธิในการ มีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน ทั้ง
กลไกทางตรง เชน การเขาชื่อกันเสนอกฎหมาย และกลไกทาง
ออมผานกลไกองคกรอิสระตางๆ ปจจุบนั สังคมไทยก็ไดกาวเขา
สูยุคที่สังคมมีความเห็นพองตองกันอยางแพรหลายวา กลไก
“ประชาธิปไตยแบบตัวแทน” (Representative Democracy)
เพียงอยางเดียวนั้นไมเพียงพอที่จะพิทักษสิทธิของประชาชน
และขับเคลือ่ นสังคมไปขางหนา เนือ่ งจากอำนาจในการตัดสินใจ
ยังกระจุกตัวอยูในมือของนักการเมืองระดับชาติ
สฤณี อาชวานันทกุล 183

ถึ ง แม ว า ประชาชน หลาย ส ว น จะ ยั ง มี ความ เห็ น ไม ลง


รอย กั น ที เดี ย ว นั ก ว า รู ป แบบ และ องค ประกอบ ของ กลไก
“ประชาธิปไตยแบบตัวแทน” ควรเปนเชนใด (เชน ควรแกไข
รัฐธรรมนูญใหวุฒิสมาชิกทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งหรือไม)
ประเด็นที่นาจะมองไปในทิศทางเดียวกันคือ รัฐควรกระจาย
อำนาจไปสูภาคประชาชน ชุมชน และองคการบริหารจัดการ
สวนทองถิน่ มากขึน้ และสงเสริมกลไกการมีสวนรวมตางๆ เพือ่
ขับเคลื่อนประเทศไปสู “ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” หรือ
“ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ” (Deliberative Democracy)
ที่ ผู มี ส ว น ได เสี ย ทุ ก ฝ า ย สามารถ มี ส ว น ร ว ม ใน การ กำหนด
นโยบายไดอยางเทาเทียมกัน
กลาวโดยหลักการ การตอบสนองจากภาครัฐที่มีตอขอ
เรียกรองของประชาชน แมจะในระดับเปนรายๆ ไป ก็สะทอน
ถึงการยึดในหลักการประชาธิปไตยขอทีว่ า “หนึง่ เสียงหนึง่ สิทธิ”์
หรือ “One Man, One Vote” ที่แสดงถึงการใหความสำคัญกับ
สิทธิของประชาชนในการรองเรียนเรื่องตางๆ แตในความเปน
จริง แมจะมีหนวยงานที่คอยรับเรื่องรองเรียนตางๆ แตการ
ตอบสนองตอขอรองเรียนจนถึงขั้นที่เกิดการแกไขตามขอเรียก
รอง (ในกรณีที่กระทำไดและสมควรกระทำ) กลับเปนไปอยาง
เชื่องชา และหลายกรณีขอเรียกรองเหลานั้นกลับไดรับการเพิก
เฉย หรือหนวยงานรัฐมีการตอบสนองที่ทำใหผูเรียกรองรูสึกวา
ถูกเพิกเฉย หรือบางกรณี คำอธิบายใหเหตุผลในการไมสามารถ
ตอบสนองก็ไมอาจทำใหผูเรียกรองเขาใจพึงพอใจและยอมรับ
เหลานี้คือปญหาที่ประชาชนประสบเปนอาจิณ ซึ่งจะแตกตาง
184 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

จากกรณีของนักลงทุนหรือนักธุรกิจ ที่สามารถเขาถึงบุคลากร
ภาครัฐโดยตรงไดงายกวา (เชน นัดกินขาวกัน) อีกทั้งบุคลากร
ของรัฐก็มีแนวโนมจะตอบสนองขอเรียกรองของนักลงทุนและ
นักธุรกิจมากกวา นัน่ ทำใหเกิดความเหลือ่ มล้ำในการตอบสนอง
ตอขอเรียกรองของประชาชน ซึ่งเทากับวาเกิดความเหลื่อมล้ำ
ในการมีสวนรวมทางการเมืองดวย
ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ สรุปปญหาของคนจนในการเขาถึง
กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองไววา44
ความยากจนในประเทศไทย เขาไมถึงกระบวนการตัดสินใจ
ในทางการเมือง ซึ่งก็คือการตัดสินใจในการใชทรัพยากรนั่นเอง
นอกจากนั้น ยังเขาไมถึงทรัพยากรทางการเมืองสมัยใหมดวย
หมายความวาคนจนเขาไมถึงสือ่ ทุกชนิดไมวาจะเปนสือ่ โทรทัศน
สือ่ หนังสือพิมพ เขาถึงไดนอยมากหรือเกือบจะเรียกไดวาเขาไมถึง
เลย จะเขาถึงสือ่ แตละครัง้ ก็ตองทำอะไรทีหมิ
่ น่ เหมกฎหมาย หรือ
ที่มันดูทาทางจะสอไปในทางความรุนแรง จึงจะไดรับความสนใจ
จากสื่อทีหนึ่ง แตวาก็ไมไดรับความสนใจในแงปญหาของเขา
ขอ เสนอ แนวทาง แก ปญหา ของ เขา มัก ไม ได รับ ความ
สนใจเทากับวาการที่เขาเผาตัวตาย ผูกคอตาย หรือวาเดินขบวน
มา มากกวา ...การ ทำ ประชา พิจารณ ก็ เปน ทรัพยากร ทางการ
เมืองอีกอยางหนึ่ง ซึ่งคนจนก็เขาไมถึงการทำประชาพิจารณอีก

44 นิธิ เอียวศรีวงศ, บทนำการสนทนา เวทีระดมความคิด ชุด “แกโครงสราง


อยางไร จึงจะหายจน” ใน ความจริงของความจน. คณะทำงานวาระทาง
สังคม สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2544. ดาวนโหลดได
จาก http://fringer.org/?page_id=37
สฤณี อาชวานันทกุล 185

เหมือนกัน
การมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน มิไดจำกัดอยู
เพียงการพยายามเขาใหถึงตัวผูมีอำนาจทางการเมืองแตเพียง
อยาง เดียว แต การ แลก เปลี่ยน ความ คิด เห็น และ ขอมูล กัน ใน
ประเด็นสาธารณะตางๆ ก็เปนการใชสิทธิในฐานะพลเมืองที่
สำคัญไมแพกัน และดังนั้น โอกาสในการใชสิทธิเสรีภาพในการ
แสดงออกและแลกเปลี่ยนขอมูลขาวสารจึงมิไดเปนเพียงสิทธิ
มนุษยชนขั้นพื้นฐาน หากเปนหัวใจที่ขาดไมไดของการพัฒนา
“ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” ในทุกสังคม
ในประเด็นนี้ สถานการณที่นาหดหูคือประชาชนยังถูก
จำกัด สิทธิ เสรีภาพ ใน การ แสดงออก และ แลก เปลี่ยน ขอมูล
ขาวสารคอนขางมาก ผานการบังคับใชกฎหมายตางๆ ในทางที่
ไมเปนธรรม ยกตัวอยางเชน รายงาน “สถานการณการควบคุม
และปดกั้นสื่อออนไลน ดวยการอางกฎหมายและแนวนโยบาย
แหงรัฐไทย” ป 2553 ระบุวาระหวางป 2550 ถึง 2553 มี
จำนวนหนาเว็บไซต (ยูอารแอล) ทีถู่ กระงับการเผยแพรโดยคำสัง่
ศาลสูงถึง 73,686 ยูอารแอล ในจำนวนนีมี้ 57,330 ยูอารแอล
ทีคำ
่ สัง่ จากศาลอาญาระบุวามี “เนือ้ หาดูหมิน่ พระมหากษัตริย”
สูงกวายูอารแอลทีมี่ “เนือ้ หาและภาพลามกอนาจาร” กวา 3 เทา
(16,740 ยูอารแอล) นอกจากนี้ยังพบวา มีคดีที่ฟองตามพระ
ราชบัญญัตวิ าดวยการกระทำความผิดเกีย่ วกับคอมพิวเตอร พ.ศ.
2550 ในขอหา “เขาขายหมิ่นสถาบันฯ” รวม 31 คดี และคณะ
ผูวิ จยั คาดวายังมีคดีในขอหาเดียวกันทีอยู
่ ใน
 ชัน้ พนักงานสอบสวน
อีกถึง 997 คดี ในจำนวนนี้มีไมนอยที่กลาวไดวา ใชกฎหมาย
186 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เปนเครือ่ งมือทางการเมืองเพือ่ เลนงานฝายตรงขาม45 ทัง้ ทีข่ อหา


หมิน่ สถาบันพระมหากษัตริย (มาตรา 112 ในประมวลกฎหมาย
อาญา) ถูกตัง้ คำถามอยางตอเนือ่ งถึงความคลุมเครือของถอยคำ
วิธีการตีความ และโทษที่รุนแรง (ดูกรณีศึกษา 6: ขอหา “หมิ่น
พระบรมเดชานุภาพ” กับสิทธิเสรีภาพในการแสดงออก)

45 สาวตรี สุขศรี และคณะ รายงานสถานการณการควบคุมและปดกั้น


สื่อ ออนไลน ดวย การ อาง กฎหมาย และ แนว นโยบาย แหง รัฐ ไทย. โครงการ
อินเทอรเน็ต เพื่อ กฎหมาย ประชาชน (iLaw): 2553. ดาวนโหลด ได จาก
http://ilaw.or.th/node/631

กรณีศึกษา 6: ขอหา “หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” กับสิทธิเสรีภาพ


ในการแสดงออก
การ ฟอง รอง ผู กระทำ ความ ผิด ตาม ประมวล กฎหมาย
อาญา มาตรา 11246 หรือ ที่ เรียก กัน วา “กฎหมาย/คดี หมิ่น
พระบรมเดชานุภาพ” (กฎหมาย/คดีหมิ่น) ในป พ.ศ. 2549 -
2551 มีจำนวนถึง 508 คดี47 ซึ่ง เดวิด สเตรกฟสส (David
Streckfuss) นักวิชาการอิสระดานประวัติศาสตร ผูเชี่ยวชาญ
ดานมานุษยวิทยาในภาคอีสาน และผูติดตามสถิตินี้มาตลอด
ระบุวาการฟองรองในคดีดังกลาวเพิ่มขึ้นตั้งแตป พ.ศ. 2548
46 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112 ระบุวา “ผูใด  หมิน่ ประมาท ดูหมิน่
หรือแสดงความอาฆาตมาดรายพระมหากษัตริย พระราชินี รัชทายาท หรือ
ผูสำเร็จราชการแทนพระองค ตองระวางโทษจำคุกตั้งแตสามปถึงสิบหาป”
47 “นักวิชาการอัดรัฐเลือ่ นลอยแผนลมเจา”, หนังสือพิมพขาวสดออนไลน
(http://www.khaosod.co.th/view_news.php?newsid=TUROd01EVXd
NekEzTURVMU13PT0=)
สฤณี อาชวานันทกุล 187

เปนตนมา48
แมมาตรา 112 ของประมวลกฎหมายอาญาจะระบุถึง
การ “หมิน่ ประมาท” เฉกเชนมาตรา 32649 ซึง่ เปนความผิดฐาน
หมิ่นประมาทบุคคล แตในความเปนจริง การฟองรองดำเนิน
คดีมาตรา 112 และ 326 นั้นมีความแตกตางกัน โดยในขณะ
ที่การฟองรองดำเนินคดีตามมาตรา 326 นั้น “เจาทุกข” หรือผู
ถูกหมิ่นประมาทนั้นจะตองเปนผูฟองรองเอง แตการฟองรอง
ตามมาตรา 112 นัน้ ใครจะเปนผูฟ องรองเอาผิดก็ได นอกจากนี้
มาตรา 326 ยังมีขอยกเวนใหไดตามมาตรา 32950 และ 33051

48 “ความจริง-การเมือง-กฎหมายหมิ่น ในทรรศนะ “เดวิด สเตรกฟสส”


“กฎหมายนีใช้ เปนอาวุธทางการเมืองก็วาได””, หนังสือพิมพประชาชาติธุรกิจ
ออนไลน (http://www.prachachat.net/view_news.php?newsid=02pol
01251153&sectionid=0202&day=2010-11-25)
49 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 326 ระบุวา “ผูใด  ใสความผูอื น่ ตอบุคคล
ที่สาม โดยประการที่นาจะทำใหผูอื่นนั้น เสียชื่อเสียง ถูกดูหมิ่น หรือถูก
เกลียดชัง ผูนั้นกระทำความ ผิดฐานหมิ่นประมาท ตองระวางโทษจำคุก
ไมเกินหนึ่งป หรือปรับไมเกินสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ”
50 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 329 ระบุวา “ผูใดแสดงความคิดเห็น
หรือขอความใดโดยสุจริต (1) เพื่อความชอบธรรม ปองกันตน หรือปองกัน
สวนไดเสียเกี่ยวกับตนตามคลองธรรม (2) ในฐานะเปนเจาพนักงานปฏิบัติ
การตามหนาที่ (3) ติชมดวยความเปนธรรมซึ่งบุคคลหรือสิ่งใดอันเปนวิสัย
ของประชาชนยอมกระทำ หรือ (4) ในการแจงขาวดวยความเปนธรรมเรื่อง
การดำเนินการอันเปดเผยในศาลหรือในการประชุม ผูนั้นไมมีความผิดฐาน
หมิ่นประมาท”
51 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 330 ระบุวา “ในกรณีหมิ่นประมาท
ถาผูถูกหาวากระทำความผิด พิสูจนไดวาขอที่หาวาหมิ่นประมาทนั้นเปน
ความจริง ผูนั้นไมตองรับโทษ แตหามไมใหพิสูจน ถาขอที่หาวาเปนหมิ่น
ประมาทนัน้ เปนการใสความในเรือ่ งสวนตัว และการพิสจู นจะไมเปนประโยชน
แกประชาชน”
188 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แตการฟองรองตามมาตรา 112 นั้นไมมีขอยกเวนในลักษณะ


ดังกลาวบัญญัติไว ซึ่งตรงนี้ เกี่ยวเนื่องกับรัฐธรรมนูญแหงราช
อาณาจักรไทยหมวด 2 มาตรา 8 ที่บัญญัติไววา “องคพระ
มหากษัตริยทรงดำรงอยูในฐานะอันเปนที่เคารพสักการะผูใด
จะละเมิดมิไดผูใดจะกลาวหาหรือฟองรองพระมหากษัตริยใน
ทางใดๆ มิได”
การทีการ
่ ฟองรองในขอหาละเมิดมาตรา 112 มีลักษณะ
พิเศษดังกลาว ทำใหมีการใชมาตรานีเป ้ น “อาวุธทางการเมือง”
เพื่อการกลั่นแกลง ทำลายความนาเชื่อถือ จนถึงขั้นทำลาย
ลางศัตรูทางการเมืองของตน นอกจากนี้ การที่มาตรา 112
ไมไดมีการระบุชัดเจนถึงขอบเขตของการ “หมิน่ ประมาท ดูหมิน่
อาฆาตมาดราย” โดยไมมีการแยกแยะใหชัดเจนออกจากการ
“วิพากษวิจารณ” ทำใหขอบเขตการตีความเอาผิดตามมาตรา
ดังกลาวกวางขวางอยางมาก ทำใหแทบตัดสินไมไดวาสิ่งใดพูด
ได สิ่งใดพูดไมได จนสุดทายก็กลายเปนการปดกั้นเสรีภาพใน
การแสดงความคิดเห็นไป ยังไมนับวาการไมเปดโอกาสใหผูถูก
กลาวหาไดพิสูจนขอเท็จจริงของสิ่งที่ตัวเองพูดนั้น เปนความ
ไมเปนธรรมในกระบวนการพิจารณาคดีอีกดวย
ในทางปฏิบัติ การที่สถาบันกษัตริยมีสถานะเปนประมุข
ของประเทศ การมีกฎหมายเฉพาะเพื่อปกปองยอมเปนเรื่อง
ที่สังคมยอมรับได ประเด็นที่สำคัญคือการออกแบบขอบเขต
การบังคับใชกฎหมายดังกลาวใหชัดเจน เหมาะสม และเปน
ธรรม เพื่อหยุดยั้งการฉวยโอกาสใชกฎหมายนี้เลนงานผูคิด
ตางทางการเมือง หรือลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการแสดงความ
สฤณี อาชวานันทกุล 189

คิดเห็นของประชาชน ดังที่เกิดขึ้นซ้ำแลวซ้ำเลา ตัวอยางจาก


ตางประเทศเชน ประเทศนอรเวย แมจะมีการกำหนดโทษจำ
คุก 5 ปสำหรับคดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ แตก็มีขอจำกัดคือ
การดำเนินคดีตองไดรับความยินยอมจากพระมหากษัตริย จึง
จะกระทำได52 ฉะนั้นการบังคับใชกฎหมายอาญามาตรา 112
ควรมีแนวทางในการพิจารณาคดีที่มีขอบเขตชัดเจน รวมทั้ง
ตองกระทำอยางรอบคอบและระมัดระวัง เพื่อไมใหไปลิดรอน
สิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น อันเปนสิทธิขั้นพื้นฐาน
ของประชาชน
ประเด็นสำคัญอีกประเด็นทีต่ องพิจารณาก็คือ ในขณะที่
กฎหมายอาญามาตรา 112 มีเจตนารมณเพื่อปกปองสถาบัน
พระมหากษัตริย แตกระบวนการตีความที่กวางขวางเกินเลย
จนดูเหมือนไมมีขอบเขต และขาดการพิสูจนขอเท็จจริงของสิ่ง
ที่ถูกกลาวหา ทำใหขอมูลตางๆ ที่แทจริงแลวอาจมีประโยชน
ใน การ พัฒนา สถาบัน กลับ ถูก พูด ถึงกัน อยาง ลับๆ ใน ทาง
“ใตดิน” และในทางกลับกัน ขอมูลที่เปนอันตรายตอสถาบันก็
จะเผยแพรแลกเปลี่ยนกันอยาง “ใตดิน” เชนกัน ซึ่งก็จะกลาย
เปนการบอนทำลายในระยะยาวในที่สุด

52 เดวิด สเตรกฟสส, “ความจริง-การเมือง-กฎหมายหมิน่ ในทรรศนะ “เดวิด


สเตรกฟสส” “กฎหมายนี้ใชเปนอาวุธทางการเมืองก็วาได””, หนังสือพิมพ
ประชาชาติธุรกิจออนไลน (http://www.prachachat.net/view_news.php
?newsid=02pol01251153&sectionid=0202&day=2010-11-25)
190 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นอกจากประชาชนจะขาดโอกาสในการมีสวนรวมทางการ
เมือง แลว อีก ประเด็น หนึ่ง ที่ สะทอน ความ เหลื่อม ล้ำ ใน การ
ใหความสำคัญของรัฐ ระหวางผลประโยชนของประชาชนกับ
ผลประโยชนของภาคธุรกิจ คือ ความลาชาในการพิจารณาราง
กฎหมายที่เปนประโยชนตอประชาชน โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับ
รางกฎหมายที่เปนประโยชนตอธุรกิจขนาดใหญ ยกตัวอยาง
เชน ผูบริ
 โภคตองรอถึงป 2551 กอนทีจะ ่ มีกฎหมายความรับผิด
ตอความเสียหายทีเกิ ่ ดขึน้ จากสินคาทีไม
่ ปลอดภัย (Product Li-
ability Law) ซึง่ เปนกฎหมายระดับพืน้ ฐานดานการคุม ครองสิทธิ
ผูบริ
 โภค ยังไมนับรางกฎหมายอีกจำนวนมากทีมี่ ความสำคัญตอ
ประชาชน แตยังไมมวีี แ่ วววาจะไดเห็นในอนาคตอันใกล ไมวาจะ
เปนกฎหมายวาดวยการชุมนุมในทีสาธารณะ่ กฎหมายคุม ครอง
ผูเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข กฎหมายฟองคดีแบบ
รวมกลุม (Class Action) กฎหมายปาชุมชน หรือกฎหมาย
คุมครองขอมูลสวนบุคคล

แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส
3.1 บริการสาธารณะ
ทาง เลื อ ก ใน การ จั ด บริ ก าร สาธารณะ แก ประชาชน มี
มากมายหลายแนวทาง แตทุกแนวทางควรพิจารณา 3 ประเด็น
หลักคือ 1) ประสิทธิภาพ (ซึ่งมักจะขึ้นอยูกับประเด็นวา จะ
หาสมดุลในการเปนผู “จัด” บริการอยางไร ระหวางรัฐ เอกชน
ชุมชน และองคกรไมแสวงกำไร) 2) ความครอบคลุม (บริการ
สาธารณะที่สังคมมีฉันทามติวาเปน “สวัสดิการขั้นพื้นฐาน” ที่
สฤณี อาชวานันทกุล 191

ทุกคนมี “สิทธิพลเมือง” ที่จะไดรับ ควรครอบคลุมประชากร


ทุกหมูเหลา โดยเฉพาะผูมีรายไดนอย) และ 3) ความยั่งยืน
ทางการเงิน (ประเด็นนี้ขึ้นอยูกับวา สุดทายแลวใครจะเปน ผู
“จาย” คาใชจายในการจัดบริการ และจะบริหารจัดการอยางไร
ความยั่งยืนทางการเงินมีความสำคัญมากสำหรับประเทศกำลัง
พัฒนาที่ยังมีฐานภาษีคอนขางต่ำเมื่อเทียบกับภาระการดูแล
ประชาชนทั้งประเทศ)

3.1.1 การศึกษา
การศึกษาเปนเครื่องมือหนึ่งที่จะชวยลดความเหลื่อมล้ำ
ในดานตางๆ เนื่องจากเปนปจจัยที่ขาดไมไดในการพัฒนาทุน
มนุษย ทวาระบบการศึกษาเองก็กลับมีความเหลื่อมล้ำอยูใน
ตัว เพราะรัฐใหการอุดหนุนการศึกษาในระดับอุดมศึกษาเปน
เม็ดเงินทีสู่ งและเปนสัดสวนทีสู่ งกวาการศึกษาระดับอืน่ มาก ทัง้
ที่ผูที่จะมาศึกษาในระดับดังกลาวไดสวนใหญคือนักศึกษาจาก
ครอบครัวทีมี่ รายไดสูง และ/หรือมีแรงจูงใจทีจะ ่ เขาถึงการศึกษา
ระดับนี้อยูแลวเนื่องจากใหผลตอบแทนสูงกวาระดับอื่น
การขยายโอกาสทางการศึกษา ตองคำนึงถึงการขยาย
โอกาสลงไปถึงประชาชนในทุกกลุม โดยเฉพาะกลุม คนทียากจน ่
การพิจารณาในภาพรวมเพียงประการเดียวไมสามารถทำใหการ
ศึกษาลดความเหลือ่ มล้ำของการกระจายรายไดลงได เนือ่ งจาก
นักเรียนจากครอบครัวทีมี่ ฐานะดียอมมีโอกาสในการเลือกเรียน
และ จบ การ ศึ ก ษา จาก สถาบั น การ ศึ ก ษา ที่ มี คุ ณ ภาพ และ มี
ชื่อเสียงมากกวานักเรียนจากครอบครัวที่มีรายไดนอย
192 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การ เปรี ย บ เที ย บ ประสบการณ การ จั ด การ ศึ ก ษา ของ


ประเทศตางๆ ชี้ใหเห็นวา53 ระบบการศึกษาของแตละประเทศ
จะ มี การ จัดการ ศึกษา ใน ลักษณะ ผสม ผสาน ระหวาง โรงเรียน
หลาย รูป แบบ ขึ้น อยู กับ หลัก การ และ แนวคิด ของ การ บริหาร
จัดการศึกษาของรัฐ สำหรับประเทศไทย ความแตกตางระหวาง
รูปแบบของการจัดการศึกษาขึน้ อยูกั บ 2 ปจจัยหลัก ไดแก ระดับ
เงินอุดหนุนจากภาครัฐ (Public Financing of Education) และ
ระดับการใหการศึกษาของรัฐ (Public Provision of Education)
ซึ่งแสดงเปนแผนภูมิไดดังนี้
ระดับเงินอุดหนุนจากรัฐ
(public financing)
สูง

โรงเรียนเอกชนที่รับ โรงเรียนรัฐที่ไม
คูปอง (vouchers) / เก็บคาใชจาย
เงินอุดหนุนจากรัฐ

โรงเรียนเอกชนที่ไมได โรงเรียนรัฐที่เก็บ
รับเงินอุดหนุน คาใชจายบางสวน

ต่ำ สูง
ระดับการใหการศึกษาของรัฐ
(public provision)

53 ดร.สมชัย ฤชุพันธุ, รายงาน ผลการวิจัยการศึกษาเปรียบเทียบระบบ


งบ ประมาณ เพื่อ การ ศึกษา ของ ประเทศไทย กับ ประเทศ ตางๆ, เสนอ ตอ
กระทรวงศึกษาธิการ: 2550.
สฤณี อาชวานันทกุล 193

ในอดีตทีผ่ านมา งบประมาณทีจั่ ดสรรใหกับโรงเรียนแตละ


โรงเรียน จะจัดสรรจากหนวยงานสวนกลางไปยังสถานศึกษา
โดย ผานเขตพื้นที่การศึกษา โดยหนวยงานสวนกลางจะเปน
ผูพิ จารณากรอบวงเงินงบประมาณและจัดสรรเงิน อยางไรก็ตาม
เนือ่ งจากงบประมาณหมวดเงินเดือนครูและงบลงทุนยังถูกแยก
ออกจากสูตรการจัดสรรเงินดังกลาว โดยที่เงินงบประมาณทั้ง
สองสวนดังกลาวคิดเปนสัดสวนกวารอยละ 85 ของงบประมาณ
รายปโดยเฉลี่ย ทำใหเงินสวนที่เหลือมีจำนวนนอยมากจนไม
สรางความแตกตางจากระบบเดิมอยางมีนัยสำคัญ
การพิจารณาจัดสรรเงินอุดหนุนรายหัวในระดับขั้นพื้น
ฐานโดยผานความตองการของผูเรียน (Supply Side) ในระดับ
อุดมศึกษาตองลดความเหลือ่ มล้ำทีส่ งผลใหเกิดความเหลือ่ มล้ำ
ของการกระจายรายได ทั้งนี้ควรพิจารณาจากความเหลื่อมล้ำ
 ยนทีอยู
ของการศึกษา กลาวคือ กลุม ผูเรี ่ ใน
 สถานศึกษาขนาดเล็ก
และ หาง ไกล ซึ่ง มี ความ ตองการ และ ความ จำเปน ที่ ควร ได รับ
การพัฒนาสูงกวาสถานศึกษาที่ตั้งอยูในเมือง รวมทั้งผูเรียนใน
สถาบันอุดมศึกษาที่ตั้งอยูในภูมิภาค
ดานการพัฒนาและการสรางกำลังแรงงานใหสอดคลอง
กับ ความ ตองการ ใน การ พัฒนา ประเทศ โดย เฉพาะ แรงงาน
ระดับกลาง ซึ่งเปนผลผลิตของการศึกษาดานอาชีวศึกษา ควร
สนับสนุนและพัฒนาใหเปนแรงงานทีมี่ ฝมอื เพราะเปนแรงงานที่
สำคัญและเปนกลุม ทีมี่ ขนาดใหญทีส่ ดุ ซึง่ เปนปจจัยสำคัญในการ
พัฒนาประเทศ หากมีการสนับสนุนและพัฒนาแรงงานกลุม นีให ้
มากขึ้นก็จะทำใหความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายไดลดลง
194 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การเสริมสรางโอกาสทางการศึกษาในระดับอุดมศึกษา
ผานกองทุนกูยื มทีผู่ กพันกับรายไดในอนาคต (กรอ.) ซึง่ มีแนวคิด
วาคาใชจายในการศึกษาควรจะเปนภาระของผูเรียนมากกวา
ผูปกครอง กลาวคือ ผูเรียนกูยืมจากรัฐ เมื่อจบแลวมีงานทำจึง
ใชคืนรัฐ แตประเด็นที่นาพิจารณาตอมา คือ กรอ. ไมไดจำกัด
การกูยืมใหคนยากจนเทานั้น นักศึกษาอุดมศึกษาทุกสถาบัน
ไมวารวย หรือจนสามารถกูยืมไดเพราะถือวาเปนสิทธิ หาก
ผูกูสวนใหญไมยากจน เปาหมายของการลดความเหลื่อมล้ำ
ของการกระจายรายไดอาจไมบรรลุเปาหมาย แตในแงดีคือจะ
เปนการสงเสริมใหมีการพัฒนาทุนมนุษยมากขึ้น
ในการใชจายของรัฐสำหรับระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน
โครงการเรียนฟรี 12 ป ควรมีการควบคุมไมใหสถาบันการศึกษา
แตละแหงผันภาระคาใชจายไปอยูใน  รูป “เงินอุดหนุนการศึกษา”
รูปแบบตางๆ ที่ทั้งอาจไมมีความจำเปนตอเด็ก ทำใหโครงการ
เรียนฟรี “ไมฟรีจริง” และเด็กยังอาจไมไดรับประโยชนเทียบเทา
เม็ดเงินที่สูญเสียไป และตองบรรเทาความเหลื่อมล้ำที่เกิดจาก
การใหเงิน “แปะเจี๊ยะ” และระบบเสนสายเด็กฝาก
ใน ส ว น ของ หลั ก สู ต ร การ ศึ ก ษา ควร มี การ พั ฒนา ให
โรงเรียนทั่วประเทศมีมาตรฐานเดียวกัน หรืออยางนอยคือใกล
กันใหมากทีส่ ดุ เพือ่ ไมใหเกิดความเหลือ่ มล้ำในพืน้ ฐานความรูที ่
ตองใชกับขอสอบเขาศึกษาตอในระดับอุดมศึกษาทีใช ่ มาตรฐาน
เดียวกันทั้งประเทศ
ในระดับที่แยกยอยลงมาอีก ควรมีการรับรองรับสถานะ
การ ศึกษา ของ ปอเนาะ โดย เทียบ วุฒิ ผู ที่ จบ การ ศึกษา จาก
สฤณี อาชวานันทกุล 195

ปอเนาะ กับ การ ศึกษา ใน ระบบ เพื่อ เปด โอกาส ให ผู ที่ จบ การ
ศึกษาที่มีลักษณะเปน “การศึกษาทางเลือก” สามารถประกอบ
อาชีพไดเฉกเชนเดียวกันกับผูที่จบการศึกษาในระบบ หรือหาก
จะจัดการศึกษาในรูปแบบของ “โรงเรียนเอกชนอิสลาม” ที่รัฐ
รับรองและมีการสอนควบคูกั นไปทัง้ หลักสูตรทัว่ ไปและหลักสูตร
ตามศาสนาอิสลาม ก็ตองมีการรวมกันออกแบบหลักสูตรทีเป ่ น
ที่ยอมรับของชาวมุสลิมดวย
ในสวนของเด็กพิการหรือทุพพลภาพ หากไมรายแรงจน
ไมสามารถเรียนรวมกับผูอื่นได ก็ควรสงเสริมใหไดเรียนรวมกับ
เด็กปกติ แตหากไมได ก็ควรมีการจัดการศึกษาแบบ “โฮมสคูล”
(Home School) ที่เปนการสอนที่บาน โดยอาจเปนการสอน
โดยพอแมผูปกครองเอง หรือโดยบุคลากรของรัฐ และจัดใหมี
การประเมินผลตามวาระที่สมควร
ทายที่สุด รัฐควรสงเสริมใหมีการพัฒนาทรัพยากรมนุษย
ในรูปแบบตางๆ ที่หลากหลาย รวมทั้งการศึกษานอกระบบ สื่อ
และเทคโนโลยีสมัยใหมอยางเชนอินเทอรเน็ต รวมทัง้ การศึกษา
ทางไกล และการศึกษาทางเลือกในทองถิ่นที่จัดโดยชุมชนและ
เพื่อชุมชน

3.1.2) บริการสาธารณสุข
ปจจุบัน สิทธิในการรักษาพยาบาลครอบคลุมคนไทยทั้ง
ประเทศผาน 3 กลไกคือ 1) โครงการหลักประกันสุขภาพถวน
หนา 2) สวัสดิการขาราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ และ
3) โครงการ ประกัน สังคม และ กองทุน ทดแทน ทวา ใน ความ
196 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ครอบคลุมโดยหลักการนั้น (ซึ่งหมายความวายังไมตองพูดถึง
ความครอบคลุมในทางปฏิบัติ) ก็ยังมีความเหลื่อมล้ำปรากฏ
อยู ดังจะเห็นไดจากงานวิจัยที่อางถึงในบทนี้ที่อธิบายวากลุม
คน ที่ มี ฐานะ ดี (โดย เฉพาะ รอย ละ 20 ของ กลุม ที่ มี ฐานะ ดี
ที่สุด) สามารถเขาถึงและไดรับประโยชนจากการใชจายดาน
สาธารณสุขของรัฐมากกวากลุมอื่นๆ โดยมากเนื่องมาจากการ
ใชสิทธิของขาราชการในระบบสวัสดิการขาราชการ ซึง่ ปจจุบนั มี
จำนวน 5 ลานคน ในขณะทีประชาชน
่ ทีมี่ สิทธิรับบริการในระบบ
ประกันสุขภาพถวนหนา (บัตรทอง) มีจำนวนถึง 47 ลานคน
นอกจากนี้ ดังที่ไดกลาวในบทนี้วา สวัสดิการขาราชการ
ปจจุบัน ครอบคลุม ทั้ง การ จาย “ยา ใน บัญชี ยา หลัก แหง ชาติ”
และ “ยานอกบัญชียาหลักแหงชาติ” ในขณะที่สิทธิในการรักษา
พยาบาล อีก 2 ประเภท จะ ครอบคลุม เฉพาะ ยา ใน บัญชี ยา
หลักฯ เทานั้น ซึ่งยานอกบัญชียาหลักฯนั้นมักจะเปนยาใหมที่
มีราคาแพง รวมทั้งอาจไมมีหลักฐานความปลอดภัยในการใช
ระยะยาว การที่ขาราชการไดสิทธิ์ในการรับยาโดยไมตองจาย
เงินและไมมีกลควบคุมการจายยา สงผลใหงบประมาณในสวน
ของสวัสดิการขาราชการฯ สูงขึ้นทุกปและซ้ำเติมความเหลื่อม
ล้ำในการคาใชจายของรัฐดานสุขภาพ ดังนั้นจึงมีการควบคุม
การจายยาในสวนนี้ใหมีประสิทธิภาพมากขึ้น และจายเฉพาะ
ยาที่จำเปนจริงๆ เทานั้น
ในการแกไขความเหลื่อมล้ำดานการเขาถึงบริการรัฐดาน
สาธารณสุข ควรแกไขโดยตั้งอยูบนฐานคิดที่ไดรับการรับรองใน
รัฐธรรมนูญวา คนทุกคนเปนมนุษยเหมือนกัน ไมวาจะมีฐานะ
สฤณี อาชวานันทกุล 197

เชนไร ประกอบอาชีพอะไร ก็ตางมีสิทธิที่จะไดรับการรักษาที่มี


คุณภาพอยางเทาเทียมกันโดยไมแบงแยก ปญหาที่สำคัญที่สุด
ที่ควรพิจารณาคือ การที่ประชาชนสวนใหญยังไมสามารถเขา
ถึงบริการการรักษาพยาบาลที่มีประสิทธิภาพไดอยางเทาเทียม
กัน ซึ่งอาจเปนเพราะขอจำกัดเรื่องงบประมาณ การกระจายตัว
ของสถานรักษาพยาบาล ปริมาณบุคลากร ที่ทำใหประชาชน
ในพื้นที่หางไกลไมสามารถเขารับบริการการรักษาพยาบาลที่มี
ประสิทธิภาพเทียบเคียงกับประชาชนที่อยูในเขตเมือง เหลานี้
ลวนเปนปญหาที่ควรไดรับการบรรเทาอยางตอเนื่อง เพื่อลด
ความ เหลื่อม ล้ำ ใน ดาน การ เขา ถึง บริการ สาธารณะ ดาน การ
รักษาพยาบาล

3.1.3) คมนาคม
จากการวิเคราะหผลประโยชนจากรายจายของภาครัฐ
แบงตามกลุมรายไดและตามภูมิภาค พบวา ผลประโยชนจาก
รายจายของภาครัฐสวนใหญตกสูรถยนต สวนบุคคล โดยเฉพาะ
คาใชจายในการสรางและบำรุงรักษาถนน สวนทีตก ่ สูระบบ
 ขนสง
สาธารณะมีสัดสวนนอย ทัง้ ทีระบบ่ ขนสงสาธารณะเปนระบบที่
คนรายไดนอยสามารถใชบริการได (ไมจำเปนตองมีรถยนตเปน
ของตัวเอง) สะทอนวาปจจุบนั นโยบายของภาครัฐทีส่ งเสริมการ
ใชงานรถยนตสวนบุคคลมากกวาระบบขนสงสาธารณะ และ
ทำใหสัดสวนผลประโยชนจากรายจายของภาครัฐตกสูประชาชน 
ที่มีรายไดสูงเปนสวนใหญ
อยางไรก็ดี การที่รัฐสวนกลางใหเงินอุดหนุนในสวนของ
198 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การขนสงสาธารณะผานการดำเนินงานของ ขสมก. ทำใหเกิด


การกระจายผลประโยชนแกกลุมรายไดตางๆ ในกรุงเทพฯ ดี
กวาการกระจายผลประโยชนของภูมิภาคอื่นๆ ซึ่งภาครัฐยัง
ไมมีนโยบายสนับสนุนระบบขนสงสาธารณะ ดวยเหตุนี้ การ
ลดความเหลื่อมล้ำที่สำคัญจึงตองอาศัยการกระจายคาใชจาย
ไปสูการสรางระบบขนสงสาธารณะในภูมิภาคอื่นๆ ดวย ซึ่ง
หนวย งาน ทอง ถิ่น ควร มี สวน รวม ใน การ สนับสนุน โดย ระบบ
ขนสง สาธารณะ ที่ ควร ได รับ การ สนับสนุน ไดแก รถ โดยสาร
ประจำทาง เนื่องจากมีราคาถูกและประชาชนสามารถเขาถึง
ไดงาย นอกจากนี้ ยังควรลงทุนในโครงสรางพื้นฐานดานรถไฟ
เพือ่ เปนการกระจายผลประโยชนสูประชาชน ทีมี่ รายไดนอย และ
การวางโครงการระยะยาวอยางรถไฟความเร็วสูง ที่สามารถ
เดินทางสูภูมิภาคโดยใชเวลานอย และชวยใหพื้นที่เศรษฐกิจ
กระจายตัวออกจากกรุงเทพฯ อันจะชวยสนับสนุนใหเกิดการ
กระจายรายไดดวย
ในการนี้ สิง่ ทีควร
่ ทำควบคูกั นไปอาจเปนการผลักดันการ
จัดเก็บภาษีรูปแบบใหมๆ ออกใชกับรถยนตนั่งสวนบุคคล เพื่อ
ลดปญหาการจราจรแออัดและเพิ่มแรงจูงใจใหใชบริการขนสง
สาธารณะ เชน การเพิ่มภาระของคาจอดรถในสถานที่ตางๆ
โดยอาจมีการออกแบบภาษีขึ้นใชกับอาคารที่มีที่จอดรถ หรือที่
จอดรถตางๆ ที่มีการเก็บคาจอด โดยจัดเก็บแยกออกมาจาก
ภาษีเงินไดปกติ หรืออาจมีการจัดเก็บภาษีรถยนตนัง่ สวนบุคคล
รายปควบคูไปดวย
สฤณี อาชวานันทกุล 199

3.2) สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม
ดัง ที่ ได กลาว ไป แลว วา ปญหา ของ คนจน ใน การ เขา ถึง
กระบวนการยุติธรรมมีตั้งแต ฐานะที่ยากจน (ทำใหไมมีเงินสด
หรือหลักทรัพยทีใช ่ ในการยืน่ ประกันตัว และไมมเงิ
ี นมากพอจะ
จางทนายความ) การขาดความรูความเขาใจในสิทธิของตนเอง
และ ขอ กฎหมาย (อาจ ทำให ตอง รับ ผิด ใน คดี ที่ ตนเอง ไม ได มี
ความผิด) และการเลือกปฏิบัติหรือปญหา “สองมาตรฐาน” ใน
กระบวนการพิจารณา (เชน ออกเอกสารสิทธิ์ใหแกนายทุนหรือ
นักการเมืองได แตฟองชาวบานในขอหาบุกรุกในกรณีเดียวกัน
หรือพิจารณาคดีโดยยึดหลักนิติรัฐอยางเครงครัด แตขาดหลัก
นิตธิ รรม สงผลใหกระบวนการยุตธิ รรมเหลือ่ มล้ำไปในทางทีเอื ่ อ้
ประโยชนตอกลุมทุนหรือหนวยงานรัฐมากกวาชาวบาน)
การ จะ แกไข ปญหา ความ เหลื่อม ล้ำ ใน การ ได รับ ความ
ยุติธรรม ตองทำการแกไขปญหาในทั้ง 3 ดานดังกลาวควบคู
กันไป การ มีองคกรหรือกลไกที่จะคอยใหความชวยเหลือคดี
ความของคนจนมีความจำเปน โดยรัฐอาจสนับสนุนงานของ
สภาทนายความและทนายอาสาตางๆ ที่ทำงานลักษณะนี้อยู
แลว เพือ่ ใหคนจนทีต่ องคดีความไดรับรูและ เขาใจในขอกฎหมาย
รวมทัง้ สิทธิทีตนเอง
่ พึงมีพึงไดในคดีความนัน้ ๆ นอกจากนีควร
้ มี
การเผยแพรประชาสัมพันธความรูความเขาใจตลอดเวลา ไมใช
เฉพาะเมื่อเกิดมีคดีความ
นอกจากนี้ ยังควรดำเนินการในลักษณะกองทุน ที่จะ
คอยดูแลเรื่องเงินหรือทรัพยสินที่ตองใชในประกันตัว เพื่อไมให
ตอง ถูก คุม ขัง กอน มี การ พิจารณา คดี ใน ชั้น ศาล และ เมื่อ ขึ้น
200 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ศาลแลว ก็ควรมีการจัดหาทนายความ ซึ่งตองมีเกณฑในการ


พิจารณาเปนกรณีๆ ไป เพื่อใหเกิดประสิทธิภาพในการใชจาย
และดำเนินงานขององคกร นอกจากนี้กองทุนจะตองเปนผูจาย
เงินโดยตรงใหกับหนวยงานที่เกี่ยวของ ไมมีการจายเงินใหกับ
ผู ที่ ตก เปน คดี ความ เพื่อ ไม ให เกิด ปญหา การนำ เงิน ไป ใช ใน
เรื่องอื่นที่ไมเกี่ยวของกับคดีความ
ในสวนของการพิจารณาคดี โดยเฉพาะคดีทีเป ่ นขอพิพาท
ระหวางชาวบานในพื้นที่กับกลุมทุนหรือกับหนวยงานรัฐ องค
ความรูเรื่อง “สิทธิชุมชน” เปนสิ่งที่ควรรวมอยูในหลักเกณฑใน
การพิจารณาคดีดวย ซึ่งนาจะชวยใหชาวบานที่ถูกฟองรองมี
สวนไดรับการพิจารณาในฐานะผูเสี  ยหาย ไมใชแตเพียงในฐานะ
ผูตองหาเทานั้น
นอกจากนี้ กฎหมายใดก็ตามที่มีบทบัญญัติไมเปนธรรม
จนซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำในทางปฏิบัติ กลาวคือ ใชขอความ
ที่ครอบคลุมเกินไปจนเปดชองใหผูไมประสงคดีฉวยโอกาสใช
เพื่อกลั่นแกลงผูคิดตางทางการเมือง ลิดรอนสิทธิเสรีภาพใน
การแสดงความคิดเห็นของประชาชน หรือมีบทลงโทษที่รุนแรง
เกินฐานความ ผิด ก็ควรไดรับการปรับปรุงแกไขใหมีความเปน
ธรรมมากขึ้น

3.3) สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี ผูสู  งอายุ


คนพิการ และผูดอยโอกาส
ดังกลาวไปแลววา ประเทศไทยมีเด็กทารกเพียงรอยละ
5 ที่ไดดื่มน้ำนมแมเพียงอยางเดียวในชวง 6 เดือนแรกของการ
สฤณี อาชวานันทกุล 201

เจริญเติบโต ปญหาดังกลาว เกิดจากทัง้ การทีผู่ เป


 นแมไมมความ
ี รู
ความเขาใจถึงความสำคัญของการใหนมแมทั้งในแงสารอาหาร
และสายสัมพันธแมลูก และสาเหตุอีกประการหนึ่งก็คือ สภาพ
เศรษฐกิจและสังคมที่บีบคั้น ผูเปนแมใหตองออกไปทำงานจน
ไมมีโอกาสใหนมลูก
ในการแกไขปญหาดังกลาว โรงพยาบาลตางๆ ควรมีการ
ใหความรูความเขาใจถึงความสำคัญของการใหน้ำนมแมแกเด็ก
รวมทัง้ ตองมีการแนะนำการใหนมทีถู่ กวิธี ในขณะเดียวกัน กรณี
่ ทำงานในสถานประกอบการทางเศรษฐกิจตางๆ ควรมีการ
ทีแม
จัดพืน้ ทีสำหรั
่ บใหนมลูก ซึง่ ตองทำควบคูไป กับการมีสถานทีและ่
เจาหนาที่ดูแลเด็กที่ผูเปนแมทำงานในสถานประกอบการนั้นๆ
นำมาฝากไว หรืออยางนอยทีส่ ดุ ควรมีพืน้ ทีให
่ ผูเป
 นแมสามารถ
 นสำหรับเก็บรักษาน้ำนมเพือ่ สามารถนำกลับ
ปม น้ำนมและมีตูเย็
ไปใหลูกได โดยในการณนี้ รัฐอาจสรางแรงจูงใจโดยใหนำตนทุน
ในสวนนี้ไปหักภาษีไดในฐานะที่เปนกิจกรรมเพื่อสังคม ทวา ก็
ตองมีการควบคุมดูแลใหดีเพื่อไมใหกลายเปนชองทางในการ
หลบเลี่ยงภาษีดวย
ปญหา “ครอบครัวแหวงกลาง” คือผูสูงอายุเลี้ยงดูหลาน
อยูกับบานในชนบท ขณะที่ผูปกครองวัยทำงานไปทำงานใน
เมือง (โดยมากที่กรุงเทพฯ) เปนปญหาเชิงโครงสรางที่มีรากมา
จากความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ กลาวคือ หนุมสาวนับลาน
คนเดินทางออกจากชนบทมาหางานทำในเมืองเหมือนกับพิชัย
ในบทนำ เนื่องจากในเมืองมีโอกาสหางานรายไดดีมากกวาใน
ชนบทมาก วิธีแกปญหาที่ยั่งยืนจึงอยูที่การลดความเหลื่อมล้ำ
202 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ดานเศรษฐกิจ เชน ดวยการกระจายการลงทุนไปสูชนบทให


มากขึน้ เพือ่ สงเสริมเศรษฐกิจทองถิน่ ใหเติบโต สรางโอกาสทาง
เศรษฐกิจใหกับคนหนุมสาว ลดแรงจูงใจที่จะเขามาหางานทำ
ในเมือง สวนมาตรการแกปญหาในระยะสั้นและกลาง คือการ
เพิม่ มาตรการดูแลเด็กและผูสู งอายุในครอบครัวแหวงกลาง เชน
เพิ่มโอกาสในการเขาถึง “เบี้ยยังชีพคนชรา” จัดตั้งศูนยเด็กเล็ก
ในชุมชนทั่วประเทศที่ไดคุณภาพ และเพิ่มการสนับสนุนอาสา
สมัครสาธารณสุขประจำหมูบาน (อสม.)
การแกปญหาเด็กและเยาวชนที่เปนปญหาเชิงพฤติกรรม
ไมวาจะเปนปญหาเด็กติดยาเสพติด ทองไมพรอม หรือติดเกม
ลวนตองเริ่มจากการกลับดานทัศนคติกระแสหลักในสังคมเสีย
ใหม จากที่มักจะประณามและทอดทิ้ง “เด็กมีปญหา” แตเชิดชู
และทุมเททรัพยากรใหกับ “เด็กดี” ที่ตั้งใจเรียน มาเปนความ
เขาใจวา แทจริงเด็กและเยาวชนเปนวัยที่ตองการความรักและ
ความเอาใจใส เด็กยิ่ง “มีปญหา” ยิ่งตองการการดูแลเปนพิเศษ
เพื่อไมใหเขามีปญหามากขึ้นจนยากแกการเยียวยา นอกจากนี้
สังคมควรเปดใจยอมรับในคานิยมและวิถชีี วติ ของวัยรุน ทีเปลี
่ ย่ น
ไป ทั้งในเรื่องของรสนิยมทางเพศ และการใหความสำคัญกับ
“โลกเสมือน” ในอินเทอรเน็ต ซึ่งเปนดาบสองคมไมตางจาก
โทรทัศนและเกม ซึ่งมักจะถูกประณามวาเปน “ตนเหตุ” ของ
เด็กที่มีปญหา
การเปดใจใหกวาง พยายามทำความเขาใจกับวิถชีี วติ ของ
วัยรุนโดยไมตัดสินหรือตีกรอบดวยมาตรวัดทางศีลธรรมที่คับ
แคบ จะชวยใหมองเห็นทางเลือกตางๆ ในการแกปญหาเด็ก
สฤณี อาชวานันทกุล 203

และเยาวชน โดยเฉพาะทางเลือกที่เนนการหวานลอม จูงใจ


ใหการศึกษา ใหเวลาดูแล และสราง “พื้นที่คุณภาพ” ใหเด็ก
ไดมีทางเลือกในการทำกิจกรรม มากกวาการปดกั้น ประณาม
หรือสัง่ หาม ซึง่ ลวนแตเปนวิธทีี ไม
่ นาจะชวยแกปญหาไดมากนัก
เนือ่ งจากเด็กและเยาวชนเปนวัยทีอยาก ่ รูอยาก
 เห็นและตอตาน
การบังคับขืนใจเปนธรรมชาติ ยิ่งหามก็เหมือนยิ่งยุ และเด็กที่
มีความปราดเปรียวเฉลียวฉลาดยอมหาหนทางหลบเลี่ยงการ
หามไปไดเสมอ
กรณีผูสูงอายุ เพื่อใหประชากรที่ปจจุบันเปน ผูสูงอายุมี
รายได และไมตองประสบปญหาสุขภาพจิตเนือ่ งจากความเสือ่ ม
ถอยในดานตางๆ ตามความชราของตน ควรมีการดึงศักยภาพที่
ผูสู งอายุมีอยูมา
 ใช โดยสนับสนุนผูสู งอายุเปนผูถ ายทอดความรู
หรือ ทักษะ ดาน ตางๆ ให กับ ผูคน ใน ชุมชน หรือ แนะนำ การ
ประกอบอาชีพดานตางๆ ที่เหมาะสมแกสภาพ สวนในระยะ
ยาว ควรมีการสนับสนุน “การศึกษาตลอดชีวิต” เพื่อเปนการ
เพิ่มทุนมนุษยใหกับผูสูงอายุ
นอกจากมาตรการดูแลผูสู งอายุทีมี่ รายไดนอย การเตรียม
พรอม ทาง ดาน การ เงิน สำหรับ สังคม ผู สูง อายุ ก็ เปน สิ่ง จำเปน
เปาหมายหลักอยูที่การ มอบหลักประกันใหประชาชนเกษียณ
อายุโดยมีระดับรายไดที่เพียงพอ และมีระดับคุณภาพชีวิตไม
ดอยกวาตอนที่ยังทำงานอยู ปจจุบันระบบบำเหน็จบำนาญของ
ไทยทีมี่ อยูครอบคลุ
 มประชากรไดเพียงประมาณรอยละ 30 ของ
แรงงานทั้งประเทศ (ประมาณ 10.5 ลานคน จาก 35 ลานคน)
ซึ่งสวนใหญเปนแรงงานในระบบ ดังนั้น แรงงานนอกระบบจึงมี
204 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ความเสี่ยงตอสภาวะขาดรายไดหลังเกษียณอายุ ทำใหมีความ
จำเปนทีรั่ ฐบาลจะมีนโยบายสงเสริม “ทักษะการอานออกเขียนได
ทางการเงิน” (Financial Literacy) อยางจริงจังตั้งแตระดับ
ประถมศึกษา เพื่อสรางศักยภาพและวินัยในการบริหารจัดการ
เงินออมและหนี้สินสวนบุคคล ตลอดจนเรงบังคับใชกฎหมาย
“กองทุนบำเหน็จบำนาญแหงชาติ” โดยเร็ว เพื่อใหหลักประกัน
การออมครอบคลุมแรงงานทุกกลุม
ดานผูพิการ ปญหาหลักอยูที่การไมมีงานทำของผูพิการ
กวา 1.17 ลานคน หรือรอยละ 64.8 ของผูพิการทั้งหมด สงผล
ใหขาดความมั่นคงในชีวิตและศักดิ์ศรี ควรแกไขดวยการเพิ่ม
ทรัพยากรและกลไกสนับสนุน ผูพิการในระบบการศึกษา และ
ชวยหางานและฝกทักษะที่จำเปน สวนหนึ่งดวยการสนับสนุน
“ธุรกิจเพื่อสังคม” เพื่อผูพิการ อยางเชนบริษัท Digital Divide
Data ในกัมพูชา ซึ่งรับแตผูพิการเขาทำงานเปนพนักงานแปลง
เอกสารใหเปนดิจิทัล พรอมทั้งออกทุนสนับสนุนใหผูพิการเขา
เรียนหลักสูตรระดับอุดมศึกษาภาคค่ำระหวางที่ทำงาน เพื่อให
ผูพิ การไดมีความรูและ
 ทักษะเพียงพอทีจะ ่ หางานใหมทีมี่ รายได
ดีกวาเดิมในอนาคต
ดานแรงงานตางดาว ปญหาหลักอยูที่การถูกละเมิดสิทธิ
โดยนายจางและเลือกปฏิบัติโดยเจาหนาที่รัฐ การแกปญหาเชิง
โครงสรางอยางยั่งยืนควรตองเริ่มจากการเปลี่ยนทัศนคติของ
นายจางและเจาหนาทีรั่ ฐวา แรงงานตางดาวนอกจากจะตองได
รับการคุมครองสิทธิมนุษยชนตามหลักสากลแลว ยังเปนกำลัง
สำคัญที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย สมควรไดรับการคุมครองสิทธิ
สฤณี อาชวานันทกุล 205

แรงงานเฉกเชนคนไทยทั่วไป

3.4) สิทธิ ใน การ เรียก รอง ของ ประชาชน และ การ


ตอบสนองจากภาครัฐ
ดังที่ไดกลาวไปแลวในบทนี้วา ปจจุบันมีความเหลื่อมล้ำ
ใน การ ตอบ สนอง จาก ภาค รัฐ คอน ขาง มาก ระหวาง ประชาชน
กับนักธุรกิจหรือนักการเมือง คนจนมักจะตองลงเอยดวยการ
ไปประทวงปดถนนเพือ่ เรียกรองความสนใจหลังจากทีเรี ่ ยกรอง
ทา งอื่นๆ แลว ไม ได รับ การ ตอบ สนอง ขณะ ที่ นัก ธุรกิจ หรือ
นักการเมืองมักจะ “นัดกินขาว” กับเจาหนาที่รัฐระดับสูงได
อยางงายดาย
ใน ความ เปน จริง เรา คง ไม สามารถ ทำให ประชาชน ทุก
คนสามารถนัดกินขาวกับเจาหนาที่รัฐได แตควรตองเปลี่ยน
ทัศนคติในการตอบสนองตอประชาชน ที่มองวาผูเรียกรองทุก
คน เปน ประชาชน เหมือน กัน เพื่อ ไม ให คน กลุม ใด กลุม หนึ่ง มี
โอกาสเขาถึงเจาหนาที่รัฐมากกวาคนกลุมอื่น ซึ่งสิ่งที่จะตอง
พัฒนาควบคูกันไปก็คือ ระบบการดำเนินงานที่มีความรวดเร็ว
และมีประสิทธิภาพ การมีระบบประเมินการทำงานโดยวัดจาก
ผลของการตอบสนองขอเรียกรอง แลวพิจารณาใหรางวัลหรือ
ลงโทษ อาจชวยใหบุคลากรของหนวยงานรัฐมีความกระตือรือรน
ในการติดตามเรือ่ งรองเรียนทีรั่ บไวมากขึน้ สงผลใหกระบวนการ
ตอบ สนอง การ ร อ ง เรี ย น เป น ไป ด ว ย ความ รวดเร็ ว มาก ขึ้ น
นอกจากนี้ ในการพิจารณาเรื่องรองเรียน ยังควรพิจารณาโดย
เอาความเดือดรอนของผูรองเรียนเปนที่ตั้ง ควบคูไปกับการ
206 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

พิจารณาตามหลักเกณฑตางๆ ทีเกี ่ ย่ วของกับเรือ่ งทีถู่ กรองเรียน


อยางมีการยืดหยุนเขาหากัน และในกรณีที่ไมอาจตอบสนอง
ขอเรียกรองได ก็ตองมีคำอธิบายที่ทำใหผูเรียกรองพึงพอใจ
ในกรณีการชุมนุมประทวงที่ทำใหมีผูเดือดรอน เชน ขาด
โอกาสในการประกอบอาชีพเพราะถูกผูประทวงปดถนน การ
เรงรัดใหรัฐออกกฎหมายวาดวยการชุมนุมในที่สาธารณะนาจะ
เปนสิง่ จำเปน เนือ่ งจากทีผ่ านมามีความไมชัดเจนในรายละเอียด
วา เสนแบงระหวางสิทธิของผูชุมนุมประทวง กับสิทธิของผูอื่น
นั้นควรอยูที่ใด แตเหนือสิ่งอื่นใด การเปลี่ยนทัศนคติตอการ
ชุมนุมเปนหัวใจสำคัญ แทนที่จะมองวา “การชุมนุมประทวงจุด
ชนวนความเดือดรอน” อยางเดียว การมองมุมกลับวา “ความ
เดือดรอนจุดชนวนการชุมนุมประทวง” นาจะเปนจุดเริ่มตนที่ดี
และเปนทัศนคติที่ควรรณรงคใหเกิดทั้งในฝงรัฐ และประชาชน
ทั่วไป ที่ ไม เห็น ดวย กับ การ ชุมนุม ดวย เหตุผล วา “สราง ความ
เดือดรอน” เพือ่ จะไดเกิดความยินดีทีจะ ่ รับฟงและเจรจากับกลุม
ผูเรี ยกรอง อันจะนำไปสูการ ถกเถียงกันเรือ่ งปญหาตามขอเรียกรอง
วา ควร มี การ จัดการ กับ ปญหา นั้น หรือ ไม อยางไร ทั้งนี้ ทั้ง นั้น
สิง่ ทีพู่ ดกันมานานก็คือ “ความจริงใจในการเขาไปแกปญหาของรัฐ”
นั่นเอง
ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา
สฤณี อาชวานันทกุล

หมายเลขมาตรฐานหนังสือ
ISBN: 978-616-7374-22-2

บรรณาธิการ จัดพิมพและเผยแพรโดย
ณัฐเมธี สัยเวช สำนักงานปฏิรูป (สปร.) 126/146
ฝายขอมูล ชั้น 4 อาคาร 10 ชั้น
อิสริยะ สัตกุลพิบูลย สถาบันบำราศนราดูร ซอยติวานนท
กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ 14 ถนนติวานนท
อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000
ออกแบบปกและรูปเลม โทรศัพท 0 2965 9531-3 โทรสาร
ณขวัญ ศรีอรุโณทัย 0 2965 9534
www.reform.or.th
พิสูจนอักษร
คีรีบูน วงษชื่น
ดำเนินการผลิต
พิมพครั้งที่ 1 เปนไท พับลิชชิ่ง
มีนาคม 2554 0 2736 9918
waymagazine@yahoo.com
จำนวนพิมพ
3,000 เลม หนังสือชุดนี้เปนสวนหนึ่งของโครงการ
การสำรวจองคความรูเพื่อการปฏิรูป
ประเทศไทย โดยคณะทำงานเครือขาย
วิชาการเพื่อการปฏิรูป คณะกรรมการ
สมัชชาปฏิรูป