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V Encontro Nacional da Anppas

4 a 7 de outubro de 2010
Florianópolis - SC – Brasil
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A relação entre Planos de Bacia Hidrográfica e Planos


Diretores Municipais: Análise de Conflitos e
Interlocuções visando Políticas Públicas Integradas

Renata Bovo Peres (UFSCar)


Arquiteta e Urbanista. Doutoranda pelo Programa de Pós Graduação em Engenharia Urbana da
Universidade Federal de São Carlos.
renata@teia.org.br

Ricardo Siloto da Silva (UFSCar)


Arquiteto e Urbanista. Professor Doutor do Departamento de Engenharia Civil e do Programa de Pós
Graduação em Engenharia Urbana da Universidade Federal de São Carlos.
rss@ufscar.br

Resumo
A Política Nacional dos Recursos Hídricos (Lei 9.433/97) significou um marco para a gestão
ambiental no Brasil, trazendo novos paradigmas. Visando fundamentar a implementação desta
Política tem-se, como instrumento central, os Planos de Bacia Hidrográfica. No campo da política
urbana brasileira, um grande avanço para o planejamento e gestão foi efetivado com a aprovação do
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Do ponto de vista dos municípios, o Plano Diretor Municipal
transformou-se no principal instrumento para a gestão territorial, definindo parâmetros para o
cumprimento da função social da cidade e da propriedade. Os instrumentos de controle do uso e
ocupação do solo deveriam ser utilizados de forma complementar aos instrumentos do Sistema de
Gerenciamento de Recursos Hídricos. No entanto, o que se observa é uma desarticulação entre
eles, refletindo na deslegitimação do planejamento e da gestão das cidades brasileiras. Identificando
como pressupostos que existe uma lacuna na gestão dos recursos hídricos no que concerne às
interfaces com as políticas urbanas, este trabalho parte da hipótese de que é possível construir uma
ação mais integrada para a gestão territorial, considerando sua abrangência local (municípios) e
regional (bacias hidrográficas). O objetivo é analisar a relação da gestão da água com a gestão
urbana, respectivamente, por meio dos instrumentos Plano de Bacia Hidrográfica e Planos Diretores
Municipais. A investigação iniciou-se por uma análise conceitual sobre Gestão da Água e Gestão
Urbana, seguindo por um diagnóstico dos instrumentos apontados, a fim de levantar suas
potencialidades e restrições, assim como possíveis articulações visando políticas públicas
integradas1.

Palavras-chave
Planos de Bacia Hidrográfica, Planos Diretores Municipais, Políticas Públicas Integradas

1
Este artigo se refere a resultados de pesquisa financiada pela FAPESP.
1. Introdução
A promulgação da Política Nacional dos Recursos Hídricos pela Lei Federal 9.433/97 (Lei das Águas)
significou um marco para a gestão ambiental no Brasil, trazendo avanços significativos e novos
paradigmas. Visando fundamentar e orientar a implementação desta Política, tem-se como um dos
principais instrumentos de planejamento e gestão, os Planos de Bacia Hidrográfica. Os Planos de Bacia
são constituídos por diagnósticos e prognósticos, metas, estratégias, programas e projetos,
contemplando os recursos hídricos superficiais e subterrâneos. Em relação à questão do uso e
ocupação do solo, apontam diretrizes aos Planos Diretores Municipais nos setores de crescimento
urbano, proteção dos mananciais, localização industrial, irrigação e saneamento. É assim, um
instrumento que possui papel relevante numa das maiores fronteiras de conflito da gestão de recursos
hídricos, que é sua articulação com a gestão urbana.
No campo da política urbana brasileira, um grande marco para o planejamento e gestão foi efetivado em
2001, com a aprovação da Política Nacional Urbana, pela Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). Esta lei
regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, traçando diretrizes para a execução
da política urbana. Do ponto de vista dos municípios, o Estatuto da Cidade institui o instrumento Plano
Diretor Municipal em um novo e estratégico patamar: ele se transforma no principal instrumento para a
gestão territorial, regulando o uso e a ocupação do solo e definindo parâmetros para o cumprimento da
função social da cidade e da propriedade.
Segundo Carneiro et al (2008), alguns dos instrumentos de controle do uso e ocupação do solo, são
ferramentas fundamentais para o desenvolvimento urbano em bases mais sustentáveis e deveriam ser
utilizados de forma complementar aos instrumentos do Sistema Nacional de Recursos Hídricos. No
entanto, o que se observa no país é a desarticulação entre esses instrumentos, refletindo uma
deslegitimação do planejamento e da legislação urbanística nas cidades brasileiras, marcados pela
ilegalidade e informalidade da ocupação do solo. Alvim et al (2008) complementa dizendo que, embora
a legislação brasileira seja considerada avançada no que diz respeito às políticas urbanas, ambientais e
hídricas, elas obedecem à lógicas diferentes e, muitas vezes, conflitantes e o principal desafio é a
construção de caminhos que possam viabilizar a permanente integração entre elas.
Deste modo, identificando como pressupostos que existe uma “área cinzenta” na gestão dos recursos
hídricos no que concerne às interfaces com os aspectos relacionados às políticas urbanas, parte-se da
hipótese de que é possível construir uma ação mais integrada para a gestão territorial, considerando
sua abrangência local (municípios) e regional (bacias hidrográficas). O objetivo deste trabalho é,
portanto, analisar a relação da gestão da água com a gestão urbana, respectivamente, por meio dos
instrumentos Planos de Bacias Hidrográficas e Planos Diretores Municipais.
A pesquisa foi aplicada, qualitativa e exploratória. A metodologia envolveu revisão bibliográfica e
documental, análise dos aspectos conceituais e legais e estudo de caso. A investigação iniciou-se por
uma análise conceitual relacionadas à Gestão da Água e Gestão Urbana, seguindo por um diagnóstico
dos instrumentos apontados, a fim de levantar suas potencialidades e restrições, assim como suas
possíveis articulações. O objeto empírico foi constituído por duas escalas: regional e municipal. No
âmbito regional, o estudo de caso localizou-se na região central do Estado de São Paulo, na Bacia
Hidrográfica do Tietê-Jacaré. Sua escolha deveu-se pelo relevante papel desempenhado por uma rede
de cidades médias e também pela importância dos recursos hídricos no seu processo de ocupação. No
contexto municipal, os objetos de estudos foram três municípios: São Carlos, Araraquara e Bauru,
pertencentes à Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré. Estes têm um relevante papel no cenário regional e
possuem os maiores índices de urbanizações desta Bacia, sendo responsáveis por grande parte dos
impactos ambientais deste território.

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2. A Gestão da Água no Brasil e a relação com o Uso e Ocupação do Solo
A evolução da Gestão da Água no Brasil
A questão da Água no Brasil é uma temática que vem sendo delineada por um longo percurso político-
institucional, pautado por conflitos, entraves e peculiaridades, sendo, inicialmente, gerida de maneira
desarticulada e fragmentada. O primeiro marco normativo relativo aos recursos hídricos no Brasil foi o
Código das Águas (Decreto 24.643) promulgado em 1934. Neste período, as atribuições sobre os
recursos hídricos eram de competência do Ministério da Agricultura, refletindo a prioridade do país para
o uso dos recursos hídricos neste setor. Com excessão das águas públicas comuns, todas as
nascentes e águas localizadas em terrernos particulares eram consideradas de domínio privado, fato
que dificultava qualquer ação ou política pública mais articulada para o país.
A partir da década de 60, devido ao estímulo e crescimento da industrialização, essas competências
são direcionadas para o setor elétrico por meio do Ministério de Minas e Energia. Em menos de duas
décadas este setor passa a ser um dos principais usuários dos recursos hídricos, atravancando o
desenvolvimento institucional da gestão da água. O resultado imediato foi o fortalecimento do processo
de fragmentação da administração dos recursos hídricos (Pagnoccheschi, 2003).
Em meados da década de 80, o início das discussões sobre a nova Constituição Federal, encontrou a
questão dos recursos hídricos fragmentada e convivendo com contradições cruciais. As fontes de
conflitos entre os múltiplos usuários se multiplicavam com a construção de hidrelétricas, depósito de
esgotos urbanos e industriais nos rios, contaminação dos lençóis freáticos, expansão da agricultura
irrigada, entre outros fatores (Cunha e Coelho, 2003). Visando enfrentar este quadro, o Poder Executivo
elabora uma proposta para constituir um Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos,
impulsionando um processo de discussão de uma legislação específica para o setor.
Com a aprovação em 1988 da Constituição Federal, todas as águas localizadas em território nacional
foram consideradas de domínio público, passando a ser bens da União, os rios que banham mais de um
Estado, e bens do Estado, todos os outros. Visando a gestão compartilhada da água, imprime-se
também o exercício do princípio federativo, de atribuições dos três entes federados (União, Estados e
municípios). Assim, a competência de legislar sobre os recursos hídricos passa a ser privativa da União
e suplementar do Estado e a competência em acompanhar e fiscalizar sua exploração passa a ser
comum entre União, Estados e Municípios. Deste modo, a Constituição de 1988 inicia um importante
papel para a gestão dos recursos hídricos, definindo as águas como bens de uso comum e alterando
sua dominialidade no território nacional (Porto e Porto, 2008).
No campo da política ambiental brasileira desenvolve-se também uma exigência por políticas
ambientais preventivas e não mais corretivas, resultado da ação de movimentos ambientalistas locais e
de pressões vindas de fora do país. É nesse período em que é consolidada a Política Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81), traçando as diretrizes e definindo instrumentos inovadores para a gestão
ambiental. Simultaneamente, importantes acordos internacionais contribuíram para a construção das
bases do sistema brasileiro de gestão das águas. Uma das principais referências foram os Princípios de
Dublin, acordados em reunião preparatória à Rio-92, que diziam que a gestão dos recursos hídricos,
para ser efetiva, deve ser integrada e sugere-se que a gestão esteja baseada nas bacias hidrográficas.
A partir deste contexto, finalmente, abriu-se espaço para que, em 1995, fosse criado uma competência
institucional para os recursos hídricos no âmbito do Ministério do Meio Ambiente com a Secretaria de
Recursos Hídricos e, em 1997, fosse promulgada a Lei Federal no 9.433, denominada Lei das Águas,
estabelecendo um novo marco no desenvolvimento da gestão de recursos hídricos no país.

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A Política Nacional de Recursos Hídricos
A Lei 9.433/97, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e definiu o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hídricos, colocou o Brasil entre os países de legislação mais avançada do
mundo no setor de recursos hídricos, ao trazer avanços significativos e novos paradigmas
(Pagnoccheschi, 2003; Porto e Porto, 2008; Hespanhol, 2008).
Dentre os principais paradigmas estão: os usos múltiplos das águas, a conceituação da água como bem
de domínio público, recurso natural limitado, dotado de valor econômico e a combinação de
instrumentos técnicos (planos diretores), jurídicos (outorga), político-institucionais (comitês) e
econômico-financeiros (cobrança). Além disso, define-se que a gestão dos recursos hídricos deve ser
descentralizada e contar com a participação pública nos processos de decisão. Lanna (1997) conceitua
Gestão dos Recursos Hídricos como uma atividade analítica e criativa voltada à formulação de
princípios, ao preparo de documentos normativos, à estruturação de sistemas gerenciais e à tomada de
decisões, cujo objetivo final é promover o inventário, uso, controle e proteção dos recursos hídricos.
Como as atividades dos usuários da água em uma bacia são competitivas e se acirram na medida em
que diminui a disponibilidade hídrica, a forma de dar sustentabilidade e equidade a essa competição,
levou à constituição de um novo arranjo institucional de decisão local consubstanciado na forma de
Comitês de Bacia e suas respectivas Agências de Água, impulsionando a necessidade de cooperação
entre diferentes esferas administrativas.
Os Comitês de Bacia estão inseridos no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos
(composto também por Conselho Nacional e Estaduais, Órgãos de gestão da água e Agências de
Água). Visando fortalecer a integração desse Sistema, em 1999 foi criada a Agência Nacional das
Águas (ANA), uma autarquia a fim de promover o desenvolvimento da Gestão de Recursos Hídricos.

A Bacia Hidrográfica como unidade de planejamento regional dos recursos hídricos


A Bacia Hidrográfica, definida pela área de drenagem de um rio principal e de seus tributários, foi
determinada como a unidade territorial de planejamento e gestão da Política Nacional de Recursos
Hídricos. O território brasileiro foi dividido em 12 Regiões Hidrográficas e, a partir disso, os Estados
fizeram divisões hidrográficas para fins de gestão utilizando diferentes critérios.
Ainda que seja um conceito novo em termos de gestão, a bacia hidrográfica é uma escala de
investigação antiga no campo da geografia. Por outro lado, sua definição como a unidade geográfica
pertinente para atender aos objetivos da gestão integrada não é apenas um reconhecimento da
dimensão ecológica, mas também das dimensões sociais, culturais e políticas na compreensão da
complexidade dos processos ambientais. Deste modo, a bacia é uma realidade física, mas também um
conceito socialmente construído, passando a ser um campo de ação política, de partilha de
responsabilidades e de tomada de decisões (Cunha e Coelho, 2003).
A divisão hidrográfica, além de direcionar a gestão da água, influencia também na gestão urbana e
regional, já que as bacias contêm os territórios municipais e regiões administrativas. Todas as áreas
urbanas, industriais, agrícolas ou de preservação fazem parte de alguma bacia hidrográfica. Entretanto,
os limites territoriais das bacias nem sempre coincidem com as delimitações político-administrativas,
criando complicadores para a gestão ambiental e para a articulação da gestão territorial.
Deste modo, a possibilidade de organizar a sociedade por bacias hidrográficas ainda constitui um
grande desafio a ser enfrentado para a implantação do sistema de gestão. Trata-se de um processo
lento de mudança cultural, que envolve o trabalho educativo, de caráter ambiental (Leal, 2003).
Diante desta situação fica evidente que a adoção da bacia hidrográfica como recorte físico-territorial
para o gerenciamento das águas apresenta limitações e, em alguns casos, precisa ser alterado ou

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complementado por outros recortes espaciais, tais como: aquíferos, unidades de preservação, regiões
administrativas, municípios etc. Da mesma forma, na definição da área de atuação para a gestão, a
bacia hidrográfica pode não constituir o único recorte físico-territorial, especialmente quando não se
conseguem compatibilizar seus limites com os limites administrativos municipais, regionais e estatuais.

Os Planos de Bacia Hidrográfica como instrumento central de ordenamento


territorial com foco nos recursos hídricos:
Para que se efetivem os objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos, foram propostos seis
instrumentos: os Planos de Recursos Hídricos; o Enquadramento dos corpos de água; a Outorga dos
direitos de uso; a Cobrança pelo uso de recursos hídricos; a Compensação aos municípios e o Sistema
de Informações. Um dos principais instrumentos que articula o Planejamento e a Gestão dos Recursos
Hídricos são os Planos de Recursos Hídricos (ou Planos de Bacia Hidrográfica).
Os Planos de Bacia Hidrográfica são planos diretores que visam a fundamentar e orientar a
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos.
Eles devem ter a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e estudo e devem ser elaborados
por Bacia, por Estado e para o País, além de levar em consideração os planos, programas, projetos e
demais estudos relacionados a recursos hídricos na área de abrangência das respectivas bacias,
articulando-se com os planejamentos setoriais e regionais existentes. São instrumentos estratégicos
que estabelecem, como conteúdo mínimo, diagnósticos e prognósticos, alternativas, metas, programas
e projetos, contemplando os recursos hídricos superficiais e subterrâneos (CNRH, 2001). A aprovação
dos Planos se dá pelos Comitês de Bacia, que também devem acompanhar a sua execução e sugerir
as providências necessárias ao cumprimento de suas metas.
Ao longo de sua trajetória, o processo de implementação desses Planos define algumas conquistas
relacionadas à ampliação da democratização e participação, mas também aponta muitas dificuldades
relativas, sobretudo, ao reconhecimento da importância das questões ambientais na definição de suas
metas e ações (Pagnoccheschi, 2003). De acordo com (Porto e Porto, 2008), o Plano de Bacia é um
instrumento que amplia a possibilidade do planejamento tradicional, mediante processos participativos,
abrindo espaços para inserção da sociedade civil e de agentes econômicos em tais processos de
negociação. De todo modo, ainda é um grande desafio harmonizar os conflitos desses agentes, pois,
conforme Ioris (2008), apesar do discurso de inclusão social, o processo de gestão da água ainda
reflete de forma marcante o balanço desigual de poder entre, de um lado, os setores hegemônicos e, de
outro, um universo social disperso, composto por pequenos usuários de água, os quais enfrentam
dificuldades para defender suas demandas frente a uma estrutura, muitas vezes, seletiva e fechada.
Segundo Leal (2003), os Planos de Bacia são instrumentos básicos da gestão das águas que deveriam
estar vinculados diretamente à gestão regional e urbana, constituindo referenciais para a aplicação de
outros instrumentos de gestão. Ao serem definidas as aptidões da bacia, haverá, por conseqüência, um
direcionamento da gestão territorial, pois algumas atividades poderão ser incentivadas e outras
reprimidas, considerando seu impacto sobre os recursos hídricos (Porto e Porto, 2008).

A questão do Uso e Ocupação do Solo na Gestão da Água: Conflitos e Desafios


A Política Nacional do Recursos Hídricos coloca como uma de suas diretrizes gerais de ação a
articulação da gestão da água com a gestão do uso do solo. Complementa também que na implantação
da Política Nacional de Recursos Hídricos, os municípios deverão promover a integração das políticas
locais de uso, ocupação e conservação do solo, de meio ambiente e de saneamento básico com as
políticas federal e estaduais de recursos hídricos. Além disso, a Lei 9.433, e seus textos
regulamentares, asseguraram a participação dos municípios no sistema de gestão dos recursos

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hídricos, na condição de usuários. Esse é um dos setores, portanto, onde as conexões e ampliações da
articulação urbano-regional são bastante evidentes e necessárias.
No caso específico da gestão de recursos hídricos, a participação municipal em organismos de bacia
tem sido a principal, se não a única forma de interação com outros atores públicos e privados
relacionados com a água. Entretanto, do ponto de vista da Gestão da Água pouco é definido em termos
concretos de “como” deve ser feita essa articulação com a gestão do uso do solo. De acordo com Rolnik
e Someck (2003), os Comitês de Bacia são um esforço consistente de gestão supramunicipal
democrática, mas que sofrem de ineficiência ao não controlar os organismos e ainda não deterem os
recursos necessários para a implementação de suas ações. Embora o Comitê da Bacia Hidrográfica
atue como fórum de gestão das águas e tenha um papel relevante na operacionalização e concepção
da gestão integrada, a efetividade de suas ações em prol de um desenvolvimento sustentável daquele
território depende de um processo negociado entre políticas que ali incidem, instâncias de governo,
setores institucionais e atores que determinam conflitos e interfaces múltiplas (Alvim et al, 2008).
Permanecem, portanto, indefinições quanto ao papel fundamental do município como formulador e
implementador de políticas urbanas de impacto nos recursos hídricos, quer através de determinações
contidas nos instrumentos próprios de ordenamento territorial, quer pela ausência formal, ou de fato,
desses instrumentos (Carneiro et al, 2008).

3. A Gestão Urbana e a relação com a questão da água


Evolução da Gestão Urbana no Brasil
O rápido processo de urbanização que passou o Brasil fez com que as cidades começassem a
demandar ações governamentais, visando soluções técnicas e políticas para os problemas sociais e
econômicos que se avolumavam. É nesse momento em que o paradigma da gestão e do planejamento,
difundidos no âmbito nacional e regional, ganha também o espaço urbano (Monte-Mór, 2008).
Observado sob o ângulo da dimensão política, o planejamento urbano é o objeto de uma proposta social
que visa transformar a sociedade, garantir o bem-estar dos cidadãos, o uso e o direito à cidade,
entendidos como acesso aos serviços públicos e equipamentos sociais. Entretanto, grande parte das
ações de gestão e planejamento urbano que se originaram no país, ficavam nas mãos de um grupo
restrito de profissionais, que atuavam tendo como pano de fundo uma estrutura político-administrativa
autoritária e centralizadora que, muitas vezes, utiliza-se das leis como mecanismo de fortalecimento de
poder e privilégios, contribuindo com a segregação e a exclusão (Maricato, 2003).
No início do século XX, uma visão higienista marcou o planejamento urbano do país com planos de
embelezamento que consistiam no alargamento de vias, erradicação de ocupações de baixa renda nas
áreas mais centrais, implementação de infra-estrutura, especialmente de saneamento e ajardinamento
de parques e praças. Entretanto, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagístico
e eram implantadas as bases legais para um mercado imobiliário capitalista, a população, excluída
desse processo, era expulsa para as áreas periféricas da cidade.
A partir dos anos 30, uma ruptura com a concepção fortemente marcada pela visão higienista é
esboçada na legislação de uso e ocupação do solo. Tal ruptura se dá com a introdução de elementos
reguladores urbanísticos que se justificavam, explicitamente, em termos econômicos. Nos anos 40, uma
visão legalista do urbanismo brasileiro é consolidada, entendendo como o conjunto de regulamentações
referentes ao parcelamento, uso e ocupação do solo e às edificações (Feldman, 2001). Como
decorrência, surge uma primeira geração de Planos Diretores Municipais, de caráter progressista,
ligados às metas do desenvolvimento econômico e do crescimento ilimitado, com a implantação de
rodovias, marginais, canalização de rios e impermeabilização de vias.

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Entre os anos 60 e 80, a urbanização do país cresce de um terço de população urbana, em 1950, para
dois terços, em 1980, acarretando a ampliação dos conflitos e da desigualdade social. Fernandes
(2007), ressalta que a ineficácia e as omissões desta geração de Planos Diretores deixaram marcas
profundas no tecido urbano brasileiro. Segundo Quinto (2003) a legislação urbanística desse período
não incorporou os instrumentos como suporte aos conflitos sociais urbanos, simplesmente desenvolveu
mecanismos de regulações internas voltadas para o mercado imobiliário.
É justamente nesta época em que se fortalece uma mobilização social visando a radical alteração desse
quadro. O denominado Movimento Nacional pela Reforma Urbana amadurece a concepção do termo,
caracterizando-o como um conjunto articulado de políticas públicas, de caráter redistributivo e
universalista, voltado para a redução dos níveis de injustiça social no meio urbano e promoção de maior
democratização do planejamento e gestão das cidades (Silva e Silva, 2005). A intensidade e força deste
Movimento, culmina na conquista da inserção na Constituição Federal de 1988, do capítulo Da Política
Urbana e seus artigos 182 e 183. Foi a primeira vez na, história constitucional do país, que a questão
urbana foi objeto de capítulo especial, dentro da lei maior do direito brasileiro. Por trás desse momento
histórico, encontravam-se situações de fortes pressões e embates políticos que vinham, de um lado,
pelos movimentos sociais e de outro, pelos setores imobiliários.
A Constituição Federal, buscando amenizar e contemplar os diversos interesses, destaca o Plano
Diretor Municipal, de caráter participativo, obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes e
o define como o instrumento básico da política urbana do país. Estabelece diretrizes gerais, como o
desenvolvimento das funções sociais da cidade, a garantia do bem-estar de seus habitantes, a
participação popular e a proteção ao meio ambiente, histórico e cultural. Como consequência desta
normativa, surgem as Constituições Estaduais e Municipais. A Constituição Estadual do São Paulo, de
1989, expande a obrigatoriedade do Plano Diretor a todos os municípios do Estado e amplia sua
abrangência às áreas rurais. As Leis Orgânicas Municipais tratam dessa questão com mais detalhes e
citam que, parte dos instrumentos de política urbana, devem ser incluídos nos Planos Diretores.
Segundo Villaça (1999), a década de 90 pode ser considerada como marca do fim de um período na
história do planejamento urbano brasileiro, porque ela determina o início do seu processo de politização,
fruto do avanço da consciência e organização populares, culminando na entrada do Projeto de Lei
5.788/90 que visava a construção de uma Política Urbana Nacional.
Ao mesmo tempo em que efetivava-se um marco na história do planejamento urbano no país, o período
contemplou uma progressão da urbanização que se traduziu em degradação ambiental, ocupação de
áreas de risco ou de preservação, sem infra-estruturas mínimas. Não se tratava, entretanto, de ausência
de planejamento, mas sim, de opções de planejamento e de uma interação entre processos
socioeconômicos e práticas políticas que constituíram um modelo excludente (Brasil, 2005).
Buscando encontrar respostas a esse contexto, a partir dos anos 90, inspirado por discussões de
âmbito internacional, inicia-se no Brasil um momento marcado por transformações nas quais a
conservação e preservação dos recursos naturais e o papel do homem integrado ao meio começam a
ser inseridos na discussão da qualidade de vida das cidades. Nesse sentido, a necessidade de incluir a
temática ambiental nas políticas urbanas apresenta maior dimensão, principalmente a partir da
discussão sobre Cidades Sustentáveis impulsionada pela Conferência das Nações Unidas para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, em 1992, pela Conferência Habitat II em Istambul, em
1996 e pela Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo em 2002. Os
conceitos sobre planejamento reformulam-se e a questão ambiental começa a ser contemplada.
No campo da política urbana brasileira, os primeiros anos do século XXI significaram um período ímpar
de transformações institucionais tanto no nível nacional quanto nos municípios do país (Bueno e
Cymbalista, 2007). Em 2001, após mais de 10 anos de tramitação, efetiva-se um grande marco para o
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planejamento urbano, com a aprovação da Política Urbana Nacional, pela Lei Federal 10.257/2001
(denominada Estatuto da Cidade). Complementarmente, em 2003 é criado o Ministério das Cidades.

A Política Nacional Urbana


O Estatuto da Cidade regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, traçando as diretrizes
para a execução da política urbana e destacando a função social da cidade e da propriedade. A
centralidade no Plano Diretor Municipal como instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana e de gestão da cidade permanece reforçada no Estatuto da Cidade, que a ele articula
uma série de outros instrumentos, ampliando suas possibilidades de êxito.
Para Araújo (2003), as normas do Estatuto da Cidade estão ligadas diretamente ao campo do direito
urbanístico, embora apresentem repercussões na proteção do ambiente antrópico e natural. Uma de
suas diretrizes gerais, evidencia que o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição
espacial da população e das atividades econômicas do município e região, deve evitar e corrigir as
distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. A idéia de
crescimento urbano em conflito com o meio ambiente era, assim, assumida, mesmo que
superficialmente. De acordo com Ribas (2003), o escopo do Estatuto da Cidade, estruturado em pleno
período de redemocratização do país, possui forte conotação social, com pequena visibilidade da
questão ambiental. Os instrumentos que legislam sobre a dimensão ambiental são referidos, mas não
são caracterizados seus processos e a obrigatoriedade de sua implementação.

O município como unidade de planejamento urbano


Tanto a Constituição Federal, quanto o Estatuto da Cidade definiram o município como a unidade
territorial responsável por legislar em matéria de política urbana. A permanência desse quadro significa
circunscrever o tratamento e a proposição de soluções às questões urbanas nos limites do território
municipal, pois compete ao poderes executivo e legislativo municipais equacioná-las.
Busando localizar o município entre os demais entes da federação, é possível afirmar que possui
competências comuns, que são compartilhadas com a União e Estados; competências exclusivas,
constituídas por prerrogativas que configuram a autonomia municipal, como a elaboração de Lei
Orgânica e a cobrança de seus tributos; e as competências suplementares pelas quais a União
estabelece as diretrizes e normas gerais, cabendo ao Estado e município legislar supletivamente. Nesse
sentido, pode-se afirmar que a União estabeleceu as diretrizes e normas gerais da política urbana
nacional no Estatuto da Cidade, enquanto os municípios irão legislar supletivamente, estabelecendo a
política urbana local por meio do Plano Diretor Municipal (Lacerda et al, 2005).
Martins (2003) levanta uma hipótese de que a ação dos municípios, na esfera de sua competência e da
natureza própria da cidade, tem um imenso potencial capaz de favorecer ou de restringir processos de
inclusão social, promovendo ou comprometendo a necessária modernização da sociedade brasileira.
Além disso, a específica competência municipal de planejamento e controle do uso, do parcelamento e
da ocupação do solo urbano, tem implicações não somente territoriais, mas também reflexos na
economia e na sociedade.

O Plano Diretor Municipal como instrumento central de Gestão Urbana brasileira


Do ponto de vista dos municípios, o Estatuto da Cidade instituiu o Plano Diretor em um novo e
estratégico patamar: ele é considerado a matriz do desenvolvimento urbano do município, com o qual
todos os demais instrumentos de política urbana devem guardar estreita relação.
Como objetivo geral, o Plano Diretor visa orientar as ações dos agentes públicos e privados no processo
de desenvolvimento municipal, podendo se tornar um importante instrumento de planejamento se for
capaz de aglutinar diversos atores sociais. Ele deve ter todo o terriório do município como unidade de

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planejamento, articular com os planejamentos setoriais e regionais existentes e conter, no mínimo, os
instrumentos de indução do desenvolvimento urbano. O governo municipal ocupa um lugar central,
devendo garantir a gestão democrática do Plano, desde seu processo de produção até o de
implementação, sendo que sua aprovação se dá pela Câmara Municipal. O maior desafio deste
processo é a combinação das dimensões técnica e política, o que remete à necessidade de se
conceber um formato de gestão que as integre (Lacerda et al, 2005).
Atendendo à obrigatoriedade legal, após 2001, mais de 1.700 municípios, entre um total de 5.562,
iniciaram um processo de debate em grande escala no país, envolvendo a participação de uma
diversidade de segmentos sociais, visando a elaboração e implementação de seus Planos Diretores.
Partindo das diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, é nesse momento em que o planejamento
ambiental começa a ser incorporado à nova geração de Planos Diretores, sendo a partir desses
trabalhos que iniciam informações contundentes relacionando qualidade de vida, ambiente e sociedade.
Como observa Costa (2008), há exemplos variados dos atuais Planos Diretores, que incorporaram
critérios de preservação ambiental aos usuais enfoques de ordenamento territorial.
Não são poucos nem simples os dilemas que o Plano Diretor enfrenta no Brasil. De acordo com Villaça
(1999), muitos Planos têm se limitado apenas a delinear objetivos e diretrizes gerais. Nesse sentido, o
destino do planejamento no Brasil, a credibilidade e o conteúdo dos Planos Diretores estão, ligados aos
avanços sociais e da organização do poder político de todos os segmentos.

A questão da Água na Política Urbana: Conflitos e Desafios


Como já mencionado, a gestão urbana possui diversas interfaces com o gerenciamento de recursos
hídricos, embora existem indícios que as legislações municipais são, em grande medida inadequadas
para tratar as questões fundamentais para a preservação da água.
Com relação aos recursos hídricos, seja pela relevância ambiental seja pela sua abrangência territorial,
ao se constituírem em conjuntos de ramificações que banham diversos municípios, os direitos e deveres
que decorrem do uso dos recursos ambientais perpassam os limites locais, cabendo à esfera federal
definir os critérios gerais para a proteção das áreas situadas no entorno dos leitos dos rios. Nesse
sentido, apenas nas legislações ambientais e de recursos hídricos é que podemos encontrar trechos
que tratam do papel dos municípios como responsáveis também pela proteção dos recursos hídricos. O
Estatuto da Cidade não cita, em nenhum momento, sobre a temática dos recursos hídricos, abrangendo
de forma genérica a responsabilidade municipal pela proteção ambiental.
Desta forma, a partir de análises procedidas por alguns autores (Leal, 2003; Silva e Porto, 2003;
Carneiro et al, 2008), é possível apontar fatores de conflito que relacionam a questão da Água na
Gestão Urbana: • a dificuldade legal dos municípios gerenciarem diretamento os recursos hídricos
contidos em seus territórios; • os recursos insuficientes dos municípios inviabilizando uma participação
mais efetiva na gestão das águas; • a natueza essencialmente setorial como a gestão municipal é
organizada, fazendo com que atuem mais como usuários do que como gestores desses recursos; • a
limitada capacidade institucional dos municípios; • a desigualdade da realidade socioeconômica
municipal apresentando-se como um obstáculo para efetividade das estruturas de gestão dos recursos
hídricos; • a compatibilização de limites territoriais e administrativos com os limites físicos da bacia
hidrográfica; a questão regional que envolve o corpo d’água, muitas vezes englobando mais de um
município em sua extensão • a construção de nova cultura ambiental, incuindo novas referências
espaciais para a população.
Ao mesmo tempo, destaca-se a importância dos governos locais no ordenamento do território e as
consequências dessa gestão na conservação dos recursos hídricos. Nesse sentido, a possibilidade de
construção de uma gestão integrada da água deve necessariamente passar por uma articulação clara
9
entre as diretrizes e metas dos Planos de Bacias Hidrográficas e dos Planos reguladores do uso do
solo, especificamente os Planos Diretores Municipais.

4. Estudo de Caso
4.1. O Plano da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré
Breve caracterização da região de estudo
O Estado de São Paulo dividiu seu território em 22 Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hídricos
(UGRHIs) a partir de sua Política Estadual de Recursos Hídricos (Lei Estadual 7.663/91) que define a
bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento e cria os Comitês de Bacia como instâncias
locais de gestão. Uma destas Unidades é a Bacia do Tietê-Jacaré (UGRHI-13), localizada na região
central do Estado (Figura 1), com área total de 11.803,87 km². Ao todo, 34 municípios pertencem à
UGRHI-13 totalizando 1,5 milhões de habitantes, representando 3,6% do total paulista e 0,78% do total
brasileiro. De toda população da Bacia, 95,54% encontra-se localizada na zona urbana (CPTI, 2008).
Esta Bacia engloba três rios principais, o Rio Tietê (em um total de 150 km), o Rio Jacaré-Guaçu e o Rio
Jacaré Pepira. Os recursos hídricos subterrâneos ocorrem em um sistema formado por 4 aqüíferos: o
Cenozóico, o Bauru, o Serra Geral e o Guarani. Atualmente restam apenas 11,31% de vegetação nativa
que consiste em cerrados e florestas ripárias. (Tundisi et al, 2008).

Figura 1: Unidades de Gerenciamento dos Recursos Figura 2: Bacia do Tietê-Jacaré com destaque
Hídricos de São Paulo com destaque para UGRHI-13: para as áreas urbanas e limites municipais de
Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré (IGC, 1996). Araraquara, Bauru e São Carlos (IGC, 1996).
Entre 1870 (início da atividade cafeeira) e 1930 (crise do café), ocorreu um significativo processo de
ocupação territorial na Bacia, através do qual estruturou-se uma rede urbana de cidades médias de
grande importância econômica no Estado e consolidou-se, uma infra-estrutura de transporte
privilegiada, com rodovias, ferrovias e hidrovias de porte nacionais. Ressalta-se, também, o papel
desempenhado pelos rios no processo de ocupação e desenvolvimento do Estado e da UGRHI-13 que
foram utilizados, inicialmente, como via de penetração no território paulista e para escoamento do café,
e, ultimamente, como utilização da Hidrovia Tietê-Paraná.
A intensificação da urbanização e o acelerado crescimento populacional nesta Bacia, acarretou diversos
problemas relacionados à insuficiência de infraestrutura urbana, bem como aqueles ligados ao meio
físico: erosão, assoreamento, inundações, poluição das águas e perda de vegetação. Estes foram,
muitas vezes, reflexos da ausência de políticas públicas adequadas de uso e ocupação do solo.
Os usos múltiplos da água são diversificados: abastecimento urbano público, transporte e navegação
nos reservatórios, pesca e aqüicultura, irrigação, turismo e recreação nos rios e reservatórios, usos
industriais, curtumes e mineração. O conjunto desses usos gera resíduos que contribuem para o
aumento das vulnerabilidades da bacia hidrográfica.
10
O Comitê de Bacia do Tietê-Jacaré foi criado em 1995 e é composto por 5 Câmaras Técnicas:
Planejamento e Gestão, Recursos Naturais, Saneamento, Águas Subterrâneas e Educação Ambiental.

Diagnóstico do Plano da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré


Em 2008 foi realizado o primeiro Plano da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré, acompanhado e
coordenado pelo Comitê de Bacia e elaborado pela Cooperativa de Serviços e Pesquisas Tecnológicas
e Industriais (CPTI, 2008). Este Plano já passou por um aprimoramento em 2008 e atualmente, vem
sendo novamente complementado a partir das sugestões dos diversos setores envolvidos.
Para este trabalho, um diagnóstico do Plano de Bacia do Tietê-Jacaré (CPTI, 2008) foi realizado, no que
tange a análise dos seguintes aspectos: [a] Objetivos; [b] Instrumentos de gestão de interesse aos
recursos hídricos relacionados aos municípios [c] Ações propostas no Plano de Bacia relacionadas
diretamente à escala municipal.
Em relação aos Objetivos do Plano de Bacia do Tietê-Jacaré, observa-se que ele atende às
necessidades de cunho regional, no âmbito do seu território, contribuindo para o entendimento e
proposição de solução dos problemas quali-quantitativos dos recursos hídricos, seja nos aspectos que a
Bacia influencia, seja nos problemas que lhes afetam, possibilitando, portanto, a efetiva estruturação do
planejamento do gerenciamento multibacias. O Plano de Bacia visou, num sentido amplo e geral,
organizar os elementos técnicos de interesse e estabelecer objetivos, metas, estratégias e ações
necessárias para o gerenciamento dos recursos hídricos, com inserção participativa dos diversos
setores envolvidos com o tema e considerando os horizontes de curto (2008-2011), médio (2012-2015)
e longo prazo (2016-2019).
Os Objetivos permanentes do Plano de Bacia da UGRHI-13 são: • criar e manter atualizada uma Base
de Dados do Estado de São Paulo relativa às características e situação dos recursos hídricos; • gerir
efetiva e eficazmente os recursos hídricos superficiais e subterrâneos de modo a garantir o seu uso
doméstico, industrial, comercial, ecológico, recreacional, na irrigação e geração de energia, em
navegação, na pecuária etc; • proteger, recuperar e promover a qualidade dos recursos hídricos com
vistas à saúde humana, à vida aquática e à qualidade ambiental; • contribuir para o desenvolvimento do
Estado e do País, assegurando o uso múltiplo, racional e sustentável dos recursos hídricos em
benefício das gerações presentes e futuras; • minimizar as conseqüências de eventos hidrológicos
extremos que indisponibilizem a água; • promover desenvolvimento tecnológico e capacitação de
recursos humanos, comunicação social e incentivo à educação ambiental em recursos hídricos. Os
objetivos estão de acordo com os princípios norteadores da Política Nacional dos Recursos Hídricos,
sendo que muito deles estão relacionados com o uso e ocupação do solo na Bacia.
Em relação aos Instrumentos de gestão de interesse aos recursos hídricos voltados aos municípios, o
Plano de Bacia indica que o instrumento mais importante de planejamento municipal é o Plano Diretor
Participativo Municipal. Em seu diagnóstico, aponta que na UGRHI-13, 19 dos 34 municípios possuem
menos de 20 mil habitantes. Dos 15 municípios restantes, todos com mais de 20.000 habitantes, 10
possuem Plano Diretor. O conteúdo desses planos ainda estão em fase de levantamento, os quais,
serão apresentados numa revisão posterior do Plano de Bacia.
Além do Plano Diretor, para a proteção e conservação dos recursos hídricos, o Plano de Bacia aponta
que o poder público municipal deve dispor de outros instrumentos de ordenamento territorial, como: •
Plano de conservação de água e combate à perda; • Plano de Macrodrenagem; • Plano de combate à
erosão; • Plano diretor de esgoto; • Plano de gerenciamento de resíduos sólidos; • Plano de
gerenciamento e controle de riscos. O Plano de Bacia também apresenta informações sobre programas,
projetos e outras fontes de financiamento que os governos federal e estadual possuem, atualmente, e

11
que podem ser de grande utilidade para os governos municipais que buscam apoio para realizar obras
de recuperação e manutenção da quantidade e qualidade dos recursos hídricos.
Para cumprir os Objetivos e Metas Gerais, o Plano recomenda 192 Ações a curto, médio e longo prazo,
sendo que dessas, 26 são indicadas como Ações que as Prefeituras Municipais devem ser
responsáveis diretamente por desenvolver, as quais são, sinteticamente, apresentadas a seguir: •
Planejamento Urbano e Regional (desenvolvimento de Planos Diretores Municipais e Leis de Uso do
Solo em articulação com o Plano de Bacia, Desenvolvimento de projeto que estabeleça diretrizes que
subsidiem a ocupação ordenada dos municípios); • Recursos hídricos (monitoramento, investigação e
avaliação dos efeitos da urbanização sobre a qualidade e a disponibilidade dos recursos hídricos); •
Mananciais (elaboração de programas de proteção e recuperação de mananciais, promovendo sua
regulamentação); • Saneamento Ambiental (elaboração de Planos Diretores Municipais de
Saneamento); • Resíduos Sólidos (elaboração de Planos Diretores Municipais de Resíduos Sólidos e
programas de controle); • Drenagem urbana e controle de inundações (desenvolvimento de ações e
legislação de proteção de várzeas e áreas alagadas/alagáveis, elaboração de Planos Diretores de
Macro-drenagem, e zoneamento de áreas inundáveis); • Esgotamento Sanitário (tratamento dos
esgotos urbanos); • Abastecimento de Água (implantação e melhoraria dos sistemas de tratamento de
água e programas de redução de perdas); • Vegetação, Áreas Verdes e Unidades de Conservação
(Formação e recuperação de matas ciliares, áreas de preservação permanente, reservas legais e
corredores, ampliação de áreas verdes urbanas, implantação do IPTU Verde, para a diminuição da área
impermeabilizada); • Erosões urbanas (implementação de um banco de dados sobre erosão urbanas,
periurbanas e rurais e programas de contenção de erosões).
Em relação à articulação municipal, observa-se que a ampliação da ação associativa entre os
municípios, a capacitação técnica, administrativa e gerencial dos órgãos municipais, a ampliação da
gestão participativa tripartite e o fomento e o fortalecimento do papel dos municípios, são considerados
no Plano como uma das estratégias fundamentais de efetivação das ações.

4.2. Os Planos Diretores Municipais de Araraquara, Bauru e São Carlos


Araraquara, Bauru e São Carlos (respectivamente com 189,6; 359,5 e 220,5 mil habitantes), possuem
suas áreas urbanas na Bacia do Tietê-Jacaré (Figura 2) e são os municípios mais populosos da Bacia,
respondendo, juntos, por 52,6% da população. Entre os anos de 2005 e 2008 os três municípios tiveram
seus Planos Diretores aprovados e/ou atualizados. Para este trabalho, um diagnóstico destes três
Planos Diretores Municipais foi realizado, no que tange aos seguintes aspectos: [a] Objetivos; [b]
Instrumentos de gestão relacionados aos recursos hídricos [c] Ações propostas no Plano Diretor
relacionadas à articulação com a escala regional, sobretudo com os Comitês de Bacia.

O Plano Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana Ambiental de Araraquara


O Plano Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana Ambiental de Araraquara (Araraquara, 2005),
definiu princípios e objetivos gerais, ancorados em uma visão de Cidade Sustentável, entendendo a
sustentabilidade como um processo de transformação no qual a exploração de recursos, a direção de
investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e institucional reforçam o potencial
presente e futuro a fim de atender as necessidades humanas.
Dentro dos Objetivos gerais da Política Municipal do Meio Ambiente, o destaque para a proteção dos
recursos hídricos se dá em três ítens, que enfatizam que o município deverá: • estabelecer, no processo
de planejamento da Cidade, normas relativas ao desenvolvimento urbano que levem em conta a
proteção e melhoria ambiental e a utilização adequada do espaço territorial e dos recursos hídricos,
mediante criteriosa definição do uso e ocupação do solo; • promover a recuperação e proteção dos

12
recursos hídricos, matas ciliares e áreas degradadas; • promover o controle das atividades poluidoras
para prevenir e combater os danos ambientais de assoreamento da rede hídrica, poluição das águas e
do ar, erosão e contaminação do solo e degradação de áreas protegidas.
Como forma de planejamento e gestão, a divisão territorial do município foi definida a partir de 3
Macrozonas delimitadas pelas seguintes unidades: bacias hidrográficas (Regiões de Planejamento
Ambiental), instâncias participativas intra-urbanas (Regiões de Orçamento Participativo) e unidades de
vizinhança (Regiões de Planejamento por Bairros). A partir do Macrozoneamento definiu-se um
Zoneamento Urbano com Zonas Ambientais e Zonas de Estruturação Urbana Sustentável. As Zonas
Ambientais orientam a preservação do meio ambiente, classificando-se por: Zonas de Proteção
Ambiental (Parques Naturais e Unidades de Conservação); Zonas Ambientais de Uso Sustentável
(Áreas de Proteção Ambiental e Reservas Particulares de Proteção Naturais) e Zona de Conservação e
Recuperação Ambiental (Áreas de risco, vegetação permanente e Proteção de Mananciais).
Em relação aos Instrumentos de gestão relacionados aos recursos hídricos, a estratégia do
Desenvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara, constitui-se da formulação de políticas ambientais
ligadas à: gestão do meio ambiente, do meio físico, do meio biótico, dos recursos hídricos, do
saneamento ambiental e das áreas verdes. Como instrumento principal, foi previsto a elaboração do
Plano Diretor de Saneamento e Gestão Ambiental, com diretrizes e restrições de uso, ocupação,
gerenciamento e monitoramento ambiental. Como instrumentos complementares, foram propostos
Planos Diretores Setoriais: de Esgotos Sanitários, de Abastecimento de Água, de Resíduos Sólidos, de
Drenagem Urbana e de Arborização Urbana. Visando a recuperação de áreas ambientalmente
degradadas junto aos cursos d’água são propostos os Corredores de Integração Ecológica (CIECO).
Para a aplicação dos planos, programas e projetos ligados à temática ambiental, além do Plano Diretor
de Gestão Ambiental e dos Planos Setoriais, outros instrumentos são propostos, sendo: Zoneamento
Ambiental; Unidades de Conservação Ambiental, Fundo Municipal de Meio Ambiente; Estudo de
Impacto Ambiental, Certificação Ambiental, Termo de Compromisso Ambiental, Termo de Ajustamento
de Conduta, Estudo de Impacto de Viabilidade Urbanística e Licenciamento Ambiental Municipal.
Visando propor e garantir a aplicabilidade das leis, normas e resoluções voltadas para o controle da
qualidade da água para consumo humano, bem como a preservação do patrimônio hídrico municipal, foi
proposto no Plano Diretor a criação da Defensoria das Águas, órgão ainda não instituído.
Em relação à Articulação regional, uma das diretrizes gerais do Plano Diretor de Araraquara destaca a
necessidade de formação de convênios e consórcios com os municípios vizinhos e reforça a
participação no Comitê da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré para a proteção ambiental regional. Além
disso, propõe a criação de um Sistema Integrado de Gestão Ambiental Regional, criando e
consolidando um processo de integração de políticas públicas urbanas e regionais por meio de
instrumentos institucionais visando o desenvolvimento sustentável.
Um desses instrumentos são os Planos Diretores de Ações Regionais (PAR) que devem estimular
ações de integração do planejamento regional e urbano, no que concerne ao diagnóstico e cenários de
ações estratégicas de desenvolvimento sócio-econômico, de sistemas de infraestrutura e gestão
ambiental. Os PAR devem estimular a implantação de uma Rede de Cidades para a integração e
complementariedade do desenvolvimento urbano e regional, por meio de uma Agência de
Desenvolvimento Regional, a serem incorporados no Sistema Municipal de Planejamento.

O Plano Diretor Participativo do Município de Bauru


Defendendo uma postura de cidade compacta que favoreça a sustentabilidade social, cultural, política,
econômica, ambiental e institucional, o Plano Diretor de Bauru (Bauru, 2008) adotou o termo função
socio-ambiental da cidade e da propriedade. Seu território foi dividido em 21 Setores de Planejamento,

13
unidades territoriais adotadas, cujas divisas são os limites das bacias hidrográficas, com ajustes em
função do sistema viário, rodovias e ferrovias. Para cada Setor de Planejamento indica-se a elaboração
de um Plano Urbanístico Setorial.
Os objetivos relativos aos recursos hídricos estão presentes no ítem das Políticas Setoriais e
Sustentáveis Urbanas e Rurais, onde descacam-se ações relacionadas ao abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem, resíduos sólidos e erosões, buscando estabelecer diretrizes que
visam assegurar a compatibilização entre a expansão das atividades econômicas e sociais com as
características existentes e potenciais dos recursos hídricos para cada região.
Em relação aos Instrumentos de gestão relacionados aos recursos hídricos, o município de Bauru já
possui uma Política Ambiental prevista no Código Ambiental e o Plano Diretor propõe a articulação com
esta política, ressaltando as seguintes prioridades: • coleta e tratamento adequado de 100% dos
efluentes líquidos despejados atualmente nos rios; • coleta e deposição adequada dos resíduos sólidos;
• recuperação de APPs e nascentes; • criação e manutenção de áreas protegidas, verdes e de lazer; •
implementação de uma política de educação ambiental; • recuperação e controle das erosões; •
manutenção e readequação das estradas evitando assoreamento de rios e córregos; • mapeamento e
estudo de viabilidade de tombamento de toda cobertura representativa do Cerrado na área urbana.
Além destas ações são propostos como instrumentos complementares ao Plano Diretor, os Planos
Diretores Setoriais: de Macrodrenagem, de Recursos Hídricos, de Tratamento de Esgotos, de Resíduos
Sólidos. Um destaque é dado ao Plano de Controle e Recuperação de Erosões pelo fato do município
possuir um grande passivo ambiental relacionado a este tema.
O Macrozoneamento define uma Macrozona Rural e Urbana. A Macrozona Urbana é constituída por:
Zona Central; Zona Consolidada; Zona em Consolidação; Zona não Consolidada; Zona de
Adensamento Controlado; Zona de Interesse de Expansão; Zona de Expansão Controlada; Zona
Exclusivamente Residencial; Zona de Parcelamento Proibido; Zona de Indústria, Comércio e Serviço;
Zona de Interesse Histórico–cultural e Áreas de Interesse Ambiental. As Áreas de Interesse Ambiental
são caracterizadas por ocorrências ambientais relevantes, tais como Parques Lineares, Parque Natural,
Área de Relevante Interesse Ecológico, Áreas de Proteção Ambiental, Área de Proteção de Manancial,
Unidade de Conservação. As principais diretrizes são a realizações de programas de parques lineares
de fundo de vale e remoção de favelas em APPs e áreas de risco. Para isto, indica-se a criação de um
Plano Diretor de Parques e Áreas Verdes, integrados aos Planos Urbanísticos Setoriais.
No que tange ao aspecto da Articulação regional, uma das diretrizes do Plano Diretor de Bauru é a
instituição de uma política regional de planejamento, fortalecendo as ações conjuntas com municípios
vizinhos, buscando soluções a problemas comuns, programas de preservação do meio ambiente,
sustentabilidade econômica e social e fortalecimento político. A partir deste objetivo, o Plano Diretor de
Bauru indica ações em conjunto com os municípios vizinhos, com vistas à ocupação adequada do solo,
ao gerenciamento dos recursos naturais e ao fortalecimento político. Para isso, propõe instrumentos de
desenvolvimento regional, como os Consórcios de municípios, em especial quanto à destinação final de
resíduos sólidos e à gestão do uso e ocupação do solo e a participação no Comitê de Bacia do Tietê–
Jacaré para o fortalecimento da Política Estadual de Recursos Hídricos.

O Plano Diretor do Município de São Carlos


Em seus objetivos gerais, o Plano Diretor de São Carlos (São Carlos, 2005) prevê a proteção,
valorização e uso adequado do meio ambiente natural e construído e da paisagem urbana e rural. A
compatibilidade com a preservação do meio ambiente refere-se ao controle da poluição do ar, da água,
do solo e da destinação dos resíduos, assim como a fluidez de drenagem das águas pluviais e dos
corpos d'água, a maior permeabilidade do solo, à maior preservação de sua cobertura vegetal e da
14
vegetação significativa existente. O Plano considera como atividades de interesse, urbano ou rural,
aquelas inerentes ao exercício do direito a cidade sustentável, ao pleno respeito das funções sociais da
cidade e ao bem-estar de seus habitantes, incluindo a preservação dos recursos necessários à vida
urbana e rural, como os mananciais, os corpos d'água, as áreas arborizadas e as reservas florestais.
A fim de ordenar a ocupação e dirigir a produção do espaço, o território do Município foi dividido em
Macrozonas (Urbana e Rural), Zonas e Áreas de Especial Interesse. A Macrozona Urbana foi dividida
em: Zona de Ocupação Induzida, Zona de Ocupação Condicionada e Zona de Recuperação e
Ocupação Controlada. A Macrozona de Uso Multifuncional Rural foi dividida em: Zona de Regulação e
Ocupação Controlada, Zona de Produção Agrícola Familiar, Zona de Uso Predominantemente Agrícola
e Zona de Proteção e Ocupação Restrita (caracterizada por Áreas de Proteção e Recuperação dos
Mananciais, de nascentes e parte da Área de Proteção Ambiental do Corumbataí).
No Plano Diretor de São Carlos, alguns Instrumentos importantes foram propostos para a aplicação dos
planos, programas e projetos ligados à temática dos recursos hídricos, como as Áreas Especiais de
Interesse Ambiental e o Estudo de Impacto de Vizinhança. As Áreas Especiais de Interesse Ambiental
são porções do território destinadas a proteger e recuperar os mananciais, nascentes e corpos d´água;
a preservar áreas com vegetação significativa e paisagens naturais notáveis e conservar parques e
fundos de vale. O Estudo de Impacto de Vizinhança foi criado visando a aprovação de
empreendimentos que coloquem em risco a integridade dos recursos naturais, podendo afetar a fauna,
a flora, os recursos hídricos e comprometer a drenagem urbana.
Um cuidado especial foi destinado para as Áreas de Mananciais, a partir da criação de instrumentos
específicos, como o Coeficiente de Cobertura Vegetal, que exige que o proprietário mantenha em seu
imóvel uma significativa área coberta por vegetação arbórea. Além disso, como consequência do Plano
Diretor, foi elaborada uma Lei das Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais visando fortalecer
as restrições de uso e ocupação nestas áreas. Dentro do Macrozoneamento Municipal, o Plano Diretor
delimita duas áreas como Zonas de Proteção e Ocupação Restrita que visam promover a proteção e a
recuperação da qualidade e da quantidade de águas superficiais que compõem os mananciais de
abastecimento público e promover a proteção e a recuperação de nascentes e corpos d'água.
Como instrumentos complementares ao Plano Diretor, relacionados aos recursos hídricos, indica-se a
regulamentação da Lei das Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais, do Plano de
Macrodrenagem Urbana e da Lei de Impacto e de Incomodidade à Vizinhança.
Em relação à Articulação regional, o Plano Diretor de São Carlos destaca este tema apenas em um dos
seus objetivos gerais que sugere a promoção da integração com os municípios vizinhos nos assuntos
de interesse regional. Nenhuma relação com o Comitê de Bacia do Tietê-Jacaré foi mencionada.

5. Potencialidades, restrições e possíveis articulações entre os


instrumentos analisados
A partir da análise conceitual sobre Gestão da Água e Gestão Urbana e do diagnóstico realizado sobre
aspectos do Plano de Bacia do Tietê-Jacaré e dos Planos Diretores Municipais de Araraquara, Bauru e
São Carlos, é possível tecer alguns comentários no que tange às potencialidades, restrições e possíveis
articulações entre os instrumentos estudados.
Em relação ao Plano de Bacia analisado, observa-se que ele contém um diagnóstico detalhado sobre
diversos aspectos do meio físico e biótico (vegetação, clima, geologia, pedologia, hidrologia etc) e
aspectos sócioeconômicos (demografia, empregos, desenvolvimento regional etc). Entretanto, no que
se refere aos aspectos de uso e ocupação do solo. o Plano contempla uma análise superficial e
incompleta. Em relação aos Planos Diretores Municipais, a análise não é nem sequer realizada,

15
remetendo à necessidade de estudos posteriores sobre este tema. Verifica-se aí uma importante
lacuna, a ser estudada e amplamente discutida numa próxima etapa de revisão deste Plano de Bacia.
Por outro lado, o Plano de Bacia define importantes metas e ações diretamente relacionadas à
competência municipal em relação à proteção dos recursos hídricos e aponta o Plano Diretor como o
principal instrumento regulador destas ações. Algumas das principais ações enfocam, sobretudo a
elaboração de Planos Diretores Municipais e Leis de Uso do Solo em articulação com o Plano de Bacia
e a avaliação dos efeitos da urbanização sobre os recursos hídricos.
Conclui-se, portanto, que o Plano de Bacia do Tietê-Jacaré avança no que diz respeito à compilação de
elementos técnicos, metas e ações que visam a proteção dos recursos hídricos deste território, embora
ainda pouco considere a avaliação e a articulação com os instrumentos de ordenamento territorial e de
uso e ocupação do solo e a importância da instância municipal, não apenas como usuária, mas também
como co-gestora da questão da Água.
Um dos novos critérios de pontuação dos municípios para a obtenção de recursos do Fundo Estadual
de Recursos Hídricos (FEHIDRO) é a existência de Planos Diretores Setoriais (de saneamento,
macrodrenagem, educação ambiental, resíduos sólidos etc) e de Plano Diretor Municipal. Apesar dessa
exigência apontar no sentido da integração entre programas das duas instâncias, ela não atinge um
grau de operacionalização que efetive a implementação de ações para a proteção e conservação dos
recursos hídricos.
Os Planos Diretores Municipais analisados avançam em relação ao enfrentamento dos problemas
ambientais municipais, embora a temática dos recursos hídricos ainda esteja presente mais em termos
de objetivos e diretrizes gerais do que em instrumentos concretos. Além disso, tanto o Planos de Bacias
quanto os Planos Diretores apresentam objetivos bastante semelhantes aos das leis superiores
deixando de especificar os que seriam mais próximos à sua realidade local.
Em relação aos recursos hídricos, os temas mais frequentes encontrados nos Planos Diretores
Municipais analisados dizem respeito a diretrizes gerais de proteção e conservação dos corpos d’água,
nascentes, mananciais, APPs e matas ciliares, à preservação de fundos de vale, àreas verdes e
tratamento de esgotos. Em menor escala encontram-se os temas proteção dos recursos hídricos
subterrâneos, previsão adequada de resíduos sólidos e combate à erosão do solo. Poucos são os ítens
que referem-se à proteção de áreas alagadas e ao controle de inundações. A comunicação e a
educação ambiental também são pouco mencionadas nos Planos Diretores.
Uma das formas de abordar tais temas com maior aprofundamento é definir políticas setoriais que
possam ser integradas. Os Planos Diretores de Araraquara e Bauru definem políticas específicas,
propondo Planos Diretores Setoriais de Recursos Hídricos, Resíduos Sólidos, Esgotamento Sanitário,
Macrodrenagem e Áreas Verdes como instrumentos complementares ao Plano Diretor. Bauru, além de
definir a criação destes, dá um esfoque especial para a questão das erosões, por ser um de seus
principais problemas ambientais urbanos, propondo o Plano Diretor de Controle de Erosões Urbanas.
Grande parte desses Planos Setoriais ainda não foram regulamentados.
As condições físico-territoriais não foram consideradas nas propostas de zoneamento, o que, caso
fosse feito, poderia contribuir para a preservação de recursos hídricos, como por exemplo na definição
de áreas inundáveis, faixas de drenagem, setores especiais de fundos de vale etc.
Um dos instrumentos utilizados nos Planos Diretores relacionados à proteção dos recursos hídricos
foram as Áreas de Especial Interesse Ambiental. Essas podem indicar que determinados territórios
sejam protegidos ou recuperados a partir de determinados atributos naturais. Os Planos Diretores
analisados delimitam que diversas partes do território municipal se tornem Áreas de Especial Interesse.

16
Contudo, nenhum deles propõe prazos, procedimentos e exigências para a regulamentação destas
Áreas que, sem uma normativa específica, podem se tornar um instrumento de pouca legitimidade.
A questão da proteção e recuperação das Áreas de Mananciais foi um tema também destacado em
todos os Planos Diretores estudados. O município de São Carlos, além de criar em seu Zoneamento,
diretrizes e instrumentos específicos para estas áreas, aprovou como instrumento complementar ao
Plano Diretor, uma Lei de Proteção e Recuperação de Mananciais. A intenção deste recurso foi buscar
reforçar a preservação da integridade ambiental destas áreas, para que os serviços ambientais sejam
mantidos a fim de garantir a permanência do abastecimento público de água potável para todo
município. Isto foi considerado um grande avanço, sobretudo no que diz respeito à interlocução com a
Lei Estadual 9.866/97, que trata da recuperação e proteção dos mananciais.
Um outro aspecto que evidencia a relação com a questão ambiental nos Planos Diretores Municipais é a
relação com seus ambientes rurais, fortemente relacionados como espaços de notáveis paisagens e
atributos naturais. Tais condições valorizam este meio como um território potencial para a preservação
ambiental. No Plano Diretor de São Carlos, as Áreas de Especial Interesse Ambiental na Zona Rural
focaram, sobretudo, a recuperação ambiental, a preservação de mananciais e a conservação do
patrimônio histórico. Também foram propostos instrumentos visando controlar processos de expansão
aleatória em áreas rurais contíguas aos limites urbanos. Em que pese a estreita a relação entre a
questão ambiental e os ambientes rurais, os Planos Diretores Municipais ainda abordam
superficalmente este tema, necessitando que sejam aprimorados instrumentos específicos para o rural,
dentre eles, os que propõem mecanismos efetivos de conservação ambiental.
O crescimento da abordagem da água nos Planos Diretores também é refletido na definição dos
recortes territoriais que dão suporte ao planejamento e gestão do uso e ocupação do solo. É possível
perceber que os Planos vêm adotando as bacias hidrográficas como novas unidades de gestão.
Entretanto, Alvim et al (2008) argumentam que esse não é o único espaço para a gestão, devendo-se
levar em conta sua relação com outros sistemas e instituições que funcionam com limites distintos.
Por fim, a pertinência do município a uma região, mesmo sendo um aspecto fundamental para o
planejamento urbano, não tem merecido a devida atenção na elaboração dos Planos Diretores. Os três
Planos analisados pouco definem ações e instrumentos específicos de articulação regional, estadual,
pouco mencionam a relação com o Comitê de Bacia e nem sequer mencionam a relação e integração
com um dos principais instrumentos de planejamento ambiental e regional: o Plano de Bacia
Hidrográfica. Para uma próxima etapa de revisão desses Planos, é fundamental que eles incorporem as
diretrizes estabelecidas nos Planos das Bacias aos quais estão inseridos.
Não é claro, portanto, de que forma essas diretrizes de proteção dos recursos hídricos se materializam
em instrumentos concretos de controle do uso do solo. Cabe nesse sentido uma análise mais
aprofundada se os poucos instrumentos existentes nos Planos Diretores que perpassam pela temática
dos recursos hídricos foram regulamentados e de que forma estão sendo implementados na prática.

6. Conclusões
As análises realizadas neste trabalho, que se pautaram no estudo de um Plano de Bacia e de três
Planos Diretores de um região específica do país, puderam dar subsídios e apresentar um cenário que
aponta que o Plano Diretor, instrumento central de gestão urbana, apresenta-se com condições de
contribuir efetivamente para a proteção dos recursos hídricos ao reconhecer que o desenvolvimento e o
crescimento das cidades devem preservar todos os recursos necessários à vida e ao contemplar
mecanismos que possibilitam o controle de uso e ocupação do solo. Convive com e pode complementar
o Plano de Bacia, documento privilegiado para a gestão da água que se constitui no instrumento central

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de planejamento regional dos recursos hídricos, podendo contribuir com os municípios em relação às
diretrizes gerais de gestão da água e do uso e ocupação do solo.
Há conflitos e dificuldades a serem superados. São poucos os instrumentos que possibilitam
implementar de fato uma política integrada entre municípios e bacias hidrográficas, ambiente construído
e não construído, áreas urbanas e áreas rurais, aumentando a necessidade de inovar em termos da
criação de instrumentos e estratégias locais de planejamento e gestão que ancorem a formulação e a
articulação de políticas urbanas e regionais.
Não obstante, a questão ambiental com foco nos recursos hídricos é abordada nos Planos Diretores,
ainda, em termos genéricos. Poucos são os instrumentos que definem como a proteção dos recursos
hídricos deve ser garantida pela esfera municipal e como ela se relacionará com as esferas regionais,
estaduais e federais, assim como ela se relacionará com as outras dimensões sociais, econômicas,
políticas etc, também consideradas dimensões essenciais para a gestão urbana. É inconsistente pensar
em qualidade ambiental sem associá-la a desenvolvimento social.
Além disso, instrumentos que possuem um grande potencial para a proteção de recursos hídricos ainda
são pouco utilizados para este fim, como o Zoneamento, as Áreas Especiais, os Coeficientes etc. Um
outro instrumento essencial, que permite fazer a ligação entre os pontos críticos para a gestão das
bacias hidrográficas com a gestão territorial é a Compensação a municípios. Segundo Porto e Porto
(2008), este mecanismo de incentivo econômico (como exemplo o ICMS ecológico, o Município Verde,
entre outros), apesar de ter tido os artigos a ele dedicado vetados na Lei 9.433/97, não foi eliminado
como instrumento de gestão e pode ser de grande valia aos municípios.
Os Planos Diretores Municipais necessitam de maior articulação com os Planos de Bacia Hidrográfica,
pois com ele é possível definir as aptidões de uma bacia hidrográfica, havendo, por conseqüência, um
direcionamento da gestão territorial. Mesmo tratanto-se de instituições (Comitês de Bacia e Prefeituras)
com competências, atribuições e capacidades diversas, que resultam em ações de caráter e natureza
diferentes, é possível buscar instrumentos e políticas mais integradas.
Deste modo ainda são grandes os desafios para a integração da Gestão da Água com a Gestão
Urbana. Um deles é fazer dialogar e compatibilizar princípios, leis, atores sociais e instâncias de gestão
relacionadas à lógica de ação da reforma urbana com a de preservação ambiental que, apesar de
passarem por processos de amadurecimento e legitimação de suas lutas políticas, sempre percorreram
campos específicos e dissociados.
Um outro desafio para a integração da Gestão da Água com a Gestão Urbana refere-se aos conflitos de
competências entre entes federados (Municípios, Estados e União) e agentes públicos. O tema da
gestão de recursos hídricos ficou, prioritariamente afeito à União e aos Estados. A Constituição deixou a
gestão territorial quase que integralmente para apenas um dos entes federados que é o município. Os
serviços de abastecimento de água e saneamento são de responsabilidade dos municípios. Assim, para
se alcançar uma gestão mais efetiva de recursos hídricos, é necessária uma articulação entre todos os
seus entes federados. A articulação das políticas públicas, do nível regional às ações locais, é um dos
aspectos fundamentais a ser perseguido pelas instituições e pelos atores envolvidos no processo de
integração entre os sistemas de gestão de recursos hídricos e a gestão territorial.
Nesse sentido, uma das formas de estimular a busca de soluções para as atuais dificuldades é
demonstrar a necessidade de articulação dessas duas escalas (municípios e bacias hidrográficas),
compreender melhor suas competências, bem como explicitar os obstáculos político-institucionais e
legais existentes que dificultam a aplicação do conceito de gestão integrada (Carneiro et al, 2008). As
possibilidades concretas de efetividade de iniciativas nessa direção vão além dos instrumentos
recentemente instituídos. Dependem, fundamentalmente da criação de novos instrumentos e estratégias

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locais de planejamento e gestão, de mecanismos de negociação entre organismos de diversas esferas
e de políticas públicas integradas que incoporem participação pública e ações inovadoras.

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