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DELL'ISTITUTO

PUBBLICAZIONI
DI SCIENZE GIURIDICHE, ECONOMICHE, POLITICHE

~
E SOCIAL1

DELLA UNIVERSITÀ DI MESSINA

N. 1062

GUIDO

LANDI

ISTITUZIONI DI DIRITTO PUBBLICO DEL REGNO DELLE DUE SICIL
(1815-1861)

Tomo Il

MILANO·

DOTT.

A.

GIUFFRÈ

EDITORE·

1977

CAPITOLO

IV

L'AMMINISTRAZIONE CIVILE E LA BENEFICENZA

I.

L'AMMINISTRAZIONE

PROVINCIALE

96. Oggetto e metodo del capitolo. - La materia della 1. 12 dicembre 1816, «sull'Amministrazione civile », e dei testi normativi che l'integrano o modificano, corrisponde, sostanzialmente, a quella della «legge comunale e provinciale» del regno di Sardegna e poi del regno d'Italia, confluita, attraverso successive elaborazioni, nei due t.u., ambo pro parte vigenti, 4 febbraio 1915, n. 148, e 3 marzo 1934, n. 383. La legge borbonica conteneva, però, anche norme attinenti allo stato giuridico ed al trattamento economico di impiegati dello Stato, ed all'ordinamento di regi uffici dislocati in periferia, che nella legislazione attuale trovano sede in altri testi. Trattavasi, in sostanza, d'una legge che di. sciplinava anche l'organizzazione periferica del Ministero, detto in tempi successivi «degli affari interni », e «dell'interno» (supra, § 59). Detto Ministero soprintendeva altresì agli stabilimenti di beneficenza, ed ai «luoghi pii laicali », cui s'estendevano norme e principi propri dell'amministrazione comunale: d'essi quindi qui tratta si per connessione (in/ra, §§ 128 ss.). La nozione di «amministrazione civile» accolta nella 1. cito non coincide dunque con quella con cui noi talora indichiamo tutto l'apparato amministrativo dello Stato, tolto quello

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che sovrintende alle Forze armate; e talaltra, restrittivamene, la competenza di quella direzione generale del Ministero dell'interno prefetti, (r.d. 14 aprile 1940, n. 452) che sovrintende ai cigene«speservizi elettorali, ed alla vigilanza, localmente esercitata dai

sui comuni e sulle provincie. L'Amministrazione

vile esprimeva piuttosto il concetto dell'amministrazione rale periferica, in contrapposto con le amministrazioni

ciali », che ad essa, come al tronco principale, si collegavano (l). E perciò la legge organica dell'amministrazione civile era «prima base di tutte le amministrazioni la prosperità nazionale» (2). dello Stato e del-

Non sarebbe opportuno cedere alla suggestione d'utilizzare le partizioni teoretiche dell'attuale dottrina del diritto amministrativo, esponendo separatamente le norme relative all'amministrazione locale governativa, ed all'amministrazione locale autarchica. Certo, intendenze e sotto intendenze erano uffici dello Stato, mentre i comuni erano persone giuridiche dichiarazione provincie (art. dell'art. 172 l. per espressa

lO ll.cc., e tali erano considerate le
12 dicembre 1816) (3). Ma sarebbe per un tempo in cui erano tuttora d'autarchia, d'autogoverno (4);

metodo anacronistico,

ignote le nozioni d'autonomia,

ed anche estraneo ad una concezione politica in cui si ravvisava nel Governo il principio dell'amministrazione e la facol-

(l) DIAS, a), p. l; b l, pp. 347~348. (2) DIAs, a), I, p. 7. (3) Rocco, I, p. 134: « ... vere società formanti persone civili ». (4) Il concetto di e autonomìa », come autolegislazione non illimitata nè sovrana, appare, nella dottrina tedesca, nella seconda metà del secolo XIX (ROMANO, p. 17). Alla stessa epoca appaiono nella dottrina tedesca i cone), cetti d'autarchia (sempre di significato controverso) e d'auto governo (che è il britannico seljgooernment) trasferiti nel diritto italiano con l'ampia recezione della scienza giuridica germanica, verificata si verso la fine del secolo XIX (vedi per es. ROMANO, f).

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civile

e beneficenza

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tà pensante che la dirigeva, e gli stessi enti territoriali levavano che come strumento per attuare la divisione ritorio (5), e per consentire una certa rappresentanza re ed esaminare» attraverso degli amministrati

non ridel ter-

i propri «Consigli» nel «sorveglia. restando

gli agenti locali del Governo (6), governativa.

però sempre soggetti alla «tutela» All'altro polo dell'alternativa, la trattazione, intitolata al «personale

sarebbe la scelta d'articolare l'una (artt. ciMa in sistematie sottoinde' Comu«spese civile,»

così come la legge citata, in due parti, dell'Amministrazione e rendite dell'Amministrazione (artt. 159.315). in modo

3.158), l'altra alle «spese

vile, e metodo di amministrazione» camente ineccepibile; ti sia i funzionari tendenze,

verità il testo non attua tale partizione

le norme sul «personale

», riguardano

ed impiegati delle intendenze onorari e gli impiegati non è materia

sia i funzionari

ni, contengono altresì disposizioni relative ne degli uffici, mentre e rendite» quella della polizia amministrativa

alla organizzazio(artt. 277.297). seguire un cr i-

concernente

In definitiva, abbiamo ritenuto preferibile

terio descrittivo, che consiste nell'esaminare successivamente le autorità operanti nelle tre circoscrizioni concentriche, della provincia, del distretto e del comune (7). Ci occuperemo, infine, degli stabilimenti di beneficenza capitolo le contene dei luoghi pii laicali. Restano escluse da questo disposizioni concernenti le attribuzioni zio so amministrativo esercitate strazione civile, quelle dell'intendente dai funzionari

di giudici del

delf'Ammìni-

in tema di conflitti di

(5) Dras, b), p. 346·347 e 376·377. (6) DlAs, b), p. 373. (7) Il «circondario» era una circoscrizione esclusivamente corrispondente al nostro e mandamento s . infra, §§ 134 e U2.

giudiziaria,

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attribuzioni, nonchè la garentìa de' pubblici funzionari (infra, §§ 159 ss.). 97. Le circoscrizioni provinciali. - Il regno di Napoli, nel 1806, era diviso in dodici provincie, la cui circoscrizione risaliva al tempo d'Alfonso I (1442-1458) (8), ma che erano in maggior parte di più antica origine: Terra di Lavoro (Napoli); Contado di Molise (Campobasso); Principato Citeriore (Salerno); Principato Ulteriore (Montefusco); Basilicata (Potenza); Abruzzo Citeriore (Chieti); Abruzzo Ulteriore (Aquila); Capitanata (Lucera); Terra di Bari (Trani); Terra d'Otranto (Lecce); Calabria Val di Crati, o Citeriore (Cosenza); Calabria Ulteriore (Catanzaro) (9). I rispettivi capiluoghi erano centri amministrativi e giudiziari: vi risiedeva il preside, capo della provincia, con poteri civili e miltari, ed il tribunale della regia udienza con giurisdizione d'appello sui giudici inferiori. Erano, tali provincie, tanto vaste da potersi dire, piuttosto, regioni: il loro territorio corrisponde a 21 delle odierne provincie della Repubblica italiana, costituenti sei delle regioni autonome previste dall'art. 131 costo (Abruzzi; Molise; Campania; Puglia; Basilicata; Calabria), oltre una vasta zona della provincia di Terra di Lavoro trasferita alle provincie laziali di Frosinone e Latina; ed altra d'Abruzzo Ultra tra(8) DlAs, a), I, p. 14; SCHIPA,I, pp. 58 S8. (9) La Calabria era un tempo divisa nei due «giustizierati ~ di Val di Crati e Terra Giordana (capoluogo Cosenza}, e Calabria (capoluogo Reggio). Nel 1443 il capoluogo di Calabria (detta «Ulteriore », in contrapposto alla Calabria a nord del Neto e del Savuto, detta «Citeriore s ) fu tolto da Reggio (in pena d'avere seguito le parti di Renato d'Angiò) ed assegnato, da Alfonso d'Aragona, a Catanzaro. La regia udienza fu restituita a Reggio nel 1584, e vi rimase fino al 1594, quando, per ragioni di sicurezza, fu riportata a Catanzaro. Per queste vicende, confusamente e tendenziosamente rielaborate da scritti di dubbio valore in occasione della recente, notissima controversia sul capoluogo regionale, vedi FIVI\IARA, 15 S8. pp.

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sfcrita alla provincia di Rieti . Lo stesso Molise era più vasto di oggi, avendo poi perduto parte del territorio, onde formare nel 1860 la nuova provincia di Benevento. Malgrado la difficoltà delle comunicazioni, che impediva lo sviluppo d'una vera e propria vita amministrativa a livello provinciale (lO), queste immense provincie possono considerarsi, in Italia, le sole circoscrizioni propriamente «storiche », assai più delle artificiose «regioni» create dalla Costituzione della Repubblica (11). Simile rjpartizione, perchè anch'essa rimontante a' tempi aragonesi, et ultra, avea il regno di Sicilia, diviso nelle tre « valli », dopo le riforme del 1816 ricordate come «maggiori »: la Val Demone (V allis N emorum) estesa in direzione estovest dal Faro al fiume Grande (corrente tra Campofelice e Termini Imerese), in direzione nord-sud dalla punta del Faro a Taormina, e limitata a sud dallo spartiacque de' monti Nehrodi e delle Madonie; la Val di Noto (Sicilia citra flumen Salsum), che a sud del limite della Val Demone stendeasi da est
(lO) GHISALBERTI, 17 8S. pp. (11) Risulta dagli atti dell'assemblea costituente (FERRARI,a), pp. 40 ss.) che le regioni enumerate dall'art. 131 costo (modificato dalla 1. cost. 27 dicemhre 1963, n. 3), non erano altro che quei raggruppamenti di provincie, detti talora compartimenti, e nel linguaggio comune anche regioni, utilizzati per la elaborazione dei dati dei censimenti. Così per esempio, il Molise, che prima del 1860 gravitava piuttosto verso il Tavoliere di Puglia, fu, sino al 1963, considerato una sola regione con gli Abruzzi. Da qui la conseguenza che in quelle regioni dove nessuna città aveva caratteri d'incontestata supremazia sulle altre, sorsero contrasti non lievi per la scelta del capoluogo (tra L'Aquila e Pescara, in Abruzzo; tra Catanzaro e Reggio, in Calabria), risolte con compromessi (art. 2 Statuto Abruzzo, 1. 22 luglio 1971, n. 480; art. 2 Statuto Calabria, 1. 28 luglio 1971, n. 519) ma con preminenza accordata agli antichi centri giudiziario Si può anche ricordare che il progetto di Costituzione della Repubblica napoletana del 1799 prevedeva (art. 3) la formazione di 17 dipartimenti, con nomi geografici all'uso di Francia: Gran Sasso, Aterno, Majella, Liri, Vesuvio, Biferno, Gargano, Sele, Palinuro, Bradano, Vulture, Leuca, Polino, Crati, Lacinio, Leucopetra (AQuARONE, D'ADDIO, NEGRI,p. 272).
l. LANDI -

Il.

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CUI

97 verso

ad ovest sino al fiume Salso; la Val di Mazara (in

il secolo XVI era stata assorbita la Valle di Girgenti), che comprendea tutto il rimanente dell'isola, confinata ad est, in direzione da nord a sud, dal fiume Salso. Centri amministrativi e giudiziari erano, rispettivamente, Messina (che pretendea a seconda capitale del regno) (12), Catania (che in un certo momento il favore della dinastÌa aragonese pareva voler elevare a capitale del regno insulare), e Palermo, prima sedes coronae regis et regni caput (13). Anche qui, dunque, niuna vita amministrativa locale, bensì la rivalità di tre centri aspiranti ognuno ad un primato (14). Il riordinamento delle circoscrizioni provinciali, operato

nel regno di Napoli da Giuseppe Bonaparte, era giudizioso, sulle circoscrizioni tradizionali:

si fondò, come con qualche

variante, tuttavia, determinata dalla mutata importanza de' centri abitati, o da ragioni politiche, o da esigenze militari (r.d. 8 agosto 1806). Dalla provincia di Terra di Lavoro, il cui capoluogo fu stabilito in Santa Maria di Capua, fu distaccata la provincia di Napoli, per poter dare alla capitale un ordinamento particolare, secondo il costume di Francia. Il capoluogo di Principato due provincie: tanata, riunita Ulteriore passò dalla vecchia MonteI", capoluogo Teramo, ed fusco alla crescente Avellino. L'Abruzzo Ulteriore fu diviso in Abruzzo Ulteriore Abruzzo Ulteriore 2°, capoluogo Aquila. Il capoluogo di Capial Contado di Molise, fu stabilito in Foggia; per l'esigenza militare di meglio Bari quello di Calabria Ulteriore trasferito da Catanzaro a Monteleone, oggi Vibo Valentia, vigilare il pericolo anglo-siculo lungo le coste tirreniche.

(12) LANDI, h), p. 137. (13) Epigrafe alla porta del Duomo di Palermo. (14) Sono curiose le considerazioni sul temperamento DIAs, a), Il, pp. 305·306.

dei siciliani in

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riacquistò il rango di capoluogo della provincia cui dava nome, e fu poi oggetto di particolari la rese il maggiore porto cure di Gioacchino Murat, che (r.d. orientale del regno. Più tardi

4 maggio 1811) il capoluogo di Terra di Lavoro fu trasferito a Capua, e furono separate la Capitanata (Campobasso). Su questa base territoriale (Foggia) ed il Molise si assise la nuova

amministrazione di modello napoleonico (L 8 agosto 1806): aboliti i prèsidi, e separati gli organi d'amministrazione da quelli di giurisdizione, intendente, fu posto a capo d'ogni provincia un e vi fu in ed un la fendafu suddivisa la provincia assistito da un Consiglio d'intendenza,

istituito un Consiglio generale; Consiglio distrettuale;

distretti, ed in ciascuno fu posto un sottointendente abolita contemporaneamente

lità con tutte le sue attribuzioni, sparve ogni differenza tra le terre infeudate e le città di demanio regio (art. 2 L 2 agosto 1806: «Tutte le città, terre e castelli, non esclusi quelli ane vi fu in ogni nessi alla corona, abolita qualunque Comune (salve alcune uniforme, disposizioni differenza, saranno goverspeciali per Napoli), un e timida apertura di

nati secondo la legge comune del regno»), ordinamento e «decurioni

con un sindaco, assistito da «eletti»

», e qualche rudimentale

auto governo (Il. 18 ottobre 1806, e 20 maggio 1808). Il che era, come si è accennato, poco più che la traduzione della legge francese 28 piovoso, anno VIII; ma la facilità con cui la riforma si radicò nel regno dimostra, al di là d'ogni diatriba politica e sociale, la sua intrinseca razionalità (15).
(15) Circa la terminologia, si noti che fu conservato il nome «provincia» in luogo di département ; si chiamò «distretto» l'arrondissement; si chiamarono intendenti e sottintendenti i prefetti e sottoprefetti (i capi delle province, sotto l'antico regime, erano detti e présidi » ) probabilmente non per una reminiscenza dell'intenden/, della monarchia francese, ma ricordando piuttosto un progetto predisposto tra il 1800 ed il 1805 da Giuseppe Zurlo, e non attuato per i sopravvenuti eventi, che dava questo nome ai funzionari regi

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Bene dunque la saggezza del re Ferdinando I e de' suoi illuminati ministri volle, con l. JO maggio 1816, conservare con limitati emendamenti le dette circoscrizioni. Immutate in tutto il resto le divisioni territoriali dell'occupazione militare, fu ripartita la Calabria Ulteriore in due provincie: Calabria Ulteriore I", capoluogo Reggio, e Calabria Ulteriore 2\ capoluogo Catanzaro, con che il numero delle provincie continentali del regno fu elevato a quindici (16). Poi, con r.d. 15 dicembre 1818, l'intendenza e le altre amministrazioni provinciali di Terra di Lavoro che trovavansi rono trasferite in Caserta. Effimera, ma tipica manifestazione di certe nostalgie clasdei siche proprie della cultura meridionale, fu il mutamento stabilite in Capua, fu-

nomi delle provincie, disposto con l'art. lO della costituzione

preposti alle provincie (GHISALBERTI, p. 17; COMERCI, 235); si conservò c), p. il nome francese di «Consigli generali» a quelli che la restaurazione chiamò più propriamente «Consigli provinciali ». (16) Tra il 1806 ed il 1816, il capoluogo di Calabria Ulteriore, come si è detto, era stato fissato in Monteleone (Vibo Valentia); Reggio era capoluogo di distretto; Catanzaro sede del tribunale d'appello con giurisdizione sulla Calabria. Pietro Colletta, intendente a Monteleone negli anni 1810·1812, si era molto impegnato per dare al capoluogo della sua provincia «lustro ed impor. tanza ». Secondo lui (COLLETTA, p. XLII) «Monteleone diveniva in venti e), anni la più grande e felice città delle due Calabrie; ma la inciviltà degli abitanti opponevasi a' miglioramenti, e perciò dopo pochi anni quella città, trovata rozza, non potè contendere colle superbe bellezze di Reggio, e le grandi memorie di Catanzaro; e da prima, qual era, divenne serva. È però tale la di lei naturale superiorità, che se desse effetto alle opere nel mio tempo immaginate, vincerebbe in pochi lustri l'emula Catanzaro, già vecchia e decadente ». Monteleone fu capoluogo d'un distretto di 1" classe (art. 6 l. l° maggio 1816) e rimase capoluogo di circondario fino alla soppressione delle sottoprefetture (l. 2 gennaio 1927, n. l). Reggio manifestò la sua riconoscenza al re Ferdinando erigendo gli un monumento (FIUMARA, 39), opera pregep. vole di Tito Angiolini (1828), nella centrale piazza dei Gigli: distrutto stupidamente (come narra TRIPODI, 164) il 20 agosto 1860, malgrado un vano p. tentativo di Nino Bixio d'impedirlo, e poi sostituito dall'odierna statua dell'Ita· lia risorta.

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civile

e beneficenza

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del 1820, nel testo rielaborato ro); Marsia (Abruzzo

dal Parlamento

napoletano. (Abruzzo

provincie si chiamavano di Napoli; Campania (Terra di LavoUltra 2°); Pretunziana

ID-

tra r); Frentania

(Abruzzo Citra); Sannio (Molise); Daunia

(Capitanata); Peucezia (Terra di Bari); Salento (Terra d'Otranto); Lucania Orientale (Basilicata); Irpino (Principato Ultra); Lucania Occidentale (Principato Citra); Calabria Cosentina (Calabria Citra); Calabria Brezia (Calabria Ultra 2a); Calabria Reggina (Calabria Ultra la). Non fu privata riluttava, de' lumi del secolo la Sicilia, che pur vi sotto mentite spoglie d'anglica libertà sospirando

desuete forme di feudale oligarchia (17). Le tre valli maggiori, rimaste (come è detto nel preambolo del r.d. 11 ottobre 1817) « nelle antiche loro forme amministrative fondate su principi dell'abolita feudalità per la più gran parte

», furono divise in sette provincie, dette anch'esse valli (« minori », nell'uso comune), che presero nome dai rispettivi capiluoghi: sina, Catania, Caltanissetta Girgenti (oggi Agrigento), inizialmente Palermo, MesSiracusa, Trapani,

(art. 4 r.d. cit.), divise in distretti (art. 5 r.d. cit.). incostanti. Parve ad un

Le vicende ne furono

certo momento opportuno, per meglio assicurare « quella unità di servizio che si richiede per lo bene della civile amministrazione », ridurre le valli a quattro Caltanissetta), sopprimendo (Palermo, Messina, Catania, 1824); le altre (r.d. 26 settembre

ma era «rimesso alla prudenza del nostro luogotenente generale de' nostri domini oltre il Faro di dare esecuzione al presente decreto in quell'epoca e furono che crederà opportuna» però abolite in Sicilia le (art. sot18 r.d. cit.). Invece, mento fu revocato, tintendenze. col r.d. 8 marzo 1825, tale provvediil motivo espresso era di

Anche questa volta,

(17)

PALMIERI,

pp. 306 S8.

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volere «riordinare

l'Amministrazione

civile ne' nostri domini

al di là del Faro, onde la medesima si renda più concentrata e gli affari abbiano un più celere andamento lier de' Medici, per riparare

», ma, in verità,
ed i

si tratta d'una di quelle misure d'economia praticate dal cavagli sperperi del 1820-21, debiti verso il governo austriaco (18). Non ebbe mai esecuzione il r. d. 12 giugno 1828, che novamente diceva abolita la valle di Girgenti, pani. I distretti assegnando i distretti di Girgenti siciliani furono ristabiliti e Bivona alla valle di Caltanissetta, e quello di Sciacca alla valle di Tracol r. d. 31 otto1817; e con r.d. indussero poi la da Sira-

bre 1837, come previsti dal r.d. 11 ottobre to d'Aci Reale. Fatti atroci giustizia del re a trasferire sopravvenuti

3 febbraio 1838 fu creato, nella valle di Catania, il distretin Noto l'intendenza,

cusa, divenuta oggetto di nazionale orrore (r.d. 25 agosto 1837) (19). Consentì peraltro la regia clemenza (r.d. 5 ottobre 1838) che in Siracusa fosse stabilita una sottointendenza, lito primo distretto della valle di Siracusa (20). Col citato r.d. 11 ottobre 1817, la «alle particolari dipendente da Noto, con circoscrizione uguale a quella dell'abo-

L 12 dicembre 1816

era estesa ai reali domini oltre il Faro con gli adattamenti circostanze dello stato attuale degli anzidetti comuni », avvisati dalla Commessione costituita in Palermo con r.d. 20 febbraio 1817 (21). La completa unificazione,
(18) (19) tribuita pp. 33
ACTON,

CALÀ ULLOA, b), pp. 16·17. Sui moti di Siracusa, avvelenatori
a), I, p.

in (vedi

concomitanza anche
supra,

con l'epidemia cap. II, nota
S8.;

colerica

at68.;

a supposti
8S.;

320), GALDI,

DE Srvo,

58; CALÀ ULLOA, a), pp. 69
provincia tornò a Siracusa e composta d. Vincenzo Merlo

Nrsco, pp. 43 1865.
Gaspare

b), pp. Il

128 65. della nel dal duca di Gualtieri, del marchese generale, di d. Ferreri, Leo(art. l

(20) (21)

capoluogo

Era presieduta

ne, del duca

di Serra di Falco, Segretario 1817).

del principe

di Campofranco.

d. Giuseppe

e Splendore

r.d, 20 febbraio

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Amministrazione

civile

e beneficenza

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salvi gli onorifici privilegi de' corpi amministrativi delle tre città maggiori, ebbe effetto col r.d. 7 maggio 1838. La circoscrizione provinciale de' domini di qua del Faro, rimasta invariata fino al 1860, fu modificata per la prima volta dal governo italiano nel 1861 per formare la nuova provincia di Benevento. Quella della Sicilia fu modificata solo nel 1926-27, per creare le due nuove provincie di Enna e di Ragusa. E' pure da ricordare che quando il regio governo si trasferì in Gaeta, fu disposto, con r.d. 29 settembre 1860, il trasferimento in Mola del capoluogo della provincia di Terra di Lavoro, considerandosi «necessario un centro comune al di qua del Volturno alle diverse amministrazioni di questa provincia », e si decise d'affidare provvisoriamente le funzioni di consiglieri d'intendenza a consiglieri provinciali e distrettuali in luogo dei titolari assenti. E' dubbio se e come tali uffici civili abbiano funzionato, in territorio dichiarato in stato di guerra con r.d. Il settembre 1860; e comunque Mola, bombarda ta dalla flotta piemontese il 3 novembre 1860, fu definitivamente abbandonata il giorno dopo. 98. Le intendenze e gli archivi provinciali. - L'Amministrazione civile, ne' domini di qua del Faro, era nell'immediata dipendenza del Ministero dell'interno (art. 2 l. 12 dicembre 1816); di là del Faro dipendeva dal luogotenente generale, e dal Ministero di Stato presso la luogotenenza (supra, §§ 59 e 65) (22).
(22) Le modeste differenze tra il sistema amministrativo del continente .e della Sicilia (consistenti, soprattutto, in alcune norme transitorie, necessarie in Sicilia per agevolare il trapasso, già verificatosi di qua del Faro, dal 'vecchio al nuovo regime) ci autorizza normalmente a non trattare espressamente della legislazione in vigore di là del Faro, salvo per qualche disposi. zione di maggiore interesse.

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie Nel capoluogo della provincia risiedevano (art. 3 1.

98 cit.)

l'intendenza,

cioè il principale

ufficio del Governo,

ed il nei alla

Consiglio provinciale, organo rappresentativo

della provincia.

Le provincie, e le rispettive intendenze, erano divise, domini di qua del Faro, in tre classi: appartenevano

prima Napoli, Terra di Lavoro, e Principato Citeriore; alla seconda, Basilicata, Principato Ulteriore, Capitanata, Terra di Bari, Terra d'Otranto, Calabria Citeriore, Calabria Ulteriore 2a ; alla terza, Calabria Ulteriore 1 Molise, Abruzzo Citerioa, re, Abruzzo Ulteriore consiglieri d'intendenza

2°, Abruzzo Ulteriore 1° (art. 5 r.d. l°
(art.

maggio 1816). La classifica aveva interesse per il numero dei

21 1. cit.) e dei consiglieri pro-

vinciali (art. 341. cit.); per il trattamento economico del personale (art. 142 1. cit.; r.d. 27 maggio 1844, 7 aprile 1851,

24 maggio 1852; reg. 31 luglio 1840); per l'annuo assegnamento delle spese di segreteria dell'intendenza (art. 144 1. cit.,
e r.d. e reg. cit.), e per altri effetti amministrativi. Provincie ed intendenze in Sicilia erano invece d'una sola classe (art. 4 r.d. 11 ottobre 1817) che considerava si parificata di regola alla terza (23), e quindi le classi di retribuzione degli impiegati erano personali (artt. 1 e 2 r.d. 3 settembre 1838; art. 57 r.d. 24 maggio 1852). Tuttavia, la valle di Palermo aveva come la provincia di Napoli za di Palermo avea il trattamento

20 consi-

glieri provinciali (art. 48 r.d. cit.); il personale dell'intendendi quello dell'intendenza di Napoli, e gli assegnamenti per le segreterie eran diversi per Palermo, per Catania e Messina, e per le altre quattro intendenze (art. 5 r.d. 3 settembre 1838). L'intendenza era, come oggi si direbbe, «un organo complesso », formato cioè da una pluralità di organi diretti da un organo superiore, ma presentantisi, per taluni effetti, come
(23)
COMERCI,

p. 83.

98 individualità

Amministrazione

civile e beneficenza

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distinte, con proprie «prima autorità

attribuzioni (24). Ne era della provincia» (art. 4

capo l'intendente,

L cit.], da cui dipendeva direttamente il segretario general e, suo « principale collaboratore », con funzioni vicarie (art. 19
l. cit.), quando la legge diversamente l'intendente legiale presieduto da lui stesso d'un segretario: non disponesse. Con organo coldi prima collaborava il Consiglio d'intendenza, il Consiglio era giudice ordinario (artt. 20-27

(in/ra, § 99) con l'assistenza (in/ra, § 163) ed aveva L cit.). Dal segretario

istanza del contenzioso amministrativo anche funzioni consultive generale dipendevano vinciale (artt.

gli uffici di segreteria, e l'archivio pro-

io, 28, 29, L cit.).
e

L'art. 29 L cito prevedeva che, con apposito regolamento, tosse determinato il piano delle segreterie delle intendenze degli archivi provinciali, nonchè la pianta degli impiegati,

divisi in capi ufficio, vice-capi, ed ufficiali, con l'indicazione dei soldi rispettivi. Questo regolamento, che avrebbe dovuto essere emanato «tra sei mesi », fu emanato, dal ministro la divisione per gli affari interni, il 31 luglio 1840, ed era applicabile in ambo le parti del regno (25). Esso prevedeva della segreteria, qualunque cinque uffici: segretariato, fosse la classe dell'intendenza, in che corrispondeva col Ministero

della Presidenza e con quello degli Affari esteri, e si occupava di tutte le altre incombenze non pertinenti ad alcun altro ufficio; affari interni; polizia generale, guerra e marina; finanze, giustizia ed affari ecclesiastici; contabilità provinciale e comunale. Ogni ufficio era diviso in più « carichi» o sezioni. L'archivio provinciale dipendeva dal segretariato, ed il 3° carico del 2° ufficio era destinato alla segreteria del Consiglio d'intendenza.
(24) (25)
LANDI PETITTI,

e POTENZA, p. 75.

I, p. 178.

616

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

98 rispondeva

Si vide però che tale organizzazione

«mal

alle esigenze degli svariati rami di servizio », epperò il detto regolamento fu sostituito con altro, approvato con r.d. 7 aprile 1851. Esso. divide le segreterie in quattro uffici (segretariato generale, strazione munale; giustizia e polizia, guerra e marina; e lavori pubblici; amminiprovinciale amministrazionecodagli

amministrazioni

speciali), ciascuno suddiviso in tre regolamento fu con r. 26 aprile per la quale

carichi, e separò la segreteria del Consiglio d'intendenza altri uffici. Questo nuovo 1851 (26) temporaneamente « con quelle modifìcazioni, esteso alla Sicilia,

poi fu emanato, con r.d. 24 maggio 1852, altro regolamento, che i bisogni, e le condizioni locali della Sicilia avessero potuto richiedere uffici è però identica a quella prescritta del Faro. In verità, più che l'organizzazione l'interesse dei regolamenti del 1851

». La partizione degli
ne' domini di qua

del servizio, con innoe 1852 consiste in ciò,

vazioni i cui motivi facilmente sfuggono al lettore moderno, che la maestà del re aveva trovato «utile al servizio dell'Amministrazione civile, ed insiememente giusto» - come è detto nel preambolo del r.d. 7 aprile 1851 - «di migliorare la condizione degl'impiegati nelle dette Segreterie, uguagliandola a quella di tutti doppio riguardo gli altri impiegati dello Stato, sotto il

e della prospettiva degli ascensi, e della sicuiscritti per la prima

rezza di un onesto ritiro dopo gli anni di servizio voluti dalla legge ». Così i detti impiegati furono volta in due « ruoli generali », presso il Ministero dell'interno (art. 43 r.d. cit.) e presso il Luogotenente generale de' reali domini. di là del Faro (art. 43 r.d,

24 maggio 1852) (in-fra,

§ 100).
(26)
PETlTTl,

V, p. 162.

99

Amministrazione

civile

e beneficenza

617

Gli archivi provinciali destinati (tranne che in Napoli) al deposito delle carte di tutte le amministrazioni della provincia (art. 28, comma 1, L cit.) erano stati ordinati con L 18 dicembre 1818, che, ne' reali domini di qua del Faro, aveva istituto, presso il Ministero degli affari interni, il sopraintendente generale degli archivi (27), da cui dipendevano il Grande archivio di Napoli (28), gli archivi della Cava, di Montecasino e Montevergine (29), ed i detti archivi provinciali. Questa legge era stata integrata da un regolamento per il Grande archivio di Napoli (r.d. 12 novembre 1818), e da un altro, di pari data, per gli archivi provinciali. Ne' reali domini di là del Faro, dove vigeva un real dispaccio 11 febbraio 1814, fu parimenti istituito, con r.d, 10 agosto 1843, il sopraintendente generale degli archivi, dipendente dal Luogotenente generale, che provvedeva al servizio del Grande archivio di Palermo e degli archivi provinciali, e, con la medesima data, fu emanato il relativo rego-lamento. 99. Intendente, segretario generale, Consiglio d'intendenza. - L'intendente, come si è detto, era la prima autorità della provincia. La L 12 dicembre 1816 (artt. 4-18) conteneva le norme fondamentali relative alle attribuzioni dell'intendente, che sono, in sostanza, quelle de' nostri prefetti,
(27) La Soprintendenza generale sostituiva la Commessione degli archivi istituita con r.d. 3 dicembre 1811. (28) La direzione del Grande archivio di Napoli fu, con r.d. 16 dicembre 1826, riunita alla carica di soprintendente generale. Presso il Grande aro chivio era inoltre costituita (art. 22 1. 18 dicembre 1818) una Commessione di tre membri della Reale Società Borbonica, incaricata della compilazione del codice diplomatico, e della raccolta «delle memorie che servir debbono alla formazione della storia patria ». (29) Tali archivi provvedevano solo alla conservazione delle carte iVl esistenti, senza riceverne altre (art. 32 1. 18 dicembre 1818).

618

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

99
regioimdel delle

prima dello svuotamento verificato si con l'ordinamento plicherebbe l'esame di tutto il diritto amministrativo periferici

nale. Ma una. rassegna completa delle dette attribuzioni regno, perchè, amministrazioni uffici (intendente che, provveditore mancando spesso gli organi

«speciali », si concentravano nell'intendente di finanza, provveditore alle opere pubbliaveva anche

competenze d'ogni sorta, che oggi sono distribuite fra diversi agli studi, etc.). L'intendente

ingerenza nell'esercizio della giurisdizione, sia come presidente del Consiglio d'intendenza messario ripartitore in sede contenziosa, sia qual Comde' demani comunali, sia, infine, quale

autorità competente ad elevare i conflitti d'attribuzioni

(in/ra,
«oc-

§§

162, 178 ss., 187 ss.). L'intendente dell'interno»

era perciò nella pro-

pria provincia un potente chio del ministro te dipendeva. comunicazioni,

e temuto personaggio (30),

(31), da cui particolarmen-

Si consideri poi che per la distanza della magl'intendente dovea spesso agire d'iniziativa,

gior parte de' capiluoghi dalla capitale, e per la lentezza delle senza attendere ordini o istruzioni dal centro; e che la mancanza d'ogni garanzia giuridica nei confronti del Governo (art. 89 l. cit.) doveva fatalmente indurre questi alti funzionari a comportarsi come docili strumenti del re e dei suoi ministri. L'intendente esercitava poteri d'amministrazione attiva, vigilava, con o senza il parere del Consiglio d'intendenza;

come autorità di «tutela », sui comuni e gli stabilimenti pubblici; svolgeva funzioni di « alta polizia» tranne che nella provincia di Napoli e nella valle di Palermo, era gestita rispettivamente dal ministro dell'interno, dove la polizia dal prefetto di polizia, dipendente e dal direttore di polizia dipendente

(30) DE CESARE, a), II, p. 130. (31) Dus, a), I, p. 164. L'intendente è definito da Rocco, I, 111, «agente superiore di tutta la pubblica amministrazione» nella provincia.

99

Amministrazione

civile e beneficenza

619 ammi-

dal luogotenente generale. Nell'esercizio delle funzioni nistrative d'interesse provinciale, l'intendente il conto morale al Consiglio provinciale,

doveva rendere ed il conto mate-

riale al Consiglio d'intendenza (in/ra, §§ 183 e 184). Egli dipendeva gerarchicamente dal Ministero dell'interno, ma corrispondeva direttamente con tutti i ministeri vigilava alla pubblicazione (art. 5 L cit.), delle leggi, decreti e regolamenti,

provvedendo alla loro esecuzione con istruzioni od ordinanze (art. 6 l. cit.) (32); pubblicava a stampa un giornale che dovea riunire tutti gli atti ed operazioni del Governo e dell'ammistabilinistrazione pubblica (art. 7 L cit.)

(supra, § 35); provvedeva
competenza, rifecompetenti

sulle domande e doglianze dei comuni, dei pubblici menti e de' particolari nelle materie di sua rendo ne' casi dubbi al ministro o ai ministri

per la soluzione della quistione, ed in caso di contrasto tra i ministri per la sovrana decisione (artt. 8 e 9 l. cit.); visitava nel corso del biennio tutti i comuni ed i pubblici stabilimenti della provincia, e risolveva le controversie, riferendo infine al ministro dell'interno, e formulando le opportune proposte (art. 13 1. cit.) (33); presiedeva ogni Commessione o Consiglio fisso o temporaneo stabilito nella provincia, per qualsivoglia ramo d'amministrazione, qualunque fosse la dignità e il grado degli individui che lo componevano (art. 14 l. eit.}; segnalava per mezzo del ministro dell'interno alla maestà del re i nomi dei sudditi meritevoli di sovrana

(32) Per l'art. 6, comma 2, 1. 12 dicembre 1816, concernente il richiamo in vigore di leggi e regolamenti caduti in desuetudine, supra, § 2l. (33l Queste visite erano tanto più importanti, in quanto le comunicazioni mediocri o cattive tenevano la maggior parte de' comuni in condizioni d'isolamento. Sul metodo che deve osservare l'intendente, come «padre che visita la sua numerosa famiglia, che ne vede da per sè stesso lo stato di prosperità e le cagioni che vi si oppongono », Dus, bl, p. 409; ID., a), I, p. 175.

620

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

99

benevolenza per travagli e per azioni utili alla società (art.

17 L cit.). L'intendente era presidente del Consiglio provinciale di leva (art. 7l r.d. 19 marzo 1834); direttore del servizio sanitario della provincia (art. 2 L 20 ottobre 1819), autorità provinciale di vigilanza sulla riscossione delle contribuzioni dirette (artt.

7 e 8 r.d. 26 novembre 1807; art. 33 reg. 20 dicembre 1826); organo provinciale dell'Ammini strazione delle acque e foreste (art. 2 1. 21 agosto 1826), etc. Eco d'antichi disordini era l'art. 18: «E' vietato espressamente
agli intendenti di stabilire alcuna imposizione per qualunalcuna al di là delle somme e del senza da noi, que motivo, ripartirne esservi autorizzati:

tempo fissato dalla legge, e di fare alcun imprestito, potranno bensì farsi autorizzare

o dai nostri ministri, secondo i diversi casi, allo stabilimento de' mezzi propri a procurare impreveduti ed urgenti ». L'intendente assente o impedito era sostituito dal segrenella provincia, senza tario generale, che aveva facoltà di convocare e presiedere le Commessioni ed i comitati stabiliti grado che vi poteano intervenire prendere la precedenza ed il rango sulle autorità di maggior (art. i fondi necessari per bisogni

19, commi 5 e 6, L

cit.): il Consiglio d'intendenza, però, non poteva essere presieduto dal segretario generale, ed in assenza dell'intendente presiedeva il consigliere più anziano in ordine di nomina (art.

23 1. cit.). Il segretario generale vigilava all'adempimento
le disposizioni dell'intendente, denza, ed autenticava

del-

custodiva il sigillo dell'inten-

le copie degli atti che si estraevano dell'intendente era consentito il (art.

dalla segreteria (art. 19, commi 3 e 4, l. cit.). Contro i provvedimenti ricorso gerarchico al ministro competente

lO l. cit.:

injra, §§ 160 e 161).

99

Amministrazione

civile e beneficenza

621

I Consigli d'intendenza,

in ogni provincia o valle, erano

organi collegiali, presieduti dall'intendente, e composti di 5, 4 o 3 consiglieri, a seconda si trattasse d'intendenza di l a, 2\ o 3 classe. L'intendente
R

assente o impedito era sostituito dal siciliane erano d'una tre soli consiglieri sola (art. 41

consigliere anziano. Le intendenze classe, ed avevano generalmente

r.d. 11 ottobre 1817). I Consigli d'intendenza zioni contenziose e consultive (artt. 20-27 I Consigli d'intendenza funzionavano,

avevano fun-

1. 12 dicembre 1816).
di

di regola, con una sola seconda ca-

« camera », o sezione: tuttavia,

al Consiglio d'intendenza

Capitanata la L 25 febbraio 1820 aggiunse una mera, per il contenzioso del Tavoliere denza d'Abruzzo citeriore

di Puglia, soppressa

con legge 9 gennaio 1827 (in/ra, § 180); al Consiglio d'intenil r.d. 18 agosto 1852 aggiunse per la discussione dei conti gravami. Segretario del Conuna seconda Camera provvisoria comunali arretrati e dei relativi

siglio di intendenza era un capo ufficio, o vice capo ufficio, destinato dall'intendente (art. 27 1. 12 dicembre 1816). Le funzioni di pubblico ministero nei giudizi di contravvenzioni erano esercitate dal segretario generale dell'intendenza (art. 210 1. 25 marzo 1817) L'intendente, quando fosse nell'impossibilità di costituire il collegio in numero legale, scelto poteva surrogare il consigliere assente o impedito con un supplente

« tra i consiglieri provinciali che non sono membri d'un
qualunque»: il servizio era gratuito, ma se il consisoldo. Le deliberazioni del Consiglio

tribunale

gliere provinciale era destinato a supplire una piazza vacante, aveva diritto al relativo d'intendenza sioni » quelle pronunciate Nell'ordine in sede consultiva diceansi «avvisi », e «deciin sede contenziosa (art. 26 1. cit.). (r.d. della seguiva il comandante della Gran Corte di precedenza nelle" cerimonie pubbliche il presidente

18 maggio 1819) l'intendente divisione militare,

civile, e

622

Istituzioni

d el Regno delle Due Sicilie

99

l'arcivescovo (34), ed era accompagnato dal segretario generale, e dal capo del I" ufficio dell'intendenza (artt. 14 e 15 r.d. cit.). Quando le autorità intervenivano in corpo, marciavano nell'ordine i membri della Gran Corte civile, i generali ed ufficiali superiori senza truppa appartenenti alla divisione, i membri delle Gran Corti criminali, i membri de' tribunali civili e giudici d'istruzione criminale, i Consigli d'intendenza, etc. (art. 17 r.d. cit.). Nelle cerimonie civili e religiose, l'intendente era compreso tra le autorità che si collocavano a destra di chi presiedeva (art. 19 r.d. cit.). Gli intendenti non avevano diritto al «trattamento di eccellenza », accordato con molta parsimonia (art. 9 r.d. 24 marzo 1817). Gli intendenti, sottintendenti e segretari generali avevano un «grande uniforme» ed un «piccolo uniforme» (r.d. 2 gennaio 1822, e r.d. lO febbraio 1824). Più tardi, i segretari generali, in virtù delle funzioni di pubblico ministero esercitate nei Consigli d'intendenza (art. 210 1. 25 marzo 1817), ottennero una propria collocazione, dopo i direttori provinciali, e, camminando in corpo, dopo il Consiglio d'intendenza, e, nelle cerimonie, a sinistra del regio procuratore del tribunale (r. 22 settembre 1855 e 30 aprile 1858 per i domini di qua del Faro; r. 25 gennaio 1856 per la Sicilia) (35). Il prefetto di polizia di Napoli (r.d. 16 giugno 1824) ed il direttore generale di polizia ne' reali domini di là del Faro

(34) La carica di comandante di divisione militare, venuta meno, nel 1821, con lo scioglimento dell'esercito, non fu più ristabilita (supra, § 78), dimodocchè quando non fosse presente un comandante di divisione «eventuale» (r.d, 17 dicembre 1830: supra, § 79), l'autorità militare più elevata era di regola il comandante della provincia o valle che prendeva posto dopo I'intendente (art. 14 r.d. 18 maggio 1819). In assenza del presidente della Gran Corte civile, ne prendeva il posto il procuratore generale, che perciò precedeva l'intendente (r. l° dicembre 1851, in P'ETITTI, V, p. 217). (35) PETITTI, VI, pp. 509 e 560.

100

Amministrazione civile e beneficenza

623

(r.d. lO ottobre 1822) avevano il trattamento degli intendenti delle provincie di prima classe e ne indossavano l'uniforme (36). Nella prefettura di polizia di Napoli fu istituito,con r.d. 23 novembre 1827, un segretario generale col trattamento d'annui ducati 1800; poi, con l'art. 2 r.d. lO maggio 1836, fu stabilito che tale posto fosse affidato ad un commissario di polizia di I" rango, col trattamento speciale, durante la «missione », di 1560 ducati (37). 100. I rapporti d'impiego del personale d'intendenza. Intendenti, segretari generali, sottintendenti (38), consiglieri d'intendenza, e dipendenti delle segreterie delle intendenze, erano impiegati dello Stato. Gli impiegati delle prime quattro qualifiche erano, come oggi diremmo, i «dirigenti », che esercitavano funzioni politico-amministrative, e del contenzioso amministrativo. Il personale di segreteria, nelle qualifiche di capo ufficio,vice capo, ufficiale ed alunno, attendeva al lavoro burocratico, ivi compreso quello contabile (39), e comprendeva inoltre gli «uscieri », cioè ufficiali giudiziari addetti al Consiglio d'intendenza, ed il personale che oggi diciamo «ausiliario », composto di portieri, guardiaporte e spazzatori.

(36) COMERel, p. 592. (37) Gli artt. 138·141l. 12 dicembre 1816, concernenti la garantìa de' funzionari dell'amministrazione civile, furono integrati dalla l. 19 -ottohre 181!! (in/ra, §§ 190.192). (38) Alcune notizie sullo stato giuridico ed il trattamento economico dei sottintendenti e degli impiegati di segreteria della sottintendenza (in/ra, § 108) vengono anticipate qui, per la sostanziale identità di regime col personale dell'amministrazione provinciale. (39) La classe dei «razionali », prevista dall'art. 13 reg. 31 luglio 1840, fu abolita con r.d. 7 aprile 1851, e 24 maggio 1852 (art. 45, identico), i quali stabilirono che il lavoro della liquidazione dei conti fosse affidato a coloro, tra gli uffiziali di qualunque classe, che ciascun intendente reputasse più idonei.
2. LANDI •

Il.

624

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie L'art. 89, comma 1, l. 12 dicembre 1816,

100

disponeva:

«Sono di nostra nomina assoluta ed amovibili a nostra volontà gli intendenti, i sottintendenti, Questi ultimi i segretari generali, i saranno da noi scelti consiglieri d'intendenza.

nelle rispettive provincie, e, per quanto sarà possibile, fra gli abitanti di ciascun distretto. I detti funzionari non potranno in verun caso essere sospesi dalla loro carica le dell'ordine giudiziario (art. senza un nostro ordine espresso ». Dette funzioni erano incompatibili con quel97 L cit.), ed i funzionari suddetti, nella stessa provincia, non potevano nominarsi tra' congiunti sino al quarto grado di parentela civile inclusivamente (art. 98 l. cit.). Tutti avevano l'obbligo della residenza (art. 96 L cit.) (40). Tutti erano nominati su proposta del ministro degli affari interni, e per le nomine degli intendenti, segretari generali e sottintendenti, (supra, il re provvedeva in Consiglio di Stato, previa deliberazione del Consiglio de' ministri

§§ 25 e 28).
dunque, di personale la cui scelta era incondiv'era un qual-

Trattavasi,

zionatamente discrezionale, e che non godeva nei confronti del Governo di nessuna garanzia di stabilità. Nè siasi ordinamento di carriera; sol che, con l'art. 56, rispettie sottin-

vamente, r.d. 7 aprile 1851, e r.d. 24 maggio 1852, fu previsto che quelli fra gli impiegati nelle intendenze tendenze che si, fossero «distinti per probità, per istruzione, e per servigi renduti », sarebbero stati «tenuti in particolare considerazione intendenza nella provvista delle cariche di consiglieri di e di sottintendenti

».
nel-

Certo, era probabile che le scelte del Governo cadessero a preferenza su funzionari che avessero già un'esperienza

(40) I congedi, per tutti gli impiegati «civili, giudizi ari ed amministrativi s , erano regolati dal r.d. 22 gennaio 1832 (supra, § 41).

100

Amministrazione

civile e beneficenza

625

l'amministrazione d'intendenza;

civile, e così

accadeva che gli intendenti nominate all'or-

fossero attinti dai segretari generali, e questi dai consiglieri ma non era escluso che venissero ad altre categorie: persone appartenenti per esempio,

dine giudiziario (41). Non sembra poi fosse rigorosamente osservata quella scelta dei consiglieri tra gli abitanti della provincia e dei singoli distretti, che, nell'intenzione tore, avrebbe dovuto dare ai Consigli d'intendenza tere moderatamente rappresentativo (42). Gli impiegati di segreteria, nel sistema della vano uno stato giuridico esclusivamente locale, denza o la sottintendenza di nomina. del legislaun carat-

1. cit., ave-

presso I'intened i

cui erano stati destinati col decreto erano nominati con decreto del rispettivamente, dell'inten-

I capi ufficio e vice capi delle intendenze,
su proposta,

segretari delle sottintendenze, ministro dell'interno,

dente o del sottointendente, i quali potevano sospenderli dalle loro funzioni, ma non rimuoverli se non previa autorizzazione del ministro o sottintendente dessero su rapporto motivato dell'intendente; che gli altri uffiziali di segreteria erano nominati dall'intendente che avean facoltà di rimpiazzarfi, sempre

« giusto motivo a questa misura» (artt. 91 e 92 1. cit.).

(41) Provenivano dall'ordine giudiziario, per esempio, Francesco Nicola de Mattheis, giudice del tribunale civile di Napoli, nominato intendente di Calabria Citra nel 1821 (supra, cap. II, nota 346); Nicola Intonti, procuratore generale della Gran Corte criminale di Lucera, poi intendente di Capita nata. di Principato Ultra, ed infine 0822·1831) ministro della polizia generale; Raf. faele Longobardi, presidente di tribunale, poi intendente di Calabria Citra, prefetto di polizia, ed infine (1848·1854)ministro dell'interno e poi di grazia e giustizia (PASANISI, ), pp. 22 e 26; vedi anche supra, § 61); Nicola Santanb gelo, che da intendente di Calabria Ultra 1" era stato nominato nel 1822 giudice della Gran Corte civile di Napoli, ma nel 1824 fu inviato intendente in Capitanata, con !'incarico del riordinamento del Tavoliere i supra, § 57), e fu ministro degli affari interni dal 1831 al 1847 (Biografia). (42) DE SIVO, a), I, p. 74.

626

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

100 col

Queste disposizioni furono una prima volta integrate reg. Min. aff. int. 31 luglio 1840, il quale

dispose che le

proposte dei sottintendenti fossero inoltrate al ministro per il tramite gerarchico dell'intendente (art. 35). Per le cariche inferiori dovevasi provvedere me, sia per conoscenze L'ammissione d'impiegati

« a' regolari ascensi, sia per esa(art. 36). doveva avvenire

di servizi e di antichità» in soprannumero

previo esame su quesiti stabiliti inteso il segretario generale, al quale gli aspiranti non potevano La situazione essere ammessi se non provmigliorata veduti de' necessari documenti di buona morale (art. 37). appare sostanzialmente

(supra,
del

§ 98) con i due r.d. 7 aprile 1851 (per i domini di qua
Faro) e 24 maggio 1852 numerazione fu ordinato,

(per i domini di là del Faro): la intendenze e sottintendenze

degli articoli è identica, e pressocchè identico per ciascuna parte del regno, in un sol Corpo, della Luogotenenza in Sici-

il contenuto. Il personale delle

iscritto in due ruoli generali, l'uno presso il Ministero dell'interno, l'altro presso il Ministero lia, distinti in quadri per ciascun grado ed in ogni quadro gli impiegati erano disposti secondo l'anzianità di nomina nel grado (art. 43, comma 1). Per la prima formazione dei ruoli, gli elementi dovevano essere forniti dagli intendenti, e, prima dell'approvazione, se ne doveva dare comunicazione a giorni, reclatutti gli interessati, i quali potevano, entro trenta

mare al Ministero competente (art. 43, comma 2). Veniva meno, così, il carattere locale dell'impiego, e tutti gli impiegati potevano essere trasferiti, tenente un'altra, generale, dal ministro dell'interno o o dal luogoad da un intendenza sottintendenza

quando si trovasse tale misura utile per il servizio

(art. 53) (43).
(43) DE SIVO,a), II, pp. 9·10, giudica questo decreto una «spada a due tagli»: la nomina ministeriale rendeva gli impiegati e men dipendenti da' su-

100

Amministrazione

civile

e beneficenza

627

Le ammissioni d'impiegati di «alunni» -

-

di regola con la qualifica relativi alle Il. 12

dovevano essere precedute da un e same su

quesiti stabiliti dal Consiglio d'intendenza,

dicembre 1816, e 21 e 25 marzo 1817. Gli aspiranti dovevano essere in possesso della cedola di belle lettere, cioè della maturità classica (44), e dei necessari documenti di buona morale (art. 51). Anche l'avanzamento aveva avuto una pur generica discisarebbero stati «regoesame sia plina, stabilendosi che gli «ascensi» per conoscenza della attitudine di requisiti

lati in ragione del merito di. ciascuno ... sia per sarà data sempre la preferenza

e morale ... ; ma in parità al più antico»

(art. 50). Si era aperta pure, come si è accennato, la prospettiva della nomina a consigliere d'intendenza o sottintendente (art. 56), cioè dell'accesso alla carriera superiore. La condotta degli impiegati delle intendenze era esaminata ogni tre mesi, sotto il triplice rapporto della probità, della laboriosità e dell'istruzione, l'intendente, da una Commessione censoria presieduta dale formata dal segretario generale e da un conLa Commes-

sigliere d'intendenza

designato dall'intendente.

sione indicava in verbale per ciascun impiegato una nota di merito o di biasimo, e trasmetteva il verbale al Ministero dell'interno, insieme ai rapporti dei sottintendenti sugli im-

periori del luogo, e riottosi e baldanzosi»; per protezioni ministeri ali potevano sfuggire le punizioni: «ma per contrario se avean là qualche nemico, per un nulla eran traslocati lontano, costretti a viaggiare con famiglie e mobili appresso, con pochi ducati di soldo. Vedevi visi nuovi arrivati da lungi, ignari delle costumanze, sparuti e miserrimi s , n passo meritava d'essere r iportato perchè riflette ricordi personali dell'autore, consigliere d'intendenza in Caserta. (44) In Sicilia, venivano dispensati dal produrre il titolo di studio, puro chè dessero prova d'una corrispondente istruzione, i candidati delle provino cie dove non v'era l'Università (r. 20 aprile 1858, in PETlTTI, VI, p. 902).

628

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

100

piegati delle sottintendenze, La «giubilazione Ministero dell'interno Il trattamento zione provinciale

sui quali la Commessione poteva

formulare le proprie osservazioni (artt. 54 e 55).

», cioè il collocamento a riposo degli
grado, doveva essere autorizzata (art. 49, comma 2). dell'Amministraalla comune vicenda segretari era stata dal

impiegati di qualunque

economico del personale non si era sottratto

(supra, § 41) della riduzione imposta per conseguire economie di bilancio. La retribuzione degli intendenti, generali, sottointendenti e consiglieri d'intendenza, che gli intendenti retribuita.

fissata dall'arto 142 1. 12 dicembre 1816, con tanta larghezza, appaiono la categoria di funzionari meglio 1817 aveva stabilito, Per di più, il r.d. 11 ottobre

per il personale de' reali domini di là del Faro, un trattamento ancor più favorevole; zioni annue ed in conseguenza le originarie retriburiducendel detto personale erano le seguenti,

dosi in duca ti i valori espressi in onze siciliane (r.d. 6 marzo

1820: supra, § 55):
Reali domini di qua del Faro: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. lO. Intendente della provo di Napoli Intendenti delle provincie di la cl. Intendenti delle provincie di 2a cl. Intendenti delle provincie di 3a cl. Segretario generale dell'Intendenza di Napoli Segretario generale d'Intendenza di P cl., e sottintentendente della stessa classe Idem, di 2& cl. Idem, di s- cl. Consiglieri dell'Intendenza di Napoli Consiglieri d'ogni altra Intendenza d. 4.400 » 3.600 » 3.300 » 3.000 » 1.300

» 1.100 » 1.000
»

»
»

940 700 500

Reali domini di là del Faro: 1. Intendente della Valle di Palermo 2. Intendenti delle altre valli » 4.500

» 3.300

100

Amministrazione

civile

e beneficenza

629 » 1.350 » 1.050 » 750 » 600

3. Segretario generale della Intendenza di Palermo . 4. Segretari generali delle altre Intendenze, e sottintendenti. . . . . . . . . . . • . 5. Consiglieri dell'Intendenza di Palermo . 6. Con siglieri delle altre Intendenze.

Ma questi trattamenti furono sottoposti alla vessatoria ritenuta dei primi sei mesi di soldo (art. 2 r.d. 5 dicembre 1825), ed alla ritenuta progressiva stabilita dal r.d. Il gennaio 1831, ed abolita col r.d. 16 gennaio 1836 (supra,§ 41). Le indennità di missione, previste dall'art. 143 l. cito in due terzi del soldo in ragione del tempo trascorso fuori resi. denza, furono, col r.d. 6 novembre 1821, così determinate: l) all'intendente, d. 7 al giorno; 2) al sottintendente, d. 2 al giorno; 3) al sottintendente incaricato di sostituire I'intendente, d. 6.66 al giorno; 4) al consigliere d'intendenza, d. 1.50 al giorno. Lo stesso decreto aveva stabilito le indennità per i periodi d'esercizio delle funzioni di grado superiore, e cioè: l) al sottintendente o segretario generale, supplente dell'intendente, d. 6.66 al giorno; 2) al consigliere d'intendenza, supplente dell'Intendente, d. 3.35 al giorno; 3) al consigliere d'intendenza, supplente del segretario generale in residenza, d. l al giorno dopo 2 mesi; e fuori residenza d. 2 per tutto il periodo. Il r.d. 4 giugno 1831 operò le seguenti riduzioni: l) agli intendenti, d. 4 al giorno per i giri fuori residenza; 2) ai sottintendenti e segretari generali incaricati di supplire l'intendente, d. 2 al giorno in residenza, e d. 3 fuori residenza;

630

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

100

3) la stessa indennità era dovuta ai consiglieri d'intendenza che rimpiaszavano l'intendente, ed ad ogni autorità modiinferiore che rimpiazzasse la superiore. Il trattamento del personale siciliano fu nuovamente ficato in conseguenza dell'entrata in vigore del r.d. gio 1838, che estendeva integralmente alla Sicilia la cembre 1816. Poichè, tintendenze distinto in «classi» come si è detto, le intendenze

7 mag1. 12 die sot-

siciliane erano d'una sola classe, il personale fu personali, secondo l'organico sotto indisalvo quello conservato

cato, e con i relativi trattamenti, che già ne godevano uno maggiore:
l. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

ad personam, fino a promozione o vacanza del posto, a coloro

Intendenti di l" cl. (n. 2) d. Intendenti di 2" cl. (n. 2) » Intendenti di s- cl. (n. 3) » Segretari generali (n. 2) e sottintendenti (n. 4) di P cl. » Id. (n. 2 e n. 6) di 28 cl. . . . . . » Id. (n. 3 e n. 7) di 3a. cl. . . . . . » Consiglieri dell'Intendenza di Palermo » Consiglieri d'altre Intendenze »

3.600 3.300 3.000 1.100 1.000 940 700 500

Infine, il r.d. 27 maggio 1844 stabilì un trattamento co, di annui d. 1800, per tutti gli intendenti quel dì in avanti, integrato però da un'indennità d. 1.800 per la prima classe, d. 1.500 per la

UnI-

promossi da annua di seconda, e

d. 1.200 per la terza: con che, il trattamento complessivo di attività degli intendenti rimaneva invariato, ma la Tesoreria generale realizzava un'economia sui trattamenti tà (45). di quiescenza, che venivano liquidati sul soldo soltanto, escluse le indenni-

(45)

DlAs, a), I, p. 267.

100

Amministrazione

civile

e beneficenza

631

I soldi del personale di segreteria - rimasti sostanzialmente invariati nella sostituzione del reg. Min. aff. interni 31 luglio 1840 con i due r.d. 7 aprile 1851~ e 24 maggio 1852 - erano stabiliti in modo da non superare il trattamento del consigliere d'intendenza, secondo i seguenti eriteri:
la classe L Capo ufficio dell'Intendenza di Napoli e di Palermo. 2. Capi Ufficio 3. Segretari di sottintendenza 4. Vice Capi d'Ufficio 5. Uffiziali • 6. Portieri. 7. Guardaporte 8. Spazzatori per le Intendenze 9. Id. per le sottintendenze d. 600 » 480 » 360 » 300 » 216 » 144 » 120 2a classe d. 3a classe d. 420 300 240 180 72

. ·

.

. . . · ·

» »

» » » » » » » »

» » » » » » » »

360 240 216 120 36 48 24

Gli alunni non avevano soldo, ma partecipavano al riparto della gratificazione (art. 59 rr. dd. cit.), costituita da una somma pari ad l/IO dell'ammontare annuo degli stipendi degli impiegati di ciascuna intendenza o sottintendenza, che era ripartita tra gli impiegati, dall'intendente o sottintendente, previa approvazione del ministro dell'interno o del luogo. tenente generale, in «ragione composta, cioè diretta della quantità e qualità del lavoro eseguito da ciascuno di essi, ed inversa dei soldi rispettivi », con speciale riguardo per gli alunni ed i liquidatori dei conti. Anche gli uscieri non avevano soldo, ma percepivano, per gli atti loro attributi dalla 1. 25 marzo 1817, gli stessi diritti spettanti agli uscieri dei trio bunali civili. Il diritto a pensione dei funzionari ed impiegati statali dell'amministrazione civile (artt. 154 ss. 1. 12 dicembre 1816) era regolato dalle norme comuni (di qua del Faro, r.d. 3 mag-

632

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

101

gio 1816; di là del Faro, r.d. naio 1823: supra,

27 novembre 1819 e 25 gen-

§ 42).
Il Consiglio provm30 1. 12 dicemprovincia. In della

101.
bre

Il Consiglio provinciale.

ciale, come è detto espressamente

dall'art.

1816, era l'organo

rappresentativo più rilevante fondiaria,

origine, la manifestazione gente della contribuzione all'ineguaglianza

di tale rappresentatidel contin-

vità consisteva nella ripartizione,

tra i distretti,

e nella decisione dei ree dai comuni

clami presentati dai consigli distrettuali della ripartizione

« intorno

32 e 33 1. cit.). Ma tale funzione venne meno già con l'anno 1817, essendosi stabilito (r.d. 14 settembre 1816) che il contintra essi» (artt. gente assegnato alla provincia fosse ripartito le dei rispettivi catasti (supra, ad una ragione uniforme tra i comuni, in proporzione della materia imponibi-

§ 50).
R

Il Consiglio provinciale si componeva del presidente, di 20 consiglieri nelle provincie di l a e 2 classe ed in quella di Palermo, dal presidente (art. e di 15 consiglieri nelle provincie di 3a classe, ed in tutte le altre valli di Sicilia. Il segretario era nominato tra i consiglieri, sentito l'avviso del Consiglio

34 1. cit.; art. 48 r.d. 11 ottobre 1817). Il Consiglio
(art. 35 1. cit.) (46). Gli atti del Consiseparatamente all'inizio da quelli dell'intendenza, di ciascuna sessione (r.

deliberava a maggioranza di voti, con la presenza di due terzi dei suoi componenti glio provinciale rale dell'intendenza, dovevano essere custoditi dal segretario gene-

e consegnati al presidente

7 luglio 1841, e 18 settembre 1841) (47).

(46)
in luogo strettuale

Il numero (r.

legale

veniva

completato, mancanti

in

caso di necessità, qualche

chiamando di-

dei consiglieri

provinciali

o assenti

consigliere

(47)

21 giugno 1844, in PETITTI, IV, p. 469). PETITTI, IV, pp. 429 e 435.

101

Amministrazione civile e beneficenza

633

Il presidente del Consiglio provinciale era nominato ogni anno dal re, tra i proprietari poli, o in Palermo, idonei della provincia (art. 89, comma 2, 1 . cito ). Se il presidente nominato risiedeva in Naprestava giuramento nelle mani del ministro dell'interno (o del luogotenente) prima di partire per la propria provincia, e quivi giunto riceveva in presenza dell'intendente il giuramento dei consiglieri; se risiedeva in proassievincia, prestava giuramento nelle mani dell'intendente, me ai consiglieri. I consiglieri erano ugualmente nominati per decreto reale sulle proposte decurionali (a~t. 89, comma 3, 1. cit.), e venivano rinnovati ogni anno per un quarto (art. 129 1. cit.) (48), in modo che niuno potesse permanere in ufficio più di quattro anni, salvo la rieleggibilità due anni dopo l'uscita d'esercizio (art. 107 1. cit.). Ogni decurionato, sulla propria lista d'eleggibili (in/ra, § 111), designava i propri candidati, una terna nei comuni con meno di 3000 abitanti, l. cit.), scelti tra i proprietari minore di quattrocento con rendita formando due nei

comuni fino a 6000 abitanti, e tre negli altri (artt. 68 e imponibile ducati (art.

124
non

125 l. cit.). In mancanza

di eleggibili poteva sceglierli sulla lista d'altro comune del distretto (art. 126 l. cit.) (49). L'intendente, previo parere

(48) L'art. 129 stabiliva che, nei primi tre anni d'applicazione della legge, i consiglieri che dovevano ogni anno uscire d'ufficio erano designati dal re su proposta del ministro dell'interno; poi uscivano d'ufficio di diritto, ogni anno, quei che avevano esercitato le funzioni per un quadriennio. La circo Min. Aff. interni, 30 agosto 1843 (PETITTI, IV, p. 457), argomentando dall'art. 118, stabiliva che i consiglieri, nominati in rimpiazzo d'altri che per qualunque ragione non avessero compiuto il quadriennio, uscivano d'ufficio all'epoca in cui sarebbe cessato l'esercizio della persona cui erano surrogati. (49) Minuziose istruzioni furono in proposito diramate con circo Min. Aff. interni, 24 maggio 184,3 (PETITTI, IV, p. 453). Con r.d. 24 maggio 1852, furono estese ai Consigli provinciali e distrettuali le cause d'incompatibilità previste per i decurionati (divieto d'appartenenza al medesimo collegio d'ascendenti e

634

Istituzioni

del Regno delle Due

Sicilie

101

del Consiglio d'intendenza, dell'interno,

rimetteva

gli atti al ministro

che sottoponeva al re le proposte, regolandosi

in modo che ogni distretto avesse un numero di consiglieri provinciali proporzionato alla popolazione (art. 128 1. cit.). La carica di consigliere provinciale era incompatibile con quella di consigliere distrettuale, o di consigliere d'intendenza; mentre poteva essere chiesta dai consiglieri provinciali l'esenzione dalle cariche comunali, o l'esenzione dall'ufficio nel caso di compimento di 70 anni d'età (art. 1301. cit.). In conclusione, questi uffici « elettivi concetti «democratici decurionati

» non erano davvero tali secondo i nostri
», perchè le candidature proposte dai

erano tanto numerose, a causa della vastità delle

provincie, in rapporto al piccolo numero delle nomine cui doveva si provvedere ogni anno, che, praticamente, l'intendente ed il ministro potevano scegliere con latissima discrezionalità, ed occorreva godere dell'incondizionata pari, del resto, dei Consigli distrettuali fiducia del Governo e dei decurionati: per essere prescelti. È ovvio che un Consiglio così composto (al

injra, §§ 109 e 116) non poteva esprimere alcun indirizzo
politico. In Consiglio di Stato dei Consigli provinciali de' ministri), Palermo erano nominati dal re i presidenti (previa deliberazione del Consiglio di Napoli e

nonchè i consiglieri provinciali

(reg. lO maggio 1826, tab. Min. aff. int.).

Il Consiglio provinciale si riuniva una volta l'anno, nella data stabilita con decreto reale (50), e la sessione non poteva durare più di venti giorni (art. 31 1. cit.). La sessione era
discendenti in linea retta, dello zio e del nipote, o di due fratelli) dall'art. 110, comma l, l. 12 dicembre 1816; nonchè l'estensione del medesimo divieto agli adottivi, disposta con r.d. 20 dicembre 1827. (50) DIAs, a), I, p. 193; PETlTTl, I, p. 12. Erasi in tal modo consuetudlnariamente modificato l'art. 31, che stabiliva «il quinto giorno dopo la chiusura de' Consigli distrettuali s ,

101

Amministrazione

civile e beneficenza

635

aperta pubblicamente dall'intendente le istruzioni» su cui deliberare

(art. 36 1. cit.), che dovei lumi e

va rimettere al presidente «i documenti, i materiali,

(art. 37 1. cit.). In un certo

periodo, pare fosse invalsa la consuetudine di solennizzare la riunione del Consiglio con un pranzo, offerto dal presidente all'intendente, ai consiglieri provinciali, ed alle autorità della provincia, e dall'intendente in ugual modo contraccambiato:

ma un r. 26 marzo 1825 definisce tale prassi «un abuso », e la vieta: forse non tanto per le considerazioni di « austerità

»,

come oggi si direbbe, ivi richiamate, ma, piuttosto, per venire incontro alla parsimonia degli intendenti (i quali, invitati dal presidente, si trovavano «in certo modo nella necessità di fare altrettanto »), e più ancora per il timore che, nella festosità del convito, potessero esprimersi propositi non consentanei al prudente riserbo che doveano i funzionari mantenere sui pubblici affari (51). « Costituita l'unione », cioè aperta la sessione, il Consiglio poteva procedere a porte chiuse, o aperte al pubblico, come meglio stimasse, ma sempre a voti palesi (art. 36 1. cit.). L'intendente doveva dare al Consiglio tutti gli schiarimenti che gli fossero richiesti dal presidente, e poteva essere invitato alle adunanze, senza diritto di voto (art. 39 1. cit.). Nel caso che il presidente fosse impedito, lo sostituiva il consigliere per nomina più anziano (r. 22 di(art. cembre 1857) (52). La chiusura della sessione era proclamata dal presidente, che ne dava subito avviso all'intendente 40 1. cit.). Il presidente rimetteva direttamente delle finanze gli atti relativi al riparto al ministro

della contribuzione

diretta, ed al ministro degli affari interni tutti gli altri (art. 40 1. cito ) (53). Sui voti de' Consigli provinciali provvedeva
(51) PETITTI, IV, p. 126. (52) PETITTI, VI, p. 857. (53) Il r. 29 marzo 1828

(PETITTI,

IV, p. 189) revoca il precedente,

8 marzo

636

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

101

il re soltanto (art. 41 l . cit.) sentito il parere della Consulta (art. 1, n. 5, atto sovrano 18 gennaio 1848: nale dell'intendenza (55). potevano

supra, § 72) (54).

Le risoluzioni sovrane venivano di regola pubblicate nel giorI consiglieri provinciali potevano essere temporaneamente investiti di funzioni giurisdizionali o amministrative: intervenire come supplenti in Consiglio d'intendenza (supra, § 99); potevano sostituire temporaneamente i sottintendenti (art. 45 L cit.), ed anche il segretario generale dell'intendenincarichi speciali, anche da

za (56), e ricevere dall'intendente

disimpegnare fuori residenza. In tutti questi casi, i consiglieri

1824, che prescriveva la trasmissione per mezzo dell'intendente. I r. 19 maggio e 15 giugno 1852 (PETITTI,V, p. 304 e p. 319) prescrivevano che gli affari di competenza dei Ministeri dei lavori pubblici e della pubblica istruzione Iossero rimessi al Ministero dell'interno il quale doveva provvedere ad inviarli ai ministeri competenti per materia. (54} A proposito di tali voti, il Rocco, I, p. 130, rilevava che le funzioni de' Consigli provinciali, in quanto rappresentavano la provincia, ed erano destinati a farne conoscere al Governo i bisogni, erano del tutto diverse da quelle degli agenti diretti dell'amministrazione, e da quelle de' giudici del contenzioso amministrativo. I voti dovevano essere rassegnati alla maestà del re, e da questi giudicati meritevoli della sovrana approvazione; non potevano essere diretti agli intendenti, nè potevano costoro riceverli, o emettere su di essi alcun provvedimento, nè poteano i Consigli ingiungere o commettere cosa al. cuna all'intendente (Min. Interno, circo 17 luglio 1852; e r. 25 gennaio 1853, in PETiTTI,V, p. 322 e 442). Tale riserva al re dell'esame e risoluzione dei voti era necessaria, secondo Rocco, I, p. 135, perchè le autorità provinciali non avrebbero potuto intervenire senza menomare l'indipendenza del Consiglio, e~ i singoli ministri ne erano impediti dalla molteplicità degli oggetti. (55) Su voto del CP di Calabria citeriore, S.M. erasi degnata disporre che in tutte le provincie fossero inserite ne' giornali d'intendenza tutte quelle sovrane risoluzioni provocate da' Consigli provinciali, relative ai conti morali, alle opere pubbliche, alle industrie e manifatture delle provincie, alla pubblica istruzione, ed ai pubblici stabilimenti (r. 7 aprile 1835, in PETITTI, IV, p. 346), e confermava tale ordine con altro r. I" aprile 1842, ivi, p. 443. (56) Tale facoltà risulta dalla tabella allegata al reg. 6 novembre 1821, che prevede l'indennità pari a quella dovuta per la supplenza del sottintendente (supra, § 100).

101

Amministrazione

civile e beneficenza

637

provinciali novembre trimenti,

avevano diritto alle indennità, la carica era gratuita, e poteva

fissate con reg. 6 solo, se l'esatto

1821, modificato dal r.d. 4 giugno 1831 (57). Al-

esercizio era congiunto alle altre qualità necessarie, costituire titolo onorifico per meritare la sovrana vista degli impieghi consiglieri provinciali ed a quanto settembre titori de' demani di Stato (art. attenzione nella prov-

136 1. cit.). Inoltre,

i

erano stati utilizzati, per breve

tempo

pare con esito negativo, come commissari riparex-feudali (r. d. 30 giugno 1818, e r.d. I" che senza legittime ragioni non considerati fosse tanto

1819) nei domini di qua del Faro (in/ra, § 178).
nelle sessioni del Consiglio erano sembra

I consiglieri provinciali intervenivano e distrettuali,

dimissionari (58). Ma l'assenteismo dei consiglieri, provinciali e perfino de' presidenti, scandaloso, che il Consiglio provinciale rese diligente ad esprimere cassati, inoltre, di Terra di Lavoro si voto accolto dal sta-

un voto, perchè costoro fossero o rifiuto

dalla lista degli eleggibili:

re, il quale dispose (59) che in vista d'inobbedienza

a recarsi alle sessioni, le dette misure di rigore sarebbero

te applicate inesorabilmente « essendo spiacevol cosa che prescelti da S.M. a così onorevoli funzioni, facciano per loro colpa svanire tutte le utilità che la M.S. si ripromette sessioni de' Consigli ». dalle

(57) I consiglieri provinciali o distrettuali incaricati d'affari amministra. tivi fuori dell'ordinaria residenza ricevevano un'indennità giornaliera di 15 caro lini (r. 4 ottobre 1831, in PETITTI, IV, p. 262), pari a quella de' consiglieri d'intendenza (r.d. 4 giugno 1831); e nulla era loro dovuto dai Comuni, se per incarico del Consiglio provinciale si fossero recati a Napoli per sollecitare i provvedimenti sulle deliberazioni del Consiglio (r. 21 novembre 1821, ivi, p. 85). (58) R. 17 agosto 1830, su cfp. CR, in PETITII, IV, p. 236. (59) R. 18 aprile 1846, in PETITTI, IV, p. 512.

638

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

102 Le attri-

102.

Attribuzioni

de' Consigli provinciali. -

buzioni de' Consigli provinciali erano enumerate dall 'art. 1. 12 dicembre 1816, col correlativo divieto (art. scutere o deliberare su altre materie.

30

31) di di-

È bene rilevare che, sebbene la provincia fosse persona giuridica, essa non aveva un organo esecutivo proprio, e le funzioni relative erano esercitate dall'intendente, che riuniva quindi la duplice veste di rappresentante del governo e d'amministratore provinciale. Il presidente del Consiglio provinciale aveva, semplicemente, le funzioni di capo del detto organo collegiale; ed il Consiglio, pur qualificato organo rappresentativo della provincia, aveva, come ora si vedrà, funzioni deliberative abbastanza limitate. Tuttavia, un certo progresso amministrativo rispetto ai metodi praticati durante l'occupazione militare (60) si ebbe col r.d. I" febbraio 1816, che separò la Cassa provinciale da quella della Tesoreria generale, ed istituì le deputazioni provinciali (r.d.

20 settembre 1816,
del-

ed art. 167 1. 12 dicembre 1816) per l'amministrazione le opere pubbliche (in/ra, § 104). Le attribuzioni del Consiglio provinciale, secondo l'art.

30

1. cito (la cui massiccia enumerazione,
seguenti:

contenuta

in un sol erano le

comma, viene qui scissa per comodità d'esposizione),

a) esaminava e discuteva i voti de' consigli distrettuali

(mfra, § 109);
b) votava la quantità
della sovraimposta Tale sovrimposta, facoltativa, sulla contri2 grani

che credeva necessaria per le spese particolari della provincia, e ne proponeva l'impiego. buzione fondi aria, non poteva di regola oltrepassare

addizionali (2%), ma il Consiglio poteva proporre, per la costruzione o riparazione di edifici o strade provinciali, una
(60)
COMERel, p.

237.

102

Amministrazione

civile e beneficenza

639

sovrimposta straordinaria,

da determinarsi

dal re su proposta oppure un ratizzo con de-

dei ministri delle finanze e dell'interno,

sulle rendite disponibili de' comuni, che si imponeva

creto reale su proposta del ministro dell'interno, dovendo concorrere però in tal caso il voto dell'intendente e del Consiglio d'intendenza (artt. 164 e 165 l. cit.) (61); c) formava, su proposta dell'intendente, lo stato discusso provinciale, da sottoporre all'approvazione del ministro dell'interno; ti) discuteva il conto morale il progetto deldella spesa) (cioè dello stato di previsione

del re su proposta

(in/ra, § 183) dell'inten20 mag-

dente sull'impiego de' fondi provinciali, ed il conto morale del Consiglio degli ospizi (art. 84, commi l e 2, istr. gio 1820); e) dava il suo parere

sullo stato della provincia e del.

l'amministrazione pubblica, particolarmente sulla condotta e sull'opinione generale de' pubblici funzionari, e proponeva i mezzi che credeva più conducente a renderla migliore. Era questo, in sostanza, l'unico caso in cui il Consiglio esprimeva un voto che poteva avere qualche contenuto politico, sia pure a livello d'amministrazione locale: ma se e come venisse effettivamente esercitata questa facoltà, potrebbe soltanto mediante una ricerca d'archivio; lanza sulle opere pubbliche per le opere medesime; provinciali; essere stabilito e la vigii fondi

f) nominava la deputazione per la direzione
proponeva

discuteva il conto morale dell'impiego

di tali fondi; dava il suo avviso sui progressi delle opere e sugli espedienti da adottarsi per migliorarne l'esecuzione; g) destinava, ove lo credesse opportuno, uno o due deputati, scelti nel suo seno o fuori, per sollecitare presso l'in-

(61) Vedansi anche le istr. sulla formazione de' ratizzi, diramate col r. 19 febbraio 1852, in PETITTI, V, p. 251.
3.
LANDI -

Il.

640

I stituzioai del Regno delle Due Sicilie

103

tendente o presso i ministeri to delle sue deliberazioni. Le provincie

la risoluzione

ed il compImenper acquistare un

non potevano «contrarre

diritto o per sciogliere una obbligazione, sia collo Stato, sia con particolari» se non vi precedesse una deliberazione del Consiglio provinciale, approvata dal re su proposta del ministro dell'interno, sotto pena di nullità (artt. 172 e 173 L cit.). È questa la disposizione da cui più lucidamente sonalità delle provincie, risulta la percome soggetti di rapporti nei quali

l'altra parte può essere anche lo Stato, e quindi la loro distinta soggettività nei confronti di quest'ultimo. 103. Le spese provinciali.

-

La L 12 dicembre

1816

non enumerava direttamente i compiti delle provincie, ma, secondo un metodo che derivava dal diritto amministrativo francese (e che infatti, del regno di Sardegna attraverso la L comunale e provinciale d'identica derivazione,
t.u,

si

è perpe-

tuato in Italia fino ad oggi: artt. 143 ss.

3 marzo 1934,

n. 383) stabiliva le «spese », distinguendole in «comuni a tutte le provincie», e «particolari a ciascuna di esse» (art. 159). Alle prime, tribuzione diretta, la detta imposta, visto si sopperiva su proposta con un'addizionale del ministro della condel(art. fissata dal re ogni anno col riparto dell'interno

163 L cit.). Alle spese particolari naria, o col ratizzo

provvedeva si, come già si è ordinaria o straordide' comuni, deli-

(supra, § 102) con l'addizionale

sulle rendite disponibili 160

berati dal Consiglio provinciale vano:

(artt. 164 e 165

L cit.).

Le spese comuni, elencate dall'art.

L cit., concerne-

l) Il casermaggio della gendarmeria
za pubblica provinciale dia. Secondo l'art.

e di ogni altra forde' corpi di guardall'intendente

compresa la pigione

Il, L cit., dipendevano

103

Amministrazione

civile e beneficenza

641

«la gendarmeria, interna «forza

la legione provinciale e la forza pubblica

sotto qualsiasi denominazione» pubblica interna» patentati,

(in/ra,

§ 106). La

(62) comprendeva la gendarmeria,

le guardie di polizia, le guardie forestali, i guardiani urbani e rurali la forza armata dell'Amministrazione i guardacoste, i guardamari, di dei dazii indiretti urbane. pubblica con r.d. (doganieri),

i capitani di lancia, le guardie e i custodi sanitari, le guardie La gendarmeria reale, trasformata in «Guardia sicurezza» con r.d. 15 marzo 1848, e ricostituita 16 dicembre 1852,. non aveva reparti in Sicilia

(supra, § 79). Le provincie dovevano provvedere altresì gli
alloggi degli ufficiali, quando essi non potessero provvedersene mercè l'indennità d'alloggio (63). Le legioni provinciali erano una forza territoriale, che, costituita da Giuseppe Bona-

parte (r.d. 15 maggio 1806), aveva reso buoni servizi contro il brigantaggio (64), ed era stata mantenuta dalla restaurazione, ma divenuta strumento organizzativo e diffusivo della setta carbonara, fu sciolta nel 1821. Avevano avuto breve vita le «guardie civiche» e le «guardie comunali» (r.d. 7 aprile 1827), ed in Sicilia i «rondieri comunali» per i servizi di gendarmi ausiliari e la ronda di notte (r.d. 17 giugno 1828) ed i «sorvegliatori» (r.d. 2 giugno 1833). Tutti furono sostituiti da un'istituzione che rimase tipica del regno delle Due Sicilie, la «Guardia domini di qua del Faro con r.d. urbana », costituita nei

24 novembre 1827, e di là del Faro con r.d. 24 novembre 1838 (in/ra, § 106). Questa
(62) COMERCI, 498. Erano però spese comunali quelle relative alle pio p. gioni, lume e fuoco dei posti di polizia (r. 15 luglio 1853, in PETITTI,V, p. 522). (63) Supra, cap. III, nota (224). Il r. lO dicembre 1853 (PETITTI,V, p. 430), accogliendo un voto del CP di Principato Citra, che doleva si d'abusi introdotti nel servizio, richiama la rigorosa osservanza degli artt. 256 e 418 dell'ordinanza sull'amministrazione militare, r.d. 29 giugno 1824. (64) PASANISI, ), p. lO. Vedi supra, § 77. a

642

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

103

forza «pagana

», cioè civile, non era accasermata perchè gli

individui che la componevano prestavano servizio a turno, ma doveva esservi in ogni Comune il «posto di guardia» (art. 8 reg. 24 novembre buon ordine»

1827), detto in Sicilia «posto di (art. 8 r.d. 4 novembre 1838), ed era a carico
La forza pubblica provinciale «compagnie d'armi»

del Comune la fornitura dei letti da campo, dell'olio, del fuoco, e degli utensili indispensabili. comprendeva 2) L'istruzione università, pubblica, inoltre in Sicilia le

(65).
do-

escluse le spese di prima

tazione già stabilita de' licei e collegi, e quelle delle regie e delle scuole primarie

(supra, § 47). Erano, in
alla superiore era a carico

altri termini, a carico delle provincie le spese relative istruzione media; mentre l'istruzione

dello Stato, e quella elementare a carico de' Comuni (art. 211 1. cit.). Derivava da questa disposizione che i «conti morali» di detti istituti di tre individui, la liquidazione

(infra, § 183) venivano discussi nel Consiglio
anche estranei al Consiglio (66); e che per de' conti materiali, di competenza del Con-

provinciale, che poteva delegarne l'esame ad una Commessione

siglio d'intendenza (in/ra, § 184), ciascuno stabilimento, ai sensi dell'art. 144, comma 2, 1. cit., dovesse corrispondere all'ufficio di contabilità dell'intendenza un diritto pari a 0.50% dell'annua rendita ordinaria, non eccedente però 50 ducati (67), diritto poi abolito (r.d. 7 aprile 1851 e 24 maggio 1852). 3) La statistica. tali, (r.d. dipendeva Tale servizio, nei domini continenstadal Ministero dell'interno, presso il quale

21 agosto 1851) fu istituita

la Commessione di

(65) Per la gendarmeria, le legioni provinciali e le compagnie d'arme, in quanto elementi dell'esercito, supra §§ 76-80. (66) R. 26 agosto 1826, in PETlTII, IV, p. 150. (67) R. 6 aprile 1842, in PETlTII, IV, .p. 443.

103 tisnca

Amministrazione

civile

e beneficenza

643 v' era una Il sistedi

generale;

presso ogni società economica generale,

Giunta di statistica ma fu integrato

che per mezzo dell'intendente

trasmetteva le informazioni

al Ministero dell'interno.

(r.d. 20 dicembre 1852) con l'istituzione

una Giunta statistica in ogni circondario

(68). In Sicilia (r.d. alle cui didiret-

13 marzo 1832, e reg. della stessa data), fu istituita la Direzione centrale di statistica, con sede in Palermo; pendenze ra degli intendenti, da cui ulteriormente i lavori statistici, nelle valli, erano eseguiti a cudipendevano La spesa della Direzione centrale

tori provinciali e redattori.

fu posta per d. 3.000 annui a carico della Tesoreria generale, per d. 600 annui a carico del fondo comune delle valli, e per altri d. 1.200 sul fondo speciale, da ripartire tra le singole provincie a seconda della popolazione. le provincie siciliane contribuivano spesa dell'organo centrale (69). La vaccinazione contro il vaiolo, 4) Le vaccinazioni. dal dottor Marshall, In altri termini, anche alla parzialmente

secondo la dottrina del dottor Jenner, fu introdotta in Napoli inglese, nell'anno 1800, e diffusa in tutto IV, che la rese obbligache in Sicilia (70). Nel il regno col favore del re Ferdinando toria nel 1802, tanto in continente

(68) DIAs, b), pp. 405 ss., afferma che «dopo le leggi amministrative, la statistica è la conoscenza la più necessaria all'amministratore », e lo dimostra attingendo ampiamente all'opera del Peuchet. La circo Min. interno, 15 settembre 1852 (PETlTTI,V, p. 358), vietava agli intendenti di fornire notizie statistiche «ad alcun particolare che, forse per speculazione od altro privato motivo, venisse a richiederne », dovendo le medesime fornirsi solo alla Commessione, per l'organo del Ministero. (69) Gli impieghi di «soprannumero» erano conferiti per concorso, cui poteva essere ammesso «qualunque individuo che abbia gli opportuni requi-sitì di morale », e quelli di commesso di 3" classe per concorso tra i soprano 'numeri. La Commessione giudicatrice era sempre formata dal direttore di statistica, e dai professori universitari di economia pnbblica e d'agricoltura (art. 4 reg. 13 marzo 1832). (70) COLLETTA, II, p. 144. a),

644

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

103

periodo dell'occupazione militare furono creati il Comitato centrale di vaccinazione in Napoli, e le Commessionì provinciali e distrettuali (71). Con r.d, 27 gennaio 1831, fu fondato in Napoli l'Istituto Sicilia con alcune centrale vaccinico. Con r.d. 11 modificazioni (r. 17 dicembre settem1838, e di norme erano a bre 1838 fu approvato il regolamento vaccinico, r.d. lO agosto 1839) (72), che è in sostanza, mente si dice nel preambolo, fini dell'Istituto esteso alla

come espressa-

un «testo unico»

emanate in diverse epoche. Nei domini di qua del Faro, «la pratica dell'inoculazione

vaccinica, la

promozione di questa interessante scoperta, il guarentirla i progressi»

tutto potere dalle calunnie, e dagli ostacoli, che ne limitano (art. 8 r.d. 11 settembre 1838). L'Istituto dipene le spese erano per d. deva dal Ministero dell'interno,

1574.80 a carico della Tesoreria generale, e per d. 9.000 a carico dei fondi comuni provinciali (art. 39 r.d. cit.). V'erano poi Commessioni provinciali (tranne in Napoli dove tive attribuzioni distrettuali nali, erano esercitate dall'Istituto), (art. (artt. 9 e 65 r.d. cit.), le relaCommessioni 94 r.d. cit.).

e Giunte vacciniche comucon le stesse fina50, 57, r.d .. nonchè con le

ed in Napoli Giunte di quartiere

In Sicilia, v'era una Commessione centrale, Commessione della valle di Palermo cit.), ed aveva corrispondenza Commessioni provinciali

lità dell'Istituto centrale, che esercitava anche le funzioni di (artt. 42, con l'Istituto,

(art. 67, comma 2, r.d. cit.); ma tan(art.

to le Commessioni provinciali, quanto la Commessione centrale, potevano in casi urgenti provvedere direttamente li delle Commessioni vacciniche erano 79, comma 2, ed art. 82, comma 2, r.d. cit.). I conti morasottoposti al Consi,

(71)

COll'IERCI, PETJTTI,

p.

253.

(72)

III, p. 451.

103.

Amministrazione

civile e beneficenza

645

glio provinciale, za (73).

e quelli materiali de'

al Consiglio d'intenden-

5) Il mantenimento

proietti (74). In tal senso di-

sponeva il reg. Min. interno, 30 aprile 1810 (art. 48), rimasto in vigore, nei domini di qua del Faro, sino all'entrata in vigore del r.d. 21 settembre 1826. Le premesse fu parzialmente la previsione di tale modifidi speauultimo decreto, con cui il precedente cato, dichiarano sa sui fondi provinciali essendo pervenute,

che, essendo aumentata da varie provincie,

comuni fino ad annui d. 215 mila, ed istanze d'ulteriori

menti, il sovrano erasi « convinto che il deficit sempre crescente non debba imputarsi all'irregolare ripartizione alla scarsezza de' mezzi, ma piuttosto dell'indicato fondo, ed alla inossergli abusi fosse de' fondi desti-

vanza delle istruzioni », e che per distruggere «unico mezzo ... associare all'amministrazione

nati al mantenimento de' proietti l'interesse dei Comuni ». Pertanto, dal I" gennaio 1827, il mantenimento de' proietti fu posto a carico de' comuni (art. l r.d. 21 settembre 1826), ed il Ministero degli affari interni ripartì loro «in ragione del coacervo del numero degli esposìti di ciascun comune nel periodo di un decennio» fondi provinciali comuni assegnamento (art. d'annui l'annua somma di d. 202.000 de' (art. 2 r.d. cit.). Fu confermato un di Napoli più della spesa era esclusiva-

d. 13.000 alla « Annunziata»

3 r.d. cit.) (75). Il di
Circo luogo gen, 25 maggio La tassa pel «mantenimento anime ogni mille cespiti

(73) (74) gione

1853, in PETITTI, V, p. 509. de' proietti in venìan che il anche sebbene ciascun

s, istituita
comune,

nel 1802 in ra. con 1. 8 trar-

di d. 20 per secondo

fu abolita

agosto 1806: fondiaria. (75) nei

COMERCI,p. 253, perchè fiscali che era, prima utilizzato dopo

erroneamente

era si ritenuto

tarsi d'un di quei

sostituiti Governo

dalla nuova incominciasse provincie, decimi

contribuzione ad occuparsi carenti de' d'idoricoverati animale,

Questo ospizio

efficacemente vi perissero;

del problema, dimodocchè,

da molte

stabilimenti

(COllIERCI, p. 253);

circa nove di nutrizione

l'esperimento

con latte

646

Istituzioni de l Regno delle Due Sicilie

103

mente a carico del Comune (art. vinciale comune, integrato soro, fosse, nel macchinoso, multe (art.

l, istr. 14 ottobre 1826) (76).

Si, può ritenere che il metodo di ripartizione del fondo proda altro fondo a carico del te1810, alquanto di amministrala comminatoria la buona sistema del reg. 30 aprile

e fosse difficile, malgrado 59 reg. cit.) controllarne dominante

ZIOne. Ma, tenuto conto del momento politico, è probabile che la preoccupazione riabile del r.d. 21 settembre 1826 rendendo «invafosse stata quella di realizzare un'economia, requazioni, provincie Consulta,

» la spesa. Malgrado ciò, continuarono a verificarsi speche giustificarono un voto di tutti gli intendenti, e Consigli generali degli ospizi delle con istr. di qua del Faro, accolto, su conforme parere della con r. 6 giugno 1854 (77). E pertanto,

Consigli d'intendenza

17 giugno 1854 (78), fu introdotto un metodo di ripartizione,

che non diè buoni risultati, si preferì dare i fanciulli a nutrire fuori dello stabilimento. Attorno al 1836, v'erano ricoverati oltre 400 esposti, alimentati da circa 200 nutri ci, e v'era stabilito un e educandario s per oltre 600 proiette adulte (COMERCI, 247). Un nuovo «regolamento per la lattazione interna» p. fu approvato con r.d. 17 gennaio 1852. (76) PETITII, I, p. 321. L'aumento dei fondi assegnati alle provincie (sol. lecitato, in particolare, dai CP d'Abruzzo citeriore e d'Abruzzo ulteriore I") fu rifiutato, raccomandandosi invece agli intendenti, sottintendenti ed amministratori comunali d'invigilare attentamente per contenere la spesa eliminando gli abusi e le frodi, e non facendo nutrire a spese de' comuni quei che non Iossero proietti nel senso della legge (r. 16 luglio 1845 e 29 settembre 1847, in PETITTI,I, pp. 325 e 326). Proietti erano gli c ìnfanti che, non conoscendo il loro padre e respinti dal seno della madre, sono raccolti dall'altrui misericordia» (COMERCI, 602), ed erano alimentati a spese pubbliche quelli racp. colti nelle «ruote» comunali (art. 62 ll.cc., artt. 5 ss. reg. 30 aprile 1810, ed in Sicilia artt. l ss. istr. 19 settembre 1816). In precedenza, il Ministero degli affari interni, con più largo criterio, aveva consentito l'aggregazione al ruolo dei proietti di fanciulli affidati ad estranei, le cui madri non esistessero nel Comune, o fossero tanto misere da non poterli nutrire (circ, lO ottobre 1827, in PETITTI,I, p. 324). (77) PETITII,V, p. 607. (78) PETITII,V, p. 610.

103

Amministrazione

civile

e beneficenza

647

in ciascuna provincia, tale da porre a carico di ciscun comune la spesa d'un numero di proietti sempre proporzionale finanziario dall'intendente, alla popolazione. Il conguaglio era eseguito a chiusura dell'esercizio che poneva a raffronto la spesa effettiva sostenuta da ciascun comune, con quella a debito del medesimo in ragione di popolazione, e provvedeva ad esigere le differenze dai Comuni che erano stati meno gravati, e ad accreditarle a quelli più gravati, operando le compenprovinciali. Di tali rendeva il conto morale al Consiglio dei fondi per il mantefigli dello Stato» (80), sazioni sui ratizzi per opere pubbliche operazioni, l'intendente d'intendenza. nimento

In Sicilia, dove rimasero in vigore le istr. 19 esseri infelici,

ottobre 1816 (79), l'amministrazione di «questi

era rimasta sempre di competenza de' sindaci, sotto la vigilanza degli intendenti (81); ed era stato altresì precisato che, come sotto l'antico regime i detti fondi erano amministrati dal corpo municipale, e non dalla « deputazione dei proietti ministrative comunali

»,

così nessuna ingerenza dovevano avervi le Commessioni am-

(in/ra, § 132), pur dovendo, ai sensi
e sul pagamento delle nutrici, sottintene sottin-

dell'art. 88 istr. 20 maggio 1820, vigilare sulla nutrizione buona esistenza dei proietti, etc. (82). 6) Le segreterie denze. L'art. 144

delle intendenze

e delle

1. 12 dicembre 1816 stabiliva l'annuo asseperò, la spesa per il perso.

gnamento per la segreteria di ciascuna intendenza tendenza (83), comprendendovi,

(79) PETITTI, I, p. 327. (80} Risoluzione del Luog, gen, lO gennaio 1832, in PETITTI, I, p. 324. L'espressione è tratta dall'art. 29 reg. 30 aprile 1810, che esorta i maestri delle scuole primarie ad usare una cura particolare per questi fanciulli, come figli dello Stato. (81) R. 17 agosto 1831, in PETITTI, I, p, 324, (82) Risoluzione lO gennaio 1832, cito supra, nota (80). (83) D. 9.500 per l'Intendenza di Napoli; d. 6.600 per quella di Terra di

648

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

103 l'un dei

nale di segreteria. Le intendenze,

inoltre, percepivano

per cento delle annue rendite ordinarie de' conti comunali: r.d. Il diritto che fu ridotto a

comuni (art. 144,

comma 2, 1. cit.) per supplire alle spese di liquidazione gennaio 1831, «prescrivente

0.50% con l'art. 4

una generale economia

nelle spese a carico de' comuni di qua del Faro

», e poi riportato al primitivo importo dall'art. l reg. 9 aprile 1838, il quale però stabiliva che solo il 50% della somma doveva
mettersi a disposizione dell'Intendente per il servizio di con. a disposizione del

tahilità, ed il rimanente

doveva restare

Ministero degli affari interni, per essere liberata quando fossero stati ultimati tutti i conti dei comuni, ne' termini prescritti dagli artt. 268 e 276 1. cit., per essere distribuito titolo di gratificazione (vedi l'art. 42, n. a

l e lO, reg. 31

luglio 1840). Il r.d. 11 gennaio 1831 non fu mai applicato in Sicilia, dove invece, con r. 26 maggio il reg. 9 aprile ma carattere

1838 (84), fu esteso

1838. Il citato rescritto attribuiva al detto regolamento carattere provvisorio, fino al 31 dicembre 1840;
definitivo, in deroga al titolo VIII 1. cit., gli fu attribuito con r. 3 ottobre 1840 (85).. Comunque, l'art. 41 reg. 31 luglio 1840 mostra come alle spese di segreteria delle intendenze fossero applicati molteplici introiti: assegno sui fondi provinciali comuni; ratizzi l % sulle rendite comunali, per la contabilità, il giornale d'intendenza, gli atti e registri di contabilità, i registri di stato civile; assegni per l'ufficio di leva e per le spese di polizia; assegni sui fondi provinciali per l'esame dei conti della provincia e suoi stabiliLavoro; d. 4.500 per quella di Principato citeriore; d. 4.000 e d. 3.000 rispettivamente per le intendenze di 2" e 3" classe. L'assegnamento delle sottintendenze (divise in 2 classi, con implicita modificazione dell'art. 6 l. I" maggio 1816) era di d. 900 per la l" classe, e di d. 800 per la 2" classe. (84) PETITII, I, p. 164. (85) PETITTI, I, p. 190.

103

Amministrazione

civil e e beneficenza

649

menti. etc. Le sottintendenze, invece, non avevano che l'assegno sui fondi provinciali comuni (artt. 44 e 45 reg. cit.). Tutta questa materia fu riformata con i r.d. 7 aprile 1851 e 24 maggio 1852. Per il pagamento de' soldi, fu stabilito (art. 64) che si provvedesse mediante ordinativi emessi sulla Tesoreria generale dal ministro dell'interno o dal luogotenente generale, a fine di ciascun mese, sugli stati di servizio trasmessi dalle intendenze, o dalle sottintendenze per via gerarchica. Per le spese di scrittoio, registro, stampe, lume, fuoco, ed altre spese minute, fu stabilito un annuo assegnamento sui fondi provinciali comuni, rispettivamente di d. 1.000, d. 700, e d. 500 per le intendenze di 1 a, 2 e 3 classe, e di
R R

d. 144, 120 e 96 per le sottintendenze fu consolidata in d. 170.654,

delle

stesse classi (86). siciliane in

La spesa complessiva annua, per le provincie di qua del Faro, e per le provincie d. 77.876 (transitoriamente, d. 138.834: art. 62 r.d. 24 maggio 1852). Tutti i precedenti ratizzi, assegnamenti, etc., furono «revocati ed aboliti per sempre» (art. 63), e le spese di stampa a carico de' Comuni ridotte a quella effettiva risultante dai contratti. La gratifica si continuava a corrispondere su un assegno (di cui si è detto supra, § 100) pari al decimo dell'ammontare annuale de' soldi degli impiegati di ciascuna intendenza o sottintendensa, soldi delle due parti che, in relazione alla somma de' (continente, d. 141.540; in d. 14.154, del regno

Sicilia d. 64.680) era consolidato, rispettivamente,

e 6.480. Per la resa del conto, erano rimaste in vigore le disposizioni del titolo VII reg. 31 luglio 1840: il conto morale era reso dall'intendente al Consiglio provinciale, e dal sottintendente al Consiglio distrettuale ; il conto materiale era pre-

(86) In Sicilia v'erano 2 sottintendenze .cusa); tutte le altre erano di 3" classe.

di 1"

classe

(Caltagirone

e

Sira-

650

Istituzioni

del Regno dell e Due Sicilie

103 dal cassiere

sentato al Consiglio d'intendenza, rispettivamente dell'intendenza dall'intendente) (obbligato a prestare

la cauzione stabilita

e dal sottintendente, e giudicato come i conti elencate dall'art. 161 l. cit., concerdei lo-

comunali (87). Le spese particolari, nevano:

l) La costruzione, riparazione e manutenzione
cali addetti agli stabilimenti provinciali, collegi (88), e delle strade provinciali 2) Le società economiche,

compresi i licei e provinciali,

(in/ra, § 104).

le biblioteche

ed ogni altro istituto addetto al vantaggio particolare di ciascuna provincia. Le società economiche (r.d. 26 marzo 1817, e 9 novembre 1831) esistevano in tutti i capiluoghi di provincia o di valle (salvo Napoli e Palermo, dove con r.d. 25 settembre 1821 e 9 novembre 1831, era stato istituito il rispettivo «reale istituto d'incoraggiamento funzioni provinciali).

», che vi esercitava le
le società

della società economica, e coordinava della «pubblica industria

Le società economiche dovevano occuparsi del

promovimento

», inteso generica-

mente come miglioramento dell'economia pubblica e privata, dimodocchè, come era nell'indole del paese, incoraggiavano e svolgevano principalmente alla pastorizia, d'incoraggiamento, studi relativi all'agricoltura ed corrispondendo tra di loro e con gli istituti annualmente al Con-

nonchè con le Commessioni economiche

comunali (89). Le società presentavano

(87) Il cassiere dell'intendenza, come preposto ad una cassa contenente denaro pubblico, era in caso di malversazione giudicabile dal Consiglio d'intendenza in linea amministrativa, e dalla Gran Corte criminale in linea penale, salva la responsabilità dell'intendente per culpa in eligendo (r. 20 novembre 1829, su cfp. CN, in PETITTI,IV, p. 226). (88) R. 14 settembre 1849, in PETITTI,I, p. 565; nonchè r. 6 novembre 1852, e circo Min. Lavori pubblici, 28 gennaio 1854, in PETITTI,V, pp. 368 e 576. (89) COMERCI, p. 113.114; DEMARCO; ARACCIOLO, 590·591. Le sop C pp.

103

Amministrazione

civile e beneficenza

651

siglio provinciale il conto morale dell'esercizio precedente, ed il progetto di stato discusso del successivo (90). Per quanto riguarda le biblioteche e gli altri istituti, la competenza provinciale derivava ovviamente dai provvedimenti che le concernevano: tra tali istituzioni dovevansi annoverare certamente i collegi e licei, salvo le disposizioni speciali per quelli affidati ad istituti, religiosi (91). 3) L'acquisto ed il rimpiazzo di mohili autorizzati per le intendenze e le sottintendenze. Intendenti e sottintendenti erano provveduti d'alloggio a carico della provincia, che era anche tenuta, ai sensi dell'art. 145 degli intendenti e

1. cit., a fornire

il «grosso mohile necessario alle segreterie ed alle ahitazioni sottintendenti ». Inoltre, l'art. 4 r.d. 24 essere considerati l'andare settembre 1835 avea disposto che «i comandanti di provincia dovendo, a simiglianza degl'intendenti, siccome autorità provinciali, e non convenendo alla decenza della loro carica, nè alla sicurezza de' loro archivi, essi soggetti a cangiamenti di casa », sarebbe stato «a carico della rispettiva provincia di fissare stabilmente per essi decorosi e comodi alloggi con la corrispondente

mobiglia»,

La

consistenza del « grosso mohile » per le ahitazioni degli intendenti e sottintendenti e per le «officine» ossia uffici, fu fìs-

cietà economiche, secondo il r.d, 26 marzo 1817, erano composte della 1" se· zione, economia rurale, che si interessava dell'agricoltura e della pastorrzia, e della 2" sezione, economia civile, che si interessava di manifatture e di commercio. (90) R. 14 luglio 1841, in PETITTI, IV, p. 430. (91) R. l° settembre 1852, in PETITTI, IV, p. 369. Con r.d. 22 novembre 1852 fu approvato il regolamento relativo all'amministrazione economica dei reali licei affidati ad istituti religiosi, che riservava al Ministero della puhblica istruzione l'approvazione dello stato discusso e del conto annuale, predisposti dalla Commessione amministrativa composta dal rettore e da due padri nominati dal padre provinciale, e faceva obbligo al segretario contabile di rendere il conto materiale alla Gran Corte de' conti (in/ra, § 184).

652

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

103

sata con i r.d. cit., 7 aprile 1851, e 24 maggio 1852, con l'avvertenza (art. 67) che dovevasi avere riguardo «per la decorazione e pel bisogno di una casa degna del funzionario che l'abita, ma tutto sul modello d'una decente semplicità dimodocchè, per esempio, i candelieri a cera e da olio ed i lampieri dovevano essere «decenti, la manutenzione ed il rimpiazzo ma non d'argento ». Per (art. 69), erano assegnati salvo alcune più e la relativa amcui era affidata

»,

sul fondo speciale della provincia annui d. 120 per le intendenze, ed annui d. 60 per le sottintendenze importanti cui erano assegnati d. 90 (92); ministrazione, spettava approvare

sotto la vigilanza del Ministro dell'interno le perizie delle riparazioni,

a deputazioni presiedute dall'intendente o dal sottintendente, e scelte dal Consiglio provinciale (93). Per quanto concerneva i comandanti militari delle provincie, che avevano grado diverso (colonnello, brigadiere o maresciallo di campo) fu disposto, con r. 19 dicembre guagliato 1836 (94) che l'assegno dovesse essere esecondo le mimma. alla spettanza del grado di brigadiere,

norme osservate dal Ministero della guerra. In conclusione, l'autonomia della provincia era

Il fondo per le spese comuni, come si è detto, era fissato e ripartito tra le provincie dal governo, e non era lecito provvedere fondi per spese particolari senza la sovrana approvaerano disconzione. Le ingerenze del Consiglio provinciale

tinue. Esso poteva fare osservazioni sul progetto delle « stato discusso» annuo delle rendite e spese provinciali, cioè sullo
(92) Queste disposizioni/ l:ecepiscono, in maggior parte, il r. 25 gennaio 1823 (PETlTTl, IV, p. 102). In Sicilia, l'assegno era uguale per tutte le sottintendenze. (93) È un tipico esempio di diffidenza amministrativa la riserva ad approvazione ministeriale di spese che anche in relazione ai valori del tempo appaiono minime. (94) PETlTTI, IV, p. 370.

103

Amministrazione

civile e beneficenza

653

stato di previsione della spesa, da sottoporre all'approvazione del re su proposta del ministro dell'interno (art. 166 1. cit.), e poteva, in sede d'esame de' conti morali, « rilevare tutto ciò che (credeva) conveniente in ordine all'impiego de' fondi, ed al progresso delle opere a cui (erano stati) destinati, e (propo-

neva) ogni misura che (stimasse) opportuna
lare »: ma tali deliberati le dcliberazioni su proposta del ministro dell'interno in tema di contratti (art.

su tale

particodal re

dovevano essere approvati

170 1. cit.). Anche

erano sottoposte ad ap-

provazione, con espressa comminatoria che ogni contratto concluso contro tali disposizioni era «nullo di diritto» ( artt. 172 e 173 l. cit.). Non esisteva alcun margine per oggi si dice, facoltative, mate da qualunque spese, come le perchè oltre le spese enunciate, a concorrere

provincie non potevano farne altre, nè potevano essere chiaautorità a qualsivoglia al. tra spesa, che era pertanto dichiarata estranea alla loro amministrazione (art. 162 1. cit.). Quanto al funzionamento di tali Consigli, non era molto facile che, anchilosati no tra una legislazione restrittiva come eraed un rigoroso controllo

governativo (95), e riuniti per una brevissima sessione annua, potessero esser molto efficienti: tuttavia, a qualche funzione rappresentativa adempivano, facendo pervenire voti non di rado accolti (96).
(95) Con r. 9 febbraio 1825
(PETITTJ,

al Governo

IV, p. che

127:

lo riproduce

anche

DIAS, a), I, p.

14), S.M. si era nuove strade

degnata se non non

ordinare quando

i Consigli sugli

provinciali: o prossime oggetti risoprima opee aver

1) non proponessero a compiersi luti, a meno nuovi ben basato tenimento re comunali, nesso quelle

fossero compiute rivenissero

in costruzione; di beneficenza, necessari opere; queste dalla

2) che non d'educazione 4) che non

che nuove circostanze i fondi per le

lo dettassero; od altri, dovessero de' quando

3) che non proponessero se non avessero stabilimento, immischiarsi rispettivi tali opere e pel mano nelle decurionati, potessero

stabilimenti

spese di primo deliberazioni

successivo delle dipendendo

dalle

secondo le regole stabilite con quelle (96)

legge, eccetto

della provincia.

DE SIVO, a), I, p. 74:

« ... i consigli provinciali

e distrettuali,

dagl'in.

654

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

104

104. Le opere pubbliche regie e provinciali: a) organi amministrativi e tecnici. - Le opere pubbliche eran dette
«di conto regio» quando erano d'interesse dell'intero regno, ed erano a carico della Tesoreria quando interessavano un'intera nali» generale; «provinciali» o parte di essa, e provincia

gravavano sui fondi particolari della provincia stessa; « comuquando si eseguivano per il vantaggio d'un comune, è connesso (97); delle ed a sue spese. Qui si tratta delle opere regie e provinciali, il cui regime giuridico-amministrativo opere comunali si dirà infra,

§ 123. § 102) istituì, per i foncasse particolari separate

Il r.d. i- febbraio 1816 (supra, di destinati alle opere provinciali,

da quella della real tesoreria generale, affidate a cassieri nominati dall'intendente su proposta del Consiglio provinciale, oppure, per le opere concernenti cia, su proposta della rispettiva aveva le funzioni d'ordinatore, insieme alla deputazione, una parte sola della provindeputazione. L'intendente e vigilava l'amministrazione,

rendendo annualmente il conto mo-

tendenti fatti e disfatti, avevano libertà di parola illusoria a giudicar gli atti di quei governatori: nè molto potean sapere e voler fare in quei quindici giorni ch'andavano assembrati nell'anno. Era una chiaccbierata. Dall'altra non è vero il governo non li udisse, chè tutte le loro proposte giuste venivano accolte; rigettavansi quelle contrarie alla legge ed inopportune s. È esatto che molti importanti rescritti in materia d'amministrazione civile traggono ori. gine da voti di Consigli provinciali. Nè manca traccia di qualche reclamo: per esempio, su doglianze espresse dal CP di Molise, avverso c l'abuso Introdotto delle forzate o raccomandate associazioni di libri, S.M. ... si (era) degnata ordinare, rescriversi per massima agl'intendenti: 1) di non disporre associazione forzosa a carico de' comuni, se non sovranamente ordinata; 2) di non raccomandare a' Comuni medesimi l'associazione volontaria; 3) e quante volte i Comuni stessi ne (facessero) la richiesta, non permetterla, se non in. teso il Consiglio d'intendenza, e provocata la superiore approvasìone s (r. 27 aprile 1841, in PETITTI, IV, p. 430). (97) Per l'organizzazione centrale dell'amministrazione de' lavori pubblici, supra, § 64. Un elenco d'opere pubbliche, statali o provinciali, intraprese o completate dalla restaurazione (in maggior parte, strade), è in COMERCI, 256·258. pp.

104

Amministrazione

civile e beneficenza

655

rale al Consiglio provinciale. Il cassiere rendeva il conto materiale al Consiglio d'intendenza. Il r.d. 20 settembre 1816 stabilì (art. naio 1817 le opere pubbliche costituire due rami separati, rispettivamente di ·ponti e strade), e per l'amministrazione pravigilanza per l'esecuzione

l) che dal P gendovessero per la formazione de' fondi e la soin ciascuna

regie e provinciali

ed esecuzione de' piani e lavori d'arte (confidati al real Corpo de' lavori, confidata esclusiva-

mente ad una deputazione per le opere pubbliche vembre di ciascun anno, d'uno ai bisogni d'ogni provincia; dell'interno putazioni vigilavano tanto le

provincia. Le opere di conto regio formavano oggetto, nel no-

« stato ragionato », predisposto
con riguardo cit.). Le deed in base ad esso il Ministro (art. 5 r.d. opere di conto regio, quanto gli appalti, veri-

dalla Direzione generale dei ponti e delle strade ripartiva le disponibilità

quelle provinciali, salva sempre la separazione dei fondi (art. 6), ed avevano anche il compito di formare ficare e certificare presiedute dall'intendente i lavori eseguiti, etc. (art. 7). Esse erano (o, in sua vece, dal segretario genecomposte da tre depu-

rale o da un consigliere d'intendenza),

tati scelti dal Consiglio provinciale, nel suo seno o fuori, tra i soggetti i più intelligenti e zelanti per il bene della provincia, approvati dal ministro dell'interno (art. 8); si dovevano da segretario riunire almeno una volta al mese, funzionando il capo ufficio dell'intendenza

incaricato del ramo lavori pub-

blici (art. 9) e deliberavano col numero legale di almeno tre presenti compreso il presidente, prevalendo, a parità di voti, l'avviso di quest'ultimo stessa su proposta (art. lO). La deputazione provinciale nominate dalla (art. dei Comuni attraversati era eseguita si poteva fare coadiuvare da deputazioni locali, dei decurionati dalle strade in costruzione, o dove l'opera
4. LANDI -

Il.

656

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

104 r.d. P feb-

13) (98). Era prevista

inoltre, in base al citato

braio 1816, la costituzione di deputazioni speciali per le opere eseguite volontariamente da più comuni riuniti: gli amministratori ed il cassiere erano su terne scelti dall'intendente, in dei che Consiglio d'intendenza, fu da ultimo proposte dai decurionati 3 novembre

comuni interessati (99). Il cassiere percepiva un'indennità, stabilita con r.d.

1855. Le depu-

tazioni rendevano il conto morale al Consiglio provinciale, ed i cassieri il conto materiale al Consiglio d'intendenza che decideva definitivamente, per i conti provinciali, salvo l'appello (art. alla Gran Corte de' conti, mentre per i conti delle opere

regie v' era la r~visione d'ufficio della stessa Gran Corte 14 r.d. 20 settembre 1816: vedi in/ra, § 184).

Queste disposizioni non sono, a dire il vero, ben coordinate con l'art. 167 1. 12 dicembre 1816, da cui parrebbe che la costituzione delle deputazioni per le opere pubbliche fosse facoltativa; ma è certo che dal I" gennaio 1817 furono appli-

(98) R. 19 gennaio 1822, in PETITI'I,111, p. 592. (99) La formazione di casse separate per singole opere interessanti una parte sola della provincia era stata disposta con r. 5 maggio 1841 (PETITTI, 11, 1 p. 584), su voto del CP d'Abruzzo citeriore. Poi, con r. 19 luglio 1848, su cfp. CN, si tornò alla cassa unica, ma furono ricostituite le casse separate col r. 24 aprile 1849 (PETITTI, 11, p. 604) cbe, su cfp. CStN, accoglieva un reclamo 1 dei comuni interessati alla strada della costiera d'Amalfi. Le modalità per l'elezione delle deputazioni e dei cassieri delle opere pubbliche speciali furono stabilite con r. 21 marzo 1843 (PETITTI,111, p. 591). Le casse ausiliarie istituite nei capiluoghi dei distretti della Basilicata dal Ministero degli affari interni (27 maggio 1820) furono abolite, a causa delle malversazioni verifìcatesi a Melfi (1826) e Lagonegro (1829); quella di Matera funzionava ancorà nel 1846 (r. 29 aprile 1846, in PETITTI,111,p. 600). I voti del CP di Basilicata e d'alcuni comuni di Molise, che alcuni anni dopo sollecitavano I'autortazazione di stabilire casse distrettuali furono respinti (r. 5 febbraio 1855, in PETITTI,V, p. 645), perchè l'iniziativa «oltre di complicare senza scopo l'azione della maccbina amministrativa, avrebbe per risultamento di scindere contro il dettato della legge la responsabilità cui è tenuto il cassiere delle opere provinciali s ,

104

Amministrazione civile e beneficenza

651

cate le disposizioni del r.d. 20 settembre 1816 (100). L'art. 167 cito prescriveva però che il cassiere della deputazione fosse nominato dal Consiglio provinciale, e che la deputazione proponesse all'intendente « le precauzioni da prendersi in or1816~ nè dine al cassiere ». Le disposizioni relative alla misura della cauzione non erano stabilite dal r.d. 10 febbraio dalla legge citata; e l'entità ne fu rimessa alla prudenza

ed al giudizio dei Consigli provinciali e delle deputazioni, col r. 10giugno 1826, adottato su conforme parere della Commessione de' presidenti della Gran Corte de' conti, che dettò varie direttive in proposito (101). Così pure, nulla dicevasi circa la permanenza in ufficio dei membri delle deputazioni, ma il r. 29 maggio 1819 (102) prescriveva che uno dei tre dovesse essere mutato ogni anno, salva la facoltà del Consiglio provinciale di proporre la conferma di tutti, quante volte la qualità degli individui e l'interesse delle opere lo suggerissero. Il sistema delle deputazioni rimase in vigore sino alla fine del regno. Tuttavia, il direttore generale di ponti e strade, adducendo vari argomenti (ritardo di lavori per formalità dette superflue; diminuita responsabilità degli ingegneri; enorme spesa per le indennità di viaggio de' deputati provinciali) provocò un r. 9 luglio 1839 (103), che, argomentando (un pò arbitrariamente) dall'art. 20 delle istruzioni delriapprovate con r.d. 25 febbraio 1826 «sulle attribuzioni gegneri », secondo cui «gli intendenti ed i sottintendenti

le deputazioni delle opere pubbliche provinciali e degli in-

(00) DIAS, a), I, p. 37. (101) PETITII, 111, p. 518. Le disposizioni concernenti la verifica della cassa delle opere puhhliche provinciali furono dettate con reg. I" fehhraio 1826, d'accordo tra il Ministro degli affari interni e il Ministro delle finanze (PE. TITTI, III, p. 502). (102) PETITII, 111,p. 598. (103) PETITTL, III, p. 565.

658
marranno andamento

Istituzioni

del R egno delle 'Due Sicilie

104

strettamente

responsabili

verso di S.M. del buon delle la vigilanza sulle opere

de' lavori pubblici,

e della buona tenuta

strade », sottraeva alle deputazioni

di conto regio, affidandola agli intendenti, ed ai sindaci. Questo rescritto fu revocato vembre 1850; ma un nuovo intervento vori pubblici circoscrisse l'intervento del

ai sottintendenti con r.d. 11 noministro de' la-

si tradusse in un r. I" febbraio 1851 (104), che delle deputazioni alla vigilanza, alla i pagamendei lavori, mentre Tesoreria

verifica ed alla certificazione de, e farsi direttamente dalla

ti dovevano ordinarsi dalla Direzione generale di ponti e stragenerale agli appalpiù unitatori, il che avrebbe dovuto rendere più regolare,

forme e più semplice la contabilità delle opere di conto regio. Il servizio tecnico, che il r.d. 20 settembre rezione generale di ponti e strade, che le fu surrogata col r.d. Durante 1816 affidava al real Corpo di ponti e strade, venne poi svolto dalla Diacque, foreste e caccia, 26 novembre 1821, e, nei domi-

ni di là del Faro, da una simile organizzazione il regno di Ferdinando resse fu dimostrato per le opere di bonifica 1839), e fu anche istituita, l'Amministrazione ticolari norme Ministero de' lavori pubblici relative generale di bonificazione, (r.d. a tali opere

(supra, § 64).
inte(r.d. 13 agosto dipendente dal

Il, un particolare

per i domini di qua del Faro, 11 maggio 1855). Le parsono state esaminate

supra, § 64 (105).

(04)

PETI'ITI,

V, p. 118.

opere di bonifica, molto numerosi dal 1855 in poi, sono pubblicati nella Collezione; ma, salvo la localizzazione dell'opera, non danno altra utile indicazione (che potrebbe solo acquisirsi con ricerche d'archivio), perchè non esprimono nemmeno I'ammontare della spesa prevista.

(l(}5) I decreti d'approvazione degli stati discussi di

105 105.

Amministrazione

civile e beneficenza

659

Segue: b) progettazione ed esecuzione delle opere Un'organizzazione tanto complessa ed evoluta

pubbliche. -

implicava una adeguata elaborazione normativa per garantirne l'efficace funzionamento; e tali disposizioni non solo non mananche se per a carono, ma furono forse fin troppo minuziose,

tal uni profili, messi a raffronto con la legislazione più moderna, è impossibile non ravvisare certe lacune. Inconvenienti, quanto pare, ve n'erano, che «veramente il male non era ne' provvedimenti, ma nella e non pochi, anche se poteva dir si

esecuzione» (106). E certo, alcuni di questi inconvenienti erano davvero singolari, come lo zelo di certi architetti nel predisporre progetti e disegni che erano loro pagati, mentre le opere non erano eseguite, talchè il Direttore generale di ponti e strade (circ. 19 dicembre 1821) diffidava gli ingegneri dipendenti a «non fondi provinciali, permettersi in verun caso compilare prode' getti per opere, la cui costruzione è a carico del Tesoro, e senza ordine espresso settembre Infatti, l'art. 3 r.d. 20

(da lui) firmato »,

1816 faceva obbligo agli

ingegneri di ponti e strade d'eseguire tutte le operazioni professionali previste dall'art. 2, ivi comprese quelle relative ad opere pubbliche intendente, comunali quando ne fossero richiesti dallo che percepiscono dalla « mediante il trattamento o comunali»;

Tesoreria generale ... abolito ogni compenso particolare per le opere provinciali, non abusivo (107).
(106) DE SIVO, a), I, p. 75. (107) DE SIVO, a) loc. ult, cit., dice gentilmente che «gli architetti in ogni parte eran come bruchi su' comuni s , La circo 19 dicembre 1821 è in PETITTI, III, p. 496. Con r. 23 aprile 1846 (ivi, p. 601), fu confermato che gli ingegneri di ponti e strade non avevano diritto a compenso alcuno, oltre le spese, per Incarichi straordinari, salvo qualche compenso rapportato al merito e non al valore del progetto. A considerazioni d'economia si deve certamente I'urihzaa-

dimodocchè tanto zelo non

avrebbe potuto essere spiegato da avidità di guadagno, se

660

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie L'intrapresa

105

di qualunque opera pubblica per conto della stato estimativo

real Tesoreria generale, e .delle provincie, doveva essere sempre preceduta dal progetto, e dal corrispondente (art. l r.d. 25 febbraio 1826): le disposizioni sul contenuto e sul metodo di formazione delle perizie risultavano dagli artt. 94 S8. r.d. 11 dicembre 1811. Il direttore generale di ponti e strade (a richiesta del ministro dell'interno o dell'intendente, se trattava si d'opera provinciale) affidava la progettazione all'ingegnere direttore della provincia (o anche ad un ispettore, o ispettore generale, per opere di particolare importanza, previa autorizzazione del ministro), e gli dava le opportune istruzioni (artt. 1-5 r.d. 16 febbraio 1841). I progetti delle opere di conto regio erano eseguiti dagli ingegneri direttori, e sottoposti al visto dell'ispettore di ripartimento, che lo apponeva dopo averlo esaminato, ed avervi fatto apportare dall'autore le opportune modifìcazioni (art. l istruzioni 20 dicembre 1839) (108). Il progetto, nonchè le condizioni d'appalto, erano, per il tramite dell'intendente, opere pubbliche provinciali, per l'approvazione tiva dell'autorità che vi aggiungeva le proprie osservazioni, e quelle della deputazione delle inviate alla direzione generale, 1841). Per i e poi, previo parere del Consiglio degli ingegneri, al ministro (artt. 6-8 r.d. 16 febbraio lavori urgenti ed indilazionabili,_era consentito che, ad inizia-

amministrativa locale, o dell'ingegnere d'ac-

que e strade, si formasse un verbale d'urgenza, da rimettersi subito alla direzione generale, dando corso intanto ai lavori,
zione de' detti ingegneri per le opere comunali, con compenso discresionalmente fissato dal Ministero dell'interno (Min. Aff. interni, circo 15 settembre 1841, ivi, p. 588), che il re volle si continuasse a praticare, malgrado che il direttore generale, ad istanza de' propri dipendenti, avesse reclamato osservando che così distraevansi gli ingegneri dall'attendere alle opere della regia tesoreria e delle provincie (r. 25 novembre 1850, ivi, p. 618). (08) PETITTI, I1I, p. 570.

105

Amministrazione

civile

e beneficenza

661 e

e quindi si procedeva

normalmente

a formare il progetto,

lo si sottoponeva all'approvazione (art. 2 r.d. 25 febbraio

secondo le norme ordinarie

1826 ed art. 2 istr. cit.). L'approva-

zione in linea tecnica ed economica, dopo la istituzione del Ministero de' lavori pubblici, era d'esclusiva competenza di questo, mentre al Ministero dell'interno spettava soltanto la provvista dei fondi per le opere provinciali e comunali (109). Il r.d. 11 maggio 1855 affidò all'Amministrazione rale di bonificazione le attribuzioni della Direzione di ponti e strade in materia d'opere di bonificamento guite per ratizzi» genegenerale

« a carico
o eseespri-

tanto della Tesoreria generale quanto delle provincie (art. 3). Sui progetti e sui contratti ingegneri (r.d. mevano parere il Consiglio d'amministrazione, tecnica, il Consiglio degli che esaminava anche i collaudi e le liquidazioni.

ed, in linea

16 marzo 1857);

Il progetto approvato veniva restituito all'intendente per la celebrazione degli incanti (art. 8 r.d. 16 febbraio 1841), secondo le disposizioni della 1. 12 dicembre 1816 (110), cioè col metodo della subasta (artt.

234 ss. 1. cit.). L'incanto, (111), e vi potevano

anche per le opere di conto regio, era celebrato nell'intendenza, innanzi alla deputazione provinciale partecipare tutti gli intraprenditori che offrissero idonea cau-

(109) ministri Istruzioni strade, afferma sicchè (lIO)

I reciproci dell'interno per

limiti

di competenza della

erano

stati definiti interno,

d'accordo 25 maggio

tra

i

e dei lavori pubblici urgenti furono 365. per

(circ, Min. costruzione diramate

1853, e

in PETlTTl, V, p. 509), in occasione i lavori 27 ottobre che 1852, ivi, p.

del porto

di Salerno. gen. ponti

con circo Dir.

R. 26 febbraio «quando

1819, in PETlTTl, 111 p. 495. DE SIVO, a), loc. ult. cit.. incanti, e vi si dettavan speculavan estendersi gravità condizioni, condizioni favoriti tempi dure, o li. s, e Iuoonesto, (e pochi, ad altri

si procedeva

fuggiva

l'intraprenditore è troppo stabilire generica qual

tigiosi, che trovavan L'affermazione ghi) per poter

modo da non eseguire fosse l'effettiva pubblici,

quelle

e arricchivano

potrebbe

del fenomeno.

(UD

Circo Min. Lavori

4 gennaio

1851, in PETlTTl, 111, p. 618.

662

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

105

zione, e la morale dei quali fosse conosciuta dagli intendenti dalle deputazioni, anche se non «patentati» dalla direzione generale o dall'ingegnere provinciale, cioè iscritti nei relativi

e

elenchi (112). Un r. 13 marzo 1835 (1l3) aveva raccomandato che la base d'asta fosse fissata al prezzo corrente dei lavori sul luogo d'esecuzione, aumentato dal 12% al 15% «come esca ed incitamento della concorrenza », e che le grandi opere fossero divise dalla deputazione, d'accordo con l'ingegnere, in « competenti porzioni », cioè in lotti, « onde escludere i grandi appalti, ed ammettere tori alla concorrenza i piccoli intraprendireali domini olluglio 1854) impartito l'accesso all'asta

». Il luogotenente generale di S.M. ne'

tre il Faro aveva a sua volta (circ. II

istruzioni perchè, con opportuna pubblicità, fosse incoraggiato un maggior concorso d'offerenti, e non fosse difficultato da eccessiva cauzione, somma prudenzialmente l'appalto, che, riconosciutane zio:rie ministeriale, indispensabile» da limitarsi quindi «alla

(1l4). Aggiudicato
all'approval'intendente

gli atti venivano restituiti alla Direzione generale, la regolarità, li sottoponeva e quindi veniva autorizzato (art. 9 r.d. 16 febbraio

a stipulare il contratto

1841). È ma-

nifesto qui il vizio del sistema, che esasperava nare gli abusi (115).

l'accentramento,

senza, a quanto pare, stabilire un controllo sufficiente ad elimi-

(112) R. 6 maggio 1838 (su voto conforme del CP d'Abruzzo Ultra l°), in PUlTTI, 111, p. 563. (113) Su voto conforme del CP di Terra di Bari (PETITTI,liI, p. 554). (114) PETITTI,V, p. 626. Le cauzioni in beni immobili si valutavano sulla base dell'imponibile fondiario scemato di 1/5, moltiplicato per 1~ se trattavasi di fondi urbani, e per 15 se di fondi rustici (circ, Direz. gen. Ponti e strade, 26 febbraio 1834, in PETITTI,111, p. 551). (115) Così DE SIVO,a), loc. ult, cit., il quale degli eccessi dell'accentramento dà colpa a Nicola Santangelo (ministro degli affari interni dal 1831 al 1847) il quale 4: uomo d'ingegno, cadde nel fallo ch'ei si credea buono a tutto; per tirare a sè tutte attribuzioni, sopraccaricò la legge con prescrizioni nuove,

105

Amministrazione

civile

e beneficenza

663

Potevano essere eseguite in economia le opere stradali e quelle di bonificazione, e specialmente i movimenti di terre , i tagliamenti, i trasporti, i muri a secco, le formazioni del capostrada e partico(cioè della zona centrale della carreggiata), le piantagioni ed eccettuati i ponti, le grandi fabbriche, larmente quelle in acqua e tutti quei lavori pei quali si richiede capacità nei costruttori che ne debbono rispondere per effetto della legale garanzia (art. l r.d. 12 ottobre 1830) (116). I lavori in economia dovevano essere autorizzati dal ministro delle finanze, poi dei lavori pubblici, o degli affari interni, (art. 3 r.d. a seconda si trattasse d'opera regia o provinciale

cit.), e la direzione de' lavori affidata agli ingegneri d'acque e strade era interamente distinta dall'amministrazione dei fondi, cui attendeva la deputazione provinciale coadiuvata dalle deputazioni locali (artt. 2 e 6 r.d. cit.). È da notare che questi lavori potevano essere ordinati anche come sollievo della disoccupazione, poichè era previsto che la direzione generale, circa la specie e la quantità dei lavori da eseguirsi, dovesse mete diè sì lungo giro alle faccende, che passando per molte mani riuscivan di leggieri a mercato s , Del Santangelo esprime un giudizio pienamente Iavorevole CALÀULLOA, ), p. 258; ed è notoriamente frutto calunnioso di livor a partigiano quel che ne dice il SETTEMBRINI, per esempio, p. 51, a proposito b): d'asserite collusioni con appaltatori, e d'appropriazione d'opere d'arte prove. nienti dagli scavi d'Ercolano e Pompei. Lo stesso autore, infatti" (a), p. 52) ridimensiona l'affermazione a semplice «voce », concordando con Calà Ulloa che il Santangelo «non lasciò alcuna ricchezza»; ed ivi, p. 150, dice «che pur fece molte cose buone e sarebbe ingiustizia dìmenrìcarle e , In conclusione, è probabilmente esatto il giudizio di de Sivo, nel senso che il Santangelo aveva costruito procedure troppo complesse, che rendevano difficile il controllo delle responsabilità, e facevano nascere a carico dell'autorità centrale sospetti per ritardi ed abusi che verificavansi, piuttosto, ne' passaggi intermedi. (116) Vedi, ancora una volta, DE SIVO, a), loc. ult. cit., secondo il quale dai lavori in economia nasceva «che si davan gli appalti a designate persone s , e che «con metodi di economie, sovente non si faceva economia, per frode o ignavia de' decurioni preposti alla sorveglianza»; ma confronta supra, nota (110).

664

Istituzioni del Regno delle Due

Sicilie

105

tersi d'accordo con l'intendente il quale poteva ove in preferenza

« indicare i siti,

sia necessario apprestar mezzi di sussisten-

za alla gente di campagna» (art. 5 r.d. cit.). Il citato decreto minuziosamente prescriveva gli adempimenti da compiersi, tanto dall'ingegnere direttore dei lavori (117) quanto dall'ine conclusivamente (art. tendente (118) e dalla deputazione, ro

48) prescriveva che gli ispettori ed ispettori generali dovesse-

« con ragionati rapporti far rilevare il merito degli ingegnedi

ri nella direzione e condotta dei lavori, ed il risultamento risparmio che si sono conseguiti

», affinchè la direzione geneed ispettori generali, e

rale potesse fare rapporto ai ministri competenti «sul merito distinto degl'ingegneri e degl'ispettori ne remunerazioni Quando era sui risultamenti che se ne sono ottenuti per impetrare le sovra-

».
stato stipulato l'appalto, incaricato la direzione dei attesentidel progetto (art. che si fossero rese generale,

lavori era affidata all'ingegnere 3 r.d. 25 febbraio 1826), il quale nersi al medesimo. necessarie erano approvate

doveva rigorosamente

Le eventuali varianti

dalla Direzione

(1I7) Il direttore de' lavori stabiliva alla fine d'ogni settimana per la successiva il numero dei travagliatori da impiegare; questi potevano essere ricercati nei comuni vicini solo quando non riuscisse a trovarsene nel comune interessato; per certi lavori poteva stabilire dei cottimi; comprava gli strumenti di lavoro che i travagliatori non portavano con sè non essendo d'uso abituale, etc., procedendo di regola di concerto con la deputazione locale. (1I8) L'intendente doveva accordarsi col ricevitore generale o col caso siere provinciale affinchè i pagamenti si eseguissero in vicinanza del travaglio onde evitare il trasporto del denaro da siti distanti; approvava la nomina del pagatore proposto dalla deputazione e ne stabiliva la gratificazione; approvava la nomina dei soprastanti e capi d'opera e le relative mercedi, su proposta del direttore de' lavori, etc. Per le opere comunali, quest'ultima incombenza spettava al sottintendente. La vigilanza sui lavori spettava agli iritendenti e sottintendenti, e gli intendenti facevano le opportune proposte alla Direzione generale, che, ove non concordasse, o fossero di molto rilievo, provocava la decisione del ministro competente.

105

Amministrazione

civile

e beneficenza

665

to il Consiglio, quando non importavano modificazioni sostanziali del progetto, o la maggiore spesa non superasse 200 ducati; altrimenti occorreva l'approvazione ministeriale (art. 4 r.d. cit.). Eccessi ed abusi si erano però ugualmente verificati; e perciò Sua Maestà, con un r. 7 gennaio 1846 (119), erasi degnata di comminare la sospensione del soldo o la destituzione degli ingegneri, salva sempre la responsabilità patrimoniale, per le spese di lavori nonchè d'occupazione e danni a proprietà private eccedenti le previsioni del progetto, ed aveva anche stabilito che la direzione dei lavori fosse affidata ad ingegnere diverso dal progettista. Per tali opere e spese in eccesso, voleva inoltre il re che i creditori non avessero azione contro le provincie e corpi morali, a spese dei quali l'opera si eseguiva, ma soltanto verso l'ingegnere dimodocchè opportunamente direttore in proprio: generale nelil luogotenente

l'estendere il citato re scritto alla Sicilia

(120) prescrisse che

nei capitolati d'appalto si inserisse un patto espresso, per cui gli appaltatori non avevano diritto ad essere pagati dalle provincie o corpi morali, per opere nuove che non fossero ordinate dall'ingegnere direttore citando l'autorizzazione avu-

(119) l'eccesso rezione eseguire getto

PETITTI, 111, p.

599. Il citato r. simili abusi circolari, erano aveva

7 gennaio costruzione dovuto quando

1846 fu occasionato della strada da e la

dalAvelDidi

di lavori generale, gli ordini

e di Ma con

spesa avuto si nella varie

lino a Montesarchio.

stati altre volte rilevati, vietare integrare, si allontanassero «con che esso

agli appaltatori

degli ingegneri «spiacevole clausola impose apposito dei

direttori espediente s ,

dal provero rinformasse 1841). AnUltra) personale la

(circ, 7 dicembre

1829); e poi aveva dovuto contratti d'appalto

crescimento

»,

tale

disponendo

oggetto d'esplicita cora, in esecuzione Direzione cui era (120) generale d'un responsabilità, precedenti,

(circ. 27 gennaio sotto la loro dell'opera 1844, che

del r. 14 agosto 1844 (voto del CP di Principato agli ingegneri certificato p. 595). 1851, in
PETITTI, V, p. 195.

l'emissione, di conformità 7 settembre

al progetto, richiama le

condizionato

il pagamento

(cìrc.

in PETITTI, III, Circo 29 settembre

666

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

105 di riparti-

tane dall'intendente mento.

per il tramite dell'ispettore

L'esecuzione de' lavori era vigilata dalla deputazione provinciale. Le varie istruzioni (r.d. 25 febbraio 1826, per le opere di regio conto e provinciali; r.d. lO ottobre 1832, per il mantenimento delle strade regie; r.d. 20 dicembre 1839, per le strade ed opere regie; r.d. 16 febbraio 1841, per le opere pubbliche provinciali; reg. luogo 21 giugno 1850, per li lavori pubblici in Sicilia), estremamente minuziose, difettano tuttavia nella regolamentazione fetti del collaudo: istituto, del resto, del regno tardivamente delle forme e degli efdi cui nella legislazione

appare il nome (r.d. 16 marzo 1857,

istitutivo del Consiglio degli ingegneri della bonificazione) e che è molto sommariamente regolato (« verificazione») negli artt. 1633 ss. Il.cc. In tutte queste norme, bensì gli «scandagli adempimenti si distinguono tecnici, dagli stati d'avansi

», cioè gli accertamenti
o di taglio (cioè

amministrativi;

ma non esiste una precisa dif-

ferenza tra misure parziali,

zamento), e misure finali; e lo scandaglio «in corso d'opera» era consentito in via generale per lavori «che non cuzione, come sarebbero le fondazioni e gli esaurimenti ». Comunque (art. 5 r.d. 25 febbraio 1826) le deputazioni delle opere pubbliche, dovendo invigilare, verificare ed attestare i lavori che si eseguivano, dovevano prendere piena conoscenza delle specie de' materiali adoperati, e delle dimensioni de' lavori, ed intervenire, o direttamente (121), o facendosi possono riconoscere e valutare esattamente dopo la loro ese-

(121) R. 15 aprile 1839 CPF.TITTI, I1I, p. 569), sul voto del CP di Basilicata, il qual lamentava che «gli ingegneri della provincia, allorchè dehbono recarsi sopra luogo per misurare, e valutare i lavori, vadano per lo più soli, o accompagnati da quegli fra i deputati che loro più torni a grado ». S.M. consentiva che l'operazione si svolgesse alla presenza d'un sol deputato, nel caso

105 rappresentare

Amministrazione

civile

e beneficenza

667

dalle deputazioni locali, nelle misure di taglio

e diffinitive, e negli scandagli che ne formavano gli elementi, assicurandosi e convincendosi che i lavori fossero esattamente descritti riguardo alla specie de' materiali, ed alle dimensioni in generale. In queste operazioni, le deputazioni rappresentavano le parti del committente (regio erario, provincia o comune), mentre gli ingegneri direttori dei lavori, che eseguivano gli scandagli, dovevansi «riguardare come periti, che esattamen-

te descrivano e valutano i lavori eseguiti ». Per i reali domini di là del Faro, le deputazioni provinciali erano disciplinate dal r.d. 7 febbraio

1850, e dal d.

luogo 21 giugno 1850 (supra, § 64). Esse erano presiedute dagli intendenti; e vigilavano, inoltre, il servizio delle acque e foreste, mancanza per cui era consentito i guardia-generali che v'intervenissero (con Le voto puramente consultivo) gli ispettori forestali, ed in loro del capoluogo di provincia. proposte dal decurionato, nel raffronto con la di collaudo (art. ed appro-

deputazioni locali erano È facile constatare, o d'una commissione

vate dalla deputazione provinciale. successiva legislazione, la mancata previsione d'un ingegnere collaudatore,

362 1. 20 marzo

1865, n. 2248, allo F, e successive modificazioni), indipendente
dalla direzione dei lavori. Il documento tecnico-amministrativo libretto, dove venivano distintamente loro dimensioni. direttore, Esso fondamentale era il descritti i lavori con le presso l'ingegnere dall'appaltatore,

veniva conservato

e firmato, dopo ogni scandaglio,

dall'ingegnere, e dalla deputazione (art. 6 r.d. 25 febbraio 1826; artt. 3 e 4 r.d. 20 dicembre 1839, etc.). Gli scandagli eseguiti senza l'intervento della deputazione provinciale

soltanto preveduto dall'art. 12 reg. 20 settembre 1816, che era quello di di. strìbuirsì fra i deputati i tratti delle strade per la sola vigilanza de' lavori.

668

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

105

o della deputazione erano «illegali

locale, oppure non trascritti sul libretto, (art.

e di niun valore»

lO r.d. 25 febbraio

1826). Le « discrepanze di parere nel descriversi o determinarsi la natura de' lavori », ossia, come noi diremmo, le « riserve », erano annotate nel libretto con la relativa motivazione, e le controversie Direzione venivano generale decise in sede amministrativa trattavasi di «oggetti dalla quando d'arte

»,

cioè di quistioni tecniche, e da una Commessione d'ingegneri, con l'assistenza della deputazione, quando trattavasi di qui stioni di fatto (art. 8 r.d. cit.) (122). Firmati comune accordo, I'appaltatore gli scandagli di non aveva diritto a reclamare;

ma, in casi eccezionali, la Direzione generale poteva aceordargli, a sua istanza ed a sue spese, una revisione da eseguire da uno o più ingegneri, con l'assistenza della deputazione, sulla quale si esprimeva l'ispettore di ripartimento, o un altro ispettore, o un'apposita l'intendente Commessione d'ingegneri d'acque e strade (art. 9 r.d. cit.). I pagamenti venivano disposti, dalper le opere provinciali, e dalla direzione generale per le opere di conto regio (123), in base ai certificati degli scandagli ed ai calcoli dell'importo di lavoro eseguiti dall'ingegnere (art. 14 r.d. cit.). Compiuta la quantità di lavori che dava diritto a pagamento, l'appaltatore aveva diritto

allo scandaglio, restando le conseguenze del ritardo a carico di chi aveavi dato causa (art. 11 r.d. cit.); ma le deputazioni e gli ingegneri poteano eseguire scandagli anche più spesso, secondo il bisogno (art. 12 r.d. cit.). Il r. d. 6 ottobre 1832 tarie pe' contratti di mantenimento

(« patti e condizioni regolamendelle regie strade ») attri-

(122) Queste disposizioni erano state parzialmente modificate col r. 9 Iuglio 1839 escludendo gli interventi della deputazione provinciale nel servizio delle strade ed altre opere, che furono però ristabiliti col r.d. Il novembre 1850 (supra, § 104). (123) R. I" febbraio 1851, cito supra, nota (104).

106

Amministrazione

civile e beneficenza

669

buiva ai Consigli d'intendenza, di strade

con appello alla Gran Corte

de' conti, le controversie relative ai contratti di manutenzione

(in/ra, § 169), e disponeva che in pendenza del
o per mezzo del-

giudizio la Direzione generale direttamente

l'intendente poteva stipulare i contratti d'urgenza, per fare eseguire a danno e spese dell'appaltatore i lavori trascurati o male eseguiti (art. 59 r.d. cit.). La direzione teva chiedere la risoluzione tore, quando in occasione d'una verificazione generale poavesse constadel contratto in danno dell'appalta-

tato mancanze di valore superiore ai 3/4 del primo semestre d'estaglio, cioè del compenso forfetario (art. 60, in relazione agli artt. 53 e 54 r.d. cit.). A sospendere il mantenimento ritardato di tre trimestri sua volta, l'appaltatore poteva quando, malgrado protesta scritta

alla Direzione generale, il pagamento delle rate d'estaglio fosse successivi (art. 61 r.d. cit.). «La gendarmeria, la le-

106. La guardia urbana. denominazione» dell'intendente era «confidata; erano «nella

gione provinciale, e la pubblica forza interna dipendenza

sotto qualunque ed a disposizione che gli

per lo servizio dell'amministrazione»

restando però l'una e le altre per la discirispettivi loro superiori» della provincia 1816:

plina militare sotto il comando de' (art. 11 l. 12 dicembre poteva richiedere

supra, § 103). L'intendente

in iscritto al comandante

la forza militare delle truppe del regio esercito che si trovavano sotto i di lui ordini nella provincia medesima, semprecchè il servizio pubblico l'esigesse, ed il comandante verun caso negargliela (art. 12 l. cit.). poteva contare per il mantenimento e di guardie, concentrata dell'ordine non poteva in

In verità, la forza su cui la maggior parte degli intendenti pubblico era tutt'altro che consistente. La polizia, composta di funzionari prevalentemente in Napoli ed in

670

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

106

Palermo, non era forza militare, ed il reclutamento

delle guar-

die dava risultati piuttosto mediocri (supra, § 61). La Gendarmeria (supra, §§ 77-79), era, secondo l'ordinamento tipico di tale Arma, disseminata capillarmente su tutto il territorio (124). Gli intendenti non ebbero mai nella propria provincia più d'una compagnia di gendarmi a piedi e d'un plotone a cavallo, e solo con l'ordinamento del 1859 disposero di due compagnie e mezzo squadrone, che il deteriorarsi della situazione politica rese praticamente inutili. La situazione era peggiore in Sicilia, dove i focolai sediziosi non erano mai del tutto non fu ristabilita nell'isola estinti. Dopo i moti del 1848, la gendarmeria

(supra, § 79), e

l'unica forza disponibile era costituita dalla polizia, mediocre ed invisa alla popolazione, e dalle formazioni locali dei pagni d'arme », numericamente Certo, l'intendente chiedere l'intervento esigue (supra, § 80). la facoltà di avea, come si è detto,

« com-

dell'esercito, e non di rado se ne serviva;

ma le truppe, a lor volta, erano per la maggior parte concentrate nei grandi presidi di Napoli e Palermo, e nelle piazzeforti, dimodocchè spesso il comandante pena i mezzi per provvedere rigorosamente subordinata Sorse quindi l'esigenza di costituire provinciale aveva apagli ordinari servizi di presidio. una forza ausiliaria e composta di

al Governo,

gente fida, affinchè non divenisse, come le legioni provinciali (supra, § 78), un pericoloso ricetta colo di faziosi - che potesse dare man forte alla gendarmeria nei servizi di polizia e d'ordìne pubblico (125). Dopo alcune esperienze effimere (supra,

(124) DE SIVO,a), II, p. 11. (125) Le condizioni dell'ordine pubblico nel regno avevano lasciato sempre a desiderare, a causa delle grandi distanze tra i centri abitati, delle vaste foreste, delle lunghe carenze governative, della inefficiente amministrazione Ieudale, delle condizioni socio-economiche di alcune provincie, etc. La sapienza di regno di Carlo di Borbone (COLLETTA, I, p. 121), non potè guarire il male, a),

106

Amministrazione civile e beneficenza

671

§ 103), venne istituita quella «forza interna» (art. 3 r.d. 2 4 novembre 1827) cui, in memoria d'una antica milizia cittadina, disciolta dal governo dell'occupazione militare, fu dato il nome di «Guardie urbane» (126). Le guardie urbane, nella storia del risorgimento, godono, ahimè! d'una «leggenda nera»; nè senza motivo, che tale corpo fu davvero una colonna del regime borbonico. Furono gli urbani di S. Giovanni in Fiore, che il 18 giugno 1844 affrontarono e catturarono Attilio ed Emilio Bandiera, ed i loro compagni (127). Durante le rivolture di Calabria, nel settembre 1847, le guardie urbane del distretto di Gerace collaborarono lealmente con la colonna del brigadiere Ferdinando Nunziante, e gli urbani di Pedavoli (oggi Delianova) e di Scido circondarono sopra Podargoni la banda di Domenico Romeo, lo uccisero e catturarono la maggior parte de' gregari (128). Ad Arce, il 26 maggio 1849, gli urbani (anche se in quel momento chiamavansi guardie nazionali) aprirono il fuoco sulla colonna di Garibaldi, che avea sconfinato al ponte di Ceprano (129). Negli ultimi giorni
recidivante per vicende politiche: abbattimento del governo legittimo ed impotenza della sedicente repubblica nel 1799; guerriglia legittimista tra il 1806 ed il 1810, al tempo dell'occupazione militare; rinnovati disordini tra il 1815 ed il 1820, nel conflitto tra «carbonari» -Iiberali e « calderari » reazionari; insorgenze faziose nel Cilento (1828), in Sicilia ed Abruzzo col pretesto del colera (1836-1837), in Calabria (1844, 1847, 184.8), etc. L'ultima esplosione (1860) interessò il nuovo regno d'Italia, con la rinnovata guerriglia legittimista, presto degenerata in brigantaggio. Una sintesi del fenomeno in PASANISI,c). (126) PASANISI, p. 23; c), p. 22. a), (127) DE SIVO,a), I, pp. 80 66.; NISCO,pp. 67 6S. (128) DE SIVO, a), I, pp. 92.93; TRIPODI, p. 48-50. In premio della fep deltà, il regio governo trasferì la sede del giudice di circondario da S. Eufemia (d'Aspromonte) a Pedavoli, e da Bianco a S. Luca; finchè, con suo decreto 27 agosto 1860 (TRIPODI, . 174), il governatore e garibaldino s di Reggio, Anp tonino Plutino, restituì le vecchie sedi, dove tuttora trovasi la pretura di Bianco, mentre più non esiste quella di S. Eufemia d'Aspromonte. (129) DE SIVO,a), p. 334: la colonna Garibaldi rientrò nel territorio ro5.
LANDI -

Il.

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

106

di grugno 1857, la spedizione di Carlo Pisacane, sbarcata a Sapri, era stata quasi dovunque affrontata dagli urbani, e quei di Sanza avevano avuto parte decisiva nell'annientamento (130). Nè va dimenticato che gli ex-urbani furono presenti in tutte le «reazioni» borboniche degli anni 18601861 (131), prima che degenerassero in criminalità. Il che bene spiega come taluno ne abbia detto, per contro, che le guardie urbane furono «la più utile istituzione nostra... Resero di fatto servigi grandi alla sicurezza della proprietà e
mano, non appena il generale seppe che la divisione Nunziante era si mossa da S. Germano per affrontarlo, Secondo LOEVINSON, pp. 201 ss., «non tarI, darono a presentarsi» al cosiddetto eroe dei due mondi «deputazioni dei paesi vicini per incoraggiarlo a continuare l'impresa su Napoli»; sta di fatto però che il soggiorno del prelodato sul territorio del regno fu di poche ore, dal mattino alla sera del 27 maggio 1849, e che il giorno successivo «il prode Condottiero » era in Frosinone, tanto se siasi ritirato per prudenza, quanto se siasi ritirato per replicati ordini del Mazzini. (130) DE SIVO,a), I, pp. 433-434; CASSESE, 51 S8. In quella occasione. p. peraltro, il Governo adottò misure disciplinari verso urbani di vari comuni che avevano mancato di zelo, o s'erano comportati in modo sospetto (CASSESE, p. 76). Vi fu, contemporaneamente, una larga distribuzione d'onorificenze, e fu nominato cavaliere dell'Ordine di Francesco I il capo urbano lI. di Sanza, Sabino Laveglia (CASSESE, 75 ed 89), cui però male incolse, dacchè 1'8 setpp. tembre 1860 i garibaldini lo misero a morte, con certi Domenico Laveglia e Giuseppe Citera, de' quali nulla risulta, e con d. Filippo Greco Quintana, il cui torto era stato quello d'avere, in qualità di primo eletto, ordinato I'allarme con campane a martello, e poi provveduto alla ricognizione e cremazione de' cadaveri (CASSESE, 72.73). La verità è che vi furono eccessi e ruberie, pp. di cui gli ufficiali dei gendarmi respinsero energicamente l'accusa mOS8aai loro uomini (CASSESE, pp. 72 e 82.93), rìtorcendola sulla popolazione di Sanza, che non ne risulta immune neanche nel racconto del DE SIVO, a), I, p. 434, in cui v'è qualche compiacimento nel descrivere «quei liberatori di popolo cacciati dal popolo come belve per le campagne ». (131) Per esempio, DE SlVO,a), II, p. 411: «A Melfi ogni ordine di cito tadini si solleva il 12 aprile (1861l... i Nazionali si rifanno Urbani ... ». Ovviamente, furono oggetto di persecuzioni politiche: abbiamo ricordato (supra, nota 130) la tragica fine dei Laveglia a Sanza; e non sorprende trovare una ex-guardia d'onore (Giacinto Sacco) e due ex-capi urbani (Paolo Morisani e Francesco De Nava) nel decreto di fuorbando, 25 agosto 1860, del governatore garibaldìno di Reggio, Antonino Plutino (TRIPODI.pp. 169 88.).

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Amministrazione

civile

e beneficenza

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dello Stato; senza remunerazione, servian la patria per amore ... tenevano gli occhi su' latenti maneggi della setta ... erano la vera rappresentanza armata del popolo ... Erano l'antidoto della rivoluzione, anzi la controrivoluzione ridimensionato. in potenza» (132).

È ovvio che quanto hinc inde se ne disse, va opportunamente Non si può ravvisare nulla di tirannico in una forze regie dell'ordine pubblico, in un tempo nel quaun elemento di democrazia legge che chiamava i cittadini a cooperare con le nel mantenimento le guardie nazionali, erano comunemente

guardie civiche, milizie comunali, etc., riconosciute

e di progresso civile: andrebbe anzi riconosciuto merito al governo borbonico, d'avere saputo utilizzare come sostegno del trono un concetto organizzativo solito come l'antitesi. che venìane concepito di Ed era null'altro che regola di dovere

e d'onore, lo zelo con cui in più rincontri le guardie affrontarono i ribelli e gli invasori. Ma non si può escludere che in certi ambienti ristretti e primitivi, gli urbani abbiano considerato sè stessi fiduciari del governo, e siansi trasformati quasi in milizia di partito, perseguendo per sè non leciti favori, e sottoponendo altri a vessatori a e faziosa vigilanza. Il che, probabilmente, più spesso potè accadere in Sicilia, dove l'opinione politica prevalente rendeva meno agevole il reclutamento d'individui

« di buona morale e di buona opinione»

(art. 12, a tran-

n. 3, r.d. 4 novembre 1838), e poteva quindi indurre

(32) DE SIVO,a), Il, p. 12. In Calabria, nel 1850, le guardie urbane «in breve quasi nettarono» i territori del distretto di Crotone, ed altre terre Iimitrofe, dove il numero de' banditi era tale da indurre il maresciallo Nunziante a proclamarvi lo stato d'assedio (DE SIVO,a), I, p. 362). Sembra dunque eccessivamente sprezzante il giudizio di DE CESARE, ), II, p. 128, che la dice a Il: una caricatura di milizia, huona a nulla », ma a questi giudizi sprezzanti non si sottrasse poi nemmeno la guardia nazionale del regno d'Italia, «Pal· ladio della libertà» (vedi per esempio PALMA, 1I, p. 15), che ebbe non poche I henemerenze nella lotta contro il brigantaggio meridionale.

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

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sigere sulla «buona morale» quando era garantita la « buona opinione»: infatti, non pare che le guardie urbane di là del Faro abbiano reso al governo servizi tanto segnalati, quanto quelle dei domini di qua del Faro, anche se furono spaventosamente odiate (133). Le Guardie urbane furono istituite ne' domini di qua del Faro con r.d. 24 novembre 1827, e regolamento di pari data; e ne' domini di là del Faro con r.d. 4 novembre 1838, ed analogo regolamento. La detta forza era costituita in tutti i comuni, eccezion fatta, ne' domini di qua del Faro, per i capiluoghi di provincia e distretto, per i comuni di S. Maria di Capua, Lucera e Trani perchè residenze di tribunali, per le piazze militari (art. 4 r.d. 24 novembre e 1827); e,

ne' domini di là del Faro, per i capiluoghi di provincia, salvo la facoltà del ministro di polizia generale di consentirne l'organizzazione là dove ne fosse il bisogno (art. 2 r.d. 4 novembre 1838). In sostanza, venivano esclusi quei comuni dove l'esistenza di presidi militari, o di reparti di gendarmeria reale, rendeva inutile la forza ausiliaria (134). In ciascun comune, le guardie erano sotto gli ordini de' propri capi e sottocapi (135), e dipendevano eran poi tutti subordinati per l'impiego nei capiluoghi di ed al sottintendente; circondario dal giudice regio, negli altri comuni dal sindaco: all'intendente

(l33} DE CESARE, II, pp. ]28·129. Le guardie urbane del distretto di li), Cefalù, negli ultimi di novembre 1856, dispersero presso Lercara Friddi la banda del mazziniano barone Francesco Bentivegna; ma nei giorni stessi altra banda cooperante col Bentivegna era entrata in Cefalù, ed aveva aperto le prigioni, saccheggiato alcune abitazioni, e disarmato la guardia urbana (DE SIVO, a), I, p. 425). (134) DE CESARE, ), Il, p. 129, ricorda che Trani riuscì, nel 1849 (con a una istanza del decurionato al ministro di polizia, di cui riporta il testo), ed ancora nel 1859, ad evitare l'istituzione della guardia urbana, che giudicava «di nocumento piuttosto alla pubblica quiete », per mancanza di disciplina. (135) Sono detti comunemente e capì-urbani s e «sottocapi urbani ».

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Amministrazione

civile

e beneficenza

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nella provincia di Napoli, al prefetto di polizia ed ai sottintendenti di Casoria, Castellammare e Pozzuoli; in quella di Palermo al direttore di polizia ed ai sottintendenti di Termini, Corleone e Cefalù (artt. 9 e lO r.d. 24 novembre 1827; artt. 5 e 6 r.d. 4 novembre 1838). Il numero delle guardie era stabilito in rapporto alla popolazione del Comune, ed era più elevato in Sicilia (art. 6 r.d. 24 novembre 1827; art. 3 r.d. 4 novembre 1838) (136). Il servizio delle guardie urbane era gratuito ed obbligatorio (artt. 5 e 8 r.d. 24 novembre 1827; art. 4 r.d. 4 novembre 1838). Erano obbligati al servizio i proprietari, sti », cioè le persone che vivevano di rendita, i professori d'arti liberali, i capi artefici, i « capitali. i negozianti,

gli intraprenditori

di opere, i maestri di bottega, e, solo nei domini di qua del Faro, gli impiegati compresi quelli di nomina regia; in mancano za, il numero poteva essere completato, gradatamente, agricoltori che teneano in fitto fondi altrui, con gli ed infine con (tra le

operai. Gli urbani dovevano essere in età da 24 anni compiuti a 50, ed essere «esenti da reità politiche e comuni» e scusabili); il requisito della «buona quali non erano però da comprendere gli omicidi involontari morale e buona opinione » era previsto espressamente in Sicilia, ma era certamente implicito nelle informazioni che era prescritto doversi assumere anche in continente (artt. 2 e 4 reg. 24 novembre 1827; artt. 12 e 14 r.d. 4 novembre 1838) (137). Non vi potevano

(136) Ne' domini continentali, il massimo era di 40 guardie ne' comuni sino a 1.000 anirne ; di 90 sino a 2.000; di 120 fino a 5.000 e di 200 nei comuni da 5.001 anime in su; oltre una riserva pari ad 1/5 del detto numero. In Sicilia, erano previste 60 guardie ne' comuni da 1.000 a 1.500 abitanti; 90 fino a 2.500; 120 fino a 3.500; 160 fino a 4.500; 200 fino a 5.500 e 250 nei comuni con popolazione superiore. (137) Gli impiegati ed altri addetti a pubblici servizi, peraltro, erano stati ammessi ad esenzioni, in vari casi giustificate con l'esigenza di non sottrarli

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

106

essere inquadrati i militari della riserva, dovendo restare a disposizione esclusiva dell'autorità militare (138); ma veniva raccomandato d'ammettervi gli individui dal di buona condotnaziota congedati definitivamente sostanza, la guardia urbana, servizio militare (139). In

al pari d'ogni «guardia

naIe» o simile organismo di quel tempo, era una milizia di piccola e media borghesia, comandata da notabili locali. Più tardi (r.d. 30 maggio 1833) furono istituite le « Guardie d'onore»

(supra, § 80), dove erano tenuti a servire i possidenti,
di cavallo da urbana sella, esentati perciò dal servizio e nella Guardia di sicurezza di Napoli

proprietari

nella Guardia

e Palermo (140).

alle incombenze di servizro: così, i ricevitori del registro e bollo, gli impiegati dei dazi indiretti e delle regie, i venditori prvilegiati di generi di privative, i postieri de' regi lotti (circ. Min. polizia generale, 23 aprile 1832, 28 gennaio 1839, 16 agosto 1839, 16 ottobre 18'tO, in PETITII,111,pp. 220, 222, 223). Per contro, in caso di necessità il numero di guardie prescritto per il comune poteva essere supplito inquadrandovi individui di età dai 21 ai 24 anni (r. 12 febbraio 1828, in PETITTI,VI, p. 138). (138) R. 9 settembre 1842, in PETITTI,111, p. 224. Circa la ferma di leva ed il servizio di riserva, vedi supra, §§ 80 e 90. (139) R. 12 dicembre 1849, in PETITTI,IV, p. 559. Non erano esenti dal servizio nella guardia urbana gli individui che non avevano prestato servizio militare per avere goduto del rimpiazzo a pagamento (circ. Min. polizia gen., 29 gennaio 1850, in PETITTI, I, p. 289). Gli individui appartenenti alla banda V musicale del Comune, dove venisse formata, erano obbligati a far parte della Guardia urbana, ed erano autorizzati a vestire l'uniforme, d'un modello unico, approvato dal re (Min. Polizia gen., circo 15 febbraio 184.1 e reg. 22 aprile 1841, in PETITTI,III, p. 276). (140) Le Guardie d'onore dipendevano dal Ministero di guerra e marina. Nel periodo (184849) in cui Guardie urbane e Guardie d'onore erano state trasformate rispettivamente in Guardie nazionali a piedi ed a cavallo, si erano verificati passaggi dalla guardia a cavallo a quella a piedi (quasi certamente per sottrarsi all'onere di mantenere la cavalcatura); ma quando la Guardia d'onore riprese «l'onorevole denominazione che gli venne data sin dalla istallazione », questi passaggi, d'accordo tra i ministri della guerra e dell'interno, su dubbio elevato dal comandante generale della Guardia d'onore, furono vietati (cìrc. Min. Interno, 17 ottobre 1849, in PETITTI,111, p. 230).

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Amministrazione

civile e beneficenza

677

Ne' domini di qua del Faro, le proposte di nomina a guardia urbana erano formulate conferite in provincia per ciascun comune dal decuriodelle informazioni, erano i nato; le nomine, previa l'assunzione

di Napoli dal prefetto di polizia per

comuni del distretto del capoluogo, e dai sottintendenti negli altri distretti; nelle altre provincie, le nomine spettavano all'intendente (artt. 1-5 reg. cit.). Le stesse autorità nominavano, per ogni comune, il capo e sotto capo (art. 6 reg. cit.). Fu poi disposto (r. 16 agosto 1853) che tutte le nomine dovessero essere approvate rale (141). Ne' domini di là del Faro, dal ministro della polizia genele liste delle guardie urbane di poli-

erano formate, nel distretto di Palermo, dal direttore zia, e negli altri distretti dall'intendente capovalle, e dai sottintendenti, lizia generale i «primiguardie» r.d. 4 novembre minati dal ministro dalle dette autorità, ta in tutti i tempi (graduati per l'approvazione;

per il distretto del

e trasmesse al ministro di poda tale lista erano tratti solo in Sicilia: art. 5 noesistenti

1838); mentre i capi e sottocapi erano su «terne tra individui biografiche segrete» che, oltre ai requisiti forniti della

formate comucondot-

ni, dovean possedere la « notorietà della loro regolare

», ed «essere

convenevole sindaci capo

attitudine, ed influenza» (artt. Il, 13 e 14 r.d. cit.). Ne' domini di qua del Faro, gli urbani eletti continuavano ad appartenere obbligati a prestarvi

alla guardia, senza però essere con quelle di sindaco, eletto, delle fun-

servizio. In Sicilia, le funzioni di

e sottocapo erano incompatibili

esattore comunale, supplente giudiziario e cancelliere comupale (art. 14, comma 2, r.d. cit.). L'incompatibilità zioni di capo e sotto capo urbano con quelle di sindaco ed esat-

(141)

PETITTr,

VI, p. 399.

678

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

106

tore era stabilita, in continente, dalla circo Min. Polizia generale, 28 settembre 1831 (142). Le guardie urbane non potevano allontanarsi art. 12 reg. 4 novembre 1838). Le in servizio erano punite dal comu1827;

ne senza permesso del capo (art. 13 reg. 24 novembre

assenze o le mancanze

col raddoppio del turno di guardia,

o con la detenzione nel corpo di guardia, o nel carcere pubblico, ne' casi più gravi, e tali sanzioni venivano inflitte dal capo (143). Ai recidivi poteva essere inflitta la depennazione (dalle autorità competenti per la nomina), che aveva l'effetto di decadenza perpetua dai permessi di porto d'armi e di caccia (artt. 10·12 reg. 24 novembre 1827; artt. 9·11 reg. 4 novembre 1838). Le guardie urbane prestavano servizio nel corpo di guardia comunale, nel numero e 15 r.d. 24 novembre stabilito secondo la forza del rispetti. di lO giorni (art. 14 stessa data; sin. 1827; artt. 7 e 8 reg. vo corpo, in turni di 24 ore, intervallati art. 8 r.d. 4 novembre 1838; artt.

3 e 8 reg. stessa data). Le

guardie dovevano prestare assistenza ai giudici regi ed ai

daci; eseguire gli ordini d'arresto; eseguire in caso di bisogno le altre disposizioni delle autorità; arrestare e tradurre innanzi all'autorità locale coloro che si trovassero in flagranza di reati; custodire i detenuti, coadiuvare le operazioni della gendarmeria reale (art. 12 r.d. 24 novembre 1827; art. 7 r.d. 4 no(142) PETITTI, I, p. 161. I sindaci, esenti dal servizio, continuavano ago· V dere i «privilegi» del corpo (circ. Min. Polizia gen., lO maggio 1834, in PE· TITTI,111, p. 221), come quello del permesso di porto d'armi gratuito (cìrc, Min. Polizia gen., 20 giugno 1832, ivi), (143) Circo Min. Polizia gen., l° dicembre 1828, in PETITTI,III, p. 217, per gli individui che ricusavansi di presentarsi in servizio; r. 12 novembre 1831, e circo Min. Polizia gen., 14 dicembre 1831 (ivi, pp. 219 e 220) che raecomandano particolare severità verso le mancanze relative al servizio del coro done sanitario, e stabiliscono le autorità competenti per infliggere le punizioni di detenzione nel corpo di guardia e nel carcere pubblico.

106

Amministrazione

civile e beneficenza

679

vemhre 1838). Le domande d'intervento

dovevano da' giudi-

ci essere rivolte al capo per iscritto (144); la stessa norma valeva per i sindaci, salvo l'obbligo di prendere gli ordini dall'intendente o sottintendente fuor dei casi d'urgenza (145). era consentito chiamare il comando Solo in casi urgenti ed indispensabili le guardie a prestare

servizio fuori del proprio comune (146).

Nei servizi misti di gendarmeria e guardia urbana, spettava alla prima (147). baionetta (148), e, facoltativamente,

Le guardie urbane in servizio erano armate di fucile con di «cangiarro» (art. 16 r.d, 24 novembre 1827; art. 9 r.d. 4 novembre 1838); i uniforme, bensì speciali distintivi,

capi e sottocapi aveano facoltà di portare la sciabola o la spada (149). Non portavano obbligatori in servizio (150), cioè la coccarda rossa al cappello, ed i capi e sottocapi potevano sostenerla con un gallon-

(144) Circo Min. Polizia gen., 14 luglio 1830, in PETlTTI,111, p. 219. (145) Circo Min. Aff. interni, 18 dicembre 1833, in PETlTTI,111, p. 22]_ (146) Circo Min. Polizia gen., 6 gennaio 1830, in PETITTI,111, p. 218. -(147) R. 7 giugno 1857, in PETTTl,VI, p. 755. In Sicilia, le guardie urbane dovevano, a spesa dei Comuni, attendere alla custodia dei posti telegrafici (circ, Luog. gen., 25 maggio 1850, in PETITTI,V, p. 103). Si tratta, come risulta dalle successive circo 22 novembre 1850 e 21 maggio 1851, ivi, pp. 107 e 161, di telegrafi a segnali, siti in località elevate, e spesso isolate. (148) Dopo la ricostituzione del corpo, superata la crisi del 184849, i Iucili della guardia urbana furono di proprietà del Governo, e le spese per gli accomodi e le munizioni furono messe a carico de' Comuni (r. 13 febbraio 1850, in PETITTI,VI, p. 292), onde fu prescritto dalla M.S. piazzarsi all'uopo un articolo discretissimo negli stati discussi comunali: la spesa doveva essere autorizzata caso per caso dal Ministero dell'interno, e doveva aversi cura che si trattasse sempre di lievissima somma (r. 25 maggio 1850, in PETlTTI, IV, p. 578). (149) R. Il dicembre 1830, in PETlTTl,111, p. 219. (150) Circo Min. Polizia gen., 27 novembre 1840, in PETITTI, 111, p. 223. Il Ministro di grazia e giustizia aveva segnalato che «agl'insulti, e vie di fatto, contro gli agenti della guardia urbana in servizio non è dato talora il carattere grave, che gli conviene, per la qualità degli offesi, giacchè non appariva la medesima nella attualità del servizio s.

680

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

106

cino d'argento,

e portare la giamberga con collaretto rosso

ornato da due gigli d'argento (151). Non volevasi però che le guardie assumessero connotati militari, dimodocchè si vietava che facessero uso di montura militare, e dovevano portare il cappello tondo (152); non potevano fare uso di tamburi, o d'altre insegne militari (153); dovevano in chiesa stare a capo scoperto anche se di servizio (154), etc. Corpi con composizione e funzioni analoghe a quelli della guardia urbana erano la Guardia d'interna sicurezza di Napoli (r.d. 19 settembre 1833) e di Palermo (r.d. 13 novembre in capo, 1833). La prima era agli ordini d'un comandante

assistito da un generale in ritiro con funzioni d'ufficiale al dettaglio; v' era in ogni quartiere un comandante da cui dipendevano cinque sezioni, ciascuna composta d'un capo-sezione, e capi-sezione erano nominati dal re; i 2 sotto capi-sezione, 4 capi-brigata, 8 sotto capi-brigata, e 120 guardie. Comandanti comandanti di quartiere di concerto con i capi-sezione proponevano le guardie al comandante in capo. La Guardia palermitana aveva un comandante in capo, 6 comandanti di quartiere, ed ogni quartiere 8 sezioni con un proprio capo. I comandanti e capi sezione erano di nomina regia; le guardie erano
(151) R. 21 luglio 1829 e 18 settembre 1829, in PETITTI, III, pp. 217 e 218; circo Min. Polizia gen., 5 marzo 1850, in PETITTI, VI, p. 292. (152) R. 18 settembre 1829, cito Più tardi però (circ, Min. Polizia gen., V 7 novembre 1857, in P ETITTI, I, p. 837) i capi e sottocapi furono autorizzati a portare il bonnet bleu ornato di cordoncini d'argento, della foggia in uso nell'esercito, e ad applicarvi, in argento, un giglio sormontato dalla corona reale sovrapposto ad un cerchietto portante le lettere G.U. in campo rosso. (153) Circo Min. Polizia gen., 5 settembre 1829, in PETITTl, VI, p. 147. I reparti di guardie urbane, che entrassero per servizio in una piazza chiusa, dovevano presentarsi anzitutto al comandante militare (circ. Min. Polizia gen., 14 luglio 1830, ivi, p. 153). (154) Circo Min. Polizia gen., 24 giugno 1854, in PETlTTI,V, p. 616. Potevano tenere il cappello in testa solo se armate di fucile (cire, Min. Polizia gen., 2] febbraio 1855, in PETITTI,VI, p. 436).

106

Amministrazione

civile

e beneficenza

681

scelte da Commessioni di sezione, presiedute dal senatore (« eletto») della sezione, e composte dai parroci della stessa, dal commessario di polizia, e da due decurioni designati dal decurionato. Le guardie di sicurezza, al contrario delle guardie urbane, assunsero apparenze di corpi militari, con uniformi, tamburi, parate, rassegne, senza tuttavia superare l'efficienza d'una milizia municipale (155). L'organizzazione della Guardia urbana e della Guardia di sicurezza entrò una prima volta in crisi con la concessione della Costituzione del lO febbraio 1848, la quale (art. 12), al pari di tutti gli statuti costituzionali del tempo, prevedeva una Guardia nazionale per tutto il regno, organizzata per legge, e con gradi elettivi sino a quello di capitano. Fu perciò emanata la «legge organica provvisoria », 13 marzo 1848, dove erano anche contenute le norme speciali per Napoli, la cui Guardia nazionale, per r.d. 15 marzo 1848, veniva prudentemente messa sotto la protezione, di cui avea tanto bisogno, della Vergine Santissima del Carmine. Le Guardie d'onore, divennero «Guardie nazionali a cavallo ». Con r.d. 19 aprile 1848, fu stabilito lo statuto disciplinare (156). La Guardia nazionale di Napoli andò in pezzi nella giornata del 15 maggio 1848 (157), e perciò fu sciolta col r.d. 16 mag(155} NISCO,p. 27. Il primo comandante della guardia di Napoli fu I,.)(}. poldo di Borbone, principe di Salerno, zio del re. (156) DE SIVO,a), I, pp. 144 ss. Il comando della Guardia nazionale Iu affidato al tenente generale Francesco Pignatelli, principe di Strongoli, richiamato in servizio dal congedo in cui era stato collocato dopo gli avvenimenti del 1821; capo di stato maggiore fu il colonnello Gabriele Pepe; comandante della Guardia nazionale a cavallo il maresciallo di campo Giuseppe Ruffo di Scilla, già comandante delle Guardie d'onore (CORTESE ., I, pp. LII·LXVIII). N (157) La Guardia nazionale, nella giornata del 15 maggio 1848, non diè contributo alcuno al mantenimento dell'ordine (DE SIVO, a), I, pp. 186 ss.}; alcune centinaia di militi si unirono anzi a' ribelli (CORTESE I, p. LXVII!), e N., poco mancò non uccidessero il col. Pepe (SETTEMBRINI, p. 192); secondo a), DI GIACOMO, 48, una cinquantina circa ne perirono difendendo le barricate. p.

682 gio 1848;

Istituzioni

del Regno delle Due

Sicilie

106 della

indi ricostituita

(utilizzando

gli elementi

Guardia d'interna

sicurezza, fin nell'uniforme)

col r.d. 8 giu-

gno 1848 (158). Seguì lo scioglimento, ne' modi costituzionali, delle Guardie nazionali che s'eran mostre avverse o ribelli (159). Ed infine, in conformità delle norme anteriori, rono ricostituite La Guardia le guardie urbane (160). urbana de' reali domini di là del Faro era fu-

venuta meno con la ribellione del febbraio

1848. La Guardia

nazionale era prevista nello statuto approvato dal cosiddetto parlamento siciliano il lO luglio 1848 (artt. 76 e 77) come istituzione costituzionale, cutivo (161). La Guardia in cui tutti i gradi erano elettivi, e urbana ritornò in vita dopo il che non poteva mai essere disciolta o sospesa dal potere ese-

1849 (162).

(158) DE SIVO, ), I, p. 235. a (159) DE SIVO,a), I, pp. 249, 280, 343, 365. (160) Un regolamento, sostanzialmente conforme alle disposizioni in vigore prima dell'istituzione della Guardia nazionale, fu predisposto dal Mi· nistro della polizia generale, e diramato con circolare 29 ottobre 1849 (in PETITTI,VI, p. 286) dove si avvertia che si era «determinato di dar definitivamente nome di guardie urbane alle forze che (andavano) ad organizzarsi ». (161) La Costo siciliana del 1812 non prevedeva la Guardia nazionale, probabilmente perchè tale istituzione era ignota al diritto inglese, donde traevano esempio gli insulari. La Guardia nazionale prevista dallo statuto parla. mentare del 1848 (artt. 78 e 79) doveva presidiare i forti, con facoltà del comandante locale di chiedere l'ausilio delle «truppe in linea»; queste non potevano in tempo di pace eccedere complessivamente un sesto della guardia nazionale di tutto il regno (AQUARONE, D'ADDIO, NEGRI,p. 586). (162) La Guardia nazionale fu sciolta dal generale Filangieri il 19 dicembre 1849; e fu riorganizzata la' Guardia urbana dal direttore di polizia Maniscalco (DE SIVO,a), I, pp. 341 e 401). Non sembra che i siciliani debbano avere molto rimpianto la Guardia nazionale, se è esatto ciò che ne dice il GEMELLI, osì come lo cita e conferma RAFFAELE, 131: « ... si davano con c p. questo statuto alla guardia nazionale tanti diritti, privilegi ed esenzioni da farne quasi uno dei poteri dello Stato; fu fin anco inibito al potere esecutivo di scioglierla, sicchè si carezzò e si adulò tanto questo Corpo, che in breve si elevò alle più esagerate ed ìncomportabìlì pretensioni; e si vide as-

106

Amministrazione

civile

e beneficenza

683

La seconda crisi che colpì la Guardia urbana, fu quella finale del regno. Richiamata 1848 (atto volte con trascrizioni l'organizzazione in vigore la Costituzione furono letterali) riprodotte del sovrano 25 giugno 1860), pressocchè (il più delle disposi-

zioni di quel tempo. Ebbesi perciò una legge della Guardia nazionale, anche le guardie consentiva d'ammettervi

provvisoria sulurbane che non espressio-

5 luglio 1860, che

avessero demeritato per la loro riprovevole condotta, ne ambigua per consentire l'epurazione

di chi non fosse gra-

dito alla fazione ora dominante. Con r.d. 19 luglio 1860, e 27 agosto 1860, fu aumentato l'organico; ed i limiti d'età, prima fissati fra i 30 e i 55 anni, approvato il regolamento furono ridotti, nel minimo da 25 anni, e nel massimo a 50. Con r.d. 30 agosto 1860 fu di disciplina. Ma questa guardia, (r.d. 8 che pur avea giurato fede al re ed alla Costituzione

luglio 1860), si affrettò dovunque a passare al nemico, tranne dove, disgregata si, i suoi militi si unirono chi alla reazione, chi alla rivoluzione (163).
sumere faele: volontà do, ben confine, la iniziativa «Dapprima e voltandosi il sacrifizio delle istigata contro gli della più alte faccende dallo governative Stabile

». E

continua

il Raf.

a ciò fare eccessi fu

(Mariano), protetto consumato Mondio milizia

poi di propria

coloro che più l'aveano di questa marchese patria materna, miseramente Pietro della Guardia 7l ss.).

e adulato.

E quanogni tutta(1824. cbe ri-

dice lo Gemelli,

cittadina

varcarono

». Ricordo
di Navarri di Messina, 1860 fu della gli fu

via il mio bisavo in linea 1879), 2° tenente prese (163) Francesco Russia tenente molto tale grado nel 1860 Pinto

nel 4° battaglione

nazionale

(MONDlO,pp. principe della

DE SIVO, a), II, p. 105. Comandante y Mendoza, ministro Roberto per guerra.

dal 13 luglio veterano II, nel e Il 3 settembre in Sicilia a Salerno,

il ten. gen, campagna sostituito di il

d'Ischitella,

del 1812, già generale discusso

de Sauget

(DE CESARE, a),

p. 399), personaggio 1848, che il lo accompagnò 7 dello a Na. in del. oc-

il suo comportamento ad incontrare Il, fu il di Capua, Garibaldi

stesso mese si recò Gaeta dal re l'art. 67 cost., dei nonchè

poli (DE CESARE, a), II, pp. 426 ss.). Uno dei primi Francesco scioglieva circondari

provvedimenti 1860, con cui, ai distretto (cioè

emanati sensi

r.d, lO settembre
nazionale Teano

la Guardia

dell'intero

di Gaeta,

e Pignataro

del territorio

684

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

107

Nella Sicilia, praticamente perduta con l'armistizio di Palermo (7 giugno 1860), nessuna delle ricordate norme ebbe attuazione. Con un decreto del dittatore, 14 maggio 1860, fu istituita una milizia nazionale divisa in tre categorie, delle quali la 2 (da 30 a 40 anni) e la 3a (da 40 a 50 anni) dovevano essere regolate dalla legge piemontese sulla Guardia nazionale (164). La sola memoria di rilievo concernente questo corpo, prima dell'unione della Sicilia alla monarchia sabanda, fu la sua totale carenza nel prevenire e impedire, il 2 agosto 1860, il massacro di Bronte (165), onde in quelcomune fu meritamente sciolta da Nino Bixio (166).
R

II.

L'AMMINISTRAZIONE

DlSTRETTU ALE

107. Le circoscrizioni distrettuali. - Tra l'amministrazione provinciale e quella comunale, inserivasi in posizione intermedia l'amministrazione distrettuale (art. l l. 12 dicembre 1816), che si esprimeva nel sottintendente, e nel Consiglio distrettuale (art. 42 l. cit.). Ma i distretti non costituivano, come le provincie ed i comuni, delle «società civili », cioè delle persone giuridiche; erano semplicemente delle «isti. tuzioni destinate a riunire con vincoli certi e determinati i comuni delle provincie» (167). La circoscrizione distrettuale, ed i suoi organi, travasati nel diritto del regno, si portaron

cupato dalle regie truppe}, ed ordinava che le armi fossero consegnate alle autorità competenti. (164) COMITATO CITTADINO, p. 77. (165) RADICE, p. 49. (166) RADICE, pp. 110, 131. Il decreto di ricostituzione della Guardia nazionale di Bronte, del gen. Bixio, ivi, p. 154, non ha data, ma deve porsi non prima dell'8 e non più tardi del 12 agosto 1860. (167) Rocco, I, p. 135.

107

Amministrazione

civile e beneficenza

685

dietro le polemiche non ancor oggi sopite nel diritto francese donde traevano origine, e che accompagnarono le sottopresoppresvigeva poteasi fetture ed i circondari del regno d'Italia fino alla loro sione (1. 2 gennaio l'ordinamento cia l'intendente

1927, n. l). Si rilevava,

mentre

borbonico,

che della detta ripartizione

forse fare a meno, poichè nel distretto del capoluogo di provinfaceva benissimo le funzioni di sottintendente; ma obiettava si il bisogno capoluogo del distretto,

« della presenza di un'autorità nel
de' sindaci de' piccoli comuni

e delle osservazioni della medesima,

molto più per la manoduzione razioni negative parrebbero (r.d.

scelti per lo più tra la classe meno istruita»

(168). Le conside-

avere prevalso allorchè in Sicilia

26 dicembre

(ricostituite,

1824) furono abolite le sottintendenze però, col r.d. 31 ottobre 1837): ma c'è piuttoche, come in tanti altri provvedimenti di

sto da supporre

quell'epoca, esigenze di finanza siano state le vere determinanti (169). Potrebbe tuttavia considerarsi che, mentre un'utilizzazione delle sottintendenze era assai poco probabile, intendenti per finalità di decentramento che, come si è rispetto agli lente dovevaanche se scrittore in un ordinamento

visto, manteneva anzi un rigoroso accentramento ed ai consigli provinciali,

le comunicazioni

e spesso difficili, in provincie quasi tutte assai vaste, ni, l'esistenza di trasmissione d'un organo governativo intermedio, e d'informazione. Così, infatti, uno

no rendere ben più utile a quel tempo, che non ai nostri giorle sue funzioni si riducevano, in maggior parte, ad un canale

BENOIT,

(168) Drxs, a), I, p. 16. Si mettano a raffronto i citati scrittori napoletani con p. 107, dove tuttora riconosce ai sottoprefetti «un ròle très utile de conseiller des maires de leur arrondissement », e p. 175, dove è detto che «l'arrondissement ... n'est ... à aucun titre une collectivité locale ». (169) In tale periodo, le attribuzioni dei Consigli distrettuali furono in Sicilia esercitate dai Consigli provinciali delle rispettive valli (r.d. 18 ottobre 1827).

686

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

108 «nell'atto

del tempo spiega che la presenza del sottintendente che rende più attiva la vigilanza del Governo di pubblica amministrazione, vare a poca distanza in una dimenti che dovrebbero cia

su tutti i rami

dà il comodo ai cittadini di trogran parte di affari que' provvenella capitale della provindel sottintenden-

cercare

» (170). In questo giudizioso ragionamento v'è solo ciò di
di competenza

viziato, che i provvedimenti

te non costituivano «una gran parte di affari », e che degli altri, molti dovevano sollecitar si nemmeno nel capoluogo di provincia, ma addirittura co Consiglio distrettuale raltro, in un ordinamento nella sede del Governo. dare per l'anemidi rappresentan(171). Esso poco poteva, o nulla; pedel tutto carente Una giustificazione analoga si dovrebbe

ze elettive, non era forse inutile l'esistenza d'un organismo, non elettivo, ma tuttavia rappresentativo, che potesse esprimere ne' confronti del Consiglio provinciale e dell'intendente i voti di gruppi omogenei di comuni della provincia. Anche

a questo proposito, va ricordata la vastità delle circoscrizioni, per cui oggi taluni antichi distretti (Matera in Basilicata, Taranto e Brindisi in Terra d'Otranto, Isernia nel Molise, ne di Abruzzo Ulteriore Nicosia e Piazza Armerina rispettivamente Castrogiovanni) sono divenuti provincie. 108. tendente, nella valle Pendi CaI" col capoluogo trasferito in Pescara,

tania ed in quella di Caltanissetta col capoluogo in Enna già

Le sottintendenze ed i sottintendenti. e l'ufficio (segreteria) di sottintendenza,

Il sottinerano sta-

biliti in ogni capoluogo di distretto, tranne

che in quello co-

(70) COMERCI, 237. p. O 71) A proposito degli analoghi e Conseils d'arrondissement », BENOIT, p. 175, dice che e sans utilité effective, ces Conseils ont été suspendus pendant la dernière guerre et n'ont pas été réélus depuis ».

1M

Amministrazione civiie e beneficenza

687

incidente col capoluogo di provincia (« primo distretto») dove non v'era sottintendente, e l'intendente medesimo ne faceva le funzioni (artt.

42 e 44 L cit.) (172). Il sottintendenera sostituito tempora-

te, in caso d'assenza o d'impedimento,

neamente da un consigliere d'intendenza, o da un consigliere provinciale o distrettuale, secondo veniva determinato dall'intendente, con l'approvazione del ministro dell'interno (art.

45 1. cit.). V'era per ogni segreteria di sottintendenza
gretario, ed un numero adeguato d'ufficiali, stabilita, come quella delle segreterie d'intendenza, previsto dall'art. 29 1. cito (art. 46 1. cit.).

un se-

secondo la pianta nel modo

Molto di quel che si dovrebbe dire a proposito del sottintendente e della segreteria di sottintendenzacoincide con quanto a suo luogo si disse a proposito del personale e degli uffici d'intendenza, e ci si può quindi limitare a brevi rinvii. Le sottintendenze, secondo l'art. 6 1. r maggio 1816, erano ne' reali domini di qua del Faro di tre classi; ma l'art. 144 1. 12 dicembre 1816 le distinse, a seconda dell'annuo assegnamento per la segreteria, in due classi soltanto; dimodocchè il reg. 31 luglio 1840 stabilì la pianta organica degli uffici (art. 31-33) dando al segretario delle sottintendenze di I" classe il grado e il soldo di capo ufficio d'intendenza di 3a classe, ed ai segretari delle altre sottintendenze il grado e il do di vice-capo ufficio d'intendenza di sol.

1 classe. La ripartia zione in tre classi fu ristabilita col r.d. 7 aprile 1851, che attribuì ai segretari delle sottintendenze il grado ed il soldo di (art. vice capo ufficio d'intendenza della classe corrispondente

44, e tabella), e stabilì l'assegnamento secondo la classe (art. 60; vedi supra, § 103).

(I72)

Sulle attribuzioni
S8.

dei sottintendenti,

Rocco, I, pp. 137 ss.;

DIAs,

a), I, pp. 16 e 198 6. Il.

LANDI

-

688

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie Nei domini di là del Faro l'art.

108

5 r.d. 11 ottobre 1817
vigendo il

prevedeva una sola classe di sottintendenze,che,

reg. 31 luglio 1840, era equiparata alla seconda del continente. Il r.d. 24 maggio 1852 classifica le sottintendenze in tre classi come in continente (art. 60), ma la tabella di seguito
R R

all'art. 44 indica che si consideravano di l classe le sole sottintendenze di Caltagirone e Siracusa, e di 3 mancava, in fatto, la 2
R

classe tutte le altre:

classe. sempre identica (art. 49

Queste classificazioni non aveano alcun riflesso sulla composizione del Consiglio distrettuale, 1. cit.: in/ra, § 109).

Le sottintendenze avevano una struttura burocratica estremamente semplice, constando d'un solo ufficio di segreteria, che fu poi articolato in tre «carichi» (artt. 32 e 33 reg. 31 luglio 1840; artt. 3 e 11 r.d. 7 aprile 1851 e r.d. 24 maggio

1852). Dal segretario dipendevano uffiziali di tre classi, alunni e personale ausiliario, nel numero previsto dai citati decreti. Dello stato giuridico e del trattamento economico di detto personale, analogo a quello del personale delle intendenze, si è detto supra, § 100. Norma fondamentale concernente le attribuzioni del sottintendente era l'art. 43 1. cit., che peraltro, come già si è rilevato a proposito dell'analoga norma relativa all'intendente (srztpra, § 99), non esauriva la materia. L'art. 43 cito diceva che il sottintendente era la prima autorità del distretto, e vi faceva le veci dell'intendente, sotto gli ordini però e la dipendenza immediata del medesimo. Egli era quindi incaricato di eseguire e fare eseguire le leggi, i decreti e regolamenti, ugualmente che le istruzioni e gli ordini che gli venivano comunicati dall'intendente; di riferire col suo parere all'intendente sulle petizioni o doglianze de' comuni, e di proporre tutto de' pubblici stabilimenti e de' particolari;

108

Amministrazione

civile e beneficenza

689

ciò che stimasse conducente al bene dell'amministrazione, e de' suoi amministrati. Questa norma, come è evidente, era lungi dall'attribuire ca dell'intendente, al sottintendente altro carattere che non gerarchid'organo rigorosamente sottomesso alla superiorità

il cui dovere, nelle due direzioni dal cen-

tro provinciale alla periferia comunale e viceversa, non era che di trasmettere ordini, e di fornire informazioni. E sembra che, almeno in Sicilia, gli intendenti avessero ancor più lutato i compiti dei sottintendenti, fatto diversa» svatenendo «una pratica af-

da quella prescritta dall'art. 43 cit., se, con circo

8 marzo 1853 (173), il luogotenente di S.M. ne' reali domini oltre il Faro sentìa necessità di ricordare il r. lO gennaio 1824 (174) con cui era si ordinato «che gl'intendenti t'i loro rapporti, letteralmente le osservazioni ed il parere dei sottintendenti, stessi in cui sono si scritti dai sottintendenti, in tutrelativi ad oggetti per quali la legge richiede debbano inserire nei termini aggiungendosi

le osservazioni ed i pareri suddetti

poi il proprio motivato parere ». Non diversamente, l'art. 43, comma 3, 1. cit., diceva che « il sottintendente dispone della forza interna, e richiede la forza militare esistente nel distretto, nel modo stabilito negli artt. Il e 12 (supra, § 106), sempre però sotto gli ordini dell'intendente, a cui dovrà domandare le necessarie autorizzazioni, o dare subito conto de' movimenti, secondo le diverse circostanze ». La storia politica del tempo dimostra che, con una certa frequenza, i sottintendenti trovaronsi nella necessità di prendere iniziative urgenti in materia d'ordine pubblico : così, il sottintendente di Cotrone in giugno 1844 al momento dello sbarco de' fratelli Bandiera (175); così il

(I73) PETlTTI, V, p. 428. (I74) PETlTTI, IV, p. m. (175) Era sottintendente d. Antonio Bonafede

(SPELLANZON,

II, pp. 860

66.);

690 sottintendente

Istituzioni

del Regno dell e Due Sicilie

108

di Gerace nei moti di

settembre

1847 (176);

così quello di Cefalù nel moto del Bentivegna in novembre 1856 (177); così quello di Sala Consilina in giugno 1857 nella sventurata periferiche

équipée di Carlo Pisacane (178). Parrebbe che
abbiano reso principalmente come autorità quelle pre-

questi funzionari

di polizia. oltre

Era funzione propria del sottintendente,

viste dalla L cit., la vigilanza sulla percezione delle contribuzioni dirette nel proprio distretto (reg. Min. finanze, ro distrettuale delle contribuzioni dirette

25. feb-

braio 1810), e da lui dipendeva, per tale servizio, il controlo(reg. Min. fin. 5 giugno 1811, e r. 28 agosto 1816). A tal fine, il sottintendente verificava la cassa della ricevitoria distrettuale, ed erano previste riunioni mensili del sottintendente, del controloro e del ricevitore per esaminare la situazione, e promuovere (art. gli eventuali provvedimenti a carico dei percettori

12

ss. reg. 5 giugno 1811; artt. 26 e 27 reg. Min. fin. 10 febbraio
un cui scritto: Sui legati e luoghi pii loicali avulsi dalla soggezione de' vescovi e sulle opere di beneficenza in Sicili.a, era stato condannato dalla Sacra Congregazione dell'Indice con decreto 5 aprile 1842, ed era ancora iscritto nell'edizione 1930 dell'Index librorum. prohibitorum, p. 60. (176) Era lo stesso Bonafede, trasferito nel frattempo da Crotone a Gerace, (supra, nota 175). Imbarcatosi con un ufficiale di gendarmeria e tre gendarmi, alla marina di Siderno, per affrontare i ribelli di Bianco, fu da costoro catturato, poi rilasciato. n che pagarono con la vita, il 2 ottobre 1847, i cosìddetti «martiri di Gerace », Michele Bello, Pietro Mazzone, Gaetano Ruffo, Domenico Salvatori e Rocco Verduci (DE SIVO,a), I, pp. 92·93). (177) DE SIVO,a), I, p. 125: «Anche urbani per la via di Lercara col sottintendente Parise assalirono il Bentivegna ». (178) DE SIVO,a), I, pp. 433434. n sottintendente Calvosa aveva riferito sul previsto sbarco due mesi prima che avvenisse. Avutane notizia dall'intendente di Salerno, Ajossa, adunò i gendarmi e gli urbani ed avvertÌ il collega di Lagonegro, barone Arnone (il quale invece, impaurito «si fuggÌ a Maratea »). Dopo il primo scontro, avvenuto a Padula, il sottintendente Calvosa rimandò subito ai loro comuni gli urbani dei paesi ad occidente del Vallo di Diano, e così accadde che quei di Sanza affrontassero ed annientassero i superstiti sbarcati (vedi anche supra, § 106).

109

Amministrazione

civile

e beneficenza

691

1816) (179). Alcune attribuzioni in tema di contenzioso tributario sono ricordate injra, § 182. 109. Il Consiglio distrettuole. - Il Consiglio distrettuale era composto di lO consiglieri; e del presidente che, sull'avviso del Consigl io, sceglieva un segretario tra' consiglieri (art. 49 1. 12 dicembre 1816). L'art. 50 1. cito dichiarava appli-

35-39 1. cit., relativi ai Consigli provinciali; ma con circo Min. interno, 24 maggio 1845, fu stabilito (in deroga all'art. 35, che prescriveva il
cabili ai Consigli distrettuali gli artt. numero legale di due terzi de' consiglieri, e secondo la consuetudine) che le adunanze si considerassero valide «quando anche il numero de' presenti fosse minimo; rimanendo alla saggezza di S.M. il tener conto, o pur no, de' voti profferiti da un Consiglio composto da persone, che non formano un numero legale, dopo che i voti stessi sono stati trasmessi per mezzo dell'intendente al Consiglio provinciale» (180). Molto probabilmente devesi in ciò ravvisare una confessione dell'imdei consiglieri che potenza del Governo a prevenire vinciali I'assenteismo

malgrado le minacciate sanzioni, così come per i Consigli pro-

(supra,

§ lO l). Bisogna tuttavia
della contribuzione

considerare fondiaria

la stabilita invariabilità

(art. 8

r.d. lO giugno 1817) aveva fatto venire meno la ripartizione annua del contingente a carico dei Comuni del distretto (artt.

32 e 33 L cit.), talchè i deliberati del Consiglio distrettuale
eransi ridotti, come direbbe la dottrina attuale, a me re «manifestazioni limitata. di desiderio»

(181), di rilevanza giuridica molto

(79) Una minuziosa esposizione delle funzioni del sottintendente in materia di riscossione d'imposte è in DIAs, a), I, pp. 198 ss. (80) PETlTTI, IV, p. 499 (81) ROMANO, g), pp. 235 e 257 ss.; L.~NDI e POTENZA, pp. 213·214.

692

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie Il presidente

109

ed i consiglieri del Consiglio distrettuale e prestavano giuramento secondo le stesse

erano nominati

disposizioni in vigore per i Consigli provinciali (supra, § 101). La rendita imponibile dei candidati non doveva essere inferiore a 200 ducati. Per le nomine mo, il re provvedeva di quelli di Napoli e Palerin Consiglio di Stato (reg.

lO maggio
nella

1826, tab. Min. aff. int.). Il Consiglio distrettuale si riuniva una volta l'anno,

data stabilita con decreto reale, e la sessione non poteva oltrepassare 15 giorni (art. 48 1. cit.). La sessione era aperta dal sottintendente, dell'intendente il quale provvedeva agli incombenti propri rispetto ai Consigli provinciali (art. 50 1. cit.). gli atti delle deliche le presentava al Consiglio provindeliberazioni; queste erano poi conella sessione successiva temporaneainca-

Chiusa la sessione, il presidente rimetteva berazioni all'intendente, ciale per le corrispondenti

municate al Consiglio distrettuale (art. 52 l. cit.). I consiglieri distrettuali mente il sottintendente, richi amministrativi, stabilita dal r.d. 6 novembre

potevano sostituire

ed in tal caso godevano l'indennità 1821; potevano ricevere

da svolgere anche fuori residenza (182). così come i consiglieri

Decadevano per assenze ingiustificate,

provinciali (183). La carica era gratuita ed onorifica come quella dei consiglieri provinciali (art. 136 l. cit.: supra, § 101). Le principali attrihuzioni del Consiglio distrettuale del contingente (artt. 33 e 47 l. cit.) avrebbero dovuto essere di natura tributaria: reclami avverso la ripartizione fondiaria ripartizione dell'imposta de' reclami tra i distretti deliberata dal Consiglio provinciale;

del medesimo tra i Comuni; esame

(182) R. 4 ottobre 1831, in PETITTI, IV, p. 84, nota (1). (183) R. 18 aprile 1846, cito supra, nota (59).

110

Amministrazione

civile e beneficenza erano

693 supe-

de' comuni; ma, come si è visto, queste procedure rate con l'entrata

in vigore del r.d. lO giugno 1817. Restava

la funzione di « esaminare e proporre al Consiglio provinciale tutto ciò che è relativo allo stato, a' bisogni ed al benessere del distretto ». Questa funzione, peraltro, alcun potere effettivo: discrezionalmente non si collegava ad erano nè v'era del Coni voti del Consiglio distrettuale

esaminati dal Consiglio provinciale, o fosse necessaria l'audizione

materia alcuna in cui si attribuisse gatoria ai deliberati,

una qualche forza obbli-

siglio. Si trattava, come poco prima si è detto, di semplici « manifestazioni di desiderio », che pervenivano nelle sacre regie mani solo quando fossero trasfuse in un voto del Consiglio provinciale.

I1I.

L'AMMINISTRAZIONE

COMUNALE

110. Il Comune. ganismo unicellulare ministrazione pubblica» comunale

Il Comune era, per dir così, l'ore l'amera «la base dell'amministrazione locale, sia puin rilievo le

della pubblica amministrazione,

(184). Nei comuni soltanto si svolgeva con ininesigui di notabili e di pos-

terrotta continuità una certa vita amministrativa re ristretta in gruppi numericamente sidenti. Gli scrittori del tempo tengono a porre aspetti democratici della loro primitiva

antiche origini delle istituzioni comunali (185), ed anche certi organizzazione (186), ma sta di fatto che esse, salvo in alcune grandi città, ebbero sviluppo modesto e stentato, compresse come furono dall'accentramento politico del regno, dal prepotere feudale, ed

(184) (185) (186)

DIAs, a), I, p. 18. Rocco, I, pp. 162 88.; Drss, a), I, pp. 5, 19 Rocco, I, pp. 162, 163, 172.

55.,

204·205.

694

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

110

«oppresse da debiti per causa dei precedenti disordini, della peste e delle guerre» (187). Le riforme introdotte da Giuseppe Bonaparte con la l. 8 agosto 1806, e continuate da Ferdinando I con quella del 12 dicembre 1816, non si proponevano, dati gli orientamenti politici dell'uno e dell'altro regime, di creare centri di vita democratica, ma, piuttosto, di perfezionare dal punto di vista tecnico-giuridico le strutture amministrative locali, in modo da potere utilizzare gli elementi della cittadinanza stimati più idonei, in funzione ausiliaria dell'azione del Governo, e per la cura di beni ed interessi propri di ciascuna comunità (188). Il Comune era «persona morale» per espressa definizione dell'art. lO Il.cc., e poteasi definire «aggregazione di cittadini, considerata nei rapporti che nascono dalla loro riunione nelle città, ed in certi circondari del territorio delle campagne » (189); oppure «società speciale con esistenza propria nell'ordine amministrativo e nel civile» (190): o anche «riunione di persone legate per una comunione di diritti e d'interessi, per la vicinanza delle abitazioni e delle proprietà in una città borgo o villaggio, nel circuito del territorio che
(187) Drxs, a), I, p. 5. Sui Comuni, o e unìversitatee », dell'Italia meridionale e della Sicilia, dalla conquista normanna in poi, vedi CALASSO, 172 pp. ss.; sulla loro situazione agli inizi del sec. XVIII, SCHIPA,, pp. 36 ss. I (188) BLANCH, ), p. 66, rileva che «le elezioni dei magistrati comunali b nel passato erano state più democratiche, ma allora mancava il controllo sugli amministratori, e la Camera della sommaria era troppo debolmente organiz. zata per ben sorvegliare le spese dei Comuni, le cui finanze erano dilapidate da una oligarchia formata dai più potenti e dai più intriganti », ed aggiunge che «per dimostrare che le libertà comunali non sottoposte a controllo producono minore utilità pubblica che non la dittatura amministrativa, basterà citare l'esempio della Sicilia, ove comuni ricchissimi come Caltagirone in ottanta anni di pace non hanno fatto nessun'opera nè di utilità nè di gusto pei cittadini ». (189) COMERCI, p. 452. I, (190) Rocco, I, p. 155.

110

Amministrazione

civile e beneficenza

695

gli è assegnato»

(191). Queste definizioni dimostrano

come la

non vi fosse propriamente, nozione dell'ente territoriale

nel diritto pubblico del tempo,

minore, e la personalità giuridica

dei comuni fosse considerata di natura associativa o corporativa (192), come anche meglio emergeva dall'antica denominazione di universitas civium, o

« università»

(193).

I Comuni erano classificati in tre classi (art. 8 1. I" maggio 1816, ed art. 8 r.d. 11 ottobre 1817): la classe: Comuni con popolazione di 6.000 o più abitanti, o dove risiedesse un'intendenza, le o una Gran Corte ordinaria
a

una Gran Corte civi-

criminale,

o che avessero una rendita

di ducati 5.000; o dove risiedesse una sottintendenza;

2 classe: Comuni con popolazione al di sotto di 6.000,
fino a 3.000 abitanti, tanti. La classificazione era rilevante a vari effetti: per la composizione numerica del decurionato (art. 69 1. 12 dicembre

3a classe: tutti gli altri comuni con meno di 3.000 abi-

(191) DIAS, a), I, p. 203. (192) La nozione di «ente territoriale », di cui il territorio è un elemento costitutivo, e non un semplice oggetto di diritto, appare nella dottrina tedesca verso il 1880 (ALESSI) ed ebbe uno dei primi sostenitori in Santi RoMANO, h). Non era del resto chiara nemmeno la differenza tra persone morali c pubbliche» e «private », se DIAs, a), I, p. 385, poteva affermare che degli atti degli e uffìzìali municipali» solo quelli posti in essere come agenti del governo erano atti amministrativi, mentre quelli stipulati nella qualità d'agenti del comune erano semplici atti privati (in/ra, § 169). (193) CALASSO, pp. 173 5S. La denominazione di «comune» fu adottata non tanto per la reminiscenza del comune medievale dell'Italia del nord, la cui storia, peraltro, risulta ben nota ai giuristi napoletani, quanto piuttosto come traduzione del francese e commune s . ed infatti in testi dottrinali (per esempio, DIAs, a), I, p. 5) o legislativi, si trova detto «la comune» (tipico l'art. 5 r.d. 8. giugno 1807, sulla ripartizione de' demani, dove la parola è usata prima al femminile, e poi al maschile).

696

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

110

1816); per i requisiti d'eleggibilità dei cittadini ivi domiciliati (art. 100 l.eit.); per le spese consentite, ed i relativi limiti (artt. 219 ss. 1. cit.), etc. Dalla concezione associativa del Comune, derivava che tale considerava si ogni nucleo urbano circondato da un'area rurale (194), cioè una formazione naturale e non un ente giuridico: l'universitas era il sostrato materiale dell'organizzazione giuridica. Era estraneo alla legislazione l'istituto della «frazione di comune» (195), ed il legislatore, quando parla di «comuni riuniti» (artt. 3 e 9 l. I" maggio 1816; art. 54 l. 12 dicembre 1816), non si riferisce all'ipotesi di più in passato godenti di personalità distinta, che enti, siansi poi fu-

si, ma, in genere, all'ipotesi d'un comune che, in fatto, sia articolato in più nuclei, abbiano o non in passato costituito i medesimi altrettanti l'amministrazione diversi comuni. Quando ciò verificavasi, municipale doveva risiedere nel comune stessa prendeva nome (art. 3 l.

donde l'amministrazione

l"

maggio 1816). I comuni che

si trovassero riuniti

potevano

domandare la separazione, ed una particolare

amministrazione

municipale, quante volte per situazione locale fossero. naturalmente separati dai comuni di cui formavano parte, avessero

(94) In Francia, il comune è tuttora costituito e par un noyau urbain - ville, bourg, village - entouré d'une frange rurale s , essendo stato ìnìeìalmente concepito «en fonction d'un groupe humain vivant autour d'un clocher s (BENOIT, p. 138 e 156). In Italia, specie tra il 1923 ed il 1943, si è proceduto p invece a frequenti fusioni di comuni contermini, molte delle quali in lutto o in parte persistono: caso tipico, nell'Italia meridionale, quello di Reggio Calabria, costituita, nel 1927, in un immenso aggregato di quattordici comuni preesistenti (la «Grande Reggio ») che cinque anni dopo fu però ripartito tra i due comuni, ora esistenti, di Reggio Calabria e Villa San Giovanni. (95) Le« sezioni », in cui erano ripartiti i Comuni di Napoli, Palermo, Messina e Catania, erano «quartieri per rendersene più comoda I'amminìstrazione », tra i quali erano ripartiti non solo il nucleo urbano, ma anche i borghi e casali (COi\'lERCI, pp. 85·86).

110

Amministrazione

civile e beneficenza

697

popolazione di 1.000 abitanti, e mezzi sufficienti per e rinnovare il personale dell'amministrazione,

formare

e per supplire

alle spese comunali (196); similmente i Comuni con popolazione minore dei mille abitanti, e mancanti degli indicati mezzi per amministrar si, potevano domandare mere parere il sottintendente, stro dell'interno (art. la riunione ad altro Comune vicino (art. 9 l. cit.). Su tali domande dovean esprie poi il Consiglio d'intendenza, su proposta del Minie decideva il re in Consiglio di Stato,

lO 1. cit.), previo parere della Consulta (art. 15, n. 12, l. 14 giugno 1824). Quando, viceversa,
la riunione persisteva, era vietato che i singoli comuni riuniti fossero assegnati a diverso circondario (r.d. 28 febbraio 1811), e doveva esservi in ogni comune un eletto particolasotto la didella pore, il quale doveva concorrere all'amministrazione

pendenza del sindaco, ed era specialmente incaricato

lizia urbana e rurale e degli atti dello stato civile nel proprio territorio (art. 54 1. 12 dicembre 1816), mentre il personale dell'amministrazione comunale doveva essere composto in moalla sua popolazione nella stoltezza do che ciascuno de' comuni riuniti avesse, per quanto possibile, un numero di soggetti proporzionato (art. 55 1. cit.). La legislazione

del regno non incorreva

egualitaria del nostro vigente ordinamento, che pretende reggere con uguali norme città con milioni d'abitanti e minimi villaggi. Il regno, orgoglioso d'una capitale che, nel 1854, era ancora «la più popolata città d'Europa dopo Londra, Parigi e

(196) Per evitare la nascita di comuni senza mezzi sufficienti per formare una propria amministrazione, l'art. lO, comma 2, l. I" maggio 1816 vietò che nei domini di qua del Faro tali domande potessero proporsi e discutersi prima dell'anno 1819. Qnindi, con r.d. 25 gennaio 1820, fu accolto un certo numero di tali domande, elevandosi il numero de' circondari da 494 a 517, e quello de' comuni da 1732 a 1784, ferma la circoscrizione delle province e dei di. stretti, e si ordinò che nessuna ulteriore revisione dovesse farsi prima del 1827.

698

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

110

Costantinopoli », e cosciente dell'esigenza che «nelle città l'amministrazione aver un reggimento municipale» particolare»

grandi

presenta «la necessità di (197), aveva adottato per speciali (artt. 74-88 legstato restituito il

il «Corpo di città» di Napoli norme titolo di Senato,

ge cit.), e con r.d. 7 febbraio 1817 eragli

con le antiche sue onorificenze. Non diver-

samente in Sicilia, dove esistevano le tre maggiori città del regno dopo Napoli, erano in vigore norme particolari, analoghe a quelle per Napoli, in Palermo, i sindaci, rispettivamente, «pretore» e di «patrizio» gio 1838) (198).
(197) DIAs, a), I, p. 237. (198) Gli scrittori napoletani non mancano quasi mai di ricordare le ano tiche istituzioni della «Città di Napoli» (vedi, per esempio, Rocco, I, p. 168; DIA a), I, pp. 28 e 237), fondate su cinque « sedili nohili» (Capuana, MontaS, gna e Forcella, Nido, Porto, Portanova) ed un sedile popolare, che inviavano i loro «eletti» nel Tribunale di S. Lorenzo: SCHIPA, , pp. 29 ss. Ritiene peI raltro DORIA, . 87, che «la funzione politica dei seggi, anche in un senso p strettamente municipale, sia stata sopravalutata da quegli scrittori che, accesi di orgoglio patrio, vollero vedervi il perpetuarsi della fantastica repubblica napoletana, i cui spiriti si sarebbero ostinatamente conservati al tempo della monarchia, e manifestati poi nelle occasioni - ìnvero assai rare - in cui si trovò convivente con l'aristocrazia ». Di tali occasioni, l'ultima si verificò nel gennaio 1799, quando, partito il re, il principe di Canosa sostenne che il potere era ricaduto nella Città, e non nel vicario regio; il che costò a lui, dalla restaurata monarchia, la condanna a cinque anni di castello (MATURI, p. p 15 ss.), ed al Corpo di Città, già praticamente estinto dalla repubblica, la soppressione (r.d, 25 aprile 1800), che come osserva BLANCH, ), p. 35, segnò ano a che la fine della nobiltà come corpo politico. L'amministrazione municipale fu con lo stesso decreto affidata ad un Senato, di nomina regia, composto d'un presidente e d'otto senatori, dei quali due nobili del «libro d'oro », due di nobiltà minore, iscritti nei registri nobili allora istituiti, due togati, due negozianti. Giuseppe Bonaparte (1806) formò un «Corpo di città» d'un presidente e sei membri, ed infine fu creata, nel tempo di Gioachino Murat, un'amministrazione non dissimile da quella prevista dalla l. 12 dicembre 1816, con un sindaco, 12 eletti, 12 aagiunti, 30 decurioni (DORIA, p. 223 66.). In Sicilia, p

Messina e Catania, dove i

Corpi di città ritenevano il prestigio so nome di Senato, ed di Palermo e Catania, quello di (r.d. Il ottobre 1817; r.d. 7 mag-

111

Amministrazione

civile

e beneficenza

699
alla poera

111.

Le liste degli eleggibili. -

L'appartenenza

polazione stabile d'un Comune, cioè l'avervi il domicilio, indispensabile politici»

requisito per il pieno godimento dei «diritti

(supra, § 31), cioè per l'accesso alle cariche civiche,

ed a' Consigli comunali, distrettuali e provinciali. Tali diritti, peraltro, erano condizionati per il loro effettivo esercizio all'esito positivo d'un accertamento discrezionale, che si concretava con l'iscrizione nella «lista degli elegibili» del Comune di domicilio (art. 99 1. 12 dicembre 1816). Ed è bene avvertire subito che la qualifica di « eleggibile », sebbene esprimesse un concetto analogo a quello di «elettorato passivo» (199), non aveva riferimento alcuno ad una procedura di conferimento « elettivo », cioè mediante operazioni di voto popolare, d'una o più delle cariche civiche considerate, ed indicava, semplicemente, l'idoneità del cittadino a formare oggetto di proposte dei decurionati, sulle quali decidevano defìnitivamente autorità governative, si d'informazioni o di scelte compiute direttamente da tali autorità, con discrezionalità piena, ed avvalendoriservate di polizia, come quelle risultanti dalle liste degli attendibili (200).
i consigli civici delle città demaniali, sotto l'antico regime, erano costituiti da « giurati s , ed il titolo di Senato, cui erano annessi particolari privilegi onorifici, era stato riconosciuto ai Corpi di città di Palermo, Messina e Catania nel periodo vicereale (confermato nella Costituzione del 1812: AQUARONE, D'AD· DIO,NEGRI, . 459). li Senato di Messina, che aveva attribuzioni particolarmente p ampie, e base elettiva salva l'approvazione sovrana (vedi anche CALASSO, p. 174) fu abolito nel 1679, nel quadro dei provvedimenti repressivi adottati dalla monarchia di Spagna contro la città ribelle, e sostituito da un «Consiglio degli eletti », di nomina regia, cui il titolo di Senato fu restituito nel 1714 dal re Vittorio Amedeo II. (199) Drxs, a), I, pp. 18 e 251 ss.; b), p. 375, dove rileva che la nomina dei rappresentanti degli amministrati non può dipendere dalla sola scelta del principe, e che questi li deve scegliere fra' candidati designati dalle assemblee politiche locali. (200) Il contraltare delle liste d'eleggibili erano le liste di «attendibili », non previste da alcuna norma, in cui la polizia (dal 1849) iscriveva coloro

700

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

111

Requisito primo per essere compreso nelle liste degli eleggibili d'un Comune, era d'avervi domicilio da cinque anni (art. 100 I. cit.). Domicilio era il luogo dove il cittadino
che «per mostrata avversione al Governo avean da essere sorvegliati s , Si può convenire con DE SIVO, a), I, p. 479, essere un'esagerazione dire che in esse fossero iscritti centomila cittadini; che la vigilanza era c natural cosa s, ed assai meno rigida di quanto si supponesse; che nelle liste non mancavano, come oggi si direbbe, artefici del doppio giuoco, che fornivano informazioni prezzolate al Governo. Ma esagera pure il citato autore quando vuoI tanto minimizzare gli effetti dell'iscrizione da presentarla quasi come un beneficio (c:Solo pativano talora qualche po' di ritardo ne' passaporti, ed eccezioni per uffizi municipali, che sendo onerosi nè scevri di noie e pericoli, riuscivano piuttosto a privilegio che a danno »), e non è certo una giustificazione che «quelle liste, fatte in fretta nel 1849, avean pochi nomi di rei, e molti di inetti; i più pericolosi stavan di fuori ed anche insigniti d'uffizi. Quelle liste, più ridicole che minacciose, sarìa stato bene arderle molti anni innanzi ». Sta di fatto, però, che l'esistenza e gli effetti delle dette liste furono legalmente confermati nel momento stesso in cui le si voleano abolire, e cioè quando il re Francesco II, su proposta del direttore di polizia Francescantonio Casella (supra, § 61), e volendo contrassegnare con atti di clemenza» il suo c avvenimento al trono del regno delle Due Sicilie, e prender in benigna considerazione quelli tra i (nostri) sudditi che per le politiche turbolenze degli anni 1848 e 1849 si trovano compresi nelle liste degli attendibili s, dispose (art. 1 r .d. 16 giugno 1859): e D'ora innanzi ogni impedimento è tolto perchè i cennati attendibili conseguir possano carte itinerari e e fedi per ascendere a gradi dottorali. Come del pari è permesso che i medesimi possano essere scelti a pubblici uffici s , Il direttore di polizia, peraltro, con una circolare segreta, 22 giugno 1859, c inculcava agli uffiziali di polizia di consultar quelle (liste) all'occorrenze, con che invece d'annientarle le rinvigorÌ », e perchè «subito la setta divulgò la cosa s , attaccato, come oggi si direbbe, da destra e da sinistra, diede le dimissioni, e fu sostituito da Luigi Ajossa (DE SIVO, ), loc. cit.; DE CESARE, a a), II, pp. 8 e 57). Queste vicende costarono poi al Casella (figlio del ten, gen, Francesco Angelo Casella, ultimo ministro della guerra di Francesco Il durante l'assedio di Gaeta), sostituto procuratore generale della Gran Corte eriminale di Napoli, l'esclusione, fino al 1879, dalla magistratura del regno d'Italia (PASANISI, p. 29). In realtà il Casella, «giovane e d'ingegno s , come ri· b), conosce DE SlVO,a), loc. cito (era nato a Palermo il 19 maggio 1818), era di sentimenti liberali, e buon giuri sta, ma certamente inidoneo a sovrintendere alla polizia in sì difficili momenti, se il 7 luglio 1859, allorchè insorsero i reggimenti svizzeri (supra, § 81), la polizia si trovò colta alla sprovvista, malgrado vari sintomi premonitori, ed il Casella «assicurava ingenuamente di non aver nulla preinteso della rivolta» (DE CESARE,a), II, p. 18).

111

Amministrazione

civile e beneficenza

701

aveva «il principale stabilimento» (art. 107 Il.cc.), ed il cangiamento di domicilio seguiva con la traslazione effettiva dell'abitazione «il proprio in altro luogo, unita all'intenzione stabilimento» di fissarvi dei suoi principale (art. 108 ll.cc.), cioè,

come noi diciamo (art. 43 c.c.) «la sede principale affari e dei suoi interessi tava da una dichiarazione

». La prova di tale intenzione risulespressa, fatta così alla municipacome a quella del luogo

lità del luogo che si abbandonava,

dove si era trasferito il domicilio (art. 109 Il.cc.), ed in mancanza la prova dell'intenzione dipendeva dalle circostanze (art. 110 Il.cc.), cioè poteva essere data con ogni altro mezzo ;idoneo. La dichiarazione verbale redatto si compiva in forma di processo su carta bollata e da sottoporre a registraziodi due testimoni (201). Non e per-

ne secondo la L 21 giugno 1819, in presenza del sindaco o d'un eletto, e con l'intervento era invece prescritto un registro di tali dichiarazioni,

ciò, quando «per maggior comodità volesse all'uopo tenersi », non v'era necessità di farne vidimare i fogli dall'autorità giudiziaria o amministrativa (202). In sostanza, il Comune era della in possesso di atti formali solo concernenti gli immigrati che avevano reso la dichiarazione, popolazione, l'identificazione e, mancando l'anagrafe dei domiciliati da più di cinque

anni non ,poteva farsi che sul notorio, o su informazioni di polizia, o su altri atti, come le liste di leva, etc. Gli altri requisiti d'iscrizione, erano di natura censitaria, secondo un criterio che divenia più largo ne' Comuni minori, ove sarebbe stato meno agevole rinvenire (art. 100 L cit.): soggetti idonei. E così, potevano essere compresi nelle liste degli eleggibili

(201) (202)

COMERCI,

pp. 480481. Circo Min. Aff. interni, 12 luglio 1828, in

PETITTI,

IV, p. 198.

702

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie ne' Comuni di l a classe, i proprietari

il1
di un'annua

rendita imponibile d'arti liberali; -

non minore di ducati 24, ed i possessori
8

ne' Comuni di 2

classe, anche i proprietari

di un'an-

nua rendita imponibile non minore di ducati 18, e tutti coloro che esercitavano da maestro un'arte o un mestiere, o che tenevano un negoziato ancorchè di bottega; ne' Comuni di 3a classe, anche i proprietari di un'annua rendita imponibile non minore di ducati 12, e gli agricoltori che coltivavano per conto proprio l'altrui proprietà a titolo di censo, affitto od altro. In questo modo, gli eleggibili de' Comuni maggiori erano, tutti, appartenenti ai livelli superiori della classe possidente, o liberi professionisti; mentre ne' Comuni minori gradualmente discendeva si fino alla borghesia minima d'artigiani, bottegai, fittavoli e coloni. Nè v'era alcun numero massimo per gli iscritti in ciascuna lista comunale. Peraltro, l'apparenza democratica del sistema è subito resistita dal confronto tra il censo modesto previsto per l'ammissione in lista, e quello tutt'altro che trascurabile richiesto (art. 125, comma 2, l. cit.) per la nomina dei consiglieri distrettuali (200 ducati) e provinciali (400 ducati); nonchè dalla disposizione (art. 108 l. cit.) che, nelle nomine alle cariche comunali, dente di fare tevoli, preferendo l'art. prescriveva all'inten-

« cadere la scelta nelle persone elegibili più meriperò, in concorrenza di eguali requisiti e che avessero la rendita prescritta dal.

qualità, i proprietari»

100 (203). Più ancora, in Napoli, Palermo, Messina e

(203) Rocco, I, p. 171, spiega che «la capacità per l'esercizio dei diritti politici non è per le leggi imperanti un privilegio per nessuno, ma indistintamente è conferita a tutti la facoltà di poter ascendere ai pubblici uffici, e se richiedesi il requisito della proprietà per alcuni incarichi, ciò è non per creare un privilegio sibbene per meglio assicurare il bene della società a cui

111

Amministrazione

civile

e beneficenza

703

Catania il sindaco, patrizio o pretore doveva pagare una contribuzione fondiaria (anche per ritenuta) d'almeno d. 400, e gli eletti d'almeno 200 (r.d. 21 naturalizzati settembre 1824). Non potevano essere iscritti nelle liste gli esteri non legittimamente

(supra, § 30); gli ecclesiastici, cioè le persone

dedicate al culto ed al servizio della chiesa (204), senza alcuna distinzione; coloro che per legge erano esclusi dalle pubbliche cariche, cioè le persone colpite da condanne criminali o correzionali, che implicavano I'interdizione dai pubblici zio », cioè i domestici e gli operai perpetua o temporanea addetti al servi(artt. 1625, n. 1; 1626, uffici (205), ed i «mercenari

1627, Il.cc.). Poteva si, però, essere eleggibile senza saper leggere e scrivere, come risulta implicitamente dall'art. 69, comma 2, L cit., che consente la composizione dei decurionati con due terzi di decurioni analfabeti (in/m, § 116). Tolti i comuni di 3 classe, dove le possibilità di scelta
R

erano minime, la partecipazione

alla vita amministrativa

era

il dato uffizio va diretto ». Il sistema censitario infatti - fino all'adozione dei nostri sistemi di «suffragio universale» - veniva considerato compatibile col principio d'eguaglianza, in quanto si riteneva consentisse la scelta dei più capaci. Così, ROMAGNOSI, p. 610, sostiene che con la restrizione del numea), ro degli elegibili si provvede meglio allo scopo dell'elezione rappresentativa. Infatti, i possidenti «sono i procuratori naturali dei più; perchè procurando il loro privato interesse, procurano senza saperlo quello di tutti. Se non si può dire lo stesso dei commercianti e degli industriosi sotto l'aspetto identico, essi giovano però per lo spirito di libertà che infondono, e la diffusione delle ricchezze che promuovono ». (204) COMERCI, 485. L'ineleggibilità colpiva tutti gli ecclesiastici; meno p. tre oggi, salvo che per l'eleggibilità all'ufficio di sindaco (art. 6 t.u. 16 mago gio 1960, n. 570), è circoscritta agli ecclesiastici con giurisdizione e cura d'anime, ai loro vicari, ed ai membri dei capitoli e delle collegiate (art. 15 t.u. cit.). (205) DIAs, a), I, pp. 251 ss., tratta ampiamente delle cause d'esenzione, ineleggibilità ed incompatibilità. Alcune incompatibilità erano stabilite con di. sposizioni amministrative: per esempio, quella tra le cariche di sindaco e di medico condottato (circ. Min. Interno, 3 dicembre 1853,in PETITII,VI, p. 407).
7. LANDI -

II.

704

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

111

appannaggio dei maggiori proprietari, al cui ceto appartenevano pure, il più delle volte, i « possessori », cioè esercenti, d'arti liberali, ossia i liberi professionisti, e dai quali sostanzialmente dipendevano le minori classi d'elegibili, artigiani, bottegai ed agricoltori, Gli amministratori locali non erano un'aristocraalla nobiltà, agraria (tolti zia, sebbene una parte de' proprietari appartenesse ma, piuttosto, alcuni centri, una borghesia prevalentemente quasi sempre marittimi,

ove esisteva un ceto speculando de' demani

commerciale), che il più delle volte erasi arricchita sull'eversione de' beni feudali e sulle spartizioni

comunali, e, sovente, con procedimenti tali da non conciliarle nè stima nè amore (206). Questa classe di notabili provinciali fu, in definitiva, di scarso sostegno al regime, proprio nel momento in cui questo ne avrebbe avuto maggior bisogno. Il governo era stato relativamente contenendo l'imposizione esentando praticamente bligatorio mediante largo di vantaggi materiali, diretta tributaria i possidenti

(supra,

§ 90),
ob-

dal servizio militare

il sistema dei cambi

(supra, §§ 89 e 93),

etc. Era stato, viceversa, intransigente nel negare qualsiasi partecipazione alla vita politica nelle forme elettive, il che era contrario allo spirito dei tempi, poco incoraggianti erano anche se tanto infelici e state le esperienze del 1820 e del

1848. Da qui il serpeggiare di spiriti, come diceva si, «settari », cioè di simpatie liberali che invero una più accorta ed elastica politica avrebbe potuto convogliare, come andava accadendo in tutti monarchia gli Stati europei, nell'alveo d'una moderata (delle cui costituzionale. Non che questi notabili

famiglie si sente spesso, ne' paesi dell'ex-regno, ricordare anzi l'affezione «borbonica ») fossero davvero democratici ed unitari: certo è però che non potevano essere insensibili ad un

(206) Sulle speculazioni ampiamente verificatesi in Calabria al tempo dell'occupazione militare, CALDORA, 170 S8. pp.

111

Amministrazione

civile

e beneficenza

705

mutamento il cui risultato (anche per la lontananza del nuovo Governo, e l'ignoranza dei «piemontesi» nelle questioni locali ed ambientali) fu quello di rafforzare, con i metodi elettorali, la loro autorità nelle provincie, e di farne, ne' confronti del Governo, interlocutori più autorevoli (e diversa cosa è, se di ciò siansi di solito serviti per finalità del tutto estranee agli interessi del paese) di quanto non fossero stati verso un re buon conoscitore d'uomini e cose del regno. Quando poi la guerriglia· borbonica degenerò in brigantaggio, che colpiva i possidenti senza riguardo all'opinione politica, l'interesse legò definitivamente della sicurezza personale e patrimoniale

gli antichi eleggibili al governo italiano. La formazione delle liste degli eleggibili di ciascun Comune era compito del sottintendente, il quale, peraltro, predisponeva nient'altro l'intendente che un elenco provvisorio, riveduto poi dalerano (si ricordi che questa procedura era semplificata e pubblicato ed affisso ne' rispetproporre reclamo al sottinten-

nel primo distretto, dove le funzioni del sottintendente esercitate dall'intendente), tivi Comuni (art.

102 1. cit.). Ogni cittadino poteva, entro

un mese dalla pubblicazione,

dente circa le persone iscritte o omesse; il sottintendente rimetteva i reclami all'intendente col proprio parere, e questi li discuteva nel Consiglio d'intendenza (che aveva voto merale liste, le rimente consultivo), e, fissate definitivamente (art. 104 L cit.). Le liste avrebbero

metteva ai sindaci, affinchè le comunicassero al decurionato dovuto essere formate ogni quadriennio, e pubblicate per tutto il mese di maggio (art. 103 L cit.). Ma, per lo scarso numero degli eleggibili, fu disposto con r. 13 marzo 1831 (207), su conforme parere della Consulta, che ne'domini di là del Faro le liste fossero

(207)

PETITTI,

IV, p. 250.

706

Istituzioni

del Regno

delle Due Sicilie

112

rinnovate ogni due anni;

poi, su conforme parere della Con-

sulta generale del regno, il r. 20 gennaio 1839 (208), dispose in via generale una revisione da compiere ogni anno nel mese di maggio, con la pubblicazione d'una lista suppletoria dei soggetti che per avere compiuto il 21 anno d'età o per
0

essere rientrati

nel Comune

di domicilio avevano

acquistato degli assen-

il diritto d'esservi iscritti, e con la depennazione ti o defunti. po parlino

Questa procedura dimostra che, malgrado i testi del temcon frequenza d'un diritto all'eleggibilità, non esisteva un diritto soggettivo all'iscrizione nella lista degli eleggibili (z'nifra, § 160). Le relative controversie non erano risolte dall'autorità del contenzioso amministrativo, ma, come allora si diceva, «in via economica », con provvedimento l'intendente indicazione sentito il Consiglio d'intendenza sui criteri che dovevansi dente del distretto. deled il sottintenformare

Per di più, la legge non dava nessuna seguire nel con criterio meramente disolo alla comune «buona Tutto ciò, finiva per dei ceti diri-

le liste: le esclusioni avvenivano screzionale, avuto riguardo non condotta fine le liste cosiddette subordinare

», ma anche all'opinione politica, ed utilizzando a tal
degli attendibili. la formazione ed il rinnovamento

genti provinciali a valutazioni preminentemente di polizia, fornendo così argomenti alla critica liberale, e tuttavia, come si è detto, senza che si fosse riusciti d'incontestabile fedeltà governativa. Eraa formare un ambiente

112. Gli organi dell' amministrazione comunale. -

no stabiliti in ogni Comune, per la sua amministrazione, un sindaco, un primo eletto (coadiuvato talora da un «aggiun-

(208)

PETITTI,

IV, p. 4,07.

112

Amministrazione

civile

e beneficenza

707

to »), un secondo eletto, un cancelliere

archivario

con un

corrispondente ufficio, un cassiere, ed un Consiglio comunale (art. 53 L 12 disotto la denominazione di « decur-ionato.»

(supra, § 1l0), v'era un eletto particolare per ciascun comune (art. 54 L cit.). Sindaco, eletti e decurionato erano il maire, gli adjoints, ed il Conseil municipal del diritto francese, ai quali erano stati attribuiti i nomi d'antichi uffici municipali, che ne esercitavano più o meno le funzioni. Nell'antica legislazione del regno, i sindici erano stati in origine dei procuratori temporanei permanente,

cembre 1816). Nei Comuni riuniti

ad certa uni-

versitatis gerenda negotia, ma il loro ufficio era poi divenuto
e la loro competenza generale, come d'ammini-

(209)~ Gli eletti, o «scelti », «uffiziali, diciam così, ausiliari de' sindaci », pare siano menzionati per la prima volta nel 1558, nella prammatica de administratione universitatum (210). I decurioni, che ripetevano il nome d'una magistratura municipale del tempo di Roma (ordo decurionum), erano sorti dalla consuetudine di convocare, anstratori dell'università zicchè tutti gli individui guardevoli dell'università, alcuni cittadini ragdella medesima; e Carlo che deliberassero nell'interesse

ma v'era diversità di sistema tra le varie università, V aveva autorizzato ta (211). La ricordata

che ciascuna si regolasse come era solilegislazione speciale per le città mag-

giori (artt. 74-88 L cit.; r.d. 7 febbraio

1817; r.d. II ottobre
comunale patrizio a

1817; r.d. 7 maggio 1838) manteneva, più o meno, il medesimo schema. V'era un capo dell'amministrazione (sindaco a Napoli e Messina; pretore a Palermo;

(20!}} Rocco, I, p. 147; DJAs, a), I, p. 204. Vedi ora CALASSO, pp. 174 88. Nel medioevo, v'erano state in alcune università più sindaci (per esempio, uno nobile ed uno popolare). (210) Rocco, I, p. 151 (che espressamente assimila gli eletti agli adjoints del diritto francese); DJAs, a), I, p. 215. (211) Rocco, I, pp. 162 55.; DJAS, a), I, p. 230.

708

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie di città

112

Catania); un «corpo no da « aggiunti»;

», col nome di Senato, compoassistiti ciascu-

sto di «eletti », uno per sezione (quartiere),

ed un decurionato; nonchè un

«

cancellie-

re maggiore» ed un cassiere. Le attribuzioni dei ricordati organi del Comune possono così individuarsi, con riserva d'analizzarle in seguito:

a) il sindaco (artt. 56 e 78 l . cit.) era «la prima autorità del Comune» ed «il solo incaricato dell'amministrazione comunale », nonchè il presidente del decurionato, A tali funzioni, le cui deliberazioni doveva eseguire dopo la superiore approvazione. cui il sindaco attendeva come «strumento del Comune» (212), cioè come organo dell'ente, se ne aggiungevano altre statali, alcune amministrative, o, come oggi si dice, di «ufficiale del Governo », svolte sotto «la dipendenza e gli ordini immediati del sottintendente », particolarmente numerose in conseguenza d'un sistema, in cui erano relativamente pochi gli organi periferici dell'amministrazione statale con attribuzioni specializzate; ed altre giurisdizionali, come giudice del contenzioso amministrativo 21 marzo 1817: injra; 1816 attribuiva (artt. 20 e 21 l. locale»

§§ 163 e 173). L'art. 57 l. 12 dicembre

inoltre al sindaco la «giurisdizione

nei Comuni dove non risiedesse un giudice di pace, ma tale disposizione era venuta meno col r.d. 16 novembre 1819, che, in attuazione del principio di separazione delle funzioni giudiziarie ed amministrative, aveva stabilito i supplenti giudiziari in tutti i comuni non capoluoghi di circondario

(in/ra,

§§ 142 e 173);
b) gli eletti, normalmente in numero di due, erano col.
laboratori del sindaco, da cui dipendevano. Il primo eletto era incaricato particolarmente della polizia urbana e rurale.

(212)

DlAs, a), I, p. 212.

112

Amministrazione

civile

e beneficenza

709

esercitava il ministero pubblico nei giudizi di competenza del giudice di circondario, ed era giudice del contenzioso amministrativo per certe contravvenzioni (art. 58 l. 12 dicembre 1816; art. 19 l. 21 marzo 1817; in/ra, §§ 163 e 173). Il secondo eletto suppliva il sindaco ed il primo eletto in assenza o impedimento e Catania, del primo (art. 59 l. 12 dicembre 1816). Nelle grandi città gli eletti (12 in Napoli, 6 in Palermo, Messina ciascuno assistito da due aggiunti) amministravadel sindaco la «sezione» le funzioni o quartiere a d'ufficiale di no alla dipendenza

ciascuno confidata, v'esercitavano

stato civile, e quelle di membro di diritto nelle amministrazioni degli stabilimenti pubblici (art. 78 l. cit.). Infine (sebbene la l. cito non ne facesse cenno) era consueto, ne' Comuni ove apparisse opportuno, istituire, con decreto reale previo parere della Consulta, un aggiunto al primo eletto, per coadiuvarlo in tutte le attribuzioni della carica, meno quelle del pubblico ministero presso l'autorità giudiziaria (vedi, tra i più recenti, i r.d. 16 giugno 1859 per Mola in Terra di Bari; 27 giugno 1859 per Atri in Abruzzo Ultra lO; 27 settembre 1859 per Moliterno in Basilicata; 2 aprile 1860 per Noja, oggi Noicattaro, in Terra di Bari); c) il decurionato era il corpo in cui risiedeva la rappresentanza del Comune, ed esercitava le funzioni deliberative stabilite dalla legge (art. 68 l. cit.), sempre sotto il controllo dell'intendente (art. 73 L cit.). I decurioni, ne'comuni di prima e seconda classe, erano 3 per ogni 1.000 abitanti, senza superare il numero di 30; ne' Comuni di 3a classe erano lO, ed anche 8 quando il ristretto numero degli eleggibili lo imponesse; un terzo almeno dei membri d'ogni decurionato doveva sapere leggere e scrivere (art. 69 e 85 l. cit.). Spettava al decurione casi d'assenza più anziano in ordine di nomina supplire, o impedimento contemporanei del in sindaco e

710

Istituzioni del Regno d elle Due Sicilie

112

del primo e secondo eletto, i detti funzionari, tanto nelle fun-

21 novembre 1826), quanto in quelle del contenzioso (r.d. Il settembre 1825).
zioni amministrative (r.d. Manca tra gli organi sopra ricordati un collegio intermedio tra il sindaco ed il decurionato, che possa paragonarsi alla nostra Giunta municipale (artt. 137 ss. t.u. 4 febbraio 1915, n. 148). Nelle quattro grandi città soltanto, un organo collegi ale funzionante tra una sessione e l'altra del decurionasettimanali degli eletti presso aggiunto e decurione erano di to era abbozzato nelle riunioni il sin daco (art. 79 L cit.). Gli uffici di sindaco, eletto, gratuiti; Stato (supra, e costituivano titolo per la provvista d'impieghi

§§ 101 e 109). Il sindaco era esente dal paga-

mento di diritti per la licenza di caccia (art. 136, comma 2, 1. cit.) e poteva ricevere certe indennità per l'esecuzione di determinati servizi (213). stato giuridico, vitalizia, stipenpiù o Organo del Comune, ma con ben diverso poichè trattava si d'un impiegato con nomina meno corrispondente

dio, e diritto a pensione, era il cancelliere-archivario,

al nostro segretario comunale (artt. 61, 132, 156, 157, 211 n. l, l.cit.), con questo in meno (cfr. artt. 300 e 301 t.u. 4 febbraio 1915, n. 148), che il cancellie-

re non verbalizzava le deliberazioni del decurionato, il quale sceglieva il segretario nel proprio seno (art. 70 l. cit.). Diversa ancora era la posizione del cassiere, il quale era incaricato «privatamente

», come dice un'autore

del tem-

(213) I sindaci ricevevano un'idennità di carlini 8 giornalieri, allorchè dovevansi recare in luoghi distanti dall'abitato per verbalizzare le contravvenzioni forestali previste dall'art. 173 l. 21 agosto 1826 (r. 5 ottobre 1938, su cfp, eR, in PETITTI, IV, p. 403; e, per le modalità della liquidazione, circo Min. fio nanze 11 dicembre 1852, in PETITTI, V, p. 381), che però non era dovuta se la contravvenzione erasi verificata in un bosco comunale (circ, Min. finanze, 5 ottobre 1838, in PETITTI, IV, p. 403).

112

Amministrazione

civile

e beneficenza

711 (art. cit.).

po (214), dell'introito e dell'esito delle rendite comunali 63 L cit.), per un triennio salvo conferma (art. 133 l. Questi, malgrado l'art. prestare cauzione

133 cito parli di «impiego », parrebcit.), a fare anticipazioni

be piuttosto un concessionario di servizio pubblico, tenuto a (artt. 64 e 65 l. (art. 67 L cit.), e retribuito con un «premio» ed una indennità, proporzionali alle riscossioni (artt. 148-150 l. cit.). Nelle nomina di tutti gli organi comunali menzionati nel. l'art. 53, il principio elettivo era assente, o circondato da tante cautele e limitazioni, da renderlo praticamente illusorio.

a) I decurioni, nei Comuni di 1 a classe, ed in quelli di
2' classe che fossero sede di sottintendenza in base a terne formate dall'intendente o di tribunale, erano nominati dal re, su proposta del ministro dell'interno, per ogni piazza, ed accompagnate dalle sue osservazioni; negli altri comuni erano nominati dall'intendente su proposta del sottintendente (artt. 90, 93, 108 l. cit.). Il decurionato si rinnovava ogni anno per un quarto, anni d'ufficio re nominati uscendone i decurioni che avevano quattro cit.). (art. 106 l. cit.) (215), i quali potevano essenuovamente dopo due anni (art. 107 l.

Non potevano essere inclusi in terna o nominati i minorenni, i debitori del Comune, coloro che con esso avessero lite,

(214) COMERCI, 446. Che il cassiere non fosse propriamente un impiep. gato del comune riceve conferma anche dal non essere compreso nell'elenco (art. 157 1. 12 dicembre 1816) dei dipendenti comunali con diritto a pensione. (215) Nella prima applicazione della legge, si dispose la rinnovazione, totale o parziale, dei decurìonatì in carica, secondo che gli intendenti, col parere dei sottintendenti, avessero stimato più conducente al bene dell'amministrazione (art. 105 1. cit.). Dopo il richiamo in vigore della Costituzione, il r.d. 23 luglio 1860, su proposta del ministro dell'interno Liborio Romano, dispose che gli intendenti procedessero, entro il 6 agosto dell'anno stesso, in tntti i comuni, salvo Napoli, alla rinnovazione straordinaria della metà dei decurionati nonchè dei sindaci e degli eletti, il che non fu altro che una vastissima operazione epurati va, nel quadro della divisata distruzione del regno (DE SIVO, a), II, p. 113).

712

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

112

coloro che non avessero reso i conti del Comune o d'altra opera comunale, ed i proprietari 1. cit.) (216);
III

domiciliati altrove (art. ascendenti

109

erano incompatibili

e discendenti

linea retta, zio e nipote, due fratelli,

e potevano chiedere

la dispensa dalla carica coloro che avessero superato il anno d'età (art. 110 1. cit.) (217).

70°

b) L'art. 111 1. cito diceva che «le nomine de' sindaci, eletti ed aggiunti» appartenevano al decurionato, mentre gli artt. 90 e 93 riservavano rispettivamente alla «approvazione» del re o dell'intendente per
I

tali nomine,

negli stessi casi nel del-

previsti

decurioni.

Intendere

queste espressioni di conferimento

senso odierno,

di definitivo deliberato

l'ufficio, con efficacia subordinata

all'intervento

positivo d'un

(216) Un r. 16 dicembre 1821 dichiarava che i figli di famiglia viventi nella casa paterna (cioè, come vi si spiega, i figli di proprietari quando non avessero una rendita propria) non potessero accettare cariche comunali, compresa quella di decurione, senza il consenso del padre (PETITTI, IV, p. 85). Accadeva, in conseguenza, che alcuni comuni escludessero, indistintamente, tali soggetti dalle liste degli eleggibili. Pertanto, un successivo r. 6 novembre 1849 stabilì che il consenso non occorresse mai per coloro che avessero compiuto i 25 anni, anche se rimasti nella casa paterna «come sovente accade nelle provincie », e fosse necessario solo per gli eleggibili a cariche di decurioni che fossero minori di tale età (supra, § 31), sopperendosi così alla difficoltà di trovare, in certi comuni, un sufficiente numero d'eleggibili, tanto più che non mancavano di quelli che si giovavano del convivere coi genitori al fine d'esi. mersene (PETITII, IV, p. 554). (217) Si riteneva tuttavia consentito il rapporto di parentela tra il sin. daco od eletto, ed uno o più membri del decurionato, purchè i detti decurioni si astenessero nelle deliberazìoni (come quelle d'esame dei conti) dove potesse sorgere sospetto di parzialità (r. 2 giugno 1824, su cfp. CPGCC, in PETITTI.IV, p. 1I3; ed altro, 21 gennaio 1826, su efp, CN, ivi, p. 140). L'in. compatibilità tra zio e nipote investiva tutti i figli di fratelli e sorelle, o germani, o consanguinei, o uterini (r. 24 giugno 1826, su cfp, CN, in PETITTI, IV, p. 146). li r.d. 20 dicembre 1827, su cfp. CSi, estese il divieto di partecipa. zione, nello stesso decurionato, degli ascendenti e discendenti in linea retta, agli adottivi: tale decreto è riferito all'art. 139 r.d. Il ottobre 1817, vigente allora in Sicilia, ma PETITII. I, p. 26, lo cita in nota all'art. 1I0 l. 12 dicembre 1816, il che fa ritenere che la regola fosse osservata anche di qua del Faro.

112 atto

Amministrazione

civile e beneficenza

713 sarebbe ciascuna e d'in-

di controllo

«preventivo

susseguente» (218),

un errore. In realtà,

il decurionato proponeva per

carica una terna, senza potere compatibilità

mai scegliere i nomi nel pro-

prio seno, con l'osservanza delle cause d'ineleggibilità previste dagli artt. 109 e

no,

salva l'excusatio

che poteva essere invocata dai maggiori di 60 anni (artt. 111 e 112 1. cit.) (219). Le terne erano rimesse dal sindaco al sottintendente, e da questi con le proprie osservazioni all'inera di sua competenza, «approvatendente, che, se l'affare

(218) dell'atto (219) modalità

Atto di controllo amministrativo, Con r.

che SI Inserisce

tra

la perfezione

e l'esecuzione

come condizione

sospensiva

ex lege dell'efficacia (LANstate stabilite le

DI e POTENZA,p, 250)_ l° novembre 1817, previo cfp. SCC, erano per proporre 13 marzo fatta per che dovevansi seguire dal Decurionato, circo Min. Aff. proposta interni, e votare le terna terne

(PETITTI, I, p. 112); una p'. 311) ricordava proposte che una altra circo 26 luglio di persone, gare diritto. sindaco rioni

1834 (PETITTI, IV, era nulla; spesso nedal decunon ottedei citil il potevasi proposti pure, i sindaco aveva troppo

che non fosse motivi terna ma poteva Al terzo inclusi verbale scarso

1850 (ivi, p. 589) deplorava che eccepivano inclusi in votanti; se uno venivano di voti.

che si facessero cui non avere dei nomi Così del

d'esenzione dovevano se nessuno

Gli individui ciascun

ottenuto

la metà

più uno dei voti dei decurioni l'otteneva, potevano fare proposte assoluta, numero dei

decurione

fare proposte. candidati scrutinio,

o due dei

conseguivano ottenuto tadini rinnovo

la detta maggioranza.

se nessuno

nuto la maggioranza il maggior per voti conseguiti prohlema delle

nella terna entusiasmo

coloro che avevano il numero dai grave dimostrato

TI

doveva indicare

da ciascun ternato.

Lo

l'assunzione

munera civica rendeva
eccepite nomina. il 60· anno di generi

particolarmente ed accolte,

excusationes, che, quando
per una nuova ugualmente prima della

imponevano

della procedura, permanere mansione

Il r. 9 agosto durante

1831, su cfp. d'esereserMin. de' da del triennio. purchè (circ.

CN (ivi, p. 259), stabilì che chi compisse cizio dovesse L'esenzione citassero lotti loro Aff. interni, tale era stata concessa ai venditori

il periodo

in ufficio, nomina

fino alla scadenza di privativa, municipale mansioni dalle 2 all'ufficio

9 maggio 1827, ivi, p. 170 e r.d, 19 luglio 1830) ed ai postierì 1832, ivi, p. 281), semprecchè (r. 11 marzo le dette fossero direttamente littorali 1837, previo cfp. CN,

(r. 27 giugno esercitate

ivi, p. 373). di sin1846,

Gli artiglieri ivi, p. 516).

(supra, §§ 77 e 79) erano esenti

cariche settembre

daco ed eletto ma non di decurione

(circ. Min. Aff. interni,

714

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

112

va» uno dei «nominati» dei proposti); altrimenti

(propriamente, «nominava» uno faceva proseguire la terna, con le il quale prendenominati» (art.

proprie osservazioni, al Ministro dell'interno, va i sovrani ordini «per approvarsi uno de'

113 1. cit.), Poteva inoltre l'intendente
soggetti idonei;

respingere una prima

ed una seconda volta al decurionato le terne ove non trovasse ed in questo secondo caso, previo motivato ed autorizzazione del Mipoteva nominare un sindaco fuori terna, al sovrano, ed in tal caso la avviso del Consiglio d'intendenza, nistro dell'interno, o formare una terna da proporre un decurione

scelta, sempre limitata agli eleggibili, poteva cadere anche su (art. 114 L cit.) (220). Le predette cariche erano triennali, e, di regola, non potevano essere riassunte dal medesimo individuo se non dopo un triennio ; poteva però avere luogo la conferma il voto decurionale, per un triennio (221) concorrendo dell'ufficio, e l'ap(art. 131 1. cit.). in terna dal decuil consenso del titolare

provazione regia o intendentizia minati»

c) Il cancelliere archivario, ed il cassiere, erano «no(nello stesso senso sopraddetto) rionato, sulla lista degli eleggibili, ivi compresi i decurioni in carica, che però, se nominati, ed il decurionato poteva dovean cessare da tale ufficio; sortire dalla lista sol quando man-

cassero nel Comune soggetti idonei. Erano « approvati» di regola dall'intendente, e dal re per i comuni di Napoli, Palermo, Messina e Catania. Era facoltà dell'intendente respingere al

(220) Se l'individuo nominato c:fuori terna s veniva esentato per un'eco cezione prodotta dopo la comunicazione della nomina, anche quella dell'indi. viduo che lo rimpiazzava era fatta «fuori terna », e non doveva si chiedere dall'intendente una nuova terna al decurionato (r. 13 ottobre 1832, su cfp. CN, in PETITTI, IV, p. 290). (221) n r. 22 giugno 1822 aveva precisato che il divieto di conferma prfma d'un trascorso triennio riguardava la sola carica esercitata in precedenza. e non le altre (PETITTI, IV, p. 96).

112

Amministrazione

civile e beneficenza

115

decurionato una terna dove non trovasse «plausibile» la prima (art. 115 1. cit.). Nei rapporti tra cancelliere, cassiere e

112, e per il cancelliere e cassiere era consentita l'excusatio a 60 anni (artt. 116 1. cit.). La carica di cancelliere, come si è detto, era vitalizia; quella di cassiere triennale (artt. 132 e 133 L cit.) (222).
sindaco valevano le incompatibilità previste dall'art. L'esercizio di tutte le cariche comunali periodiche cominciava il primo e terminava l'ultimo giorno dell'anno i rimpiazzi in corso d'anno terminavano all'epoca in cui be cessato l'esercizio della persona civile; sareb-

surrogata (art. 118 1. cit.)

Il decurionato si riuniva di diritto la prima domenica d'agosto, per provvedere alla rinnovazione delle cariche periodiche: le terne erano affisse per otto giorni alla porta della casa comunale e nella cancelleria, e quindi rimesse dal sindaco all'intendente per mezzo del sottintendente. (art. 119 1. cit.). Ciascun cittadino poteva reclamare entro il 15 settembre, nel mese d'ottobre i
essere eletti tra i decurioni, 27 gennaio prevista 1832,

pronnon 1830,

ducendo il ricorso al sottintendente;
(222) risultando delle celliere l'art. I cancellieri tale divieto e cassieri dall'art. potevano

111 l. cit., ma non «fuori

era consentito del cassiere

il cumulo e del can-

cariche

(r. 24 maggio di due stata

1817 e circo Min. Aff. interni, terna» terne irregolari, legittima

in PETITTI, IV, pp. 25 e 227). La nomina dopo il rifiuto cit., era 115 l. ritenuta

non espressamente

dalsu

con due r. 13 febbraio nel primo

cfp, CN (ivi, pp. 269 e 271), dichiarati
ma per la nomina l'intendente, decurionato siere e quella caso eccezionale comunale, tevano proprio del cassiere il parere sentito

applica bili in ambo le parti d'intendenza, nuova terna. potesse

del regno; che il del obbligare

erasi ritenuto, del Consiglio d'una

de' cennati rescritti, le funzioni causa

a scegliere di primo

uno o due decurioni formazione

che esercitassero per

cassiere fino alla

legittima

Tra la carica salvo «per (Cìrc.

di caso qualche cassiere non po-

eletto non era vi incompatibilità necessità

di parentela

(r. 9 e 25 novembre

1853, in PETlTII, V, p. 554). Era vietato, della Commessione di cassiere di beneficenza fossero

di riconosciuta

», il cumulo delle cariche di
viventi nella casa paterna

e di cassiere l'ufficio

Min. Interno, o dal

15 marzo 1854, ivi, p. 586). J figli di famiglia esercitare genitore, o da altra opulenta persona»

se non quando

e guarentitì
1822,

(r. 27 marzo

in PETITTI,

IV, p. 89).

716

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

112

corsi erano esaminati dall'intendente, col parere del Consiglio d'intendenza, e trasmessi al ministro dell'interno, che decideva definitivamente vi eletti entravano (artt. 120 e 121

L cit.). Le nomine

erano pubblicate nel Comune entro il 15 dicembre, ed i nuoin carica il I" gennaio, anche se non erasi ancora provveduto sulle loro eventuali domande d'esenzione (art. 122). Per i rimpiazzi in corso d'anno, l'affissione della terna era ridotta a tre giorni, ed il termine per reclamare ad otto giorni (art. 123 L cit.) (223). Dobbiamo infine qui ricordare alcune norme generali, che stabilivano i doveri, la disciplina e le responsabilità degli amministratori,cancellieri e cassieri comunali. a) I sindaci, eletti, aggiunti, cancellieri e cassieri avevano l'obbligo della residenza, e non potevano senza l'autorizzazione ne del ministro (art. dell'intendente, allontanarsene che poteva accordare

congedi fino ad un mese: altrimenti, occorreva l'autorizzazio96 L cit.). Il permesso dell'intendente occorreva pure per cambiare domicilio durante il periodo di esercizio della carica (224).

b) I sindaci, eletti, decurioni, cancellieri e cassieri potevano essere sospesi fino ad un mese, dall'intendente che doveva riferirne al ministro, e destituiti da re, su proposta del

(223) Secondo il reg. lO maggio 1826, delle nomine riservate al re su proposta del ministro dell'interno si facevano in Consiglio di Stato, previa deliberazione del Consiglio de' ministri, quella del sindaco di Napoli e del pretore di Palermo, e col solo parere del ministro degli affari interni quella degli eletti e senatori di Napoli e Palermo; venivano nominati dal re «in conferenza» i sindaci, eletti ed aggiunti di Messina e Catania, gli aggiunti di Napoli e Palermo, i sindaci de' capoluoghi di provincia, ed i decurioni di Napoli, Palermo, Messina e Catania; negli altri casi il ministro aveva facoltà di provvedere «nel real nome» (supra, §§ 27 e 28). In Sicilia (r.d, 20 febbraio 1817 ed 11 ottobre 1817) il luogotenente nominava i decurioni dei comuni con meno di 6.000 abitanti, che non fossero capiluoghi di distretto. (224) R. 2 novembre 1825, su efp, CN, in PETlTTl,IV, p. 135.

112

Amministrazione

civile e beneficenza

717

ministro dell'interno, previ rapporti motivati dell'intendente da cui doveva si «prima l'imputato essere sentito nei suoi discarichi » (art. 94 1. cit.). I sindaci, eletti, aggiunti però essere sospesi se non d'ordine regio (art. 87 1. e decit.). curioni di Napoli, Palermo, Messina e Catania non potevano c) I sindaci, eletti, aggiunti, decurioni, cancellieri e cassieri che mancassero all'esercizio della loro carica, o l'abbandonassero senza permesso (225), o si rendessero morosi ed alla resa de' conti, erano responsabili di qualunque danno interesse potesse soffrire il Comune per loro colpa

(in/ra,

§ 184). Essi potevano essere chiamati in residenza dall'intendente, e ricevervi una seria ammonizione in Consiglio d'intendenza; e potevano inoltre essere sottomessi dal Consiglio stesso ad una multa, che secondo l'art. 137, comma l, 1. cit., era da 6 a 20 ducati, da raddoppiare in caso di recidiva. Ma l'esperienza dimostrò «che la tenuità delle multe sovente non raggiunge (va) lo scopo di superare la riluttanza zione delle cariche comunali» all'accetta-

e perciò, con r.d. 6 marzo e degli

1854, veduto il parere della Consulta de' reali domini di
qua del Faro, e su proposta de' ministri dell'interno suddette cariche, ricusavansi zioni legali per esimersene, affari di Sicilia, le multe a carico di coloro che, nominati alle d'esercitarle senza avere ecceerano elevate sino a d. 200, comunali erano altret-

a prudente arbitrio degli intendenti. È evidente che gli amministratori tanto riluttanti ed assenteisti, quanto i consiglieri provinciali e distrettuali. Ma non parrebbe trattarsi di rifiuti e sotterfugi

(225) Per la rinnovazione delle cariche comunali, minuziose disposizioni, intese a prevenire periodi di vacanza degli uffici, furono impartite con circo Min. Aff. interni, 22 febbraio 1845, e con r. 22 gennaio 1853 (PETITII, IV, p. 487, e V, p. 406).

718

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

113

da attribuire a politica ostilità verso il Governo. Vero è piuttosto che gli amministratori comunali andavano soggetti a non indifferenti responsabilità patrimoniali (in/m, § 116): i sindaci e decurioni rispondevano, per esempio, solidarmente in proprio delle somme distratte dagli esattori, e delle quote divenute inesigibili per colpa degli stessi (art. 11 r.d. 19 dicembre 1811), nonchè della fedeltà e solvibilità del cassiere (art. 64 l. cit.). E, con mentalità che fu a lungo tipica del « galantuomo» meridionale, i benestanti non erano disposti a sottrarre tempo ai propri «interessi di famiglia », e, meno ancora, ad esporli a detrimento, per rivolgersi all'interesse generale; anche se ben guardavansi dal rinunciare alla pretesa che dei loro interessi assumesse comunque debita cura il Governo. I proventi delle multe dovevano essere destinati ad uno stabilimento di beneficenza, ogni volta designato nella decisione (art. 137, comma 3, l. cit.). Contro i contabili morosi, il Consiglio, dopo l'applicazione della prima multa, poteva spedire coazione personale (art. 137, comma 2: in/m, § 125). 113. Il sindaco e gli eletti. - Il sindaco (supra, § 112) era «la prima autorità del Comune... il solo incaricato dell'amministrazione comunale, assistito dal consiglio degli eletti e del decurionato, e sotto la dipendenza e gli ordini immediati del sottintendente », col quale corrispondeva. L'art. 56 l. 12 dicembre 1816 faceva seguire a tale definizione un elenco d'attribuzioni amministrative, in cui però non sono sistematicamente distinte quelle che il sindaco esercitava come capo dell'amministrazione comunale da quelle d'ufficiale di governo (questa espressione, del resto, non si trova nella legislazione del regno). Inoltre, di questo secondo gruppo d'at-

113

Amministrazione

civile

e beneficenza

719 comple-

tribuzioni l 'art. 56 cito non contiene un'enumerazione ta, ed altre risultano da numerose leggi speciali. Attribuzioni

nelle quali convergono le due qualità del

sindaco possono considerarsi quella d'eseguire e fare eseguire nel Comune le leggi, i decreti, i regolamenti, e gli ordini comunicati dal sottintendente (art. 56, comma 3). A lui venivano spediti la collezione delle leggi ed il giornale dell'intendenza, perchè fossero tutti i cittadini a notizia delle disposizioni riguardanti l'amministrazione generale del regno (226). Il che menzionate nell'art. 56, comcol suo parere al sottintendenva pur detto delle attribuzioni ma 5 (« il sindaco riferisce

te su tutto ciò che interessa il bene de' particolari cittadini del comune e de' pubblici stabilimenti che vi esistono, a qual effetto egli è membro nato delle commessioni ed amministrazioni di tali stabilimenti

»), essendo evidente che tali
del-

interessi potevano eccedere la competenza amministrativa l'autorità locale. Il sindaco, quale capo dell'amministrazione va le seguenti attribuzioni:

comunale, avecomunali, a

a) disponeva da ordinatore

delle rendite

norma dello stato discusso, ed era in conseguenza responsabile dell'amministrazione di cui doveva rendere ogni anno un conto morale, come determinato dagli artt. 262 ss, 1. cito (art. 56, comma 2: per il conto morale del sindaco,

injra; § 183);

b) presiedeva il decurionato,

ed era il solo incaricato (art. 56, comma 8):

di fare eseguire le deliberazioni del medesimo, dopo che avessero ottenuto la superiore approvazione in caso d'assenza od impedimento del sindaco, la presidenza

era assunta da un eletto, e mancando anche questi, dal decurione anziano, il quale presiedeva sempre quando trattava si
(226}
8.
LANDI -

DIAS,

a), I, p. 207.

lI.

720 d'esaminare

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

113

il conto morale del sindaco (art. 56, comma 9;

r.d. 21 novembre 1826). Più numerose e complesse erano, come or si è accennato, le attribuzioni del sindaco quale autorità governativa locale: o militare

a) Il sindaco disponeva della forza interna

esistente nel Comune, e poteva richiederla, nel modo stabilito dagli artt. 11 e 12 L cito (supm, § 106), sempre però sotto gli ordini del sottintendente, cui doveva domandare subito le necessarie autorizzazioni, movimenti, o dare subito conto de' (art. 56, comma pubsecondo le diverse circostanze

4). In aggiunta a dette disposizioni, concernenti l'ordine blico, il sindaco, con la collaborazione e 59) e del decurionato (art. 279)

degli eletti (artt. 58 regolamenti locali di poli-

esercitava le funzioni di

polizia urbana e rurale in conformità dei zia «ordinaria

(artt. 277 ss. L cit.; injra, § 127). Egli era autorità 22 gennaio 1817: vedi anche supra,

», cioè di prevenzione de' reati (art. 3 istr.

§ 33) alla dipendenza

degli intendenti, de' sottintendenti e de' giudici di circondario (artt. 15, 18 e 19 r.d. 16 giugno 1824), in tutti i comuni che non fossero capoluogo di circondario, e non fossero sede d'un ispettore di polizia (art. 20 r.d. cit.). Disposizioni analoghe vigevano in Sicilia (227). E poichè è ben noto quanto fosse minuziosa la normativa concernente la polizia del regno, è ovvio che il sindaco sembri onerato, soprattutto, del genere: di compiti (reg. citando un po' a. caso, basta ricordare le attribusupra, § 33); la vi-

zioni in materia di « carte di sicurezza» e di passaporti 30 novembre 1821, e 12 febbraio 1836:

gilanza sui figli delle concubine (228); quella sui fabbrica tori

(227) Per le attribuzioni di polizia del sindaco, vedi la minuziosa trattazione di DIAs, a), I, pp. 208-209 e 328-329_ (228) La circo Comm. gen. di polizia (sltpra, § 61), 12 gennaio 1822, disponeva che tale vigilanza (intesa a prevenire casi d'aborto volontario, in-

lH

Amministrazione

civile e beneficenza

721

e artefici d'armi (229); i compiti attinenti alla sepoltura profana de' suicidi o pubblici impenitenti cui era negata la sepoltura ecclesiastica (supra, § 34). Il sindaco autorizzava gli spettacoli pubblici (230); verificava le caratteristiche dei «mortaretti» usati nelle feste o solennità religiose (231), etc. b) Il sindaco era uffiziale dello stato civile del Comune (art. 56, comma 6) (232). Le disposizioni sugli atti dello stato civile erano contenute negli artt. 36-106 Il.ce., e le relative funzioni erano esercitate sotto la vigilanza dell'autorità giudiziaria, cioè del presidente e del regio procuratore del tribunale civile, e del giudice di circondario. In particolare, i doveri degli ufficiali di stato civile erano stabiliti dal r.d. 29

fanti cidio, o abbandono di prole) dovesse esercitarsi sui figli delle prostitute e delle concubine (per le quali ultime, il sindaco doveva prendere nota anche del «padre presunto s}; ma un'altra circo 16 marzo 1822 sospese l'esecuzione della prima, e dispose che, solo per le concubine, i sindaci dovessero avvio sare l'intendente o sottintendente della «manifestata gravidanza» (PETITTI, III, pp. 239 e 240). (229) La circo Comm. gen. polizia, 31 gennaio 1822 (in PETITTl,III, p. 240) affidava ai sindaci la formazione del registro dei fabbricanti d'anni, ed il rilascio delle relative licenze. (230) Nelle piazze d'armi, il permesso era esecutivo solo col visto del governatore o comandante (circ. Min. polizia gen., 14 novembre 1843, in PE. TlTTI,III, p. 279). (231) Circ. Min. Interno, 13 luglio 18S0, in PETlTTl,III, p. 281. (232) In San Leucio (comune di Caserta), le funzioni d'ufficiale di stato civile erano esercitate dal e senìore s più anziano in ordine di nomina (r.d, lO aprile 1820: si tratta della colonia di San Leucio, fondata da Ferdinando IV nel 1789, in cui si conservava l'autorità locale dei quattro seniori, eletti ogni anno dai capi-famiglia). Nel perimetro delle saline di Barletta, dove vigeva un regime particolarmente rigoroso (per esigenze fiscali), le funzioni di sindaco erano esercitate dal direttore, che designava un incaricato dello stato civile (r.d. I" settembre 1828). Nelle isole Eolie, le funzioni di stato civile erano esercitate dai cappellani o curati di ciascuna popolazione, sotto la direzione dell'ufficiale di stato civile del comune di Lipari (r.d, 11 agosto 182S). Nella «colonia militare» di Mongiana (supra, Introduzione, nota 17) era ufficiale di stato civile l'ufficiale di dettaglio della S" direzione d'artiglieria (r.d, 6 dicembre 18S2). Per lo stato civile della famiglia reale, supra, § 63.

722

Istituzioni del Regno d elle Due Sicilie

113

ottobre 1808, e da altri provvedimenti, alcuni dei quali, rimasti sempre in vigore, risalivano al tempo dell'occupazione militare (233). c) Il sindaco facea funzioni di commessario di guerra (supra, § 62), quante volte nel comune non risiedesse un agente dell'amministrazione militare (art. 56, comma 7). Trattavasi dei servizi degli alloggi, casermaggio e forniture, de' quali i sindaci si occupavano alle dipendenze del commessario titolare competente (234). Altre norme, di diverse leggi, attribuivano ai sindaci compiti di varia natura (235), dei quali alcuni ricordiamo adesso. a) Il sindaco esercitava diverse funzioni, per lo più di certificazione, cioè come «strumento d'informazione e di verifica », in casi previsti dalle leggi civili e di procedura civile, e dalle leggi d'eccezione per gli affari di commercio (236): pubblicazioni matrimoniali, verbalizzazione delle promesse di matrimonio, trascrizione degli atti di matrimonio canonico (artt. 67-80 ll.cc.) 237); assistenza all'apertura forzosa di porte
(233) Una circo Luog. gen., 29 settembre 1851 (PETITTI,V, p. 194), diretta agli intendenti, segnala gravissime trascuratezze e disordini dei siculi uffiziali dello stato civile (ritardi nelle trascrizioni; omissione delle pubblicazioni matrimoniali; superficialità nel rilascio delle licenze di sepoltura, rese «una formalità de' becchini ed una mera finzione s), il che esponeva «a gravi pericoli la sicurezza delle famiglie e l'amministrazione della giustizia penale s, donde la minaccia di provvedimenti rigorosissimi a carico di coloro che ulteriormente incorressero in tali mancanze.. (234) Cire. Min. Aff_ interni, 11 luglio 1829, in PETITTI,IV, p. 219. (235) DIAs, a), I, pp. 206 ss. (236) Si ricordi quanto sviluppo trova in ROMAGNOSI, pp. 21 ss., il b), «sistema probatorio », o «diritto probatorio », definito (p. 22) «il complesso sistematico delle forme e delle regole che osservarsi debbono per accertare la verità di fatto nell'esercizio dell'amministrazione pubblica e della giustizia s-, Questa trattazione è ampiamente ripresa, e quasi plagiata, da COMERel, pp_ 286 ss. (237) Nel sistema del codice (artt, 67-81 lI.cc.) spettava al sindaco provvedere alla notificazione del futuro matrimonio (pubblicazione), prendere nota

113

Amministrazione

civile

e beneficenza

723

per procedere al pignoramento di mobili, e firma del verbale dell'usciere procedente (art. 677 Il.p.c.); vidimazione dei libri di commercio (art. 18 ll.comm.), e del libro di bordo (art. 211 ll.comm.); firma, insieme all'usciere, del processo verbale in cui il fallito dichiarava di cedere i beni ai creditori (art. 565 Il.comm.); etc. b) Il sindaco esercitava numerose attribuzioni teria di contribuzioni dirette in ma-

(supra, § 50). Tra l'altro, promoveva le rettifiche generali del catasto (art. 18 r.d. lO giugno 1817), intervenendo (senza voto) alle relative operazio62 r.d. ni (art. 23 r.d. cit.); accertava i danni cagionati da disastri naturali ai fini dello sgravio d'imposta (artt. 57, 58, urbani (art. 67 r.d. cit.); autorizzava l'esattore cit.); accertava ai medesimi fini la non locazione d'immobili a coltivare di ossia in danno del contribuente proprietà al fine delle moroso il fondo incolto o abban-

donato (art. 74 r.d. cit.); certificava veri i trasferimenti mutazioni o divisioni di quote, volture catastali le dichiarazioni costruzione, tributaria (artt. 127

ss. r.d. cit.). In Sicilia riceveva di case o fabbriche di nuova ai fini dell'esenzione 19 e 20 r.d. 8 agosto 1833), di fondi tassati (art. 15 ampliate,

dei proprietari (artt.

o nuovamente

quindicennale

rilasciava i certificati d'inesistenza

r.d. cit.), e rilasciava, insieme al parroco del quartiere, i cer-

delle eventuali opposizioni, e, quando non ve ne fossero, acqursire ulterìormente gli atti di nascita degli sposi, e gli atti autentici di consenso paterno ove necessari; dopo di che, gli sposi, in presenza dell'ufficiale di stato civile, promettevano solennemente di celebrare il matrimonio avanti la Chiesa, secondo le forme prescritte dal Concilio di Trento; l'atto in cui la promessa era verbalizzata veniva consegnato agli sposi in due copie, che gli stessi dovevano presentare al parroco. Celebrato il matrimonio, questi restituiva una copia all'ufficiale di stato civile, certificandovi in calce gli estremi della celebrazione. Ai parroci era vietato celebrare il matrimonio senza l'esibizione dell'atto di promessa solenne, in mancanza del quale, comunque, il matrimonio ecclesìastico non aveva effetti civili.

724

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

113

tificati di povertà dei contribuenti (art. 43 r.d. cit.), esercitando inoltre funzioni analoghe a quelle attribuite nelle stesse materie ai sindaci dei Comuni di qua del Faro; interveniva senza voto nelle operazioni di rettifica del catasto fondiario di Sicilia disposte col r.d. 17 dicembre 1838; etc. Il sindaco rimetteva all'esattore i ruoli resi esecutori dall'intendente (art. 7 r.d. 26 novembre 1807); vidimava le intimazioni spedite dall'esattore ai contribuenti morosi (art. 7 r.d. 3 luglio 1809); vigilava sugli esattori e percettori, riceveva i reclami per abusi de' medesimi, e li istruiva ai fini delle decisioni dell'intendente o sottintendente (artt. 44 ss. r.d. cit.); autorizzava, ne' Comuni di là del Faro, le vendite di beni mobili pignorati per debito d'imposta (artt. lO ss. reg. 20 dicembre 1826); etc. Spettava inoltre al sindaco bollare i prodotti delle manifatture interne (r.d. 30 luglio 1826); custodire una delle chiavi de' depositi di generi di privativa (r.d. 23 maggio 1823); segnalare all'ispettore del demanio le eredità devolute allo Stato ai sensi dell'art. 684 ll .cc. (r.d. 18 ottobre 1819). 'c) Nelle materie attinenti la sanità pubblica (supra, § 60) e le professioni sanitarie (supra, § 48), il sindaco doveva vigilare per l'osservanza del regolamento di servizio sanitario interno (artt. 22 ss. reg. I" gennaio 1820); assisteva il vice protomedico e lo speziale verificatore nell'ispezione annuale, e firmava il registro degli esercenti dell'arte salutare (reg. protoniedico gen., 3 giugno 1823, tit. III e IV; artt. 37 e ss. reg. annesso al r.d. 24 aprile 1850); era membro della Commessioneprotomedicale comunale (art. 57 reg. cit.); era presidente della Giunta vaccinica comunale (art. 94 r.d. Il settembre 1838), e responsabile della vaccinazione (artt. 101 ss. r.d.cit.). Era responsabile, altresì, della chiusura delle

113

--------------------

Amministrazione

civile e beneficenza

725
(art. 5 1.

sepolture preesistenti

in luogo diverso dai cimiteri

Il marzo 1817: infra; § 123).

d) Il sindaco (supra, § 64) predisponeva lo stato dei terreni da rinsaldare e rimboschire (artt. 22-25 1. 21 agosto 1826); autorizzava l'abbruciamento delle stoppie (artt. 8183 1. cit.}; provvedeva allo spegnimento degli incendi dei boschi, riunendo gli abitanti al suono delle campane (artt. 8488 1. cit.); era responsabile in proprio, assieme agli eletti, delle ammende per contravvenzioni dishoscamento quando sequestro dei seminati ai divieti di dissodamento dei rei e omettesse la denunzia (art. 96 1. cit.). ed il

e) Il sindaco (supra, § 91) soprintendeva alla formazione delle liste di leva, alla decisione dei reclami, al sorteggio delle reclute, al loro avviamento al deposito del capoluogo di provincia (artt.

31-56 r.d. 19 marzo 1834); doveva assicu-

rarsi che fosse pagato al sostituente il compenso dovuto dal sostituito per il cambio di numero di sorteggio (art. 64 r.d. cit., e r. 29 dicembre 1849 e 23 novembre 1850); presiedeva, nei comuni marittimi, la « Commessìone marittima» incaricata dell'ascrizione marittima, teneva la matricola degli uomi(artt. ni di mare, e provvedeva alle operazioni della leva di mare, fino all'avviamento delle reclute al Consiglio di recezione

15-16 r.d. 20 gennaio 1840; ed artt. 22-48 dell'annesso regolamento: supra, § § 94 e 95).

I)

Esercitava

le funzioni

d'autorità

locale di marina,

in luogo degli aboliti sindaci marittimi, nei comuni dove non trovava si il capitano di porto o altro agente titolare (1. 25 febbraio 1826, e 19 giugno 1826; r. 18 giugno 1831) (238). g) Era vice-presidente del Consiglio edilizio nelle città

(238)

PETITTI,

I1I, p. 398.

726

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie e di sottintendenza, e presidente

114 del me-

sedi d'intendenza

desimo nelle altre dove il Consiglio era istituito

(in/m, § 127).

Questa enumerazione, certamente non completa, è tuttavia sufficiente a dimostrare quanto il coscienzioso esercizio dell'ufficio di sindaco fosse assorbente ed oneroso, anche se la mole degli affari amministrativi era tanto più tenue che oggi. è da aggiungere a quanto Degli eletti, nulla d'importante

si è già detto supro; § 112: i primi eletti, tuttavia, come si è visto, non erano semplici organi «vicari avendo attribuzioni proprie, tanto giurisdizionali. Il r.d. 4 dicembre 1839

», o «secondari
quanto

»,

amministrative,

(supra, § 80) aveva

inoltre confidato al primo eletto il compito di tenere il ruolo degli uomini appartenenti alla riserva del reale esercito (art. 2), di prendere nota di quelli che in congedo provvisorio giungevano nel Comune (art. 5), di comunicare mandanti mutazione per tenerne conto nella matricola (art. 11). Tenuto (art. aicodelle provincie i matrimoni, le morti, ed ogni altra

lO), di pasdel

sare in rivista gli uomini di riserva chiamati per esercitazioni conto, però, dei già gravosi impegni primo eletto, S.M., con r. 17 marzo 1844, si degnò trasferire tali compiti, nonchè quello di ricevere le dichiarazioni dei congedati che recavansi temporaneamente per lavoro nello Stato pontificio, al secondo eletto, surrogato in caso di impedimento dal decurione più anziano, ed ove questi non fosse idoneo, da altro designato dall'intendente (239).

114. Il cancelliere archioario e i dipendenti del comuL'impiego di cancelliere archivario esisteva già, per consuetudine, presso le università (240). Egli era incaricato, sotto la dipendenza e gli ordini immediati del sindaco, dell'uf(239) PETITTI, 111, p. 136. (240) Rocco, I, p. 154.

ne. -

114

Amministrazione

civile e beneficenza

727

fìzio e dell'archivio comunale, di cui era responsabile; formava tutti gli atti, i registri e la corrispondenza zio dell'amministrazione; ch'esigeva il servilegalizzava col visto del sindaco tut-

te le copie degli atti che si estraevano dall 'archivio comunale, apponendovi il suggello di cui era custode, ed accompagnava con la sua firma tutti gli atti che si pubblicavano dal sindaco (art. 61 1. 12 dicembre 1816). Il cancelliere era retribuito dal Comune (art. 221, n. l, 1. cit.), nella misura (art. 146 1. cit.) di d. 20 per ogni 1.000 abitanti, entro un minimo di d. 24, ed un massimo di d. 200 annui. Ma col r.d. 11 gennaio 1831 «prescrivente una generale economia delle spese a carico de' comuni di qua del Faro per invertirla nella diminuzione de' più gravosi dazi comunali », e col reg. 19 gennaio 1831, il compenso fu ridotto, per un quinquennio Quando poi, con reg. 9 aprile 1838, rigore, non si tornò al pristino, dal I" gennaio 120. 1831, a d. 15 per 1.000 abitanti, fino al massimo di d.

si attenuò alquanto il

ma si autorizzarono i Comu-

ni ad accordare gratificazioni straordinarie «onde provveder così ad un più onesto sostentamento di questa classe, e toglierle ogni pretesto ad abusar della carica o a mostrarsi indolenti

».

Queste disposizioni, con r. 9 aprile 1838, e circo Min. Aff. interni, 26 maggio 1838, furono chiarite, e dichiarate applicabili anche in Sicilia (241); e poi, con r. 3 ottobre 1840 (242), rese permanenti, in deroga al tit. VIII

1. cito (243). Spettava-

(241) PETITII. I, p. 162. (242) PETITII, I, p. 190. (243) Le gratificazioni furono (r. 30 settembre 1848, e circo Min. Interno, 16 marzo 1853, in PETITTI, V, p. 429) sottoposte alla ritenute 2,50% per renderle pensionabili; e ne fu disposto il pagamento a rate mensili, con che, peraltro, i decurionati trasmettessero ogni tre mesi all'intendente una deliberazione in cui dovevano fare la «censura s , cioè il rapporto informativo, degli impiegati del Comune, per potere provvedere in via disciplinare, fino al rimo piazzo «dove si scorgerà o svogliatezza nel travaglio, o altra pecca nel loro servizio ». Senonchè la c censura» cadde in desuetudine, e si rese necessario

728

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

114

no inoltre al cancelliere i

« diritti », nelle misure stabilite da
e certificati cata-

varie disposizioni, per il rilascio d'estratti

stali, di stato civile, e per gli atti del giudice conciliatore (244). Il cancelliere, pur dipendente dal sindaco, aveva nei suoi confronti una 'certa garanzia, perchè poteva essere sospeso, fino ad un mese, dall'intendente soltanto, e destituito soltanto con decreto reale, su proposta del Ministro dell'interno, previo rapporto motivato dell'intendente (art. 94 1. cit.), dimodocchè il sindaco non aveva nessuna possibilità direttamente d'applicare sanzioni disciplinari al cancelliere. I cancellieri

avevano diritto a pensione, a carico del Comune, secondo il r.d. 3 maggio 1816 ne' domini di qua del Faro ed il r.d. 25 gennaio 1823 in Sicilia, purchè avessero rilasciato a favore del Comune la ritenuta 2.50%; e la liquidazione era deliberata dal Decurionato, discussa in Consiglio d'intendenza, ed approvata definitivamente dal Ministro dell'interno (artt.

154,

156, 157, 158,1. cit.).
Diverse attribuzioni no da altre norme. Il cancelliere comunale fungeva da cancelliere del giudice conciliatore del cancelliere archivario risultava-

(in/ra,

§ 143). Se il cancelliere comunale non
l'intendente poteva destinare un

era in grado d'attendervi,

« sostituto» tra gli impiegati comunali, ed in mancanza tra
estranei, senza alcun soldo a carico del Comune, dovendo contentarsi de' soli diritti di cancelleria (245). Il cancelliere sostituto suppliva di diritto il cancelliere archivario (r.d. in tutte le sue funzioni

6 ottobre 1851), ed ove nel Comune

un richiamo a «rigorosa osservanza» (r. 22 settembre 1856, in PETITII, VI, p. 638). (244) DIAs, a), I, p. 222. (245) Circo Min. Aff. interni, 19 giugno 1819 e 7 maggio 1825, in PETITTI, IV, pp. 63 e 129.

114

Amministrazione

civile e beneficenza

729
del

non vi fosse un cancelliere sostituto, tutte le attribuzioni cancelliere archivario erano supplite di cancelleria (r.d. 16 dicembre Sicilia, r.d. 25 luglio 1854).

dal primo impiegato

1852, e, per i Comuni della a richiesta dei con-

I cancellieri comunali rilasciavano,
tribuenti, gli estratti catastali,

con la certìficazione che i me-

desimi non possedevano altri beni nel Comune, oltre quelli risultanti dall'estratto (art. 44 r.d. lO giugno 1817; art. 28 r.d. 8 agosto 1833 sul contenzioso delle contribuzioni dirette in Sicilia), ed erano responsabili della custodia dei registri catastali conservati negli archivi del Comune (246).

I can-

cellieri assistevano inoltre i sindaci nell'esercizio delle funzioni relative alla riscossione della contribuzione fondiaria (art. 20 r.d. 3 luglio 1809; art. 8 reg. Min. finanze 25 febbraio 1810). La presenza del cancelliere del decurionato e de' parroci, era prescritta nell'adunanza

dove si formavano le liste della

leva di terra (artt. 34 ss. r.d. 19 marzo 1834) e dell'ascrizione marittima (artt. 25 ss, reg. 20 gennaio 1840), spettando a lui controllare le liste dei giovani in età di leva, col raffronto dei registri comunali e parrocchiali

(supra, §§ 91 e 95).
per l'ese-

I cancellieri erano personalmente responsabili della trasmissione al direttore provinciale del registro e bollo, cuzione, degli estratti delle sentenze di condanna pronunciate dai sindaci in virtù delle Il. 21 e 25 marzo 1817 (r.d. 18 agosto 1831).
(246} Con circo 18 settembre 1841, il Ministro delle finanze diffidava i cancellieri comunali a non prestarsi all'abuso dei controlori, d'asportare dall'archivio, per lavorar vi in casa propria, i registri catastali, e minacciava la sospensione dell'impiego ai controlori che vi insistessero (PETITTI, II, p. 96}. Provvedimenti disciplinari, e se del caso denunzie penali, erano minacciati, di là del Faro, ai cancellieri che rilasciavno certificati catastali incompleti (circ, Luog. gen., 17 giugno 1854, in PETITTI,V, p. 610).

730

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie Il cancelliere doveva provvedere

114

alla spedizione ed alla
VI

distribuzione della corrispondenza fosse ufficio postale (supra, § 58).

nei comuni dove non l'incompatibi-

Con r.d. 12 settembre 1853, fu dichiarata di notaio.

lità della carica di cancelliere archivario comunale con quella Oltre al cancelliere archivario, potevano essere addetti all'ufficio comunale uno o più «uffiziali» cioè impiegati subordinati al medesimo, secondo il bisogno. Il loro stabilimento doveva essere autorizzato dal ministro dell'interno, sta dell'intendente, previo parere motivato su propodel decurionato econo-

(art. 62 L 12 dicembre 1816), e nello stesso modo si stabilivano, nello stato discusso del Comune, i trattamenti cancelleria mici dei detti impiegati, i salari dei servienti, e le spese della (art. 147 L cit.). Il personale comunale comprendeva, inoltre, medici e cerusiei per l'assistenza gratuita a' poveri (non più d'uno salvo speciali circostanze), con possibilità di cumulare in una sola persona arnho le funzioni (artt. 220-223 L cit.); maestri di scuola e maestre delle fanciulle (art. 226 L cit.); il regolatore dell'orologio pubblico, e i guardiani urbani, rurali e forestali ricevitrice de' proietti (art. 227, e 283 ss. L cit.): la 30 aprile (art. 5 reg. Min. interno

1810) detta in Sicilia ruotara (artt. 6 ss. istr. 19 settembre 1816). Su questa gente, già con trattamenti stabiliti dalla legge citata in misura minima e massima ben modesta, si abbattè nel 1831 la ricordata raffica di finanziera austerità;
a

con

questo in più, che si raccomandava, nei comuni di 2

e 3a clas-

se, d'utilizzare come maestro il parroco «mediante un moderato compenso », e di fare a meno, se i bisogni del Comune non lo consentivano, 1831); di sopprimere necessari della maestra (art. 2 r.d. Il gennaio i guardiani dove non fossero giudicati

(art. 7 r.d. cit.), etc. Comunque, questo miserrimo

114

Amministrazione

civile

e beneficenza

731

personale aveva diritto a pensione, rilasciando al Comune la ritenuta del 2.50% (artt. 154 ss 1. cit.). I dipendenti comunali potevano essere sospesi d'esercizio senza l'autorizzazione espressa dell'inper un mese dal sindaco, inteso il decurionato, ma non potevano essere destituiti tendente, provocata dal sindaco con deliberazione decurionale motivata (art. 95 1. cit.). Non era un impiegato del Comune il « predicatore e parimenti ni di 2
n

qua-

resimale », pur retribuito a spese del Comune (art. 2241. cit.), colpito dalla nota restrizione
a

(reg.

19 gennaio

1831), con raccomandazione
e 3

(art. 3 r.d. cit.) che ne' Comuclasse «previa l'approvazione dell'ordinario, assumoderato compenso ... il peso delle prediche scandalose

... il parroco, o altro idoneo ecclesiastico del Comune» messe «mediante

quaresimali o degli esercizi spirituali ». Per la nomina di tali ecclesiastici, che, a quanto pare, faceva «nascere gare tra i dignitari della Chiesa, e i funzionari preposti alla civile Amministrazione, con positivo pregiudizio dell'istruzione evangelica de' popoli»

(247), era stata richiamata l'osservanza (248) di re scritti anteriori al concordato del 1818 (249).

I decurionati dovevano formare, entro il mese di novembre, una terna; l'intendente sceglieva, e sottoponeva il candidato all'approvazione mente, del vescovo; se il Comune non formulava in il vescovo sceglieva il predicatore liberaSe l'ordinario tempo la proposta,

ed il Comune gli doveva l'onorario.

competente non provvedeva, la nomina veniva richiesta al metropolitano, ed in mancanza di questi al vescovo viciniore.

(247) Circo Luog. gen., 20 febbraio 1832, in PETITTI, IV, p. 269. (248) Circo Min. Aff. interni (d'intesa col Min. Aff. ecclesiastici), 14 giugno 1828, in PETITTI, IV, p. 197. (249) GILIBERTI, pp. 115-116.

732

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

115

115.

Il cassiere. -

Il cassiere era il solo incaricato dell'in-

troito e dell'esito delle rendite comunali, sotto gli ordini del sindaco, ed a norma dello stato discusso; e doveva in conseguenza dare ogni anno il conto materiale della gestione (art.

63 1. 12 dicembre 1816). Il cassiere non aveva stipendio, nè diritto a pensione (supra, § 112). Egli veniva retribuito con un premio fisso, a seconda della rendita del Comune (art. 148 1. cit.), anch'esso temporaneamente falcidiato dal reg. 19 gennaio 1831, ed un'indennità pari a 0.50% delle riscossioni (1.50% nei comuni riuniti, per i luoghi diversi dalla residenza del cassiere) fino ad un massimo esso pure temporaneamente ridotto (250), con cui il cassiere doveva provvedere rizzazione dell'intendente, za, anticipazioni alle spese d'ufficio (art. 151 1. cit.). Era inoltre tenuto, con l'autoa fare al Comune, in caso d'urgenrendita, fidi l % al mese, fino al l'anticipazione non eccedenti il 10% dell'annua su cui doveva ritenere

no al massimo di d. 500, con l'interesse dì del primo introito, (art. 67 1. cit.).

Il cassiere era sottoposto alla vigilanza del decurionato; ed in esito alla verifica di cassa, cui poteva dal medesimo essere sottoposto in ogni tempo, malversazioni, il sindaco, ove si ravvisassero previa deliberazione decupoteva sospenderlo,

(250) Il« premio s , secondo l'art. ·148 L cit., era del 5% annuo nei comuni aventi una rendita fino a d. 600; poi progrediva per scaglioni graduali, da 40 ducati nei comuni con rendita fino a d. 3.000, a d. 140 nei comuni con rendita di d. 10.000 o più. Il reg. 19 gennaio 1831, confermato dal reg. 9 aprile 1838, aveva aumentato a lO gli scaglioni graduali, che nella legge erano sei, e, confermando il premio del 5% nei comuni con rendita non superiore a d. 600, prevedeva il premio di d. 36 nei comuni con rendita fino a d. 1.500, ed un massimo di d. 120 nei comuni con rendita di d. 10.000 e più. L'indennità che, secondo l'art. 149 L cit., non poteva essere minore di d. 2, nè maggiore di d. 60, fu col reg. 19 gennaio 1831 ridotta al massimo di d. 40, ma poi restituita alla normalità.

115

Amministrazione

civile e beneficenza

733

rionale, dandone subito parte all'intendente determinazioni (art. 64 comma 2, L cit.). Il cassiere doveva prestare

per le ulteriori era

cauzione. Il decurionato

responsabile della sua fedeltà e solvibilità, e stabiliva le modalità dalla cauzione come riteneva più opportuno, salvo il divieto di versamenti in numerario (art. 64, comma l, L cit.), per tutta la durata dell'ufficio, anche se protratta oltre il triennio (251). La cauzione era documentata sazione riconosciuta amministrativamente) con un'obbligazione ricevuta dal sinda(che doveva prevedere l'arresto personale in caso di malverco in decurionato e dichiarata esecutiva dal Consiglio d'intendenza (art. 65 l. cit.), con gli stessi effetti di quelle de' contabili e loro fideiussori verso la tesoreria generale (art. 66 l. cit.). Le cauzioni dovevano essere prestate, in proporzione degli introiti (di solito, da un terzo alla metà della rendita comunale), mediante iscrizioni d'ipoteca su beni immo-

bili o su rendita iscritta nel gran libro del debito pubblico (252). L'arresto personale dei contabili debitori aveva luogo nel modo previsto dagli (r.d. 2 dicembre l'ammenda artt. 21 e 22 r.d. 2 febbraio

1823, e 2 novembre

1818 1835: injra, § 184).
e nè minore

Ai medesimi erano applicabili la penale degli interessi 6%, non maggiore del debito principale,

(251) R. 29 luglio 1824, in PETITTI,IV, p. U5. (252) Numerosi provvedimenti (fin dal r.d. 3 febbraio 1809), rescritti e circolari concernenti le cauzioni dei cassieri comunali sono riassunti da PE· TITTI, I, p. 18, in nota all'art. 64 1. cito Non poteva si ricevere a titolo di cauzione i «biglietti di deposito» delle società anonime (l'. 19 ottobre 1835, in PETITTI,II, p. 471); nè costituire cauzione sui beni del «patrimonio sacro» di chierici ordinati, perchè beni fuori commercio, non suscettibili d'esecuzione forzata (circ, Min. Finanze, I" aprile 1840, ivi, p. 479). Per lo svincolo, vedi le istr. Min. interno, 13 gennaio 1849, previo parere del procuratore generale GCCN: contro il rifiuto dello svincolo era ammesso il ricorso del contabile al Consiglio d'intendenza, e l'eventuale successivo reclamo alla GCC (PETITTI,III, p. 484).

734

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

116

di 1/12, nel caso d'omissione o diminuzione d'articoli d'introito, o di supposizione, esagerazione dimostrata o duplicazione d'articoli d'esito (r.d. 21 agosto 1851, esteso alla Sicilia con r.d. 2 settembre 1851). I cassieri che divenivano debitori del Comune in corso di gestione dovevano essere rimossi dalla carica (253). Contro i cassieri morosi nei versamenti, era consentito spedire i piantoni, secondo la procedura prevista dagli artt. 67 ss. reg. 25 febbraio 1810 (254). Qualora il cassiere non assumesse l'ufficio, o lo abbandonasse della nomina del successore, il decurionato, ne dell'intendente, nominava un gestore, prima con l'approvazioche era obbligato poteva agire

alla resa del conto, ma in tal caso il cassiere rispondeva solidamente col gestore (255). Il cassiere, peraltro, ricato nella discussione del conto morale (256). Ne' domini di qua del Faro, il cassiere comunale provvedeva altresì alla riscossione della tassa protomedicale degli esercenti le arti salutari tinue, a quanto pare, disservizio (257). a carico per il in regresso contro il sindaco, anche se questi era stato disca-

(supra, § 48); ma erano con-

le doglianze del Protomedicato

116.

Il decurionato. -

Il decurionato,

organo collegia-

le deliberativo, composto d'un numero di decurioni variabile secondo la popolazione del comune

(supra, § 122), e presie-

(253) R. 17 ottobre 1850, in PETITTI, I, p. 196. (254) R. 11 agosto 1825, in PETITTI, IV, p. 133. (225) R. 21 novembre 1849, su cfp. CStN, in PETITTI, IV, p. 555. (256) Circo Min. Aff. interni, 25 settembre 1839, in PETITTI, I, p. 174. (257) Nella circo Min. Aff. interni, 8 luglio 1826 (PETITTI, 111, p. 391) si lamenta il grave arretrato delle percezioni, per malizia degli obbligati, oscitanza de' cassieri, negligenza de' sindaci, etc. Altra, 31 gennaio 1841 (PETITTI, IV, p. 424), dice che i cassieri «nel giorno della visita non si trovano ne' rispettivi paesi, altri si negano a far ciò che devono, ed alcuni di essi non sanno neppure scrivere).

116

Amministrazione

civile e beneficenza

735

duto dal sindaco, era «il corpo in cui» risiedeva «la rappresentanza del Comune» (art. 68 l . 12 dicembre 1816). Il decurionato si costituiva in numero legale con la presenza di due terzi de' suoi componenti (258), e deliberava a maggioranza di voti (art. 69 l. cit.), a porte chiuse, ed a voti palesi (art. 72 l. cit.), in ordine inverso d'anzianità di nomina, a parità della quale votava per primo il più giovane: a parità di voti, prevaleva il voto del presidente (259). Il decurionato nominava nel proprio seno il segretario (art. 70, comma l). Gli atti erano firmati da' decurioni presenti, ciascuno de' quali poteva chiedere che vi si facesse menzione del suo voto; gli estratti erano sottoscritti dal sindaco, o dall'eletto che lo sostituiva, e dal segretario (art. 70, commi 2 e 3). Il decurionato era convocato dal sindaco, o dall'eletto che lo sostituiva, in sessione ordinaria la prima domenica d'ogni mese, ed in sessione straordinaria dall'intendente, dal sottintendente, ed in casi urgenti dal sindaco (art. 71). Le attribuzioni del decurionato, elencate dall'art. 68 l. cit., erano le seguenti: a) Il decurionato proponeva al Consiglio provinciale il reclamo contro la rata di contribuzione diretta assegnata al Comune dal Consiglio distrettuale dove la trovasse eccessiva: questa funzione, come già rilevato a proposito dei Consigli provinciali e distrettuali (supra, §§ 101 e 109), era venuta meno con la determinazione della contribuzione fondiaria
(258) Durante l'anno 1850, erasi data autorizzazione ai decurionati di Palermo e Catania di deliherare, anzicchè con la presenza di due terzi, con quella della metà più uno dei componenti (trattavasi d'una conseguenza dei disordini del hiennio precedente); ma la conferma di tale permesso per l'anno 1851 fu negata con r. 17 novembre 1850 (PETITTI, , p. 109) che richiamò la r'iV gerosa osservanza della legge, e prescrisse d'applicare le previste sanzioni contro i decurioni assenti senza legittimo impedimento. (259) DIAs, a), I, p. 232, il quale richiama in proposito una min. 19 giugno 1826.
9. LANDI •

Il.

736

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

116

mmisura invariabile lO giugno 1817).

(r.d. 14 settembre 1816, ed art. 8 r.d.

b) Interveniva, per mezzo di suoi comme ssari, nella verifica (istruttoria) de' reclami de' contribuenti. L'intervento dei decurioni era previsto dagli artt. 51 (reclami per discarico), 58 (reclami per disastri), 67 (reclami per non locazione), r.d. lO giugno 1817, che dava loro facoltà (art.

54) d'inse-

rire in verbale le loro opposizioni, quando fossero in disaccordo col controloro. Disposizioni analoghe vigevano di là del Faro (artt. 44, 50, 58, r.d. 8 agosto 1833, sul contenzioso delle contribuzioni dirette). c) Imponeva, sotto l'approvazione dell'intendente, i grani provinciali facoltativi addetti alle spese comunali (vedi i successivi artt. 204 e 205; nonchè

in/m, § 121).

li) Proponeva l'imposta de' dazj di consumo per supplire alle spese civiche, deliberava il modo della riscossione, e ripartiva le quote tra i cittadini quando era autorizzata la «riscossione in via di transazione» i successivi artt. 197-203, nonchè e) Formava, approvazione cioè in abbonamento (vedi di

in/m, § 120).

su proposta del sindaco, il progetto

« stato discusso », cioè di bilancio da sottoporre alla superiore (vedi i successivi artt.

252-261, nonchè in/m,

§ 125).

f)

Esaminava ogni anno il conto morale del sindaco, (vedi

e lo rimetteva con le proprie osservazioni all'intendente i successivi artt. 265-269, ed g) Deliberava

in/m, § 183).

sopra ogni diritto da sperimentar si od

acquistarsi, e sopra ogni obbligazione da contrarsi o sciogliersi in nome del Comune (vedi i successivi tit. VIII, IX e X 1. cito ed

in/m, § 124).
pubblica del Comune, e li proponeva al-

h) Deliberava, su proposta d'ogni decurione, su tutti
gli affari d'utilità

116

Amministrazione

civile e beneficenza

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l'autorità superiore. A tale effetto, in ogni anno della sua prima sessione sceglieva due deputati nel proprio seno, perchè assistessero il sindaco, e preparassero ciò che potesse tendere cittadini. i) Nominava il sindaco, gli eletti, il cancelliere archiviario, il cassiere, ed ogni altro agente, impiegato o incaricato comunale, salva la superiore approvazione. Abbiamo visto (specialmente con lui le proposte di tutto e dei al bene dell'amministrazione

supra, § 112) che le cosiddette nomine consialtresì

stevano in realtà nella proposta di terne. Ricordiamo

che il decurionato esprimeva parere al sindaco circa la sospensione dei dipendenti comunali diversi dal cancelliere e dal cassiere, e ne deliberava la destituzione salvo approvazione dell'intendente trasmettere gati comunali (art. 95 L cit.); e che ogni tre mesi doveva la «censura» (260) degli impieall'intendente

(supra, § 114).

k) Proponeva le terne per le nomine de' consiglieri provinciali e distrettuali (supra, §§ 101 e 109).
Altre attribuzioni risultavano da varie leggi. proponevano per In materia di beneficenza, i decurionati

terne ai Consigli degli ospizi i membri e cassieri delle Commessioni amministrative comunali, ed esaminavano il conto morale della Commessione Dovevano inoltre zione dei monti frumentari liste di ripartizione

(in/ra, § 132).
promuovere la costitu(261), proporre gli amministra-

i decurionati

tori dove il monte esistesse, e discutere i reclami avverso le

(in/ra, § 133).

(260 La continua vigilanza dei decurionati sulla condotta, in particolare, dei cancellieri comunali, era stata in precedenza inculcata col r. 6 marzo 1836 (PETITTI, V, p. 63) cui avean dato occasione «non poche doglianze... inoltrate al real Trono circa i disguidi cui dan causa i cancellieri comunali col loro inadempimento ai propri doveri ». (261) Circo Mio. Affari interni, 14 giugno 1845, in PETITTI, I, p. 357.

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

116

I decurionati nominavano, per biennio, l'esattore comunale delle contribuzioni dirette, nella lista degli eleggibili del d'annullare la nomiComune, salva la facoltà dell'intendente

na di soggetto non idoneo; ed avevano facoltà di iscrivere, a loro garanzia, ipoteca sui suoi immobili, o di chiedergli fìdeiusSIOne (art. 4 r.d. 26 novembre 1807; r.d . 19 dicembre 1811) (262). L'esattore, ne' domini di qua del Faro, era nominato solo ne' Comuni de' circondari ove mancava il percettore a vita, di nomina regia (art. 9 r.d. 8 novembre 1809; art. l r.d. 19 dicembre 1811) (263). In Sicilia, invece, c'erano dei percettori comunali nominati dal luogotenente, e solo dove non si trovasse alcuno che adempisse ai requisiti previsti dal r.d. 30 novembre 1824 zione

(supra, § 50) i decurionati,
nominavano un

con l'approvache non

dell'intendente,

esattore,

prestava cauzione, in luogo della quale stava la garanzia solidale de' decurioni (264). Il decurionato poteva rimuovere

(262) In seguito a proteste di decurioni, che, avendo votato contro I'esattore poi eletto a maggioranza, dichiaravano di non essere per lui responsabili, il Ministero delle finanze (circ. 6 marzo 1833, in PETITTI, Il, p. 363) raecomandò agli intendenti di approvare la nomina di quegli esattori soltanto che erano stati designati all'unanimità, oppure a maggioranza col voto dei decurioni più solvibili, ed altrimenti di chiedere la rinnovazione della terna. (263) Il r. 11 luglio 1829 (PETITTI, Il, p. 246) attribuiva facoltà ai decurionati, nel caso di vacanza della percettoria, di sollecitare la nomina del percettore, oppure d'eleggere sotto la propria responsabilità l'esattore. Vedi ano che supra, § 50. (264) L'indirizzo governativo sembrerebbe però favorevole alla nomina di esattori, piuttosto che di percettori. Tanto era stato dichiarato dal re in Consiglio di Stato, il 17 luglio 1833, su rapporto del ministro presso il luogotenente de' reali domini oltre il Faro, il quale segnalava le difficoltà che in Sicilia si incontravano per la nomina degli esattori; ed il ministro delle fio nanze, nel comunicare al ministro suddetto il citato rescritto, spiegava la preferenza verso gli esattori col motivo che i medesimi, non dovendo prestare eauzione, ma agendo sotto la garanzia dei decurioni, erano meno propensi a vessare i contribuenti, ed anche perchè, essendo l'esattore comunale «sempre un

116

Amministrazione

civile e beneficenza

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l'esattore comunale nio (265). Il decurionato,

dall'ufficio, anche nel corso del biencon l'intervento del sindaco, del cancel-

liere comunale e dei parroci del Comune, formava le liste di leva (supra, § 91), ed i decurioni facevano parte della Commessione marittima per la formazione delle matricole degli uomini di mare (supra, § 94). I decurionati, ne' comuni di qua del Faro, urbane proponevano e supdi noalle autorità competenti le guardie plenti, e ricevevano dalle autorità mina nelle singole guardie (artt. 1827; supra, § 106). I decurionati deputati,
a

ordinarie

le «patentiglie»

1-5 reg. r.d. 24 novembre generale di di salute di

proponevano

al soprintendente

salute di Napoli, o di Palermo, le terne per le nomine dei cancellieri e medici delle Deputazioni
a

2\ 3 e 4 classe (supra, § 60), scegliendoli anche tra i decurioni (266). V'erano poi facoltà spettanti, in materia d'istituzioni locali, ai decurionati di certe città; per esempio spettava al decurionato di Palermo la proposta dei governatori del Monte di pietà (267). Se tante erano le attribuzioni teva però il Governo d'intervenire
paesano >, meglio concittadini (265) Parere conosceva CPGCC, della uomini 6 aprile

dei decurionati, non ometquando altre se ne arrogased evitava di rendersi odioso ai difio di

e cose,

(PETITTI, II,

p. 402). 1818, in PETITTI, II, p. del comune di Càsoli il Masciarelli; 318. Il parere (Abruzzo di (che ministro delle tentare deliberazione Citra)

chiara la legittimità di rimozione nanze, dandone persuadere di buona in corso,

dell'esattore il decurionato

Francescantonio all'intendente, a conservare

comunicazione e garantito

gli raccomandava il Masciarelli cauzione)

in carica

vien detto dell'anno

condotta,

da idonea

fino al termine p. 498.

nell'interesse R. 3 agosto

del servizio. 1830, su cfp, CSi, in PETITTI, III, 1832, su cfp. CSi, in PETITTI, IV, p. 285.

(266) (267)

R. 2 settembre

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

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sero: si vietava loro il rilascio dei certificati di buona spettando tale facoltà ne dell'intendente o sottintendente

condotta,

soltanto al sindaco previa autorizzazio(268); si vietava che ma-

nifestassero soddisfazione o biasimo per la condotta di pubblici funzionari, e specialmente de' regi giudici (269); etc. Erano, inoltre, non patrimoniali responsabile poco preoccupanti le responsabilità L'art. cui solidalmente sottostavano i decurioni.

64, comma 1, L 12 dicembre tendevasi come un'obbligazione Comune, gravante sui decurioni dare essi soggetti all'arresto

1816 chiamava il decurionato principale e solidale verso il in carica al momento della

della fedeltà e solvibilità del cassiere: il che in-

commessa malversazione (270). Ammettevasi tuttavia non anpersonale (271). Parimenti

n-

(268) In un primo tempo, era stato consentito ai decurionati di rilasciare tali certificati, previa autorizzazione dell'intendente o sottintendente (circ. Min. Aff. interni, lO marzo 1827 e 3 settembre 1828, in PETITII, IV, pp. 165 e 199); ma poi il Ministero degli affari interni, d'accordo col Ministero della polizia generale (circ. 22 ottobre 1828, ivi, p. 202) precisò che, previe le dette autorizzazioni, i certificati fossero rilasciati dai sindaci, «in esclusione de' Decurioni s , (269) Circ. Min. Aff. interni, 17 giugno 1829, su intervento del ministro di grazia e giustizia; id., 7 ottobre 1829, su intervento del ministro della polizia generale; circo Min. Interno, 7 settembre 1853, su nuovo intervento del ministro di grazia e giustizia (PETITII, IV, pp. 216 e 224; V, p. 534). (270) Un importante r. 9 novembre 1853 (PETITII, V, p. 557) emesso nel giudizio di responsabilità avverso il Decurionato, per malversazione commessa dal cassiere comunale di Cerignola, stabiliva su proposta del ministro dell'interno, dietro difformi divisamcnti della GCCN e della CN; a) che le decisioni del Consiglio d'intendenza che dichiaravano 'la responsabilità dei decurioni non erano impugnabili per difetto di citazione al Decurionato, quando i decurioni fossero intervenuti nel verbale di constatazione; b) che erano responsabili i decurioni in carica al momento del fatto, e non quelli in carica al momento della nomina del cassiere; c) che la detta responsabilità costituiva un'obbligazione principale del decurionato, e solidale col cassiere; d) che tutti i decurioni erano obbligati in solido verso il comune, salvo regresso verso i coobligati; e) che gli interessi eran dovuti al Comune dal giorno della legale domanda. (271) R. 18 novembre 1853, su cfp. CN (PETITTI, V, p. 559).

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Amministrazione

civile e beneficenza

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spendevano

delle cauzioni

dei cassieri delle Commessionì

comunali di beneficienza (infra, § 132), salvo che il servizio fosse stato aggiudicato a seguito di suhasta, ed essi cioè fossero rimasti estranei alla nomina

(272). I decurioni ed i sindaci

erano responsabili in solido delle somme distratte dagli esat-

11 r.d. 19 dicembre 1811; arto 35 r.d. 30 novembre 1824) (273).
tori, o divenute inesigibili per colpa de' medesimi (art. I decurioni, poi, oltre ad essere soggetti alle ricordate misure, previste dall'art. 137 1. cito (supra, § 112), potevano essere puniti con multa dal Consiglio d'intendenza direttore delle contribuzioni sero agli incarichi ne fondiaria, ad istanza del dirette, quante volte si rifiutas-

loro spettanti in materia di contribuzio-

101, comma 3, r.d. lO giugno 1817; ed in Sicilia, art. 90, comma l, r.d. 8 agosto 1833, sul contenzioso delle contrihuzioni).
o si dimostrassero negligenti (art. Nessuna deliberazione decurionale poteva essere eseguita senza l'approvazione dell'intendente, che il sindaco doveva provocare (art. 73, comma l, 1. cit.): tale disposizione ritenuta applicahile a qualunque deliberazione, erasi anche riguar-

dante oggetti non considerati dalla legge sull'amministrazione civile (274). Questa funzione «tutoria» si esercitava, in e contrologni caso, con pieni poteri, e non risulta da nessuna disposizione la distinzione tra controllo di mera legittimità, lo esteso al merito. Quando l'intendente non trovasse plausi-

(272) Risoluzione 12 settembre 1833 del Luog. gen. (PETITTI, I, p. 273). (273) Il r. 21 giugno 1817 dichiarava solidalmente responsabili tanto il sindaco ed i decurioni in carica alla data della nomina dell'esattore, quanto quelli in carica alla data della malversazione; ma il r. 4 luglio 1817 (PETITII, li, p. 306) revocò il precedente, circoscrivendo la responsabilità ai secondi (cfr. .supra, nota 270). La responsabilità concerneva anche i residui divenuti inesigibili per colpa degli esattori (circ. Tesoreria generale, 9 maggio 1818, ivi, p. :320),nonchè le somme da versare alla ricevitoria distrettuale per il dazio fìscale sul màcino (circo Min. Finanze, d'accordo col Min. Affari interni, lO gennaio 1827, ivi, p. 351: vedi inlra, § 120). (274) Circo Luog, gen, 27 settembre 1851, in PETITTI, V, p. 193,

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

117

bile la deliberazione, la respingeva con le proprie

osservazioni

al decurionato, perchè la riesaminasse. Laddove il decurionato vi persistesse, e l'intendente la ritenesse capace di produrre inconvenienti, facendone egli aveva facoltà di sospenderne giorni, rapporto cui doveva trasmettere l'esecuzione, motivato al però, entro quindici

ministro dell'interno,

copia conforme

della deliberazione per le risoluzioni superiori (art. 73, comma 2, 1. cit.). L'intendente non aveva quindi il potere di rifiutare definitivamente l'approvazione, il che spettava solo al ministro, ma si riteneva potesse annullare che sul reclamo d'un cittadino le decurionato

ex ofJicio ed anadottate dal

deliberazioni

senza conformarsi alle vigenti prescrizioni

(275).

117. Disposizioni particolari per i comuni di Napoli, Palermo, Messina e Catania. - Abbiamo ricordato (supra, § § 11 O e 112) che la 1. 12 dicembre 1816 conteneva (artt. 74-88) alcune «disposizioni particolari per l'amministrazione del comune di Napoli », estese, col r.d. 7 maggio 1838, ai
comuni di Palermo, Messina e Catania, dove, peraltro, disposizioni analoghe venivano prima applicate in virtù del r.d. vava il titolo di «senato» col r.d. 7 febbraio (confermato

11

ottobre 1817, che ai «corpi di città » dei detti comuni risera quello di Napoli

1817) ed ai sindaci di Palermo e Catania

il titolo, rispettivamente, di pretore e di patrizio. Queste onorificenze furono confermate col r.d. 7 maggio 1838. TI Corpo- della città di Napoli era costituito dal sindaco e da dodici eletti, uno per ciascuna delle « sezioni» (276) in
(275) DIAs, a), I, p. 165. Alcune volte l'autorità superiore vietava preven-, tivamente ai decurionati certe deliberazioni: vedi, per esempio, la circo Luog, gen, 17 dicembre 1857 (PETITrI, VI, p 851) che vieta ai comuni di delegare; propri agenti per la trattazione d'affari presso, le Amministrazioni centrali. (276) Erano, secondo il r.d. I" maggio 1816: San Ferdinando; Chiaia; San Giuseppe; Montecalvario; Avvocata; Stella; San Carlo all'Arena; Vicaria; San Lorenzo; Mercato; Pendi no ; Porto.

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Amministrazione

civile e beneficenza

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cui la città era divisa (artt. 75 e 76 1. cit.). Questi funzionari, per l'art.

152 1. cit., godevano, a carico del Comune, un'indi d. 2.400 annui per il sindaco,

dennità di rappresentanza

e d. 720 annui per gli eletti; soppressa con

r.d, 24 ottobre
ine

1831, che pose le spese di rappresentanza
dispensabili»

«strettamente

sul fondo addetto alle spese imprevedute,

compensò gli interessati con una vaga promessa di futuri eventuali benefici. Palermo, Messina e Catania, divise in sei sezioni, avevano sei eletti (art. 3 r.d. 7 maggio 1838). Ogni eletto aveva due aggiunti, come collaboratori e supplenti, tra i quali distribuiva gli incarichi, un cancelliere, ed un ufficio di cancelleria; v'era inoltre un aggiunto per ogni borgo (artt. 76 e 82 1. cit.). Dal sindaco dipendevano la cancelleria e l'archivio centrale, diretti dal cancelliere maggiore, ed il cassiere comunale (art. 77 1. cit.). Il 'Sindaco «centralizzava e dirigeva» tutta l'amministrazione, e gli eletti, sotto la sua immediata dipendenza, provvedevano per la rispettiva sezione, dove, inoltre, esercitavano le funzioni d'ufficiale di stato civile, ed erano membri di diritto delle amministrazioni degli stabilimenti pubblici che vi esistevano (art. 78 1. cit.). Il solo sindaco corrispondeva con I'intendente e col prefetto di polizia, e gli eletti col sindaco (art. 80 1. cit.). Il sindaco riuniva ordinariamente gli eletti, almeno una volta la settimana a giorno fisso, e poteva indire riunioni straordinarie; le deliberazioni erano valide con I'intervento di due terzi del Corpo, ed erano adottate a maggioranza di voti (art. 79 1. cit.). In caso d'assenza o impedimento, il sindaco era sostituito dall'eletto più anziano in ordine di nomina, e gli eletti dall'aggiunto più anziano (art. 81 1. cit.). La rappresentanza trenta membri, comunale risiedeva nel decurionato, di attribuzioni, sol che che aveva le ordinarie

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

117

per le nomine de'cancellieri te venivano dall'intendente

e cassieri le terne da esso formatrasmesse al ministro, cui spettava

sottoporre al re le proposte (artt. 85, 86, 88, 1 . cit.). I Corpi di città non avevano competenza in materia di polizia, tolta la polizia annonaria: tali attribuzioni spettavano in Napoli al prefetto di polizia, ed in Sicilia al direttore di polizia, ed ai commissari dipendenti in Messina e Catania (r.d. 3 ottobre, 1822, ed artt. 74 e 83 1. cit.). Nelle contravvenzioni annonarie, provvedeva l'eletto della sezione, o l'aggiunto da lui incaricato (art. 84 1. cit.). Apparteneva inoltre al Corpo di città la cosiddetta «portolanìa pertura

», che implicava il potere « di permettere o vietare l'adelle botteghe e dei macelli, o la loro chiusura; lo

stabilimento de' tavolati, tettoi o fabbriche dello stesso genere che sporgono sulla pubblica strada; lo stabilimento de' posti fissi o volanti pe' venditori sulle strade, piazze e mercati; tutto ciò in quanto non reca nocumento al comodo ed alla sicurezza pubblica; e di riscuoterne per conto della città i diritti di portolania e di piazza ». In Napoli, la portolania comprendeva anche quella cosiddetta di «fabbriche, fortificazione »,che certi diritti, le costruzioni, variazioni, riparazioni menti d'ogni specie, eseguiti dai proprietari legname e e migliorasubordinava a licenza, col pagamento di e possessori di

fondi rustici o urbani posti a fronte o a confine delle pubbliche strade (277). Queste licenze furono abolite con r.d.

lO

(277) Queste definizioni sono tratte da DIAs, a), I, p. 33; per i precedenti storici, ivi, p. 288. Nel regno esistevano, per lo meno dal tempo di Federico Il, ufficiali detti «portulani» (o anche «portuzarii» o «portulari»), che soprintendevano ai porti; al tempo di Carlo V, si parla di «portulani terrestri », preposti alla cura delle strade ed edifici pubblici, della nettezza urbana, e della salubrità degli abitati. La portulania era una «regalìa minore », che si concedeva dai sovrani tanto ad università, quanto a baroni. Pertanto, l'art. 14 1. 2 agosto 1806 dispose che quelle possedute dalle università eontinuas-

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civile e beneficenza

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gennaio 1832, e relativo regolamento d'esecuzione. Indi, con r.d. 22 marzo 1839, fu istituito in Napoli un Consiglio edilizio, abolendosi la Giunta di fortificazione ed il Consiglio delle acque. Consigli edilizi furono poi istituiti in Palermo con r.d. 29 maggio 1842, ed in Messina e Catania con r.d. 2 settembre 1851. Di tali Consigli, istituiti anche in altri Comuni del re. gno, dicesi injra, § 128. Infine, per l'osservanza dei regolamenti municipali nella strada di Toledo in Napoli, fu ivi istituito uno speciale coro po di «guardie di città» (r.d. 15 marzo 1853), 118. Le rendite del Comune: a) rendite patrimoniali. Le « rendite », ossia entrate, de' Comuni, erano «ordinarie» o «straordinarie ». Le prime traevansi da' fondi patrimoni ali e demaniali; da censi, canoni e prestazioni; da proventi giurisdizionali; da addizionali alla contribuzione diretta; da dazi di consumo, e da privative volontarie e temporanee. Le seconde derivavano da reste di cassa (cioè avanzi) degli anni precedenti, da arretrati di qualunque specie, da restituzione di crediti o affrancazione di censi, e da qualunque altro cespite eventuale (art. 178 1. 12 dicembre 1816). Le rendite derivanti da affrancazione di censi o restituzione di capitali dovevano essere reimpiegate in capitale, a cura del sindaco, a preferenza in rendite del gran libro del debito pubblico, entro sei mesi, rispondendo il sindaco, in caso d'ingiustificato ritardo, del danno sofferto dal Comune (art. 179 L cit.], Proventi, da. zi, addizionali e privative erano consentiti sol quando il Cosero ad essere esercitate dalle medesime nel reale nome, e quelle infeudate ai baroni trasferite alle università, contro pagamento d'un annuo canone corrispondente alla somma che i baroni ne percepivano, e con facoltà d'affranco del capitale in ragione del 5%_ In Sicilia, i corrispondenti diritti furono aboliti con le disposizioni parlamentari del 1812, confermate con 1\1.{t, !l \, U dicembre 1816.

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

118

mune non traesse rendita sufficiente da' suoi demani e fondi patrimoniali (art. 193 1. cit.). I demani de' quali qui si fa menzione non sono i beni propriamente detti «di demanio pubblico» (artt. 463-467 Il. cc.), cioè con una destinazione funzionale a pubblico servizio, detti piuttosto «opere pubbliche comunali» (art. 211, n. 4, 1. cit.: «.. come edifici, ponti, strade, piazze, acquidotti, camposanti fuori dell'abitato, e simili... »), bensì i demani « di proprietà dei Comuni, detti volgarmente universali» (art. 5 1. l o settembre 1806), e quelli già feudali o promiscui, destinati ad usi civici (art. l r.d. 8 giugno 1807), che formavano oggetto della 1. I" settembre 1806, e successive disposizioni (278). Di tali norme, per la loro attinenza a procedi(278) Secondo COMERCI, 474, il demanio distinguevasi anticamente in p. '« baronale s (composto di beni pubblici concessi ai baroni in feudo), e comunale », appartenente alle università, e «pubblico », che comprendeva i heni comuni non suscettivi di proprietà. Rocco, II, pp. 9 ss., distingue i beni demaniali «destinati all'uso generale della società e posti sotto la tutela immediata della pubblica amministrazione» dai beni patrimoniali e mere proprietà private dello Stato soggetti alle leggi civili ». Egli inoltre (I, p. 339) precisa che «il demanio pubblico comprende tutte le cose che o per loro indole, o perchè destinate dalla legge al servizio della società in generale non poso sono formare obietto di proprietà privata per alcuno. Essendo queste cose indistintamente nell'uso di tutti, non possono essere nella proprietà di chicchessia e sono fuori commercio e però non compete alcun diritto esclusivo su di esse ». Sulle cose pubbliche si distingue, secondo il Rocco, la proprietà (dello Stato), l'uso (di tutti) e la giurisdizione (della pubblica amministrazione). In sostanza, il carattere demani aIe si faceva derivare non già, come oggi ritiene la più autorevole dottrina (ROMANO, pp. 173 ss.), dalla destinazione funzionag), le del bene, quanto, piuttosto, dall'uso generale della collettività. Ed in questa linea concettuale, il Drxs, a) I, p. 379, distingue le cose demani ali «per loro natura », come i mari, i lidi, i fiumi, da quelle che sono tali «per destìnazìone »; e queste ulteriormente in «terre demaniaIi pubbliche... su di cui tutti i sudditi di un regno' vantano gli usi civici»; mentre «se però questi usi si restringono agli abitanti di un solo o di pochi comuni, allora si ha il demanio comunale ». Gli usi, nel secondo caso, sono i diritti di fida, di pascolo, di legnare, ecc. Sui beni patrimoniali che i comuni posseggono al pari de' pri, vati, i cittadini non esercitano usi civici,

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civile e beneficenza

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menti del contenzioso amministrativo, preferiamo trattare in detta sede (in/ra, §§ 178 ss.); mentre qui ricordiamo solo i procedimenti non giurisdizionali (279). La l. 12 dicembre 1816 confermava il divieto d'ogni promiscuità di proprietà, di rendita o di diritti tra' Comuni e lo Stato, tra Comuni e particolari, e tra Comuni (art. 174), iraponeva lo scioglimento della promiscuità salvo eccezioni dovute a circostanze locali straordinarie dell'interno nulla ed improduttiva da riferire al ministro per le sovrane decisioni (art. 175), e dichiarava d'effetti qualsiasi occupazione o alienaepoca ri-

zione illegittima di demanio comunale, a qualunque

montante (art. 176). I demani comunali, come regola generale, dovevano essere divisi ed assegnati in libera proprietà ai cittadini, mediante un annuo canone a favore del Comune (artt. 182-183 l.cit.). Le operazioni divisorie, nella fase amminicol parere del Consiglio strativa, erano affidate all'intendente,

d'intendenza (280) ed approvate dal re su proposta del ministro dell'interno (art. 186, comma l, l. cit.). Le quote demaniali abbandonate dagli assegnatari, cioè quelle lasciate incolte per tre anni consecutivi, o quelle alienate o ipotecate con atti veri o simulati entro dieci anni dalla data del possesso tornavano al demanio comunale (art. 185 l. cit.) (281). Le istruzioni sul modo di procedere alla ripartizione, per le province di qua del Faro, erano contenute nel r.d. 3 dicembre 1808, il quale affidava ai decurionati la formazione delle quo(279) Rocco, I, 274, precisa che la suddivisione dei demani è atto amo ministrativo, e non giurisdizionale. Per l'esecuzione giudiziaria su beni demaniali, in/ra, § 177. (280) La natura meramente consultiva del parere del Consiglio d'ìntendenza è affermata nella circo Min. Aff. interni, 4 marzo 1818, su conforme parere del procuratore generale della GCCN (PETITTI,I, pp. 690-(91). (281) I contratti d'enfiteusi temporanea fatti infra i dieci anni dall'assegno erano uguagliati, in quanto agli effetti, alle alienazioni vietate, ed erano in conseguenza nulli (r. 12 febbraio 1851, su cfp. CStN, in PETITTI, IV, p. 60I).

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

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te, che venivano assegnate per sorteggio. In Sicilia, vigevano analoghe istruzioni (r.d. 11 dicembre 1841) ma il divieto di vendita e d'alienazione, anche se erasi proceduto all'affranco del canone, e la relativa devoluzione al demanio comunale nel caso di trasgressione, o d'abbandono ultratriennale della quota, erano estesi a venti anni (artt. 49 e 50 r.d. cit.). Ogni diversità di regime tra le due parti del regno fu poi eliminata col r.d. 6 dicembre 1852, che unificò il divieto d'alienazione in un ventennio, e confermò che le quote dei contravventori doveano ritornare al demanio comunale, per essere ripartite tra altri individui, senza dritto d'indennità a favore degli antichi concessionari ed acquirenti. Le terre demaniali addette all'uso civico di pascolo restavano però riservate a quest'uso (art. 188, comma l, l. cit.) (282). Ne potean godere i cittadini « per gli animali addetti alla loro particolare industria », esclusi (salvo per gli animali a tale industria addetti) i negozianti di bestiame, ed i locati di Puglia (art. 189 I.cit.), cioè gli affittuari delle locazioni del Tavoliere (SUP'Ta, § 57). Il Comune, per supplire alle spese, e per pagare la contribuzione fondiaria, percepiva dagli
(282) La legge vietava la «vendita in massa» dell'erba. Il sistema d'amo ministrazione dei detti pascoli era, ab antiquo, quello dell'affitto del pascolo ai pubblici incanti (Drxs, al, I, p. 286); se non avveniva l'affitto, l'importo veniva ripartito, con «ruoli di fida s , fra tutti i proprietari, compresi i forestieri che conducevano animali al pascolo nel comune. La «fida» è tuttora percepita, sulle superstiti terre d'uso civico dell'Italia meridionale, dai comuni (art. 46 r.d. 26 febbraio 1928, n. 432), ed è considerata un'entrata patrimoniale (Cass., 28 aprile 1955, n. 1181, in Giur. compl. Casso civ., 1955, 3° b., p. 468). Un voto del CP di Calabria citeriore, per l'abolizione dei ruoli di fida, e per la generalizzazione del sistema dell'affitto, anche a prezzo minore del giusto, fu respinto con r. 26 aprile 1834 (PETITTI, V, p. 317; vedi anche la circo InterpreI tativa del Min. Aff. interni, 12 ottobre 1836, ivi, p. 367), principalmente per il motivo che si sarebbe favorito in tal modo il monopolio dei grandi proprietari di bestiame. Istruzioni per la formazione dei ruoli di fida, previo verbale negativo d'affitto, furono Impartite con circo Min. interno, 14 agosto 1849, in PE· TITTI,IV, p. 544.

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civile e beneficenza

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utenti il «diritto

di fida»

(art. 188, comma 2

1. cit.), ma se

le sue rendite erano sufficienti a pagar la fondiaria sui detti beni, non poteva esigerlo da chi avesse non più di dieci animali piccoli, o non più di uno grande (283), ed altrimenti la fida era per costoro ridotta a non più della metà imposta ai possessori d'industria maggiore (art. 190

1. cit.).

I prodotti dei boschi comunali potevano essere venduti a beneficio del Comune, escluso il caso in cui i cittadini poveri esercitassero l'antico diritto di raccolta (art. 192 1. cit.). Tali diritti erano fatti salvi anche dalla

1. forestale 21 agosto

1826 (art. 77). Quando i diritti concernevano la raccolta di legna da fuoco, o altri bisogni essenziali, era vietato al Comune esigere la fida, che poteva essere percepita solo per gli mai usi commerciali (284). In tal caso, perciò, anche dove la rendita del bosco fosse insufficiente a pagare la fondiaria, l'onere poteva farsi gravare sugli utenti, ed il Comune doveva provvedervi con altre rendite (art.191 1. 12 dicembre 1816). I fondi patrimoniali dovevano essere concessi in affitto (285); dovevano essere invece «censiti

», cioè concessi in

(283) La qualità degli animali si doveva considerare separatamente l'una dall'altra, talchè se uno possedeva meno di dieci animali piccoli, e due grandi, era esente per i primi, e pagava per i secondi (Min. Aff. interni, 25 gennaio 1826, in PETlTTI, IV, p. 139). (284) Gli usi «essenziali» erano definiti dagli artt. 11·12 r.d. lO marzo 1810, come quelli che riguardavano «lo stretto uso personale necessario al mantenimento dei cittadini », quali il pascere, l'acquare, il pernottare, il coltivare con una corrisposta al padrone, il 1egnare per lo stretto uso del fuoco e degli istrumenti rurali, il cavar pietre o fossili di prima necessità, l'occupare suoli per abitazioni. La vigente 1. 16 giugno 1927, n. 1766 (art. 4) defìnisce usi essenziali quelli il cui «personale esercizio si riconosca necessario per i bisogni della vita s , come «i diritti di pascere e abbeverare il proprio bestiame, raccogliere legna per uso domestico o di personale lavoro, seminare mediante corrisposta al proprietario s , (285) Era vietato l'affitto complessivo de' cespiti di rendite comunali, che poteva tuttavia essere autorizzato dal Ministero degli affari interni quando trat-

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Istituzioni

del Regno delle Due

Sicilie

119

commutazione d'un censo, o rendita perpetua (artt. 1781 ss. n.cc.), di regola i fondi urbani, quando non vi si opponesse il bisogno o l'utile del Comune; i fondi rustici non suscettibili d'affitto per la loro piccolezza o sterilità; e gli alberi solitari, esistenti su terre coloniche, a favore de' coloni (artt. 180,

181, 184, l. cit.). Per gli affitti, procedevasi all'aggiudicazione all'asta pubblica, nelle forme previste dagli artt. 230 ss.l, cito (in/ra, § 124), salvo i casi di vantaggio evidente, ne' quali
poteva il re, su proposta del ministro dell'interno, previa deliberazione decurionale e parere del Consiglio d'intendenza, dispensare il Comune dalla solennità della subasta (art. 299 L cit.) (286). I termini massimi di durata di tali affitti erano di tre anni per le terre a solo pascolo; di sei anni per i terreni coltivati, oliveti, vigne, etc.; d'otto anni per gli edifizi urbani. Per i boschi cedui e selve cedue, si formavano delle porzioni o come diceva la legge forestale li comprendeva (artt.

71 e 72 l.
enil

21 agosto 1826) delle «sezioni di taglio », ciascuna delle quagli alberi di cui era consentito il taglio tro ciascun anno, ed il totale delle porzioni determinava tempo massimo dell'affitto (art. 231 1. 12 dicembre 1816).

119.

Segue: b) proventi giurisdizionali. (art.

«Proventi

giurisdizionali»

194 l. 12 dicembre 1816) erano il prodetti an-

dotto delle multe per contravvenzioni ai regolamenti comunali di polizia urbana e rurale; i diritti di polizia urbana, che di « portolania» misura pubblica. Le multe per contravvenzioni

(supra, § 117); ed il diritto sul peso e la
erano stabilite

tavasi di cespiti di tenue valore che non potevano essere agevolmente affittati separatamente (r. 12 aprile 1841, in PETlTTl, IV, p. 433). (286) Con r. lO luglio 1830, su cfp. CN (PETITTI, IV, p. 235), era stata estesa ai Comuni l'autorizzazione, concessa in via generale ai luoghi pii col precedente r. 9 febbraio 1828, d'affittare senza previa subasta i fondi con imponibile al di sotto di 30 carlini (d. 3). Vedi anche in/ra, nota (358).

119

Amministrazione

cioile e beneficenza

751

nei regolamenti di polizia amministrativa (in/ra, § 126), in misura non eccedente sei ducati (art. 282 1. cit.). I diritti di polizia urbana e di peso e misura pubblica, e le relative tariffe venivano deliberati dal decurionato, discussi in Consiglio d'intendenza, ed autorizzati dal ministro dell'interno (art. 195 L cit.). Le multe previste dall'art. 1941. cit., i cui proventi andavano al Comune, erano soltanto quelle inflitte con decisioni de' giudici del contenzioso amministrativo (in/ra, § 173), e non quelle di competenza dei giudici ordinari (r.d. 2 gennaio 1822 e 3 ottobre 1825), che venivano riscosse dai ricevitori circondariali del registro e bollo (287). I diritti di polizia urbana (art. 194, n. 2, l.cit.) si stabilivano sulla concessione de' posti fissi e volanti a' venditori nelle strade, piazze e mercati del Comune, ed erano, in sostanza, una tassa d'occupazione del suolo pubblico (per Napoli, art. 6 r.d. lO gennaio 1832). Il diritto sul peso e la misura pubblica non era coattivo , ma poteva esigersi soltanto da coloro che volontariamente ne facessero richiesta, o vi fossero rinviati, in caso di controversia, dal giudice, il quale non poteva avvalersi che dell'ufficio comunale (art. 1961. cit.). In Napoli, col r.d. lO gennaio 1832 (artt. 7 ss.) la materia fu riordinata, riunendo i due preesistenti uffici, detti di «campionatura e zecca di pesi» e « campionatura e zecca di legnami» in un solo ufficio di «campionatura e zecca di pesi e misure» presieduto da un ispet(287) Il divieto, per gli impiegati del registro e bollo, d'ingerirsi nella riscossione delle multe per contravvenzioni ai regolamenti di polizia urbana e rurale era ribadito con circo Min. finanze 29 novembre 1820, ed 11 maggio 1822 (in TOMMASINI, II, pp. 24 e 25: supra, § 51). Le multe per contravvenzioni di polizia riscosse dal ricevitore di Napoli venivano versate alla real Commessione di beneficenza della capitale (r. 21 maggio 1832 e reg. 13 maggio 1833, ivi, pp. 57 S8.).
lO. LANDI - Il.

752

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

119

tore nominato dal sindaco tra gli eletti e gli aggiunti, e fu disposta una revisione delle tariffe, per eliminare vari abusi, che pare si fossero introdotti. Dopo l'entrata in vigore della l. 6 aprile 1840, che estendeva a tutte le provincie di qua del Faro i pesi e le misure di Napoli, il reg. 5 gennaio 1841 prescrisse la verifica annuale delle misure e dei pesi usati dai venditori pubblici, ed attribuì al Comune l'importo delle multe inflitte dal primo eletto in caso di flagrante contravvenzione (artt. 9-12); confermò le disposizioni in vigore per Napoli (art. 13), ed autorizzò i Comuni a riscuotere i diritti per la verifica e per il peso o misura «a volontà », cioè a richiesta (art. 14). Il regolamento, inoltre, prescrisse (art. 15) che sul fondo de' proventi giurisdizionali i comuni dovessero annualmente provvedere alla spesa delle Commessioniprovinciali de' pesi e delle misure, e del soldo ed indennità degli ispettori verificatori (288). In Sicilia, la vigilanza sui pesi e misure, dopo che col r.d. 7 maggio 1838 fu ordinata l'integrale applicazione della 1. 12 dicembre 1816, rimase alle Deputazioni istituite con 1. 31 dicembre 1809, mentre per l'applicazione delle multe la competenza fu trasferita agli eletti, e fu dichiarata la facoltatività del peso, che era coattivo secondo la legge anteriore (289).
(288) Il r. 22 agosto 1846 (PETITTI, I1I, p. 64~) confermava il divieto d'esigere il diritto di peso e misura, quando il peso pubblico non fosse richiesto dalle parti o dal giudice, e richiamava la vigilanza delle autorità comunali su abusi che si asserivano commessi dagli affittatori del peso pubblico, mediante l'uso di pesi e misure illegali. La circo Min. Aff. interni 14 giugno 1843 (h· TITTI, 111, p. 646) ribadiva che le spese del servizio di pesi e misure dovevano gravare sui proventi giurisdizionali, e non su altre rendite; un successivo r. 29 marzo 1849,su cfp. del procuratore generale della GCCN e del CStN chiariva che le dette spese potevano tuttavia gravare su qualunque provento giurisdizionale, tra quelli previsti dall'art. 194 l. 12 dicembre 1816, e quindi i comuni, quando potessero provvedere diversamente, avevano facoltà di rendere gratuito il servizio (PETITTI, III, p. 650). (289) Circo Min. Aff. interni, 11 aprile 1840, in PETITTI, III, p. 668.

120

Amministrazione

civile e beneficenza

753

I contratti d'affitto (cioè d'appalto) de' proventi giurisdizionali avean la durata massima d'anni quattro (art. 231 1. 12 dicembre 1816). 120. Segue: c) dazi comunali. I dazi comunali po-

tevansi imporre sui soli generi di consumo d'ogni specie, che si immettevano per consumarsi o vendersi nel Comune, esclusi quelli che si immettevano per semplice deposito o passaggio (art. 1971. 12 dicembre 1816), ed esclusa e vietata indistintamente ogni esenzione (art. 198 1. cit.). I dazi, e le loro variazioni, erano autorizzati per decreto reale, previa deliberazione del decurionato, e parere del Consiglio d'intendenza (art. 1991. cit.) (290). L'orientamento amministrativo era nel senso di contenere l'imposizione de' dazi nei limiti dello stretto necessario per la finanza comunale. Veniva perciò raccomandato che in sede d'imposizione di nuovi dazi si precisasse l'entità del deficit, ed il motivo (291), e che tali proposte venissero inoltrate tempestivamente, di regola non più tardi del mese di novembre dell'anno precedente a quello da cui il nuovo dazio dovea aver effetto (292). Se si fosse verificato, come accaduto in S. Co(290) L'osservanza rigorosa di tali disposizioni, e la necessità di motivare le richieste di sanatoria nel caso d'inosservanza, erano richiamate con circo Min. Aff. interni, 5 aprile 1824, in PETITTI, IV, p. 112. La necessità della sovrana autorizzazione, secondo Rocco, I, p. 280, dipende da ciò, che «i dazi dei Comuni debbono essere per quanto è possibile fermati con uniformità, per non rendere una parte della popolazione gravata soverchiamente rispetto alle altre, ed anche debbono essere in accordo con le contribuzioni dello Stato, e però ove la legge conferisse ad autorità inferiore il poter d'imporre dazi, verrebbero questi ad essere posti con vedute disformi e non in armonia con la finanza dello Stato e con gli altri elementi di produzione della ricchezza pubblica ». (291) Circo Min. Aff. interni, 9 dicembre 1826 e l° dicembre 1827, in PE· TITTI, IV, pp. 157 e 185. (292) R. 5 agosto 1838 e 22 dicembre 1841, su cfp. CN, in PETITTI, IV, pp. 400 e 436.

754

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

120 lo sconcio

stantino

(Basilicata)

ed Altino

(Abruzzo

Citra),

che il dazio secondo la tariffa maggiorata fosse già in percezione prima della sovrana approvazione, doveasi procedere nei confronti degli amministratori ai sensi dell'art. 137 1. cito

(supra, § 112), e chiamarli responsabili de' danni ed interessi
se fosse mancata l'approvazione. Se il ritardo fosse dipeso dagli uffici delle intendenze e sottintendenze di sospensione il capo ufficio competente dovevasi punire

(293).

Soggetto passivo dell'imposta era chiunque dimorava e consumava nel Comune (294). Non era altrettanto pacifico se sottoposto ai dazi fosse I'intero territorio comunale, o solo il centro abitato. Il re, accogliendo, su conforme parere della Consulta, una domanda della principessa di Gerace, aveva esentato i coloni della tenuta di Policoro dal dazio vigente nel comune di Montalbano Ionico, in ragione del carattere fluttuante della popolazione costituita da coloni ivi temporaneamente assunti, nonchè della circostanza che Policoro non faceva parte dello « aggregato delle case » di Montalbano (295). Pochi mesi dopo, il r. I" dicembre 1831 (296) aveva stabilito che in Capitanata « ove la maggior parte degl'industrianti vive in campagna l'intero tenimento del Comune ». In Sicilia, della Consulta, di bestiame

», i dazi comunali dovessero esiger si «nelil r. 7 giugno stabiliva che «per

1826, su conforme parere
Comune si debba intendere

l'aggregato delle case che lo com-

pongono e non mai il suo territorio»

(297); il successivo, 18
(fra-

aprile 1830, anch'esso previo parere della Consulta, precisava, tuttavia, che il dazio poteva applicarsi anche nelle sezioni

(293) R. 16 febbraio 1843, su cfp. Cft, in PETlTII, IV, p. 451. (294) Circo Min. Aff. interni, 14 novembre 1827, in PETlTII, IV, p. 184. (295) R. 26 gennaio 1831, in PETlTTl, IV, p. 245. (296) PETITII, IV, p. 264. (297) PETlTII, IV, p. 181.

120

Amministrazione

civile e beneficenza

755

zioni) comunali «abbenchè segregate dal Comune, siccome i casali della città di Messina », escluse le riunioni di case che non giungessero a superare il numero di 250 abitanti (298). circoQuando alcuni Consigli provinciali dell'isola, adducendo

stanze locali di comuni la cui popolazione era sparsa in borgate, proposero l'estensione dei dazi anche agli aggregati minori di 250 abitanti, il re, desideroso «di vieppiù incoraggiare e migliorare l'agricoltura, e la pastorizia nei suoi reali domini », confermò, con r. 16 marzo 1852 (299), il rescritto del 1830. Comunque, un r. 29 ottobre 1844, adottato sul parere della Consulta generale del regno (300), dichiarava che gli artt. 197 e 198 l. cito non prestavansi a consentire l'estensione del zio dall'abitato del Comune al suo territorio; do che «pe' domini di Napoli non più vità su quanto all'oggetto si pratica ne di «que' dae, pur disponen-

si apporti veruna no-

», raccomandava all'atten-

zione de' Consigli provinciali e degli intendenti la presentazioprogetti che, tenute presenti le speciali circostanprovvedendo al ze locali, possono essere convenienti a liberare gli abitanti dal dazio di consumo de' generi nelle campagne corrispondente rimpiazzo per lo bilancio dei rispettivi scussi ». stati di-

Sebbene la legge (art. 201) raccomandasse di preferire, nell'imposizione, «que' generi che servono al lusso o al maggior

IV, p.232. Sempre per la Sicilia, il r. 28 gennaio 1835 (Dtss, dal dazio tutte le botteghe e posti di vendita al minuto entro il raggio d'un miglio dalla porta ne' comuni cinti di mura, e dall'ultimo abitato negli altri, 4: non compresi però i fondachi, le locande ed i molini per la vendita che fanno a' passeggeri, semprecchè non tengano pubblica bottega ». Erano ovviamente esenti le botteghe situate ad oltre un miglio dal comune, e quelle distanti meno d'un miglio, ma appartenenti ad altro Comune (r. 31 marzo 1856, su cfp. CSi, in PETITII, VI, p. 610). (299) PETITII, V, p. 304. (300) PETITII, IV, p. 471.
PETITII,

(298)

a), I, p. 290 e PETITII, I, p. 43) stahiliva che non erano esenti

756

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

120

comodo, agli altri de' quali si fa uso ne' bisogni ni ed ordinari della vita », pare abbastanza

pru comu-

evidente che

i generi colpiti dal dazio erano, piuttosto, quelli di più largo consumo, specie i prodotti della molitura, e spesso il vino e l'olio. Era stato vietato, con r. 11 aprile 1847, su conforme parere della Consulta generale, stabilire tariffe differenziali per i generi prodotti nel Comune, e per quelli introdottivi da al. tri Comuni per essere ivi consumati (301); con lo stesso rescritto erasi vietato di colpire i generi prodotti nel Comune, che non vi fossero inoltre consumati, ciò che avrebbe cagionato una doppia imposizione, nel luogo di produzione ed in quello di consumo; e, come balzello dalla legge riprovato, perchè avrebbe gravato sulla produzione e non sul consumo, si vietò ai Comuni della Sicilia, con r. 8 maggio 1853, d'imporre il dazio sull' olio prodotto nel loro territorio (302). Il dazio più gravoso era quello sulla molitura (303), e perciò la legge ne fissava la tariffa nel massimo d'un carlino a tomolo (304), stabilendo che, in quei comuni ove la tariffa fosse più elevata, la si riducesse così tosto che le circostanze lo permettessero (art. 200 L cit.): il che poi fu disposto, in via generale, a decorrere dal I" gennaio 1848, con l'atto sovrano 13 agosto 1847 (art. 3), il quale vietava, inoltre (art. 4), che il dazio sul macino si esigesse col metodo della

« tran-

(301) PETlTTI, IV, p. 525. (302) PETlTTI, V, p. 542. (30,3) DIAs, a), I, p. 290. (304) Il tumulo di Napoli equivaleva a tre palmi cubi (art. 4 1. 6 aprile 1840), cd un palmo a metri lineari 0.26.455 (art. 2, ult. c., 1. cit.), dimodocchè trattava si' di un'imposta di Iìre-oro dell'epoca 0.425, al più, su una misura cubica di circa metri 0.80 di lato. Il tumulo siciliano (1. 31 dicembre 1809) equi. valeva invece ad un palmo cubo, ed il palmo era di metri lineari 0.258; 4 tumoli formavano una bisaccia, e sedici tumoli una salma. La disposizione relativa al limite d'un carlino per tumolo concerneva solo i domini di qua del Faro.

120

Amministrazione

civile e beneficenza

757

sazione» (305). Il limite d'un carlino determinava, grossolanamente, un effetto di regressione dell'aliquota limite fosse raggiunto, quando il detto ed il prezzo dello sfarinato aumentas-

se ancora. In niun altro caso v'erano tariffe di dazi stabilite comunque per leggi o decreti; sebbene la mancanza di consumi propriamente lo basso. Del resto, il Governo si trovava nell'impasse, a quell'epoca tanto frequente, di non rinunciare determinata dalla concorrenza dell'interesse indiretta larad una specie d'imposizione di lusso fuori dei centri maggiori, e le rigorose direttive del Governo, valessero acontenerle ad un livel-

ga ed agevole, e dell'esigenza di non infierire con un halzello che tra tutti «più direttamente» gravitava «su la classe più povera delle popolazioni» (così il preambolo del r.d. 17 dicembre 1838) (306). La molitura, in effetti, era gravata non soltanto dal dazio comunale, ma anche, ne' domini di qua del Faro, da un dazio fiscale a carico del Comune, istituito con r.d. 28 maggio 1826, sul macino del grano e granone, in misura di grana 6 per tomolo (307), che fu ridotta a metà col

(305) Vedi anche istr, Min. Aff. interni, 18 agosto 1847, in PETlTTI,IV, p. 523. (306) Vedi anche BIANCHINI, ), pp. 352.354, il quale raccomanda che b «quando non si possono esentare i generi di stretta sussistenza del basso po. polo, conviene di andarli a mano a mano tassando leggiermente s , e che siano evitate le ripetute tassazioni per ogni passaggio, etc. (307) Trattavasi di misure di finanza straordinaria, intese a rìpianare il deficit cagionato dai disordini del 1820·21 (DIAs, b), pp. 633 55.),. e dalle spese per il mantenimento del corpo d'occupazione austriaco. Detti provvedimenti comprendevano (r.d. 28 maggio 1826: supra, § 41) la prosecuzione delle rìtenute sui pagamenti della Tesoreria generale stabilite col r.d. 5 dicembre 1825, l'imposizione d'un dazio sui generi coloniali e sui pesci salati, secchi ed in salamoia d'estera produzione, che si consumavano nella città di Napoli (rìscosso dalla gran dogana); il dazio sul macino; ed un'imposta sui profitti e lucri dei capitalisti, degli impiegati e professionisti, e degli esercenti d'arti e mestieri concernenti oggetti di lusso o superflui. Il dazio sul macino era calo colato in d. 1.320.000annui, ripartiti su tutti i comuni, in ragione di grani 24

758

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

120

r.d. Il gennaio 1831. In quello stesso anno, con altro decreto della stessa data, veniva prescritta una «generale economia nelle spese de' Comuni di qua del Faro per invertirla nella diminuzione de' più gravosi dazi comunali », sul che insi steva il Governo con reiterate istruzioni (308). La residua metà del dazio fiscale fu abolita con l'atto sovrano 13 agosto 1847, con che i Comuni furono complessivamente liberati d'un debito verso l'erario di d. 626.000 annui, ciò che dovea metterli « al caso di minorare i balzelli civici, e di far sentire alle popolazioni i benefici effetti delle paterne cure che» il re Ferdinando II continuamente impiegava per esse (309). In Sicilia, invece, il dazio fiscale sul màcino ebbe sempre vigore, salvo il periodo 1848-1849, in cui era stato abolito dal governo separatista : sol che, dopo l'entrata in vigore del r.d. 27 luglio 1842, era fissato in misura comprensiva del dazio comunale; e dall'unico provento così realizzato, la Tesoreria generale detraeva e distribuiva la quota spettante ai comuni (supra, § 52). La percezione de' dazi di consumo era regolata dall'intendente, sull'avviso del decurionato e del sottintendente (art.202

per abitante (eccettuata Napoli), ed i Comuni dovevano provvedere all'imposi. zìone, alla riscossione, ed al versamento in tesoreria. L'Amministrazione finanziaria non aveva in tali operazioni alcuna ingerenza, e corrispondeva un premio al cassiere comunale (circ. Min. Aff. interni, lO gennaio 1827, in PETITII, IV, p. 159). l proventi che superassero il debito del Comune erano a vantaggio del Comune stesso, che era, per contro, obbligato ad integrare sulle altre sue rendite i proventi insufficienti. Dimodocchè, in sostanza debitore d'imposta verso lo Stato era il comune, che praticava la rivalsa verso i cittadini. In Napoli, il dazìo sul macino era supplito da una sovrimposta sui cereali immessi nella capitale. (308) Istr, Min. Aff. interni, 19 gennaio ]831, 29 gennaio 1831, 2 febbraio 1831, 12 marzo 1831, 30 marzo 1831, 31 agosto 1831, in PETITTI, , pp. 138 58. I (309) Istr. Min. Aff. interni, 18 agosto 1847, in PETITII. IV, p. 523. Si noti che l'anno 1846 era stato contrassegnato, in tutta Europa, dalla scarsezza del raccolto, e dall'aumento dei prezzi (DE SIVO, a), I, p. 84).

120

Amministrazione

civile e beneficenza

759

1. 12 dicemhre 1816), e, quando non poteva farsi assolutamente per appalto (con contratto al massimo biennale: art.

231 1. cit.), o in amministrazione

(cioè in gestione diretta; ma per

non semhra che tale metodo fosse largamente praticato), era consentito (art. 203 1. cit.) il «mezzo della transazione, individuo o per capo famiglia », cioè la riscossione dell'imposta per ruoli. Il ruolo doveva essere proposto dal decurionato, discusso dal sottintendente, via autorizzazione ed approvato dall'intendente predel ministro dell'interno, cui doveva sotto-

porsi un rapporto motivato; doveva essere diviso in più classi, nelle quali ciascun contribuente doveva essere annotato e tassato in ragione « del suo comodo (cioè della sua agiatezza), e del consumo presuntivo de' generi soggetti a dazio» che si faceva nella sua famiglia; dovevano essere esentati gli indigenti ed i minori di cinque anni, per non più d'un quinto della popolazione del Comune (310). La «transazione» era un mezzo del quale il legislatore (si ricordi che l'atto sovrano

13 agosto 1847 l'aveva vietata
decisamente diffi-

per il dazio sul macino) e l'amministrazione titi in un'imposizione diretta,

davano: si rilevava infatti che i dazi erano in tal modo convered in una vera capitazione,

(31~) PETITTI, I, p. 125, trascrive una circolare dell'intendente della provincia di Molise, 6 dicembre 1826, .ehe comunica ai sottintendenti le istruzioni, deliberate dal Consiglio d'intendenza, per la regolare compilazione de' ruoli di transazione. Il numero delle classi, secondo l'agiatezza delle famiglie, era stabilito dal decurionato, e quindi ne' comuni più importanti poteva formarsi un maggior numero di classi. Il ruolo doveva indicare, per ogni famiglia, la classe, il numero dei componenti compresi i servi ed operai che vi si nutrivano, ed il consumo presunto per ciascun componente. La tariffa, invece, doveva essere unica per tutte le classi: ovviamente, per le famiglie delle basse classi dovevasi prevedere un minor consumo pro capite. Il ruolo doveva essere affisso per otto giorni, sotto la responsabilità del cancelliere archivario, ed i contribuenti potevano reclamare entro otto giorni al decurionato; indi, per il tramite del sottintendente, e previo esame dello stesso, che poteva respingerlo se irregolare, veniva trasmesso all'intendente.

760

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie pesava più sui poveri che
SUl

120 ricchi, affin-

la quale ordinariamente

i quali ne facevano la ripartizione (311). Si raccomandava che i ruoli fossero predisposti prima dell'inizio dell'esercizio, chè potesse farsene la riscossione per dodicesimi, divenendo così meno gravosa la percezione particolarmente alla gente povera (312). Con r. Il settembre 1829, e 23 aprile 1834, venne elevata ad un quarto della popolazione l'esenzione degli indigenti e minori di cinque anni (il che, peraltro, era in aperto contrasto con l'art. 203, comma 4, l. cit.}, e fu ridotta a metà la proporzione della tassa per le donne, e pei fanciulli minori di lO anni (313). E tuttavia, il ripetersi delle circolari dimostra come tali pressanti interventi sere tuttaltro dovessero esche efficaci (314). Si comprende facilmente co-

(311) ribadito palto tembre torizzava, muni

Il Min. Aff. interni, che i ruoli gestione si potevano

circo 5 ottobre formare

1822 (PETITTI, IV, p. 98), aveva caso d'impossibilità 1827 dellapsetCodi fu confermato con r. 27 de'

solo in e ciò

o della

in amministrazione; successivo e facessero le «sempre quando

1826 (ivi, p. 152). Un tuttavia, delle pur anche volendo tenendosi e l'utile popolazioni

r. lO gennaio conoscere circostanze

(ivi, p. 159) li aucircostanze i ruoli

le particolari fossero

più plausibili «formati dei tassati,

transazione»; della

S.M. «che presenti

detti ruoli»

con la mas-

sima imparzialità, (312) (313) dava zione

ed il prescritto 1829. 1834

legge, onde niuno

si aggravi,

e specialmente

la classe (311);

povera s,

R. 27 settembre Il r. 11 settembre alla dirsi sovrana «odiosa,

1826, cito supra, nota

ed 11 settembre

in PETlTTI, I, p. 222. 1829, è cito supra, nota che, secondo risoluzione, perchè è (312). li r. 23 aprile di Bari, del dazio di per (PETlTTI, IV, p. 319) ricorda occasione era da il CP di Terra la riscossione nell'umana rovinosa natura per il cui voto transaa tutto

di riluttare la difficoltà i Comuni per

ciò che sente il ruolo sorsa, zione ». Il re e minori lO anni. (314) deplora corre quasi di

di forzoso; non ritenne a

impraticabile però che

per la impossibilità si potessero la riduzione 11 dicembre spedito eccezione privare

proporzionarne di tale

sull'effettivo

consumo confermare

presuntivo; l'ampliamento

dell'esaridi

e si limitò

dell'esenzione

gli indigenti

5 anni, ed a consentire
Aff. interni, per

per le donne

ed i minori

La circo Min. per regola,

1847 (PETITTI, IV, mezzo di riscossione, «le classi infime

p. 527) si risopra

che ai ruoli

«come

a più facile e

anzicchè

», che

121

- Amministrazione

civile e beneficenza

761

me «i ricchi », annidati nei decurionati, preferissero travasare il dazio in un rUGIGdi transazionecompilato secondo i IGrG interessi, anzicchè pagarlo volta per volta in ragione sumo effettivo. Le pene per le contravvenzioni ai dazi comunali erano di regola quelle stabilite CGIr.d. 28 gennaio 1824 [esteso ai reali domini oltre il Faro CGnr.d. 13 aprile 1839) ed erano l'ammenda da uno a 29 carlini, ed il mandato in casa 00 la detensione da l a 29 gìorni (315). 121. Segue: d) sooraimposizioni; e) privative. del CGn-

-

Altro

espediente di finanza comunale era la sovrimposta addizionale alla fondiaria, che poteva essere deliberata dal decurionato, CGn I'approvazione dell'intendente (art. 204, comma l, 1. 12 dicembre 1816). La sovrimposta non poteva eccedere due grani per ducato (316), cioè il 2% (art. 204, comma 2,

1. cit.). La

le altre si chiaman caricate al di là del dovere », che per ritardi negli adempimenti vengano «caricati in un anno i ruoli di più esercizi, e però resa ineseguihile la riscossione ». La circo Min. Interno, 14 agosto 1849 (PETITTI, IV, p. 544) precisa che «dal 1831 a questa parte può dirsi dimenticato in tutto e per tutto l'appalto, ed invalso, quasi per regola generale e per massima, il metodo della transazione ». (315) Le pene erano fissate nel contratto d'appalto. Il r. 21 aprile 1849 (PETITTI, V, p. 543) su cfp. CStN, aveva disposto, accogliendo un voto del CP I di Napoli, che la sanzione della perdita intera del genere non rivelato, dando luogo a frodi e soprusi, fosse sostituita da una multa pari al doppio del dazio dovuto sul genere non rivelato. Il successivo r. lO novembre 1849 (ivi, p. 552) considera però che tale misura, sufficiente in Napoli, non è efficace nei comuni privi di muro, e prescrive pertanto che dove il dazio si percepisce in appalto o in amministrazione si faccia sempre rinvio al r.d. 28 gennaio 1824. (316) L'art. 204, comma 2, dice che l'addizionale «non può oltrepassare due grana », Drxs, a), I, pp. 45 e 291, dice: «grana due ad oncia », ma si tratta certamente d'un errore, stranamente ripetuto, perchè la moneta coro rente nei domini di qua del Faro era il ducato, e non l'oncia, del valore di tre ducati, che ebbe corso in Sicilia fino all'unificazione della moneta (supra, § 55). Non v'è una norma in deroga nel r.d, 11 ottobre 1817, che adattava la legge sull'amministrazione civile alle temporanee esigenze de' domini di là del

762

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

121

sovrimposta era riscossa sui ruoli ordinari della contribuzione, e versata dal percettore a misura dell'esazione nella cassa comunale, a disposizione del sindaco secondo i vigore (art. 205 I.cit.). regolamenti in erano « or-

Infine, le « privative volontarie e temporanee» rere per supplire alle spese civiche» (art.

dinariamente gli ultimi mezzi cui i comuni» potevano « ricor209, comma l, l. cit.). Le privative consistevano nella concessione a qualche individuo di vendere uno o talaltro genere, privando gli altri di questo diritto (317), e potevansi stabilire soltanto sulla preparazione e la vendita de' commestibili; erano essenzialmente temporanee, ed a vantaggio del Comune, e non poteano accordarsi a profitto di particolari (art. 206 l. cit.). Erano per loro natura «odiose

», e bisognava essere molto cauti nel per-

metterle, perchè non bisognava dissimularsi che esse facevano ristagnare l'industria nelle mani d'un solo, e contenevano i germi di mille abusi (318). Potevano tuttavia essere preferite tavasi d'industria ad ogni altro mezzo (art. 209, comma 2, l. cit.): l) quando tratche per la natura della cosa, o per la posi-

Faro; nè risulta siasi mai verificato che i comuni di qua del Faro potessero sovrimporre fino al 2%, e quelli di là del Faro solo fino a 0,66%. Comunque, il r. 9 maggio 1853, che concerne la sovrimposizione nei comuni della Sicilia (!>ETITTI, V, p. 446), dice, testualmente, che la medesima «non può oltrepassare grana due a ducato, cioè i due centesimi). (317) Il venditore e prìvilegiato s doveva porre il «botteghino» nel Iuogo che veniva fissato dall'intendente, secondo il comodo del pubblico (Min. finanze, 17 settembre 1836, in PETITTI, IV, p. 367). La privativa più frequente, nei piccoli comuni, era la e panatica », che concerneva «la sola vendita del pane, tutti potendo panizzare per uso proprio », e che poteva essere utile ai più poveri, per assicurare il rifornimento, la buona qualità ed il giusto peso del pane (circ. Min. Aff. interni, 28 luglio 1832, in PETITTI, I, p. 159). Ma, come è riconosciuto nei testi citati in seguito, le privative provocavano un aumento di prezzi, che gravava di più sui poveri, perchè al commercio dei generi alimentari attingevano i meno abbienti, e gli agiati erano di solito autoproduttori. (318) Circo Min. Aff. interni, 3l agosto 1831, in PETITTI, I, p. 151.

121

Amministrazione civile e 'beneficenza

763

zione del luogo, non potendosi esercitare da ciascun cittadino, desse luogo ad una privativa di fatto, come lo stahilimen.to di tonnaie quando il Comune avesse una concessione regia, e simili; 2) quando al beneficio della rendita si unisse la necessità d'adottarla quando potevano rimpiazzare lesti per la, popolazione. Lo stabilimento per il Comune, 3) per assicurare l'annona;

utilmente i piccoli dazi più modoveva essere pre-

delle dette privative del Comune»

ceduto da una deliberazione motivata del decurionato, « il quale, come rappresentante doveva consentire « che fosse «momental'esercizio del diritto di ciascun cittadino»

neamente sospeso a vantaggio della generalità della popolazione », e doveva proporre «nel tempo stesso le basi della privativa da adottarsi»; occorreva inoltre l'autorizzazione del ministro dell'interno, previo parere del Consiglio d'intendenza (art. 207 L cit.). La privativa doveva essere data in appalto, all'asta pubblica, di regola per un anno, ed eccezionalmente per non più d'un triennio diritti di privativa bre 1831). Si è detto che per stabilire un dazio di consumo cessaria la sovrana autorizzazione, va era sufficiente l'autorizzazione l'interno avvertiva perciò avrebbe accordato autorizzazioni ministeriale. era nee per stabilire una privatiIl ministro delnon (art. 208 L cit.). Le contravvenzioni ai erano punite, come quelle ai dazi comunali,

con le pene previste dal r.d. 28 gennaio 1824 (r.d. 12 settem-

(circ. 19 gennaio 1850) che

in quei casi, dove si voleva sotto il nome

stabilire «la riscossione d'un dazio, mascherato

di privativa onde evitare tutte le liturgie prescritte », come era accaduto in certi casi di pretese privative di cottura del pane, o di vendita del vino (319). E ritornava in argomento,

(319)

PETITTI,

IV, p. 564.

764

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

121

con circo 9 marzo 1850, insistendo,

questa volta, sul caratte-

re odioso dell'espediente: «gravoso alla povera gente, e per nulla alle persone agiate, le quali non han bisogno di comprare in piazza que' generi su cui la privativa «lesivo dei dritti dei cittadini, è accordata », dritti i quali rimangono so-

spesi nel loro esercizio per creare un beneficio al Comune»; e raccomandando che non si convertisse «in mezzo ordinario quello che, o non dovrebbe giammai essere adottato, mente in casi ben rari» (320). mentalità liberistica del tempo; ed è importante o solaalla

La verità è che le privative comunali erano ostiche

a tal proposi-

to il r. 24 febbraio 1851 (321), emanato su conforme parere dell'allora « Consiglio di Stato », dacchè sembra accogliere una interpretazione pubblico. L'occasione era nata dai deliberati di tre comuni d'Abruzzo Citra (Orsogna, Francavilla e S. Eusanio), che, col parere favorevole del Consiglio d'intendenza, si proponevano d'istituire una singolare specie di privativa della «panizzazione (ossia cottura del pane), stabilendo un » estaglio annuo (di cirevolutiva degli artt. 206 ss, 1. cit., che sposta le privative dal terreno fiscale a quello del servizio d'interesse

ca d. 300 in Orsogna), ma lasciando però «libera ad ognuno la facoltà di poter panizzare, purchè paghi, come rata dell'estaglio, tre carlini per ogni infornata sulla cottura del pane ». buon giuoco sensi della La sezione interni e finanze aveva ovviamente nel dimostrare che questo non era «un dazio ai

legge, non ... una privativa ne' termini legali », e che intanto partecipava « degli inceppamenti dell'uno e dell'altra, senza offrire vantaggio ». Ma più interessa quella parte della motivazione in cui la sezione, ritenuto irrilevante approfondire I'ana(320) (321)
PETITTI, PETITTI,

IV, p. 571. V, p. 134.

121

Amministrazione

civile e beneficenza

765

logia tra le priv.ative finanziere e quelle comunali (322), considera che nell'accordare una privativa per atto d'alta amministrazione «viene a sospendersi l'esercizio di quel dritto naturale che ogni uomo ha di mettere a profitto la propria attivi. tà, le proprie braccia, il proprio ingegno» per «un oggetto di pubblica utilità, alla quale è sempre subordinato il vantaggio privato », ma che tale oggetto «non è uno solo nè è sempre lo stesso

». Stabilito così che vi sono privative o monopoafferma che il fine più importante

li non fiscali. la sezione

della privativa comunale è « quello di assicurare la panizzazione con la privativa del forno, di assicurare lo spaccio de' salami, salumi, olio, ed altri simili commestibili colla privativa della così detta bottega lorda, e di simili generi di consumo. L'ultimo scopo secondario e di poca importanza è quello di ritenere un piccolo introito pecuniario da colui che ottiene la privativa, non essendo raro il caso nel quale dal Comune si concede la privativa senza pagamento di somma alcuna, ma semplicemente con l'obbligo, assicurato da valida garentia, di non far mancare l'annona al Comune secondo i patti stabiliti dalle concessioni ». L'autorità della sovrana risoluzione prescriveva, in sostanza, che l'utilità, che la popolazione poteva trarre dell'istituenda privativa, fosse valutata con priorità rispetto al mero interesse finanziario del Comune: il che parrebbe saggio e benefico, ma, probabilmente, non altrettanto conforme all'intento del (art. 209, comma l, 1. cit.) le delegislatore, che testualmente

(322) Il procuratore generale della GCCN aveva ritenuto che ogni privativa o monopolio contenesse un dazio; aveva però espresso il parere che la deliberazione del comune d'Orsogna fosse ugualmente illegittima, perchè, essendo ciascuno libero di panizzare purchè pagasse la prescritta rata, era violata la norma che prescriveva l'aggiudicazione della privativa ad asta pubblica.

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Istituzioni del Regno delle Du e Sicilie

122

finiva « ultimi mezzi a cui i comuni possono rieorrere per supplire alle spese civiche ». Ed inoltre, la novità non potea esser feconda, mancando il concetto del pubblico servizio comunale.

Spese comunali. - Come abbiamo rilevato a proposito delle provincie (supra, § 103), anche per i Comuni la L 12 dicembre 1816 non elencava le funzioni, bensì le
spese. Le spese comunali erano ordinarie, straordinarie, lite negli «stati discussi », ossia bilanci preventivi, o impreper ogni vedute (art. 210 L cit.). Le spese ordinarie erano quelle stabiquinquennio (in/ra, § 125); le spese straordinarie, nascenti da nuove ragioni non calcolate, erano iscritte in annui «stati di variazione» (art. 253 l.cit.); le spese imprevedute erano queled il fondo ad esse assegnale richieste da bisogni eventuali,

122.

to era diviso in due parti, di cui la prima era a disposizione del sindaco per le spese giornaliere ed urgenti (323),nentre la seconda poteva essere da lui utilizzata straordinarie, solo per '~sigenze previa autorizzazione dell'intendente (art. 218 L

cit.). Le spese ordinarie, in gran parte contenute in limiti massimi rigidi dalla legge citata, furono ulteriormente compresse da direttive di «generale economia », come quelle del ricordato r.d. 11 gennaio 1831, pure parzialmente attenuate dal

(323) DIAs, a), I, p. 296. L'amministrazione del fondo delle spese imprevedute dava luogo ad abusi (<< la maggior parte di queste spese efimere comunemente si crede come un provento della carica de' sindaci»} sui quali il Ministero degli affari interni richiamava l'attenzione degli intendenti, raccomandando, sopratutto, la vigilanza sulle frequenti richieste d'aumento del detto fondo (circ. lO settembre 1831, in PETITTI, IV, p. 261). Con r. 21 settembre 1839, su cfp, CN, era stabilita la necessità dell'autorizzazione dell'intendente o sottintendente per tutte le spese urgenti, quando fosse esaurito il fondo (PE' TITTI, IV, p. 414).

122

Amministrazione

civile e beneficenza

767

regolamento 9 aprile 1838 (324); e, del resto, tale rigore era nel costante indirizzo del governo, con i correlativi freni ai tentativi d'espandere le entrate. Tolti perciò i comuni maggiori, e quelli che avevano importanti rendite patrimoniali, si può dire che le iniziative delle amministrazioni comunali fossero circoscritte alla minime esigenze della vita sociale. Le spese ordinarie (art. 211 l. cit.) concernevano gli stipendi, salari ed onorari dei dipendenti comunali, prestatori d'opere d'interesse del Comune gione per le case addette all'amministrazione ciliatore, del giudice di circondario e del supplente ed in genere dei comunale (325),

(supra, § 114); la pi-

alle scuole primarie, alla ruota dei proietti, all'udienza del conse residente nel Comune, alla collezione delle a quel(artt. del giudice di circondario, ed al carcere che (art. 7 l. cit.), al giornale delvaccinica di Palermo

v'era assegnato; le spese d'abbonamento leggi, al giornale dell'intendenza l'Istituto lo della Commessione centrale 30 e 56 r.d. Il settembre 1838,

centrale vaccinico di Napoli, ed in Sicilia

modificato con r.d. lO agosto spese (art. 211

1839) (326), e le spese di cancelleria; infine le

(324) TI CStN, esaminando il reclamo d'un cassiere comunale avverso la liquidazione dell'indennità, affermò che le restrizioni introdotte nel 1831 erano in vigore solo nei limiti in cui erano state confermate col reg. 9 aprile 1838; parere accolto dal re con f. 12 gennaio 1850, in PETITTI, IV, p. 562. Peraltro, la spesa per le feste civili, consentita dall'art. 4 reg. cito ai soli capi. luoghi di provincia, in misura di non più d'annui d. 30, salvo una spesa straordinaria d'altri d. 30 annui da autorizzarsi dal ministro degli affari interni sul fondo delle spese imprevedute, fu con i r. 19 maggio 1851, per i domini di qua del Faro, e 2 ottobre 1852, per la Sicilia (PETITTI, V, pp. 158 e 359) r istabilita nei limiti dell'art. 225, comma 2, l. 12 dicembre 1816, e cioè di d. 40 annui nei comuni di l' classe, 25 in quelli di 2a e 15 in quelli di 3a• (325) L'acquisto o la costruzione della casa comunale, per i comuni che ne avessero i mezzi, era segnalato come esigenza, come oggi si dice, prioritaria, nel r. 13 marzo 1837, in PETITTI, IV, p. 383. (326) La spesa per il giornale di vaccinazione fu soppressa, come concernente materia estranea all'amministrazione comunale, con circo Min. Interno, 3 agosto 1852, in PETITTI, V, p. 337. Supra, § 103.
11. LANDI - Il.

768

Istituzioni

del Regno dell e Due Sicilie

122

n. 41. cit.) « di fondiaria sui beni comunali; d'interessi di debiti costituiti; del mantenimento del servizio della posta interna (327); della manutenzione de' fondi e delle opere pubbliche comunali come edifici, ponti, strade, piazze, acquidotti, camposanti fuori dell'abitato e simili; del diritto di contabilità per la liquidazione de' conti comunali (art. 144, comma 2, I. cit.: supra, § 103); delle feste religiose e civili; delle messe mattutine dette pro populo; del mantenimento delle chiese di patronato comunale, delle caserme comunali per le truppe di passaggio, e d'ogni altro pubblico 'stabilimento comunale, e della illuminazione ». La spesa delle feste religiose era consentita (art. 225 I. cit.), nei limiti di 60,40 e 20 duca ti secondo la classe del Comune, « a titolo di oblazione e di elemosina », il che sembra da intendere bligatoria: intendenti nel senso che la spesa era consentita, ma non obl'art. 5 r.d. 9 aprile d'operare

1838 raccomanda infatti agli

tutta la loro influenza «per introdurre

l'abitudine di sostituire alle spese per macchine, fuochi artificiali, musica, ed altre simili, i soccorsi a' poveri, i maritaggi, ed ogni altro atto di beneficenza verso la classe
R

bisognosa ».

La spesa dell'illuminazione notturna era permessa ai soli Comuni di l a classe, ed a quelli di 2 classe che fossero residenza d'un tribunale o d'un sottintendente; doveva essere autorizzato motivato avviso del Consiglio d'intendenza
(327) sostenere mune marzo Il servizio la postale, comunale ne' co~uni e corrieri, 1855, in oggi in e nei dove § 58). In che si
PETlTTI,

ogni altro Comune previo

dal Ministero dell'interno,

(328). V'erano poi
era uffizio recavano di posta, era

non

affidato al cancelliere ficio postale (328)

(Sllpra,

Sicilia,

i Comuni degli abitanti

dovevano del Co-

spesa dei postiglioni per consegnare

al più vicino uf-

o ritirare

la corrispondenza vigore comuni, (art. pubblica

(circ, Luog. gen., 17 maggio Secondo le disposizioni sia già

V, p. 461). 91, letto c, n. 6, t.u, 3

1934, n. 383) la spesa per l'illuminazione stabilita, la agglomerata superiore ai 1000 abitanti.

è obbligatoria
e borgate per

solo

dove l'illuminazione polazione merati di men

frazioni In facoltativa

con pogli agglo-

sostanza,

che 1000 abitanti

spesa permane

(fu resa ohhli-

122

Amministrazione

civile e beneficenza

769

spese ordinarie previste da leggi speciali. Così, i Comuni dovevano provvedere al posto di guardia per le guardie urbane (su-

pra, § 106), con i letti da campo, olio, fuoco ed utensili indispensabili (art. 8 reg. 24 novembre 1827; art. 8 r.d. 4 novembre 1838). L'art. 2141. cito aveva mantenuto temporaneamente a carico de' Comuni i supplementi di congrua assegnati ai parroci ed economi parrocchiali secondo le disposizioni precedenti (r.d. 2 dicembre 1813); la materia fu nuovamente disciplinata con l'art. 7 del concordato reso esecutivo con

1.

21 marzo 1818, ma il passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento avvenne con qualche difficoltà (329). Infine, erano a
gatoria per gli altri solo con l'art. 4 t.u. 14 settembre 1931, n. 1175); il divieto di sopprimerla una volta stabilita deriva da una norma toscana, accolta nella 1. 20 marzo 1865, n. 2248, alI. A (LANDI, i). (329} La circo Min. Affari interni, 29 maggio 1819 (PETITTI,IV, p. 63) prescriveva che i comuni (i quali, secondo il conc., dovevano solo provvedere al mantenimento della chiesa parrocchiale e del sottoparroco, mentre di regola il parroco doveva ricevere il supplemento dal patrimonio regolare) continuassero a pagare i supplementi di congrua ai parroci, fino a nuova disposizione. Il r. 5 maggio 1841, su cfp. CN, autorizzò i parroci che non avevano la congrua completa a continuare la riscossione delle decime sacramentali, sollecìtando i vescovi e gli intendenti a formare gli elenchi delle parrocchie cui era dovuto il supplemento di congrua, con che la riscossione delle decime do· veva cessare (PETITTI,IV, p. 436). Il r. 8 luglio 1848 (PETITTI,IV, p. 53l), su cfp. CStN, riteneva legittimo il rifiuto del comune, di corrispondere I'assegno del sottoparroco, quando la popolazione fosse tanto poco numerosa da non giustificare la necessità del sottoparroco, ed il parroco godesse di rendita superiore alla congrua. L'approvazione dei pagamenti per supplementi di congrua, già riservata al ministro dell'interno, fu decentrata agli intendenti con circo Min. Interno, 16 luglio 1849 (PETlTTI,IV, p. 544). Il r. 5 febbraio 1851 (nella causa dei fratelli Arranga contro la chiesa di S. Mercurio in Serracapriola) negava ai tribunali ordinari la competenza in tema di conversione delle decime in supplemento di congrua, come materia riservata ad accordi tra vescovo ed intendente da sottoporsi ad approvazione sovrana (PETITTl,IV, p. 600). Il r. 27 giugno 1853, su cfp. CN (PETlTTI,V, p. 526) disponeva che i Comuni provvedessero ai detti pagamenti sulle rendite municipali, e non già ricorrendo ad un e testatico s che gravava «le classi infime di un novello peso sovente intollerabile s , e, quando ciò fosse indispensabile, dovevano di. stribuire il testatico per classi, secondo la diversa possidenza de' contribuenti.

170

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

123

carico de' Comuni le spese per l'alloggio delle truppe di passaggio, fino a quindici giorni di permanenza (330). Spese straordinarie (art. 212 l. cit.) erano quelle cagionate dal pagamento di debiti arretrati, di costruzione e restaurazione di edifici, strade, ponti, ed altre opere pubbliche comunali; dell'acquisto di qualche fondo necessario; della divisione dei demani; delle liti; e delle opere pubbliche provinciali autorizzate ai sensi dell'art. 165 l . cit., cioè quelle per la cui esecuzione il Consiglioprovinciale poteva imporre l'addizionale straordinaria, oppure il ratizzo sulle rendite disponibili dei Comuni (supra, § 102). Le spese straordinarie più importanti erano, come è ovvio, quelle relative alle opere pubbliche (in/ra, § 123). 123. Opere pubbliche comunali. - Quali fossero le opere pubbliche comunali, cioè quelle a carico dei Comuni, risultava, sia pure esemplificativamente, dai citati artt. 211, n. 4 e 212 1. 12 dicembre 1816, che classificavano, rispettivamente, spesa ordinaria la « manutenzione de' fondi e delle opere pubbliche comunali, come edifici, ponti, strade, piazze, acquidotti, camposanti fuori l'abitato e simili », e spesa straordinaria la «costruzione e restaurazione di edifici, strade, ponti, ed altre opere pubbliche comunali ». Il Governo attribuiva importanza primaria a tali finalità del Comune, e perciò nel momento stesso in cui prescriveva le rigorose ecònomie dell'anno 1831 raccomandava che la parziale abolizione dei dazi non dovea impedire che le opere pubbliche si facessero «dentro i limiti delle risorse effettive di ogni Comune, sia che le opere si

(330) R. 23 febbraio 1825, in PETlTTI, IV, p. 128. Il Ministero dell'interno, circo 26 maggio 1849, in PETlTTl, IV, p. 542, aveva inoltre consentito ai Comuni la spesa per provvedere tavolini, scranne, tabelle e leggio per le scuole primarie ma non anche quella di somministrazione di libri e carta.

123

Amministrazione

civile e beneficenza ------

771

considerino come mezzo di civilizzazione e d'aumento dell'annua riproduzione, sia che si riguardi il vantaggio di accresce(331). E poco tempo dopo (332) re la circolazione e somministrare i mezzi di sussistenza ad un gran numero di lavoratori» tornava a dire: «Tra tutti gli esiti che possono fare li Comuni, senza dubbio li più utili sono le opere pubbliche, quando non eccedono le proprie forze, ed hanno per iscopo non già un lusso frivolo e malinteso, ma l'idea di favorire il commercio, di migliorare la salubrità dell'aria, o di mantenere in buono stato gli edifici pubblici. Sua Maestà, sempre intenta a procurare ai sudditi suoi tutti li vantaggi possibili, attacca una grande importanza al progresso delle opere pubblichecomunali, poichè esse sono un mezzo potente di civiltà, e fan circolare il numerario tra le mani de' poveri travagliatori

». Tut-

tavia, tale indirizzo progressivo incontrava il solito limite nella preoccupazione di non aggravare le finanze comunali, e di non accrescere la pressione fiscale, donde per esempio la raccomandazione se principio che, come per le opere provinciali, non si desa nuove opere senza compiersi prima le in-

cominciate (333), appena attenuata da una circolare del Ministero dell'interno, 16 dicembre 1854, per quei Comuni che fossero «in tali condizioni da poter menare innanzi diverse opere nel tempo medesimo, il che ben di rado ha luogo» (334).
(331) Circo Min. Aff. interni, 30 marzo 1831, in PETITTI,I, p. 148. (332) Circo Min. Aff. interni, 31 agosto 1832, in PETITTI, I, p. 153. (333) R. 4 maggio 1840, su voto del CP di Principato ulteriore (PETITTI, JII, p. 580) che segnalava come, nella rotazione degli uffici comunali, accadesse che i nuovi amministratori abbandonassero le opere iniziate dai prede • cessorì «o per ispirito di rivalità o per invertirne i fondi ad altri usi»; circo 'Min. Aff. interni, 31 dicembre 1815, che parimenti rileva come «un'opera progettata sotto un sindaco rimanga sospesa nell'amministrazione del successore, <cui va a grado forse d'intraprenderne una nuova s (PETITTI,V, p. 84). Queste Tegole andavano osservate anche in Sicilia (circ. Luog. gen., 15 novembre 1845, in PETITTI,111, p. 599). (334) PErITTI, V, p. 641.

772

Istituzioni

del Regno delle

Due Sicilie

123

V'erano, oltre le opere pubbliche d'interesse esclusivo d'un Comune, opere cosiddette «speciali », che riguardavano un gruppo di Comuni (supra, § 104). In altri casi, come si è visto (supra, deliberazione contribuire provinciali

§ 102), i Comuni potevano essere obbligati,
del Consiglio provinciale, alla costruzione o riparazione approvata d'edifici o di

con strade

dal re, a dove troritraeva, e

(art. 165 l. cit.); ed in tali casi il comune de' vantaggi che ne

vavasi l'edificio poteva

essere tassato fino ad un quarto deltra comuni dello stesso

la spesa, in considerazione circondario,

la stessa regola poteva applicarsi, per la ripartizione carcere (art. 228 I.cit.). Spesa obbligatoria, era certamente

delle spese del giudicato e del comunali, le altre

in tema d'opere pubbliche

quella delle strade e del camposanto:

opere potevano essere promosse o non, secondo la disponibilità de' mezzi, e lo zelo degli amministratori. La costruzione restaurazione e manutenzione delle strade, secondo l'art. 229 l. cit., erano a carico de' Comuni «quando non fossero tratti di strada consolare»: questa espressione non indica una classificazione amministrativa, bensì la «strada maestra », cioè quella che collegava l'un centro all'altro, e donde transitavano le poste e le vetture pubbliche (335), tanto se fosse regia, quanto se fosse provinciale, ed a qualunque appartenesse delle classi formate dal reg. 27 giugno 1820. La condizione di dette strade, come è noto, lasciava tecnicamente a desiderare, ed erano frequenti nistrativo: injra; § 168) le usurpazioni: (come dimostrano anperciò, fu necessario che le numerose liti dinanzi ai giudici del contenzioso ammiad un certo momento impartire severe direttive per l'esercizio

(335) DIA S, a), I, p. 382. Sulla classificazione delle strade, in/ra, cap. V, nota (222).

123

Amministrazione

civile e beneficenza

773

dei poteri di polizia municipale, e ricordare alle autorità comunali che per il carattere demaniale delle strade non ne era consentita l'alienazione in base al semplice asserto del disuso (336). In seguito, il r. 15 giugno 1852, accogliendo un voto del Consiglio provinciale d'Abruzzo Ultra I°, ordinò che tutti i Comuni dovessero formare pubbliche, a loro spese, a cura d'un consigliere distrettuale e di due decurioni, una pianta di tutte le strade indicando la larghezza e la situazione (337). I Coo ne toccasse qualche punto estremo, o il cose muni erano esenti da ogni spesa quando la consolare passasse fuori dell'abitato, mune non avesse più di 1000 abitanti. Se la consolare traversava l'abitato, il Comune concorreva nella metà della spesa aveva 4.000 o più abitanti, e per un quarto no (art. 229 1. cit.), e le pavimentazioni maggio 1850) (338). Speciali disposizioni anche se ne aveva di meper le strade (r. 6

regie dovevan farsi d'accordo col Comune attraversato disciplinavano la piantagione e conservazione

(r.d. 25 genn. 1842) degli alberi lun-

go le strade provinciali e comunali, prescrivendo che tali operazioni fossero date in appalto, e comminando le multe per le contravvenzioni. Per i camposanti, una prima iniziativa era stata presa nel 1762, regnando Ferdinando IV, con la costruzione di quelsepollo di S. Maria del Pianto in Napoli, destinato, però, alla

(336) Il r. 13 aprile 1835 (PETITTI,III, p. 556), provocato da un voto del CP d'Abru.zzo Ulteriore 2°, che rilevava come, mentre dappertutto si cercava di costruire nuove strade comunali, niuna cura aveva si delle esistenti, ordinava agli eletti di verificarne lo stato, ed agli intendenti di controllarlo, e d'imporre le opportune misure. L'inalienabilità delle strade comunali è affermata nella circo Min. Interno, 17 ottobre l849, in PETITTI,IV, p. 546. In Sicilia i sindaci dovevano altresì provvedere a reintegrare le usurpazioni delle trazzere avvenute al di là dell'anno (dispaccio 24 marzo 1811, e r. 31 marzo 1828, in PE· TITTI,IV, p. 193; r. 18 gennaio 1832, su cfp. CSi, ivi, I, p. 546). (337) PETITTI, , p. 376. V (338) PETITTI,III, p. 609.

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

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tura degli infermi deceduti negli ospedali, «perciocchè i ceti maggiori, vergognandosi di quel luogo, interravano i loro morti nelle chiese della città» (339). In seguito, una legislazione speciale fu iniziata da Gioacchino Murat, col r.d. 23 febbraio 1813, che dispose la costruzione in Napoli del nuovo cimitero di Poggioreale, aperto nel 1814. L'iniziativa fu ripresa, in conformità de' voti espressi da' Consigli provinciali de' reali domini di qua del Faro, dalla restaurazione borbonica, con l. Il marzo 1817, che prescriveva, ne' detti domini, lo stabilimento, in ogni Comune, d'un camposanto fuori dell'abitato (art. l), a spese del Comune rispettivo (art. 3, comma 2). Per tal fine, potevano i Comuni occupare fondi di proprietà pubblica o privata (art. 4: supra, § 36). La costruzione doveva essere ultimata in tutto il regno entro la fine del 1820 (art. 3, comma l), e dall'apertura del camposanto era vietata l'inumazione in qualsiasi altro luogo (art.' 5) e le trasgressioni erano punite secondo le leggi di polizia sanitaria (art. 6). La legge era integrata da un regolamento d'esecuzione, 21 marzo 1817, che definiva le caratteristiche tecniche dell'opera (340), nonchè le modalità dell'uso, e stabiliva (art. 16) che i progetti fossero predisposti sotto la vigilanza d'una deputazione comunale, composta «di soggetti intelligenti, e ze(339) COLLETTA, a), I, pp. 212-213. Il progetto era dell'architetto fiorentino Ferdinando Fuga. (340) I campisanti dovevano essere circondati da un muro alto non meno di palmi II (circa m. 3) sopra terra (i'art. 61 del vigente reg. di polizia mortuaria, d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, prescrive m. 2,50 dal piano esterno di campagna); dovevano avere una sola entrata chiusa da cancello; dovevano distare un quarto di miglio (circa m. 463) dall'abitato (l'art. 338 t.u, 27 luglio 1934, n. 1265, prescrive «almeno duecento metri »); dovevano avere un'estensione calcolata su una mortalità del 32·33 per mille annuo, senza che si dovessero fare esumazioni prima di dieci anni; potevano essere ornati di cipressi e di fiori «a fine di rendere il luogo meno disgustoso, e conciliargli quella religiosa tristezza che tocca il cuore, e richiama alla memoria utili considerazioni ».

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Amministrazione

civile e beneficenza

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lanti », esaminati dal Consiglio d'intendenza, previo avviso dell'ingegnere di ponti e strade, ed approvati, con lo stato della spesa ed i mezzi onde supplirvi, dal ministro degli affari interni. Con r. 22 maggio 1819 (341), fu autorizzata la costruzione d'un sol camposanto per più comuni, dove la riunione fosse utile, o necessaria per minorare la spesa, o vi concorresse il consenso de' comuni interessati. Tuttavia, difficoltà tecniche ed economiche si opposero ad una sollecita ultimazione del programma, e le politiche vicende del 1820 determinarono non soltanto l'abbandono ma financo la distruzione delle opere e l'inversione de' fondi, d'alcuni camposanti già costruiti.

Perciò, il r.d. 12 dicembre 1828 prescrisse la piena ed intera esecuzione della l . 11 marzo 1817, e del reg. 21 marzo 1817, con alcune integrazioni e modificazioni, ed ordinò che tutti i camposanti comunali dovessero essere completati pel dì I" gennaio 1831, e nel tempo medesimo dovessero chiudersi tutte le sepolture non autorizzate col decreto stesso. piuttosto contraddittoriamente, Vero è che, poi l'art. 8 r.d. 11 gennaio 1831

consentiva al ministro dell'interno di sospendere o rinviare i lavori per non più di cinque anni, mentre le relative istr. 31 agosto 1831 tornavano a raccomandare che tale opera, reclamata dalla salute pubblica, venisse «rianimata» (342). Comunque, i r. 13 aprile e 21 settembre 1839 (343), e la circo Min. Aff. interni, 20 novembre 1839 (344) tornano a sollecita. re il completamento del programma, e si dice (anche se le ci-

(341) PETITl'I, 111, p. 433. (342) PETl1'1'I, I, p. 153. (343) PETl1'1'I, 111, pp. 440 e 443. (344} PETll'T1, 111,p. 444. La circo Min. Aff. interni, 31 dicembre 1845, esprime tuttavia ancora talune preoccupazioni: «Mi giova poi richiamare I'attenzione su i Campisanti. Questi stabilimenti, pei quali da più anni si sono riportati i fondi negli stati, debbono essere nella più gran parte compiti Q presso ad esserlo s (PETITTI, Y, p. 85).

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Istituzioni

del Regno delle

Due Sicilie

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fre fornite dal Ministero degli affari ecclesiastici vengono stimate «poco esatte» dal Ministero degli affari interni) « che e più di 1641 comuni mancano assolutamente che 202 non sono per anco completi ». Nei domini di là del Faro, l'integrale osservanza della legge Il marzo 1817 fu prescritta con circo Min. affari interni 6 dicembre 1838, la cui enfasi letteraria, intesa a scuotere pregiudizi, ed eccitare il civico amor proprio degli isolani, dimostra quante difficoltà il Governo incontrasse per risolvere un problema, di cui tra l'altro un «flagello desolatore cioè il colera, aveva manifestato l'estrema urgenza (345). Le opere pubbliche dovevano essere deliberate dal decurionato, ed il relativo importo doveva essere iscritto nello stato discusso (346), ma era stato ordinato che nessuna opera fosse iniziata prima che i fondi fossero approntati, come, per esempio, in pendenza dell'approvazione tiva de' grani addizionali della deliberazione istitu(347). Alle spese urgenti e di modi campisanti,

»,

(345} PETITTI,III, p. 438. Questa circolare meriterebbe d'essere interamente trascritta, se non vi si opponesse la sua lunghezza. In Sicilia, v'erano anche pregiudizi religiosi, onde opportunamente vi si richiama una bolla di Gregorio XVI, e l'iniziativa del detto pontefice (1837) per la costruzione in Roma del camposanto del Verano. Ma vale la pena di citare certe espressioni singolari, a proposito di costruzioni di campisanti, di e ital ianità s borbonica: «E nell'Italia nostra una delle prime tra le sue cento superbe città a darne l'esempio era la reale Palermo. Qui fin da' tempi del Caracciolo sorgeva maestoso il camposanto che ispirava perfino dei versi sublimi al Pindemonte... La Sicilia, questo suolo illustre, non si riInarrà certamente indietro a tutta quanta è l'Italia ». li Caracciolo ricordato è il vicerè Domenico Caracciolo, rimasto in carica dal 1781 al 1786 (PONTIERI, p. 94; b), pp. 161 8S.) il quale poteasi a), vantare d'aver fatto costruire in Palermo «un bel teatro per li vivi, ed un camposanto per li morti» (PONTIERI, p. 211). I «versi sublimi» d'lppolito a), Pindemonte sono del carme l sepolcri, dove, di Palermo, si ricordano pure le celebri catacombe dei Cappuccini. (346) Circo Min. Aff. interni, 30 gennaio 1816, in PETITTI,111, p. 480. (347) R. 8 dicembre 1834, su voto del CP di Principato Citeriore (PE. TITII, 111, p. 557); e circo Min. Interno 16 dicembre 1854 (PETITTI,V, p. 641),

123

Amministrazione

civile e beneficenza

777

desto momento potevasi tuttavia sopperire con il fondo per le spese imprevedute, tessero concorrere, ed anzi un r. 2 marzo 1826 (348), consendelle strade interne gli abitanti POod'oessere astretdisposizioni anzicchè COon denaro, con prestazioni tiva che per il riattamento

pere personali, nel qual caso i renitenti potevano ti al Iavoro con mezzi coattivi (349). Ma queste furono consentite dalla legge, e rievocatrici delle abolite Un r.

poi revocate, con r. 17 Iuglio 1841 (350), perchè non

« corvèes » 25 gennaio

feudali, mentre furono antorizzate da riscuotersi alla costruzione

le sottoscrizioni volontarie,

come i crediti d'imposta.

1853 autor'izzava inoltre i Comuni che dovevano provvedere
di traverse ad imporre un concorso parziale di fondi Iimitrofi nella spesa ai proprietari

(351).
in una perie quantità di

Le opere comunali dovevano zia, donde dovevano risultare

essere descritte

la specie, qualità

ciascun lavoro, le condizioni e gli obblighi secondo cui I'appaltatore doveva eseguirli, ed il dettaglio della spesa ni e le perizie, previo parere dell'ingegnere de,
Q

(352). I pia-

de' ponti e strain Consi-

d'altro idoneo perito residente

nel capoluogo di provin-

cia (353), erano discussi ed approvati dall'intendente

dove inoltre si prescrive che nella previsione debbano andar compresi i fondi «servibili all'indennizzazione de' danni che per avventura pagar si dovranno a privati, danni che saranno preventivamente e prudenzialmente calcolati ». (348) PETITTI, 111, p. 516. (349} Mia Affari Interni, 8 dicembre 1838, in PETITTI, 111, p. 563. (350) PETITTI, 111, p. 586. Le prestazioni d'opera obbligatorie (sostituìbili col pagamento dell'equivalente economico) furono introdotte poi dal regno d'Italia con la l. 30 agosto 1868, n. 4613, sulla costruzione e manutenzione di strade comunali obbligatorie, e con altre successive, richiamate dall'art. lO, n. 7, t.u, 14 settembre 1931, n. 1I75, sulla finanza locale, e furono abolite soltanto dal l° gennaio 1961 (art. 15 l. 16 settembre 1960, n. 1014). (351) PETITTI, V, p. 518. (352) Artt. 94 S5. reg. Il dicembre 181I, allegati alla circo Min. Aff. interni 30 gennaio 1816, cito supra, nota (346). (353) Art. 3 circo cito supra, nota (346).

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

123

glio d'intendenza

(art. 251, comma 2, l . 12 dicembre 1816),

al quale spettava pure, sull'avviso de' decurioni, determinare se i lavori dovevano essere aggiudicati in appalto all'asta pubblica (art. 241 l. cit.), oppure, trattandosi di lavori urgenti, O non suscettibili d'appalto (354), farsi in economia (art. 251, comma l, l. cit.). La vigilanza sulla spesa competeva al sindaco, e l'intendente poteva, sull'avviso del decurionato, formare una deputazione per coadiuvare il sindaco (art. 251, comma che, inviata all'intendente,

l, l. cit.). Ter-

minata l'opera, doveva farsi la misura generale dei lavori, veniva da lui sottoposta all'esame d'un ingegnere de' ponti e strade, o altro perito idoneo residente nel capoluogo di provincia; la misura veniva quindi approvata dall'intendente in Consiglio d'intendenza, il quale dava gli ordini per la consegna dei lavori, e per il pagamento del saldo all'impresa (355). È piuttosto deprimente, tuttavia, leggere nelle più volte citate istr. 1831, che «qualcheduno gl'intendenti, tra di cui la vigilanza merita li maggiori elogi, ha

verificato che mentre un'opera approvata si diceva eseguita, e si presentavano le misure finali, li lavori non si erano mai fatti. Possa questo esempio esser solo! » (356). La citata circo Min. interno, 16 dicembre 1854, prescriveva che nella previsione delle spese dovessero essere calcolati gli indennizzi per danni ai privati, e quelli per le occupazioni di fondi privati, che fossero assolutamente indispensabili, e che tali indennizzi fossero soddisfatti « innanzi all'occupazione de' fondi, per quanto più presto è possibile », onde evitare l'onere degli interessi «i quali per una fatale esperienza spesso sorpassano il valore capitale dell'opera
(354) Art. 4 circo cito supra, nota (346). (355) Art. 6 circo cito supra, nota (346). (356) PETITTI, I, p. 153.

~>'. e ehe la ~rQ",

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Amministrazione

civile e beneficenza

179

cedura di stima secondo il r. 2 settembre 1826 (supra, § 36) si svolgesse nelle more dell'approvazione del progetto e dell'aggiudicazione dell'appalto. Si prescriveva, inoltre, che non fossero corrisposti compensi agli architetti senza autorizzazione ministeriale. Per le opere de' porti mercantili, però, anche eseguite a spese del Comune, il r. 18 settembre 1856 (357) stabilì che dovessero osservarsi in ogni caso le disposizioni in vigore per le opere regie (supra, § 103). La relativa competenza ne' domini di qua del Faro fu, col r.d. 18 febbraio 1858, attribuita alla Direzione del cavamento de' porti (supra, § 64). Alcune disposizioni speciali, per i lavori pubblici d'interesse cittadino, furono poi dettate con le norme istitutive di Consigli edilizi (in/ra, § 128). La misura e la valutazione delle opere pubbliche nella città di Napoli fu affidata ad una « Giunta di revisione », composta dapprima di tre architetti (art. 16 reg. 31 maggio 1840) e poi da cinque (art. 1 reg. 7 maggio 1851) nominati dal ministro degli affari interni (per un triennio, due volte confermabile) su terne proposte dal decurionato col parere dell'intendente e del Consiglio edilizio, e retribuiti dal Comune con una gratificazione proporzionale al lavori compiuti, ma non eccedente annui d. 300. 124. Contratti comunali. Era regola generale che « ogni cespite di rendita comunale» dovesse « essere affittato a cura e diligenza del sindaco », normalmente previa asta pubblica, della quale la dispensa (358), in circostanze straordina-

(357) PETITTI, VI, p. 119. (358) Il r. lO luglio 1830, su cfp. CN (PETITTI, IV, p. 235), consentiva, in linea di massima, la dispensa per gli affitti dei fondi comunali con imponibile al di sotto di 30 carlini (3 ducati), come già era stato consentito (r. 9 febbraio 1828) per i fondi de' luoghi pii. Un successivo r. 28 aprile 1832,

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

124

rie, poteva essere accordata dal ministro dell'interno sull'avviso motivato del Consiglio di intendenza (art. 230 L 12 dicembre 1816). In verità, con questo generico termine bero individuarsi d'affitto indipricavansi vari negozi, che, secondo l'effettivo contenuto, potrebcome appalto di servizio nel caso della vativa; appalto di riscossione a canone fisso nel caso de' dazi

di consumo e de' proventi giurisdizionali; affittanza agricola nel caso de' pascoli, terreni coltivati, boschi cedui, etc.; locazione per gli edifizi urbani. La durata di tali golata dagli artt. 208 e 231 (vedi anche

« affitti» era re-

supra,

§§ 118-121).

Solo per i grani addizionali non procedevasi all'affitto, perchè si riscuotevano congiuntamente alla contribuzione fondiaria. Il sistema dell'affitto garantiva al Comune la regolare percezione del canone, e lo dispensava dall'organizzare la riscossione, addossandone il servizio deltutti i rischi al fittaiuolo (359).

Per converso, l'incuria e la scorrettezza di taluni amministratosu cfp. dei dazi (359) vato con r. ti Giova Vesuviana, cepiti CN (ivi, e delle Così, e Raja, p. 276), privative per 1818 negò l'estensione la GCCN, privativa della dispensa 30 nel suddetta giugno all'affitto approdi cero Somma secondo pernon audove,

dei piccoli

comuni. con avviso del pane 1818, di introiti l'appello

esempio, della

29 agosto

(PE,TITTI, IV, p. 48}, respingeva del Consiglio d'intendenza in comuni (si noti della i detti (circ.

fittavoli

comune di Napoli, limitrofi polizia, acquirenti

contro la decisione avevano gli ahitanti

cui essi nulla perchè essendovi torizzato tore

da pretendere compravano aveva sollecitato

dal comune il pane

per i minori

privativa,

il pane aveva l'aveva negato,

men caro prezzo ritenendo finanze nei mentre che (circ.

che il sindaco,

dall'intendente,

un intervento

ma I'ispetesercitasin PE· di r icontro sulle quali vai 1832,

di circondario

sero un loro diritto). raccomandavano nunzia gata agli contribuenti tessero farne i detti ghe, a scanso contro de'

Tanto il Min. quello delle Peraltro,

Aff. interni

4 gennaio

TlTTI, IV, p. 265) quanto ad ogni escomputo. appaltatori morosi richiesta d'ogni (r.

3 ottobre

1832, ivi, p. 287) era stata neche po-

di inserire

espressamente

contratti di

d'affitto il patto tempo piantoni si permise sopra non

in un primo spedire

di dazi comunali 20 marzo agli agenti del abuso certi, e

la facoltà

1822, ivi, p. 88) in seguito comune, con note «non certe» mai però quando 25 luglio (r. nascere

nominative,

funzionari debitori

potevano

autorizzarli, per somme

domande

che potrehbe

si accordasse

1827, ivi, p. 176).

124

Amministrazione

civile e beneficenza

781

ri, nonchè «la destrezza, l'arte e i mezzi» messi «in movimento dagli speculatori », influivano negativamente sul rendimento de' cespiti comunali, e consentivano la formazione di monopoli (360). E ciò malgrado che, come ora si vedrà, le norme sul procedimento d'aggiudicazione paiano perfino eccessive nella previsione dei successivi, molteplici esperimenti di subasta, che avrebbero dovuto eccitare la concorrenza. La procedura della subasta era regolata dagli artt. 233 ss. 1. cito (361), le cui disposizioni erano comuni ad ogni licitazione per appalto o vendite comunali ed approvate dall'intendente, e del Consiglio d'intendenza cancelliere (art. 234 (artt. 241 e 299 1. cit.). dal decurionato, Le condizioni dell'affitto erano deliberate

previo avviso del sottintendente (art. 233 1. cit.). Alle operazioni e dal per motivi d'in-

di subasta procedeva il sindaco assistito dal I" eletto

1. cit.), ma l'intendente,

teresse dell'amministrazione,

poteva presiedere personalmente,

(360) La preoccupazione del formarsi dei monopoli dei fitti comunali è costante. Le parole citate nel testo sono delle istr. Min. Aff. interni, 31 agosto 1831, concernenti la formazione degli stati di variazioni per il 1832 (PETITTI, I, pp. 150 ss.), ma ritornano, più o meno, nelle istr. 28 luglio 1832 per la foro mazione degli stati discussi del quinquennio 1833·1838(ivi, p. 158) e poi ancora in quelle, 24 settembre 1853, per la formazione degli stati di variazione 1854 (ivi, V, p. 538). Un famoso testo letterario, che riproduce qui certamente fatti veramente accaduti (VEIIGA, pp. 145 ss.), descrive un'asta di terreni comub), nali, in un innominato comune della Sicilia. Uno dei concorrenti è fittuario da quarant'anni, ed il notaio tenta d'indurre mastro don Gesualdo, che si è reso aggiudicatario al rialzo, ad accordarsi col primo, perchè tale concorrenza è «a vantaggio altrui ... a vantaggio di chi, poi? .. del comune! VuoI dire di nessuno! Mandiamo a monte l'asta ... Il pretesto lo trovo io !... Fra otto giorni si riapre sul prezzo di prima; si fa un'offerta sola »... etc. (361) Il« regolamento per la rinnovazione degli affitti, e per lo procedimento negli appalti », pubblicato tanto da Drss, a), II, p. 385, quanto da PETlTII, I, p. 128, senza indicazione dell'autorità di provenienza nè data, è, probabilmente, un'istruzione ministeriale, certamente non anteriore al 13 giugno 1818 (poichè vi si cita una ministeriale di tale data), ma che, per la collocazione cronologica che trova in amho i citati autori (tra una circo 25 novembre 1829, ed il r.d. 11 gennaio 1831) parrebbe, più o meno, dell'anno 1830.

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

124

o delegare la presidenza ad un dipendente, o farle celebrare in altro comune (art. 240 l. cit.). n procedimento doveasi iniziare quattro mesi prima della scadenza dell'affitto in corso (art. 233 L cit.). Anzitutto, il sindaco rendeva note, con avvisi al pubblico, le condizioni approvate dall'intendente, per provocare le offerte degli interessati, la cui ammissibilità era giudicata dal decurionato. Sull'offerta più vantaggiosa si apriva la subasta, che era annunciata con due manifesti, coll'intervallo di tre giorni l'uno dall'altro. L'esperimento dovevasi celebrare non meno d'otto giorni dopo la pubblicazione del primo manifesto, e dava luogo ad un'aggiudicazione provvisoria, al maggiore offerente (art. 235 l. cit.). Indi, previa pubblicazione d'un altro manifesto, si teneva, cinque giorni dopo, un nuovo esperimento, e, se l'offerta era migliorata, si procedeva all'aggiudicazione definitiva: altrimenti diveniva definitiva l'aggiudicazione provvisoria (art. 236 l. cit.). Era anche consentito, entro cinque giorni dalla aggiudicazione definitiva, l'additamento di decima, e poi ancora l'additamento di sesta, su ciascuno dei quali si svolgeva un'ulteriore subasta, preannunciata tre giorni prima con apposito manifesto (art. 237 l. cit.). L'ultima aggiudicazione non necessitava d'approvazione, a meno che l'intendente l'avesse espressamente riservata a sè, ponendola tra le condizioni della subasta (art. 239 l. cit.). Il verbale d'aggiudicazione aveva efficacia d'atto pubblico, anche ai fini dell'iscrizione d'ipoteca ai sensi dell'art. 39 r.d. 30 gennaio 1817, quando l'offerta base non oltrepassava 30 ducati, quali che fossero poi gli aumenti; negli altri casi il contratto dovevasi stipulare per atto notarile (362). Se l'aggiu(362) R. 25 giugno 1832, su cfp. CN (PETITTI, IV, p. 281). Nei domini di là del Faro, per non gravare i comuni delle spese notarili, il r.d. 13 novembre 1821, che attribuiva in ogni caso efficacia al verbale d'incanto steso dal cancelliere comunale, fu confermato con r.d. 6 giugno 1834, anche per le opere

124

Amministrazione

civile e beneficenza

783

dicazione era subordinata all'approvazione ne per la registrazione ne (363). Certo parrebbe, però,

dell'intendente,

il

cancelliere doveva apporvi la relativa annotazione,

ed il termi-

decorreva dalla data dell'approvazioche il legislatore non avesse gran

fiducia nei metodi amministrativi dei Comuni. Ciò risulta abbastanza esplicitamente dal preambolo del r.d. 16 febbraio 1852, nel quale dichiarandosi alienabili ne' reali domini di là del Faro, «tutti i beni di ogni natura del demanio pubblico, e di de' pubblici stabilimenti, e quelli de' luoghi pii laicali

ogni altro stabilimento dipendente dal real governo ... non che de' comuni », con reimpiego del prezzo in rendite iscritte nel Gran libro del debito pubblico di Sicilia (vedi anche injra, § 129), si dice che di ciò «mentre ne avvantaggia l'agricoltura e la produzione territoriale, ne hanno pure notabile utilità e i corpi anzidetti, semplificandosi la loro amministrazione,

convertendosi in rendite certe ed invariabili le loro entrate attualmente esposte a tutte le vicende, cure, spese e determinazioni cui vanno d'ordinario soggetti i beni posti in mani amministrative ». Queste vendite straordinarie dovevansi fare ai pubblici incanti, ed erano inoltre consentite le affrancazioni di canoni, censi, etc., dovuti agli enti proprietari. L'operazione era affidata all'intendente, e si svolgeva a cura d'una Commessione provinciale da lui presieduta, composta dal direttore provinciale de' rami e diritti diversi, dal procuratore regio del tri-

di beneficenza, e ai detti verbali fu attribuito carattere di titoli autentici ed esecutivi, al pari di quelli concernenti i reali cespiti, di cui al r.d. 16 agosto 1830. (363 Il Miuistro degli affari interni d'accordo col Ministro delle finanze aveva disposto (circ. 13 giugno 1818, in PETlTTI, IV, p. 44) che su tali atti venisse apposta la clausola «il contratto avrà esecuzione dal momento che sarà approvato dall'intendente s , e che nel repertorio fosse inserita la nota maraìnaIe «atto sottoposto all'approvazione dell'intendente s.
12. LANDI -

Il.

784
bunale

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

124 del

civile, dal vicario dioce sano o da un consigliere

Consiglio degli ospizi, e dal consigliere d'intendenza più anziano per nomina. Un capo ufficio dell'intendenza funzionava da cancelliere, pellabilmente e l'amministratore del Corpo alienante poteva intervenire con voto consultivo. La Commessione decideva inapi reclami dei terzi, o liquidandone le pretese sul prezzo, o sospendendo la vendita o l'affrancazione. I verbali d'affrancazione o d'aggiudicazione erano esecutivi dopo I'approvazaone sovrana. I contratti de' Comuni dovevano essere « assentiti gli altri casi, per decreto reale,

», in tutti

su proposta del ministro del-

I'interno, previa deliberazione del decurionato e parere del Consiglio d'intendenza (art. 2981. cit.). Per l'alienazione e censuazione di beni comunali, era necessario, salvo dispensa per decreto reale, l'esperimento Tale «assenso» una autorizzazione dell'asta pubblica le incertezze (art. 299 I. cit.). terminologiche, era, malgrado preventiva,

il che risulta dal r. 22 febbra-

io 1849 (364), che vieta alle autorità comunali « di procedere alla stipulazione dei contratti pei quali è necessaria la sovrana approvazione, prima di aver quest'ultima nei modi legittimi chiesta ed ottenuta ». I Comuni non potevano, sui debiti che fossero autorizzati a contrarre, stipulare interessi maggiori del 5 %; e la deroga poteva essere accordata solo con decreto reale (art. 300 l. cit.): non sembra, tuttavia, che l'indebitamento dei Comuni fosse facilmente consentito (365). L'art. 301 l.

(364) PETIITI, IV, p. 540. (365) Il r. 8 aprile 1818, su cfp, CPGCC (PETITTI,IV, p. 39), autorizza, ai sensi dell'art. 300 l. cit., il comune d'Avellino a corrispondere gli interessi 6% all'appaltatore (d. Saverio Curcio) del tratto Belltzai-Avellmo della strada de' due Principati, sui due terzi del compenso dell'opera, di cui l'appaltatore accordava il pagamento dilazionato in quattro rate annuali, considerando I'Impossibilità per il comune d'ottenere un mutuo con minori interessi, ed il sommo vantaggio dell'opera, che in seguito era prevedibìle sarebbe risultata più costosa.

t2S

Amministrazione

civile e beneficenza

cito dichiarava che «qualunque atto comunale» contenente «in tutto o in parte violazioni delle forme prescritte» dagli artt. 298, 299, 300, fosse «nullo di diritto prescrizioni legittime ».

», e la sua nullità

non poteva « essere coverta nè da sanatorie posteriori, nè da

125.

Riscossione delle rendite ed erogazione delle spese.

- Il metodo per la riscossione delle rendite e l'erogazione delle spese comunali era stabilito dagli artt. 242-250 l . 12 dicembre 1816 (per l'art. 251, relativo alle spese per opere pubbliche, supra, § 123). La riscossione delle rendite era affidata al cassiere comunale, sotto la vigilanza del sindaco, ed in conformità dello stato discusso (in/ra, § 126); in caso di ritardo, i debitori morosi, otto giorni dopo la scadenza del debito, potevano essere astretti al pagamento col mezzo d'una «coazione », spedita dal cassiere e vidimata dal sindaco (art. 242 l. cit.), e con lo ai Costesso sistema venivano riscosse le multe appartenenti muni (artt. 244-246 L cit.). Le «coazioni» «preventivo

erano in sostanza delle ingiunzioni di pa-

gamento, o, come si esprime il r. 23 luglio 1826 (366), un precetto di pagamento

», intimato al domicilio

del debitore da un usciere o da un serviente del Comune, autorizzato dal sindaco: esse divenivano esecutive dopo 24 ore, e consentivano quindi il pignoramento, anche in pendenza d'opposizione del debitore, al che, peraltro, secondo il citato rescritto, doveva procedere l'usciere giudiziario (art. 243, comma l, L cit.). Era consentito tuttavia, a prudente arbitrio degli intendenti e de' sottintendenti (367), darsi luogo alla spedizione de' piantoni (artt. 67 ss. reg. Min. Finanze 25 feb-

(366) Drxs, a), II, p. 375. (367) R. 6 giugno 1830, in

PETl'rTl,

II, p. 357.

786

1stituzioni del Regno delle Due Sicilie

125

braio 1810: supra,

§ 50),

secondo il r. 2 aprile 1817 (368),

senza intervento dell'autorità giudizi aria (369). L'efficacia della coazione, salva la facoltà di procedere al pignoramento, era sospe sa se il debitore notificava al sinmotivata, con citazione a comparire competente (art. era stata identificata a daco un'opposizione

giorno fisso davanti all'autorità 2, 1. cit.). Tale autorità d'intendenza, concernenti

243, comma
atto amrmmfu

nel Consiglio

dacchè la coazione consideravasi il procedimento

strativo (370). Il contrasto fra la citata disposizione, e quelle contenzioso amministrativo, eliminato, stabilendosi con r.d. 29 maggio 1851, reso comune alla Sicilia con r.d. 29 luglio 1851, che le opposizioni notificate ai sensi dell'art. 243 1. cito avessero effetto sospensivo per otto giorni, nel corso de' quali l'opponente reiterarle era tenuto a con le forme prescritte dagli artt. 34 ss. 1. 25 mar-

zo 1817, ed in mancanza l'opposizione aveasi per non avvenuta, e si procedeva all'esecuzione. Il cassiere che mancava di diligenza nelle riscossioni, e che non usava al riguardo i mezzi autorizzati, poteva essere dichiarato responsabile dal Consiglio d'intendenza, ed obbligato a portare per esatte, a suo rischio ed interesse, quelle partite di cui avesse' trascurato l'esazione; la stessa responsabilità poteva estendersi al sindaco che avesse mancato d'usare la vigilanza dovuta (art. 247 l. 12 dicembre 1816).

(368) PETITTI, IV, p. 18. La circo Min. Aff. interni, 11 giugno 1817 (ìvi, p. 26) interpreta il detto re scritto nel senso che possano i piantoni spedirsi anche contro gli eredi de' debitori, purchè sia spirato il termine per I'accettazione o rinuncia dell'eredità, siano stati messi in mora, e l'esecuzione sia contenuta nei limiti della porzione virile. (369) R. 8 luglio 1832 (che consente inoltre l'uso de' piantoni, dianzi Iimitato alla riscossione di censi e canoni e de' dazi comunali, per qualsiasi creo dito de' comuni, luoghi pii e stabilimenti di beneficenza), in PETITTI, IV, p. 283. (370) Giurisprudenza cito in/ra, cap. V, nota (287).

126

Amministrazione civile e beneficenza

787

I pagamenti dovevano farsi dal cassiere, su mandati del sindaco (art. 248 l. cit.). Erano vietate le inversioni dei fondi assegnati agli articoli dello stato discusso, che potevano essere autorizzate solo, in caso d'urgenza, previa deliberazione rionale e parere del Consiglio d'intendenza, rità competente per approvare il detto stato (art. 249 l.

decucit.).

dalla stessa auto-

Delle infrazioni rispondeva il cassiere, salvo regresso contro il sindaco ordinatore (art. 250 l. cit.).

126.

Lo stato discusso. -.«

Stato discusso»

dicevasi

il «notamento

dei crediti e dei debiti, o pesi, di qualunque e della

corporazione o persona morale la quale debb'essere amministrata» (371), cioè lo stato di previsione dell'entrata visse « di norma inalterabile all'amministrazione spesa, che doveva essere formato per ogni Comune affinchè serdelle sue rendite e spese» (art. 252 1. cit.). Lo stato discusso per le rendite e spese ordinarie e fisse era quinquennale, mentre per le rendite e spese straordinarie e variabili si redigeva ogni anno uno « stato di variazione» (art. 253 l. cit.). La lunghezma comunale za dell'esercizio dimostra la stabilità dei valori monetari, anche la scarsa forza espansiva dell'attività Le stesse disposizioni valevano per l'approvazione stati discussi, e per quella degli stati di variazione (art.

(372).
degli

256

l. cit.).
I decurionati erano convocati di diritto la prima domenica di settembre dell'ultimo anno d'ogni quinquennio (il primo quinquennio decorreva dal I" gennaio 1818, come stabilito
(371) La definizione è di
e Rocco, I, pp. 289 ss,
DIAs,

a), I, p. 314. Vedi anche

COMERCI,

p. 664

(372) Non esiste nessuna differenza nell'esemplificazione delle spese Iscritte nel modello di stato discusso allegato alle istruzioni per il quinquennio 1818· 1822, ed in quello allegato alle istruzioni per il quinquennio 1853·1857 (PE' TIITI, I, pp. 108 S8. e V, pp. 329 S8.), in un ciclo, cioè, di 40 anni.

788 dall'art. 257

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

127

1. cit.) per formare il progetto dello stato discusso del quinquennio successivo (art. 258 1. cit.), e la prima domenica d'ottobre d'ogni anno per formare il progetto dello stato di variazione per l'anno seguente (art. 259 1. cit.). Il progetto veniva inviato all'intendente tintendente, 258 e 259 per mezzo del sotche vi apponeva le proprie osservazioni (artt. 1. cit.); e poi «fissato» dall'intendente in Con(art. 254

siglio d'intendenza

1. cit.), Gli stati discussi e gli

stati di variazione dei Comuni che avevano una rendita ordinaria di d. 5.000 o più erano approvati dal re su proposta del ministro dell'interno; no approvati quelli di tutti gli altri Comuni era(art. 255 L cit.). In dal ministro dell'interno

seguito, l'art. l, n. 2, dell'atto sovrano 18 gennaio 1848, e l'art. 2, n. 14, dell'atto sovrano 27 settembre 1849, prescrissero il parere, rispettivamente, ne (supra, §§ 71 e 72). In base allo stato discusso, il cassiere doveva tenere, sotto la vigilanza del sindaco, la contabilità, secondo norme analoghe a quelle sulla contabilità di Stato (artt. 262- 263 l'interno (art. 264 delle Consulte di Napoli e di Palermo, sugli stati discussi riservati alla regia approvazio-

1. cit.). Era

previsto all'uopo uno speciale regolamento del ministro del-

1. cit.), che non fu mai emanato, mentre

continuarono ad applicarsi il r.d. 2 marzo 1808, e le istr. min. 26 settembre 1811 (373). Non riteniamo d'esporre nei dettagli queste disposizioni, puramente contabili; per le norme attinenti alla reddizione del conto morale del sindaco e del conto materiale del cassiere, veda si injra; §§ 183 e 184.

127. La polizia urbana e rurale. - Abbiamo ricordato (supra, § 113) che il sindaco era autorità di polizia ordina(373) PETITTI, I, p. 97, ne riporta un testo aggiornato do la l. 12 dicembre 1816. (privatamente} secon-

127

Amministrazione

civile e beneficenza

789

ria nei comuni che non fossero capoluogo di circondario, o sede d'ispezione di polizia. Rientrava, inoltre, tra le attribuzioni proprie dell'amministrazione ministrativa locale, ossia «urbana» da appositi regolamenti la giurisdizione comunale la polizia ame «rurale », disciplinata oggetto del-

(supra, § 20) e formante §§ 163 e 173).
1816,

degli eletti, de' sindaci, e de' Consigli d'inteni regolamenti di

denza (~ltp/ra, § 113, ed in/ra, polizia urbana avevano

Secondo l'art. 278 L 12 dicembre tranquillità e dell'ordine pubblico,

per oggetto la conservazione la legittimità

della

ed esattezza e su i vendie la stabilimenti,

de' pesi e delle misure, la vigilanza sull'annona tori di generi annonari, e la pubblica nettezza delle strade, delle piazze e de' pubblici salute; quelli di polizia rurale e de' prodotti porsi la salubrità,

la vigilanza sulla conservazione

dovevano prodi esse, la riparaddettutta municiattribuita incaricati degli affa-

la sicurezza e la custodia delle campagne, e degli acquidotti

degli animali, degli istrumenti ti al pubblico pale », variava ai decurionati

tizione e gli usi delle acque pubbliche «secondo era

comodo. Tale polizia «essendo «perciò

le diverse circostanze locali di ciaesclusivamente degli intendenti,

scun comune », ed

sotto la vigilanza

dalla legge di rivestire che i decurionati

della sanzione

legale i regolamenti

progettavano », e del Ministero

ri interni al quale era « attribuita tro città maggiori) ogni ingerenza

la conoscenza diffinitiva dei del Ministero dei delitti» della polizia [r. 19 set-

reclami che si elevassero », esclusa (salve le norme per le quat« istituito per vegliare alla sicurezza dello Stato, alla tranquillità dei cittadini, ed alla prevenzione tembre 1818) (374).

(374)

PETITTI,

IV. p. 50.

790

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

127

In conformità di tali principi, i progetti dei regolamenti venivano deliberati dal decurionato, su proposta del sindaco, e con l'intervento del primo eletto; esaminati dall'intendente in Consiglio d 'intendenza, con le osservazioni del sottintendente; ed approvati, con le opportune modificazioni, dall'intendente stesso; venivano quindi inseriti nel giornale dell'intendenza, ed affissi per due domeniche consecutive nei luoghi consueti del Comune (art. 279 l. cit.). Essi di regola restavano in vigore per un quinquennio, nell'ultimo anno del quale il decurionato li riesaminava per deliberarne la conferma, o proporne le modificazioni da approvare nel modo suddetto (art. 280 l. cit.). Sui reclami avverso il tenore de' regolamenti di polizia amministrativa decideva esclusivamente il ministro dell'interno (art. 281 l. cit.), dacchè, non essendovi collisione possibile tra tali regolamenti e diritti di privati, i reclami non potevano mai formar materia di contenzioso amministrativo (375). I regolamenti potevano comminare la multa fino a sei ducati, e la prigionia fino a tre giorni (art. 282

1. cit.),

per le contravvenzioni in materia di strade ed acque per cui, ai sensi degli artt. 6 e 7 l. 21 marzo 1817, erano competenti i giudici del contenzioso amministrativo. Negli altri casi potevano comminare pene non eccedenti quelle stabilite dalle leggi penali per le contravvenzioni (art. 467 Il.pp.); cioè la detenzione da uno a 29 giorni, il mandato in casa da 3 a 29 giorni, e l'ammenda di polizia da 5 a 29carlini 0.50 a ducati 2.90). Il massimo dell'ammenda na, Catania, e loro borghi e subborghi (da ducati era di carliMessi-

ni 59 (ducati 5.90) nei comuni di Napoli, Palermo,

(artt. 36-39 Il.pp.;

r.d. 20 agosto 1840). In questi casi, la competenza spettava all'autorità giudiziaria (art. 136 Il.p.p.) (376).
(375) Rocco, I, p. 304. (376) Vedi i rescritti e le ministeriali per il coordinamento delle Il. 12

127

Amministrazione

civile e beneficenza

791
principal-

I regolamenti mente (377):

di polizia urbana concernevano

a) Incendi. -

I regolamenti locali stabilivano le pre-

cauzioni, le misure ed i m ezzi speciali atti a prevenire gli incendi o ad arrestarne gli effetti, e quelli intesi ad assicurare i soccorsi. La formazione di compagnie di pompieri veniva autorizzata dal re. La Compagnia Pompieri di Napoli: costituita con r.d. 13 novembre 1833, dipendeva però dal Ministero dell'interno ed era un corpo militare che faceva parte integrante della guarnigione di Napoli agli ordini del Comando della Real Piazza,con uno stato giuridico ed economico assimilato a quello dei militari dell'arma d'artiglieria

(378). L

b) Pesi e misure. -

Questa materia, dapprima rimessa de' pesi e misure ne' reali domi-

a molteplici e discordanti usi locali, era stata unificata dalla 6 aprile 1840, sull'uniformità bre 1809. Si è già visto ni di qua del Faro. In Sicilia vigeva una simile l. potevano imporre coattivamente

31 dicem-

(supra, § 119) che i Comuni non
diritti sul peso e sulla miquindi il peso volon-

sura. I detti regolamenti concernevano tario, nonchè, come è chiarito dal r.

15 dicembre 1852 (379),

occasionato da querele pervenute fino a' piedi del real trono avverso la trascuranza delle autorità municipali, la vigilanza sull'esattezza venditori, e regolarità dei pesi e delle misure usati dai quanto se usassero nella vendita de' commestitanto se usassero gli antichi,

i nuovi, affinchè, segnatamente bili, non si desse campo a frodi.

dicembre 1816 e 21 marzo 1817 col codice per lo regno delle Due Sicilie, PETITT4 I, p. 58 e p. 65 (in nota). (377) Vedi la diffusa esposizione di Drxs, a), I, pp. 335 ss, (378) ZEZON, p. 50. (379) PETITTI, V, p. 384.

in

IR

10"7' e

792

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

127

c) Annona e vendita di generi annonari. Già SI e visto (supra, § 119) che il Comune poteva percepire i diritti,
cosiddetti di portolanìa, sulla concessione de' posti di vendita fissi e volanti nelle strade, piazze e mercati. I regolamenti municipali potevano stabilire tutto quanto concernesse la salubrità dei commestibili esposti alla pubblica vendita, e prevedere la confisca e distruzione di quelli corrotti e nocivi (380). Era compresa in tali facoltà quella di prevedere lo stabilimento di «assise », ossia calmieri, che se giornalieri erano deliberati con l'intervento dal decurionato, su proposta venivano stabiliti dal primo eletto, e se invece di qualche durata del sindaco era stato del primo eletto (381). Peraltro,

soppresso, col r.d. 20 novembre 1825, il monopolio corporativo delle cosiddette arti annonarie nella città di Napoli, e la correlativa competenza speciale dei giudici del contenzioso la salva la vigilanza esercitata dal Coramministrativo (art. 24 L 21 marzo 1817), ristabilendosi

libertà di commercio,

po municipale e dalle autorità sanitarie. Era considerato, in particolare, doveroso per i Comuni stabilire le opportune disposizioni per la vigilanza sullo spaccio del pane e della farina, la macellazione, ed il commercio delle carni (382).

d) Polizia stradale, ed edilità. I regolamenti comunali
potevano stabilire l'obbligo d'illuminare le scale, i cortili e le facciate di pubblici locali; il divieto d'ingombrare le strade con materiali o altri impedimenti del passaggio; imporre il dovere di segnalare col lume gli scavi compiuti nelle strade o piazze; di mantenere riparare o nettare i forni, camini, etc.; imporre, dopo la debita intimazione, la riparazione o demolizione d'edifici pericolanti. Concernevano anche l'allineamento
(380) (381) (382) DIAs, a), I, p. 329. R. 15 giugno 1824, su cfp. CPGCC DIAs, a), loc. ult, cito

(PETITTI, IV, p. 114).

127

Amministrazione

civile e beneficenza

delle case, secondo i piani generali dove fossero stati approvati dalla regia autorità, la loro numerazione, le spese «per il pavimento della città, le quali in certi luoghi sono a carico de' comuni, in altri a carico de' proprietari. Nè qui vi è altra regola, se non quella di doversi mantenere l'uso de' luoghi»; il nettamento delle strade, il loro annaffiamento, lo sgombramento degli imbarazzi che vi si trovano, e le precauzioni da prendersi contro gli accidenti (383). I detti regolamenti per l'apertura potel'autorizzazione di cantine, e) Tranquillità pubblica. vano riguardare bettole, osterie, alberghi; piti o schiamazzi notturni, etc. (384).

i relativi orari; il divieto di stree delle mascherate fuori tempo, Venivano stabiliti il materiali nola legge

f) Igiene e nettezza urbana. -

divieto di gettare ed esporre innanzi alle case

cevoli per insalubri esalazioni, e si imponeva il sotterramento profondo degli animali morti (385). Si noti che sull'amministrazione sonale addetto alla nettezza urbana; civile non prevedeva l'assunzione di pernei capiluoghi di proalla reclusio-

vincia era consentito l'impiego di condannati della dovuta mercede (386).

ne ed alla prigionia, col loro consenso, e con la corresponsione

Materia de' regolamenti di polizia rurale erano il pascolo, in quanto non fosse regolato dalla 1. forestale 21 agosto 1826, e la caccia, ugualmente in quanto non fosse regolata dalla 1.
(383) DIAs, a), I, pp. 31 e 32. Sui frequenti crolli d'edifici, verificatisi in diversi comuni, con non pochi eventi mortali, richiamava l'attenzione il Min. interno, circo 16 ottobre 1850 e lO marzo 1852, in PETITTI, IV, p. 597 e V. p. 256). (384,) DIAs, a), loe. ult, cito (385) DIAs, a), loc. ult, cito (386) Circ, Min. Polizia gen., 12 agosto 1826, in PETITTI,111, p. 254.

794

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

127

19 ottobre 1819; la prevenzione delle epizoozie nel quadro delle disposizioni degli artt. 29 ss. del reg. generale di servizio sanitario interno, siti delle piante, I" gennaio 1820; la distruzione dei parasetc. (387). Maggiore importanza avevano certo sovrabhonda, talchè do-

i regolamenti sull'uso e la ripartizione delle acque, in un paese in cui il prezioso liquido non veva la pubblica autorità costringere i comuni ove fosse maggiore disponibilità a cederlo a quei che ne difettavano (388), ed intervenire con provvedimenti d'urgenza a contenerne anzi, il Ministe1840 (390), sulla si adottasse l'uso immoderato (389). In questa materia, ro degli affari interni, distribuzione diramò agli intendenti uno

con circo Il novembre perchè

schema di regolamento-tipo

delle acque d'irrigazione,

(387) Da S, a), I, pp. 33 e 347 ss. (388) R. 15 dicembre 1819, su cfp. CPGCC (PETITTI,I, p. 707): 4: Considerando non esistere dubbio alcuno circa il diritto, onde un comune abbono dantemente provveduto di acque possa essere costretto a cederne parte ad un altro che ne- abbisogni...» (con tale provvedimento si accoglie la proposta dell'intendente di Calabria Ulteriore 2', previo parere del Consiglio d'intendenza, d'ordinare al comune di Badia una cessione d'acqua al comune di Limbadi, e si rigettano le opposizioni del decurìonato di Badia, e del parroco Lentini, al quale ultimo tuttavia si riconosceva il diritto all'indennità d'espropriazione, a carico del comune di Limbadi, per il mancato uso dell'acqua per un suo mulino, semprecchè dimostrasse il legittimo titolo di godimento). Una riparo tizione autoritativa di acque, tra il comune d'Aci Catena che ne aveva dovizie, e quello d'Aci Reale che ne difettava, fu disposta con r. 2 settembre 1851, richiamato nelle premesse del r.d, 2 settembre 1851 (supra, capo I, nota 252). (389) Provvedimento Min. AlI. interni, 25 agosto 1819, che, su cfp. CPGCC, respinge il ricorso d'alcuni proprietari ai fontane in Aquila avverso un'or dinanza dell'intendente, regolante l'uso dell'acqua (PETITTI,I, p. 705). (390) Tale circolare precisava che e risguardandosl l'acqua come un elemento necessario alla vita degli uomini e degli animali, il di loro uso è comune a tutti, e non restrittivo ad alcuno; e quindi per le leggi eversive della feudalità, e per il real decreto dei 19 dicembre 1838, debbono considerarsi aholiti tutti i diritti signorili rappresentati sui corsi delle acque, e nulle tutte le concessioni che precedentemente si trovassero Iatte s , Il regolamento-ripe era quello già inviato il 22 agosto 1832 all'intendente di Reggio (PETITTI,I, pp. 718·719).

127

Amministrazione

civile e beneficenza

795

in tutti i comuni un metodo uniforme. I regolamenti di polizia rurale, come era stabilito nel r. 9 settembre 1845, previo parere della Consulta generale del Regno (391), dovevano fare specifico obbligo ai guardiani rurali del Comune di denunziare al pubblico ministero ed alle autorità previsti dall'art. competenti i reati di danneggiamento binati» potessero l'autorità 445 Il.pp., onde

evitare che, come accadeva in certe provincie,

« individui com-

« colla loro unione imporre a' danneggiati,

che, presi da timore, si astengono d'adire per le punizioni competente a dar così freno alla frequenza de' dede' regolamenti di polizia amministrativa o «guardiani litti enunciati». L'esecuzione

era affidata ad uno o più «guardiani urbani» rurali» (art. 283 l. 12 dicembre 1816). La nomina de' guardiani era deliberata col solito procedimento

dal decurionato,

della terna (392), sulla quale l'in-

tendente «approvava» e «patentava» il prescelto, che doveva avere 25 anni ed essere di probità conosciuta, stabilendo altresì le armi che il guardiano poteva portare, e la parte di territorio commessa alla sua custodia (artt. 284 e 285 l. cit.) (393). Non era necessario che sapessero leggere e scrivere, e perciò potevano o presentare all'eletto rapporti scritti,

(391) (392)
cembre sulte;

PETITrI.

IV, p. 507. R. 13 giugno 1850, in
a nomine l'avviso «fuori

PETITTI,

te di procedere

terna»

IV, p. 582. Sulla facoltà dell'Intendenin applicazione dell'art. 114 l. 12 dicontrastanti le due Consenso che anche per detti destinate guardiani alle in-

1816 (supra, § 112) avevano espresso pareri
il re seguì della CSi, nel applicazione essere etc. (r. in e l'art. mai permesso servizio integrale pistole,

dovesse trovare

114 cito
il porto il fucile d'armi
PETITrI,

(393
sidie come

Non doveva stiletti,

6 maggio 1818, in

I, p. 59).

n

per.

messo di detenere per i guardiani e 359). (circ, Luog. gen.,

ed asportare

e la coltella

era gratuito privati

comunali,

soggetto alla tassa normale

per i guardiani
PETITrI,

13 maggio

1851 e 30 settembre

1852, in

V, pp. 157

796

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

121

da confermare con giuramento, oppure, se analfabeti, riferire i fatti a voce all'eletto, che li verbalizzava e faceva confermare con giuramento (art. 289 L cit.) (394). Erano obbligati a portare in servizio una placca di metallo o di panno al braccio sinistro, con ivi indicato il nome del Comune e la loro qualità (art. 286 L cit.): era vietato ogni altro distintivo (395). Oltre alle normali attribuzioni di polizia amministrativa (art. 288 L cit.), i guardiani potevano e ssere comandati dal sindaco per servizi d'ordine pubblico L cit.), ed i guardiani dell'intendente e la patente della amministrazione (art. 296 delle acrurali potevano, con l'autorizzazione

que e foreste, esercitare anche le funzioni di guardiaboschi comunali (art. 297 L cit.; artt. 166 ss. L 21 agosto 1826). I guardiani dipendevano disciplinarmente ne decurionale, o rimossi dall'intendente rionato (art. 295 L 12 dicembre dal sindaco, e potevasu proposta del decuper la custodia no essere sospesi fino ad un mese dal sindaco su deliberazio1816) (396). I corpi mo-

rali ed i privati potevano altresÌ stipendiare,

delle loro proprietà, guardiani, patentati dall'intendente su favorevole attestato del sindaco, nel numero stabilito dall'intendente stesso (artt. 293 e 294 L cit.), che, in caso d'assoluta urgenza, potevano essere anche richiesti dal sindaco per servizi d'ordine pubblico (art. 296 L cit.). Il proprietario che volesse sospendere o licenziare un guardiano doveva riti-

(394.) Vedi i modelli di processo verbale di guardiano «scribente s, di dichiarazione di guardiano illetterato, e di conferma giurata di processo vero bale, in PETlTII, I, pp. 782 ss. (395) Circo Min. Polizia gen., 15 marzo 1826 (PETITTI,IV, p. 141), a proposito di guardiani rurali privati che si erano «arbitrati a porre delle cifre o altri distintivi ne' loro cappelli a somiglianza de' guardiani dipendenti dalla Real casa >. (396) Il provvedimento dell'intendente non era sottoposto ad approvazione rninisteriale (r. 29 marzo 1852, su cfp. CN, in PETITTI,V, p. 266)_

128

Amministrazione

civile e beneficenza

797

rargli la patente, e rimetterla al sindaco perchè la restituisse all'intendente (art. 295 1. cit.) (397).

128.

I Consigli edilizi.

-

Potrebbe

essere opinabile, opei

secondo gli schemi del nostro diritto pubblico, se organi di civica amministrazione, «Consigli edilizi» (398), sull'amministrazione rono istituiti, o non piuttosto organi di Stato ranti per la civica amministrazione, debbansi considerare

de' quali non è cenno nella legge

civile, perchè sol più anni appresso fuqual palesavasi allorchè fu dagli

e mai in tutti i Comuni del regno, abbenchè

l'evoluzione amministrativa,

eventi del 1860 stroncata, ne facesse prevedere la futura generalizzazione. Ed il dubbio può derivare da non pochi elementi, quali la loro istituzione, Comune per Comune, con speciali atti di volontà sovrana; la presidenza riservata nei capiluoghi di provincia o valle agli intendenti, ed in quelli di distretto ai sottintendenti, etc. Sarebbe tuttavia discussione priva di qualsiasi interesse storico, perchè estranea al tempo in cui detti Consigli fiorirono, nel quale la soggettività giuridica riconosciuta ai Comuni non escludeva ingerenze del potere le più penetranti e le statale nel loro funzionamento,

stesse funzioni de' Comuni distinguevansi da quelle di Stato più sotto il profilo del decentramento, l'autonomia. che sotto quello del-

Il primo Consiglio edilizio istituito nel regno fu quello della città di Napoli (r.d. 22 marzo 1839). Secondo in ordine di data fu quello di Palermo, la cui istituzione fu preannuncia-

(397) Il r. 4 giugno 1818, su cfp. SCC, vietava d'accordare al peoprietario la patente di guardia rurale per la custodia del proprio fondo (PETITTI, IV, p. 45). (398) L'istituzione di tali consigli è menzionata da DE Srvo, a), I, p. 55, tra i provvedimenti del «buon governo ~ di Ferdinando II, prima che fosse turbato dalle sopravvenute mene settarie.

798

Istituzioni del Regno dell e Due Sicilie

128

ta col r. 23 dicembre 1840, decisa con r. 18 novembre 1841, trovandosi il re Ferdinando II nella detta città (399), ed attuata con r.d. 29 maggio 1842. Altri, dal 1850 in poi, furono istituiti ne' principali Comuni del regno, di solito in accoglimento di voti de' Consigli provinciali (400). Il Consiglio edilizio di Napoli costituiva, in sostanza, uno sviluppo della riforma di quella civica amministrazione, iniziatasi col r.d. lO gennaio 1832,con cui era stata abolita la «giurisdizione della portolania detta di fabbriche e legname e della fortifì.cazione de' fondi urbani ». Tale «giurisdizione» (supra, § 117), come è spiegato nelle premesse del citato decreto, dava luogo a «gravi esazioni e molteplici molestie, derivanti dall'applicazione delle corrispondenti tariffe ... principalmente dirette a favorire la speculazione degli appaltatori »; dimodocchè i proprietari subivano un peso di gran
(399) PETITTI, III, p. 633. (400) Dopo quelli di Napoli e Palermo, risultano COStItUItI, er reali dep creti, i Consigli edilizi di Caserta 02 dicembre 1850), Avellino (16 luglio 1851), Messina, Catania (2 settembre 185I), Melfi (2 febbraio 1852), Catanzaro (12 febbraio 1852), Venosa (22 novembre 1852), Gaeta (4 luglio 1853), Maddaloni (16 ottobre 1853), Foggia (18 novembre 1853), Chieti (17 gennaio 1854), Monteleone (22 maggio 1854), Trapani (14 settembre 1854), Matera (27 novembre 185M, Rionero (21 aprile 1855), Aversa (26 maggio 1855), Santa Maria (3 luglio 1855), Salerno, Sala, Campagna, Vallo (23 novembre 1855), Nola (18 aprile 1856), Lucera (22 aprile 1856), Cerignola (lO ottobre 1856), Pizzo (28 ottobre 1856), Campobasso (7 dicembre 1856), Sora (3 febbraio 1857), Isernia (27 luglio 185i), Capua, Lanciano (11 agosto 1857), Bitonto (20 ottobre 1857), Gioja in Calabria (l2 febbraio 1858), Barletta (15 marzo 1858), Altamura (27 marzo 1858), Mola di Gaeta (13 aprile 1858), Andria (4 giugno 1858), Sansevero, Lecce, Brindisi, Taranto, Polla, Corigliano (12 luglio 1858), Nicastro, Massafra (13 novembre 1858), Castrovillari, Paola, Rossano (13 novembre 1858), Cosenza (22. novembre 1858), Gallipoli, Vasto (17 marzo 1859), Brienza, Marsico, Saponara, Tramutola, Montemurro, Calvello, Sant'Arcangelo, Tito (16 giugno 1859), Montescaglioso, Montepeloso (10 agosto 1859), Modica, Acireale (12 settembre 1859), Reggio (6 ottobre 1859), Viggiano (10 dicembre 1859), Caggiano (10 dicembre 1859), Teramo (20 gennaio 1860), Avezzano, Aquila (8 giugno 1860).

128

Amministrazione

civile e beneficenza

799
La por-

lunga superiore alla rendita che la Città ne ritraeva. tolania era conservata soltanto per le opere,

specificate nel

regolamento d'esecuzione della medesima data, che si facevano «sul suolo pubblico e sull'area del suolo medesimo », a servizio di costruzioni private; e per queste, tassativamente elencate, occorreva la licenza del sindaco, gratuita e revocabile senza veruna indennità sempre che il comodo pubblico l'esigesse, il cui assentimento, dal ministro dell'interno. se trattavasi ferme di lavoro nella le disposizioni sui posti le strada degli Studi e corso di Chiaia, doveva essere autorizzato i diritti

Restavano

della l. 12 dicembre 1816, riguardanti

piazze ed i mercati, mentre ogni altra concessione doveva farsi nei modi stabiliti dalla legge citata, con decreto reale, e contro pagamento d'un canone. Il successivo r.d. 22 marzo 1839 «Giunta di fortificazione» e ed istituì in loro vece «una cui fu presidente l'intendente abolì le preesistenti «Commessione delle acque », Giunta speciale col nome di si diranno

Consiglio edilizio, i di cui componenti sindaco, composta da «tre

edili », di
il napo-

di Napoli, vice presidente ed un segretario,

fra' ... più distinti cittadini»

letani, da tre «uomini d'arte»

tutti di no-

mina regia. Gli edili erano nominati per sei anni, e potevano essere confermati; le loro funzioni erano gratuite; la sede, la segreteria e l'archivio erano stabiliti presso l'intendenza; il segretario aveva l'annuo soldo di 600 ducati a carico .del Comune, che provvedeva al personale occorrente, utilizzando i propri impiegati o pensionati. Doveva essere prima cura del Consiglio fare formare la pianta della: città, compresi i corsi sotterranei. Di massima, zione (art.
13.
LANDI·

il Consiglio esercitava funzioni

consultive,

ed i suoi atti dovevano essere sottoposti alla sovrana approva2 r.d. cit.). Facevano eccezione le attribuzioni

Il.

800

Istituzioni del Regno d elle Due Sicilie

128

previste dagli artt. 8, 11 e 14 r.d. cit., e cioè l'esercizio della giurisdizione di portolania nel modo previsto dal r.d. lO gennaio 1832; l'approvazione dei disegni di ricostruzione o costruzione d'edifici pubblici o privati posti a fronte delle strade; nonchè la definizione delle questioni nascenti dall'allineamento e dall'esecuzione eventuali, della pianta della città, e di quelle, ed i privati che sorgessero tra l'amministrazione

per diritto ad indennità. Nelle dette materie, i provvedimenti del Consiglio edilizio erano soggetti soltanto al reclamo previsto dall'art.

io

l. 12 dicembre

1816

(in/ra, § 161). Il

r.d. 22 marzo 1839 fu integrato dal reg. 31 maggio 1840, che conteneva anche norme sulle opere pubbliche della città di Napoli, e questo, ulteriormente, dal reg. 7 maggio 1851, relativo alla « Giunta di revisione per la misura e valutazione de' lavori pubblici comunali della città di Napoli citava anche la vigilanza sulle condutture e sulle fognature. nuce una legislazione urbanistica: contrasto tra la «progressività»

», parzial-

mente modificativo del reg. 31 maggio 1840. La Giunta eserd'acque potabili, è

Nel r.d. 22 marzo 1839, e nei relativi regolamenti,

in

altro singolare esempio del del pensiero giuridico-ammi-

nistrativo napoletano, e le difficoltà che tuttora una tale disciplina incontra sul piano della realtà. La «pianta geometrica del fabbricato distinzione di Napoli» i miglioramenti (artt. perde' 5 e 6 r.d. eit.) era un vero e. proprio piano regolatore, chè dovevansi notare «con

quali la città potrà essere suscettiva sotto i rapporti di saluhrità, sicurezza, comodo ed abbellimento, come sono l'ampliamento e l'allineamento delle strade; la formazione di nuove piazze, passeggiate e mercati; l'abolizione delle grondaie esterne, l'accrescimento delle acque, la loro migliore distribuzione, e simili »,

Amministrazione

civile

e beneficenza

801

I disegni, ossia progetti, di costruzione e ricostruzione d'edifici pubblici e privati dovevano essere esaminati dal Consiglio sotto il profilo «della regolarità, della decenza, tettonica degli edifici, egualmente che della salubrità di Nessun lavoro poteva essere intrapreso tore alla demolizione provvedimento e 14 r.d. cit). Il Consiglio doveva esprimere parere blici d'importanza e formulare, affari interni che interessavano su tutti i lavori pubnonchè sui delle strade, esprimere pala capitale, ed alla multa, della quelconvenienza, della solidità, e di tutta la forma esterna archila parte di essi che dovrà essere adibita ad uso di abitazione prima dell'approvadando esecuzione (artt.ll al zione, e lo stesso Consiglio poteva condannare il contravven«col braccio dell'Amministrazione»

».

regolamenti concernenti la salubrità e la nettezza di propria iniziativa, (artt. 12 e 13 r.d.cit.). Doveva

proposte al ministro degli

rere sui progetti delle opere da eseguire a cura e spese della città di Napoli, nonchè da esso dipendevano, sulle relative condizioni d'appalto, e per «regole e metodi d'arte

», gli ar-

chitetti comunali e la Giunta di revisione 1840, e 7 maggio 1851).

(r.d. 31 maggio al

Infine, l'art. 25 r.d. 31 maggio 1840 aveva attribuito «intorno alle occupazioni permanenti del pubblico

Consiglio edilizio la competenza per giudicare delle violazioni suolo, e delle pubbliche acque, alle regole di euritmia, decoro, salubrità della capitale, ed alle determinazioni il ricorso al ministro degli affari interni che, non sembra sia si trasformato del Consiglio

»,

applicando altresì le multe non maggiori di sei ducati,

e salvo

(in/ra, § 173): con

il Consiglio in giudice del

contenzioso (pur dovendo udire le parti o i loro rappresentanti), ma, piuttosto, che si fosse degradato il procedimento

802

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

128

per queste multe

minori,

da «contenzioso»

ad «economi-

co », cioè amministrativo. Anche il Consiglio edilizio di Palermo era stato creato nel quadro d'una riforma settori ale di quella civica amministrazione, iniziata con r. 23 dicembre 1840, con cui, soppressa la cosiddetta Deputazione delle strade, ignorata dalla L 12 dicembre 1816, restituiva si la cura della costruzione, del mantenimento, e de' restauri delle strade interne di detta città al pretore ed al senato; sopprimevasi parimenti come illegittimo il separato stato discusso di tali lavori, che passavano a carico dello stato discusso comunale; desimo si trasferivano sulle rendite del mele rendite della tassa comunale sui

carri e carrozze, disponendosene l'appalto nei modi della legge citata, e si preannunciava l'istituzione del Consiglio edilizio (401), cui, come già si disse, seguirono il r. 18 novembre 1841 (402) ed il r.d. 29 maggio 1842. Il Consiglio edilizio di Palermo era formato dall'intendente, presidente; dal pretore, vice presidente; da due distinti cittadini; da due «uomini d'arte », e da un segretario senza voto. Le attribuzioni erano in sostanza analoghe a quelle del Consiglio edilizio di Napoli, con qualche pio, i provvedimenti variante. Per esemsalubrità del Consiglio in materia di

erano suscettibili di ricorso al Magistrato supremo di salute (art. 16 r.d. 29 maggio 1842, ed art. 5, comma 2, 1. 20 ottobre 1819:

supra, § 60); il Consiglio doveva esprimere

pare-

re sulla apposizione d'iscrizioni, tabelle, avvisi sul fronte delle
(401) PETITTI,III, p. 631. In Palermo, la tassa comunale sui carri e le carrozze risaliva all'antico regime: PONTIERI, ), p. 99. a (402) Cito supra, nota (399). I «distinti cittadini s , designati con tale rescritto a far parte del Consiglio edilizio furono il duca di Serradifalco (Domenico Lo Faso Pietrasanta), noto archeologo, ed il marchese Forcella; gli c:uomini d'arte », d, Valerio Villareale e d. Carlo Giacchieri; segretario d. Salvatore Onufrio.

128

Amministrazione

civile e beneficenza

803

botteghe, e sulla costruzione di monumenti ed iscrizioni "lapi. darie (artt. 26 e 27 r.d. cit.), e poteva essere consultato sui progetti di tutti i lavori pubblici d'importanza che interessavano la città, sul relativo servizio, e formulare anche proposte al riguardo (artt. 30 e 31 r.d. cit.). Il Consiglio però non si sostituiva in nessun caso alle autorità del contenzioso amministrativo (art. 32 r.d. cit.). Il Consiglio doveva inoltre provvedere all'aggiornamento della esistente «pianta geometrica del fabbricato della città tanto nel recinto delle sue mura che in quello di ampliazione» (artt. lO ss, r.d. cit.). I Consigli edilizi degli altri comuni esercitavano analoghe attribuzioni, secondo regolamenti, particolari a ciascuno di essi, che erano più o meno modellati su quelli del comune di Caserta (r.d. 12 dicembre 1850); ed erano presieduti dal. l'intendente ne' capiluoghi di provincia o valle, dal sottintendente ne' capiluoghi di distretto, essendo in ambo i casi vicepresidente il sindaco; e dal sindaco negli altri casi. Una particolare sollecitudine per l'edilizia urbana in Sicilia risulta da alcuni provvedimenti dettati esclusivamente per l'isola. Il r.d. 14 luglio 1857 previde che, nella città di Palermo, potesse essere ordinata la demolizione, o la ricostruzione coattiva, dei prospetti degli edifici, cui si fossero recate novità senza l'autorizzazione del Consiglio edilizio. Queste disposizioni furono estese, con r.d. 21 dicembre 1857, alla città di Messina, e con r.d. 4 giugno 1858 a tutti gli altri comuni della Sicilia, dove vi fosse il Consiglio edilizio. Il r.d. 21 dicembre 1857 stabilì che, quando una casa avesse l'estero no decente, fosse necessario il consenso di tutti i proprietari per la rifazione; quando però fosse indecoroso, bastasse la volontà d'un solo per obbligare tutti gli altri. Infine, un regolamento per gli edifizi della via Toledo (oggi, via Vittorio

804

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

129

Emanuele) della città di Palermo, fu approvato con r.d. 17 marzo 1859.

IV.

GLI

STABILIMENTI

DI BENEFICENZA

ED I LUOGHI PII LAICALI

129. La beneficenza pubbli ca dall'antico regime alla resturazione borbonica. - «Stabilimenti di beneficenza» erano in genere le istituzioni addette al sollievo degli infermi, degli indigenti e dei proietti (403). «Luoghi pii» erano le isti-tuzioni di pietà e di religione, che si distinguevano in « ecclesiastiche» e «laicali» (404); queste ultime erano assimilate al regime degli stabilimenti di beneficenza, e le une e gli altri erano parimenti assoggettati alla tutela del Governo. Le dette istituzioni avevano personalità giuridica, ai sensi dell'art. lO Il.cc., e potevano essere proprietarie di beni mobili ed immobili, ai sensi dell'art. 439 ll.cc. (supra, § 31). E, secondo i nostri concetti, dovrebbero considerarsi persone giuridiche pubbliche, anche se tale classificazione non si rinviene espressamente nella dottrina di quel tempo. Se la natura pubblica dell'ente si vuol dedurre dal suo fine (405), risulta da ripetute dichiarazioni di scrittori giuridici (406) e non giuridici (407), e dagli atti legislativi ed amministrativi, che la beneficenza era da gran tempo oggetto di pubblica amministrazione (408), cui
(403) COMERCI, p. 438. (404) COMERCI, p. 535. (405) LANDI e POTENZA, p. 62. (406) C()MERCI, p. 243; Drxs, a), I, pp. 121 ss, In tale edizione, peraltro, il Dias soppresse le pagine che nell'edizione del 1843 erano dedicate alla esposizione delle istr. 28 maggio 1820, ed ai relativi testi (c), I, pp. 295.396). (407) DE SIVO, a), I, p. 55. (408) BlANCHINI, b), p. 220: « ... non è possibile come trova si la società che lo Stato si sottragga o in uno o in altro modo dall'avere ingerenza nella

129 si rivolgevano

Amministrazione

civile e beneficenza

805 ed erano de-

particolari

cure del Governo,

stinate spese ingenti (409). Concorrono ti per l'identificazione ordinate

perciò altri indizi, Infat-

da tale premessa derivati, secondo l'odierna dottrina rilevandella natura pubblica dell'ente. ti talune istituzioni erano a carico del tesoro regio, ed erano con atti d'autorità sovrana; tutte, poi, erano sottoe, quel che è più, l'art. poste alla tutela governativa;

15,

comma 2, 1. 21 marzo 1817, sul contenzioso amministrativo, estendeva alle istituzioni locali le norme della contabilità pubblica, dichiarando putati altrettante che detti stabilimenti dovevano essere «risezioni» dei comuni ove erano siti degli stabilimenti ecclesiastica;

(inlra,

§ 170).
L'amministrazione di beneficenza e dei e l'indipendenza specie tra il del luoghi pii laicali era stata contesa, fin da epoca remota, tra il real governo e l'autorità potere politico fu energicamente spinse come inammissibili tutelata,

1570

ed il 1589, in lunghe controversie, nelle quali il governo rele pretese dei vescovi, fondate sugli atti del Concilio di Trento, di ingerirsi in tali istituti

(410).

La materia venne poi sistemata col concordato del 2 giugno

pubblica beneficenza; come altresì è indispensabile che sieno a suo carico alcuni stabilimenti pe' poveri e che dia soccorso in alcuni casi ». (409) DIAs, a), I, p. 122, enfaticamente afferma: «Il nostro regno gareggia, non senza qualche primazia, con tutti gli altri Stati ne' stabilimenti di pubblica beneficenza. Non si dà passo nella capitale, e nelle provincie, che non porti a qualcuno di essi. .. ». SETTEMBRINI, p. 53, dice: «Ottime e sante b), sono le istituzioni di beneficenza s, e precisa che a tale finalità sono destinati annui ducati 800.000 nella provincia di Napoli. e 700.000 in Terra di Lavoro ; ma vi fa seguire la denuncia d'abusi e disordini amministrativi, di cattivi trattamenti ai ricoverati ed agli assistiti, etc., che, presentata col solito Ii'l'ore scriteriato, non può essere accettata senza beneficio d'inventario. Lo stesso autore, però, riconosce che certi abusi nel Reale Albergo de' poveri furono rimossi per sovrano intervento; ed altri ancora se ne trovano rilevati in atti ufficiali: vedi, per esempio, nota (445). (410) COMERCI, 243 88. pp.

806

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

129

1741, tra il pontefice Benedetto XIV ed il re Carlo di Borbone (411), con cui fu stabilito (capo V) che gli ordinari diocesani potessero visitare i luoghi pii laicali, amministrati e governati da laici, quood spirùualia tantum, e designare una persona per intervenire ogni anno,con i razionali o deputati competenti, nella revisione dei conti degli amministratori. Su tali amministrazioni doveva vigilare un tribunale misto residente in Napoli, composto di membri designati dalle alte parti contraenti (412). Era esclusa ogni ingerenza degli ordinari nelle chiese e luoghi pii «sotto l'immediata regia protezione, sia perchè di regia fondazione e dotazione, o perchè in limine [undotionis » fossero state «messe sotto l'immediata protezione regia»; ed era viceversa consentito che fossero visitati dai soli ordinari, «tanto nello spirituale, quanto nel temporale », i luoghi pii «amministrati e governati da sole persone ecclesiastiche », Parrebbe che, nei primi momenti dell'occupazione militare, tale regime sia stato fonte d'una certa confusione, in quanto i beni di istituzioni ritenute ecclesiastiche perchè soggette al tribunale misto furono alienati in applicazione di leggi eversive dell'asse ecclesiastico (413). In seguito, però, con r.d. 31 luglio 1806, e 13 settembre 1808, fu attribuita a~ Ministero dell'interno la vigilanza sugli ospedali civili, i soccorsi, gli stabilimenti di mendicità, ed ogni stabilimento di

(411) regio editto 29 luglio 1741, che ordina l'esecuzione del e trat-tato di accomodamento tra la Santa Sede e la Corte di Napoli» (denominazione ufficiale del concordato), ed il testo del trattato, compresi gli «articoli segreti s , sono in GILIBER'II, pp. 253 ss. (412) GILmERTI, p. 277. Il tribunale misto era composto da cinque regnicoli, dei quali due ecclesiastici deputati dal Sommo Pontefice, e due laici o ecclesiastici deputati dal re; il quinto, sempre ecclesiastico, era scelto dal Sommo Pontefice in una tema propostagli dal re (Conc., cap. IX, 1). (413) COMERCI, p_ 244.

n

129

Amministrazione

civile e beneficenza

807

beneficenza, e si provvide a riparare in qualche modo, con sovvenzioni a carico dell'erario, le perdite sofferte in conseguenza dei provvedimenti eversivi (414). Gli stabilimenti della capitale, con r.d. 11 febbraio 1809, furono riuniti nella Amministrazione ministrativa generale degli ospizi (415), composta da tre composta di quindici tra e presieduta dall'intendendal grande persone, e sottoposta alla vigilanza della Commessione amdegli ospizi di Napoli, i principali impiegati e possidenti, un Comitato centrale le, del presidente

te. Era stato istituito inoltre in Napoli (r.d. 18 ottobre 1808). di beneficenza, presieduto elemosiniere, e composto dall'arcivescovo, dal vicario generadel corpo di città, e da quattro proprietari (presieduti dal paro cittadini che eserconosciuti per la loro pietà ed il loro interesse pe' poveri, il quale per mezzo di comitati parrocchiali roco, e composti da quattro proprietari,

citassero un'industria onorevole), distribuiva ai poveri della capitale i soccorsi largiti dalla sovrana o privata munificenza, e ne curava l'avviamento al lavoro, l'istruzione, l'assidella stenza sanitaria, etc. N elle provincie, l'amministrazione beneficenza pubblica era affidata agli intendenti,

assistiti da

(414) Con r.d. 24 dicembre 1806, furono assegnati, a carico del hudget del Ministero dell'interno, d. 5.544,66 mensili, complessivamente, ripartiti tra l'Ospedale degli incurabili, il Reale Albergo de' poveri, l'Ospedale dell'Annunciata, l'Ospedale e conservatorio di S. Eligio, ed il Conservatorio de' SS. Pietro e Gennaro, per compenso parziale degli arrendamenti perduti da tali stabilimenti di Napoli. (415) COMERel, p. 245 , e 246 ss. Gli stabilimenti riuniti erano I'Annunciata (per l'alimentazione dei proietti); l'Ospedale degli incurabili (per i malati cronici); l'Albergo de' poveri (deposito di mendicità), con l'ospizio di S. Francesco di Sales (per donne storpie) e l'Ospedale della Cesarea (per infermi di malattie acute); l'Ospizio di S. Gennaro de' poveri (per vecchi d'ambo i sessi); l'Ospedale e conservatorio di S. Eligio (che ospitava donne inferme di malattie acute, ed altre, di famiglie civili, dedite al servizio degli infermi); l'Ospedale della Pace (per infermi di malattie acute); l'Ospedale dei pellegrini e convalescenti {per feriti e Iratturati).

808

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

129

una Commessione amministrativa di pubblica beneficenza, o «Commessione degli ospizi» (r.d. 16 ottobre 1809), composta dal vescovo, e da tre probi cittadini della provincia; e con lo stesso decreto fu costituita in ogni comune una Commessione amministrativa di tre membri, per amministrare le istituzioni locali. A tali consessi furono altresì sottoposti i luoghi pii laicali (r.d. 2 dicembre 1813) stabilendosi (art. 5 r.d. cit.) che «in ogni comune del regno l'amministrazione de' luoghi pii laicali sarà considerata come una sezione dell'amministrazione municipale, nel modo che si trova stabilito per gli ospizi» col r.d. 30 aprile 1810. È questo il precedente dell'art. 15, n. 2, 1. 21 marzo 1817, ricordato sopra. In conclusione, la legislazione di Giuseppe Bonaparte e di Gioacchino Murat aveva dato all'amministrazione della beneficenza pubblica le fondamentali strutture, che più o meno permarranno fino al 1860. La politica legislativa della restaurazione borhonica seguì infatti il metodo che abbiamo in altre materie descritto, conservando, con opportuni adattamenti, quanto avea già dato buona prova. Tal risultato pOSItIVO non sembra avesse dato l'Amministrazione generale degli ospizi di Napoli, dacchècon uno dei primi atti del nuovo governo (r.d. 14 settembre 1815) il re Ferdinando, penetrato dalla situazione infelice in cui aveva trovato gli ospedali e gli altri stabilimenti di pietà della capitale, e persuaso che i disordini che presentavano erano il risultato delle perdite sofferte durante l'occupazione militare, e del sistema stabilito col r.d. Il febbraio 1809, «volendo allontanare tutte le cagioni che hanno prodotto la loro decadenza, e porgli in istato di riacquistare l'antico splendore », scioglieva la detta Amministrazione, nonchè la Commessione amministrativa, e stabiliva sei amministrazioni sepa~

129

Amministrazione

civile e beneficenza

809

rate (416), composte di tre governatori il primo dei quali aveva titolo e funzioni di soprintendente, nominati per triennio. Con lo stesso decreto, peraltro, veniva conservato il Consiglio provinciale degli ospizi, riducendosi però a funzioni di mera consulenza quelle relative ai predetti stabilimenti e si conservavano tutte le disposizioni, del r.d. Il febbraio 1809 ed altri posteriori, che non fossero espressamente revocate. Il r.d. 14 settembre 1815 conteneva, altresì, vari provvedimenti intesi a risanare l'economia degli enti, ed assegnava ai medesimi una dotazione in . beni demaniali e numerario, a carico della Cassa d'ammortizzazione (supra, § 56). L'adozione di tali misure, nel medesimo contesto con cui si riformava l'amministrazione, fa ritenere che i motivi espressi nel preambolo del decreto, sopra riferiti, fossero veridici, e che la rapida eliminazione dell'Amministrazione generale rispondesse ad esigenze seriamente valutate, di risanamento economico ed amministrativo. L'amministrazione dei detti stabilimenti fu vigilata direttamente dal ministro dell'interno, su cui proposta il re approvava i rispettivi stati discussi (art. 15 r.d. cit.], i primi dei quali, per l'esercizio 1817, formarono oggetto del r.d, 19 dicembre 1816, con cui era altresì approvato il «regolamento generale d'amministrazione per gli stabilimenti di pietà di Napoli ». Queste pie opere, con altre istituite in varie città, anche dei reali domini di là del Faro, sono quelle dette talora «regie », sovvenzionate regolarmente dallo Stato, e sottoposte all'amministrazione governati-

(416} Le amministrazioni istituite con l'art. 6 r .d. 14 settembre 1815 erano: 1) Annunciata; 2) Ospedale degli incurabili, S. Francesco di Sales, Cesarea; 3) S. Gennaro; 4) S. Eligio; 5) Ospedale della Pace, e conservatori della Maddalenella, de' SS. Giuseppe e Teresa, e delle Paparelle; 6) Ospedale de' pelo legrini e convalescenti, affidato all'areìcoufraternita della SS. Tp~~~. dtJ' pel-, legrini.

810

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

129

va centrale (417). Dal regime previsto dal r.d. 14 settembre 1815 furono tuttavia eccettuate, con r.d. 14 febbraio 1816, e 29 febbraio 1816, le confraternite e pie adunanze con sede in Napoli, aventi regole corroborate da regio assenso, ed i ritiri e conservatori di donne della stessa città, che, quando avessero conservato, dopo il 1805, le forme d'am.ministrazione anteriore, continuavano ad essere amministrate .nello stesso modo. Altrimenti, ritiri e conservatori erano confidati il commissioni di tre governatori, uno dei quali doveva essere un ecclesiastico nominato dall'arcivescovo. Continuò a funzionare, come organismo autonomo dall'amministrazione della beneficenza, il Comitato centrale di beneficenza, per la distribuzione dei soccorsi regi agli indigenti della città di Napoli, che, col r.d. 4 gennaio 1831, fu riordinata col nome di Real Commessione di beneficenza, dipendente dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, e poi (r.d. 21 aprile 1848) dal Ministero dell'interno. Vi affiuivano anche i proventi delle multe per contravvenzioni di polizia, riscosse nella città di Napoli isupra, §§ 43 e. 51). Utilissima .istituzione parvero, invece, i Consigli provinciali degli ospizi (418) e le Commessioni amministrative comunali. Questi collegi furono conservati col r.d. 10 febbraio .. 816, che confermò provvisoriamente le. norme che li con1 cernavano. Volle tuttavia il re fosse restituita ai confratelli l' amministrazione dei, beni delle congregazioni e pie adunan-

(417) Tali, per esempio, i reali ospizi di beneficenza di Palermo, Messina e Catania, istituiti con r.d. 7 agosto 1834, e riordinati con r.d. 16 maggio 1853, derivanti dalle tre «case di .educazione per la bassa gente» istituite con real dispaccio 3 agosto 1778, e delle quali quella di Messina (ora Ospizio Cappellini) era stata dotata sulle rendite della soppressa Compagnia di Gesù (Cons, giusto amm. Reg. sic., parere 18 luglio 1950, I). 212, in Racc. compl, giuro CQns. St., 1950, p. 1372). (418) COMERCI, p. 245.

129

Amministrazione

civile e beneficenza

a11
1805, e diretta-

ze di qualunque natura, se ne erano in possesso nel parimenti agli ecclesiastici il diritto d'amministrare mente le pie istituzioni, dizione nel 1805 (artt. 3 e 4 r.d. cit.). Gli altri

quando lo esercitassero senza contradenti conti-

nuavano ad essere affidati alle Commessioni amministrative (art. 2) Fu stabilito inoltre, in conformità del concordato del 1741, che nella discussione dei conti innanzi al decurionato intervenisse un delegato ecclesiastico, nominato dal vescovo, per vegliare all'osservanza delle opere di religione (art. 7 r.d. cit.). Un regime speciale fu dettato, col r.d. 29 febbraio 1816,

già ricordato, per i conservatori di donne siti cie (419). Restò immutato il regime di quelli erano amministrati dai Comuni

nelle provinche nel 1805

(art. 6) e furono restituiti

al regime in vigore fino al 1805 quelli che erano allora amministrati da ecclesiastici (art. 8). Quelli però che nel 1805 erano governati dalle proprie superiore, furono affidati a Commessioni particolari, formate ogni anno da un ecclesiastico deputato dall'ordinario diocesano, e due laici proposti dal decurionato e nominati dal Consiglio degli ospizi (art. 7) (420). Non fu accolto però senza opposizioni dei Consigli degli ospizi, e degli enti interessati, il r.d. 3 luglio 1818, disponeva la vendita di tutti i fondi, e l'affrancazioni nenti agli stabilimenti opere pie laicali, di beneficenza, di tutti i censi e rendite costituite, di qualunque il quale appartefossesì rustici che urbani, agli ospedali, ed alle

specie ed istituzione

(419) PETITTI, I, p. 214, nota (1), osserva che i regolamenti relativi e spesso però sono rimasi ineseguiti, ed obliati s . (420) Tale disposizione, secondo la circo Min. Aff. interni, 29 settembre 1847 (PETITTI, I, p. 303) faceva eccezione all'art. 56 l. 12 dicembre 1816, secondo cui il sindaco era «membro nato '>, cioè di diritto, delle Commessioni ed Amministrazioni dei pubblici stabilimenti siti nel Comune, onde egli non aveva diritto ad intervenire nelle Commessioni dei conservatori di donne.

812

Istituzioni del Regno delle Du e Sicilie

129

ro (421). Si diceva infatti che tale provvedimento era lesivo dei patrimoni, dacchè vendevansi i fondi migliori, e restavano invenduti gli altri; che il reimpiego in iscrizioni sul Gran libro del debito pubblico non era vantaggioso, perchè sostituiva una rendita fissa alla rendita fondiaria che seguiva la progressione della spesa e dei prezzi; e che il decreto ispirava diffidenza, e faceva diminuire gli atti di liberalità a favore delle opere benefiche. Il Ministero delle finanze opponeva che la rendita spesso aumentava, e «che al tempo medesimo si evitavano tutti i mali che l'esperienza ha sempre fatto conoscere sempre uniti all'amministrazione pubblica de' beni fondi, i quali esigono assolutamente la cura del proprietario; e che il risparmio della spesa e la facilitazione ne' conti era in ciò un altro non leggiero vantaggio ». Questo decreto fu, con altri relativi ad alienazioni di beni pubblici, abrogato con r.d. 18 luglio 1844, restando salva la facoltà di francazione de' canoni, che i debitori potevano convertire con la cessione di un equivalente rendita iscritta nel Gran libro, o d'un corrispondente capitale calcolato sulla rendita 4%. È certo che sfuggiva al legislatore del tempo il pericolo inerente alla conversione dei patrimoni immobiliari in titoli del debito pubblico, data la scarsa cognizione e la rara esperienza di fenomeni d'inflazione monetaria, ed un indirizzo politico-economico di rigoroso contenimento dei prezzi e dei salari (422). La ragione decisiva, però, che spingeva alla liquidazione dei patrimoni immobiliari, era la diffidenza verso gli amministratori. Infatti, in Sicilia, dove le disposizioni sopra citate non avevano avuto applicazione, la vendita dei beni «d'ogni
(421) COMERCI, p. 25l. (422) È giusto rilevare che rovinose alienazioni di patrimoni immobiliari di opere pie, con la conversione in titoli del debito pubblico, continuarono a verificarsi anche dopo i fenomeni inflazionistici del 1914 ed anni successivi.

130

Amministrazione

civile e beneficenza

813

natura del demanio pubblico, de' pubblici stabilimenti e quelli de' luoghi pii laicali, e di ogni altro stabilimento dipendente dal real governo », col reimpiego del corrispettivo in rendite iscritte nel Gran libro del debito pubblico siciliano bolo ripete la censura

(supra,

§ 56) furono autorizzati dal r.d. 16 febbraio 1852, il cui preamdi scarsa efficienza dell'amministramanifestazioni di volontà dei zione (vedi supra,

§ 124), nè si volle che costituissero osta-

colo alla vendita le contrarie dispositori (423). Il funzionamento messioni amministrative plinato con le «istruzioni

dei Consigli degli ospizi, e delle Comcomunali, fu definitiva mente discidegli stabiper l'amministrazione

limenti di beneficenza e dei luoghi pii laicali del regno autorizzazione sovrana contenuta nell'art.

», ema-

nate dal ministro degli affari interni il 20 maggio 1820, per l r.d. I" febbraio 1816. Tali istruzioni, che sono in realtà un ampio testo normativo di ben 158 articoli (424), rimasero in vigore, con minime integrazioni stanzialmente e modifiche, fino al 1860, e costituivano sola legge generale sulla beneficenza pubblica.

130.

Stabilimenti di beneficenza e luoghi pii laicali. di bene-

La sorveglianza, tutela e direzione degli stabilimenti

(423) La vendita di beni immobili lasciati ad opere pie con espressa condizione d'inalienabilità fu consentita con r. 15 giugno 1852, perchè (come aveva rilevato il Consiglio degli ospizi di Catania a proposito della progettata alìenazione dei lasciti Modò e Leonardi al Conservatorio delle Vergini d'Acireale) il r.d. 16 febbraio 1852 era <!: una legge di ordine pubblico, alla quale convien che sotto stiano tutti gli atti privati» (PETITTI, V, p. 311). Era stata invece esclusa, in linea di massima, la vendita di parti di edifici in cui avean sede gli stabilimenti, «non essendo convenevole che pubblici edifici divengano in parte privata proprietà» (r. 22 giugno 1852 a proposito della progettata alienazione di botteghe sotto stanti al palazzo del Monte di prestamo di Caltagirone, in PETlTII, V, p. 314). (424) Sono pubblicate in DIAs, c), I, pp. 295 S5., ed in PETITfI, I, pp. 204 S9.

814

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

130

ficenza e de' luoghi pii laicali che esistevano in tutti i Comuni, era affidata ai Consigli degli ospizi stabiliti in ogni capoluogo di provincia (art. l istr. cit.). L'amministrazione diretta degli stabilimenti era data alle Commessioni amministrative comunali, oppure «a quegli individui» che avevano «legittimo diritto per governarli» (art. 3 istr. cit.). L'art. 2 istr. cito chiariva che «sotto la indicazione di stabilimenti di beneficenza e di luoghi pii laicali s'intendono gli ospedali, gli orfanotrofi, i conservatori e ritiri, i monti dei pegni, de' maritaggi, di elemosine, i monti frumentari, le arciconfraternite e congregazioni, le cappelle laicali, e finalmente tutte quelle istituzioni, legati ed opere, che sotto qualunque denominazione e titolo si trovano, o che saranno addette, al sollievo degl'infermi, degl'indigenti, e de' proietti» (425).

(425) In questa enumerazione non figurano i (monti di famiglia s , che dovevano essere definitivamente disciolti, secondo il r.d. 17 marzo 1811, entro un anno dalla pubblicazione del decreto stesso, e divisi fra coloro che vi avevano diritto. In tale divisione, quindi, potevano inserirsi come aventi diritto stabilimenti di beneficenza e luoghi pii quando ciò fosse previsto dagli atti costitutivi dei detti monti; mentre le quote spettanti ad individui la cui discendenza «non risultava chiara» erano assegnate al demanio come beni vacanti, secondo le leggi civili (r. 24 dicembre 1834, in PETITTI, I, p. 276; v. anche COMERCI, 550). Questi monti erano, in sostanza, istituzioni fìdecomp. missarie (vedi le 11.abolitive 15 marzo e 18 giugno 1807) a pro' dei discendenti d'una famiglia. Per esempio, d. Tarquinio Landi, arcidiacono della Cattedrale di Campagna (Principato Citra), per testamento pubblicato in atti del notar Gre· gorio Servillo di Napoli il 13 agosto 1735, aveva istituito un monte al suo nome, a favore dei discendenti del nipote ex [ratre d. Giovanni Landi, per fornire loro una rendita annua, oltre i sussidi ai maschi che entrassero nell'Ordine di Malta o in altro consimile, ed alle donne per monacazione, o per matrimonio con persone nobili da non meno di tre generazioni, con l'onere di celebrare una messa quotidiana. Il Monte esisteva ancora nel 1806, come risulta da una supplica umiliata alla Santa Sede dall'amministratore del tempo, d. Vincenzo Landi, per ottenere la riduzione dell'onere delle messe, in relazione ad un introito che non superava 600 ducati annui, e dal rescritto della Congregazione del Concilio Tridentino, 29 novembre 1806, che accoglie l'istanza. Trattasi della famiglia dell'autore di queste pagine.

130

Amministrazione civile e beneficenza

B15

Gli enti contenuti in questa ampia enumerazione, VISIbilmente esemplificativa, erano soggetti al regime delle citate istruzioni. Esse, tuttavia, non si applicavano agli enti che come le cosiddette opere pie regie (supra, § 129) erano direttamente sottoposti all'amministrazione centrale (426); e si applicavano con varie deroghe a certe categorie di enti, quali i depositi di mendicità (427), i monti o banchi de' pegni, ed i monti frumentari (in/ra, § 133). Restavano parimenti escluse quelle confraternite o pie adunanze, la cui rendita constava solo di prestazioni od oblazioni dei confratelli (art.
(426) I reali ospizi di Palermo, Messina e Catania, menzionati alla nota (417), avevano finalità provinciali (Messina) o interprovinciali (Catania e Palermo); godevano di un ratizzo a carico dei comuni interessati, in proporzione delle rispettive popolazioni; erano sottoposti direttamente al luogotenente generale ed al ministro di Stato presso di lui residente per quanto concerneva l'approvazione dei regolamenti e degli stati discussi, mentre per i conti si applicava la revisione ex ofiicio della Gran Corte de' conti (in/ra, § 184); erano amministrati (art. 23 r.d. 16 maggio 1853) da una deputazione costituita da un soprintendente e due governatori, nominati dal re" e dipendenti direttamente dall'intendente, esclusa ogni ingerenza del Consiglio degli ospizi. Il riordìnamento disposto col r.d. 16 maggio 1853 era stato preceduto da un r. 29 gennaio 1853 (PETITTI, , p. 420), che, per iniziativa del luogotenente, e su proV posta del ministro per gli affari di Sicilia, aveva imposto «per tutte le opere esentate dalla vigilanza de' Consigli degli ospizi... l'obbligo ai rispettivi amministratori di formulare lo stato preventivo, e di far giungere in ogni anno al Real Governo il conto di loro gestione ». (42.7) I quattro «depositi di mendicità », istituiti col r.d. 18 giugno 1840 nelle provincie di Napoli, Terra di Lavoro (anche per Principato Ultra, Mo· lise, Capitanata ed Abruzzi), Principato Citra (anche per Basilicata e Cala. brìe), Terra di Bari (anche per Terra d'Otranto) avevano un ordinamento speciale, ma erano subordinati al Consiglio degli ospizi della provincia dove avevano la sede. Il Reale Albergo de' poveri, sorto per iniziativa di Carlo di Borbone nel 1751, e che nel 1819 ospitava ben 2.000 assistiti (SCHIPA, I, p. I 199; GHIRELLI, 123) fu riordinato con r.d. 21 settembre 1843. L'organo amo p. ministrativo era composto da un soprintendente e sei governatori, dei quali un ecclesiastico, un militare, ed un consigliere della Gran Corte de' conti, ed amministrava i soli stabilimenti della capitale dipendenti dal Reale Albergo, mentre tutti gli altri, compreso lo stabilimento di S. Lorenzo d'Aversa in Terra di Lavoro, erano amministrati dalle rispettive province.
14. LANDI • II.

816

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie 1816); ma eventuali interessati

130 potevano

8 r.d. I" febbraio

ricorrere al Consiglio degli ospizi, che aveva facoltà di provvedere in merito, o di provocare ordini superiori (art. 154 istr. cit.). Erano invece pienamente subordinate al regime comune, «tuttochè la loro forma amministrativa» fosse «definita dalle proprie regole» le arciconfraternite, confraternite e congregazioni laicali (art. 157, comma 2, istr. cit.), nei confronti delle quali l'autorità degli ordinari diocesani era circoscritta alle materie morali e disciplinari, Ma quell'autonomia organizzativa senza, però, che i Consigli che le istruzioni sembradegli ospizi potessero in ciò prendere ingerenza alcuna (428). vano ancora riservare ai detti sodalizi, era in pratica limitata dal r. 8 marzo 1825 (429), con cui la real maestà aveva diramato ai Consigli degli ospizi uno schema di regolamentotipo, la cui predisposisione era stata affidata alla Consulta de' reali domini di qua del Faro, «per tenerlo presente nello esaminare le nuove regole delle congregazioni, non escludendo altra forma di regole, qualora la si trovi approvabile ». Questo regolamento modellata era minuziosissimo, e scendeva perfino a precisare i particolari del «sacco ossia veste della confraternita,

con la massima semplicità », nonchè dei distintivi

del superiore, degli assistenti e degli uffiziali. Su tali esigenze di uniformità tornava il Ministro degli affari interni nella circo 26 febbraio 1842, con cui rendeva noto ai Consigli degli ospizi un parere della Consulta generale del regno, approvato dal re (430). Parrebbe, secondo il citato avviso, che di tali congregazioni se ne formassero fin troppe, nè se ne ot-

(428) R. 21 ottobre 1837 su cfp. CN, in (429') PETITrI, I, p. 245. (430) PETIITI, I, p. 292.

PETITTI,

I, p. 243, nota (2).

130

Amministrazione

civile e beneficenza

817

tenesse alcun bene spirituale, chè anzi si promovevano «viemaggiormente in tutti i comuni quelle gare di precedenza che spargono germi di divisione e di ostilità tra gli abitanti» (431).
(431) Le gare di precedenza tra confraternite, degenerate talvolta in vere e proprie risse, erano antico fenomeno nelle due parti del regno: vedi, per esempio, in Messina, i ripetuti incidenti (particolarmente gravi nel 1487) tra la Compagnia dei Verdi del 55. Sacramento, e quella di S. Basilio degli Azzurri (LANDI, ), p. 133). Non dunque semplici interessi di cerimoniale, ma ragioni h d'ordine pubblico, inducevano la real maestà a stabilire che nella processione del Corpus Domini avesse precedenza su tutte le altre la congrega del Sacramento, e nelle altre processioni le confraternite prendessero posto secondo l'antichità del regio assenso (r. 23 agosto 1843, su cfp. CR, in PETITTI,I, p. 294); disposizione reiterata con r. 11 ottobre 1845, previo parere della stessa Consulta (ivi, p. 299), dove si rilevava come una tale controversia, sorta in Torre Annunziata, «per sè stessa di leggera considerazione,... non pertanto ha diviso la popolazione in partiti, ha sparsa la dissenzione tra i cittadini, compromette la tranquillità fra' medesimi », e che per essa «vengono distrutti i fondi destinati agli usi di pietà, onde essere così accanitamente sostenuta », dimodocchè si consigliava disporre «anche in questo caso il provvedimento di chiudersi la congrega che si mostrerà renitente, come fu utilmente sanzionato per quelle del Comune di Policastro» con r.d. 9 aprile 1842. Quando poi, con r.d. 16 dicembre 1853, per porre termine a tali «continue dispute» fu stabilito che «la precedenza nelle pubbliche funzioni è accordata alle arcìconfraternite in concorso con le confraternite, e tra le prime la precedenza medesima sarà regolata dalla data del decreto di elevazione alla dignità d'areìconfraternita », fu ancora necessaria la circo Min. interno, 12 luglio 1854 (PE. TITTI,V, p. 627), per precisare che ciò non incideva sulle precedenze accordate alle congreghe col titolo del 5S. Sacramento, anche se non godenti il rango d'arciconfraternita, nelle processioni del Corpus Domini, dell'ottava, e nelle altre indicate in precedenti rescritti. Il titolo d'arciconfraternita era partìcolarmente ambito, e di ciò si faceva carico il Ministero dell'interno (circ, 8 febbraio 1854, ivi, p. 579) per raccomandare che ogni congrega che vi aspirasse «debba perciò proporre delle opere di beneficenza che la faccian meritevole dell'onore cui aspira ». La circo 24 marzo 1854 (ivi, p. 588) raccomandava che in tali casi il Consiglio degli ospizi accertasse che le aspiranti effettivamente attuassero le benefiche iniziative, provvedendo anche ai prescritti adempimentì amministrativi. Infine, il r. lO gennaio 1855, su cfp. CN (ivi, p. 643) stabiliva: l) che la precedenza tra arciconfraternite dovesse essere regolata dalla data del decreto di concessione, e non da quella di presentazione della domanda di riconoscimento del titolo; 2) che il titolo non poteva essere riconosciuto in mancanza di regio assenso; 3) che potesse tale titolo essere concesso anche a confraternite meno antiche nel comune, che offrissero più vistosi ed utili atti

818

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

130

f

Si raccomandava pertanto di non installare nuove confraternite nei comuni dove già ve ne fossero in numero sufficiente, e che le medesime potevano erigersi sol quando fossero tenute

« a speziali opere di pietà, come sarebbero esercizi spirituali,
visite agli infermi, servizio agli ospedali, soccorso ai poveri, a ben morire, cappelle serodella pieritiro mensuale per prepararsi

tine, o altra lodevole pratica tendente all'aumento ficenza verso il prossimo ».

tà cristiana e del fervore di spirito, nonchè degli atti di beneÈ agevole constatare come si ponessero sullo stesso piano finalità meramente religiose, ed altre di pubblica beneficenza, dimodocchè potevano sorgere dubbi circa la qualità, laicale od ecclesiastica, di certe pie istituzioni. Il r. 18 settembre 1839 (432), su conforme parere, ampiamente e dottamente motivato, della Consulta generale del regno, precisava « che la qualità ecclesiastica in una fondazione o beneficio vien costituita dalla solenne erezione in titolo, la quale emanar dee da atto di giurisdizione episcopale nelle forme canoniche, cioè con rito conveniente o sentenza; oltre a ciò vi deve concorrere l'assenso del principe, e la erezione dev'essere espressa, e non presunta per qualche trascorrimento di tempo anche immemorabile », In difetto, appunto, del titolo canonico, veniva respinta la pretesa dell'arciprete d'Altavilla Milicia (valle di Palermo) d'amministrare cappella della Madonna le elemosine pervenute alla di Loreto, delle quali, vigendo le

di beneficenza, purchè, in tal caso, venissero interpellate le più antiche, se volessero «serbare la precedenza con ottener il titolo d'arciconfraternita implorato dalla prima assoggettandosi ai medesimi o a maggiori atti di beneficenza e di religione»; a Napoli, però, era sufficiente dato il gran numero di congreghe interpellare quelle più antiche di 50 anni, salvo eccezioni «per merito distinto» su proposta dell'ordinario diocesano e conforme parere del Consiglio degli ospizi. (432} PETITl'I, I, p. 284.

131

Amministrazione

civile e beneficenza

819

antiche leggi, disponeva una deputazione comunale, a quanto sembra per remota consuetudine: la cappella veniva affidata ad una Commessione amministrativa vigilanza comunale, sotto la che o altro prodel Consiglio degli ospizi, pur concedendosi

della Commessione dovesse fare parte l'arciprete,

bo ecclesiastico del comune (433). Parimenti, con vari rescritti su conformi pareri della Consulta de' reali domini di là del Faro, si dichiarò che l'esecuzione di legati di messe dovesse essere vigilata dai Consigli degli ospizi (434). È ovvio che quando esi steva l'erezione canonica ed il regio assenso, nessuna ingerenza era consentita all'amministrazione civile. Parimenti era esclusa la competenza delle Commessioni comunali in ordine ai diritti rona (435). 131. di patronato laicale su enti soppressi, che ritornavano esclusivamente alla real co-

I Consigli degli ospizi. -

I Consigli degli OSpIZI
esclusivamencoerano «considerati

(detti qualche volta «generali») me corpi assolutamente

dipendevano

te dal Ministero degli affari interni;

distinti da tutte le altre amministra-

zioni », ed il loro ufficio era separato da quello dell'intendenza (art. 4 istr. 20 maggio 1820). Secondo gli artt. ne facevano parte l'intendente, l'ordinario capoluogo di provincia, tre consiglieri (indicati

5.7 istr. cit.,
talvolta co-

della diocesi del

(433) La motivazione (<< ••• l'arciprete mal soffriva quella innovazione, per la quale le rendite erano state levate dalle sue mani, e messe in altre ben sorvegliate•.. s) dimostra che la Consulta aveva in sospetto la correttezza del degno sacerdote. (434) R. 20 ottobre 1841 (PETITTI, I, p. 291) a proposito della renitenza di D. Michele Sagona da Naro (Girgenti) a render conto dell'adempimento d'un legato di messe del fu sacerdote Paci; vi sono richiamati vari precedenti conformi. (435) R. l° novemhre 1829 (PETITTI,I, p. 260) riguardante quattro Iondazioni in Bucchèri (Siracusa) ed un'altra in Mazzara (Trapani).

820

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie di beneficenza») ed un segretario;

131 i concon del cae le chi

me «consiglieri

siglieri, nominati dal re su terne proposte dall'intendente rapporto motivato dovevano sceglier si tra i possidenti

poluogo i quali si distinguessero per grado, per carattere personale e per pietà verso i poveri; l'ufficio era gratuito, nomine erano conferite per un triennio, salvo conferma; però usciva d'ufficio, poteva rientrarvi Queste disposizioni furono parzialmente

solo dopo due anni. modificate con r.d. elevato ad otmetà di questi, dovevano es-

6 settembre 1852: il numero dei consiglieri fu to, e nella provincia di Napoli a ventiquattro; nominati sulle terne proposte dagli intendenti,

sere scelti tra i possidenti del capoluogo, che si distinguessero per probità, per sapere e per pietà verso i poveri; l'altra metà era nominata su terne proposte dagli ordinari diocesani, tra gli ecclesiastici di specchiata dottrina e di conosciuto zelo a favore delle opere di beneficenza; le deliberazioni erano valide se adottate in numero dispari di votanti, non minore di cinque, cioè due consiglieri ecclesiastici e due laici, oltre il presidente. Il Consiglio era presieduto dall'intendente (art. 6, comma 3, istr. cit.), o da chi ne esercitava le funzioni per sovrano comando (436); vice presidente diocesano (art. 13, comma 2, ed art. 14 istr. era l'ordinario cit.), il quale fu

più tardi autorizzato a delegare detta funzione ai propri vicari generali o ad altri distinti ecclesiastici (art. 2 r.d. 6 settembre 1852); nella contemporanea mancanza dell'intendente e dell'ordinario, le funzioni di presidente erano eser-

citate dal consigliere di beneficenza decano, cioè dal più anziano per nomina, ma dopo la riforma del 1852 la presidenza in tal caso fu affidata al vicario generale (437). È da notare,

(436) Min. Interno, 6 dicembre 1849, in PETITTI, I, p. 309. (437) Il r. 15 febbraio 1832, in PETlTTI, I, p. 264, attribuiva la presidenza

131

Amministrazione

civile e beneficenza

821

nella riforma del 1852, l'accresciuta to ecclesiastico, in corrispondenza

ingerenza dell'elemen-

con l'indirizzo politico più

« clericale» adottato, dopo il 1850, in conseguenza degli eventi politici del 1848-49 (s;upra, § § 7 e 46). Il Consiglio aveva un segretario, nominato dal ministro degli affari interni su proposta del Consiglio stesso, tra «gli uomini di maggiore probità ed intelligenza» (art. 9 istr. cit.). Questi era anche capo dell'ufficio di segreteria (art. 15 e 16 istr. cit.}, ed aveva alle proprie dipendenze uno o più razionali per preparare la liquidazione dei conti delle Commessioni amministrative e dei loro cassieri (artt. 17 e 18 istr. cit.), (artt. 19 e 20 istr. cit.), ed il personale uno o più archivari

nel numero e con le retribuzioni stabilite nella pianta approvata dal ministro degli affari interni su proposta del Consiglio (artt. 21 e 23 istr. cit.). Nelle provincie che avessero scarsa rendita di beneficenza, o ristretto numero di stabilimenti, le funzioni di segretario potevano essere affidate ad un consigliere, « godendo una moderata prestazione annua a titolo d'indennità di spese, che sulla proposta dei Consigli sarà stabilita con superiore approvazione» (art. 22 istr. cit.). I Consigli erano, come si è visto (supra,

§§ 129 e 130), or-

gani di vigilanza e di controllo, e le loro attribuzioni riguardavano «tutta la parte amministrativa, economica e disciplinare degli stahilimenti messi sotto la loro sorveglianza» (art. 24 istr. cit.). Dovevano vegliare sulla condotta degli amministratori degli stabilimenti, provocandone, ove conveniente, la destituzione (art. 25 istr, cit.), e sul funzionamento dei detti istituti, per eliminare gli abusi, e provocare dal ministro «le utili riforme e le variazioni de' sistemi sulle basi delle disposizioni dei testatori» (art. 26 istr. cit.). I Consigli degli ospizi
PETITrI,

al consigliere decano; altro, 8 febbraio 1856, in sce al vicario generale.

VI, p. 568, I'attrlbuì-

822

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

131

dovevano altresì vigilare sull'esecuzione

de' legati pii quando

fosse affidata agli eredi, ed esigere dai medesimi l'annuo rendiconto (438). Nessuna commuta di volontà dei testatori poteva disporsi senza sovrana autorizzazione, pur se vi fosse stato provvedimento dell'autorità ecclesiastica, e l'oggetto della disposizione d'ultima to (439). volontà fosse stato puramente di cul-

(438) Il r. 20 febbraio 1836, su cpf. CR (PETITII, I, p. 279), prendeva atto che, per giudizio del tribunale e della Gran Corte civile nella causa tra la Commessione di beneficenza di Ortì (Calabria Ultra 1") e gli eredi di d. Filippo Sìdari, l'esecuzione dei legati spettava a questi ultimi, e, dichiarando non essere il caso che la Commessione ricorresse per annullamento, stabiliva la vigilanza del Consiglio degli ospizi sull'esecuzione dei lasciti. Nel caso, però, d'un Iegato di maritaggi una tantum, disposto da d. Maria Silvestri, il r. 28 aprile 1852, su cfp. CN, disponeva che all'erogazione dovesse provvedere I'erede, ma affidava la vigilanza alla Commessione di beneficenza di Reggio, ritenendo, inoltre, che, non essendo indicato il comune nel testamento, i legati spettassero a donzelle del comune di nascita della testatrice (PETITTI, V, p. 273). Infine, il r. 20 giugno 1855, su cfp, CN (PEl'Il'TI, VI, p. 480) precisò che i legati di limosine da dispensare ai poveri rimanevano tutti a coscienza degli eredi, senza che l'amministrazione di beneficenza vi potesse prendere ingerenza, mentre erano sottoposti a vigilanza della medesima i lasciti per cappellanìe e maritaggi. (439) R. 6 giugno 1840, su cfp. CSi (PETITTI, I, p. 28~): veniva negata efficacia; come ad «abuso in danno della suprema potestà del re nostro signore », ad un decreto dell'arcivescovo di Messina, che accordava alle sorelle Lorenza e Vita Genovese certi censi, dovuti dalla Casa de' dispersi (ora Convitto G. La Farina) di Messina all'eredità di d. Angela Saccano e Granata per un beneficio di messe fondato dalla Saccano. Una circo Min. interno, 12 ottobre 1850 (PETll'l'I, V, p. 105) richiamava «i Consigli degli ospizi a guardar con tutta scrupolosità che non si frastorni bricciola di rendita dalla pia destinazione cui l'ha addetta la sana volontà dei defunti e dei dotanti delle opere pie, e che si rigetti qualunque progetto, che comunque pio, e lodevole, possa di rimbalzo menomare l'adempimento dei pesi preesistenti sulla rendita che si vorrebbe in parte o in tutto far servire alla nuova opera ». Le rendite delle confraternite estinte dovevano essere amministrate, secondo la destinazione, della Commessione amministrativa comunale, potendo continuare il cappellano in carica soltanto la riscossione di quelle destinate a celebrare messe (Min. Aff. interni, 12 giugno 1837, in PETITII, I, p. 281, a proposito delle turbolenze d'un 'certo sacerdote Amodeo, cappellano dell'estinta confraternita di San Carlo in Termini Imerese).

131

Amministrazione

civile e beneficenza

823

Nell'esercizio di tale vigilanza, compito fondamentale del Consiglio era l'esame degli stati discussi di ciascuno stabilimento, che potevano essere anche unificati quando trattavasi di più stabilimenti amministrati «con analogia d'istituzioni e di spese

»,

da una sola Commessione

(artt. 27 e 29 istr.

cit.). I progetti, predisposti dalle Commessioni, venivano trasmessi, con le osservazioni del Consiglio, al ministro degli affari interni per l'approvazione (artt. 27 e 31 istr. cit.). Gli stati discussi dovevano essere formati, per tutti i luoghi pii del ogni regno, entro l'anno 1820, e poi si dovevano rinnovare

cinque anni, quando la rendita non superava d. 3.000 annui, ed ogni tre anni negli altri casi (art. 35 istr. cit.), Le dette istruzioni contenevano particolari raccomandazioni per l'esame degli stati discussi degli ospedali e conservatori (art. 32), e raccomandavano altresì di non vincolare eccessivamente, negli stalocali, ma d'essere ti discussi, le facoltà degli amministratori

invece rigorosi allorchè costoro avessero «fatto abuso di potere », « deviato dalle prescrizioni dello stato discusso », o quando fosse loro « imputabile una dannosa negligenza» (art. 34). Altre disposizioni riguardavano la vigilanza che i Consigli dovevano esercitare sull'esecuzione degli stati discussi. Così raecomandavansi, nella distribuzione di soccorsi caritativi (artt. 40-45), speciali cautele perchè le distribuzioni d'elemosine non fossero motivo d'abusi o disordini, o andassero a poveri d'altricomuni, e si vietava d'accordare circolari o commendatizie a favore di persone o famiglie che andassero mendicando; si impartivano direttive, particolarmente ispirate da criteri morali, per il regime interno degli stabilimenti destinati a mantenere ed educare le donne e fanciulle laiche (artt. 4649); si stabilivano i criteri per l'amministrazione dei monti di maritaggi (artt. 50-51) (440); si prescriveva che i Consigli des(440) Il r.d. 29 maggio 1816 aveva stabilito un certo numero di e ma-

824

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie vigilate,

131

sero norma alle amministrazioni

per quanto concer-

neva le locazioni, appalti, forniture, etc., in conformità della l. 12 dicembre 1816 sull'amministrazione civile (artt. 5260) (441). Le istruzioni raccomandavano dei contratti enfìteutici e dei mutui pi », in quanto era stata scoperta un'attenta revisione stipulati « nei passati tem-

« l'illegittimità di diversi con-

tratti conchiusi a danno de' luoghi pii» (art. 61) e prescrivevano il reimpiego de' capitali recuperati in rendite iscritte nel gran libro del debito pubblico toria: (art. 62). Sulle proposte di censuazioni di fondi, dovevasi procedere ad una minuziosa istrutsecondo prescriveva l'art. 64, dovevasi consultare il dee poi curionato, acquisire l'avviso del Consiglio d'intendenza,

il Consiglio degli ospizi doveva rimettere un rapporto motivato al ministro per l'approvazione sovrana previo parere del Supremo Consiglio di cancelleria, poi della Consulta. Qualunque alienazione di proprietà o di diritti reali, e qualunque accetta-

ritaggi » abbinati ai numeri del lotto, da assegnare per sorteggio alle alunne degli stabilimenti di carità della capitale. Altre disposizioni avevano carattere generale: così, il r. 19 agosto 1826 (PETITTI, I, p. 255) stabiliva che i mari. taggi assegnati a donzelle che aveano compiuto il 40° anno d'età senza passare a nozze, tornassero disponibili, salvo ad essere restituiti su quelli dell'u, ..> no in corso, ove la prima assegnataria trovasse poi marito; il che conferma. vasi con r. 24 febbraio 1830 (ivi, p. 261), e con circo Min. Aff. interni, 8 mago gio 1830 (ivi, p. 262), eccezion fatta, tuttavia, per i casi diversamente regolati dai fondatori (circ. Min. Aff. interni, 4 aprile 1840, ivi, p. 288). Le donzelle che, nei comuni ove esistevano più stabilimenti di maritaggi, fossero sorteggiate in più estrazioni, dovevano scegliere una dote, e quelle rinunciate andavano alle estratte in supplemento. I maritaggi non erano cedibili nè sequestrabili (r. Il agosto 1847, su cfp. CR, ivi, p. 302). Le somme disponibili per maritaggi doveano essere messe a frutto presso la Cassa di risparmio, o in altro modo (r. 23 agosto 1848, ivi, p. 306), etc. Vedi anche, in/ra, nota (445), a proposito di taluni abusi commessi in materia da cassieri di luoghi pii. (441) Vedi il reg. 9 gennaio 1850, formato dal Consiglio degli ospizi della provincia di Napoli «per lo procedimento da osservarsi negli affitti de' fondi, negli appalti di fornitura, e ne' lavori dei pii stabilimenti Iaicalì s (PE' TITTI, V, p. 94).

131

Amministrazione

civile e beneficenza

825

zione di donazioni o legati, doveva essere preceduta dall'autorizzazione ministeriale, su rapporto motivato e documentato del Consiglio (artt. 67-68) (442), e così pure per il detto tramite dovevano inoltrarsi i deliberati degli amministratori degli stabilimenti, relativi alle liti attive e passive (in/ra, §§ 171 e 172). Alcune norme contenevano disposizioni limitative circa l'imposizione di « ratizzi », cioè di contributi a carico degli enti, per finalità di beneficenza concernenti l'intera provincia (artt. 77-83). Delle disposizioni speciali sui « proietti », il cui mantenimento era a carico delle provincie, abbiamo detto supera, § 103: le istruzioni (artt. 75-76) si limitavano a raccomandare ai Consigli la vigilanza sulle amministrazioni locali. Le spese d'ufficio dei Consigli degli ospizi erano sostenute con un ratizzo, ossia contributo, a carico dei luoghi pii della provincia (art. 77, n. 1, istr. cit.}, che veniva riscosso da cassieri (nelle provincie più vaste, o dove fossero più numerosi stabilimenti, centrali e distrettuali) nominati dal Consiglio, ed obbligati a prestare cauzione (art. 80 istr. cit.], ed a rendere il conto, del quale giudicava il Consiglio d'intendenza, previe le g"q"-ervazioni Consiglio degli ospizi (art. 84 istr. del cit.: vedi anche injra; § 184). II conto morale del Consiglio degli ospizi era reso al Consiglio provinciale, nel modo pre(442) n rifiuto di legati o donazioni si considerava equiparato alf'alienazione, e perciò subordinato al sovrano beneplacito (r. 14 settembre 1853, su cfp, CN, in PETITTI, V, p. 535). L'autorizzazione al rifiuto poteva essere chiesta quando la liberalità imponesse al pio luogo oneri insostenibili, o I'esponesse a liti con i terzi; mentre si raccomandava d'esaminare l'opportunità dell'accettazione se la largizione, pur non recando vantaggio allo stabilimento, non gli recava danno, o se gli oneri erano suscettibili di parziale esecuzione, rilevandosi che tale comportamento «sarebbe edificante ed altresì un forte stimolo all'anima di altri fedeli da renderli proclivi a beneficiare i luoghi pii, nella sicurezza che chiamando questi legatari troverebbero in essi zelanti e scrupolosi esecutori delle loro pie volontà» (cìrc. Min. interno, 4 gennaio 1854, ivi, p. 570).

826

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

132

visto dall'art.

30 l. 12 dicembre 1816 (supra, § 102), ed i voti

del Consiglio provinciale sui conti morali, dopo la sovrana approvazione, dovevano essere pubblicati con le stampe (artt.

84, 85, 86 istr. cit.).
In conclusione, intemperanze minazioni i Consigli degli ospizi, malgrado talune

tracassières tipiche della legislazione amminiun

strativa borbonica, troppo propensa ad attrarre al vertice deterd'assai modesto rilievo, potevano considerarsi istituto amministrativo ben ideato e congegnato, tanto che and'assistenza e benefi-

cora nella legislazione del regno d'Italia essi possono considerarsi il modello dei Comitati provinciali l'amministrazione cenza, istituiti col d.l.vo. 19t. 22 marzo 1945, n. ~73. Che poi della beneficenza pubblica nell'antico regno siasi svolta con abusi ed inefficienze, è vizio d'uomini, e non di leggi: tanto più che tali carenze non furono eliminate dallo Stato unitario, voli clientelari mentare. e forse furono addirittura potenziate nei riin cui si riversa la nostra democrazia parla-

132. Le Commessioni omministratiue comunali. Le Commessioni amministrative comunali (supra, § 130), secondo l'art. 87 istr. 20 maggio 1820, erano presiedute dal sindaco,
o da chi ne faceva le veci, e composte da due amministratori «da scegliersi dalla classe de' cittadini possidenti, forniti di probità ed intelligenza », nominati dal Consiglio degli ospizi su terne formate dal decurionato.: l'ufficio era triennale (e poteva essere confermato per un altro triennio), e gratuito (art. 97 istr, cit.), Il che spiega come i cittadini dimostrassero la medesima riluttanza ad entrare nelle dette Commessioni, che abbiamo già visto a proposito d'altri uffici d'amministrazione locale (443). Più tardi (r.d. I" febbraio

1845) fu aggiunto ad
PETlTTl,

(443) Il Min. finanze (ciro. 12 ottobre 1816, in

I, p. 2()2) aveva

132

----------------------------------~---------------diocesano, « con voto deliberativo in tutti

Amministrazione

civile e beneficenza

827

ogni Commessione amministrativa dall'ordinario

un .ecclesiastico, nominato gli afdi tutal pari degli altri comed il servizio delle chiesecon-

fari che riguardano l'amministrazione, to ciò che concerne il mantenimento

ponenti », al quale era « confidato il carico particolare se laicali e l'esecuzione dei legati pii ». Le attribuzioni delle Commessioni amministrative, do l'art. 88 istr. cit., concernevano:

a) il mantenimento dei proietti

(supra, § 103), cui, per·
erano essenzialmente

altro, come si è visto, provvedeva si con fondi provinciali, dimodocchè i compiti della Commessione di vigilanza, salvo che non si trattasse d'individui ricoverati in ospizi amministrati dalla Commessione. Fu poi stabilito, con r.d. 7 aprile 1828, che per gli esposti e minori ammessi negli ospizi, oppure a carico di stabilimenti di beneficenza, fossero privi di tutore, glio di tutela, designando per le funzioni che la Commessione funzionasse da Considi tutore uno dei

propri membri, che poteva anche, col parere favorevole della Commessione, provvedere all'emancipazione (cfr. l'art. 354 c.c. ora in vigore);

b) tutti i luoghi pii, stabilimenti e cappelle che nel 1805
(cioè prima dell'occupazione militare) si amministravano da deputati ed agenti comunali (così già disponeva l'art. 2 r.d. 10 febbraio 1816);
le) le istituzioni

governate nel 1805 da particolari indinè garantiti nelle da regio da statuti o regole corroborate

vidui non chiamati o designati da' testatori, loro amministrazioni

assenso: si ricordi che il r.d. 4 febbraio 1816 aveva già fatto eccezione per le convaternite e pie adunanze della città di Napoli, quando vi fosse il regio assenso

(supra, § 129);
consentite per coloro

disposto che avverso i renitenti si usassero le misure che si sottraevano alle funzioni comunali. .

828

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

132

lI) le istituzioni che, per essere estinte o disciolte le corporazioni che le ' rappresentavano, corpo rappresentativo. •.. quanto concernesse: a) le arciconfraternite, confraternite e congregazioni, le cui regole fossero munite di regio assenso: gli amministratori erano nominati dai sodali, secondo le dette regole, e la nomina doveva essere mancassero d'un legittimo

Non erano competenti le Commessioni amministrative per

« confermata» (cioè approvata) dal Con(art. 91 istr.

siglio degli ospizi (artt. 90 istr. oit.), salva la facoltà degli interessati di ricorrere al Consiglio d'intendenza cit., e r.d. 18 dicembre 1832) (444);

(444) L'art. 91 istr. 20 maggio 1820 prevedeva che i reclami in materia d'elezioni degli uffiziali di tali congreghe fossero «discussi economicamente », cioè in via amministrativa, dai Consigli degli ospizi, ed aggiungeva: «Nel caso di dissenso delle parti, rimane in libertà delle medesime di sperimentar le loro ragioni innanzi ai Consigli delle intendenze ». Il r.d. 18 dicembre 1832, inteso a dirimere conflitti di competenza tra Consigli degli ospizi e Consigli d'intendenza, in affari riguardanti le congregazioni laicali, precisò che a questi ultimi spettava (oltre che giudicare inappellabilmente delle controversie contabili, sperimentare il tentativo di conciliazione di liti promosse da privati contro le confraternite - infra, § 172 - ed approvare i contratti) «conoscere le controversie che riguardano la nomina degli amministratori in grado di rtchiamo dalle disposizioni amministrative del Consiglio degli ospizi, ed ivi finire senza corso ulteriore» (art. l, n. I). Ogni altra facoltà amministrativa e disciplinare sulle congregazioni laicali apparteneva al Consiglio degli ospizi (art. 2}. Sorti dubbi interpretativi a proposito dell'art. l, n. l, r.d, cit., il r. 20 giugno 1840, su cfp, CR (PETITTI, I, p. 290) chiariva che i reclami in materia elettorale dovevano essere portati al Consiglio degli ospizi, prima della conferma ed approvazione delle nomine, per esservi discussi economicamente; se però vi fosse dissenso tra le parti (cioè, come pare, se le medesime diehiarassero preventivamente di non volere una soluzione e economica s ), il Consiglio degli ospizi doveva astenersi dal pronunziare alcuna deliberazione ed emettere alcun provvedimento nel merito delle nomine, e dovevasi presentare il reclamo al Consiglio d'intendenza; i reclami presentati direttamente al Consiglio d'intendenza dopo la conferma delle nomine erano irrecettìbìlì. Non erano eleggibili i confrati che, essendo gestori con soldo o senza, erano tenuti a dar conto della loro gestione ai superiori della confraternita (r. 7 ottobre 1835. su cfp.

132

Amministrazione

civile e beneficenza

829

b) le istituzioni laicali ed i luoghi pii laicali, ammimstrati fino al 1805 da ecclesiastici, e restituiti alla cura dei
medesimi dal r.d.

r febbraio

1816: gli amministratori

erano

nominati secondo le tavole di fondazione,

e le nomine «con-

fermate» dal Consiglio degli ospizi, e comunicate al Ministero degli affari interni (art. 93 istr. cit.); c) i conservatori e ritiri che nel 1805 erano governati dalle proprie superiore, o da particolari amministratori laici: questi enti erano amministrati da una Commessione speciale di tre persone, nominate ogni tre anni dal Consiglio degli ospizi, delle quali due erano proposte in terne del decurionato, e la terza era un ecclesiastico, scelto in una terna proposta dall'ordinario dio cesano (art. 95 istr. cit.). La Commessione amministrativa aveva un cassiere (art. 89 istr. cit.) nominato dal Consiglio degli ospizi in una terna proposta dal decurionato, che doveva prestare cauzione, ed al quale (come ai decurioni che se ne rendevano garanti) si applicavano le norme della 1. 12 dicembre 1816 (supra, §§ 115 e 116). Un cassiere proprio avevano le congregazioni, ma di questi rispondevano i sodali (art. 92 istr. cit.) (445). La Commes-

CSi, in PETITII, I, p. 278). Mancato due volte il numero legale dell'assemblea elettorale, gli amministratori erano nominati dal Consiglio degli ospizi (r. 7 aprile 1835, in PETITTI, loc. cit.). (445) L'ufficio di cassiere d'uno stabilimento di beneficenza non era eumulabile con quello di cassiere comunale (circ. Min. Interno, 15 marzo 1854, in PETIITI, V, p. 586), nè con quello di segretario o contabile dello stabilìmento stesso (r. 7 febbraio 1857, su cfp, CN, in PETITTI. VI, p. 694). Qualora vi fossero persone che avessero facoltà, secondo le fondazioni e la volontà dei testatori, di designare gli amministratori (r.d. l° febbraio 1816, ed art. 93 istr. 20 maggio 1820), le dette persone potevano designare anche il cassiere, ma, poichè dal combinato disposto degli artt. 89 e 94 istr. cito risultava che i decurionati erano responsabili della cauzione, il r. 2 gennaio 1826, su cfp. CSi (PETITII, I, p. 254), aveva interpretato l'art. 94 istr, cit., effettivamente «mal concepito », nel senso che il decurionato potesse rifiutare il cassiere così designato, ma solo «per difetto di cauzione ». Non potevasi mai accordare eso-

830

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

132

sione poteva nominare un segretario ed un contabile (e, preferibilmente, una sola persona per le due funzioni), o affidare il lavoro di segreteria, quando la rendita non eccedeva mille ducati, ad uno degli amministratori, con una adeguata indennità: le deliberazioni erano approvate dal Consiglio degli ospizi (artt. 104 ss. istr. cit.). Le attribuzioni e i doveri delle Commessioni, secondo l'art. 98 istr. cit., erano «l'amministrazione diretta ed immediata de' beni e delle rendite delle pie istituzioni, l'esercizio de' loro diritti e delle loro azioni, la cura di assicurare le loro percezioni, di regolare le spese, di adempire ai loro obblighi e di provvedere al buon ordine dell'interna disciplina; in una parola tutta la parte esecutiva del servigio» (446). I commessari ponero dalla cauzione (circ, Luog. gen., 8 giugno 1853, previo parere dell'agente del contenzioso di Palermo, in PETITTI, , p. 512). In ogni caso, la sufficienza e V la validità della cauzione dovevano essere confermate dal Consiglio degli ospizi (r. 15 ottobre 1824, in PETITTI, , p. 245). L'ufficio di cassiere d'un pio stabiliI mento laicale era incompatibile in un sacerdote, perchè implicava la dipendenza dagli amministratori laici, e l'esponeva alle coazioni ed alla prigionia per debiti (r. 9 settembre 1847, su cfp. CR, ivi, p. 303). Il compenso dovuto ai cassieri era stabilito dall'art. 111 istr. cit., nè poteva mai superare annui ducati 220 (v. anche circo Min. Aff. interni, 11 dicembre 1839 ed 11 dicembre 1844, ivi, pp. 287 e 296). È da ricordare pure la circo Min. Aff. interni, 2 dicembre 1835 (ivi, p. 279) dove si dice essere pervenuti «diversi ricorsi, da' quali scorgesi che taluni cassieri di luoghi pii si permettono di far mercato de' maritaggi dovuti alle orfane, o con differirne a loro genio il pagamento, o soggettandole ad un rilascio, o in fine col cambiarne il contenuto in generi o altri oggetti di poco momento ». Il ministro dicea di stentare a credere «che un abuso così detestabile» avesse potuto verificarsi; ordinava però ai Consigli degli ospizi che «un cassiere il quale siasi fatto lecito di commettere simili estorsioni dovrà subito destituirai, e costringer si per le vie amministrative a restituire il mal tolto ». Ancora in tema d'abusi dei cassieri di beneficenza, la circolare del Luog. gen., 18 febbraio 1852, su cfp. CPGCC di Palermo (PETITTI, VI, p. 357) dichiara che è loro applieabile l'art. 216 ll.pp., cioè la pena per «malversazione de' funzionari pubblici ». (446) L'autonomia che tale disposizione pareva attribuire alle Commessioni, era però limitata dalle frequenti ingerenze dell'autorità governativa. Così, il Min. Aff. interni, il I" marzo 1835, disponeva l'osservanza d'un «regolamento

C.

+

132

Amministrazione

civile e beneficenza

83.1

tevano ripartirsi i compiti, ma restava solidale la responsabilità, e perciò firmavano tutti insieme (salvo legittimo impedimento di qualcuno) la corrispondenza, e deliberavano a maggioranza di voti (artt. 98-103 istr. cit.). Tali attribuzioni erano esercitate, secondo le istruzioni, in modi sostanzialmente conformi a quelli prescritti per le amministrazioni comunali, le cui prerogative, del resto, erano espressamente estese agli stabilimenti e luoghi pii dall'art. 157 istr .. cito Qualche attenzione meritano le norme sulla formazione degli stati discussi. Le dette previsioni di spese erano, come si è visto (supra,

§ 131), predisposte dalle Commessioni, esaminate dai Consigli degli ospizi, ed approvate dal ministro degli affari interni; erano triennali o quinquennali; ma se nell'intervallo si verificavano diminuzioni o incrementi di rendita, dovevano formarsi gli stati di variazione, da approvare nel modo stesso (art. 123 istr. cit.). Al deficit, potea supplir si con riforme, .riduzioni, o sospensioni di spese non urgenti, oppure utilizzando gli avanzi o risparmi d'altri stabilimenti laicali dello stesso comune, laddove però avessero interamente adempiuto alle obbligazioni a loro carico (art. 124 istr. cit.); oppure con soccorsi de' comuni che avessero mezzi sufficienti, «avendosi in veduta che l'esercizio di tali opere, soprattutto se si tratti di ospedali, orfanotrofi, monti di Iimosine, e di maritaggi, tende al

circa le prescrizioni delle medicine negli ospedali ed ospizi civili », predisposto dal protomedico generale (PETITTI, I, p. 269), dove si prescrive, per esempio, che «nell'esercizio dell'arte salutare con la classe indigente sia primo dovere il prescegliere quelle (medicine) che sono di poco costo»; si raccomanda di preferire i medicinali indigeni, come più freschi, a quelli esotici; si stahilisce la spesa massima di grani 20 giornalieri per infermi acuti, e grani lO per cronici, e si comminano ogni sorta di sanzioni (multa, riduzione del soldo, sospensione, destituzione) per i trasgressori, con finale promessa di e incoraggiamenti ed onori» per decennali henemerenze.
15. LANDI - Il.

832

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

132

vantaggio de' cittadini indigenti»

(art. 125 istr. cit.); ed infine

promovendo dalla pietà de' fedeli delle offerte e limosine di qualunque natura, nel qual caso, ottenendo si vantaggi considerevoli, le Commessioni dovevano darne conoscenza ai Consigli degli ospizi, « provocando a favore dei pii benefattori quelle onorificenze, delle quali» avrebbero «essi potuto rendersi meritevoli» (art. 126 istr. cit.). Interessa tuttavia osservare che i « galantuomini» del sud, mentre erano tuttaltro che restii a dotare o promuovere con atti tra vivi o «mortis causa» benefiche istituzioni, erano parimenti propensi a gravare tali largizioni con oneri di culto («legati di messe »), che permettono oggi di sollevare ragionevoli dubbi circa i moventi di tale generosità, sulla quale, più che i meriti cui evangelicamente aspirava si praticando l'amore del prossimo, parea influire il timore d'essere immeritevoli di eterna salvezza, e la speranza di riguadagnarla pratica di santi sacrifici propiziatori . attraverso la Ma il real governo retta-

mente rimetteva all'eterno giudice il consecutivo apprezzamento, e tutelava con idonei provvedimenti la volontà dichiarata dai benefattori. La materia fu pertanto regolata con r.d. 7 dicembre 1832, il quale stabiliva che in ogni stato discusso di luogo pio laicale vi fosse un articolo separato per le spese di culto, fissato dal Consiglio degli ospizi d'accordo con l'ordinario dio cesano ; che i fondi a ciò destinati fossero a disposizione di quest'ultimo; e che il cassiere potesse eseguire pagameno ti solo in base ad ordinativi di spesa emessi dall'ordinario,

da persona da lui delegata. Erano compresi nell'articolo «spese di culto» (art. 3 r.d. cit.) «tutt'i legati pii di messe, e anniversari; le festività, le novene e le altre pratiche di pietà, e di religione, o prescritte nelle fondazioni, o stabilite per anticaconsuetudine; di tutt'altro, le spese di cera, di olio per le lampade, e che può servire all'esercizio delle sacre funzioni;

132

Amministrazione civile e beneficenza

833

gli stipendi dovuti al clero per celehrazioni di feste, e di processioni, e di qualunque altro servizio divino; la manutenzione annuale degli arredi sacri, e de' locali addetti per lecappelle ». Un po' troppo, perchè non si possa temere che le spese di culto soverchiassero quelle di heneficenza: ed infatti gli artt. 7 ed 8 r.d. cit., e le istr. Min. Aff. interni 19 gennaio 1833 (447), prevedevano che l'ordinario diocesano potesse disporre la riduzione delle messe e legati pii, secondo le regole canoniche (448). Certo è che vi fu una continua pressione dell'elemento ecclesiastico per acquisire sempre maggiori ingerenze nell'amministrazione della heneficenza puhhlica, fino ad ottenere, come abbiamo visto (supra, § 131), col r.d. 6 settemhre 1852, la trasformazione dei Consigli degli ospizi in collegi paritetici di laici ed ecclesiastici. L'art. 9 r.d. 7 dicemhre 1832 prevedeva l'accordo con l'ordinario anche nella formazione degli stati discussi dei «luoghi pii che per fondazione sono addetti a limosine », e l'art. lO confermava l'art. 41 istr. 20 maggio 1820, nel senso che le limosine andavano distrihuite in base
(447)
(448) si venuti
PETITTI,

I, p. 267.
in cui alcuni pii stabilimenti determinata da incerti erano ri· per la «variabilità della rendita

Dinanzi alle difficoltà finanziarie, a trovare

colti o da abbassamenti tiva, d'accordo che durino di culto

di prezzi delle derrate ecclesiastico

», il Min. interno
che la Commessione al

(circ. 16 gìuamministrasopprisino a

gno 1851, in PETITTI, V, p. 164) raccomandava col deputato «le messe o riducesse spese meno urgenti

o con l'ordinario non relative

diocesano, sacro culto,

le scarsità dell'entrata, che in qualunque specialmente

per modo che nulla manchi all'adempimento a quelli di messe e di altre opere debbono a tempo essere pienamente e tenere soddivoevento

de' legati dei pii fonda tori, e principalmente divino sfatti s , Ed ancora lere che le messe la mercede conforme l'esame dicembre

il r. 5 agosto 1854 (ivi, p. si celebrino di qualunque

632) dice essere «sovrano
opportuno dovevano (circ.

se ne paghi un libro per 21

a preferenza

altra spesa, non escluse le tasse ora· amministrative in santa visita che doveva essere presentato Min. Interno,

tizzi ». Di tali messe, le Commessioni e la vidimazione 1850, ivi, p. all'ordinario

a quello in uso nelle parrocchie,

nm,

834

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

133

a certificati d'indigenza rilasciati dai parroci sotto la vigilanza dell'ordinario. Il r.d. P febbraio 1845, che, come si è detto, aggiungeva a ciascuna Commessione un ecclesiastico, affidava agli ordinari una funzione ispettiva, stabilendo (art. 2) che «i prelati delle diocesi per nostra speciale delegazione esige. ranno nel tempo della santa visita dalle Commessioni amministrative locali un conto morale della loro gestione, e dopo averlo esaminato faranno conoscere, per mezzo del Ministero degli affari interni, le loro osservazioni su di ciò che abbiano potuto riconoscere di lodevole o di difettoso nello stato dellamministrazione ». L'art. 3 r.d. cito aggiungeva al Consiglio d'inten. denza due consiglieri provinciali ed un ecclesiastico, specialmente addetti alla discussione de' conti materiali de' luoghi pii laicali. Le Commessioni non rendevano propriamente un conto morale, ma inviavano in suo luogo il proprio registro di contabilità aldecurionato, che lo discuteva con l'intervento d'un deputato ecclesiastico, e lo inviava con le proprie osservazioni al Consiglio degli ospizi (artt. 140·141 istr. 20 maggio 1820: injra; § 183). Il conto materiale era reso dal cassiere, col metodo de' conti comunali, e veniva prima esaminato dal Consiglio degli ospizi, e poi trasmesso al Consiglio d'intendenza con le relative osservazioni (artt. 146·153 istr. cit.: in/m, § 184). Gli amministratori rispondevano delle rendite non esatte per negligenza, salvo regressocontro 133. I monti [rumentori. i debitori (art. 144 istr. cit.). Una categoria di stabilimenti

di beneficenza (espressamente menzionata come tale dall'art. 2 istr. 20 maggio 1820) alla quale il Governo borbonico dedicò particolari cure, e che ebbe un ordinamento in parte diverso dall'ordinario,
(449) DE

è costituita dai « monti frumentari»

(449). Essi

SIVO, a),

I, pp. 74·75: «Dal (18)31 al (18)47, s'eressero nel regno

133

Amministrazione

civile e beneficenza

835

erano istituzioni comunali, e nulla avevano di comune col Monte frumentario, unico per tutto il regno di qua del Faro, cui un tempo affluivano i proventi dei benefici vacanti e degli spogli (450), definitivamente soppresso con l'art. 17 conco 1818, e sostituito dalle amministrazioni diocesane (supra, § 46). I monti in oggetto avevano invece come finalità d'assicurare la semenza ai piccoli proprietari ed ai coloni, che non avessero mezzi di procurarsela (451), ed operavano accordando mutui in granaglie, a breve termine, e con tenui interessi. Trattavasi dunque di stabilimenti che trovavansi al confine tra gli istituti di beneficenza e quelli di credito agrario, e di ciò sono prova le vicende legislative di cui furono poi oggetto, nel regno d'Italia, quelli che sopravvissero alla l. 3 agosto 1862, n. 752, sulle opere pie. Considerati bensì istituzioni d'assistenza e beneficenza, ma assoggettati a revisione obbligatoria degli statuti e regolamenti dall'art. 93 l. 17 luglio 1890, n. 6972 (modificato dall'art. 42 r.d. 30 dicembre 1923, n. 2841) furono definitivamente trasformati in Casse comunali di credito agrario dall'art. 13 r.d.!. 29 luglio 1927, n. 1509 (452).
venti due nuovi ospedali, ritaggi, diciassette frumentarii s, Tale Monte frumentario fu istituito nel trenta quattro monti di pegno, ventidue monti di ma-

conservatorii,

ed altre case d'asilo, e più centinaia

di monti soceorpp.

(450)

1781 c:per potere
di trovar di Foggia investito da

rere la povera

gente nell'inverno, consisteva

acciò avesse il comodo dogana nei frutti,

grano per esatte o al re (ivi,

la semina s, ed aveva 90 ss.), Lo «spoglio» non esatte, e delle quali diritto del 2%

sede presso la real

(GILIBERTI,

e nelle rendite inventario

pendenti, sottoporre

che si ritrovavano il successore

alla morte del prelato

d'un beneficio,

doveva formare

pp. 86 e 107). Lo spoglio fu abolito annuo della rendita allo stesso Monte. lati, da versare

con r.d. 27 marzo

1806, e sostituito da un
e pre-

delle chiese dei vescovi, arcivescovi

(451) (452)
(perchè

COMERCI, p.

275.
eran detti mutui da
ROMANO,

I monti

frumentari analoghi, e seguirono

d), p. 423, c:opere pie
e nummari in Sardegna s

1mproprie ». Istituti abilitati dai tempi preunitari,

col nome di la

c:Monti in denaro)

frumentari esistevano

anche ad accordare

stessa sorte.

836

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

133

Molti di questi Monti erano stati costituiti fin dai tempi dell'antico regime, ed avevano resistito alle successive vicende. Quando a seguito dei disordini del 1820-21 furono presentate al Ministero degli affari interni petizioni di coloni, che imploravano l'annullamento o la riduzione ad equa ragione, per atto sovrano, di contratti troppo onerosi conclusi con negozianti di grani, la Gran Corte de' conti di Napoli (interpellata in carenza del soppresso Supremo Consiglio di cancelleria, e della non ancora istituita «dappoichè Consulta) espresse parer contrario, annullare con una legge posteriore i contratti già

fatti ed abolire l'azione del credito è violare il diritto di proprietà », talchè per un vantaggio momentaneo «si aprirebbe il campo a mali gravissimi e di lunga durata », perchè niun negoziante si sarebbe più indotto a far credito ad un colono. Il r, 31 luglio 1821 (453) accolse detto parere, ma raccomandò a tutte le autorità amministrative « di vigilare gelosamente sulla conservazione de' monti frumentari, e di pegni, e del loro retto uso, di prendere in esame la ripristinazione di quelli malversati, o aboliti per incuria degli amministratori passati, ed infine di promuovere la istituzione degli altri, specialmente ove mancassero, essendo questi non solo un bene pei miserabili coloni da esimerli da detti onerosi contratti, ma un incoraggiamento il più potente alla pubblica prosperità ». Dal 1819 in poi, furono emanati una serie di regolamenti, per i monti frumentari ro, contenenti delle varie province di qua del Fasostanzialmente uniformi (454). disposizioni

(453) PETITTI, IV, p. 77. (454} In ordine cronologico, per Abruzzo Ultra l° (2 luglio 1819), Molise (18 aprile 1820), Principato Ultra (8 novembre 1821), Calabria Citra (25 dicembre 1822), Terra di Bari (16 febbraio 1823), Principato Citra (9 settembre 1823}, Terra d'Otranto (9 febbraio 1825), Basilicata (8 marzo 1825), Abruzzo Ultra 2° (11 settembre 1825), Abruzzo Citra (23 giugno 1826), Capitanata l29 dicembre 1826). Calabria Ultra 2' (19 novembre 1829), Terra di Lavoro (5

133

Amministrazione

civile e beneficenza

837

Inoltre, la circoMin. Aff. interni, 6 giugno 1838 (455), impegnò gli intendenti delle province della Sicilia a curare la trasformazione in monti frumentari comunali di ciò che poteva « con tutti gli sforzi salvarsi dai peculi annonari », cioè da taluni depositi, esistenti in più comuni, «la di cui destinazione per meglio intesa economia erasi come per pratica invertita a soccorrere come semenza i poveri agricoltori mediante il compenso di tomoli due per ogni salma », ed impartì al riguardo direttive d'organizzazione conformi ai regolamenti delle provincie continentali (456). I monti frumentari erano affidati a due «amministratori» (457), nominati per ciascun anno colonico (dal I" set-

agosto bilità sultano

1831). Questo elenco
del decurionato regolamenti nella

è nel r. 7 febbraio scelta per degli amministrativo Napoli

1850, che afferma la responsade' Ultra monti l'. frumentari, (PETITTI, I, p. 358): non ri-

amministratori e Calabria

con la competenza

del contenzioso provinciali

(4Q5) PETiTTI, I, p. 348. Questa iniziativa si inquadra nel complesso di benefiche disposizioni adottate nel 1838 da Ferdinando II a favore della Si. cilia (PONTIERI, a), pp. 258 ss.); ma da un r. 15 giugno 1852 (PETnTI, V, p. 312) in cui si richiama tanto la circo 6 giugno 1838, quanto i r. 25 giugno 1838 e 19 gennaio 1840 (quest'ultimo su voto del CP di Caltanissetta, dove segnalava si come «i denaro lizzato, dato coloni poveri le vanno agli soggetti intendenti agli usurai quando loro manca erasi il reada comperare emanarsi semenze s ), è facile disposizioni siciliana, arguire che non molto dettagliatamente a tutelare della istituzioni misera

che si ordinava quelle all'agricoltura

di riferire

e perdi classe na-

chè possano tanto interesse de' coloni

che valgano

e create

in soccorso come,

(456)
zionale, cilia. favorevole,

», DE

STEFANOe ODDO, p. 220, osservano ancora che fossero create dissipati la solita e trasformati resistenza dell'ufficio esercitavano i monti

conseguita di un

l'unità

«prima

le condizioni

credito esistenti le

agrario in Si· e co-

furono V'era

frumentari» ad assumere de' monti

(457)
perciò o tre loro anni

degli indigeni d'amministratore cariche

cariche; per due

da una parte, che da sei anni agli

con r. 4 ottobre

1843 su cfp, CR,
amministrative

si esentavano

dall'esercizio

frumentari

(PETITTI, I, p. 354),

dall'altra applicabili

con r. 20 maggio

amministratori

1844, su cfp. CR (PETITTI, I, p. 355), si dichiaravano de' monti frumentari le sanzioni dell'art. 137

l. 12 dicembre

1816.

838

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

133

tembre fino al 31 agosto dell'anno se guente) dall'intendente in Consiglio d'intendenza, su due terne, proposte dal decurionato, e comprendenti sei cittadini «della classe più ricca del Comune ne' quali concorra anche la più costante non equivoca opinione di probità ». Più tardi, con r. 22 dicembre 1846, le nomine furono fatte per triennio (458). Il grano doveva essere conservato in magazzino, chiuso con tre chiavi delle quali due tenute ognuna da uno dei due amministratori, ogni dieci giorni. La responsabilità, ministratori doveva vigilare come « fiscale stribuzione peraltro, e la terza dal sindaco, e questi insieme dovevano ispezionare il deposito era solo degli amil sindaco e del decurionato che li aveva proposti:

», cioè nell'interesse del servizio,

e segnalare ogni abuso al Consiglio degli ospizi (459). La didel grano agli agricoltori del comune (ed anche a che fossero domiciliati nel comune ove La lista degli quelli d'altri comuni,

era sito il monte) si faceva a cura d'una commissione composta dal sindaco, dal parroco, e dagli amministratori. agricoltori poveri, così formata, era affissa pubblicamente per otto giorni; i reclami erano discussi dal decurionato nei quattro giorni successivi; e quindi la lista veniva trasmessa all'intendente per l'approvazione (460). Gli agricoltori ammessi a godere della distribuzione dovevano assumere un'obbligazioin un apposito regie sottoscritta dal conciera consentita l'esecuper cui in un primo 67 r.d. 30 gennaio

ne, che era documentata con l'annotazione stro, cifrato dal giudice del circondario, liatore, dal cancelliere se scrivere. In base a tali ohbligazioni zione forzata contro i debitori morosi, .tempo si osservavano le forme dell'art.

comunale, e dal debitore quando sapes-

(458) PETlTTI, I, p. 358. (459) R. 22 settembre 1838, su cfp. CN, in PETITTI, I, p. 35l. (460) R. 31 marzo 1846, su voto del CP d'Abruzzo Ultra l°, in I, p. 357.

PETITII,

133

Amministrazione

civile e beneficenza

839

1817, sull'amministrazione dei beni dello Stato (supra, § 56); ma poi parve opportuno, per maggiore semplicità, estendere le norme degli artt. 242 e 243 l. 12 dicembre 1816 (supTa, § 125). Il sindaco e gli amministratori dovevano rendere il conto morale della gestione (461); gli amministratori dovevano rendere anche il conto materiale (462), che era discusso nel Consiglio d'intendenza, il quale era anche competente per le correlative responsabilità dei decurioni (in/ra, §§ 183 e 184).

(461) R. 29 ottobre 1842, su cfp. CR, in PETITTl, I, p. 353. (462) R. 7 febbraio 1850, cito nota (454).

CAPITOLO

V

LA GIUSTIZIA

I.

LA GIURISDIZIONE ORDINARIA

134. Le leggi organiche deU' ordine giudiziario. nire dell'anno 1805, l'ordinamento delle giurisdizioni, le molte le Sicilie di qua e di là del Faro, mato più o meno disorganicamente minazioni e legislazioni

Al fineldo-

era quello che si era forattraverso

succedutesi dall'alto medioevo alla Bonaparte, con la legge d'or-

vigilia della conquista napoleonica (l). Questo pittoresco groviglio fu sciolto da Giuseppe dinamento giudiziario 20 maggio 1808, nella Sicilia di quà

del Faro (2); mentre nell'isola, malgrado la velleitaria costituzione del 1812 contenesse un «piano generale per l'organizzazione delle magistrature di questo Regno e per lo stabilimento del potere giudiziario », e proclamasse «abolite in questo Regno tutte le magistrature attuali» (3), la vita dell'antico ordinamento ebbe termine con la l. 22 dicembre

O) COLLETTA, II, p. 208 ss. Sull'ordinamento giudiziario napoletano a), !'inizio del secolo XVIII, e sulle riforme di Carlo di Borbone, SCHIPA,I, 49 ss.; Il, pp. 131 ss, (2) COLLETTA, II, pp. 278 ss. a), (3) AQUARONE, D'ADDIO, NEGRI,pp. 446 ss. Secondo PALMIERI,p. 168, fetto di tali disposizioni fu che i magistrati «resi indipendenti dal potere cutivo ed emancipati dalla sferza ministeriale, divennero più despoti, più rotti, più venali di prima ».

alpp.

I'efesecor-

842

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

134

1818, cui, dopo un breve periodo transitorio, subentrò la 1. 7 giugno 1819 (4). L'ordinamento giudiziario di Giuseppe Bonaparte era concepito come strumento d'attuazione del Codice Napoleone, proclamato «legge del regno» (r.d. 21 maggio 1808), e perciò riproduceva nelle linee fondamentali il contemporaneo ordinamento francese (5). V'era in ogni «ripartimento» (circoscrizione giudiziaria minima, detta dalla restaurazione borbonica «circondario », e corrispondente al nostro «mandamento ») un giudice di pace, con giurisdizione civile e di .polizia; in ogni provincia un tribunale di prima istanza, con giurisdizione civile e correzionale, che giudicava anche gli appelli avverso le sentenze dei giudici di pace, nonchè un tribunale criminale contro le cui sentenze non v'era appello; quattro tribunali d'appello (avverso le sentenze civili e eorrezionali dei tribunali di prima istanza), con sede in Napoli, Chieti, Altamura e Catanzaro (6); ed al vertice la Gran Corte di cassazione, giudice supremo d'annullamento, competente solo in linea di legittimità, con sede in Napoli (7). Era prevista l'istituzione di tribunali di commercio; mentre non fu

(4) ROMEO,a), p. 162. (5) GODECHOT, 615 S8. pp. (6) BLANCH, ) p. 51, ricorda le difficoltà opposte al Governo, anche in b Consiglio di Stato, per stabilire, contro gli interessi della classe forense della capitale, i tribunali d'appello nelle province, ed i benefici risultati che, per contro, essi ebbero per la semplicità della giustizia e per lo sviluppo della civiltà. (7) BLANCH,b), pp. 51 8S., rileva che «questa istituzione fu poco compresa non solo dalla massa, ma anche da uomini illuminati e dal foro s, e ne trova conferma nel successivo stabilimento d'una Cassazione (Corte suprema} in Sicilia. Vedi anche supra, cap. I, nota (44). Tuttavia, una chiarissima definizione delle funzioni della Corte suprema come «potere negativo, che è sempre ... il baluardo delle istituzioni» è leggibile in COMERCI, 514. p.

134

La Giustizia

843

voluta, forse per ingerenza dell'imperatore Napoleone (8), la giurìa popolare nei processi criminali. Come la restaurazione horhonica recepiva, nel Codice per lo regno delle Due Sicilie, i principi fondamentali e la maggior parte delle norme del Codice Napoleone, così fu anche recepito, con qualche variante, l'ordinamento giudiziario dell'occupazione militare nella «legge organica dell'Ordine giudiziario », 29 maggio 1817, per i reali domini di qua del Faro, e nell'altra, 7 giugno 1819, per la Sicilia. Peraltro, mentre l'ordinamento del 1808 era ispirato al concetto rigorosamente unitario, mutuato dalla Francia, che faceva della Corte di cassazione l'unica e suprema interprete della legge, il perpetuo, inguarihile dualismo del regno condusse, contro ogni logica, all'istituzione di due «Corti supreme di giustizia », indipendenti l'una dall'altra, stahilite l'una in Napoli, l'altra in Palermo (9).

(8) COllEITA, a), II, p. 280 S8. (9} L'art. 8 l. 11 dicembre 1816 disponeva: «Le cause de' siciliani continueranno ad essere giudicate fino all'ultimo appello ne' tribunali di Sicilia. Vi sarà perciò in Sicilia un supremo tribunale di giustizia superiore a tutti i tribunali di quell'isola, ed indipendente dal supremo tribunale di giustizia de' nostri dominj di qua del Faro; siccome questo sarà indipendente da quello di Sicilia, quando noi faremo la nostra residenza in quell'isola. Una legge par. ticolare determinerà l'organizzazione di questi due tribunali supremi ». La l. organica per l'Ordine giudiziario, 7 giugno 1819, per i reali dominj di là del Faro, è in gran parte una trascrizione della l. 29 maggio 1817, per i domin] di qua del Faro, con qualche variante nella sistematica (per esempio, sono state raccolte in un tit. XV, artt. 195.204, le disposizioni «del numero de' votanti necessarii in ciascun collegio e de' supplenti s ), e con certi adattamenti organizzativi, di non grande rilievo. Rappresenta, però, un testo più «evoluto» della corrispondente legge continentale, essendo meglio coordinato col codice per lo Regno delle Due Sicilje, che nel 1817 non era ancora pubblicato. Sull'organizzazione giudiziaria dell'isola, è utile il volume del regio giudice CApozzo. Abbiamo omesso la citazione della legge siciliana in vari casi, nei quali (salvo l'eventuale divergenza del numero degli articoli) le disposizioni coincidono con quelle della legge continentale.

844

Istituzioni del Regno delle Du e Sicilie I conflitti di competenza tra le autorità giudiziarie

135 dei supre-

reali domini di qua e di là del Faro, in mancanza d'un

mo organo di giurisdizione comune, venivano risolti dal re (lO), col parere del Supremo Consiglio di cancelleria, e poi della Consulta

(supra, §§ 68 e 72). Il Ministro di gra-

zia e giustizia sul rapporto del pubblico ministero presso l'autorità giudizi aria che aveva sollevato il conflitto, poteva risolverli «nel real nome» (reg.

lO maggio 1826, tab. Min.

e r. segr. di St. di Grazia e giust.); ma se v'era contrasto tra i pareri delle Consulte, o i medesimi non erano adottati all'unanimità o a maggioranza, riferiva in Consiglio dei ministri, e quindi in Consiglio di Stato. Le relative norme, con r.d. 4 luglio 1817, erano state inizialmente dettate per i soli conflitti tra giudici penali, ma l r.d. 20 agosto 1825 e 16 novembre 1825 le avevano estese alla materia civile (11). 135. Le Corti supreme di giustizia. L'ordinamento giu-

diziario del regno si configurava dunque come due piramidi, i cui vertici erano rispettivamente rappresentati dalle Corti supreme di giustizia, di Napoli e di Palermo. I vertici non erano collegati che dalla comune regia autorità nel cui nome la giustizia delegata si amministrava, e che, come or ora si è detto, dirimeva i conflitti, oppure, se ritualmente cata (supra, invo-

§ 25), dava l'interpretazione

autentica della legge.

La Corte suprema di Napoli era divisa in due «camere» (sezioni), rispettivamente per gli affari civili e per gli affari

(lO) DIAS, a), I, p. 2Il: « ... quando il conflitto avvenga fra due autorità giudiziarie, una de' domini continentali l'altra de' domini insulari, l'intervento del Re si rende necessario per decidere il conflitto, e ciò per la ragione che ci sono due corti supreme di giustizia una per ciascuno dei detti domini indipendenti entrambe fra loro ». (Il) TI codice (art. 455 Il.p.c., artt. 485 ss. Il.p.p.) non conteneva disposizioni relative ai conflitti tra autorità giudiziarie dell'una e dell'altra parte del regno.

135

La Giustizia

845

criminali. La magistratura giudicante era composta del presidente, di due vice-presidenti, e di sedici consiglieri. L'ufficio del pubblico ministero era costituito dal regio procuratore generale, e da tre sostituti (il terzo era stato aggiunto con r.d. 21 maggio 1832) col titolo di avvocati generali.

La Corte aveva un cancelliere, e due vice-cancellieri. La Corte suprema di Palermo aveva una sola camera, con competenza promiscua, civile e criminale, ed era costituìta da un presidente, due supplenti; dal regio procuratore un vice presidente, otto consiglieri e era costituito generale; l'ufficio del pubblico ministero

generale e da un avvocato

v'erano un cancelliere ed un vice cancelliere. Più tardi (r.d. 8 ottobre 1825) fu aggiunto un «consigliere al seguito », che prendeva rango dopo i consiglieri ordinari supplenti. Le Corti supreme deliberavano di regola con nove votanti, sostituendosi in Napoli i titolari assenti ed impediti con i consiglieri dell'altra camera, ed in Palermo con i supplenti. La Corte di Napoli decideva a camere riunite nell'ipotesi cosiddetta «ribellione» del giudice di rinvio nel qual caso poteva essere presieduta dal ministro di della grazia e prima dei

(supra, § 25)

e giustizia (art. 131, comma 3, L 29 maggio 1817), e doveva compor si d'un numero dispari di votanti, non minore di quindici (r.d. 30 aprile 1825). Il presidente prema di Napoli aveva facoltà di presiedere mere (art. 144 l. 29 maggio 1817). della Corte le susingole ca-

Le Corti supreme, come la Corte di cassazione, erano istituite per mantenere l'esatta osservanza delle leggi, e per richiamare alla loro esecuzione le gran corti, i tribunali ed i giudici che se ne fossero allontanati (art. 112 L cit.), Esse dovevano giudicare, non nell'interesse dei litiganti, ma in quello della legge, ed in conseguenza non conoscevano del merito

846

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

135

delle cause, ma della conformità delle sentenze alla legge (art. 113 l. cit.), annullando le decisioni e sentenze inappellabili nelle quali fossero state violate le forme essenziali del rito, o si fosse manifestamente contravvenuto al testo delle leggi e dei decreti (art. 114 l. cit.). Le sentenze impugnabili innanzi alla Corte suprema erano quelle definitive, e con questa solo potevano impugnarsi le preparatorie ed interlocutorie; ma se statuivano sulla competenza dovevansi impugnare subito (art. 115 l. cit.). Avverso le sentenze inappellabili dei giudici di circondario, il ricorso era ammesso solo per incompetenza o per eccesso di potere (art. 116 l. cit.), intendendosi quest'ultimo vizio come «difetto di giurisdizione» (12). Il ricorso alla Corte suprema veniva proposto dall'interessato, nelle forme previste dagli artt. 581 ss. Il.p.p. e dagli artt, 305 ss. Il.p.p, Il procuratore generale, nell'interesse della legge, poteva sempre impugnare le sentenze, di propria iniziativa, o su richiesta dal ministro di grazia e giustizia (v. anche supra, § 25). Nei giudizi criminali, potevano ricorrere il reo o il suo difensore (13), il ministero pubblico e la parte civile (art. 306 ll.p.p.) (14). La Corte doveva decidere in rela(12) COMERCI, p. 484, definisce l'eccesso di potere «usurpamento di un potere che non si ha, o che sia riservato ad altro funzionario o gerarchia dìversa. giudice eccede i suoi poteri quando, rompendo i limiti dell'autorità giudiziaria, si arroga le attribuzioni di un altro potere. Ne abusa quando viola la legge e si prevarica nell'esercizio' delle sue funzioni giudiziarie. Usa ìncompetentemente del suo potere nello statuire su di un affare, la cui conoscenza appartiene ad un altro trìbunale s. (13) Art. 308 Il.p.p.: «Se la condanna è di morte, il difensore non potrà far a meno sotto la sua personale responsabilità di produrre il ricorso nel termine stabilito dalla legge quando anche il condannato per tedio della vita o del carcere noI volesse s. (14) I termini per ricorrere alla CSG erano, nei giudizi civili, di tre mesi dalla notificazione della sentenza impugnata (art. 582 Il.p.c.), salve le proroghe previste dagli artt. 549, 550, 551 Il.p.e.; di cinque e di tre giorni rispettìvamen-

n

135

La Giustizia

847

zione al motivi del ricorso, ma poteva rilevare d'ufficio le nullità d'ordine pubblico e l'incompetenza per materia (art. 591 Il.p.c.; art. 326 ll.p.p.; art. 132 l. cit.). L'accoglimento del ricorso del pubblico ministero «nell'interesse della legge» non dava luogo a rinvio quando la sentenza fosse mal motivata, ma il dispositivo esatto: nel qual caso, la Corte si limitava a disapprovare i motivi (art. 124 1. cit.) (15). Più spesso, la Corte annullava la sentenza impugnata, e rinviava l'affare ad altro giudice di pari grado, oppure al giudice dichiarato competente (art. 118 l.cit.). Giudici di rinvio per le sentenze delle Gran Corti civili e dei tribunali dei domini di qua del Faro erano la Gran Corte civile ed il tribunale civile di Napoli; per quelle delle Gran Corti civili e dei tribunali dei domini di là del Faro la Gran Corte civile e il tribunale civile di Palermo; per quelle delle Gran Corti civili e dei tribunali di Napoli e di Palermo, un'altra camera della stessa gran corte o dello stesso tribunale; per le sentenze annullate delle Gran Corti criminali, nonchè delle Gran Corti civili di Messina e Catania giudicanti da Gran Corte (artt, 177 e 310 Il.p.p), a seconda si ricorresse avverso decisioni d'accusa o decisioni definitive, nei giudizi penali. (15) Questa interpretazione si applica anche all'art. 123, ricordato in seguito nel testo, e deriva dal r. 20 giugno 1818, che «fissa l'intelligenza» del. l'art. 118 l. cit., concernente il rinvio della causa nel caso d'annullamento della sentenza (COMERCI, 639): ma, se non si fosse così espressa la maestà del re, p. l'interpretazione sarebbe opinabile, perchè gli artt. 123 e 124 seguono l'art. 122, che concerne C38i d'annullamento senza rinvio, e precedono gli artt. 125 ss., nei quali soltanto si tratta del ricorso «nell'interesse della legge ». L'interpretazione suddetta, invece, appare meglio fondata rispetto alla l. 7 giugno 1819, nella quale l'art. 136 corrisponde all'art. 122 della l. del 1817; il r icorso nell'interesse della legge è previsto dagli artt. 137 e 138, e gli effetti del medesimo sono regolati dagli artt, 141 e 142: dimodocchè parrebbe che le disposizioni siano state riordinate, per eliminare i dubbi sorti a proposito della l. del 1817. È ovvio, comunque, che si tratta di 'norme rispondenti ad una eadem ratio, e da interpretare nello stesso modo. Confronta oggi gli artt. 384 c.p.c., e 538 c.p.p.
16. LANDI'

II.

848

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

13S

ti criminali, giudice di rinvio era la Gran Corte criminale più vicina (artt. 119 ss. 1. cit.; art. 129, comma 2, l. 7 giugno

1819). L'annullamento

senza rinvio si verificava in materia fosse pronunciato (art. per contra-

civile quando l'annullamento cato una sentenza inappellabile

rietà di giudicati, o perchè la sentenza annullata avesse revo-

122 l. 29 maggio 1817;
penale quando

art. 136 l. 7 giugno 1819), ed in materia

la legge non prevedesse il fatto come reato, oppure l'azione penale fosse prescritta o abolita (art. 123 l. 29 maggio

1817) (16).
Le pronuncie delle Corti supreme non vincolavano il giudice di rinvio, e quindi poteva verificarsi (supra, § 25) la « ribellione» del giudice, che solo quando sopravvenisse una terza sentenza conforme a due in precedenza annullate po(art. teva essere eliminata in via di sovrana interpretazione 1~1 l. cit., ed art. 131 l. 7 giugno 1819). Erano inoltre attribuzioni delle Corti supreme (artt. ss. 1. 29 maggio 1817; artt. 119 ss. 1. 7 giugno 1819): -

133

la risoluzione dei conflitti di competenza fra Gran

Corti criminali, o Gran Corti civili, o tribunali civili non soggetti alla giurisdizione della stessa Gran Corte civile; la risoluzione dei conflitti di competenza tra i tribunali militari di terra e di mare, e le Gran Corti criminali (art. 77 ss. st.p.m., art. 96 st.p.a.m.}; i ricorsi per incompetenza e per eccesso di potere, proposti da non militari avverso le sentenze profferite da' tribunali militari di terra e di mare (art. 138 l. 29 maggio

1817; art. 125 l. 7 giugno 1819);
i giudizi sulle azioni civili contro le Gran Corti eri-

(16) Supra, nota

(15).

135

La Giustizia

849

minali, O Civili, O contro uno o più membri delle medesime (artt. 569 ss. Il.p.c.) (17); - la revisione d'ufficio, e sugli atti stessi, delle decisioni di condanna a morte, o a pene perpetue, profferite dalle Gran Corti speciali a sola maggioranza e senza il concorso di sei fra gli otto voti (art. 428 e 434 Il.p.p.), con facoltà di raccomandare i condannati alla sovrana clemenza per mezzo del ministro di grazia e giustizia; - il giudizio, previa rimessione fattane dal re su rapporto del ministro di grazia e giustizia, «de' delitti d'officio» dei giudici, cioè di quelli commessi a causa e nell'esercizio delle loro funzioni; nel qual caso poteva la Corte suprema di Napoli essere presieduta dal ministro di grazia e giustizia (art. 140 1. 29 maggio 1817) e quella di Palermo dal Ministro presso il luogotenente generale (art. 147 1. 7 giugno 1819) (18). Infine, le Corti supreme vigilavano sui tribunali e le gran corti, « con diritto di farsi rendere conto della loro condotta,
(17) Questi giudizi, nell'art. 569 Il.p.c., erano detti di «presa a parte s (prise à partie: il PALMIERI, p. 307, giustamente rilevava il francesismo), e si potevano promuovere nel caso di dolo, frode o concussione del giudice, intervenuto nell'istruzione o nella sentenza; in caso di denegata giustizia (che doveva constare per due vane istanze notificate); e negli altri casi espressa. mente consentiti dalla legge. Secondo gli artt, 156 l. 29 maggio 1817 e 145 l. 7 giugno 1819 (v. anche art. 575 Il.p.c.) le azioni contro i giudici di circondario e di tribunale si svolgevano in un sol grado di merito, innanzi alla Gran Corte civile, ed era ammesso il ricorso alla CSG; quelle contro i giudici delle Gran Corti in unico grado innanzi alla CSG; nessuna disposizione prevedeva la «presa a parte s di magistrati della CSG. Circa la garentÌa, o «garanzia amministratìva », vedi in/ra, §§ 190 ss. (18) Non erano però di competenza della CSG, bensÌ della Gran Corte criminale, i giudizi penali avverso i giudici di circondario, i cancellieri (salvo quello della CSG) e gli altri «uffiziali inferiori dell'ordine giudisiario s (art. 520 Il.p.p.). Gli artt. 520 S8. Il.p.p. stabilivano alcune norme processuali speciali per i giudizi penali a carico di magistrati, ed in genere del personale giudiziario.

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

136 al re in Con-

e di censurarli », e presentavano

annualmente

siglio di Stato, per mezzo del ministro di grazia e giustizia, le osservazioni per il miglioramento della legislazione.

136. Le Gran Corti civili. -

Tribunali d'appello in ma-

teria civile erano le Gran corti civili. Nel continente, ve ne erano quattro, con circoscrizioni interprovinciali: Napoli (provincie di Napoli, Terra di Lavoro, Principato Citeriore, Principato Ulteriore, Molise, Capitanata, Basilicata) , Aquila (per i «tre Ahruzzi »); Trani (Terra di Bari e Terra d'Otranto); Catanzaro (per le «tre Calabrie »). In Sicilia ve n'erano tre: Palermo (valli di Palermo, Girgenti, Siracusa poi Noto, Trapani, Caltanissetta), Messina (valle di Messina) e Catania (valle di Catania). La Gran corte civile di Napoli era articolata in tre camere, e ne facevano parte un presidente (vice presidente della Corte suprema in missione: r.d. 28 giugno 1824), due vice presidenti, 21 giudici ordinari e quattro soprannumerari to, un procuratore generale, due sostituti procuratori li, un cancelliere e due vice-cancellieri. La Gran corte civile di Palermo era articolata camere, e ne facevano parte un presidente dici, due supplenti, procuratori un procuratore in due (vice presidente due sostituti con vogenera-

della Corte suprema in missione: r.d. 4 aprile 1827), 14 giugenerale, generali, un cancelliere ed un vice cancelliere. La

seconda camera esercitava (art. 114

1. 7 giugno 1819) le fun-

zioni di Gran corte criminale per la valle di Palermo, nonchè di giudice di rinvio nelle cause civili in cui v'era stato annullamento da parte della Corte suprema; ma più tardi (1. 27 dicembre 1840) fu istituita in Palermo una Gran corte criminale, formata d'un presidente, sei giudici, un procuratore generale ed un cancelliere, e le due camere della Gran corte

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civile, il cui organico fu lievemente ridotto con la soppressione dei posti di supplente, esercitarono solo funzioni civili. Le Gran corti di Aquila, Trani e Catanzaro erano formate da un presidente, sei giudici, un procuratore generale ed un cancelliere. Le Gran corti civili di Messina e Catania avevano un organico più forte (un presidente, 7 giudici, due giudici supplenti, un procuratore generale, un sostituto procuratore generale, un cancelliere ed un vice-cancelliere civile, un cancelliere ed un vice-cancelliere penale) perchè avevano competenza promiscua, ed esercitavano le funzioni di Gran corte criminale della valle rispettiva (19). Le Gran corti civili deliberavano con sette votanti.

I

giudici assenti o impediti venivano sostituiti, nelle Gran corti del continente con giudici della Gran corte criminale, fino al numero di tre in ordine di nomina, ed in quelle della Sicilia con i supplenti, fino al numero di due. Le Gran corti civili giudicavano delle sentenze appellabili profferite dagli arbitri, da' tribunali civili, e da' tribunali di commercio, nel modo stabilito dagli artt. 507 ss. Il.p.c., e dagli artt. 655 ss. Il. comm. Giudicavano inoltre dei conflitti di competenza tra' tribunali civili, o di commercio, sottoposti alla loro giurisdizione, nonchè dell'azione civile, o «presa parte a

», contro i giudici di circondario, contro i tribunali civi29 maggio 1817).

li o di commercio, e contro uno o più componenti dei tribunali suddetti (artt. 105 e 106 l. Le decisioni delle Gran corti civili erano impugnabili soltanto col ricorso alla Corte suprema. Però, non erano sog(19) Nel rono unificate, Aquila, Trani 1832. Furono corti civili in organici. ben noto quadro di finanziera austerità (supra, §§ 12 e 49) fucon r.d. 9 dicembre 1825, le Gran corti, civile e criminale, di e Catanzaro; ma furono di nuovo separate con r .d. 9 aprile soppressi, con r.d, 18 maggio 1855, i «supplenti» delle Gran Sicilia, non più necessari, dato l'avvenuto completamento degli

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137

gette a ricorso alla Corte suprema di giustizia di Palermo le sentenze della Gran corte civile di Messina, nell e cause di mercatura che a tenore dell'editto di portofranco (20) e delle istruzioni del 5 settembre 1784, erano di competenza del consolato di mare e di terra della detta città, e del giudice privativo di scala e portofranco e r.d, 17 giugno 1819). 137. (art. 656, comma 2, Il. comm.,

Le Gran Corti criminali. -

In ogni provincia,

o

valle, e nella stessa sede del tribunale civile (che non sempre era il capoluogo della provincia o valle: stituita una Gran corte criminale: di Palermo

in/ra, § 140) era co-

con l'eccezione, già vista,

(fino al 1840), Messina e Catania, dove la Gran

corte civile funzionava da Gran corte criminale della rispettiva circoscrizione. Le Gran corti criminali erano giudici di primo ed unico grado dei «misfatti », ossia dei reati puniti con pene criminali, ad eccezione di quelli che, dall'art. 426 ll.p.p., erano riservati alle Gran corti speciali; e giudici d'appello avverso le sentenze dei giudici di circondario in materia di « delitti », cioè di reati puniti con pene correzionali, st'ultimo caso, però, l'appello e di «contravvenzioni », cioè di reati puniti con pene di polizia (21). In queera concesso solo quando la di mandato o disponesse ammende resentenza contenesse una condanna di detenzione, in casa, o di pubblica reprensione,

(20) Si tratta dell'editto con cui il re Ferdinando III (IV) restituì alla città di Messina il privilegio del portofranco. Vedi supra, cap. II, nota (163). (21) Le Il.pp. qualificavano «pene criminali» la morte, l'ergastolo, i ferri, la reclusione, la relegazione, l'esilio dal regno, l'interdizione dai pubblici ufo fici, e l'interdizione patrimoniale (art. 3); «pene correzionali» la prigionia, il confino, l'esilio correzionale' e le interdizioni a tempo (art. 21); pene comuni alla giustizia criminale e correzionale l'ammenda e la malleveria (art. 29); «pene di polizia» la detenzione, il mandato in casa, e l'ammenda di po· lizia (art. 36).

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stituzioni od altre riparazioni civili per plU di d. 20. Le decisioni delle Gran corti criminali erano impugnabili solo con ricorso alla Corte suprema di giustizia, il quale, se la decisione impugnata era definitiva, o trattavasi di decisioni in sede d'accusa o di competenza nei casi previsti dall'art. 177 Il. p. p. (22), aveva effetto sospensivo del giudizio e del procedimento (art. 305 Il.p. p.). La conclusione era che, nei reati più gravi, il giudizio di merito esauriva si inappellabilmente dinanzi alla Gran corte criminale, essendo la Corte suprema, inappelma qui come si è detto, giudice di sola legittimità. Parimenti labili erano i giudizi delle Corti d'assise in Francia, la logica del sistema si fondava sulla distinzione dizio sul fatto, riservato zione della legge, penale strato; mentre, risultato alla giuria popolare, e processuale, riservata

tra il giue l'applicaal magi-

dove non era giuria, si otteneva il singolare garanzie minori, proprio quangiudi-

di dare all'imputato

do più gravi potevano essere le conseguenze dell'errore ziario (23). sei giudici, un procuratore

Le Gran corti criminali avevano, di regola, un presidente, generale ed un cancelliere. La Gran corte di Napoli, e quella di Terra di Lavoro (con sede in S. Maria di Capua) erano divise ciascuna in due camere, ed avevano un presidente, un vice presidente, dodici giudici, un pro-

(22) La sentenza d'accusa e di competenza erano sentenze preparatorie, che noi chiameremmo di rinvio a giudizio: potevano essere impugnate, tanto dall'accusato quanto dal pubblico ministero, per motivi attinenti alla competenza ritenuta dal giudice, o per omessa audizione del pubblico ministero, o perchè non pronunciate con numero di votanti non inferiore a 3 e non superiore a 5. (23) Da tale punto di vista, era parimenti non giustificato il sistema del r.d. 23 marzo 1931, n. 249, che, sopprimendo le giurìe, e sostituendole con un collegio misto di magistrati e d'estranei, giudicanti congiuntamente in fatto ed in diritto, non consentiva appello; le «Corti d'assise d'appello» furono poi istituite con 1. lO aprile 1951, n. 287.

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curatore generale, due sostituti procuratori generali, un cancelliere ed un vice cancelliere. Alle Gran corti criminali di Principato Citra (Salerno), Principato Ultra (Avellino) e Capitanata (con sede in Lucera) era addetto un sostituto del procuratore generale. Non ebbe mai esecuzione il r.d. 12 settembre 1828, che in conseguenza della parimenti decisa e mai eseguita soppressione della valle di Girgenti (r.d. 12 giugno 1828: supra, § 97) sopprimeva la Gran corte criminale ed il tribunale civile di detta città. La Gran corte criminale, nei giudizi d'accusa, pronunciava con un numero dispari di votanti, non maggiore di cinque, nè minore di tre (art. 141 ll.p.p.; r.d. 12 dicembre 1850) la cui inosservanza determinava l'impugnabilità della decisione con ricorso alla Corte suprema (art. 177, comma 2, n. 3, Il. p.p.). Nelle cause criminali, il collegio veniva costituito con sei giudici, ed in quelle d'appello con quattro, prevalendo, a parità di voti, l'opinione più favorevole al reo (artt. 79 ss. l. 29 maggio 1817; artt. 290 e 338 Il.p.p.): volevasi, in sostanza, offrire all'imputato l'alea dell'assoluzione quando i voti si dividessero in parti uguali (24). Se v'erano giudici assenti o impediti, li supplivano altrettanti giudici del tribunale civile, in ordine di nomina, ma in numero non superiore a due (art. 83 legge cit.). Ad ogni Gran corte criminale erano addetti un carnefice ed un aiutante, scelti, di solito, tra i detenuti, che prestavano volontariamente tale utile servizio per un modesto salario (supra, § 51).
(24) Questo principio fu ripudiato per una concezione autoritaria, non troppo persuasivamente motivata (Relazione del Guardasigilli GRANDI l r.d. a 30 gennaio 1941, n. 12, sull'ordinamento giudiziario, in Le leggi, 1941, p. 385), durante il regime fascista. n sistema della parità fu ristabilito per le Corti d'assise (1. lO aprile 1951, n. 287), ma non per le Corti d'appello (art. 56 r.d. cit.).

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138. Le Gran Corti speciali. La competenza della Gran corte criminale soffriva eccezione, come si è detto, nelle materie che l'art. 426 ll.p.p. riservava alle Gran corti spe. ciali (25) e cioè: - nei misfatti contro la sicurezza esterna ed interna dello Stato, previsti nei capitoli I e II del titolo II, libro

II, Il.pp.;
- nei misfatti di falsità di monete, di carte, di bolli e di suggelli reali, previsti dalle sezioni I e II del capitolo I, titolo V, libro II, II.pp.; - nei misfatti d'associazione illecita, previsti dagli artt. 309, 310, 311, Il.pp. (successivamente modificati dagli artt. 9, lO, 11, l. 28 settembre 1822); - nei misfatti di pubblica violenza (artt. 137·160 ll.pp.), come quello di comitiva armata, o quelli commessi da tali comitive (non meno di tre individui riuniti a fine di dedinquere, di cui due almeno portatori d'armi proprie); - nei misfatti d'evasione dai luoghi di pena e di custodia (art. 233 ss.ll.pp.); - in ogni recidiva di misfatto, quando nel giudizio del primo fosse stata competente una Gran corte speciale (e cioè, anche quando il secondo misfatto non fosse compreso nella competenza ordinaria della Gran corte speciale) (26). La Gran corte speciale era la stessa Gran corte criminale, decidente con otto votanti (artt. 86 ss. 1. 29 maggio
(25)
FLORE.

(26) Un singolare provvedimento è il r.d. 23 febbraio 1838, che conferisce speciale delegazione alla Gran corte speciale di Napoli per giudicare D. Fortunato Pace, imputato di percosse e ferite commesse lo stesso giorno in persona del commendatore d. Gaetano Tavassi, presidente della Gran corte civile, ne' locali della medesima. È evidente che la necessità d'una esemplare repressione del delitto, lesivo della sicurezza e del prestigio dell'Ordine giudiziario, indusse il re a «richiamare) la giustizia delegata, e a e delegarla s ad un organo diverso dal cosiddetto giudice naturale.

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1817; artt. 99 ss., e 198 1. 7 giugno 1819). Per completare
il numero dei votanti, i giudici, presso le Gran corti criminali di Napoli e Terra di Lavoro, composte di due camere, erano spostati da una camera all'altra; nelle altre Gran corti criminali, nonchè nelle Gran corti civili di Palermo, Messina e Catania quando funzionavano si aggiungevano, nell'ordine, tribunale da Gran corte speciale, presso il il regio procuratore

civile, il presidente e i giudici dello stesso tribu-

nale, ma non in numero superiore a tre (art. dificato dal r.d. 9 settembre 1819). rito speciale », di cui agli artt.

428 Il.p.p., modi

La Gran corte speciale osservava il «procedimento

429 ss. Il.p. p. L'investitura

della Gran corte speciale era determinata dalla « dichiarazione di competenza speciale », che, secondo la 1. 29 maggio 1817 (art. 88), avrebbe dovuto farsi dalla Gran corte criminale con sei voti: ma l'art.

141 Il.p.p. prescrisse poi che, anche se

l'atto d'accusa avesse compreso materia di competenza speciale, la decisione fosse presa con il numero dispari di votanti, non maggiore di cinque e non minore di tre. Questa dichiarazione poteva intervenire solo contro l'imputato presente: contro gli imputati di misfatto, che fossero contumaci, la competenza spettava in ogni caso alla Gran corte criminale, che applicava lo speciale procedimento si fosse presentato spontaneamente, dichiarato «pubblico previsto dagli artt.

459

ss. Il.p.p. Il condannato a morte, che nel corso d'un mese non o non fosse arrestato, era inimico », e poteva essere ucciso im-

punemente dalla forza pubblica «per qualunque leggiera resistenza anche presunta» (art. 473 Il.p.p.). In tutti i casi in cui il contumace condannato, pur se «pubblico ed il nuovo giudizio, previsto dall'art. inimico

»,

pervenisse nelle mani della giustizia, si rinnovava il processo,

475 ll.p.p., si svolgeva

138

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nelle forme del rito ordinario o del rito speciale , secondo la competenza. La dichiarazione di competenza speciale era impugnabile, nel termine di ventiquattro ore dalla notificazione, con ricorso alla Corte suprema, che giudicava della causa come urgentissima (art. 431 11.p.p.). Le modalità del procedimento speciale determinavano l'interesse dell'imputato a non esservi sottoposto. Divenuta inoppugnabile la dichiarazione il presidente, di compeomesse le tenza speciale, o respinto il ricorso,

altre formalità previste dal cap. II, tit. II, libro II Il.p.p., notificava al pubblico ministero, alla parte civile ed all'imputato l'ordinanza con cui fissava il termine di ventiquattro ore per la presentazione della lista testimoniale; in questo termine poteva chiedersi ogni altro adempimento istruttorio. La 'Gran corte deliberava con ordinanze non soggette a ricorso, con numero dispari di votanti, non minore di tre nè maggiore di cinque, fino alla pubblica discussione. In tal sede il collegio si costituiva con otto votanti, e, qualora si prevedesse la protrazione del dibattimento per più giorni, il presidente poteva aggiungere un altro giudice, della stessa corte o del tribunale civile, per fare le veci del giudice ordinario che per avventura fosse assente o impedito (artt. 228 e 232 Il.p.p.). La Gran corte decideva con otto votanti anche se nella pubblica discussione fosse svanito il misfatto di competenza speciale, o la circostanza che aveva dato luogo al procedimento (art. 433 ll.p.p.) (27). L'estrema durezza del rito speciale appariva nella negazione del ricorso alla Corte suprema contro le decisioni delle
(27) Questa disposizione in tal caso dovevansi ritirare il numero d'otto votanti. In che in tal caso la Gran corte corte criminale, ed applica la abroga l'art. 92 l. 29 maggio 1817, secondo cui i giudici che erano stati aggiunti per formare conformità, l'art. 105 l. 7 giugno 1819 stabilisce speciale dichiara d'assumere il carattere di Gran pena.

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Gran corti speciali (art. 435 cezione (art. 434 Il.p.p.):

ll.p.p.), Si faceva tuttavia ec-

- per le decisioni pronunciate ai sensi dell'art. 433, vale a dire per quelle che declassavano I'imputazione, dalla previsione di competenza speciale a quella di competenza ordinaria; esclusi, tuttavia, i motivi di nullità, per difetto di forme non previste per il rito speciale secondo cui il processo si era svolto; per le decisioni di condanna a morte, o a pene perpetue, profferite a sola maggioranza, e senza il concorso di sei fra gli otto voti, per la sola parte riguardante l'applicazione della legge, quante volte fosse stata fatta con la detta discrepanza (28). In questo secondo caso, la Corte suprema va raccomandare il condannato di giustizia per rivedeva però la decisione, d'ufficio e sugli atti stessi, e potealla sovrana demenza, mezzo del ministro di grazia e giustizia (artt. 91 e 137 l . 29 maggio 1817; art. 104 l. 7 giugno 1819). In ogni caso, poi, il condannato la Gran corte speciale poteva raccomandare -

alla sovrana clemenza, con processo verbale motivato e segreto, inteso il pubblico ministero, inviato al ministro di grazia e giustizia, previa sospensione dell'esecuzione della pena (art. 436 H.p.p.). Ci siamo soffermati tanto ampiamente e sul procedimento sulla competenza della Gran corte speciale, perchè tale giudiziario del Regno deHe Due

istituzione costituisce una particolarità, e non certo la più commendevole, dell'ordinamento Sicilie: in ogni caso, attraverso la storiografìa risorgimentale, le Gran corti speciali anche a causa della loro denominazione

(28) FLORE, p. 511, riferisce in proposito l'opinione del par. 1309 8S.

NICCOLINI,

III,

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«di colore oscuro », hanno contribuito alla «leggenda nera del reame borbonico (29). Le Gran corti speciali non erano tribunali « straordinari nel senso che fossero costituiti putati nominativamente ex professo identificati, o per fare temporanea

» »,

per giudicare im-

eccezione alle norme di competenza ordinaria; non lo erano nemmeno nel senso che fossero costituiti in tutto o in parte da elementi estranei alla magistratura, tivo potesse esercitare dei magistrati, chiamati in occasione o che il potere esecunella scelta o dell'altro dell'uno una specifica influenza

processo a comporre

il collegio (30). Anzi, le Gran corti

speciali (malgrado la denominazione, non felice, che può far pensare a tribunali d'eccezione) non potrebbero considerarsi nemmeno organi di giurisdizione speciale; elementi cioè d'una organizzazione esterna alla giurisdizione ordinaria, petenza concernesse materie la cui comAl sottratte ai giudici ordinari.

(29) Processi politici celebri, giudicati dalle Gran corti speciali, furono quello di Napoli (sent, l° febbraio 1851) a carico di Carlo Poerio, Luigi Settembrini, Nicola Nisco ed altri (PALADINO); quello di Salerno a carico di e Giovanni Nicotera ed altri (sent, 19 luglio 1858: CASSESE, p. 123 ss.). p (30) L'art. 83 Costo lO febbraio 1848 prescriveva che «non potranno mai crearsi de' tribunali straordinari, sotto qualunque denominazione ». FLORE, p. 515, ricorda che vi furono, in conseguenza, ben quattordici decisioni della CSG che dichiaravano l'illegittimità costituzionale delle Gran corti speciali. Ma l'opinione tradizionale (cui la stessa CSG ritornò dopo il 1850) era che le dette Gran corti fossero nient'altro che giudici ordinari (e Gran corti criminali, le quali assumono in certi casi il nome e le forme di Gran corti speciali »: COMERe!, . 177; cfr. anche FLORE,p. 516). V'è qui in sostanza un p equivoco terminologico, fra tribunale «straordinario» e tribunale «speciale >, per cui molti anni dopo fu possibile sostenere (MANZINI, 107) che il e trip. bunale speciale per la difesa dello Stato» (1. 25 novembre 1926, n. 2008) non era in contrasto con l'art. 71 dello Statuto del Regno (di Sardegna, poi d'italia) perchè questo vietava di stabilire «tribunali o commissioni straordinarie », e non giudici' speciali. Mentre, in sostanza, il detto tribunale speciale era proprio un giudice «straordinario s , con funzioni temporanee (anche se furono più volte prorogate, fino alla caduta del regime), e costituito da personale estraneo all'Ordine giudiziario.

860 contrario, determinate

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie le Gran corti speciali erano i giudici naturali ipotesi di reato; erano costituite

138
di

interamente

da magistrati di carriera; non consentivano in via normale nessun arbitrio nella designazione dei medesimi; e si distinguevano dalle Gran corti criminali per il numero dei giudici votanti, e per talune particolarità processuali. Il carattere «ordinario », se è lecito il bisticcio, delle Gran corti

speciali, è anzi confermato dalla circostanza che più d'una volta la loro competenza soffrì deroga in favore di tribunali che erano indiscutibilmente d'eccezione, per il carattere temporaneo, e per la composizione mista di militari e di magistrati, oppure addirittura in favore dei Consigli di guerra (31). E tuttavia, bisogna riconoscere che l'istituzione delle Gran corti speciali inevitabilmente ledeva la coscienza liberale, e, quel che è peggio, senza che fosse data una giustificazione accettabile del concetto informatore, secondo cui, in giudizi estremamente gravi, per ciò solo che l'interesse penalmente tutelato concerneva l'ordinamento politico o l'ordine pubblico, si toglieva all'imputato, nella soverchiante maggioranza della dei casi, la garanzia del riesame di legittimità della sentenza. 0, in altri termini, il legislatore, troppo preoccupato necessità d'una sollecita repressione, poneva sostanzialmente in non cale il pericolo che si commettesse ingiustizia. Ed in conclusione, anche se meriterebbe più concreta prova I'asserto che la Gran corti speciali siano state «una macchia» dell'ordinamento giudiziario del regno (32), cioè abbiano ri(31) Il carattere propriamente «straordinario» di tali giudici ben risulta dal COMERCI, 184: «Per ragioni e circostanze passeggere, talune delle dette p" attribuzioni delle Gran corti speciali sono state provvisoriamente confidate alla Commessione di Stato in Napoli, ed ai Consigli di guerra di guarnigione di ciascheduna provincia, che in certi casi si eriggono in commissioni milìtari ». (32) FLORE,p. 518.

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petutamente commesso errori ed iniquità, esse rappresentano veramente un ramo morto, ed esprimono una concezione falsamente autoritaria, talchè niuna traccia hanno lasciato nel nostro ordinamento. 139. I giudici d'istruzione. - Competenza esclusivamente penale avevano i giudici d'istruzione, i quali erano uffiziali di polizia giudiziale, ed in questa qualità raccoglievano le prove de' reati, e procuravano la scoperta e l'arresto de' rei, istruendo i processi, e perseguitando i colpevoli nel modo permesso dalla legge (art. 95 L 29 maggio 1817). Essi dipendevano dalle Gran corti criminali, e da' regi procuratori presso le medesime (art. 96 L cit.). Ne' reali domini di qua del Faro, v'era un giudice d'istruzione in ogni capoluogo di distretto, ed aveva alla propria dipendenza un cancelliere ed un usciere (§§ 148 e 149). Nel distretto del capoluogo di provincia, il giudice istruttore era designato dal ministro di grazia e giustizia tra i giudici del tribunale civile. Nella città e distretto di Napoli, ve ne erano quattro, le cui funzioni, inizialmente cumulate con quelle di commissario di polizia (art. 94, comma 3, L cit.}, ne furono poi separate (r.d. 3 dicembre 1817 e 7 gennaio 1818). Ne' reali domini di là del Faro (artt. 51 e 52 L 7 giugno 1819) i giudici istruttori erano stati istituiti solo nei comuni capoluogo di valle, affidandosi la funzione ai giudici del tribunale civile, ed avevano alla propria dipendenza un cancelliere, un commesso, e due uscieri. Negli altri distretti, funzionavano da giudici istruttori i giudici di circondario del capoluogo di distretto; e tale ordinamento fu reso definitivo con r.d. 15 dicembre 1834, e 27 luglio 1842. In Palermo v'erano due giudici istruttori, nominati dal luogotenente generale tra i giudici del tribunale civile.

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I giudici istruttori potevano delegare l'istruzione dei processi ai giudici di circondario. Le disposizioni sull'istruzione delle prove nei processi penali erano contenute nel libro I delle 11. p.p. In sostanza, le attrihuzioni del giudice istruttore non differivano da quelle degli altri ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ed egli dipendeva rigorosamente dal procuratore generale, che era il solo cui spettavano le iniziative (33). Era questi, in particolare, che valutava la compiutezza dell'istruttoria, e che, quando riteneva trattarsi di reati di competenza della Gran corte criminale o della Gran corte speciale, formava l'atto d'accusa, e lo sottoponeva alla Gran corte criminale (artt. 137 ss. ll.p.p.), L'art. 20 ll.p.p, stabiliva che, in ogni caso di concorrenza de' giudici istruttori co' giudici di circondario o altri agenti inferiori di polizia giudiziaria, i primi fossero sempre preferiti, anche nella compilazione degli atti generici, raccomandando però ai giudici istruttori d'evitare queste concorrenze, a meno che non vi fossero indotti da urgenti motivi, e soprattutto quando dovessero uscire dalla loro residenza. Il che era saggio principio, onde evitare quel disordinato sovrapporsi di competenze territoriali, cui oggi danno causa le iniziative non coordinate della bassa magistratura. 140. l Tribunali civili. - I tribunali civili esercitavano, come dice il nome, giurisdizione esclusivamente civile, ed erano costituiti in ogni provincia o valle, nella stessa città in cui aveva sede la Gran corte criminale. Tale città, come si è accennato, non coincideva sempre col capoluogo amministrativo, perchè il r.d. I" maggio 1816 aveva stabilito, per i reali
(33) COMERCI. p. 184 SS. Ne' reali domini di qua del Faro, le facoltà de' giudici istruttori erano state disciplinate con reg. 18 novembre 1817.

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domini di qua del Faro , che le disposizioni dell'art. 2 1. r maggio 1816, sulla circoscrizione amministrativa, non portavano innovazione alla residenza dei tribunali di Terra di Lavoro, Capitanata e Terra di Bari. Perciò in Terra di Lavoro (capoluogo dal 10maggio 1816 Capua, trasferito a Caserta con r.d. 15 dicembre 1818) il centro giudiziario era S. Maria di Capua; in Capitanata (capoluogo Foggia) era Lucera; ed in Terra di Bari (capoluogo Bari) era Trani. In Sicilia, una situazione simile si verificò dopo il 1850. La sede degli ufficigiudiziari della valle di Siracusa, trasferita a Noto col r.d. 23 agosto 1837 (supra, § 97) fu, nel quadro della politica distensiva perseguita dal luogotenente generale Carlo Filangieri, restituita a Siracusa, restando in Noto l'intendenza. Ogni tribunale civile era composto d'un presidente, tre giudici, un regio procuratore ed un cancelliere (art. 48 1. 29 maggio 1817). Il tribunale civile di Napoli era diviso in quattro camere, e, secondo l'organico modificato col r.d. 3 dicembre 1817, era composto d'un presidente, tre vice presidenti, sedici giudici (quattro dei quali con funzioni di giudici d'istruzione per la città e distretto di Napoli), un regio procuratore, tre sostituti, un cancelliere ed un vice cancelliere. Il tribunale civile di Terra di Lavoro, diviso in due camere, era composto d'un presidente, un vice presidente, sei giudici, un regio procuratore, un cancelliere ed un vice cancelliere. Anche il tribunale di Principato Citeriore fu poi diviso in due camere (r.d. 8 giugno 1852). Il tribunale civile di Palermo, diviso in due camere, era composto d'un presidente, un vice presidente, otto giudici (due dei quali con funzioni di giudici d'istruzione per la città e distretto di Palermo), un regio procuratore, un sostituto, un cancelliere ed un vice cancelliere.
17, LANDI -

Il.

864 I tribunali

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie civili deliberavano

140

con non meno di tre giu-

dici votanti (34); se alcuno fosse assente o impedito, veniva surrogato dal giudice di circondario residente nel capoluogo, o dal suo supplente. In Napoli, dove erano più giudici di circondario, i giudici che potevano esercitare le funzioni di supplente in tribunale erano designati dal ministro di grazia e giustizia; ed in Palermo, Messina, e Catania dal luogotenente generale; fermo tuttavia che per ciascuna sentenza non poteva essere chiamato a votare più d'un giudice di circondario. L'art. 211 Il.p.c. (applicabile, per richiamo degli artt. 531 e il 532, anche alle Gran corti civili) regolava minutamente

metodo delle votazioni in camera di consiglio, e prescriveva che la sentenza fosse resa a pluralità assoluta di voti; in caso di parità, veniva chiamato per dirimerla un altro giudice, ed in mancanza di questo il giudice del circondario, o il suo supplente, e la causa veniva nuovamente discussa (art. 212 Il.p.c.). I tribunali civili giudicavano in prima istanza tutte le cause personali, reali e miste, eccettuate quelle che erano particolarmente attribuite ai giudici di circondario, o ad altri tribunali (art. 54 l. 29 maggio 1817). Tali eccezioni concernevano le materie considerate dagli artt. 21, dall'art. 619 Il. comm., quelle che la l. 22, 26, 28 l. cit., dei dazi indi(art. 55 e 56 20 dicembre 1826 at-

tribuiva in prima istanza ai giudici particolari ministrativo. Giudicavano in ultima istanza

retti, ed infine quelle deferite ai giudici del contenzioso aml. cit.) degli appelli avverso le sentenze appellabili dei giudici di circondario in materia civile, nonchè in materia commer-

(34) Così l'art. 53 1. 29 maggio 1817; ma l'art. 199 1. 7 giugno 1819 dice che «ogni tribunale civile pronuncierà le sentenze col numero di tre votanti », e così pure COMEReI, 42, dimodocchè è da ritenere che i tribunali p. deliberassero col numero invariabile di tre votanti, 'salvo nell'ipotesi prevista dall'art. 212 ll.p.c.

141

La Giustizia

865

ciale quando nella provincia non vi fosse un tribunale di commercio; delle sentenze dei giudici particolari dei dazi indiretti e di quelle degli arbitri, quando sarebbero state in prie delle ma istanza di competenza dei giudici di circondario, nella loro giurisdizione,

questioni di competenza tra i giudici di circondario compresi nonchè delle ricuse prodotte avverso in prima istanza i medesimi (35). Le sentenze pronunciate ricorso alla Corte suprema di giustizia (art. bunali civili funzionavano da tribunali

erano soggette ad appello alla Gran corte civile; le altre al

57 l. cit.). I tri58 l. cit.).

di commercio nelle

provincie in cui tali collegi non erano costituiti (art. le Camere notariali (1. 23 novembre

Spettava infine ai tribunali civili la vigilanza sui notai e sul-

1819), e sui periti cal-

ligrafi (r.d. 25 maggio 1858).

I Tribunali di commercio. I tribunali di commercio (artt. 60 ss. L 29 maggio 1817; artt. 77 ss. L 7 giugno 1819) erano stati stabiliti, nei domini di qua del Faro, in Napoli, Foggia, Monteleone e Reggio (r.d. 20 giugno 1817, 29 luglio 1817, 6 aprile 1819, 15 giugno 1819) e nei domini di là del Faro (art. 77 l. 7 giugno 1819) in Palermo, Messina e Trapani. Fu poi istituito un tribunale di commercio in Bari (r.d. I" febbraio 1859) ed un altro in Catania (r.d. 20 luglio 1859). In tutte le altre provincie, erano suppliti dai

141.

(35) Poichè l'esperienza aveva «dimostrato che di frequenti» producevansi «ricuse nei giudizi civili presso i giudici di circondario od i supplenti comunali, nella sola idea di dilazionare le cause », fu stabilito, «a rimuovere questo abuso cotanto pregiudizievole al sollecito andamento della giustizia ed all'interesse delle parti contendenti », che la parte la cui ricusa fosse dichiarata inammissibile o respinta venisse condannata ad un'ammenda da 6 a 12 ducati, se trattava si di ricusa di giudice di circondario o di supplente del capoluogo, e da 3 a 6 ducati se trattava si di supplente comunale ne' reali domini di là del Faro (r.d, 8 febbraio 1835).

866 tribunali

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie civili. Ogni tribunale

141

di commercio era composto supplen-

d'un presidente, I tribunali

di quattro giudici, di tre o cinque

ti, e d'un cancelliere. di commercio costituivano la ed erano speciale giurisdiperciò formati inzione del ceto mercantile (36),

teramente da magistrati onorari (art. 71 L cit.) (37), nominati dal re sopra liste triple, formate da' rispettivi Consigli provinciali, e composte di negozianti, banchieri e manifatturieri che da cinque anni almeno fossero domiciliati ed esercitassero il commercio nel luogo di residenza del tribunale 206 L cit.). Di regola, i giudici ed i supplenti bili; in Napoli, però, i giudici e supplenti I tribunali (art. erano nomierano triennali

nati per un biennio, ed il presidente per un anno, conferma(r.d. 17 maggio 1819; 6 ottobre 1819; 8 giugno 1831). di commercio giudicavano col numero di cindi loro competenza que votanti (art. 70 L cit.). Nelle cause

nelle quali la legge richiedeva l'intervento del pubblico ministero, le funzioni ne venivano adempiute dall'ultimo dei giudici in ordine di nomina (art. 64 1. cit.). Nei tribunali di Napoli e di Palermo, potevano essere chiamati a comporre il (r.d. 27 agosto 1829, e 25 collegio, in assenza dei membri ordinari e supplenti, i giudici usciti d'ufficio l'anno precedente gennaio 1830). I tribunali di commercio, sebbene inseriti nell'ordinamento giudiziario attraverso la sottoposizione in appello alle Gran corti civili, erano detti «tribunali d'eccezione... perciocchè la giurisdizion loro non cade che sopra talune determinate
FERRI, p. 922. I presidenti e giudici de' tribunali di commercio di Napoli, Palermo, Messina e Trapani ricevevano, per ciascuna udienza, un «gettone », rispettivamente di d. 3 e 2 (r.d, 30 giugno 1818, ed art. 219 1. 7 giugno 1819). Il cancelliere del tribunale di commercio di Napoli percepiva un diritto di 2 carlini per ogni spedizione di sentenza (r.d, 11 gennaio 1825).

(36)

(37)

141

La Giustizia

867

materie» (38), come del resto era n dette «leggi d'eccezione per gli affari di commercio» quelle, attinenti alle dette materie, che costituivano la quinta parte del Codice. Queste leggi concernevano «le persone de' commercianti, e gli atti di commercio fatti da qualunque persona anche non commerciante» (art.

l 11. comm.). «Commercianti»

erano «coloro inmer-

i quali esercitano atti di commercio, con farne la loro professione abituale» (art. 2 11. comm.), più analiticamente dicati nell'art. 610, n. l, «negozianti, banchieri

11. comm., come «negozianti,

canti e banchieri », e nell'art.

206 l . 29 maggio 1817 come (cioè «industria-

e manufatturieri»

li »). Gli atti che « si reputavano» di commercio erano elencati nell'art. 3, e quanto al commercio marittimo nell'art. 4. Tra gli atti di commercio erano comprese « tutte le obbligazioni tra negozianti, mercanti e banchieri, purchè l'atto stesso non dimostri che l'oggetto del contratto fu puramente civile Ed a tale criterio erano ispirati gli art. 610-617

».

11. comm,

che, dopo avere enunciato, in linea generale, il principio che i tribunali di commercio giudicavano in tutte le controversie relative ad obbligazioni ed operazioni tra commercianti quando non fosse dimostrata la natura prettamente civile dell'affare, nonchè delle controversie relative ad atti di commercio tra ogni sorta di persone, quando non fossero di competenza del potere amministrativo, minuziose elencazioni. facevano seguire lunghe e La procedura, regolata dagli artt. 691 ed era prescritta la prespeciali

ss. 11. comm., aveva carattere sommario, termini brevi, non esigeva ministero di patrocinatore, senza personale delle parti, o dei loro procuratori (art. 627 11. comm.).

(38)

COMERCl,

p. 177.

868 I tribunali

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

142

di commercio

giudicavano

inappellabilmente

(salvo il ricorso alla Corte suprema) quando la domanda non eccedeva la somma di d. 300 (39), o quando le parti, prevalendosi dei loro diritti, avessero dichiarato ler essere giudicate senza appellazione. za era inappellabile pronunciata re stata profferita ancorchè per iscritto di vod'es sere (art. stata In tal caso, la senten-

non enunciasse d'appello

senza appello, ed anche quando enunciasse d'essecon ammissione 654 Il.

comm.). Negli altri casi, era dato appello alla Gran corte civile (art. 656 Il. comm.). Nei circondari dove non aveva sede il tribunale di commercio, il giudice di circondario conosceva di tutte le cause dipendenti da atti di commercio così di terra che di mare, sino al valore di d. 300, e, senza limite di valore, «le questioni e contrattati su' contratti seguiti nelle fiere o ne' mercati durante trasportati il loro corso, e purchè versino sopra oggetti in dette fiere o mercati»: le sentenze di com-

su domande non eccedenti il valore di d. 20 erano inappellabili, mentr~ negli altri casi era dato appello al tribunale mercio della provincia o valle, e, dove non fosse stato costituito, al tribunale civile (art. 609 Il. comm.), È infine da ricordare che i tribunali di commercio non conoscevano dell'esecuzione delle loro sentenze (per cui, in conseguenza, dell'esecuzione occorreva rivolgersi ai giudici civili), mentre conoscevano civili di commercio, i giudici di circondario, come giudici ordinari,

delle loro sentenze in materia

fino alla somma di d. 300, salvo l'appello (art. 653 Il. comm.).

ai tribunali

142. I giudici di circondario. -

I giudici di circondario, non uffi-

che si trovano anche indicati con la denominazione,

(39) L'art. 66 l. 29 maggio 1817 prevedeva il limite di d. 200. L'art. 85 l. 7 giugno 1819, come posteriore al codice, indica invece il limite di d. 300.

142

La Giustizia

869

ciale, di giudici regi, costituivano un'organizzazione capillare, essendo preposti a circoscrizioni (circondari) territorialmente piuttosto piccole, costituite da pochi comuni contermini, o da un solo comune, o addirittura da parte d'un comune (40). La città di Napoli era infatti divisa in dodici circondari, corrispondenti alle «sezioni» del r.d. P maggio 1816 (supra, § 117); la città di Palermo in quattro circondari «interni» (Palazzo reale, Tribunali, Monte di pietà, Castellammare), cinque «esterni» (Molo, Bajda, Orto botanico, Porrazzi, Villabate) ed uno «della campagna» (San Lorenzo); quella di Messina con i «casali» dipendenti (ora detti «villaggi ») in sei circondari (Priorato, Arcivescovato, Pace, Gazzi, Gesso, Galati); quella di Catania in tre circondari (Duomo, S. Marco, Borgo). Il circondario, come circoscrizione giudiziaria, era in sostanza il nostro «mandamento », ed il giudice di circondario un magistrato monocratico, con attrihuzioni civili , penali (« correzionali ») e di polizia, che corrispondevano, più o meno, a quelle dei nostri pretori. Ma, senza garanzia d'inamovibilità (in/ra, § 145), classificati «giudici inferiori» ed ammessi solo all'onore della mezza toga (art. 218 l. 29 maggio 1817), anteposti bensì nelle pubbliche cerimonie ai sindaci ma posposti ai funzionari di polizia (41), oberati

(40) L'elenco dei giudicati di circondario de' domini di qua e di là del faro e relative circoscrizioni (nel 1836) è in COMERCI, 44 55.; e quello repp. Iativo ai domini di là del Faro (nel 1845) in CApozzo,pp. 84 5S.; ma fino agli ultimi tempi si verificarono istituzioni o soppressioni di sedi, oppure rettifi che di circoscrizioni, per cui occorre rintracciare i relativi decreti reali nella Collezione. (41) R. 27 settembre 1828, e min. 14 gennaio 1829, in COMERCI, 506. p. TI dubbio se la precedenza sul giudice spettasse ai soli commessari ed ispettori -commessari, e non anche ai semplici ispettori, fu risolto a favore di questi ultimi dai ministri di grazia e giustizia e della polizia generale (min. Polizia gen., 28 aprile 1829, in PETITTI, IV, p. 212). La precedenza del giudice sul sindaco fu confermata con r. 7 settembre 1852, su cfp. CN (PETITTI,V, p. 355)

870

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

142

di funzioni amministrative e di polizia giudiziaria e generale; sottoposti a rigorosa vigilanza del procuratore del re presso il trihunale,e del procuratore generale presso la Gran corte criminale, parrebbero piuttosto funzionari che magi strati. Si considerino, inoltre, le condizioni d'isolamento nelle quali essi erano costretti a vivere, in piccoli comuni male collegati con i maggiori centri, ed in ambienti rustici, dove a lungo andare si fossilizzavano in una routine di ben modesto livello (42). Il giudice di circondario risiedeva nel comune capoluogo del circondario (art. 14 l. cit.), ed era obbligato a visitare almeno in ogni trimestre tutti i comuni della circoscrizione, soprattutto allo scopo di controllare l'adempimento, da parte dei sindaci, delle funzioni di polizia giudiziaria (art. 46 l. cit.). In ogni comune, v'era un supplente del giudice «scelto o confermato in ogni triennio tra i proprietari residenti nel Comune» (art. 16 l. cit., art. 203 l. 7 giugno 1819, r.d. 16 novembre 1819) (43), che era, più o meno, il nostro vice pretore onorario, cui il giudice titolare poteva commettere
anche nella· fattispecie di cerimonie che si svolgevano in una collegiata di patronato comunale (nel comune di Somma). Il privilegio onorifico della «toga intera» spettava ai giudici della città di Napoli (r.d, 22 dicembre 1818), ai loro supplenti (r.d, 25 gennaio 1854), ed ai giudici della città di Palermo (art. 250 l. 7 giugno 1819). Per i giudici di Capua e Gaeta, injra, nota (64) . .(42) DE CESARE, a), I, p. 199. (43) In Sicilia, i supplenti del giudice di circondario furono istituiti in ciascun Comune, non capoluogo·di circondario, dapprima per la sola giuri. sdizione penale, col r.d. 17 ottobre 1821, ed ebbero poi anche competenza civile, col r.d. 13 noveinbre 1821. Se nel Comune non vi fossero laureati, potevano essere nominati supplenti anche non laureati, non esclusi i notai, puro chè «benestanti, e. dotati di probità e di sufficiente intelligenza» (r. 19 gennaio 1822, in CAP07Z0, . 168). Se però nessuno 'offrìsee sufficiente garanzia, la p supplenza era temporaneamente soppressa (r.d. 12 ottobre 1827). Nella e coIonia militare» di Mongiana (r.d, 6 dicembre 1852: supra, Introduzione, nota 17) il direttore della ferri era esercitava le funzioni di supplente del giudice di circondario.

142

La Giustizia

871

la cognizione e decisione delle cause, con facoltà di richiamarle al proprio giudizio prima della sentenza (art. 45 l. 29 mago gio 1817; art. 44 l. 7 giugno 1819). Ad ogni giudice era addetto un cancelliere (art. 17 l. 29 maggio 1817). Le spese per gli uffici, per il carcere circondariale, e per il soldo del giudice,erano a carico dei Comuni, ed il riparto di spesa tra i Comuni era fissato dall'intendente in Consiglio d'intendenza secondo le istruzioni del ministro degli affari interni (artt. 211, n. 2, e 228, comma 2, l. 12 dicembre 1816; art. 185 l. 29 maggio 1817; art. 209 l. 7 giugno 1819) il che, tuttavia, implicava una sgradevole dipendenza del giudice dall'autorità politica, nonchè dall'autorità amministrativa locale (44). In materia civile, i giudici di circondario conoscevano e giudicavano tutte le cause di azioni reali e personali, inappellabilmente sino al valore di d. 20, ed appellabilmente sino al valore di d. 300 (art. 21 l. 29 maggio 1817). Le altre numerose materie, elencate nell'art. 22, costituivano, come oggi si di. ce, competenza funzionale del giudice, che decideva senza Iimiti di valore, e le cui sentenze, nelle liti di valore sino a d.

(44) I criteri per il riparto del soldo tra i comuni del circondario erano stabiliti dall'art. 5 istr. Min. Aff. interni, 3 luglio 1817 (PETITTI, I, p. 106). I giudici istruttori, giudici di circondario, e rispettivi cancellieri, avevano fa. coltà d'occupare alloggi di servizio la cui pigione, se più erano gli occupanti, era per un terzo a carico dell'Amministrazione provinciale, e per due terzi a carico degli occupanti che ripartivano l'importo tra loro; se l'occupante era un solo, questi sosteneva metà della spesa (Min. Grazia e giustizia, 18 giugno 1817, 13 maggio e 6 giugno 1818, in PETITTI, IV, pp. 27, 42, 43). I· giudici di circondario, nei giri per affari amministrativi, percepivano l'indennità stabilita per i consiglieri d'intendenza col reg. 6 novembre 1821 (Min. polizia gen., 25 settembre 1830, in PETITII, IV, p. 238). I giudici non avevano diritto at soldo quando erano in viaggio di trasferimento, o in congedo (Min. Aff. interni, 12 giugno 1841, in PETITTI, IV, p. 426), ed in tale periodo i relativi importi andavano ad economia del Comune, nè potevano farsi pagamenti senza formali certificati «di esistenza e di servizio» dei detti giudici (Min. Interno, 18 settembre 1850 e 4 gennaio 1851, in PETITTI, IV, pp. 595 e 597).

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Istituzioni

del Regno dell e Due Sicilie

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20, erano inappellabili.

Tali materie erano le azioni possesso-

rie, le denunzie per finita locazione, il pagamento di salari e mercedi ai lavoranti e domestici, i depositi necessari e le vertenze fra i viandanti e gli osti ed albergatori, le pigioni e gli estagli di fondi rustici ed urbani, i debiti ed obbligazioni nascenti da cambiali, polizze di carico e biglietti di deposito, purchè non emergesse alcuna eccezione dalle dette scritture, o da altre che se ne esibissero, etc. Erano competenti inoltre in materia di sequestri di mobili e di crediti, nonchè per la legge, e nelle materie di giurisdizione volontaria

Tappoprevi-

sizione, ricognizione e apertura di suggelli nei casi stabiliti dalste dalle leggi civili (artt. 26-29 L cito). Avverso le sentenze dei giudici di circondario, l'appello si portava al tribunale civile, o, nelle materie commerciali, al tribunale di commercio, se ne fosse stato costituito uno nella provincia (art. 23 art. 609 Il.comm.). Le sentenze pronunciate

L cit.;

in cause del va-

lore non eccedente d. 100 erano immediatamente esecutive; negli altri casi il giudice poteva ordinare l'esecuzione provvisoria previa cauzione (art. 25 L cit.). Disposizioni analoghe vigevano in Sicilia (artt. 19-47 L 7 giugno 1819). La competenza civile del giudice di circondario veniva derogata nelle cause «di violazioni delle leggi concernenti i dazi indiretti ne' casi e nel modo dalle leggi in vigore prescritto, eccettuate quelle, per le quali vi ha luogo ad azion penale» (art. 22, n. 17, l. 29 maggio 1817, ed art. 25, n. 17, l. 7 giugno 1819), le quali, per

L 20 dicembre 1826 (artt.

42 ss.) furono riservate ai soli giudici dei circondari dove esistesse una dogana di prima classe, e qualora nell'ambito del distretto non ve ne fosse alcuna, al giudice del capoluogo del distretto. Con la stessa legge furono stabiliti in Napoli due giudici di prima istanza, con giurisdizione su tutta la provincia, eccetto il distretto di Castellammare, l'uno per le cause di do-

142

La Giustizia

873

gana, navigazione e dazi di consumo, e l'altro per le cause di generi di privativa, ed altri due giudici dei dazi indiretti, con giurisdizione sulle rispettive valli, furono stabiliti in Palermo e Messina (45). Inoltre, se nel circondario aveva sede un trio hunale di commercio, questo giudicava di tutte le cause commerciali, di qualsiasi valore (art.

30 l. 29 maggio 1817). Il giudice di circondario come «giudice di polizia », (art.

33 1. cit.) giudicava delle contravvenzioni di polizia, di qua· lunque specie fossero (art. 399 ll.p.p., che aveva modificato l'art. 33 1. cit.); ed era inoltre il giudice ordinario dei reati pu· niti con pena correzionale (art. 37 1. cit.); salvo l'appello alla Gran corte criminale nei casi consentiti (supra, § 137). Ora
se si considera che pene correzionali erano la prigionia, il confino e l'esilio correzionale, e che di tali pene il terzo grado giungeva a cinque anni (46), bisogna riconoscere che era eccessivo il settore di competenza attribuito ad un giudice unico, ed assai poco garantito, in materie implicanti pene restrittive della libertà personale. Nei reati concernenti i dazi indi. retti, valevano le deroghe di competenza di cui alla citata 1. 20 dicembre 1826. Infine, il giudice di circondario, come ufficiale di polizia giudiziaria, svolgeva le funzioni istruttorie sotto la dipendenza del giudice istruttore e del procuratore corte criminale; informative generale della Gran poteva spedire ordini d'arresto; e riceveva le

dei sindaci i quali potevano compiere gli atti

istruttori urgenti nei comuni diversi dalla residenza del giudice (artt. 42 ss. 1. 29 maggio 1817; artt. 41 ss. 1. 7 giugno 1819).
(45) In Sicilia, nelle altre valli, giudice dei dazi indiretti era il solo giudice di circondario del capoluogo di valle, tranne che a Caltanissetta, nella cui valle era competente il giudice di Terranova (oggi, Gela). (46) I c gradi» della prigionia, del confino e dell'esilio erano tre: il primo, da uno a sei mesi; il secondo, da sette mesi a due anni; il terzo, da due anni e un mese a cinque anni (art. 26 Il.p.p.).

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

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Nei giudizi di polizia e correzionali, le funzioni di pubblico ministero erano esercitate in Napoli e Palermo dai commessari di polizia, in tutti gli altri comuni dal primo eletto (artt. 36 e 41 l. 29 maggio 1817; art. 39 l. 7 giugno 1819; art. 58 l. 12 dicembre 1816), salvo Messina e Catania, no al senatore 1819). I giudici di circondario disponevano della Guardia urbana di quartiere dove spettavao sezione (art. 39 L 7 giugno

(supra, § 106), ed esercitavano la polizia ordinaria nei comuni ove non risiedesse un ispettore di polizia, nel qual caso dipendevano dal sottintendente, ed avevano sotto i loro ordini

i sindaci (artt. 18 e 19 r.d. 16 giugno 1824).
143. I conciliatori. con competenza Il giudice, per dir così, mimmo, civile, era il conciliatore. Ve in Napoli, Pa-

esclusivamente

ne era uno in ogni Comune; uno per quartiere

lermo, Messina e Catania. Se assente o impedito, era sostituito dal sindaco o dal secondo eletto (art. 5 Il.p.c.). Giudici esclusivamente onorari, i conciliatori erano nominati, per ogni triennio confermabile per una volta (47), con decreto reale, su proposta del competente proprietari stici abitanti nel comune decurionato, «tra i più distinti per probità nella

pubblica opinione, non esclusi i decurioni stessi e gli ecclesia-

» (48). Erano considerati parte dei rispettivi Corpi munì-

(47) Le funzioni dei conciliatori, prima annuali (art. Il 1. 29 maggio 1817; art. 12 1. 7 giugno 1819) divennero triennali nei domini, di qua del Faro con r.d. 3 novembre 1823, 'e di l~ 'del Faro con r.d. 14 novembre 1826. Inoltre, con circo Min. grazia e giustizia, 28 agosto 1841 (CAPOZZI, p. 75) fu disposto che alla scadenza, del triennio i conciliatort, anzicchè essere sostituiti dal sindaco, proseguissero nelle loro funzioni (prorogatio) fino alla nomina del successore, salvo ordine speciale <t per circostanze ri guardanti il bene del real servizio». (48) Nelle Saline di Barletta e nella c colonia militare» di Mongiana, il parroco pro-tempore era rivestito delle funzioni di conciliatore (r.d. l° settembre 1828; r.d. 6 dicembre 1852).

143

La Giustizia

875

cipali, e ne avevano le onorificenze, prendendo posto Immediatamente dopo dei sindaci. In Napoli avevano lo stesso grado dei giudici di quartiere, e prendevano rango tra loro per antichità di servizio. L'esercizio delle funzioni di conciliatore era titolo di merito per ottenere i pubblici impieghi. Fungeva da cancelliere del conciliatore il cancelliere comunale, ed in Napoli quello della municipalità del quartiere (artt.

7-10 e 13 1.

29 maggio 1817). Disposizioni analoghe a quelle per Napoli (r.d. 7 maggio 1838) si osservavano in Palermo, Messina e Catania (supra, § § 114 e 117). Le funzioni del conciliatore, già definite dall'art. 12 1. cit.,
furono meglio precisate nel libro I Il.p.c .. L'ufficio del conciliatore consisteva soprattutto nel procurare con ogni attività che fossero spente le inimicizie e gli odi fra gli abitanti del Comune, e con ogni zelo adoperarsi, quando ne fosse richiesto, per comporre tra loro le liti insorte e temute, presumendo fra discendenti ed ascendenti in linea retta (artt. transigibile si la richiesta nei casi di separazione coniugale di fatto, e di liti

19-21 Il.p.c.).

Il verbale di conciliazione, sempre che si trattasse di materia (art. 22 ll.p.c.), qualora la controversia non eccedesse il valore di d. 6, poteva essere spedito in forma esecutiva (art. 39 Il.p.c.). Inoltre, il conciliatore procedeva inappelI abilmente nelle azioni personali relative a mobili (cioè a somme esigibili, o a cose mobili per natura o determinazione di legge), che non eccedessero il valore di d. 6 (artt. 41 ss, ll.p.c.) (49). Il conciliatore non era giudice della propria competenza; ma quando le parti sollevassero tale eccezione, lo ricusassero, oppure egli stesso dubitasse della propria competenza, o intendesse astenersi, doveva formarne verbale, e o

(49) L'art. 12, n. 2, l. 29 maggio 1817, abrogava l'art. 57, comma l, l. 12 dicembre 1816, nella parte in cui affidava al sindaco, nei comuni in cui non risiedeva il giudice di pace (giudice di circondario: supra, § 142) la cognizione delle azioni civili fino al valore di d. 6. Vedi in/ra, nota (364).

876

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

144

trasmetterlo al regio procuratore;

e, senza che il giudizio doves-

se essere sospeso, la sentenza definitiva non poteva essere emessa finchè il tribunale non avesse deciso (artt. 65 ss. Il.p.c.). Quando la verità dei fatti non fosse abbastanza provata, il conciliatore, più che pronunciare da giudice, doveva arblitrare da amichevole compositore (art. 70 Il.p.c.). Per I'eseCUZIOnedelle sentenze dei concilia tori, era previsto un particolare procedimento d'esecuzione mobiliare (artt. 81 ss. Il.p.c.). 144.

I regi procuratori ed i regi procuratori generali. -

I magistrati incaricati del pubblico ministero erano qualificati
regi agenti presso i giudici, i tribunali, le Gran corti e le Corti supreme di giustizia (art. 148 l. 29 maggio 1817), con la funzione di vigilare per l'osservanza procuratore delle leggi ed alla regolare cit.) (50). V'era un regio cit.), ed un esecuzione dei giudicati (art. 149 l.

presso ogni tribunale civile (art. 4 l.

regio iprocuratore generale presso le Gran corti e le Corti supreme (art. 5 l. cit.). La corrispondenza fra i tribunali e le Gran corti, e le altre autorità costituite, si svolgeva esclusivamente per loro tramite (art. 162 l. cit.), Nei comuni dove non risiedeva il regio procuratore, i giudici di circondario lo supplivano per l'esecuzione dei giudicati (art. 158 l. cit.). Nelle cause civili, il pubblico ministero poteva intervenire sempre che lo credesse necessario, oppure essere interpellato
(50) Per la funzione ed i doveri del pubblico ministero, nell'interesse della società e quale agente del sovrano, COMERCI, pp. 206·207.Osserva AMODIO come da tale posizione del pubblico ministero derivasse che i discorsi ìnaugurali dei procuratori generali (egli esamina in particolare il discorso di Nicola Nicolini, 7 gennaio 1833) avessero un contenuto di critica delle deviazioni ravvisate nella pratica giudiziaria, in cui il procuratore generale si poneva in posizione dialettica rispetto all'operato dei giudici; mentre nel sistema attuale il pubblico ministero, considerato magistrato e non rappresentante dell'esecutivo, si pone in un piano di solidarietà con i giudici.

144

La Giustizia

877

d'ufficio dal tribunale o dalla Gran <corte (art. 152 l. cit.; art. 178, comma 2, ll.p.c.). Le cause nelle quali si ravvisava un interesse pubblico, elencate dall'art. 151 l. cit., e dall'art. 177 Il.p.c. (modificato dalla l. IO dicembre 1859) dovevano essere obbligatoriamente comunicate al pubblico ministero, il quale esponeva le sue conclusioni in udienza (art. 207 ll.p.c.), ma non poteva essere presente in camera di consiglio, tranne che presso le Corti supreme (art. 160 l. cit.) (51). Spettava inoltre ai procuratori regi e procuratori generali accordare il cosiddetto recipiatur alle «carte estere » (art. 161 l.cit., ed art. 167 l. 7 giugno 1819), cioè autorizzare l'uso e la pubblicazione di atti o documenti provenienti dall'estero (52), salvo alle parti il ricorso, nel caso di rifiuto, al tribunale od alla Gran corte presso cui il procuratore esercitava il proprio ufficio, la cui decisione era inappellabile. Nelle materie criminali, correzionali e di polizia, i magi. strati del pubblico ministero esercitavano l'azione penale per la punizione dei rei in conformità della legge e vigilavano sulla regolarità delle forme prima del giudizio e per l'applicazione della legge (artt. 153 e 154 l. 29 maggio 1817; artt. 162 ss.
(51) COMEReI, 542, elenca le ipotesi nelle quali il pubblico numstero p. poteva agire «per via di azione e come parte principale ». Le citazioni al re, concernenti beni della real casa, dei siti reali, e suoi allodiali, dovevano essere notificate al procuratore regio della provincia o valle (art. 164, n. 4, Il.p.c.), (52) «La formalità del recipiatur dipende dal principio della giurisdizione territoriale, e si rende necessaria per impedire il corso e la pubblicazione degli atti, o de' documenti cbe potrebbero offendere i diritti del Principe» (CoMEReI, . 609). Tale formalità non era necessaria per i processi prop venienti dall'estero (r. 14 marzo 1818, in PEnTII, IV, p. 42), ed era preventiva alla sottoposizione degli atti alle formalità del hollo e del registro (r. 6 dicemhre 1843, in CAPOZZO, 253). Gli atti in lingua straniera p. dovevano, prima che si provvedesse sulla loro ammissione o rifiuto, essere tradotti in italiano da un interprete giurato, nominato dal presidente del trihunale (r.d, 31 marzo 1843), al quale competevano le «vacazioni» nella misura stahilita con e.d. 115giugno 1844.

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

145

l. 7 giugno 1819). I regi procuratori generali presso le Gran corti criminali, come agenti primari della polizia giudiziaria, avevano sotto i loro ordini gli altri funzionari di polizia giudiziaria, e spedivano i «mandati di deposito» (mandati di cattura: artt, 104 ss. Il.p.p.) nei casi permessi dalla legge (art. 155 l. 29 maggio 1817). I regi procuratori, ed i regi procuratori generali, esercitavano poi la vigilanza sulla regolarità del servizio degli organi giudiziari presso i quali risedevano (artt. 156 e 159 l. cit.); i procuratori generali presso le Gran corti civili vigilavano sulla condotta de' giudici de' tribunali civili e di commercio, erifervano alla Corte suprema tutto ciò che scoprivano contrario all'onore ed al bene della giustizia (art. 165 l. cit.); il procuratore generale presso la Corte suprema invigilava sulla condotta de' giudici delle Gran corti civili e criminali, e degli abusi scoperti faceva rapporto al ministro di grazia e giustiza (art. 166 l. cit.). Sulla condotta de' giudici di circondario (in/ra, § 145), vegliavano i procuratori del re presso i tribunali civili, ed i procuratori generali presso le Gran corti criminali, i primi dei quali dovevano, nell'ultimo mese del triennio, invitare con circolare gli individui del circondario a dare loro notizia delle trasgressioni del giudice, per farne rapporto al ministro (art. 164 l. cit.; art. 171 L 7 giugno 1819). Tale circolare, se condo il r. I" aprile 1822, doveva essere affissain tutti i Comuni del circondario (53). 145. Lo stato giuridico dei magistrati. - Gli impieghi della magistratura subirono la ben nota vicenda della separazione, poi della riunione, poi di nuovo della separazione tra domini di qua e di là del Faro (supra, § 40) dimodocchè se
(53) CAPOZZO, pp. 256 55., dove trovansi anche le successive circo min., 4 maggio 1823, 4 giugno 1828, 16 maggio 1829, 25 novembre 1833.

145

La Giustizia

879

si vuole tentare di ricostruire, come oggi si direbbe , un « organico », è preferibile esporre distintamente i dati relativi all'una ed all'altra parte del regno. Indichiamo soltanto i magistrati con rapporto d'impiego stabile (magistratura dei collegi) o temporaneo rinnovabile (giudici di circondario), esclusi quindi gli alunni e soprannumerari di tribunale in servizio gratuito, ed i magistrati onorari (presidenti e giudici de' tribunali di commercio; supplenti de' giudici di circondario; conciliatori) (54).
REALI DOMINI DI QUA DEL FARO· Abitanti 6.177.859

Corte suprema di giustizia: l presidente; 2 vicepresidenti; 16 consiglieri; l regio procuratore generale; 3 avvocati generali. Totale, 23. Gran Corti civili (4): 4 presidenti; 2 vicepresidenti; 39 giudici; 4 soprannumerari; 4 procuratori generali; 2 sostituti procuratori generali. - Totale, 55. Gran Corti criminali (15): 15 presidenti; 2 vice presidenti;
102 giudici; 15 procuratori generali; 2 sostituti procuratori rali. - Totale, 136. gene-

Tribunali civili (15): 15 presidenti; 4 vicepresidenti; 102 giudici; 15 procuratori regi; 4 sostituti procuratori. - Totale, 96. Giudici d'istruzione, 53. Giudici di circondario (compresi i giudici de' dazi indiretti),
569.

Totale dei magistrati dei reali domini di qua del Faro, 932.

(54) I dati della popolazione sono quelli del censimento del 1846. Il numero dei magistrati della Sicilia è quello anteriore al J848, ma nel periodo dei torbidi il numero dei circondari, a dimanda di vari comuni «mossi più da spirito di emulazione, e di municipio, che da effettivo bisogno, fu elevato a 176, con risultati negativi per il funzionamento della giustizia, e perciò fu prescritto «che più non si proponga l'elevazione di nuovi circondari, tranne che non vi abbiano potenti, ed irrecusabili ragioni di pubblico interesse, (r. 7 maggio 1851, in PETITTI, V, p. 149).
18. LANDI· II.

880

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie
REALI DOMINI DI LA DEL FARO· Abitanti 2.245.727

145

Corte suprema di giustizia: l presidente; l vice presidente; 8 consiglieri; 2 supplenti; l regio procuratore generale; l avvocato generale. - Totale, 14. Gran Corti civili (3): 3 presidenti; l vice presidente; 28 giudici; 4 supplenti; 3 procuratori generali; 2 sostituti procuratori generali. - Totale, 41. Gran Corti criminali (5): 5 presidenti; tori generali. - Totale, 40. 30 giudici; 5 procura-

Tribunali civili (7): 7 presidenti; l vicepresidente; 28 giudici; 7 procuratori regi; l sostituto procuratore. - Totale, 44. Giudici d'istruzione: Giudici di circondario 7. (compresi i giudici de' dazi indiretti):

165.
Totale dei magistrati dei reali domini di là del Faro, 311.

In conclusione,

i magistrati di carriera,

nelle due parti

del regno, erano 1243; e perciò la Sicilia, con 311 magistrati, si trovava ad averne più del quarto aritmetico l'eccesso d'una frazione decimale zione prescritta dall'art.

(310.07), con

(0.93) rispetto alla propor2 1. 11 dicembre 1816. 29 mag-

I magistrati erano distinti per gradi (tit. XV 1. comprendeva più funzioni. I «supplenti» delle

gio 1817, e tit. XVI 1. 7 giugno 1819) ciascuno dei quali Gran corti civili siciliane (supra, § 136) esercitavano le stesse funzioni de' titolari. Il quadro dei gradi e delle funzioni può essere stabilito, in ordine discendente, come segue (artt. 184 ss, 1. 29 maggio 1817; artt. 206 ss. 1.7 giugno 1819):
1. - Presidente di Corte suprema di giustizia. - Regio procuratore generale di Corte suprema di giustizia. 2. - Vice presidente di Corte suprema di giustizia. - Avvoeato generale di Corte suprema di giustizia. - Presidente della Gran

145
Corte civile di Napoli aprile 1827).

La Giustizia (r.d, 28 giugno 1824) e di Palermo

881 (r.d, 4

3. - Consigliere di Corte suprema di giustizia. - Presidente di Gran Corte civile. - Regio procuratore generale di Gran Corte civile. 4. - Vice presidente di Gran Corte civile. - Sostituto procuratore generale di Gran Corte civile. 5. - Giudice di Gran Corte civile. - Presidente di Gran Corte criminale. - Regio procuratore generale di Gran Corte criminale. 6. - Vice presidente di Gran Corte criminale. - Sostituto procuratore generale di Gran Corte criminale. 7. - Giudice di Gran Corte criminale. - Presidente di Tribunale civile. - Regio procuratore di Tribunale civile. 8. - Vice presidente di Tribunale civile. - Sostituto procuratore di Tribunale civile. - Giudice di istruzione del distretto del capoluogo di provincia o valle. 9. Giudice di tribunale civile. - Giudice di istruzione.

I giudici di circondario, infine, erano distinti in tre classi, a seconda della residenza:
I classe. - Giudici residenti nei capiluoghi di provincia o valle, nonchè (r.d. 22 luglio 1817) residenti in S. Maria, Lucera e Trani. II classe. - Secondo gli artt. 19 l. 29 maggio 1817, e 24 1. 7 giugno 1819, appartenevano a tale classe i giudici residenti nei capiluoghi de' distretti, o che amministrassero giustizia in un circondario con popolazione maggiore di 15 mila anime; poi, con r.d. 26 dicembre 1827 e 27 settembre 1828, furono elevati alla II classe i giudici dei circondari con più di lO mila abitanti. III classe. - Giudici, non residenti in capiluoghi di provincia o valle, o distretto, il cui circondario avesse popolazione minore di quella suddetta.

L'annuo soldo (supra, § 41) della magistratura collegiale (art. 186 l. 29 maggio 1817, ed art. 210 1. 7 giugno 1819),

882

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

145

a carico della regia tesoreria, è sintetizzato, in rapporto al precedente quadro dei gradi e delle funzioni, nella tabella che segue.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. - d. -» -» -» 4.000 2.600 2.500 1.600 1.500 1.384 1.300 960 900.


-» -» -» -»

Il «consigliere al seguito» della Corte suprema di Palermo percepiva annui d. 2.000 (r.d. 8 ottobre 1825). I supplenti della Gran corte civile di Palermo percepivano annui d. 900, e quelli delle Gran corti civili di Messina e Catania annui d. 750 (r.d. 14 dicembre 1819). Erano previsti, inoltre, dei soprassoldi, «pensioni », indennità, per la durata dell'esercizio di certe funzioni, e cioè (artt. 188 ss. 1. 29 maggio 1817; artt. 213 ss. 1. 7 giugno 1819):
d. 100; ai presidenti e regi procuratori dei tribunali civili, annui

- ai presidenti e regi procuratori generali delle Gran corti criminali o civili, annui d. 200; - al presidente della Corte suprema di giustizia di Napoli, ed a quello della Corte suprema di Palermo, annui d. 2.000; - al presidente della Gran corte civile di Napoli, ed a quello della Gran corte civile di Palermo, annui d. 300; ai giudici del tribunale civile, della Gran corte criminale e della Gran corte civile di Napoli, ed a quelli del tribunale civile e della Gran corte civile di Palermo, annui d. 300 (55).
(55) L'art. 192 1. 29 maggio 1817 disponeva: «I componenti dell'ordine

-

145

La Giustizia

883

Se il trattamento economico della magistratura collegiale era largo (56), e probabilmente, specie negli alti gradi, più favorevole, tenuto anche conto del basso costo della vita oggi al mae dei più modesti bi sogni, di quello attribuito

gistrati con sostanziale parità di funzioni, vivevano invece in ristrettezza i giudici di circondario, il cui soldo, rispettivamente per le tre classi, ammontava a 480, 300 e 240 ducati annui, acarico,come muni. Questo personale r.d. 8 agosto 1859, spettivamente
CI
R R

si è visto (~Up11a, derelitto

§ 142) dei col
R

ebbe grazia soltanto col

che aumentò il soldo dei giudici di

classe residenti nei capiluoghi di provincia e di distretto, riad annui ducati 540 e 480, quello dei giudidi 2 classe ad annui ducati 420, e quello dei giudici di 3 classe a dueati annui 360. Una carriera vera e propria esisteva parimenti magistratura collegi aie. Il titolo di studio prescritto per l'ammissione in carriera era la laurea in giurisprudenza, conseguita in una università del regno (art. 209 1. 29 maggio 1817; art. 245 1. 7 giugno 1819) (57).
giudìziario non potranno, sotto pena d'essere accusati come prevaricatori, ricevere o esigere dalle parli regali o somma alcuna sotto qualsivoglia titolo o pretesto, salvo ciò che è disposto nelle leggi per le indennità loro dovute a titolo di vacazioni». Conforme era l'art. 222 l. 7 giugno 1819, cui seguiva l'art. 223, che aboliva «tutti i diritti di giustizia di qualsivoglia natura, che si sono riscossi nel passato sistema giudiziario s , Vedi gli artt. 196 ss. ll.pp. (56) DE CESARE, I, p. 198, lo dice, per i tempi, c piuttosto lauto », ma a), i soldi furono sottoposti alle ben nole ritenute e riduzioni (supra, § 41). In Sicilia, coloro che erano stati togati perpetui, o giudici delle Gran corfi e del Concistoro, godevano, a titolo di gratificazione, un'annua indennità non maggiore del quinto del soldo semplice (art. 217 l. 7 giugno 1819). (57) I giudici in funzione, che non fossero in possesso della laurea, erano obbligati a prendere il diploma, senza essere tenuti ad esame, nè a formalità alcuna, ma solo al pagamento (mediante ritenuta sul soldo) dell'intero diritto (Min. Grazia e giust., 6 dicembre 1817, in COMEReI, . 509; r. 24 ottobre 1849, p che richiama in vigore l'art. 14 reg. 27 dicembre 1815, in PETITTI,IV, p. 546).

solo per la

884

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie Le leggi organiche sull'ordine giudiziario

145

non contene-

vano disposizioni relative all'ammissione in carriera, che perciò si doveva ritenere rimessa alla piena discrezionalità sovranavsalvo la preferenza per gli emigrati nel tempo dell'occupazione militare, per quelli che erano rimasti esclusi durante la medesima, o che avessero sofferto persecuzioni per la causa del re, e per le persone di merito straordinario 31 ottobre settembre di 1825, 29 dicembre 1833, (r. 13 settembre 1815) (58). Più tardi, però (r.d. 22 marzo 1824, 29 e 1828, 24 giugno 1833, 25 istituiti dei posti 7 marzo 1836) furono

« alunni di giurisprudenza»

presso le Procure generali delle

Corti supreme di Napoli e di Palermo, le Gran corti civili di Napoli, Trani, Palermo, Messina, Catania; le Gran corti criminali ed i tribunali civili di Napoli e di Terra di Lavoro. Questi alunni, che erano, in sostanza, i nostri uditori, erano nominati con decreto del ministro di grazia e giustizia, ed in Sicilia con decreto del luogotenente. Essi dovevano avere, nei domini di qua del Faro, l'età di non meno di 21 e non più di 25 anni, ed in quelli di là del Faro di non meno di 22 (ridotti poi a 21 col r.d. 2 gennaio 1843); dovevano avere una rendita mensile, di qua del Faro di di là del Faro di 18 duca ti

20 ducati mensili, e

(6 once) mensili; e dovevano su-

perare un esame scritto di diritto e procedura civile, di diritto e procedura penale, e di diritto romano. Gli alunni non esercitavano funzioni giudiziarie, ma prestavano un servizio gratuito, nel quale si formavano un'esperienza borando all'attività ti (59). assistendo e colladegli uffici e dei collegi cui erano addet-

(58) COMERCI, p. 516. (59) L'incompatibilità delle funzioni d'alunno con quelle d'avvocato o procuratore e di qualunque altro impiego, ed il divieto d'aspirare a cariche, e d'esporsi a concorsi ed esami, furono stabiliti con circo Min. Grazia e giu-

145

La Giustizia Dopo tre anni di lodevole e non interrotto

885 serVIZIO,l'a-

lunno poteva essere promosso «giudice soprannumerario in un tribunale civile, dove esercitava funzioni giudicanti, avendo voto però sol quando sostituisse un titolare alle dipendenze del regio procuratore, impedito, o fo sse relatore; oppure funzioni di pubblico ministero escluso, comunque, l'esercizio delle funzioni di giudice supplente nella Gran corte criminale. Il servizio continuava ad essere gratuito, ed inoltre il giudice soprannumerario doveva costituirsi una rendita mensile vitalizia, iscritta nel gran libro del debito pubblico,

»

determinata dapprima in d. 50 (r.d. 3 marzo e 5 maggio 1827) e poi ridotta a d. 40 (r.d. 27 agosto 1829). Questa rendita, pari all'annuo soldo d'un giudice di circondario di prima classe, era garanzia d'indipendenza ra riservata ai possidenti. I giudici soprannumerari potevano essere nominati giudici effettivi, senza che fosse prescritta una durata minima di servizio, purchè avessero compiuto i 25 anni d'età; i giudici delle Gran corti criminali venivano nominati tra i giudici di tribunale, e quelli delle Gran corti civili tra i giudici delle Gran corti criminali; ed i consiglieri della Corte suprema di giustizia tra i giudici delle Gran corti civili. Non eran fissati, per le promozioni, minimi di permanenza nel grado inferiore, bensì minimi d'età, che erano di 30 anni per i giudici delle Gran corti e per gli avvocati generali della Corte suprema, e di 40 anni per i consiglieri della Corte suprema (artt. 207.209 e 220 l. cit.). A tali prescrizioni il re poteva derogare « nel solo caso in cui concorra un merito sommamente economica del magistrato, ma una carrieaveva anche l'effetto di rendere la magistratura

stizia 2 dicembre 1824 (in gennaio 1843.

COMERCI,

p. 417), e confermati dall'art. 6 r.d. 2

886

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

145

distinto dell'individuo» (art. 221 l. cit.; art. 248 l. 7 giugno 1819) (60). I magistrati erano nominati tutti con decreto reale, su proposta del ministro di grazia e giustizia (art. 217 l. 29 maggio 1817; art. 241 l. 7 giugno 1819). Per i magistrati delle Corti supreme e delle Gran corti civili il re disponeva in Consiglio di Stato, previa deliberazione del Consiglio de' ministri (reg. lO maggio 1826, tab. Min. Grazia e giustizia). I magistrati acquistavano l'inamovibilità dopo tre anni di lodevole esercizio in uno dei collegi giudiziari (61), trascorsi i quali ricevevano il decreto di nomina a vita, e non potevano essere privati delle loro funzioni che dietro un formale giudizio (art. 203 l. cit.). Secondo il contemporaneo modello francese, funzioni di Consiglio superiore della magistratura erano esercitate dalla Corte suprema (62) (art. 139 l. cit.) che «vegliava su tutti i tribunali e su tutte le Gran corti; aveva diritto di farsi rendere conto della loro condotta e di censurarli; e giudicava, come tribunale delegato, de' delitti di officio de' giudici, dietro la rimessione che gliene veniva fatta» dal re su proposta del ministro di grazia e giustizia (vedi anche injra, § 192). L'inamovibilità dei giudici con(60) SETTEMBRINI, b), p. 66, accenna a nomine di magistrati per ingerenza del ministro di polizia, che, tra l'altro, avrebbe fatto nominare in magistratura (promoveatur ut amoveatur) qualche commissario a lui non gradito: ma non fa nomi. (61) L'art. 203 l. 29 maggio .1817 faceva decorrere il triennio «a contare dalla data della presente Iegge s (cioè, non valevano ai fini dell'inamovibilità i servizi precedenti); senonchè con r.d, 13 marzo 1820, il triennio fu proregato di un altro anno. n corrispondente art. 234 1. 7 giugno 1819 (che si inseriva in un sistema in cui non v'erano giudici inamovibili) lo faceva decoro rere «dalla data della loro elezione », cioè dal decreto di nomina, successivo all'entrata in vigore (lo settembre 1819) della legge. (62) GODECHOT, p. 630. Con r.d. 22 ottobre 1817 fu chiarito che l'art. 139 1. 29 maggio 1817 (identico è l'art. 146 1. 7 giugno 1819) non concerneva i giudici di circondario, ed il pubblico ministero presso di loro.

145

La Giustizia

887

cerneva soltanto l'impiego, e non anche la sede; l'art. 2041. cito (conforme l'art.

235 l. 7 giugno 1819) dichiarava

espres-

samente che « i giudici anche nominati a vita potranno essere traslocati ». I traslochi de' giudici delle Gran corti civili erano disposti dal re in Consiglio di Stato, su proposta del nistro di grazia e giustizia; giali, e de' giudici istruttori di Napoli, dal re «in miquelli degli altri magistrati colleconferen-

za »; quelli degli altri giudici istruttori dal ministro «nel real nome» (reg. lO maggio 1826, tab. cit.), Non era previsto alcun limite d'età per la permanenza in servizio, ed il diritto a pensione era regolato dalle norme comuni (supra, § 42). La cecità era motivo di «disgravio », ossia dispensa dalla carica (r.d. 16 novembre 1825). I giudici di circondario erano nominati per tre anni, salvo conferme triennali (art. 15 e 205 l. 29 maggio 1817; art. 20 l. 7 giugno 1819), con decreto reale, su proposta del ministro di grazia e giustizia « in conferenza» (reg. lO maggio 1826, tab. cit.). Gli aspiranti dovevano sostenere un esame (r .d. 17 settembre

1817, e 15 ottobre 1817) (63). I giu-

dici di circondario non conseguivano perciò mai l'inamovibi-

lità, ed erano sottoposti, alla fine d'ogni triennio, al sindacato pubblico (supra, § 144) (64). La sola prospettiva di carrr e(63) «Stranamente rigoroso », secondo SETTEMBRINI, p. 66, che non b), avrebbe mancato di censurarlo come «stranamente indulgente» nel caso opposto. Tuttavia, il Min. Grazia e giustizia, circo 23 novembre 1833, dispose, avvalendosi di una nonna del r.d. 17 settembre 1817, che consentiva di dispensare dagli esami coloro che «per cariche o professioni esercitate, o per lette. rarie produzioni» avessero «acquistata la pubblica opinione di giurisperiti », che le Commessioni censorie, sulla base della buona condotta, delle sentenze profferite, etc., potessero proporre la nomina a giudici di circondario di supplenti dei giudici stessi aventi due trienni d'esercizio, e di conciliatori con tre trienni d'esercizio, in numero, per ciascuna provincia, non eccedente, per ciascun anno, tre supplenti e due conciliatori (PETITTI,IV, p. 302). (64) Ne era esente il giudice di Capua, che aveva lo stato giuridico di giudice di tribunale civile (r.d. 16 febbraio 1823, e Min. Grazia e giustizia, 16

888

Istituzioni

del Regno dell e Due Sicilie

146

ra, era il passaggio alla classe superiore, che implicava una sede più importante, ed un trattamento economico più elevato; ma la classe non era grado, e quindi poteva verificarsi anche il passaggio a classe inferiore a domanda del giudice (ovviamente, quando una certa sede fosse di suo maggior gradimento), nonchè «per castigo », cioè per punizione disciplinare. Le traslocazioni de' giudici di circondario (65) erano disposte dal ministro di grazia e giustizia «nel real nome

», tranne

quelle concernenti Napoli, e quelle a sede di classe inferiore « per castigo », nel qual caso il ministro dovea farne proposta al re «in conferenza» (reg.

lO maggio 1826, tab. cit.). I

giudici di circondario potevano ottenere la pensione di ritiro (si noti che, sorgendo tale diritto con l'anzianità minima di 20 anni ed un giorno, occorrevano non meno di sette periodi triennali); e con r.d. e reg. 8 marzo 1824 era stato disciplinato il versamento da parte dei cassieri comunali alla Tesoreria generale della ritenuta del

2

1/2 per cento sul soldo, ed il

recupero delle ritenute non percepite per i precedenti anni di servizio.

146.

Doveri e garanzie dei magistrati. -

Varie dispo-

sizioni regolavano le incompatibilità

dei magistrati, i loro do-

ottobre 1824 e 13 agosto 1825, in COMERCI, p. 507). Più tardi (r.d. 13 dicembre 1848), il re Ferdinando II, «volendo accordare alla città di Gaeta un duraturo contrassegno d'onorificenza pel fausto avvenimento della dimora in quel sito di Sua Santità il Pontefice Pio IX », accordò al giudice del circondario di Gaeta grado ed onori di giudice di tribunale civile. (65) La circo Min. Grazia e giustizia, 2 luglio 1828 (CAPOZZO, p. 384), prescriveva che i trasferimenti avessero luogo solo «quando un funzionario per se stesso buono si trova circondato da rapporti locali da cui riconosce compressa la imparzialità della giustizia» (incompatibilità ambientale}; e quando «la traslocazione è chiesta dal funzionario stesso per circostanze personali, e si possa eseguire senza verun danno della giustizia, e senza menomo incomodo altrui ».

146

La Giustizia

889

veri, le garanzie loro spettanti nell'esercizio dell'ufficio, ed i modi ed i limiti dell'esercizio delle funzioni giurisdisionali. L'ascendente, il discendente, il fratello, lo zio ed il nipote, ed i cugini in primo grado, non potevano essere simultaneamente addetti ad un tribunale, o ad una Gran corte, nè come giudici, nè come regi procuratori, o procuratori generali, o sostituti (art. 210 l. 29 maggio 1817). Il r.d. 7 luglio 1818, e l'art. 246 l. 7 giugno 1819, estesero l'incompatibilità ni nel medesimo grado appartenenti diziario. Nessuna incompatibilità agli affiallo stesso collegio giu-

implicava la presenza nella

circoscrizione stessa di parenti ed affini che esercitassero la professione legale; ma sopperivano per tali casi le disposizioni dei tit. XIX e XX, libro III, Il.p.c., concernenti la rimessione delle cause da un tribunale all'altro per motivo di parentela od affinità e la ricusazione dei giudici, applicabili anche nei giudizi penali per il rinvio contenuto nell'art. Altri doveri dei magistrati zioni quasi letteralmente Erano proibite generali e rispettivi erano stabiliti, identiche, dagli artt.

498 Il.p.p. 221 ss. 1. 29
procuratori

con disposi-

maggio 1817, e dagli artt. 238 ss. 1. 7 giugno 1819. ai giudici, regi procuratori, sostituti le funzioni sottintendente, di sindaco, primo consigliere o seavvo-

e secondo eletto, intendente,

gretario generale d'intendenza,

notaio, giudice di commer-

cio, ricevitore di dazi, cancelliere, usciere, patrocinatore, potevano essere arbitri, nè accettare amministrazioni se non quelle deferite per legge. I magistrati avevano l'obbligo di risiedere

cato, anche fuori della propria circoscrizione. Gli stessi non o tutele,

nel Comune

sede del proprio ufficio, e non se ne potevano allontanare senza il consenso de' superiori. vano le norme comuni In materia di congedi si applica-

(supra, § 41). Per i giudici di circon-

890

Istituzioni del Regno delle Due

Sicilie

147

dario, il r. 15 novembre 1826 (66) prescriveva che dovessero trascorrere i congedi nella propria residenza, ed ove contravvenissero una prima volta erano sospesi d'ufficio dal procuratore del re, ed una seconda volta dichiarati dimissionari; altre non favorevoli conseguenze (67) derivavano dalla circostanza che il loro soldo faceva carico ai Comuni (supra, § 142). Mentre la garanzia d'inamovibilità, la tutela, cioè, contro eventuali abusi del Governo e de' superiori, era piuttosto tenue (supra, § 145), ben più energica, in conformità della linea autoritaria del Governo, era la protezione accordata al magistrato che fosse oggetto, a causa del proprio del ufficio, di vessazioni giudiziarie promosse da terzi. I magistrati godevano, pertanto, come tutti i funzionari di nomina regia, della «garentìa », secondo la l. 19 ottobre 1818 (infra, §§ 190 ss.). 147. L'esercizio della funzione giurisdizionale. - La funzione giurisdizionale ordinaria costituiva, salvo limitate eccezioni, esercizio di «giustizia delegata» (supra, § 25). La giustizia civile, e la giustizia «punitiva », o penale, erano amministrate «nel real nome» (68) dai giudici previsti dalle leggi organiche dell'ordine giudiziario (art. 1 l. 29 maggio 1817; art. 1 1. 7 giugno 1819). Alle sole giurisdizioni istituite dalle dette leggi, e nei limiti delle rispettive attribuzioni, era affidato l'esercizio del potere giudiziario (art. 193 l. 29 maggio 1817, ed art. 224
(66) COMEReI, . 461. p (67) La circo Min. Aff. interni 12 giugno 1841 (in PETITTI, IV, precisa che in materia di trattamento economico durante i periodi gedo non sono applicabili le disposizioni (più favorevoli) del r.d. 22 1832, non potendosi gravare i Comuni d'una spesa, per un benefizio vizio del giudice) che non godevano. (68) MANNA, pp. 321 S5.

p. 427) di congennaio (il ser-

147

La Giustizia senza distinzione o privilegio

891
di

l. 7 giugno 1819). Tutti, persona,

dovevano essere sottoposti alle medesime giurisdi-

zioni, ed alle stesse forme di giudizi, salvo ciò che era disposto dalle leggi del contenzioso amministrativo, e dalle leggi penali militari (art. 195 L 29 maggio 1817, ed art. 226 1. 7 giugno 1819) (69). Era stabilito, cioè, il principio d'eguaglianza dinanzi alla legge, e quello della competenza del « giudice naturale ». Ma, se il primo fu sempre rispettato, il secondo, come si vide a proposito di rado derogato non delle Gran corti speciali, fu non di giudici d'eccesolo con l'istituzione

zione, ma financo per singoli processi. Trattavasi tuttavia sempre di materie penali, e le deroghe erano motivate da ragioni politiche; mentre non si trovano nella legislazione del regno deroghe alla competenza dei giudici ordinari ministrativi, civili ed amdel ed è estraneo a tale legislazione il concetto

«giudice tecnico» speciale. Mancano, parimenti, nelle leggi del regno, quelle clausole, divenute così frequenti nelle nostre leggi della prima metà di questo ogni rimedio amministrativo secolo, che vietavano avverso certi o giurisdizionale

atti della pubblica autorità. Ciò non dipende peraltro da liberalismo, bensì dal sistema che riservava al re ed ai suoi ministri l'esame dei reclami avverso gli atti lesivi d'interessi dinanzi ai giudici del contenzioso o a italiae concedeva l'azione

quelli civili solo in ipotesi determinate

(in/ra, §§ 159 ss.);
tutela giurisdi-

dimodocchè non si verificavano, come nell'ordinamento no, situazioni che inducessero a rifiutare una

zionale, teoricamente illimitata, quando il potere legislativo voleva attribuire al Governo un'in controllata discrezionalità,

(69) Il conco1818 aveva conservato il fòro ecclesiastico (con appello alla Santa Sede) nelle cause matrimoniali, ai sensi del Concilio di Trento, ed in quelle concernenti la disciplina degli ecclesiastici. Tutte le altre, anche se vi fossero interessati degli ecclesiastici, spettavano ai giudici ordinari.

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

147

e sarebbe forse anche apparso lesivo della real maestà vietare a' sudditi di deporre i lor lagni su' gradini del real trono. Dell'art. 196 l. 29 maggio 1817 (art. 227 l. 7 giugno 1819), secondo cui «niuno potrà essere privato di una proprietà, o di alcuno dei diritti che la legge gli accorda, che per effetto di una sentenza, o di una decisione passata in giudicato », bisogna parimenti riconoscere che plus dixit qumn voluit. Questa disposizione, infatti, non fu mai applicata all'espropriazione per pubblica utilità (supra, § 36) che fu sempre compiuta per decreti reali e provvedimenti amministrativi; e nemmeno intendeva vietare che un diritto accordato per legge potesse essere ritolto con altra legge. Era bensì inteso a negare effetto a turbative della proprietà o d'altri diritti determinate da fatti antigiuridici di soggetti privati o di pubbliche autorità diverse da quelle giudiziarie. La stessa legge definiva i rapporti tra l'autorità giudiziaria, e le autorità del potere legislativo e della pubblica amministrazione. L'art. 197 l. 29 maggio 1817 (art. 230 1. 7 giugno 1819) vietava ai giudici di pronunciare « per via di disposizioni generali o di regolamento », ed in altri termini d'emettere sentenze aventi contenuto normativo. L'art. 198 (art. 229) aggiungeva che i giudici, i tribunali e le Gran corti non avrebbero potuto nè impedire nè sospendere l'esecuzione delle leggi e de' decreti. Era così vietata ogni ingerenza dei giudici nel potere legislativo, tanto nella forma d'assunzione di tale potere, quanto nella forma di disapplicazione, permanente o temporanea, d'atti normativi. L'indipendenza de' giudici dalle altre pubbliche autorità era proclamata dall'art. 194 (art. 225): «L'ordine giudiziario sarà subordinato solamente alle autorità della propria gerarchia. Niun'altra autorità potrà frapporre ostacolo o ritardo al-

147

La Giustizia

893

l'esercizio delle funzioni giudiziarie, o alla esecuzione de' giudicati ». Correlativamente, però, disponeva l'art. 199 (art. 230) che i giudici «non potranno in alcun caso immischiarsi nelle funzioni amministrative, nè citare direttamente ed avanti a loro gli amministratori e le amministrative per oggetti relativi alle loro funzioni, nè conoscere dei conflitti tra le autorità giudizi arie

». Questa norma, più che un'originaria

affermazione dell'assolutismo regio, che anzi aveva lungamente tollerato il groviglio delle attribuzioni giurisdizionali ed amministrative, fu veramente poteri: era retaggio giacobino, filtrato nella legislazione militare (70). E amministrativo norma fondamentale in tema di divisione de' borbonica attraverso quella dell'occupazione ad essa ricollegavasi il contenzioso

(in/ra, § 159), la necessità della sovrana autorizzazione perchè i giudici civili potessero decidere in tema d'indennità per
espropriazione di pubblica utilità o per danni derivanti da dalesecuzione o manutenzione d'opere pubbliche (supra, l'estensione alla materia civile della garanzia attribuita la L 19 ottobre 1818 ai pubblici funzionari (in/ra, la decisione dei conflitti d'attribuzione riservata al re Consiglio di Stato (in/ra, § 187). Altre disposizioni riguardavano

§ 36), § 191),
nel suo

il modo d'esercizio della

giurisdizione, ed eran conformi ai lumi del secolo. Secondo l'art. 200 L 29 maggio 1817 (art. 231 L 7 giugno 1819), i giudici non potevano ricusarsi di giudicare, nelle materie civili, sotto pretesto di silenzio, di oscurità o

(70) Vedi, nella Costo francese del 3 settembre 1791, tit. I1I, cap. V, art. 3: e Les tribunaux ne peuvent, ni s'ìmmiscer dans I'exercice du poivor législatif, ni entreprendre sur les fonctions administratives, ou citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions s , quasi letteralmente tradotto nell'art. 202 del progetto di Costituzione della Repubblica napoletana del 1799 (AQUARONE, D'ADDIO, NEGRI, p. 288).

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

147

di insufficienza della legge; e nelle materie criminali e di semplice polizia non potevano pronunciare altre pene all'infuori di quelle determinate dalle leggi, e ne' soli casi dalle medesime stabiliti. I giudici, poi, non potevano ordinare l'arresto di alcun cittadino, nè farlo ritenere in carcere che ne' soli casi e nei modi dalla legge prescritti (art. art. 233 1. 7 giugno 1819). L'art.

202 1. 29 maggio 1817;

201 (art. 232) stabiliva che per ritardata o denesuperiore. Non esistevano, però, casi in perchè

gata giustizia doveva si ricorrere al tribunale, o alla Gran corte immediatamente cui tali questioni fossero di competenza del tribunale,

gli artt. 569 ss. ll.p.c. avevano regolato il diniego di giustizia come azione civile di «presa a parte », e perciò le azioni contro i giudici di circondario, o contro i tribunali civili o i loro membri, erano di competenza della Gran corte civile; e quelle contro le Gran corti civili, le Gran corti criminali, suprema ed i loro membri erano di competenza della Corte

(SUPTa, §§ 135 e 136). L'art. 219 (art. 236) prescriveva che tutte le sentenze
e tutti gli atti de' giudici, de' tribunali e delle Gran corti fossero scritti in italiano, e le sentenze motivate in fatto e in diritto (71). Infine, l'art. 218 (art. 249-251) stabiliva che tutti i magistrati dei tribunali e delle Corti, nonchè il cancelliere della Corte suprema di giustizia, vestissero la toga nel disimpegno delle loro funzioni e nelle pubbliche cerimonie; e che gli altri giudici inferiori, i cancellieri e i vice cancellieri avessero
(71) L'obbligo di motivare le sentenze era stato introdotto da Carlo di Borbone con real dispaccio 23 settembre 1774; sulle resistenze della magistratura, sulla successiva abrogazione della detta disposizione (real dispaccio 26 novembre 1791), e sulla reintroduzione con 1. 8 agosto 1806, COLLETTA, I, a), pp. 220 5S. Il COMEReI, . 512, definisce la sentenza come «un sillogismo conp tenente il fatto, la legge e la decisione».

148

La Giustizia

895

«l'onore della mezza toga ». Più tardi fu accordata la toga ai giudici supplenti dei tribunali di commercio (r.d. 11 gennaio 1820), e la «toga intera» ai giudici di alcuni circondari (72). 148. Lo stato giuridico dei cancellieri. - Le leggi organiche dell'ordine giudiziario disciplinavano altresì i cosiddetti «uffiziali ministeriali» (art. 152 ll.p.c.) (73), cioè gli ausiliari e collaboratori della giustizia: cancellieri, uscieri, patrocinatori ed avvocati. I cancellieri, addetti alle Corti ed ai tribunali, nonchè agli uffici dei giudici di circondario e dei giudici d'istruzione (art. 168 L 29 maggio 1817; artt. 176-178 L 7 giugno 1819; suora; § 139), prestavano assistenza ai giudici nelle loro udienze e nell'esercizio delle loro funzioni, ne contrassegnavano le firme, registravano gli atti e li conservavano in deposito, e davano corso agli affari giudiziari (art. 169 L 29 maggio 1817; art. 180 L 7 giugno 1819). I cancellieri e vice-cancellieri delle Corti supreme, i cancellieri delle Gran corti civili e criminali e de' tribunali civili erano nominati dal re in Consiglio di Stato, su proposta del ministro di grazia e giustizia. Per i cancellieri delle corti supreme (che avevano toga e grado di giudici di Gran corte: r.d. 3 settembre 1817) occorreva il previo esame in Consiglio de' ministri. I vice cancellieri de' giudicati d'istruzione, erano nominati dal re su proposta del ministro «in conferenza »; i cancellieri de' giudicati di circondario dal ministro «nel real nome» (reg. lO maggio 1826, tab. cit.).

(72) Supra, nota (41). (73) COMERel, p. 682. n nome deriva dal francese (oDiciers ministériels), e dal latino medievale (ministeriales), che designava le persone addette all'esercizio delle mansioni subalterne.
19. LANDI • II.

896

Istituzioni

del Regno delle Du e Sicilie

148

Il soldo annuo era per il cancelliere della Corte suprema di giustizia, di d. 1.800; per quelli delle Gran corti civili di d. 720; delle Gran corti criminali di d. 600; dei tribunali, nonchè dei giudicati d'istruzione, di d. 400. I rispettivi vice cancellieri percepivano d. 800, 600, 450 e 360 (artt. 186187 L 29 maggio 1817; art. 210 l. 7 giugno 1819). Era dunque un soldo sufficientemente largo, e che reggeva il confronto con quello dei magistrati. I cancellieri dei giudici di CIrcondario erano a carico dei comuni. Il cancelliere presentava era addetto il vice-cancelliere con l'indicazione al tribunale o Gran corte cui se il col(uno per ogni camera,

legio era diviso in più camere), e la pianta degli impiegati, dei rispettivi soldi (a carico del cancelliere, sotsui diritti di cancelleria); e la Gran corte o il tribunale

toponevano la pianta, le nomine ed i soldi all'approvazione del ministro di grazia e giustizia (artt. 170-171 l. 29 maggio 1817; artt. 181-1821. 7 giugno 1819; r.d. 13 gennaio 1817) (74). Al personale di cancelleria si riteneva applicabile l'art. 210 L 29 maggio 1817, circa l'incompatibilità dell'appartenenza allo stesso ufficio d'impiegati la (75). È anche da ricordare che, con l'introduzione del nuovo nomine ordinamento giudiziario, si era avuto cura d'accordare la preferenza agli impiegati degli antichi tribunali, sero in possesso dei titoli necessari, nelle presso i nuovi uffici (76); e che tali impiegati, quando fospotevano essere propolegati da rapporti di parente-

(74) Le Il. dell'Ordine giudiziario non menzionano i «sostituti cancellieri» e «commessi giurati », nominati dal regio procuratore presso il trio bunale civile su proposta del giudice di circondario e del suo cancelliere (r.d, 19 agosto 1819). (75) COMERCI, p. 4 U. (76) COMERCI, p. 445.
c

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La Giustizia

897

sti per la nomina a giudice di circondario, oppure a cancelliere di tribunale (77). Ai cancellieri, compresi i cancellieri sostituti dei giudici di circondario, ed i cancellieri comunali quando funzionavano da cancellieri dei conciliatori (ma non anche agli altri impiegati delle cancellerie giudiziarie) spettava per i reati in ufficio la garanzia dei pubblici funzionari (78). Inoltre, per tali reati, se commessi dal cancelliere della Corte suprema di giustizia, era competente la stessa Corte (art. 521 Il.p.p.). Il trattamento di quiescenza era regolato dalle norme ordìnarre,

149. Gli uscieri, Gli uscieri erano l nostri ufficiali giudiziari (79). L'art. 179 l. 29 maggio 1817, e l'art. 190 l. 7 giugno 1819, ne prevedevano l'istituzione presso i giudici di circondario, i tribunali e le Corti, e la nomina regia (che però il reg. lO maggio 1826, tab. cit., delegava al ministro di grazia e giustizia «nel real nome »); il numero, presso ogni ufficio,era stato determinato con successivi provvedimenti, ed in particolare erasi stabilito che presso i giudici di circondario dovevano esservi non meno di due, e non più di quattro uscieri (r.d. lO dicembre 1817, 12 agosto 1819, 26 luglio 1824, ed altri). Gli uscieri dovevano mantenere l'ordine e la regolarità nelle pubbliche sedute dei tribunali e delle Gran corti (art. 181
(77) COMEReI. p. 516. (78) Min. Grazia e giust., 5 gennaio 1820, e 13 maggio 1828, in COMEReI, p. 502. (79) COMEReI, p. 683, premesso che in senso proprio l'usciere è «custode o guardia dell'uscio» chiarisce che «molto più importante si è renduto questo uffizio dopo la militare occupazione, perchè duplice incarico all'usciere venne affidato: o egli instrumenta, ed è un uffiziale pubblico della classe degli ufo fiziali ministenali (supra, nota 73); o esegue i mandati, le sentenze, le decisioni, ed è nella classe degli esecutori legali ». Questa esaltazione dell'usciere deriva appunto dal diritto francese (c: huissier s),

898

Istituzioni del Regno d elle Due Sicilie

149

L 29 maggio 1817; art. 191 L 7 giugno 1819) (80). Avevano funzioni certificative ed esecutive (artt. 182 e 183 L 29 maggio 1817; artt. 192 e 193 L 7 giugno 1819), cioè intimavano le citazioni, gli atti, le sentenze e le decisioni; pubblicavano ed affiggevanogli avvisi e gli editti; eseguivano le perquisizioni, i sequestri, e gli inventari giudiziari (81); proclamavano le offerte che venivano fatte nelle vendite ai pubblici incanti; e compivano tutti gli atti necessari per costringere le parti all'esecuzione dei giudicati, con facoltà di chiedere il soccorso della forza armata in caso d'opposizione (82). Gli aspiranti alle cariche d'usciere sostenevano un esame dinanzi ad un'apposita Commessione, che doveva sottoporne l'esito all'approvazione del ministro di grazia e giustizia (r.d. 15 ottobre 1817 e 22 agosto 1827), e, se aspiranti alla nomina presso i giudicati di circondario, dinanzi al procuratore del re presso il tribunale civile, o il procuratore generale presso la Gran corte criminale, con l'obbligo, però, di sostenere in ogni casol'esame di procedura civile quando volessero strumentare in affari civili (83).

(8() La circo Min. Grazia e giustizia, 20 gennaio 1830, aveva riservato la chiamata delle cause, con la percezione dei relativi diritti, ai portieri del trio hunale civile di Napoli, e di quegli altri uffici ai cui portieri spettava tale attrihuzione secondo i precedenti ordinamenti (COMERCI, 684). La circo 11 p. gennaio 1823, vietava agli uscieri di prestare il loro ministero presso autorità estranee, come nelle cause ecclesiastiche (CAPOZZO, 286). p. (81) Con min. 9 ottohre Ii1l3, e 31 marzo 1830, era stato vietato agli uscieri d'eseguire notificazioni nei reali palazzi, senza l'autorizzazione del mago giordomo maggiore, e di ivi procedere ad atti d'esecuzione su mohili (COMERCJ, p. 684). La min. 18 fehhraio 1830 (CAPOZZO, 286) consentiva agli uscieri d'ep. seguire notificazioni d'atti civili nei quartieri, o in altre case e siti di milttari, purchè si presentassero «vestiti in costume, cioè in abito nero completo con hacchetta nera in mano ». (82) Le attrihnzioni ed i doveri degli uscieri erano disciplinati dal r.d. 17 agosto 1819, comune ai domini di qua e di là del Faro. (83) L'esame consisteva nel rispondere per iscritto a quattro quesiti, con-

150

La Giustizia

899

Gli uscieri potevano essere trasferiti dal ministro dall'una all'altra sede. Erano retribuiti dalle parti istanti, con i diritti spettanti ai sensi della tariffa giudiziaria approvata con r.d. 31 agosto 1819, o della tariffa per le esecuzioni per debito d'imposta fondiaria approvata con r.d. 3 luglio 1809 (84). Non godevano della garanzia dei pubblici funzionari (in/m, § 191); e non percependo soldo dal Tesoro regio o dai Comuni, non avevano diritto al trattamento di quiescenza. 150. Patrocinatori, avvocati e notai. Il ministero di patrocinatore (categoria di professionisti sostanzialmente corrispondente ai nostri procuratori legali) era necessario per comparire innanzi ai tribunali civili ed alle Gran corti (85), ed essi soli avevano il diritto di compiere gli atti occorrenti per l'istruzione del processo, e per la pronuncia e l'esecuzione delle sentenze e decisioni (artt. 173 e 174 l . 29 maggio 1817; artt. 183 e 184 l. 7 giugno 1819). I patrocinatori erano nominati dal ministro di grazia e giustizia « nel real nome» (reg. lO maggio 1826, tab. cit.), nel numero stabilito, per ciascun tribunale civile o Gran corte, con decreto reale (art. 172 l. 29 maggio 1817, ed art. 183 l. 7 giugno 1819). I patrocinatori iscritti presso un'autorità giudiziaria superiore potevano esercitare il loro ministero presso tutte le autorità inferiori. I patroeinatori esercitavano anche la difesa penale (con l'obblicementi le attribuzioni degli uscieri, estratti a sorte tra quelli predisposti dai membri della Cornmessione, ognuno dei quali doveva formularne quattro. (84) La tariffa del 1809 era più mite; e pertanto l'applicazione agli atti Ilsecutivi per debito d'imposta ne fu implorato dal CP della 2" Calabria Ulteriore, ed accordata con circo Min. grazia e giustizia lO agosto 1831 (PETITTI, JI, p. 371). (85) Non occorreva ministero di patrocinatore nei giudizi innanzi ai conciliatorr, ai giudici di circondario, ed ai tribunali di commercio, dinanzi ai quali le parti potevano comparire in persona propria, o di procu~a,tore spe· ciale (arU. 8 e 111, Il.p.c.; art. 627 ll.comm.),

900

Istituzioni del Regno delle

Due Sicilie

150 com-

go d'assumere la difesa d'ufficio, se richiesti dall'autorità

petente) dinanzi alle Gran corti criminali (art. 170 ss. n.p.p.), alle Gran corti speciali (art. 431 ll.p.p.), ed ai giudici di circondario (art. 350, n. 6, ll.p.p.). Il titolo di studio richiesto per l'esercizio della ne di patrocinatore professioera la «licenza in diritto », che potevasi

conseguire presso le Università di Napoli, Palermo, Catania e Messina ed anche presso i licei di Salerno, Bari, Catanzaro ed Aquila. Gli aspiranti alla nomina a patrocinatore dovevano farne domanda al procuratore del re, o al procuratore generale, ed ottenere il parere favorevole dell'autorità giudiziaria

presso cui desideravano esercitare la professione; ma la Gran corte criminale non poteva esprimere parere favorevole, se il presidente ed il procuratore del re presso il tribunale civile non avessero prima attestato la perizia dell'aspirante nel ramo civile (86). La disciplina era di competenza delle autorità giudiziarie. I patrocinatori potevano esercitare la professione ambo le parti del regno, dovunque fossero nati (87). versità del regno, ed essere iscritti negli albi, istituiti tutti i tribunali e le Gran corti 1817; art. 187 L 7 giugno 1819). I ricorsi alla ma di giustizia, in materia civile in

Gli avvocati dovevano essere laureati in diritto in una Unipresso (artt. 176 ss. L 29 maggio Corte supre(art. 581 Il.p.c.), e quelli

alla Gran corte dei conti nelle materie di contenzioso amministrativo (art. 229 L 25 marzo 1817), dovevano essere firmati da un avvocato. La Camera di disciplina degli avvocati, ta in Napoli con r.d. 15 luglio 1809, era istituìstata conservata un

provvisoriamente con r.d. 22 luglio 1817: composta di quindici avvocati, tra cui si eleggeva ogni anno un presidente,

(86) Min. 23 luglio 1831, in COMERCI, p. 585. (87) R. 23 settembre 1834, in CAPOZZO, p. 266.

150

La Giustizia

901

censore, un relatore, un segretario ed un tesoriere, esercitava la vigilanza sulla professione, concorreva nei giudizi d'idoneità degli aspiranti all'iscrizione materia di liquidazione all'albo, ed esprimeva parere in d'onorari. I provvedimenti disciplinari essere suppliti, a

dovevano essere omologati dal tribunale civile. Dove non esisteva Camera degli avvocati, i pareri potevano richiesta del tribunale, da quello di tre avvocati (88). In segui.

to, le Camere di disciplina degli avvocati furono istituite in tutte le sedi di Gran corte civile o criminale, o di tribunale civile, nei soli domini di là del Faro, con r.d. 2 dicembre 1841. Infine, altra categoria d'uffiziali ministeriali o agenti ausiliari di procedura (89) era costituita dai notai, al cui ordinamento, per i domini di qua e di là del Faro, avevano provveduto la L 24 novembre 1819, ed il r.d. 7 dicembre nonchè il r.d. 12 settembre 1819, 1828. I notai erano funzionari

pubblici, nominati dal ministro di grazia e giustizia «nel real nome» (reg. lO maggio 1826, tab. cit.}, e dovevano essere licenziati in diritto; dovevano risiedere ta la provincia o valle. Parimenti In ogni sede di tribunale nel Comune loro asseessere trasferiti. gnato come sede, ma potevano esercitare il loro ufficio in tutpotevano civile, era costituita la Camera

notariale, formata in Napoli e Palermo di lO membri, e di sei nelle altre provincie, di cui un presidente ed un cancelliere. I membri delle Camere notariali erano nominati dal ministro

« nel real nome », su liste doppie formate dal tribunale civile,
e venivano annualmente rinnovati per metà. Le Camere manla vigilanza sui notai, ed tenevano la disciplina, esercitavano

(88) COMERCI, p. 442. Le norme per la liquidazione degli onorari, ne' domini di qua del Faro, erano nel r.d. 12 ottobre 1827. In caso d'opposizione del cliente, era previsto un tentativo obbligatorio di conciliazione innanzi al presidente del tribunale (artt, 32 e 33 r.d. cit.). (89) COMERCI, pp. 557 86.

902

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

151

esaminavano la probità e I'idoneità degli aspiranti al notariato ; curavano inoltre la tenuta dell'archivio notaio era incompatibile d'intendente, d'intendenza, sottintendente, di ricevitore segretario notarile. L'ufficio di con quelle generale o consigliere e sui notai, era con le cariche giudiziarie,

dei dazi, e col ministero di patroci-

natore. La vigilanza esercitata dai tribunali

sulle Camere notariali, civili.

151. La giustizia nel regno delle Due Sicilie, in raffronto con l'organizzazione attuale. - In conclusione, l' organizzazione giudiziaria del regno, qual fu ricostituita dalla restaurazione borbonica, presentava una complessità, e nel contempo una quali non sono state fino civile, stabilito, salvo geometrica limpidezza di struttura, ad oggi superate. L'ordinamento

della giurisdizione

poche eccezioni, su due gradi di merito, dopo i quali era consentito il ricorso per annullamento alla Corte suprema di giudella giurisdiziostizia, era in tutto simile a quello oggi in vigore. Maggiormente ne differiva l'ordinamento ne penale. L'appello era consentito solo nei giudizi concernenti

reati puniti con pene correzionali o pene detentive di polizia (giudice di circondario in primo grado, e Gran corte criminale in appello), mentre era negato nei giudizi relativi a misfatti, attribuiti in unico grado alla Gran corte criminale, od alla le sentenze delle Gran corti spealla CorGran corte speciale. Contro

ciali era di solito negato il ricorso per annullamento mento giurisdizionale bile. La diminuzione all'avvento

te suprema di giustizia. Era questo il settore in cui l'ordinadel regno appariva maggiormente criticadelle garanzie dell'imputato, infatti, non delle pene, se, fino

pare accrescesse l'efficacia intimidatoria al trono di Ferdinando volte ricorrere,

II, il Governo dovette più

per sfollare le carceri sovraffollate, e per inco-

151

La Giustizia

903

raggiare la spontanea costituzione di latitanti, all'espediente del « truglio » (90). Può essere interessante un raffronto statistico, tra la consistenza dell'organizzazione giudiziaria del regno, e quella attuale delle regioni meridionali e della Sicilia: esclusa, naturalmente, la magistratura delle Corti supreme, che, con I'istitusione dell'unica Corte suprema di cassazione dello Stato italiano, non è più territoriale. Se consideriamo come magistratura d'appello quella delle Gran corti civili e criminali, si può osservare che secondo l'ordinamento borbonico v'erano nei domini di qua del Faro 191 magistrati, con una media di uno per poco più di 32 mila abitanti, ed in Sicilia 81, cioè uno per poco meno di 30 mila abitanti. Nel 1974 v'erano 316 magistrati d'appello nelle regio. ni meridionali, cioè uno per 36 mila abitanti, e 145 in Sicilia, cioè uno per circa 32 mila abitanti (91). Non può avere diretto valore indicativo il raffronto numeri. co tra la magistratura dei tribunali civili borbonici, e quella
(90) n« truglìo s era definito (CoMEReI,p. 680) «un giudizio che si fa in concordia col reo: la pena è tutta arbitraria, calcolandovisi la probabilità di maggiori o minori argomenti di reità o d'innocenza, che avrebbero potuto acquistarsi se il processo fosse stato portato al suo termine s, Questa definìzione, peraltro, meglio si adatta alle pratiche dell'antico regime. I provvedimenti posteriori alla codificazione, in cui però il nome di e truglio s non è ufficialmente usato (r.d, 26 gennaio 1824, 30 marzo 1829, 15 settembre 1830, etc.), sono, in sostanza, atti di regia clemenza, con cui gli imputati di certi misfatti, in attesa di giudizio, vengono ripartiti in due «classi », e quelli della seconda classe (tra i quali non erano mai compresi i e politici a) vengono sottoposti ad un processo sommario, da e commessioni s delle Gran Corti criminali, e godono d'una minorazione di pena. (91) Questi dati si riferiscono ai magistrati che esercitano effettivamente funzioni di giudici d'appello, esclusi quindi i «magistrati d'appello» che secondo l'attuale ordinamento continuano ad esercitare funzioni di giudice di primo grado (art. 6 l. 25 luglio 1966, n. 570), e compresi i «magistrati di caso sazione s che continuano ad esercitare funzioni di giudici d'appello (l. 6 a~<!, sto 1967, n. 687).

904

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

151

dei nostri tribunali.

V'erano,

di qua del Faro, 149 giudici,

compresi i giudici istruttori, e di là del Faro, 51; nel 1974, erano 686 nelle regioni meridionali, e 364 in Sicilia. Come si

è detto (§ 140), i tribunali borbonici avevano la sola competeng;a

civile, mentre quelli italiani furono investiti anche

di com-

petenza penale (92). Con ciò, la proporzione, tanti circa, e di là del Faro d'uno per 12 mila È sensibilmente condario, trasformati meridionali, dipendente l'eliminazione in preture:

nel 1974, era, circa.

di qua del Faro, d'un magistrato di tribunale per 17 mila anidiminuito il numero dei giudicati di cirda 569 a 349 nelle regioni delle circoscrizioni con

e da 151 a 115 in Sicilia. Ma questo risultato, da un rimaneggiamento delle sedi minori, non si accompagna ad una di-

minuzione del personale di magistratura assegnato a tali uffici, che, anzi, è il solo che abbia avuto un effettivo ampliamento, con l'assegnazione le sedi. Le circoscriaioni dei tribunali, ora dette circondari, non hanno nulla di comune con quelle borboniche, che erano provinciali: i tribunali sono perciò aumentati, da 15 a 43 di qua del Faro, e da 7 a 16 in Sicilia. È stata pure rimaneggiata la circoscrizione delle Corti di appello; e così, trasferita la sede della Gran corte civile di Trani a Bari, sono state inoltre ricavate, di qua del Faro, le circoscrizioni di Lecce e di Potenza, Caltanissetta. riazioni dei reciproci rapporti ed in Sicilia quella di circa le vadi più magistrati di carriera a quasi tutte

Infine, si potrebbero fare talune constatazioni d'importanza

tra diversi sedi

(92) nali, ed

La

competenza ai

penale

(sottratta

in

parte stabilito

alle

Gran

corti

in parte

giudici

di circondario) transitorio

fu attribuita,

nell'Italia

crirmmeridio-

nale, ai tribunali, con l'ordinamento 1861 (FLORE, pp. 517).

per d.lgt.

17 febbraio

152 giudisiarie. de dell'Italia

La Giustizia

905

Per esempio, se Napoli appare sempre la prima se. meridionale, Bari e Salerno di Catania hanno superato San. di

ta Maria Capua Vetere, ed in Sicilia, ferma la preminenza Palermo, la sede giudiziaria tante di quella di Messina,

è divenuta più impor.

II.

LA GIUSTIZIA

MILITARE

152. La competenza dei tribunali militari. zione militare costituiva eccezione alla giurisdizione (art. l st.p.m.), ed era esercitata l'Alta Corte militare,

La giurisdiordinaria

dai Consigli di guerra, dalapprovato di mare, e con 1.

dai Consigli di guerra di mare, e dalle

Corti marziali marittime (statuto penale militare con 1. 30 gennaio 1819; statuti penali per l'armata pe' reati commessi dai forzati

e loro custodi, approvati

30 giugno 1819; statuto penale pe' reati de' presidiari e loro custodi approvato con 1. 29 maggio 1826; r.d. 13 febbraio 1837) (93). Detta eccezione avea luogo sempre che si trattasse dicare i reati previsti dalle leggi citate, o comunque di giudefiniti

militari (art. l, comma 2 st.p.m.). Le infrazioni disciplinari, dette «contravvenzioni di militare disciplina» (supra, § 85), erano statuto punite dai superiori, nel modo di disciplina previsto (artt. dal 61 citato e 368 e dai regolamenti

st.p.m.) (94).
(93) bunali Il carattere «speciale» del e fòro 197 ss. tanto in uomini sede penale, (art. 379 quanto p oseno st.p.m.: in discipli368, n. l, come «pena militare» stando (art. militare» era tra già messo i «giudici in rie trio lievo dal COLLETTA,). I tribunali f d'eccezione» Certe (94) tevano tinella nare, sanzioni fino a mentre potevano quindici l'art. come militari sono classificati

da COl\lERCr, pp. per esempio, secondo superare

essere inflitte le «bacchette» giri per «castigo

in sede disciplinare: giungere o vedetta) non potevano tanti ne spettavano,

duecento militare cento

485 st.p.m., a chi disertasse giri per uomini

s , cioè punizione

cinque

906

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

152

Erano sottoposti alla giurisdizione penale militare i militari ed i civili assimilati (95) imputati di reati militari (art. 62, 74 e 75 st.p.m.) (96); nonchè i «pagani» (cioè gli estranei alle forze armate) per i reati commessinel recinto di castelli o piazze forti in tempo d'assedio, oppure, se abitanti di paesi nemici occupati dalle armate reali, per i reati contro la sicurezza delle armate o contro gli ordini speciali dei comandanti, e per ogni altro reato quando fosse sospesa la giurisdizione civile (art. 64 st.p.m.). In tempo di guerra quando l'armata o un corpo di essa fosse in marcia od accantonamento, ed in tempo di pace quando fosse formato un campo d'istruzione, la legge penale militare si applicava agli impiegati civili, vetturali, guardiani, operai, etc., al servizio dell'armata (art. 74 st.p.m.]. V'erano sottoposti altresì i militari della real marina (97), gli impiegati civili di marina assimilati ai militari, i componenti degli equipaggi dei legni da guerra (esclusi i passeggeri), e gli artefici e lavoratori al servizio de' legni da guerra, de' porti, degli aro
st.p.m.); i «servizi ignohili» duravano da un mese ad un anno come «pena» (art. 384 st.p.m.), e da sei giorni ad un mese come «castigo ~ (art. 368, n. 4,
st.p.m.),

(95) In tempo di pace, gli impiegati del Ministero della guerra e del Comando supremo nonchè i e fìliati s (operai permanenti) del real Opificio di Pietrarsa (art. 4 reg, Min. Guerra 30 marzo 1844, in PETITII, 111, p. 138); in tempo di guerra gli impiegati, e tutte le altre persone (vetturali, mulattieri, carrettieri, ete.) che seguivano le truppe (il cosiddetto «treno civile s). Erano sottoposti alla giurisdizione militare gli individui della Gendarmeria reale, ano che per reati commessi mentre si trovavano in servizio d'amministrazione diversa da quella militare (r.d, 8 agosto 1826, che modifica l'art. 62, n. 2, comma 2, st.p.m.), (96) Secondo l'art. 62, n. l, st.p.m., caratteristica del reato militare è la «violazione di quelle regole e di quei doveri militari che obbligano soltanto lo stato delfe persone militari, non degli altri cittadini, e che interessano soltanto il buon ordine della milizia ». (97) e Pe' reati della gente di mare sopra i bastimenti corsari, saranno osservate le disposizioni pe' militari di mare» (artt, 88 st.a.m.). Il regno delle Due Sicilie non accettò, ma nemmeno rifiutò d'accettare, la dichiarazione abolitiva della guerra di corsa, adottata nella conferensa di Parigi il 16 aprile 1856.

152

La Giustizia

907

senali, e di qualunque stabilimento di marina (art. 85 st.a.m.). La giurisdizione militare marittima si estendeva, inoltre, ai delitti comuni commessi dai detti individui a bordo de' legni da guerra, e nell'interno de' porti, degli arsenali, de' quartieri, degli ospedali e de' bagni e di qualunque altro stabilimento di marina (art. 86 st.a.m.), nonchè ai «pagani» per i reati commessi, nei detti luoghi, in complicità con individui della real marina (art. 87, comma 2, st .a.m.) (98). Erano sottoposte infine alla legge penale militare, soltanto, però, quando imputate di certi reati, le persone ristrette in stabilimenti di pena (« bagni penali» e «presidi ») affidati alla custodia dell'autorità militare marittima (« forzati»: art. l st.f.vc.), o terrestre (« presidiari »: art. 32 st.pr.c.). La giurisdizione ordinaria non soffriva eccezione nel caso di reati pagani, cioè comuni, commessi da militari; ma in tempo di guerra, quando l'armata si trovasse fuori del regno, anche di tali reati, commessi da militari o da persone al servizio o al seguito dell'armata, giudicavano i tribunali militari (art. 63 st.p.m.). Erano parimenti attribuiti alla giurisdizione ordinaria i reati di cui fossero imputati, come complici, militari e pagani (art. 65 st.p.m.), i reati militari connessi a reati pagani (art. 66 st.p.m.), i reati commessi da più militari, ma in modo che per un imputato dovesse procedere il tribunale militare, e per I'altro il tribunale ordinario (art. 67 st.p.m.), Se poi un militare fosse imputato contemporaneamente di reati militari e reati pagani (non connessi) procedeva prima il tribunale competente per il reato che meritava la pena più grave (art. 69 st.p.m.). Venivano infine giudicati dai tribunali ordinari gli individui di marina, fuori del caso di reati militari, o di reati
(98) Per i reati commessi da passeggeri su navi da guerra, si compivano gli atti istruttori come per la gente di mare, e quindi il colpevole veniva rimesso al giudice competente (art. 89 st.a.m.).

908

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

commessi nei luoghi indicati dall'art. 86 st.a.m. (art. 87, comma l, st.a.m.). In sostanza, il sistema traeva tutte le conseguenze dal dichiarato carattere d'eccezione della giurisdizione militare, dando normalmente prevalenza al giudice ordinario su quello militare (99). I conflitti di giurisdizione tra tribunali ordinari e tribunali militari erano risolti dalla Corte suprema di giustizia, ai sensi degli artt. 77 ss. st.p.m.

(supra, § 135). Il conflitto era eleva-

to con dichiarazione motivata del pubblico ministero presso il Consiglio di guerra (commessario del re) o del procuratore generale presso la Gran corte criminale, notificata all'autorità ritenuta dell'altra, incompetente. Questa, se non accoglieva la pretesa una dichiarazione responsiva, angli le comunicava

ch'essa motivata. Indi, nei tre giorni successivi, il procuratore generale, ed il pubblico ministero militare, trasmettevano atti, per mezzo del ministro di grazia e giustizia, alla Corte suprema, che decideva del conflitto, nonchè della validità degli atti eventualmente compiuti dall'autorità dichiarata incompetente. Se la questione concerneva un Consiglio di guerra di corpo, o un giudice di circondario, il conflitto doveva essere elevato, rispettivamente, per il tramite del pubblico ministero presperalso il Consiglio di guerra di guarnigione, o del procuratore generale della Gran corte criminale, alle cui determinazioni tro dovevano uniformarsi i giudici che avevano elevato il conflitto, qualora tali autorità ritenessero infondata la questione di giurisdizione prospettata. Sulle declinatorie di competenza, invece, i tribunali ordinari o militari decidevano secondo le norme comuni. Le sentenze
(99) La regola subì eccezioni (COMERCI, pp. 205.206) per i reati di competenza delle «Commessioni militari» straordinarie, e per altri (r.d, 27 marzo 1849 e 27 dicembre 1858) di competenza dei Consigli di guerra (in/ra, § 158).

153

La Giustizia

909

con cui i Con sigli di guerra dichiaravano la propria incompetenza venivano trasmesse, con gli atti relativi, a cura del commessario del re, al comandante della provincia o valle, le trasmettesse all'autorità competente, a cui disposizione putato rimaneva (art. 278 st. p.m.), La giurisdizione militare era ordinata su due gradi: i Consigli di guerra, giudici di merito in prima ed unica istanza, e l'Alta Corte militare perchè l'im-

153.

I Consigli di guerra. -

(in/ra,

§ 154), giudice di sola legittimità.
Non esisteva un corpo della giustizia militare, o una magidai dei stratura militare, e le funzioni giudiziarie erano esercitate te, ed erano nominati dal re, tra gli ufficiali, i presidenti Consigli di guarnigione, i commessari del re funzioni istruttorie e di pubblico ministero) ed i loro

militari delle varie armi e corpi. Avevano carattere permanen(che esercitavano sostituti.

Salvo, però, i commessari dei Consigli generali, tutti i detti ufficiali potevano disimpegnare un altro servizio, anche d'attività. Gli altri presidenti e giudici erano nominati volta per volta dalla competente autorità militare: giudici erano, in certi casi, e, come vedremo, i scelti tra i sottufficiali militare ed anche stessa com-

tra i soldati. I cancellieri erano sottufficiali, prescelti dal commessario del re, ed approvati dall'autorità petente per la nomina dei membri del Consiglio (artt. 3-8 st.p.m.). Le nomine dei presidenti de' Consigli di guarnigione, e de' commessari del re e loro sostituti, erano conferite su proposta del presidente dell 'Alta Corte militare (art. 97 st.p.m.). È superfluo rilevare che il personale de' Consigli di guerra restava integralmente sottoposto alla gerarchia ed alla disciplina militare, e non godeva, nell'esercizio delle funzioni affidategli, di nessuna speciale garanzia ne' confronti de' rIOrI. supe-

910

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

153

I Consigli di guerra avevano tutti la medesima competenza per grado e per materia, ma si distinguevano per la sede, la composizione, e la competenza nei confronti dei giudicabili. Solo i Consigli di guerra di guarnigion~ erano organi territoriali permanenti; gli altri si costituivano secondo il bisogno. Il re aveva facoltà « in tempo di guerra ... di aggiungere altri giudici ed altri tribunali militari, a misura delle circostanze» (art. 3, comma 2, st.p.m.). I Consigli di guerra parevano ispirati, più che al concetto della «giustizia di capi », accolto fino a tempi non remoti nelle Forze armate italiane, a quello della «giustizia di pari» (100), talchè il principio della presenza dei pari grado dell'imputato nel collegio giudicante era osservato fino al livello del soldato semplice (art. 15 st.p.m.) (101), e venivano altresì osservate certe regole, cavalleresche piuttosto che giuridiche, come quella (art. 219 st.p.m.) che consentiva all'accusato di ricusare uno dei giudici col solo giuramento in parola d'onore, senza addurre alcun motivo (102). Il collegio era sempre costituito in numero pari. I Consigli di guerra dell'esercito erano: a) Consigli di guerra di CQrpo (artt. 9-18 st. p. m.). Erano costituiti presso tutti i corpi dell'esercito composti di uno o più battaglioni attivi o di divisioni di cavalleria (in questa
(100) La giustizia militare è «di capi s secondo VICO, pp. 303 55. Per il concetto di giustizia c di pari s , ARMANNI, 875. Vedi anche STELLACCI, p. pp. 503 S8. (101) «Niun sotto ufiziale o soldato potrà essere nominato giudice, se non sa leggere e scrivere, e se non conta tre anni di servizio> (art. 218, comma 2, st.p.m.), Il possesso di tali requisiti era agevolato dalle lunghe ferme, e dalle frequenti rafferme (supra, § 90). (102) Le altre ricuse dovevano essere motivate, e su esse provvedeva il comandante militare competente per le nomine, sentito il commessarìo del re, e, per i giudici dell'Alta Corte, il comandante in capo (il presidente dell'Alta Corte, dopo la soppressione di tale carica: supra, § 79), sentito il segretario della medesima (artt, 220 e 221 st.p.m.),

153

La Giusti~ia

911

accezione, la divisione era un gruppo di squadroni, e non una grande unità) e ne prendevano il nome. V'erano perciò Consigli di corpo dei reggimenti, e Consigli di corpo dei battaglioni non raggruppati in reggimenti (caso dei battaglioni cacciatori). I Consigli di corpo erano competenti a giudicare, gione o distaccamento, di fanteria, per i reati commessi nel luogo dove il reparto si trovava in guarnigli ufficiali suhalterni, sottuffìciali, e sollO st.p.m.). Il dati presenti ai corpi di qualunque arma, ai battaglioni attivi e alle divisioni di cavalleria (art. presidente (un maggiore, o il più anziano dei capitani presenti) ed i giudici erano nominati a turno (artt. Il e 14 st.p.m.). Per giudicare te, 4 capitani un tenente intervenivano, (uno dei quali poteva essere oltre al presidensostituito dal più

anziano dei tenenti) e 3 tenenti;

per un sottotenente 2 capita-

ni, 2 tenenti e 3 sottotenenti ; per un sottufficiale 2 capitani, 2 tenenti, un sottotenente, e due sottufficiali del grado dell'imputato; per un soldato 2 capitani, un tenente, un sottotenente, un sottufficiale e due soldati (art. 15 st.p.m.). te del corpo nominava il presidente do prescritto), nonchè i giudici (artt. 12 st.p.m.). Il comandan(e poteva presiedere per-

sonalmente, se gli spettasse per turno, o se era il solo del gra-

16 e 17 st.p.m.). Il com(art.

messario del re era un capitano, o un ufficiale subalterno

b) Consigli di guerra di guarnigione (artt. 19-27 st.p.m.).
Costituiti in ciascuna provincia o valle (da cui prendevaed i loro correi o comad no il nome) giudicavano i capitani, un corpo, o appartenenti

plici di qualsiasi corpo, nonchè i militari non appartenenti

a corpi non formati in battaglione, superiore, ed o un capitano

o ai battaglioni di riserva o alle compagnie di deposito (artt. 19-20 st. p. m.). Erano presieduti da un ufficiale il commessario del re era un ufficiale superiore

(art. 20 st.p.m.). I giudici erano nominati dal comandante del.
20. LANDI - Il.

912

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

153

le armi della provincia o valle, a turno d'anzianità tra tutti gli ufficiali residenti nella medesima (art. 23 st.p.m.] (103). Se l'imputato era un capitano, erano giudici quattro ufficiali superiori (uno dei quali poteva in caso di necessità vocazione), e tre capitani (art. 25 essere sostituito conseil coldal capitano più anziano tra quelli residenti nel luogo di st.p.m.}; altrimenti legio era costituito come previsto per i Consigli di corpo, condo il grado dell'imputato del presidente titolare, presiedeva l'ufficiale

(art. 24 st.p.m.). In mancanza superiore più ele-

vato in grado e più anziano tra quelli residenti nel luogo di convocazione (art. 27 st.p.m.), I Consigli di guerra giudicavano, inoltre, dei reati contro la sicurezza interna de' presidi, ai sensi degli artt. 16-24 e 32 st.pr.c. (104). c) Consigli di guerra generali (artt. 28-37 st.p.m.), Erano detti in origine «divisionari le divisioni militari dinamento

», perchè costituiti presso

(supra, § 77); ma dopo la loro abolizione

(supra, § 78) ne fu mutata la denominazione, ed in parte l'or(r.d. 7 luglio 1821). I Consigli generali giudicavano (art. 28 st.p.m.). Il Conun tenente cogli ufficiali superiori ed i generali

siglio era presieduto da un colonnello quando dovevasi giudicare un maggiore, da un generale per giudicare lonnello o colonnello, e da un tenente generale per un generale ; i giudici erano, per giudicare un maggiore 4 tenenti co(03) II presidente del Consiglio di guerra di guarrngrone, secondo il r. 13 aprile 1828, su cfp. CR (PETITII, IV, p. 195), avrebbe dovuto prendere rango,
nelle pubbliche cerimonie, esercito del «come erano destra, i dopo il presidente del tribunale duca incaricati uomini) d'un (artt. di civile, ed i giudel Comano fu didella per ferri quelli dici dopo i consiglieri do generale sposto Gran materie nel che, corte (04) presidio nella di ferro del real fermo criminale I presidiari s , Erano gamba d'intendenza; (cioè ma di seguito di Ferdinando, a rimostranza seguissero p. 207). alla pena «de' forte, con un cerchio

Calabria), di procedere

il rango

presidente,

i giudici
PETITTl, IV,

straordinariamente

criminali»

(r. 9 gennaio obbligati

1828, in
condannati ai lavori

(solo interni

secondo

i regolamenti

8·10 lI.pp.).

153

La Giustizia i due maggiori più an-

lonnelli (due dei quali sostituibilicon

ziani presenti nella provincia o valle) e 3 maggiori; per un tenente colonnello, 4 colonnelli (due dei quali sostituihili, come sopra, da tenenti colonnelli) e 3 tenenti colonnelli; per un colonnello, sette tra generali e colonnelli, procurando per quanto possibile che i primi fossero in numero superiore ai secondi; per un brigadiere
o. maresciallo di campo, sette generali; e

per un tenente generale, sette tenenti generali (artt. 30, 31, 33, 34, 35, st.p.m.]. Col r.d. 7 luglio 1821, la convocazione del Consiglio generale, e la nomina dei componenti, fu affidata ai comandanti delle armi nelle provincie o valli, quando si trattasse di giudicare maggiori o tenenti colonnelli; ed al re su proposta del ministro della guerra negli altri casi. Se non vi fossero in luogo gli ufficiali nel numero necessario, il comandante poteva farne richiesta ai comandanti delle provincie o valli vicine; e, se si dovevano nominare dei generali, potevano chiamarsi, secondo necessità, da qualunque luogo del regno (art. 32 e 36 st.p.m.). Icommessari del re erano ufficiali superiori o capitani (art. 28 st.p.m.), I comandanti delle piazze di Napoli e di Gaeta avevano, nelle rispettive circoscrizioni, i poteri dei comandanti di provincia (artt. 38 ss. st. p.m.), Per i militari della Guardia reale, le funzioni del comandante di provincia erano esercitate, per designazione sovrana, dal capitano delle Guardie del corpo, o da uno dei colonnelli ispettori generali (artt. 44 e 45 st.p.m.), e se, trovandosi nei reali domini di là del Faro, dovessero essere giudicati da un Consiglio di guarnigione, il presidente ed i giudici venivano scelti dal comandante generale delle armi, a preferenza tra i militari della Guardia reale colà residenti (art. 47 st.p.m.). Si procurava inoltre che nei casi di reati commessi da militari della Guardia in concorso con militari d'altri corpi, vi fos-

914

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

153

se tra i giudici un numero proporzionato di militari della Guardia (art. 49 st.p.m.). I correi e complici di gradi diversi venivano tutti giudicati dal Consiglio di guerra competente a giudicare il più elevato in grado tra essi (art. 90 st.p.m.). Le sentenze dei Consigli di guerra erano soggette soltanto al ricorso all'Alta Corte, per violazione di forme essenziali di rito, o per violazione di leggi o decreti (art. 54 st.p.m.}; quelle che dichiaravano l'imputato non colpevole erano però inoppugnabili (artt, 18, 26 e 37 st.p.m.), Nell'armata di mare v'erano Consigli di guerra di corpo per il Corpo dei cannonieri marinari e per il Reggimento Real Marina, Consigli di guarnigione in Napoli, Palermo e Messina, ed un Consiglio generale in Napoli (105). Essi funzionavano nella composizione prevista in relazione al grado dell'imputato per i Consigli dell'esercito (106). V'era poi su ogni legno da guerra un Consiglio di guerra di bordo, presieduto dal comandante, nel quale sedevano come giudici i cinque ufficiali più elevati in grado; era procuratore del re (107) l'ufficiale meno elevato in grado e meno anziano, e cancelliere un basso ufficiale (sottufficiale).Il Consiglio di guerra di bordo giudicava dei delitti « di bordo », cioè commessi a bordo, con la stessa competenza dei Consigli di guarnigione (art. 93 st.a.m.). Se il legno faceva parte d'una squadra, i membri del Consiglio ~ bordo erano nominati dal comandante in capo, ma il presidente, il relatore ed il procuratore del re dovevano essere scelti tra gli ufficiali del legno dell'accusato (art. 95 st.a.m.). Se non era possibile formare il Consiglio per la mancanza a
204. loc. cito (07) Lo st.a.m, dà tale nome (e non quello di e commessario del re » all'ufficiale incaricato delle funzioni di pubblico ministero.
COMERCI, p. COMERCI,

(05)

(06)

154

La Giustizia

915

bordo d'ufficiali in numero sufficiente , e per l'impossihilità di completarne il numero aggregando ufficiali d'un altro legno, i due primi ufficiali di guerra (di stato maggiore, secondo la nostra terminologia) procedevano agli atti istruttori, ed il giudizio si svolgeva dinanzi al Consiglio di guarnigione, quando il legno faceva ritorno in porto. Tutti i casi non preveduti dallo statuto per l'armata di mare erano regolati dallo statuto penale militare. 154. L'Alta Corte militare. -. L'Alta Corte militare (artt. 51 ss, st.p.m.; art. 92 st.a.m.) era il trihunale supremo militare, consesso, come oggi si direbbe, «interforze », cioè comune all'esercito ed alla marina. I suoi membri erano tutti di nomina regia (art. 97 st.p.m.): il presidente era un tenente generale dell'esercito (108); i giudici, in numero di undici ordinari, cinque straordinari, ed un numero indeterminato di supplenti, secondo il bisogno, erano scelti tra i generali d'ogni classedell'esercito e della marina; v'erano poi un segretario generale relatore, che esercitava le funzioni del puhblico ministero, ed un sostituto segretario generale (artt. 51 e 55 st.p.m.). L'Alta Corte militare era una Corte suprema di giustizia, istituita «per mantenere l'esatta osservanza delle leggi e per richiamare alla loro esecuzione i Consigli di guerra che se ne fossero allontanati» (art. 53 st.p.m.). Aveva giurisdizione di mero annullamento sulle sentenze de' Consigli di guerra, nelle quali fossero state violate le forme essenziali del rito, o si fos(108) L'art. 51 st.p.m, disponeva che presidente dell'Alta Corte sarebbe stato «il comandante in capo dell'esercito, o altro generale che il re nominerà a farne le veci s, Dopo l'abolizione del Comando generale dell'esercito (supra, § 79) presidente dell'Alta Corte fu, sino al 1860, il ten. gen, d. Luigi Nicola de Majo, duca di San Pietro (DE CESARE, I, p. 196}, proveniente dala), l'esercito di Murat, ma rimasto ininterrottamente in servizio malgrado gli eventi del 1820-21 (COLLETTA, III, p. 314). a),

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

154

se manifestamente contravvenuto alle leggi e decreti (art. 54 st.p.m.). Decideva inoltre, inappellahilmente, sui conflitti di giurisdizione (propriamente, di competenza) tra Consigli di guerra (art. 60 st.p.m.). L'Alta Corte militare, allorchè annullava la decisione d'un Consiglio di guerra di corpo, rinviava la cognizione della causa al Consiglio di guarnigione della provincia o valle in cui era stata profferita la decisione annullata, costituito, a termini dell'art. 24 st.p.m., secondo il grado dell'imputato; se la decisione era d'un Consiglio di guarnigione, oppure d'un Consiglio generale, ad un altro Consiglio di guarnigione o Consiglio generale, composto di membri dello stesso grado di quelli che avevano prima giudicato, ma tutti diversi (art. 56 st. p.m.). Questa disposizione, peraltro, aveva dato luogo a qualche difficoltà d'applicazione, e perciò il r.d. 21 ottobre 1842 dispose che nel caso d'annullamento di sentenza d'un Consiglio di guarnigione, la causa fosse rinviata al Consiglio di guarnigione della provincia più vicina a quella dove era stata pronunciata la sentenza annullata. L'Alta Corte militare aveva altresì, come la Corte suprema di giustizia sui giudici ordinari, un potere di vigilanza sui Consigli di guerra. L'art. 59 st.p.m. disponeva: «L'Alta Corte militare veglia su tutti i Consigli di guerra di qualunque specie, ha il diritto di censurarli e sindacarli, ad istanza dei commessari del re, delle parti, o di uffizio; e per tutti i reati che i membri de' Consigli di guerra potessero commettere nell'esercizio delle loro incombenze giudiziarie, potrà l'Alta Corte ordinare che un intero Consiglio, o taluno de' suoi membri, sia tradotto in giudizio, destinando a questo effetto un Consiglio di guerra competente al grado degli accusati, anche fuori della divisione militare alla quale essi appartengono» (109).
(109) Con r.d. 27 ottobre 1837, constatata la frequenza degli annulla.

155

La Giustizia

917

Nei ricorsi avverso decisioni dei Consigli di corpo o di guarnigione, nelle materie relative alla vigilanza sui Consigli di guerra, e nei conflitti di giurisdizione tra Consigli di guerra, l'Alta Corte giudicava con otto votanti (art. 57 e 60 st.p.m.); nei ricorsi avverso decisioni dei Consigli generali, i votanti dovevano essere dodici (art. 58 st.p.m.}; il presidente poteva essere (artt. sostituito dal giudice più elevato in grado e più anziano 57 e 58 st.p.m.). L'Alta Corte esercitava inoltre talune funzioni strative, in materie e l'anzianità concernenti il matrimonio dei degli ufficiali delle forze armate.

ammmimilitari,

155. Il procedimento innanzi a' Consigli di guerra. Il procedimento innanzi a' Consigli di guerra, e quello innanzi all'Alta Corte militare libro II st.p.m., applicabile atti e delle operazioni, erano Il rigore formale suppliva costoro tutti di «uomini militari, di legge»

(in/ra, § 156) erano regolati dal
anche ai Consigli estremamente della marina per la forma degli minuziose (nO).

(art. 96 st.a.m.). Le disposizioni, specie

a certi difetti di garanzie; e l'opall'esercizio

portunità di dare chiara guida ai giudici derivava dall'essere chiamati incidentalmente delle funzioni giurisdizionali, e di regola privi dell'assistenza

(in/ra, § 158).

La procedura innanzi ai Consigli di guerra poteva essere quella ordinaria, o quella subitanea.

menti di decisioni dei Consigli di guerra per vizi del procedimento, era stato disposto che l'Alta Corte, quando accoglieva il ricorso, proponesse al competente superiore, con rapporto riservato, la punizione «proporzionata» da infliggere ai giudici responsabili delle null'ità. (llO) I giudici dovevano udire, prima dell'udienza, la messa dello Spirito Santo (art. 227 st.p.m.). Il modo di sistemare la sala d'udienza, e d'assegnare i posti, era regolato dall'art. 228 st.p.m.

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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

155

Nella procedura ordinaria, il comandante del corpo, o quello della provincia o valle, oppure il ministro della guerra, cui perveniva la notizia di reato, dava ordine scritto al commessaro del re presso il competente Consiglio di guerra di procedere all'istruttoria; e se la competenza era d'un Consiglio di corpo o d'un Consiglio generale, che non avevano presidenti permanenti, l'autorità competente provvedeva contestualmente alla nomina del presidente del Consiglio di guerra (artt. 114121 st. p.m.), Il commessario del re istruiva il processo, nei modi prescritti dagli artt. 122 ss, st.p.m.; interrogava l'imputato che non avesse già subito l'interrogatorio zie (con giuramento: da parte dell'autorità le peridi polizia militare o civile ; disponeva eventualmente art. 130 st.p.m.), ed intendeva comprendeva a prestare moni (senza giuramento:

i testisi altri nel

art. 197 st.p.m.). Se I'imputato

confessava colpevole, o confessando avventura fosse incorso, ed invitato

reato, veniva avvertito delle conseguenze del falso, in cui per giuramento era una od (artt. 188 e 189 st.p.m .). Il giuramento dell'imputato tribuiva alcun valore

singolarità della procedura penale militare (111), ma non atdi prova legale alla confessione alla chiamata di correo, ed anzi l'art. 206 st.p.m. precisava che «la confessione dell'incolpato è un elemento di convinzione valutabile col criterio morale (cfr. art. 222 st.p.m.], come ogni altro mezzo di prova del fatto che costituisce l'oggetto del giudizio ». Il giuramento era, cioè, un solenne richiamo alla coscenza dell'imputato, che avrebbe mancato all'onore accusandosi d'un delitto non commesso (112), oppure coinvolgendovi falsamente degli innocenti.
(111) L'art. 238 lI.p.p. disponeva che l'accusato «in niun caso... dovrà prestar giuramento sul suo detto ». (112) Le leggi penali non prevedevano il reato di e autocalunnia s (oggi,

155

La Giustizia

919

Chiusa l'istruttoria, il presidente con l'intervento del eommessario del re, e con l'assistenza del cancelliere, procedeva al costituto (113) dell'inquisito, cioè gli contestava l'accusa, e l'interrogava sui fatti, avvertendolo che ove si fosse rifiutato di rispondere 188 e 189 (art. 199-206 non sarebbe stato più interrogato,

e facendogli prestare giuramento nei casi previsti dagli artt.

st.p.m.], Dopo il costituto, il comdel processo, ossia ru(artt. 207-208 st.

messario del re formava l'intestazione

brica, che teneva luogo dell'atto d'accusa

p.m.), e quindi l'imputato era tradotto in presenza del presidente e del commessario ed invitato a scegliere un difensore, tra gli ufficiali, oppure tra gli avvocati e patrocinatori delle Corti e dei tribunali esistenti nel luogo di convocazione del Consiglio; altrimenti il presidente gli nominava un difensore d'ufficio (artt. 209-2 Il). Al difen sore erano comunicati gli atti del processo, ed intimato un termine perentorio di cin-

que giorni per produrre le liste dei testimoni a difesa, i relativi capitoli di prova, e gli eventuali documenti, e sollevare eccezioni d'incompetenza, o di nullità di atti, o concernenti le (artt. 212·216 st.p.m.). persone dei testimoni d'accusa. La decisione sulle eccezioni spettava al Consiglio nel dibattimento Nel terzo giorno del termine a difesa, il commessario del re chiedeva al comandante competente la nomina dei membri del Consiglio di guerra, che veniva pubblicata del giorno, e comunicata all'accusato; proporre, entro ventiquattro nell'ordine questi poteva quindi

ore, le ricusazioni, su cui deci-

art. 369 c.p.), nè quello di «simulazione di reato" (oggi, art. 367 c.p.I; dimodocchè i relativi fatti potevano essere perseguiti solo se presentavano gli estremi di calunnia o falsa testimonianza (artt. 186·195Il.pp.). (113) Nel processo penale comune, era detto e cosrìtuto » l'interroga. torio dell'imputato in stato d'arresto, da parte della Gran corte o d'un giudice delegato, in presenza del pubblico ministero, quando quest'ultimo aveva formato l'atto d'accusa (art. 131, ed artt. 138 ss. Il.p.p.),

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

155

deva, sentito il commessario del re, il comandante della provincia o valle, oppure il ministro quando trattava si di giudici di Consigli generali che dovevano essere nominati su posta (artt. 217-221 st.p.m.), Nel pubblico dibattimento, venivano anzitutto sua prodecise le

eccezioni d'incompetenza e nullità, poi interrogato l'imputato; indi il commessario del re leggeva la rubrica; ed erano intesi i testimoni (previo giuramento) ed i periti (senza rinnovare il giuramento ove l'avessero prestato in istruttoria), con i quali l'imputato ed il difensore potevano «per mezzo delle vicendevoli domande e risposte aprire il dialogo la parola, nell'ordine, il querelante

», beninteso

per il tramite del presidente. Chiuso il dibattimento, avevano

(1l4), il commessario del
l'accusa),

re (il quale aveva facoltà di modificare o ritirare no replicare,

ed il difensore; il querelante ed il commessario del re potevama l'accusato ed il difensore avevano il diritto del fatto «secondo il ed d'essere gli ultimi a parlare (artt. 228-262 st.p.m.). I Consigli di guerra giudicavano esprimevano «l'intima criterio morale », cioè i giudici non adducevano motivo, COnVInZIOneprodotta dal complesso delle prove»

nell'animo ...

(art. 222 st.p.m.). In questa par-

te del giudizio i Consigli funzionavano, in sostanza, come giurie, rispondendo ai quesiti proposti dal presidente (115).

(114) Erano reati militari (art. 62, n. 3, st.p.m.) «tutti que' delitti e quelle contravvenzioni commesse da persone militari ne' limiti della propria guarnigione, per la persecuzione de' quali non si può, a termini delle leggi, esercitare l'azione pubblica senza l'istanza della parte privata»: tale istanza (<< querela») era necessaria nei casi previsti dagli artt, 3840 Il.p.p, n querelante aveva nel dibattimento la parola «per sostenere i suoi diritti e per la riparazione de' danni ed interessi sofferti» (art. 260 st.p.m.) ma il Consìglio di guerra non liquidava i danni, e la parte lesa doveva rivolgersi al giudice civile (cfr. art. 298 ll.p.p.: così oggi, espressamente, l'art. 373 c.p.m.p.). (115) Le risposte dovevano essere formulate nel modo previsto dagli

155

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Le decisioni erano prese a maggioranza di voti, e se l voti erano pari prevaleva il parere più mite (116), ma non si poteva dichiarare l'imputato colpevole di reato che fosse punito con la morte, se per la colpevolezza non vi fossero stati almeno due voti in più di quelli per l'insufficenza di prove e l'innocenza. Occorreva, cioè, per giudicare l'imputato reo di morte, che così pronunciassero almeno cinque giudici: supposto era che quattro si fossero dichiarati per la colpevolezza, due per l'insufficienza di prove, e due per l'innocenza, l'imputato assolto con la formula «non consta abbastanza che sia colpevole» (artt. 223 ss. st.p.m.). Se il Consiglio giudicava l'imputato colpevole, il presidente proponeva i quesiti concernenti l'applicazione della pena, e si votava in ordine inverso di sempre secondo il criterio che a parità di grado e d'anzianità,

voti prevalesse il parere più mite (art. 274 st.p.m.). La sentenza era estesa dal cancelliere, in calce al verbale di dibattimento, sotto dettatura Se l'imputato bastanza del presidente, ed era motivata nella «non consta abche però sola parte concernente questioni di diritto (art. 275 st.p.m.). era assolto con la formula

», si procedeva a più ampia istruttoria,
l'imputato

non poteva superare sei mesi, durante i quali, secondo che il Consiglio riteneva opportuno, poteva essere rila-

artt. 267 ss. st.p.m. che sia colpevole; mere le circostanze premeditazione), sottolinea

(consta attenuanti

che l'accusato

consta che non e del presidente stessi il giurì nei

è colpevole; non consta abbastanza è colpevole) con facoltà dei giudici d'espri(es.: si è colpevole dell'omicidio, ma non della
di proporle giudizi d'ufficio. del fatto «la Il
COLLETTA,

Il,

p. 374, di

che i giudici giudizio

sono giudici

e del diritto, pericolosa

e che, non riunione

potendo si introdurre questo doppio separare (116l colpevole» i votanti» Se nessuna

militari,

è stata evitata con la separazione
delle formule «colpevole» «non

dei voti, non potendo colpevole» che aveva sia

o «non

la maggioranza

assoluta

dei voti,

si decideva:

consta abbastanza

(art.

225 st.p.m.),

922

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

155

sciato m libertà provvisoria

semplice o vigilata, oppure trat-

tenuto ancora in custodia preventiva (art. 273 st.p.m.) (117). Le sentenze dei Consigli di guerra che dichiaravano l'imputato non colpevole non erano soggette a ricorso ta Corte il condannato ed il pubblico ministero, (artt. 18, 26 e 37 st.p.m.). In ogni altro caso, potevano ricorrere all'Alnei casi e modi previsti dagli artt. 302 ss. st.p.m. I Consigli di guerra osservavano la « processura subitanea» quando esigessero «un pronto esempio quei reati che per la loro gravità e frequenza» (cioè per il numero di correi) «come rivolte, sedizioni, diserzioni frequenti» (cioè collettive), « ed altri, possono più da vicino interessare la militar disciplina e la sicurezza delle truppe» (art. 339 st.p.m.) (118). In tal caso, presidente e giudici venivano contemporaneamente nominati dall'autorità competente; le ricuse giudicate dallo stesso Consiglio, e le sostituzioni disposte dall'autorità competente per la ~omina (art. 342 st.p.m.). Premessa una sommaria informazione, il Consiglio invitava l'imputato a nominare il difensore, o vi provvedeva d'ufficio, ed assegnava poche ore per la preparazione della difesa. Indi, si procedeva al

(ll7) Era previsto (art. 328 st.p.m.) un procedimento contro gli assenti, analogo a quello contumaciale innanzi alle Gran corti criminali (supra, § 138). (ll8) Dal Consiglio di guerra subitaneo del 3 battaglione cacciatori fu giudicato il 12 dicembre 1856 il cacciatore Agesilao Milano, che 1'8 dello stesso mese aveva attentato alla vita del re Ferdinando Il. «Il Consiglio di guerra fece dignitosamente il suo dovere »' (relazione dell'incaricato d'affari di Sardegna conte di Gropello in DE CESARE, III, p. 65). La sentenza (pubblicata a), da MENDELLA, 66), constatata la flagranza e respinta la tesi difensiva della p. e monomania a dell'imputato, lo condannò per reato di lesa maestà (art. 120 ll;.pp.) alla pena di morte col laccio sulle forche e col quarto grado di pubblico esempio, previa degradazione, e giustizia fu eseguita il 13 dicembre 1856. Non venne fucilato, come era regola per le condanne a morte inflitte dai Con. sigli di guerra (art. 369 st.p.m.), perchè trattavasi di misfatto sottoposto a giudizio militare, ma non previsto dallo statuto penale militare, per cui si applicavano le norme comuni (artt, 357 e 373 st.p.m.),
0

156

La Giustizia

923

dibattimento nelle forme ordinarie. Contro le decisioni dei Consigli di guerra subitanei non era dato richiamo all'Alta Corte (artt. 344 -347 st. p.m.), I Consigli subitanei venivano convocati dai comandanti militari con grado di generale, che avevano però il dovere di dimostrare l'urgenza all'Alta Corte militare (art. 348 st.p.m.).

156. Il procedimento innanzi all'Alta Corte militare. Il termine per preporre il ricorso all'Alta Corte militare era, tanto per il condannato, quanto per il pubblico ministero, di 24 ore, decorrenti dalla lettura della sentenza (art. 283 st.p.m.), durante le quali - semprecchè non si trattasse di sentenze inoppugnabili 303 st. p.m.), na di decadenza, l'esecuzione restava sospesa (art. doveva produrre stesso, oppure i motivi, a peentro due giorIl ricorrente nell'atto

ni successivi, specificando gli articoli di legge che riteneva violati (art. 304 st.p.m.). Il commessario del re trasmetteva gli atti all'Alta Corte, per il tramite gerarchico dei comandi superiori (art. 307 st.p.m.). L'art. 319 st.p.m. disponeva che l'Alta Corte dovesse «rigettare» il ricorso che attaccasse direttamente mo, più propriamente, il giudizio del il giudizio fatto riservato all'intima convinzione dei giudici: noi diremche i motivi concernenti di fatto erano inammissibili. Non sembrerebbe poi un'eccezione a tale regola, ma piuttosto un'ipotesi di revisione, la disposizione dell'art. 319, comma 2, secondo cui doveva ammetter si il ricorso contro le decisioni viziate d'ingiustizia manifesta, per errore indubitato, quando dopo la sentenza di condanna per omicidio fosse provata legalmente l'esistenza e l'identità della persona pretesa o quando uccisa, o quando due sentenze di condanna per lo stesso reato a carico di soggetti diversi fossero inconciliabili,

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Istituzioni

del Regno delle Due 5iciUe

156

una sentenza di condanna fosse stata emessa in base a deposizioni di testimoni successivamente convinti di falso, oppure in base a documenti falsi. Il pubblico ministero doveva in tali casi portare d'ufficio il richiamo all'Alta Corte, o coadiuvare il ricorso dei condannati quando vi fosse (art. 320 st.p.m.), ed, del riovviamente, non vigeva il termine per la proposizione

corso, previsto dagli artt. 303 e 304 st.p.m. Queste disposizioni costituivano una singolarità del procedimento penale militare, ispirata ad un criterio più liberale di quello applicato nel procedimento solo nel caso di ordinario, dove la revisione era consentita

« due giudicati irrevocabili e contraddittori in

modo che ammettendo la giustizia della condanna per l'uno, deve per necessità trovarsi ingiusta per l'altro» (art. 611 Il.p. p.), altrimenti unico rimedio era la regia clemenza. I giudizi d'annullamento pronunciati dall'Alta Corte implicavano di regola il rinvio ad altro Consiglio di guerra:

(supra, § 154); ma la Corte annullava
za impugnata quando il fatto per delitto,

senza rinvio la sentencui era stata pronunciata come misfatto o o abolita (art. e

condanna non fosse qualificato dalla legge l'eccezione fosse stata dedotta prima

oppure l'azione penale fosse prescritta.

della decisione

317 st.p.m.); ed anche quando fosse provata l'esistenza In vita della supposta vittima d'omicidio (art. 321 st.p.m.). I ricorsi erano portati ordine del presidente, nominava uno d'ufficio ministero, ed il condannato all'udienza fosse dell'Alta Corte per gliene il quale, se ricorrente (art. 308 e 309 era il pubblico

privo di difensore,

st.p.m.). I difensori (art. 310 st.

potevano prendere visione degli atti in segreteria

p.m.). In udienza, non interveniva il condannato, e la presenza del difensore era facoltativa; riferiva sulla causa il segretario generale; parlavano quindi il difensore ed il pubblico ministero; la Corte deliberava in segreto, e subito dopo dava

157

La Giustizia

925 st.p.m.). La dal generale

lettura in udienza del dispositivo (artt. 311 e 312 presidente

decisione veniva estesa dal segretario generale, firmata e da tutti i giudici, nonchè dal segretario per autentica, e trasmessa per l'adempimento comando militare (art. 327 st.p.m.).

al competente

157. La Corte marziale marittima. le marittima, istituita

La Corte marziaesercitava giunè ap-

e regolata nel cap. IV st.f.-c., era un or-

gano giudiziario composto da militari, ma non

risdizione su militari, perchè tali non erano i forzati,

parteneva propriamente alle forze armate il personale di custodia, anche se organizzato e disciplinato militarmente. Si trattava, piuttosto, di giurisdizione esercitata da giudici d'ecpersone in luoghi di marina (così cezione, per reati commessi da determinate (bagni penali) sottoposti alla giurisdizione espressamente

definiti nell'art. 86, n. 2, st.a.m.) (119). I « for-

zati », che scontavano la pena ne' bagni, erano i condannati all'ergastolo (120), ed i condannati alla pena de' ferri da espiare ne' bagni (121); i custodi erano il personale si uffiziali e truppa) destinati al servizio interno, (base non i mi-

(119) L'Amministrazione degli ergastoli e dei bagni penali era affidata al Ministero della guerra e marina, ramo Marina (si trattava di stabilimenti siti nelle isole o in località marittime), che, secondo il r.d. 19 marzo 1835, vi provvedeva a mezzo della Ispezione dei rami alieni. Col r.d. 29 dicembre 1857, la competenza di detta Ispezione fu trasferito al Ministero dei lavori pubblici, restando invariate le norme sulla custodia degli stabilimenti, e fu costituito l'Ispettorato generale de' luoghi penali. Vedi supra, §§ 62 e 64. (120) Interessanti notizie sull'ergastolo di Santo Stefano, con molti dati statistici, si trovano in SETTEMBRINI, pp. 270 ss. a), (121) La pena dell'ergastolo consisteva nella reclusione del condannato per tutta la vita nel forte di un'isola (art. 7 Il.pp.). La pena de' ferri, da espiare nei bagni (art. 8, comma 2 Il.pp.: da non confondere con la pena de' ferri nel presidio, ricordata supra, nota 104), importava che i condannati strascinassero «a' piedi una catena, o soli, o uniti a due, secondo la natura del lavoro cui verranno addettì s ,

926

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

157

litari della guardia esterna, che era di solito affidata a distaccamenti del reggimento reali veterani, o ad altri reparti del. l'esercito, per cui quindi valeva la giurisdizione dei Consigli di guerra. La competenza della Corte marziale marittima precrsare : a) Competenza pe' reati commessi da' forzati. dava i misfatti premeditazione, previsti dagli artt. 5-8 st. con la morte rivolta, che venivano puniti d'ergastolo, Riguarsi può così

f-c., cioè quelli di
i

e, se commessi con

(art. 55 st.f.-c), ed inoltre

delitti previsti dagli artt. 9 ss. st.f.-c., cioè i reati puniti con pene sostitutive di quelle comuni, secondo la « scala di pene» allegata al citato statuto (art. 56 st.f.-c.) (122). Peraltro: tutti i misfatti comuni dei forzati venivano giudicati dalla Gran corte speciale dal luogo dove erano stati commessi, secondo l'art. 426 ll.p.p. (art. 53 st.f-e.) (123); - tutti i delitti e le contravvenzioni dei forzati erano giudicati dal giudice ordinario, cioè dal giudice di circondario, il quale però doveva applicare le pene commutate in conformità della detta scala (art. 54 st.E-c.); le contravvenzioni previste dagli artt. 9 ss. st.Lc., erano punite dall'ispettore generale dei rami alieni (poi, da

quello dei luoghi penali) con le pene di polizia previste dalla

(l22} La« scala di pene ~ implicava che le pene di polizia fossero convertite in legnate; quelle correzionali e criminali implicavano un aumento della durata di pena, nonchè un periodo di «doppia catena> per i forzati dei primi tre gradi, ed inoltre un periodo di e puntale > ed un congruo numero di legnate per i forzati di 4' grado; la pena dei lavori forzati di 4· grado convertivasi in ergastolo, e quella d'ergastolo in pena di morte. (123) Secondo SETTEMBRlNI, pp. 277 e 282 S8., si sarebbero verificati a), negli ergastoli, tra il 1846 ed il 1852, ben 45 omicidi; le risse erano frequenti, e, malgrado la rigorosa vigilanza e l'estrema durezza delle pene, i detenuti erano spesso in possesso di coltelli, o d'altri arnesi atti ad offendere.

157

La Giustizia

927 (art. 56 Con-

detta scala, cioè con un congruo numero . di legnate st.f.-c.] (124);

h) Competenza pe' reati commessi -ad custodi. -

cerneva i misfatti e delitti commessi da' custodi in servizio. e per ragioni di servizio. (art. 57 st.f.-c.), mentre gli altri reati erano. giudicati dai giudici ordinari, e le contravvenzioni, cioè le trasgressioni disciplinari, erano. punite dall'autorità militare. Il citato. statuto. prevedeva tutti nominati una sola Corte marziale marittima, con sede in Napoli, composta di giudici permanenti, dal re su proposta del ministro. della marina: ambito, ma non sembra che l'incarico. fosse particolarmente

se parve opportuno comminare addirittura

la destituzione a chi

volesse « esentarsi sotto qualche pretesto, purchè non sia per causa di malattia ben comprovata » (art. 49 st.f.-c.). Presidente era un capitano. di vascello ; giudici quattro. capitani di vascello.
Q

di fregata, un commessario di marina,
Q

ed un ingedi formare al reo.

gnere costruttore

idraulico ; il che faceva eccezione al prinrispettato. nelle leggi penali, pari, per facilitare

cipìo, generalmente

i collegi con giudici in numero. na esercitava le funzioni ed un commesso di marina liere (art. 45 st. f.-c.).

il beneficio. della clemenza a parità di voti, Un ufficiale di maridi relatore e di pubblico. ministero, (impiegato. civile) quelle di cancelnell'art.

Più tardi, un r. 25 agosto 1832 (che è richiamato. ziale intervenisse un

l

r.d, 13 febbraio. 1837) stabilì che nei giudizi della Corte mar-

« uomo di legge », come previsto. per le Commessioni militari (mira, § 158).
Una seconda Corte marziale marittima, con competenza 1837, territoriale sulla Sicilia, fu istituita Co.Ir.d. 13 febbraio.

(124) Le modalità in
21.
LANDI -

SETTEIIIBRINI,

a), p. 285.

Il.

928

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del Regno delle Due Sicilie

158

ed ebbe sede in Palermo; ma il presidente ed i giudici erano tratti dal personale le di Napoli. Se il reato era stato commesso in luogo diverso dalla sede della Corte marziale, un ufficiale istruttore, comuni, e trasmetteva f.-c.) (125). La Corte procedeva secondo il rito dei Consigli di guerra. Le sue sentenze non erano soggette a ricorso all'Alta Corte militare, st.f.-c.). e venivano eseguite nelle ventiquattr'ore (art. 58 il comandante il quale del bagno destinava secondo le leggi procedeva dell'esercito, con gradi corrispondenti a quelli del personale di marina che componeva la Corte marzia-

infine gli atti alla Corte (art. 58 st.

158. Commessioni militari straordinarie. no è necessario infine sui tribunali, In funzione

Qualche ceninteril

o Commessioni, militari,

di giudici de' reati contro la sicurezza d'eccezione, si protrasse meramente

na dello Stato; perchè, sebbene tali Commessioni costituissero una giurisdizione loro funzionamento temporanea, per oltre un ventennio, tra nel 1858, sino al ristabilì-

il 1821 ed il 1846, e riapparvero

(125) Secondo SETTEMBRINI, loc. ult, ci t., la Corte si riuniva in Procida. a), Ma non sembra si seguisse un criterio costante. In almeno due casi la Corte si trasferì a S. Stefano, per giudicare di misfatti colà avvenuti (r.d, 9 maggio 1838: si trattava d'una rissa tra ergastolani, in cui v'erano stati 4 morti e 12 feriti, di cui 9 gravi; r.d. 9 ottobre 1842: si procedeva per tre omicidi, commessi da tre ergastolani). Altre volte, si derogò alla competenza della Corte marziale, e contemporaneamente a quella della Gran corte speciale, conferendo speciale delegazione a Commessioni militari procedenti secondo il rito della Gran corte speciale: r .d. 26 luglio 1847, per il processo a carico dei «servi di pena» Giuseppe di Bella e Nicasio Gallo, imputati di ferite e detenzione d'armi vietate nel bagno di Milazzo; r.d. 22 marzo 1847, per il processo a carico del forzato Giuseppe Vetro, imputato di ferite ad Ignazio Buonfiglio nella cittadella di Messina.

158

La Giustizia

929
e

mento del regime costituzionale nel 1860, e ne è frequente non sempre esatta la menzione nella storia politica. e non documentate le deprecazioni solite della pubblicistica

Di tali collegi è bene rilevare che sono sempre generiche liberale, dacchè, se essi furono rigorosi, furono sovente ispirati da equità (126), e non si rinviene mai prova che abbiano condannato a ragion veduta degli innocenti. Le decisioni delle Commessioni militari, come quelle d'ogni altro giudice, dehbono qualificarsi giuste od ingiuste a seconda che siano o meno conformi al diritto del tempo, e non alla valutazione politica, a posteriori, delle strutture che esse erano volte a difendere, o peggio a quella di magistrati allo stato brado, ducono la giurisdizione a mero arbitrio. Vero è piuttosto che non può non l'affidamento di compiti di giustizia punitiva che r'i-

stimarsi inopportuno ai detti giudici

d'eccezione, perchè con ciò si destinavano gli ufficiali dell'esercito a mansioni che non erano loro proprie, sottraendo temo po ed impegno ai servizi d'istituti, e facendoli apparire dinanzi all'opinione pubblica (specie a quella siciliana, diffusamente politica. Ed giudici d'eccezione ostile al governo) come strumenti è pur grave che la persistenza di repressione

de' detti

abbia contribuito ad accreditare all'estero il convincimento che il regno vivesse in un regime d'emergenza, in cui l'intimi. dazione tenea luogo di nazionale consenso. I tribunali straordinari, per giudicare i più gravi delitti che quattro appunto ne avea contro la sicurezza dello Stato e l'ordine pubblico, avean radice nella legislazione del decennio,

(126) È quel che implicitamente riconosce SETTEMBRINI, p. 46, quando b), attribuisce la soppressione delle Commessioni militari per i delitti di Stato all'intento del ministro di polizia Francesco Saverio del Carretto, d'aver magi. strati più docili in «giudici giovani, ambiziosi»; ed esplicitamente Silvio SPAVENTA, p. 152, dove afferma che «i Consigli di guerra... si mostravano a), assai più umani delle Corti criminali di diritto comune ».

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

158

creati (1. 8 agosto 1806), composti d'otto giudici, tre dei quali militari, che giudicavano con rito sommario e senza appello, ma previo pubblico dibattimento, te sembrava ristabilita, nico restaurato, e con sentenze motivate

(127).

Soppresse dal re Gioacchino Murat allorchè la pubbli ca quiefu giocoforza, per il governo borboin una situazione d'ordine dagli ultimi (disertori, pubeventi (r.d. 28 giurenitenti di leva, dericostituirle,

blico gravemente deteriorata gno 1815), soprattutto ridori armati di campagna»

per reprimere

le comitive di «scor-

tenuti evasi, etc.) dalle quali le provincie erano infestate Da una Commessioneconvocata

(128).

ai sensi del citato decreto

lo sfortunato Murat fu condannato a morte, come nemico pubblico, dopo il temerario sbarco alla manna di Pizzo, addì

13 ottobre 1815 (129).
(127) COLLETTA, II, pp. 254 S8. a), (128) COLLETTA, III, pp. 31·32. a), (129) La sentenza, motivata in fatto ed in diritto, è pubblicata integralmente da GALLOIS, pp. 203 ss.; nonchè da COLLETTA, pp. 243 ss., il quale g), tuttavia omette il nome dei giudici, perchè «creati, beneficati, ingranditi da Murat s (ivì, p. 239). I nomi si trovano però nelle note di CORTESE a COLLETTA, N. a), 111, p. 49, nonchè in DUMAS, fase. 16, p. 265. Pare che cinque giudici provenissero dall'esercito di Murat e tre da quello siciliano. La Commessione procedeva in base al r.d. 28 giugno 1815, per i delitti contro la sicurezza dello Stato previsti dagli artt. 87 e 91 del codice penale (il codice della «occupa· zione militare s , conservato in temporaneo vigore). Non si trattava dunque d'UI~ Consiglio di guerra, e non era fondata la protesta di Murat, che il collegio dovesse essere costituito da giudici adeguati al suo grado di maresciallo di Francia, o di generale. La verità è che può discutersi e biasimarsi la decisione dei ministri napoletani, di sottoporre Murat ad un giudizio del quale era prestabilito l'esito (COLLETTA,' III, p. 47), decisione alla quale resisteva a), lo stesso re Ferdinando (COLLETTA, p. 238). Ma, una volta deciso il giudizio, g), egli non poteva essere processato che come «privato» (il che è detto espressamente nella sentenza), e come responsabile di delitti comuni, perchè era venuta meno la sua qualità di militare dell'esercito napoletano con la perdita del trono, e, sebbene la sua professione fosse (come detto in sentenza) e generale francese s , è parimenti certo che non faceva più parte di quell'esercito, per non avere ripreso servizio all'avvento di Luigi XVIII, nè v'era altro titolo per cui lo si potesse deferire ad un Consiglio di guerra. In fatto, esisteva il flagrante attentato, che implicava la pena di morte.

158

La Giustizia

931

Nel formare il Codice per lo regno delle Due Sicilie, certe esigenze di sollecita ed esemplare repressione potessero ordinari, soddisfarsi, senza sottrarre era sembrato competenza a' giudici

mediante le Gran corti speciali (supra, gli illuminati

§ 138). Ma

gli eventi del 1820-21 travolsero la prima restaurazione; disordine, ro, con le preoccupazioni politiche,

disegni del.

ed al rinnovato assolutismo si propose. anche quelle d'un diffuso sfrenata criminalità. 1821),

in cui trovava alimento una

Donde la creazione in Napoli d'una Corte marziale «con facoltà di Consiglio di guerra subitaneo» (r.d. 9 aprile e d'altre nelle provincie, che procedettero con estremo rigore, anche per i « reati di setta» per cui leggi ispirate dal principe di Canosa, ministro della polizia generale (130), comminavano sovente la pena di morte, ed anche pene esemplari bensì ma non consentanee ai lumi del secolo, quali le pubbliche battiture (r.d. 7 maggio 1821) (131). Ma più ancora preoccupava il governo l'esplosione di brigantaggio, nei domini di qua e di là del Faro, il che portò a ristabilire le liste cosidette di bando» (in Sicilia, r.d. 22 agosto 1821; in continente, agosto 1821) dove venivano iscritti, provinciali, di detenzione, ed i già condannati

« fuorr.d. 30

da apposite Commessioni a morte per qualunque

i membri di comitive armate, gli evasi da luoghi

misfatto, i quali, se catturati (ma non se spontaneamente costituitisi) venian condannati nel capo da Commessione mili-

(130) COLLETrA, a}, III, p. 293. (131) Fu però concessa amnistia con r.d. 28 settembre 1822; e, con 1. 28 settembre 1822, furono abrogate le ordinanze 28 marzo 1821, gli artt. 4·8 r.d. 9 aprile 1821, gli artt. 1·7 r.d. 7 maggio 1821, e le sanzioni previste dal cap. II, tit. VI, libro II, Il.pp.; con che la pena della frusta, ignota al codice, fu abolita, ma in definitiva le pene per i reati «di setta» furono aggravate, potendo giungere fino alla morte nei casi d'associazione segreta (art. 9 1. 22 settembre 1822), d'uso d'emblemi e diplomi settari (art. lO 1. cit.), di concessione di locali' per riunioni settarie (art. 11 1. cit.).

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

158

tare, sulla sola prova d'identità della persona. Alle stesse Commessioni era data competenza sfatti commessi da persone per giudicare analoghi minon iscritte nelle liste, ferma in

ogni caso la. pena di morte per coloro che si fossero battuti contro la forza pubblica (132). Meno giustificabili nuti quando ripartiva, furono altri provvedimenti, o stava per ripartire, sopravveil corpo d'occu-

pazione austriaco entrato nel regno nel 1821 a disfare il regime costituzionale (dalla Sicilia, nel 1826; da Napoli, nel febbraio 1827) (133). Essi avevano lo scopo di menare « a quello spavento salutare che tenendo in soggezione il settario ed il rivoltoso rende indubitatamente rare le delinquenze di Stae non to » (134); ma ciò è vero solo fino ad un certo punto, storico che si distinse per illuminata la partenza degli austriaci chi osavan più incolparne Il re Francesco amministrazione

fu del tutto vero nel caso in esame. Anzi, come osserva uno fedeltà alla dinastia (135), facea si che di tali rigori «ben poVienna e la presenza de' Tedeschi ». maggio 1826, «volendo

I, con r.d. 24

provvedere secondo la differenza de' casi alla pronta ed esatta della giustizia ne' reati contro la sicurezza supreme pe' reati di con competenza terin ciascudello Stato », istituì due Commessioni Stato, l'una in Napoli, l'altra in Palermo, ritoriale rispettivamente

pe' domini di qua e di là del Faro 5 e 7 r.d. oit.) pei reati di setta, 1828, ma

(artt. l e 4 r.d. cit.], ed una Commessione militare na provincia o valle (artt. ne avrebbero

e ne approvò i regolamenti di procedura. Tali istituti d'ecceziodovuto venir meno col 31 dicembre

(132) COLLETTA, a), UI, pp. 306 88. (133) DE SlVO, a), I, p. 48. (134) Sono parole d'un rapporto del nurustro tonti, 26 aprile 1826, cit., da CINGARI, p. 220. (135) CALÀ ULLOA, b), p. 31.

di polizia

d. Nicola In-

158

La Giustizia

933

furono invece più volte prorogati, e ne fu anche ampliata la competenza (136), finchè vennero meno col r.d. I" luglio 1846. La competenza delle Commessioni supreme, e delle Commessioni militari, era la medesima, e riguardava i reati contro la sicurezza interna dello Stato «preveduti 146 delle leggi penali» (definizione negli artt. 120 e esatta, non del tutto

perchè il capo delle leggi penali così intitolato comprende gli artt. 120-142, e gli artt. 143-146 sono raccolti nel cap. III del tit. II, «del rivelamento de' reati contro lo Stato ») (137), certi reati militari previsti dagli artt. 2 e 3 r.d. 29 marzo 1826, nonchè i « reati in materia di setta proveduti negli artt. 9, lO 1822» (art. 8 r.d. 24 maggio procedevano «quante o ed Il della legge 28 settembre volte I'incolpato quando in tempo

1826) (138). Le Commessioni militari il reato, o quando vien perseguitato effetti, colle armi, cogl'istrumenti, con qual si vogliano altri

sia sorpreso, o in atto che sta commettendo dal pubblico clamore, sia sorpreso con e luogo vicino al reato cogli

carte, con emblemi e presumerne

oggetti che facciano

(136) Pare che ciò sia nella logica dei regimi giudiziari d'eccezione. Il «tribunale speciale per la difesa dello Stato », istituito con l. 25 novembre 1926, n. 2008, avrebbe dovuto cessare dopo cinque anni, ma fu prorogato due volte per cinque anni (l. 4 giugno 1931, n. 674 e r.d.l, 15 dicembre 1936, n. 2136), e poi ancora a tempo indeterminato (r.d.l, 9 dicembre 1941, n. 1386), e fu abolito solo con la caduta del regime fascista (r.d.l. 29 luglio 1943, n. 668), il quale, però, si affrettò a ricostituirlo nei territori sottoposti alla sedicente repubblica sociale italiana (d.lg. 3 dicembre 1943, n. 794). (137) Art. 143 Il.pp.: «In tutti i reati preveduti dagli articoli 105 e seguenti (<< reati contro lo Stato ») va esente da pena chiunque fra' colpevoli, prima di ogni esecuzione o tentativo, e innanzi a qualunque procedimento, gli abbia svelati al Governo, o alle autorità amministrative o giudiziarie ». E poi. chè i successivi artt. 144·146 punivano il mancato rivelamento e la reticenza, si potrebbe dire che le leggi penali avessero codificato la delazione obbliga. toria, Ma la mancanza di efficienti organizzazioni di polizia investigativa indu'ceva quasi tutti i Governi del tempo ad utilizzare un tale tipo d'informazione, poco efficace e spesso inquinata. (138) Cioè quelli punibili di morte: supra, nota (131).

934

Istituzioni del Regno dell e Due Sicilie

158

esserne egli l'autore o il complice» (art. 9 r.d, cit.); negli altri casi, procedeva la Commessione suprema (art. lO r.d. cit.], e i dubbi sulla competenza rispettiva venivano risolti dal ministro di grazia e giustizia (art. 11 r.d. cit.). Le decisioni delle Commessioni militari e delle Commessioni supreme erano inappellabili, e non suscettibili di ricorso per ano nullamento (art. 12 r.d.cit.); e venivano eseguite immediatamente, salvo per le decisioni delle Commessioni supreme la preventiva sottoposizione «alla sovrana intelligenza» (art. 13 r.d. cit.), che però fu sospesa per i primi sei mesi dal. l'insediamento delle Commessioni «volendo che questa disposizione non ritardi la pronta esecuzione della giustizia nei primi mesi dalla installazione delle Commessioni supreme» (r.d. 8 'agosto 1826). La competenza delle Commessioni fu immediatamente ampliata, con un decreto che porta la stessa data, 24 maggio 1826, attribuendo loro i procedimenti avverso gli iscritti nelle liste di fuorbando, membri di comitive armate, e loro supporti, corrispondenti o manutengoli (correlativamente, sopprimevansi le Commessioni istituite col r.d. 2 ottobre 1822, in esecuzione dei r.d. 22 e 30 agosto 1821); poi (r.d. 11 ottobre 1826) si attribuirono loro i giudizi per reati di calunnia, falsa testimonianza e subornazione di testimoni, connessi a procedimenti di loro competenza; indi, furono chiamate a giudicare. dei reati contro militari in sentinella e gen· darmi in servizio (r.d. 12 ottobre 1827); e poi ancora dei reati in materia sanitaria (r.d. 30 dicembre 1831) (139);

(139) Le ipotesi previste dallo st.p.san, furono integrate dai r .d. 19 settembre 1826 e 5 agosto 1831, Il r.d. 22 agosto 1836 demandò ai Consigli di guarnìgione elevati a Commessioni militari con sette votanti (tolto cioè il e beneficio della par ità s ) i giudizi per vari misfatti, tuttipunibil di morte: violazione

158

La Giusti~ia

935

etc.; dimodocchè ad un certo punto sembra quasi che le Commessioni assorbano la maggior parte della competenza penale nei reati interessanti l'alta polizia del regno e I'ordine pubblico. Le Commessioni Il presidente, supreme erano composte di sei votanti, di cui quattro toga ti e due militari. dal re, era un militare se uno dei ed altricompreso il presidente, nominato

due fosse maresciallo di campo o tenente generale,

menti un togato. I militari dovevano essere «di piana maggiore », ossia ufficiali superiori; i toga ti, consiglieri della Corte suprema, o della Gran corte civile. In ogni Commessione suprema v'era un procuratore generale per l'esercizio delle funzioni di pubblico ministero, un «avvocato degli imputati» per «sostenere esclusivamente la loro difesa» (cioè un avvocato permanente d'ufficio, escluso l'intervento di difensori di fiducia) l'uno e l'altro togati, ed un cancelliere e 3 r.d. 24 maggio 1826). Le Commessioni militari co ministero, e d'un erano composte di sei votanti con funzioni di pubblidel capoluogo di prosempre «Tuocompreso il presidente, d'un relatore t'altro che il Consiglio di guarnigione (artt. 2

-cancelliere: ed erano in sostanza nien-

vincia, dal quale si astenevano i due giudici di minor grado (art. 5 r.d. cit.). Nei detti giudizi interveniva

del tenti

cor.done sanitarie,

sanitario

e della armata nel

contumacia, alle guardie d'allarme clima

contrabbando, sanitarie, cagionato

falsificazione diserzione dall'epidemia

di pacolerica, che parte crimiesem-

resistenza sempre punibili

di guardie

sanitarie. furono

Infine, «lo

dichiarati veleno,

di morte,

ed affidati alla da disegno di

competenza turbare

delle Commesvociferazioni sicurezza

sioni militari, si sparga dcllo Stato» dell'opinione plari

spargimento diretti l'uno

di sostanze velenose, ovvero le e l'altro soddisfazione

l'interna

(r.d. 6 agosto volgare

1837); con che davasi nell'epidemia (e se ne profittò di torbidi,

a quella d'infliggere

che vedeva tuttavia

il risultato

d'un disegno

naIe, ma si permetteva condanne

con larghezza}

ai suscitatori

come quello di Siracusa

(supra, § 97).

936

Istituzioni del Regno dell e Due Sicilie

158

mo di legge senza voto decisivo, ma per dare il suo avviso in persona del procuratore generale della Gran corte criminale, o d'un sostituto da lui designato,

»,

o del giudice meno an-

ziano della Gran corte, quando la sede del Consiglio di guarnigione era diversa da quella della Gran corte (art. 6 r.d.

cit.),
L'art. 14 r.d. cito stabiliva che «il modo di procedere delle Commessioni supreme e delle Commessioni militari sarà abbreviato e riguardata militari, solo la verità dei fatti

». La procedu-

ra delle Commessioni supreme, e quella delle Commessioni era stabilita con due reg. 24 maggio 1826. Nei giuCommessioni supreme, l'istruttoria generale della gli atti al Commese rimessa dizi di competenza delle Gran corte procuratore sioni militari, nel termine criminale

si svolgeva sotto la direzione del procuratore

della provincia o valle dove il reato

era stato commesso, al quale spettava trasmettere tente per territorio. In quelli di competenza delle

generale presso la Commessione suprema compel'istruttoria era svolta dagli ufficiali di polizia,

di 15 giorni a pena di destituzione,

quindi al procuratore generale della Gran corte criminale, che doveva entro 24 ore trasmetterla al comandante della provincia o valle, e questi a sua volta, nelle successive 24 ore, all'ufficiale relatore. Le Commessioni, supreme o militari, procedevano anzitutto alla declaratoria di competenza, in numero dispari di 5 votanti, restituivano inteso nelle Commessioni militari incompetenti generale. Le decisioni de-

il parere dell'uomo di legge, e se si ritenevano gli atti al procuratore

finitive erano sempre adottate in numero pari di 6 votanti, prevalendo in caso di parità l'opinione più clemente. Dinanzi alle Commessioni militari l'imputato municazione dell'atto d'accusa, aveva facoltà di scegliere il difensore, e se non vi provvedeva entro 24 ore

dallaco-

il presidente gli nominava un

158 difensore

La Giustizia d 'ufficio. Gli imputati

937

erano sempre custoditi in

carcere. Il successivo r.d. 14 luglio 1828, stabilì la procedura dei giudizi contumaciali, gli artt. 459 ss, II.p.p. Questa materia subì una prima rielaborazione col r.d. 6 marzo 1834, con cui il re Ferdinando te dai collegi di magistrati; Il «volendo che i analoga a quella prevista da-

giudizi sopra ogni specie di reati dipendano più generalmene d'altra parte volendo pur prevenire quegli avvenimenti straordinari che attentando all'ordine pubblico, lasciano sempre Iuneste conseguenze se non siano soppressi appena che si facciano palesi Gran corti speciali i procedimenti

», trasferiva alle

per reati di ingiurie, vio-

lenze e vie di fatto contro militari in sentinella e gendarmi in servizio, nonchè per i reati in materia sanitaria; concentrava nelle Commessioni supreme la competenza nei reati contro la sicurezza interna dello Stato, ed in materia di sette; e conservava la competenza delle Commessioni militari, procedenti nelle forme del giudizio subitaneo stabilite dallo statuto penale militare, per i giudizi a carico di «chiunque sia sorpreso in flagranza ai termini dell'art. 50 delle leggi di procedura penale, allorchè con grida, fatti, provocazione o altro mezzo qual si voglia, inciti ad uno de' reati previsti negli artt. 120 a 126, 129 a 134, delle leggi penali », Finalmente, con L 1" luglio 1846, tutte le Commessioni alle autorità delfurono abolite, e la competenza restituita

l'ordine giudiziario (140). Tuttavia, per i reati di diserzione ed abbandono di posto, previsti dagli artt. 2 e 3 r.d. 29 marzo 1826, fu stabilita (r.d. 27 marzo 1849) la competenza dei Consigli di guerra, anche per i « pagani» che vi avessero

(14.0) Furono perciò celebrati dalla Gran Corte speciale i processi per gli avvenimenti politici degli anni 1848·1849.

938

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

159

concorso come corruttori ed istigatori, e le pene furono fissate dal r.d. 8 giugno 1852. Le vicende politiche non incoraggiarono Ferdinando Il a persistere nell'indirizzo liberale. E perciò, «a tutelare la tranquillità del paese, insidiata dai sardi con la mano francese ed inglese» (141), il re, «avendo fatto sperimentare i tratti della (nostra) sovrana clemenza alla maggior parte de' condannati per reati contro la sicurezza interna dello Stato per gli avvenimenti degli anni 1848 e 1849 », e «dovendo per l'avvenire tutelare sempre più la tranquillità interna dello Stato, prima base della pubblica prosperità », affidò ai Consigli di guerra di guarnigione, giudicanti con procedura subitanea, la competenza per flagranti reati, nei casi previsti dagli artt. 120-124, e 130-134 Il.pp. (r.d. 27 dicembre 1858). Ma fu vana la clemenza (142), e vano il rigore. Il r.d. 27 dicembre 1858 fu abrogato nella finale crisi del regno, col r.d. 30 giugno 1860 (143).

IlI.

IL CONTENZIOSO

AMMINISTRATIVO

159. La tutela de' diritti ne' confronti della pubblica amministrazione. - La tutela degli interessi e dei diritti dei sudditi, e d'ogni corpo morale, ne' confronti delle autorità am-

(141) DE SIVO,a), I, p. 458. (142) È noto che il legno che doveva condurre a New York Carlo Poerio, Luigi Settembrini, Silvio Spaventa, ed altri, amnistiati l'Il gennaio 1859, fu e dirottato» da Raffaele Settembrini, imharcatosi travestito (SETTEM8RINI, al, pp. 395 51>.), e che gli esuli, festosamente accolti in Inghilterra, poterono indi a poco trasferirsi in Torino, e mettersi al servizio del Governo Sardo, onde tramare la finale rovina del regno delle Due Sicilia (CROCEE., pp. 117 S8.). (143) DE SIVO,a), II, p. 102, rileva che «quel decreto del 58, non mai hene eseguito, e meno ora in tanto bisogno, di facevanlo, perchè ciascuno pio gliasse animo a: percuotere lo Stato ».

159

La Giustizia

939

ministrative, quando i rapporti investissero pubblici interessi, non spettava mai alle autorità giudiziarie, perchè le medesime si sarebbero con ciò «immischiate» nelle funzioni amministrative, contro il divieto delle leggi organiche dell'ordine giudiziario (art. 199 1. 29 maggio 1817; art. 230 1. 7 giugno

1819). Siffatta funzione spettava invece, per i meri interessi,
alla stessa autorità amministrativa, cezione », o speciali, inquadrati nistrazione (144). e, per i diritti soggettivi, cioè a giudici « d'ecamrmai giudici del contenzioso amministrativo,

nella stessa pubblica

È opportuno premettere che il concetto di «interesse legittimo » era estraneo alla dottrina ed alla giurisprudenza del tempo, nè si concepiva che situazioni giuridiche, non qualificabili come diritti soggettivi, potessero godere di garanzie giurisdizionali (145). In un sistema, peraltro, in cui la discrimi-

(144) COMERCI, 177 e 331. Va avvertito a questo punto, una volta per pp. sempre, che, nella ricostruzione del pensiero giuridico del tempo, in tema di contenzioso amministrativo e di conflitti d'attribuzione, sono stati utilizzati alcuni autori; ma vari altri potrebbero essere citati. Sono ricordate da GHI· SALBERTI, p. 99, le opere di MUSCARI, c), ECHANIZ, ASELLI, V SANTORO. Altre sono ricordate da SCHUPFER, 1128-1129.Senonchè, queste opere, tutte derivate dal pp. Romagnosi, e da scrittori francesi della prima metà del secolo XIX, quali il Cormenin, il de Gérando, il Macarel, etc. (vedi la lettera dedicatoria a d. Nicola Santangelo di COMERCI, V.VI, nonchè DIAs, a), I, p. IX e pp. XII ss., il pp. quale, premessa la «necessità della pirateria libraria », forma un 'indice hibliografico di più d'80 titoli, in maggior parte francesi) non esprimono quasi mai diversi indirizzi dottrinari. Ed è esatta, e facilmente controllabile, l'oso servazione di SCHUPFER, pp. 1127·1128,che «non è raro il caso di incontrare in opere di diversi autori pagine e capitoli intieri letteralmente identici, perchè identica ne era la fonte e identico "il modo di attingervi abbondantemente ». Tale difetto di spirito polemico, qualunque ne fosse la ragione, consente d'individuare una dottrina consolidata, e di non annettere particolare importanza alla mancata consultazione di qualche opera di più difficile reperimento. (l45) L'elaborazione giurisprudenziale e dottrinale del concetto di «interesse legittimo» èun prodotto del sistema di giustizia amministrativa creato in Italia con le Il. 31 marzo 1889, n. 5982, istitutiva della IV sezione del Con. siglio di Stato per la giustizia amministrativa, e l° maggio 1890, n. 6837, sulle

940

Istituzioni del Regno delle Du e Sicilie

159

nazione delle competenze, tra giudice ordinario

ed ammmi-

strativo, fondava si in primis sull'elencazione tassativa delle materie attribuite al secondo, e dove l'uno e l'altro erano giudici di rapporti giuridici, e non di atti, accadeva che, per connessione, certe questioni da noi definite d'interesse legittimo, come, per esempio, quelle attinenti alla fase procedimentale dei contratti amministrativi, in quanto rilevanti ai fini della validità e legittimità dei medesimi (art. 8 1. 21 marzo 1817), potessero formare oggetto di contenzioso amministrativo (146). questo senso specifico devesi intendere l'affermazione, ripetuta,
Giunte tuizioni

In
diIndella

spesso

che l'abolizione del contenzioso amministrativo,
amministrative di Stato s in sede contenziosa. preparato Una delle prime

provinciali

è nel discorso

di Silvio Spaventa,

per l'inaugurazione

IV sezione un ricorso nistro petenza nistro l'istanza rimentare (146) degli

del Consiglio «per ìnteresse

(13 marzo proporsi viziata

1890), ma non pronunciato dove poteva anche esistere

(oggi che un

in SPAVENTA, ), pp'. 221 ss.; vedi anche b poteva « diritto ». Così, i proprietari affari interni assoluta) dichiara innanzi un'ordinanza che l'ordinanza ai giudici di fontane

L.iNDI, j), p. 58). Si noti, peraltro, private di Aquila delle ricorrono acque; e perciò 389).

al Mi.

sostenendo

di «eccesso sull'uso che le parti

di potere»

(ìncomed il Mi· respinge spe-

dell'intendente è legittima

ed opportuna,

d'annullamento, Il r. 18 ottobre

salvi però i diritti competenti 1824 (in DIAs, del tribunale contratto

avrebbero

potuto

(supra,

cap. IV, nota del Molise il di Campobasso stipulato competenza e

a), II, p. 263 e PETITTI, I, p. 527), su

cfp. CN, decide a favore del Consiglio dall'intendente dell'asserita la previa giudicare alienato prevalere, l'una «un ne' confronti invalidità tra due d'un

d'intendenza civile d'appalto

conflitto elevato a proposito senza bene, ognuno delse

dall'intendente del medesimo «producano prevalente

subasta pubblica. soggetti, per dalla pubblica

COMERCI,p. 354, ritiene che contendono all'asta

del contenzioso

della proprietà pubblica,

amministrazione sè, e però la cognizione

un'aggiudicazione o dell'altra intendente,

si debba conoscere

quale delle due parti debba e forza a sua volta che consente ed «il del la la ca-

il che importa un capo

della validità

aggiudicazione

».

Rocco, II, p. 38, ritiene un ministro senza della pubblica

di amministrazione, perchè

di Stato,

ad una privato ministro,

contrattazione la impugna forma o il ministro

nell'interesse di nullità

amministrazione» l'approvazione

l'intendente

senza l'approvazione d'esame

del re non poteva amministrativi,

consentirla, perchè

controversia

materia

per i giudici

pacità pubblica civile ».

degli agenti del Governo

non può essere disaminata

dal potere

159

La Giustizia

941

sposta con 1. 20 marzo 1865, n. 2248, alI. E, privò della difesa contenziosa certe sfere d'interessi, che prima l'avevano (147): per quel che concerne, almeno, il contenzioso amministrativo del regno, che continuò parzialmente a funzionare fino al I" acquisito» luglio 1865 (art. 15 1. cit.), le situazioni tutelabili erano quelle soltanto dove potesse ravvisarsi un «diritto modo «preciso dei cittadini e speciale»

(148).

Il diritto dava si per acquisito allorchè la legge verso lo Stato, oppure l'amministratore

avesse in avesse

dichiarato un diritto od obbligo del citta-

proclamato e definito un diritto od un'obbligazione

dino. Tale situazione verificavasi, ad esempio, nelle controversie tributarie, in quanto la legge definiva la quantità e qualità del tributo che ogni cittadino era tenuto a pagare, e questi ben poteva chiamare l'amministratore dinanzi al giudice del contenzioso amministrativo, quando si credesse aggravato d'un carico tributario superiore al giusto. Il giudice infatti non era chiamato a conoscere dell'atto d'autorità, ne della legge. Di conseguenza, le controversie proprie del contenzioso amministrativo, non meno di quelle attribuite esclusivamente al contenzioso ordinario,concernevano diritti soggettivi. Il crima dell'applicazio-

terio discretivo, tra l'uno e l'altro, non era fondato sulla classificazione teorica delle situazioni giuridiche soggettive dedotte in giudizio, ma dipendeva da un duplice elemento, amministrativo «persona soggettivo ed oggettivo, nel senso che la competenza del contenzioso sussisteva quando fosse parte del giudizio una pubblica », e la materia del giudizio fosse «oggetto

di pubblica amministrazione»

(149).

(147) ORLANDO, b), p. 644; GHISALBERTI, c), pp. 140 (148} DlAs, a), I, p. 366; MANNA, p. 338. (149) Dus, a), I, pp. 361 88.; MANNA, pp. 325 88.

66.;

d), p. 117.

942

-----

Istituzioni del Regno delle Du e Sicilie

159

Per « persona pubblica» dovevasi intendere non chi avesse lo status di soggetto di diritto pubblico, bensì chi inoltre si presentasse in giudizio come portatore blici e soggetti privati, o tra ria di contenzioso ordinario, ne ereditaria. E perciò, d'un interesse pubblitra enti pubsemplici conche dovevano co: infatti, poteva verificarsi il caso di vertenze perchè riguardanti

enti pubblici, che fossero matedi proprietà o di successio-

tese di diritto privato, come quelle

i contrasti d'interesse,

essere definiti da' giudici del contenzioso amministrativo, si dovevano verificare (150): privato; tra l'interesse di Stato, o nazionale, e l'interesse provinciale o municipale; - tra l'interesse d'una provincia, d'un municipio, o di altro stabilimento pubblico, e l'interesse d'altre associazioni della stessa natura- (152).
(150) Dus, a), I, pp. 363 ss.; MANNA, 329: con espressioni letteralmente p. uguali. (151) Secondo gli autori citati supra, nota (150), è interesse di Stato quello a costituire e mantenere il governo che è rappresentanza dello Stato, ed interesse civile nazionale quello a mantenere la vita ed il progresso della società nazionale tutta quanta senza niuna considerazione di luogo o di persona. Non potrebbe quindi sorgere conflitto tra i detti due interessi, che sarebbe contrasto tra mezzo e fine, «cosa incomprensibile nella logica ». Ma quando pur nascesse, «una quistione di tal fatta non sarebbe che un'alta quistione governativa da risolversi per deliberazione sovrana e non per sentenza di giudice. Questo in somma è il punto altissimo in cui va in certo modo a spegnersi la responsabilità de' governanti in faccia agli uomini» _ In altri termini, si tratterebbe di contrasti da risolvere in sede politica, con decisioni non sìndacabìlì in sede giurisdizionale. (152) Nelle esemplificazioni (supra, nota 150) investirebbe l'interesse di Stato una quistione di milizia e di finanza; I'interesse civile nazionale una quistione sanitaria o commerciale; l'interesse provinciale o municipale una qui-

tra l'interesse di Stato, o civile nazionale, tra l'interesse

e l'interes-

se privato (151); provinciale o municipale, e l'interesse

159

La C~ustizia

943

Oggetto di pubblica amministrazione si dovevano considerare le materie di competenza dell'Amministrazione dello Stato, o dell'Amministrazione civile (cioè della pubblica amministrazione locale): si vedrà, però, come le leggi indicassero tassativamente le materie di competenza dei giudici del contenzioso amministrativo, dimodocchè non era sufficiente che nella controversia concorresse il duplice requisito della partecipazione della persona pubblica e dell'oggetto di pubblica amministrazione per dedurne I'ammissihilità dell'azione quando non vi fosse inoltre una norma o una sovrana risoluzione che la consentisse (supra, § 36). D'altro lato, poichè la competenza dei giudici del contenzioso costituiva «eccezione» a quella del giudice ordinario, nel dubbio dovevasi ritenere, secondo la regola per cui «l'interpretazione delle leggi eccezionali è restrittiva e non espansiva» (cfr. art. 8 ll.oc.), che, quando non si potesse individuare nella vertenza una persona pubblica ed un oggetto di pubblica amministrazione, la causa dovesse decidersi dai giudici ordinari. Perciò, ad esempio, la norma che attribuiva all'autorità del contenzioso amministrativo le controversie relative ai danni arrecati dagli appaltatori d'opere e lavori pubblici, nell'esecuzione dell'impresa, a soggetti privati (art. lO 1. 21 marzo 1817), non implicava che fossero altresì dei giudici del contenzioso le vertenze analoghe, sorgenti tra l'amministrazione pubblica appaltante e I'appaltatore, e dette vertenze spettavano ai giudici ordinari, come attinenti alla mera esecuzione del contratto d'appalto (in/ra, § 170). Non v'era dunque un divieto assoluto che l'autorità giudiziaria ordinaria conoscesse di controversie tra privati e pub-

stione di demanio o d'elezioni locali; l'interesse privato una quistione di cessioni o di servitù.
22. LANDI - Il.

sue-

944

Istituzioni del Regno delle Du e Sicilie

159

bliche amministrazioni, oppure tra pubbliche amministrazioni, semprecchè non vertessero su oggetti di pubblica amministrazione. E poteva perciò accadere che si presentassero controversie di « competenza mista », in cui .cioè concorressero questioni di diritto privato e di diritto amministrativo (153). Quando ciò accadesse, e non fosse possibile scindere la materia di competenza dell'uno e dell'altro giudice, procedevasi secondo il criterio di pregiudicialità, ossia il giudice competente per la questione principale, fosse quello ordinario o quello amministrativo, sospendeva il processo, finchè il giudice competente per la pregiudiziale non avesse deciso. Il giudice ordinario doveva, peraltro, rinviare sempre all'autorità del contenzioso amministrativo le questioni concernenti la validità e legittimità, nonchè l'interpretazione, degli alti amministrativi, cioè delle determinazioni o decisioni dell'autorità amministrativa, relaoppure delle operazioni o dei fatti degli amministratori,

tivi alle loro funzioni (154). Da tale definizione chiaramente risulta che il concetto di atto amministrativo non coincideva con quello di provvedimento, cioè, nella terminologia del tempo, di « atto d'autorità ministrazione, amministrativa

», ma abbracciava tut-

ti gli «atti di gestione» compiuti da soggetti di pubblica amcompresi i contratti (155). E perciò, se si trattava di« trovare un'applicazione controversa del contratto nelle dottrine ordinarie» (156), cioè nel diritto privato, era competente il giudice ordinario, non sull'applicazione
(153) (154)
volta,

malgrado l'interesse che nella lite «ma se la questione cadesse sibbene sulla sua validità,
II, pp. 38 88.; a sua

prendeva la persona pubblica;

del contratto,

COMERCI, pp. 332 88.; DIAS, a), I, pp. 365 88.; Rocco, COMERCI, p. 351. La definizione dal Merlin. COMERCI, p. 345. MANNA, p. 334.

MANNA, pp. 333 88.

è in ROMAGNOSI, p. 6, che,

la deduce

(155) (156)

160

La Giustizia

945

legittimità ed interpretazione ... in queste controversie la qualità della persona pubblica riapparisce in tutta la sua importanza, occorrendo toccare forse questioni di gerarchia amministrativa e di finanza» (157).

160. La tutela ne' confronti degli atti amministrativi discrezionali. - Dove l'amministrato non potesse allegare, di fronte all'autorità amministrativa, un « diritto acquistato », non
gli era consentito agire, nè dinanzi all'autorità dinanzi a quella del contenzioso amministrativo. giudiziaria, nè E ciò accade-

va quando l'amministratore esercitava il potere esecutivo, non consistente nell'esecuzione puramente e strettamente materiale della legge, bensì in «una serie d'interpretazioni che conducono a mano a mano la generalità delle massime legislative nel mezzo delle specialità ed individualità In questa funzione, l'amministratore della vita civile un

»,

assumeva «talvolta

tal quale esercizio di legislatura inferiore» e quasi ne godeva i privilegi e l'inviolabilità (158). L'amministratore, in altre parole, esternava un atto di autorità, e se l'aministrato convenuto il avesse potuto chiamarlo ministrativo in giudizio, avrebbe

potere sovrano dello Stato, per cui delegazione l'agente amaveva comandato. Ed in conclusione, l'esercizio della «autorità ce ordinario,

», cioè del potere discrezionale, costituiva liquanto del giudice amministrativo: non v'era,

mite invalicabile del sindacato giurisdizionale, tanto del giudinell'ordinamento del regno, nulla che somigliasse al

recours

pour excès de pouvoir del diritto amministrativo

francese (si noti peraltro che la formazione, meramente giurisprudenziale, di tale rimedio, moveva in Francia appena i primi passi quan-

(157) (158)

Rocco, II, p. 47; MANNA, p. 335. DIAs, I, p. 367; MANNA, pp. 337·338.

946

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

160

do la vita del regno volgeva al tramonto)

(159), nè al nostro

ricorso giurisdizionale di legittimità. Il che consente di confermare che le autorità del contenzioso amministrativo non potevano essere mai, stricto iure, giudici degli interessi. Senonchè, in tali casi, non poteva essere vietato agli amservire ad ilministrati di rimostrare, ossia di mettere innanzi agli occhi dell'amministratore tutte quelle ragioni che possono lustrare i fatti ed a chiarire il diritto, proponendo

reclami am-

ministrativi. Così, per esempio, nelle questioni d'elezioni o
di nomine a qualsivoglia ufficio, non potevano gli amministrati fare, delle approvazioni o dei rifiuti degli amministratori, materia di giudizio, ma potevano soltanto chiedere, all'amministratore medesimo, o a quello di grado superiore, di ritornare, se possibile, sulla prima risoluzione per ritirarla o mutarla (160). Bisogna tuttavia guardarsi dal credere che da tali concetti (la cui traduzione legislativa esamineremo tra poco) derivasse un sistema di tutela giuridica degli interessi, quando pure affidato agli organi dell'amministrazione attiva, e cioè che tali « rimostranze» o «reclami» fossero rimedi giuridici paragonabili ai ricorsi amministrativi oggi disciplinati dal d.P.R.

(159) LANDON, 9, crede quanto alle origini di tale ricorso e qu'il est p. vain de remonter au delà de 1852 >. Per ritrovare in Italia un quid simile (prima della codificazione del cosidetto «eccesso di potere amministrativo» avvenuta con la citata l. 31 marzo 1889, n. 5982) bisogna risalire ad un parere dell'adunanza generale del Consiglio di Stato, 5 dicembre 1879, citato da OR' LANDO, p. 700 (che ne dice estensore Silvio Spaventa), in cui però si esprib), me piuttosto il concetto, alquanto grossolano, ed utilizzato in seguito talvolta per fini obliqui, della cosiddetta «giustizia sostanziale s , cioè della e legittimità intesa alquanto largamente, come richiede l'indole di una savia giurisprudenza amministrativa ». (160) MANNA, p. 339·340. Anche COMERCI, 352, afferma che i giudici p p. civili non possono nulla intraprendere contro il tenore e l'effetto immediato d'una decisione amministrativa, quantunque incompetente, finchè l'autorità stessa non l'abbia ritrattata, o fìnchè il superiore comune non l'abbia cassata.

161

La Giustizia

947.

24 novembre 1971 , n. 1199. Il Manna (161), che pur rappresenta lo stadio più evoluto della dottrina del diritto amministrativo del regno, scrive che «rimostrare è tutt'altra che un giudizio, perchè di più non hanno l'amministratore trattenuto dalle rimostranze degli amministrati cosa non è nè legato, nè

», le quali per

effetto sospensivo, semprecchè ciò non sia

disposto da espresse norme, o deciso dalla prudenza dell'amministratore. Se le affermazioni del Manna dovessero essere letteralmente interpretate, sarebbe giocoforza concludere che non erano cosa diversa da tali «rimostranze» o «reclami»

quelle che noi diciamo « denuncie », cioè semplici doglianze, su cui l'autorità adita non ha alcun dovere giuridico di provvedere. Vi sono però, testi legislativi nei quali certi reclami sono regolati come rimedi giuridici (per esempio, art. lO l. 12 dicembre 1816). L'interpretazione più ragionevole sembra dunque quella che rimostranze o reclami erano rimedi giuridici veri e propri in quei casi soltanto, in cui erano espressamente previsti e disciplinati da norme giuridiche. In tutti gli altri casi, mentre la facoltà di reclamare era a tutti riconosciuta (talchè non poteva, in linea di massima, considerarsene illecito o censurabile l'esercizio), non esisteva un correlativo dovere del destinatario di provvedere sul reclamo. I detti reclami potevano avere qualsiasi contenuto, e toporre all'amministratore mo di legittimità, quanto quelle sottanto le questioni che noi chiamia-

di merito.
Una tradizione dottri-

161.

I reclami amministrativi. -

nale, che già si manifesta nella prima metà del secolo XIX (162), collega allo studio del contenzioso amministrativo quello dei rimedi meramente amministrativi.
(161) (62)
MANNA, p. DIAs,

339; ed anche

DIAs,

a), I, p. 368.

a), I, p. 368; MANNA, p. 339.

948

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie Nell'ordinamento del regno, tali rimedi,

161

detti di solito

« reclami », perchè il nome di « ricorso» te usato per i gravami in annullamento spesso come «rimostranze

era più propriamenalle Corti supreme di più

giustizia ed all'Alta Corte militare (163), si presentavano

», cioè come doglianze rivolte al-

l'autorità stessa che aveva emanato il provvedimento reputato lesivo dell'interesse del reclamante, salvo l'ulteriore reclamo al superiore gerarchico (164). Non trattiamo è ovvio, di quelle « rimostranze» ministrativi, e delle pubbliche autorità (artt. 7, qui, come 8, 9, l. 24 dei corpi giudiziari ed am-

marzo 1817), che non erano ricorsi, ma procedimenti collaborativi tra autorità sovrana ed autorità dipendenti, sostanzialmente surrogatori delle non volute istituzioni rappresentative (supra,

§ 32).
(supra, § 160) se i reclami fosdi giustizia amministrativa. Uno dal

Non era però ben chiaro sero veri e propri istituti

dei più valenti giuristi del tempo li fa discendere, infatti,

potere che è «nell'essenza delle funzioni della pubblica amministrazione, di... revocare o modificare le disposizioni precedentemente prese », il qual potere compete non pure alle autorità superiori, ma anche « a quelle che le hanno date fuori»; e trova perciò consentanea scienza» la disposizione dell'art.

io

«ai veri principi della l. 12 dicembre 1816,

che permette agli interessati di « dimandare riforma all'inten-

(l63) COMEReI, p. 627. (164) Trattasi cioè del rimedio che l'odierna dottrina del diritto amministrativo italiano, nonchè' l'art. 7 d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, chiamano « opposizione », al quale poteva seguire il ricorso gerarchico. Per esempio, con r. 26 giugno 1841, il re approva una decisione della GCCN che, in un giudizio avverso il rifiuto della Tesoreria generale di rilasciare un certificato di eredito, dichiara incompetenti sia i giudici ordinari, sia quelli amministrativi, e però riserva all'istante «la facoltà di ricorrere alle autorità superiori in linea amministrativa» (PETITTI, , p. 571). I

161

La Giustizia

949

dente degli atti emessi e in caso negativo avanzare richiamo ai ministri di Stato» ca o modifica (165). Veniva così accomunata la revocertamente comprensiva tanto (terminologia

del ritiro totale o parziale per motivi di merito, quanto di quello per motivi di legittimità, che noi preferiamo annullamento), emanato disposta d'ufficio dall'autorità oppure il provvedimento, dall'autorità chiamare superiore, o reclamo. di stessa che aveva

con la revoca o modifica provocata da rimostranza E poichè la prima ipotesi attiene certamente poteri discrezionali, te si sottolinea che «rimostrare va si considerassero latamente è tutt'altra

all'esercizio

ed a proposito della seconda espressamencosa che un giudiamministrati-

zio », bisogna ritenere che i poteri dell'autorità anche nella discrezionali

seconda ipotesi abbastanza della legge. Il che trova che i giuristi del temi ricorsi recente mateè

e ben diversi da quelli d'un giudice

rigorosamente tenuto all'applicazione conferma nell'assai modesta attenzione

po concedono ai reclami meramente amministrativi. Non v'era una disposizione generale concernente amministrativi, pur nel nostro nè ciò deve sorprendere, diritto positivo tanto la disciplina della

ria (166). V' erano, invece, disposizioni concedevano rimostranze rispettiva

di legge speciale che

o reclami in singoli casi, e che, ap-

punto per la loro specialità, vengono meglio esaminate nella

sedes materiae. Tuttavia, una norma, se non generale, per lo meno di larghissima applicazione, è l'art. lO l.
12 dicembre 1816, concernente i reclami avverso i provvedimenti degli intendenti.

(165) Rocco, I, pp. 113·114. (166) La prima disposizione generale concernente il ricorso gerarchico l'art. 5 t.u. 3 marzo 1934, n. 383 (inesistente nell'anteriore legislazione).

è

950

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

161

L'art. lO testualmente disponeva:
«I comuni, gli stabilimenti pubblici, ed i particolari, i quali si credessero lesi, ciascuno per ciò che tocca il proprio interesse, da' provvedimenti presi dall'Intendente a' termini dell'art. 8 (167), e non ne avessero potuto ottenere la riforma, avranno il diritto di reclamare a quello tra i nostri ministri cui l'affare appartiene, per le convenienti disposizioni di giustizia. « Il termine a reclamare è fissato ad un mese, il quale comincerà a decorrere venti giorni dopo quello in cui avranno presentato le loro doglianze all'Intendente della provincia, e questi non avrà dato alcuna disposizione sulle medesime. « Nelle materie generali, e di ordine pubblico, gli atti dell'Intendente potranno essere modificati, o rivocati, qualunque sia I'elasso del tempo scorso dal giorno in cui avranno avuto luogo. «Il reclamo prodotto presso i nostri Ministri non sospende l'esecuzione del provvedimento dato dall'Intendente, eccetto il caso in cui fosse diversamente ordinato da Noi, o da' nostri Ministri, secondo le diverse circostanze, e la diversa specie di reclami ».

Questa disposizione, abbastanza complessa, regola due istituti diversi, anche se, nelle concezioni del tempo, connessi. Il I", 2 e 4 comma concernono il vero e proprio ricorso
0 0

am-

ministrativo.

Il 3 comma riguardava invece ipotesi di revoca
0

o modificazione d'ufficio, oppure, come noi diciamo, « su denuncia », ossia su reclamo non formale. Il procedimento regolato dal P, 2 e 4 comma è, senza dubbio, un ricorso: esso presuppone una diretta lesione d'in0 0

teresse proprio

del ricorrente,

che è un soggetto di diritto «particolare» cioè soggetto o

'C comune, stabilimento pubblico,

privato) e non un «corpo giudiziario od ainministrativo »,

(167) Art. 8 L 12 dicembre 1816: «L'intendente riceve le domande e le doglianze dei comuni, dei pubblici stabilimenti, e de' particolari nelle materie di sua competenza, e vi provvede a norma delle leggi, decreti e regolamenti in vigore. Ove sorga dubbio, e qualora il caso non sia preveduto, il riferirà col 8UO parere al ministero competente ».

161

La Giustizia come nelle rimostranze previste dalla l. impugnato,

951 24 sal-

una «autorità» marzo 1817;

deve essere proposto col rispetto di termini;

non ha effetto sospensivo del provvedimento tenuto conto delle «circostanze»

va la facoltà del ministro, o del re, di disporre la sospensione, e della «specie» del reclamo; ed è rivolto ad ottenere «le convenienti disposizioni di giustizia ». Il procedimento, qual risulta dal comma 2, è un misto di rimostranza e di ricorso gerarchico. Esso si inizia con una rimostranza all'intendente, per la cui presentazione tuttavia adita, non è prescritto alcun termine. Il silenzio dell'autorità

quando si protragga per venti giorni, apre il termine al reclamo gerarchico al ministro, che non è necessariamente quello degli affari interni, da cui I'intendente organicamente dipende, ma quello cui «l'affare appartiene

», tenuto presente che l'in(art. 4 l. 12 dicembre (art. 5 L cit.). Il seallo stesso intendendel restessa

tendente, prima autorità della provincia 1816) corrisponde con tutti i ministeri cessità di «rimostrare» te, e d'attendere, preliminarmente

condo termine, è d'un mese dalla scadenza del primo. La neper venti giorni, una sua eventuale disposidello spirito autoritario la rimostranza all'autorità

zione, sembra manifestazione gime, in cui probabilmente

del cui provvedimento trattavasi poteva concepirsi atto più riguardo so del diretto reclamo al superiore (168). Se l'intendente respingeva esplicitamente, tite ulteriori rimostranze. L'art. in tutto o in parte, la rimostranza, o provvedeva ledendo interessi altrui, erano consen-

lO contiene già, nella sostanza, tutti gli elementi

qualificanti dei nostri ricorsi amministrativi. Peraltro, sarebbe anacronistico supporre che « reclamo per le convenienti dispo(168) Gli scrittori da noi consultati dicono al riguardo poco veda, per esempio, DIAs, a), I, p. 173; Rocco, I, p. 114. o nulla. Si

952
SIZIODl

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

161

di giustizia» fosse un ricorso per soli motivi di legittimità. Le disposizioni «convenienti» sono, ovviamente, tanto quelle che attuano l'imperativo giuridico, quanto quelle che attuano la « giustizia sostanziale », cioè l'equità; no al contenuto della decisione, largamente ninteso, non v' era disposizione alcuna dimodocBe-

chè non v'era limite alla deduzione delle censure, e tanto mediscrezionale. che imponesse al mini-

stro un tassativo obbligo di provvedere sul ricorso, e che regolasse gli effetti del silenzio. Non v'è motivo di sorprendersene, trattandosi di situazioni a lungo protrattesi sotto il regime liberale unitario (169); ma bisogna anche avvertire che non si negava certo il dovere dell'amministratore di rendere giustizia all'amministrato, sol che della trasgressione re il ministro rispondeva solo al re suo signore. Occorre però sottolineare svolgevano su un piano nettamente i secondi quella a tale doveSI

che i ricorsi amministrativi

separato da quello dei ri-

corsi contenziosi, concernendo i primi la tutela d'interessi, ed di diritti, senza che il ricorso amministratigiurivo costituisse tramite necessario per la proposizione del ricorso contenzioso, come invece dispose più tardi, per i ricorsi sdizionali al Consiglio di Stato, la L 31 marzo 1889, n. 5982
(169) A ricorsi amministrativi «insabbiati s , come oggi si direbbe, dagli uffici, accenna S. Spaventa nel celebre discorso «Giustizia nelf'Amministrazione» (Bergamo, 7 maggio 1885: ora in SPAVENTA, p. 64). Ancora nel 1901, b), ORLANDO, pp. 933.934, negava che il silenzio protratto per un certo tempo b), potesse equivalere ad un provvedimento positivo di diniego; la prima decisione del Consiglio di Stato che ammetta tale equivalenza è della IV sez., 22 agosto 1902, in Giur. it., 1902, III, 343; e la prima disposizione legislativa italiana che abbia codificato gli effetti del «silenzio» sul ricorso gerarchico è l'art. 5 t.U. 3 marzo 1934, n. 383. Dimodocchè, si potrebbe dire che la Iegislazione italiana era, in un certo momento, più arretrata sia della Iegislazione napoletana, nella quale l'istituto del «silenzio rigetto» trovava quanto meno applicazione in sede di rimostranza all'intendente (art. lO, comma 2, 1. 12 dicembre 1816), sia di quella francese, dove il medesimo istituto era previsto in materia di ricorso ai ministri dall'art. 7 del decreto 2 novembre 1864 (oggi, art. l decreto 65·25 dell'H gennaio 1965).

161

La Giustizia

953

(da ultimo, art. 34 t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 ), e come pm non impone l'art. 20 1. 6 dicembre 1971, n. 1034. Si giustificava, nella ora richiamata legislazione unitaria, portunità di consentire all'autorità l'imposizione del previo esperimento del ricorso gerarchico con l'opdi vertice dell'amministrazione interessata il riesame dei propri atti, prima d'esporsi all'onere del giudizio. Nella legislazione del regno, una finalità analoga aveva, limitatamente però alle vertenze che i privati intendessero proporre innanzi all'autorità il «tentativo di conciliazione tenzioso amministrativo, giudiziaria,

», innanzi all'autorità del conprevisto dall'art. 17 1. 21 marzo lO

1817 (in/ra, § 172) .
Che, come abbiamo accennato, il eomma 3 dell'art. concernesse non ricorsi, ma ipotesi di «ritiro» provvedimenti (tanto per motivi di legittimità, di ufficio di quanto per mo-

tivi di merito), da parte della stessa autorità che li aveva adottati, o d'autorità superiore, sembra poterai desumere dalla circostanza che il detto comma non dice già che contro gli atti dell'intendente «nelle materie generali, e di ordine pubblico », possa reclamarsi in ogni tempo, bensì che tali provvedimenti potevano essere modificati o rivocati in ogni tempo. Erano questi, in sostanza, provvedimenti getti, affini sostanzialmente blico interesse, amministrativi di soge quindi la « generali », cioè rivolti a collettività indeterminate agli atti normativi,

revoca o modificazione seguiva le mutevoli esigenze del pubsenza trovare ostacolo nel consolidamento di situazioni giuridiche soggettive. Può riscontrarsi in ciò pure l'anticipazione di concetti che verranno più tardi sviluppati e precisati (170).
(170) COMERel, p. 352, nota (1): c Niuno ignora che l'autorità ammimstrativa può ritrattare e riformare una propria determinazione, il che non è permesso ai giudici dopo che proferirono una sentenza o decisione »,

954
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Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

161

Nessuna norma legislativa concerne i «'ricorsi al real trono », cioè i ricorsi al re, di cui è pure menzione in tal uni regi rescritti (171). Che tali ricorsi venissero praticati, risulta anche da testi non giuridici (172), e, d'altro canto non potevano non essere consentiti in un ordinamento nel quale, riunendosi al vertice nel sovrano tutti i poteri dello Stato, con effettivo e responsabile esercizio, era ben naturale che a lui si rivolgessero i sudditi, anche nelle materie d'amministrazione, per ottenere la repressione d'abusi, il restauro della legalità, la riduzione ad equità di provvedimenti gravatori. Ma trattavasi, in ogni caso, di ricorsi extra ordinem nel pieno senso dell'espressione: di ricorsi, cioè, non subordinati all'osservanza di termini e di forme, non circoscritti esclusivamente a censure, conclusioni ed istanze dichiarate tassativamente ammissibili, che venivano decisi senza l'obbligatoria osservanza «defidi procedimenti formali (173), ed in sostanza senza che nemmeno dovessero essere preceduti da un atto amministrativo nitivo» (i testi lo menzionano alternativamente col ricorso fondato non

ai ministri) (174); talchè piuttosto che d'un ricorso amministrativo trattavasi d'un appello in istanza suprema,

(17l) I r. 30 luglio 1823 ed Il giugno 1834, in tema d'espropriazione per pubblica utilità, sono citati supra, § 36. n r. 3l marzo 1828 (PETITTI, IV, p. 194) dispone che «gravame giudiziario non possa competere a ,coloro che sono colpiti dalle ordinanze s degli intendenti, che proibivano la cultura, ed ordinavano il rimboschimento di terreni a' termini dell'art. 22 1; 21 agosto 1826, «salvo ai medesimi il ricorso alla M.S. 'per qualche rimedio amministrativo in circostanze di sommo momento» (supra, § 64). (172) Tali le «suppliche che pervengono ai ministri dalle sacre mani» perchè le riferiscano in Consiglio di Stato (NlSCO, 'p. 29). (173) Il regolamento ricordato da NISCO, p. 29, era una semplice istruzione interna: supra, cap. I, nota (189). (174) R. 30 luglio 1823, supra, nota (171). È ovvio che qualora il suddito si dolesse d'un atto emanato dal re stesso, o da un ministro «nel real nome », il ricorso non poteva essere diretto che «al real trono », ossia deposto «nelle sacre mani s ,

162

La Giustizia

955

su norme legislative o regolamentari, bensì sul principio costituzionale che tale suprema istanza identificava nel re, non diversamente di quanto

si verificava, in materia di giustizia

punitiva, con le suppliche di grazia (175). 162. Le leggi sul contenzioso amministrativo. alcune delle cui attrihuzioni Il conerano,

tenzioso amministrativo,

sotto l'antico regnne, in qualche parte anticipate nell'antichissima ed illustre Real Camera della Sommaria (176), era stato organizzato nella parte continentale Gioacchino Murat (177).
(175) Il «ricorso al re» (lo si dica o non «straordinario ») è un istituto di tutti i regimi monarchici (cfr. il libro II, tit, II, cap. II, art. 3, delle Costituzioni piemontesi del 1723 di Vittorio Amedeo II, in BACHELET, 788· pp. 789), che si spiega «con la tradizione storica dei governi monarchi ci, non parlamentari, in cui una missione propria, e, anzi, personale del sovrano, era di rendere giustizia al suddito contro il malgoverno fatto dagli ufficiali della Corona, e, non di rado, anche in nome di essa» (ORLANDO, p. 697). Nelb), l'ordinamento italiano, è singolarmente sopravvissuto a tutti i mutamenti, costituzionali ed istituzionali, ed è divenuto rimedio alternativo al ricorso giurisdizionale (oggi, artt. 8 ss. d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199). Si avverta che le decisioni adottate dal re sui ricorsi a lui diretti non erano provvedimenti giurisdizionali (ed anzi, venivano adottate solo dove non era concessa azione giudiziaria o ricorso contenzioso); e perciò, nell'ordinamento del regno delle Due Sicilie, vanno tenute nettamente distinte dai rescritti con cui il re conferiva efficacia esecutiva alle decisioni delle autorità del contenzioso amminìstrativo (infra, §§ 175 e 176), esercitando, cioè, la funzione di «giustizia ritenuta ». Parimenti, è inesatto definire il ricorso straordinario dell'attuale ordinamento italiano come forma di giustizia ritenuta, basandosi sulla superficiale analogia del procedimento, che implica il parere del Consiglio di Stato, ed il decreto decisorio del Capo dello Stato. (176) Sul suo stato agli inizi del secolo XVIII, SCHIPA, p. 25 ss. Gli scritp tori del tempo concordemente ravvisano nella Real Camera della Sommaria l'antico tribunale del contenzioso amministrativo per i domini di qua del Faro, come nel Tribunale del regio patrimonio quello per i domini di là del Faro (Rocco, I, p. 91 ss.; DIAs, a), I, p. 60), e così tra i moderni GHISALBERTI. c). pp. 67 ss.; e), p. 855. (177) Sulle riforme del decennio francese, GHISALBERTI, pp. 81 S8. c),

del regno sul e di

modello napoleonico, sotto i regni di Giuseppe Bonaparte

956

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie Giudici ordinari

162

------------------

di prima istanza erano. i Consigli d'inten-

denza (r.d. 8 agosto 1806). Giudice d'appello. e giudice dei conflitti d'attribuzioni, il Consiglio di Stato. (r.d. 15 maggio. 1806 e 24 ottobre risdizionali, approvazione. 1809): il quale però, in osservanza non pronunciava del principio. di giustizia ritenuta, decisioni giualla sovrana

ma esprimeva avvisi, da sottoporre

Giudici contabili, gli stessi Consigli d'intendenalla regia Corte de' conti,

za in prima istanza, con appello.

o.ppure la stessa Corte de' conti in prima istanza, con appello. al Consiglio di Stato. (1. 19 dicembre 1807 e r.d. 24 ottobre 1809). Di siffatto ordinamento, il concetto informatore non subì sensibile alterazione dalla monarchia horbonica restaurata, dimodocchè può bene applicarsi tanto. al contenzioso amministrativo. dell'occupazione militare, quanto. a quello. della restaurasione, la definizione che lo. qualifica « una contesa, un litigio, nascente da un atto. amministrativo, da risolverai dall'autorità amministrativa ed in ultima istanza dal sovrano » (178). Restò ferma, infatti, la discriminazione tra la competenza dell'autorità giudiziaria, e quella dell'autorità del contenzioso, non meno. della «ritenzio.ne» suprema borbonico gislazione del potere giurisdizionale nella istanza. Verò è però, del pari, che dal legislatore furono colmate lacune cui non provvedeva la ledell'occupasione militare (179); dimodocchè può che non è tale normativa « di quelle,

senza iattanza ripetersi

che vengono copiate dalle leggi francesi, quindi è che non si possa in questa parte di dritto. allegare in esempio. ciò che si pratica in Francia» (180). Il che, in parole po.vere, signifinon poteva, come fin troppo cava che il giuri sta meridionale
(178) DIAs, a), I, p. 60. (179) DIA S, a), I, pp. 59·60. (180) DIAs, a), I, p. 377.

162

La Giustizia

957

spesso, tradurre dal francese i commenti, ma li doveva originalmente elaborare. È opportuno, anzitutto, ricordare mentali leggi della materia. tenzioso amministrativo. sulta dal preambolo quali fossero le fonda-

Tale era, anzitutto, la 1. 21 marzo 1817, riguardante il conQuesta legge, come espressamente ri-

(181), era intesa a fissare i limiti tra contenzioso amministrativo e contenzioso giudiziario (supra, § 147). Essa stabiliva, perciò, che sarebbero state essenzialmente distinte e separate tra loro le materie del contenzioso amministrativo da quelle sarebbero i corpi incaricati del contenzioso giudiziario separate e distinte sulle prime, giudicare (artt. (art. l); che le autorità ed dalle autorisulle seconde delle autoristate ugualmente

di pronunziare

tà e corpi cui sarebbe appartenuto tà del contenzioso amministrativo

(art. 2); stabiliva poi le materie di competenza dette autorità 26), e dettava alcune norme sull'esecuzione sioni (artt. 27-33).

3-17), elencava le (art. 18), ne definiva le competenze (artt. 19delle loro deci-

Seguiva subito la 1. 25 marzo 1817, «colla quale determinasi la procedura del contenzioso amministrativo

», consi-

derando «che le forme de' giudizi

sono destinate ad assicura-

re sempre più la libertà e la proprietà dei cittadini », e «che nel determinare la procedura del contenzioso amministrativo fa d'uopo combinare la celerità della giustizia amministraa' diritti di coloro ch'entrano neltiva con la garantia dovuta

la di lei competenza ». Era questo appunto il settore, dove i giuristi napoletani sottolineavano la lacunosità della preceden-

(181) «Essendo nel pubblico interesse il veder fissati i limiti, i quali separar debbono il contenzioso amministrativo dal contenzioso giudiziario, ed avendo noi considerato che la mancanza di una regola certa e positiva su tale oggetto potrebbe dar luogo a frequenti collisioni tra le rispettive autorità ) ...

953

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

162

te legislazione (182); ed è da rilevare come l'esigenza di « celerità della giustizia amministrativa» continui tuttora a considerarsi essenziale (183). Altra l. 29 maggio 1817, aboliva la regia Corte de' conti istituita in tempo dell'occupazione militare, ed istituiva la Gran Corte de' conti per i reali domini di qua del Faro (art. 1). Alla camera del contenzioso amministrativo veniva affidata la relativa giurisdizione, sioni dei Consigli d'intendenza dei demani Supremo in grado d'appello dalle decie dei commessari ripartitori grado, con appello al dell'amministrazione 1830, ed non prole

(artt. 10 ss.), ed in primo lavori e forniture

Consiglio di cancelleria

(supra, §§ 27 e 66-68) in

materia di contratti,

centrale (artt. 14, modificato con r.d. 5 aprile art. 19). «La camera del contenzioso amministrativo nunciando che sopra oggetti di amministrazione potevano «eseguirsi sue decisioni non»

pubblica,

che dopo... sovrana

approvazione» (art. 17). Seguivano, con la stessa ammirevole solerzia, il regolamento di servizio interno della segreteria della Corte (r.d. 12 agosto 1817); relativo alla forma, generale e cancelleria 1818, il r.d. 2 febbraio

esame e giudizio de' conti delle pubblidella stessa data, di normativi fu ema-

che amministrasioni ; ed il regolamento, procedura delle sezioni contabili. Un ulteriore gruppo di provvedimenti

nato sotto la data del 13 marzo 1820, e comprende un decre-

(182) Dus, al, I, p. 59. (183) Drxs, al, I, p. 81: « ... conveniva descrivere un modo di procedere, senza lascìarlo all'arbitrio degli amministratori, i quali avrebbero potuto trascurar le forme tanto necessarie per la santità dei giudizi, o adoprarne di soverchio, le quali non convenissero alla celerità, precipuo scopo, come vedemmo, delle operazioni dell'autorità amministrativa ». E cfr. BOZZI, p. 467: « ... occorrono ancora rapidità, prontezza: l'arte di amministrare trova nel tempo, meglio nella tempestività, la sua ragion d'essere a.

162 to «relativo

La Giustizia

959

al modo da tenersi nel sottoporre alla sovrana

approvazione le decisioni emesse dalle Gran Corti de' conti» (in/ra, § 176), un regolamento d'esecuzione del citato decreto; ed un decreto «relativo al modo come prodursi i reclami contro le decisioni emesse dalle Gran Corti de' conti applicabile anche al riesame disposto per ordine sovrano fra, § 175).

», (in-

Infine, con r.d. 21 aprile 1820, fu approvato il «regolamento da osservarsi per tutti li giudizi attivi e passivi delle diverse Amministrazioni finanziere de' reali domini di qua e di là del Faro », con cui furono istituite le regie agenzie del contenzioso in Napoli e Palermo (supra, § 53, ed infra, § 186). Il sistema sopravvisse ai disordini del 1820-21. Infatti, l'abolizione del Supremo Consiglio di cancelleria d'attribuzioni, e la sua sostituzione con le Consulte semplice trasferimento menti (infra,

(supra, § 69) si risolse in un
con modesti emenda-

§§ 176 e 177).
e faticosamente.

La legislazione sul contenzioso venne estesa di là del Faro, piuttosto lentamente Il r.d. 11 ottobre 1817 aveva esteso alla Sicilia, con qualche adattamento, la 1. 12 dicembre 1816 (supra, zioni contenziose. Perciò, quando con l. abolito il tribunale dell'erario 1815 (184), ed organizzata

§ 97). I con-

sigli d'intendenza non iniziarono però l'esercizio delle attrihu7 gennaio 1818 fu istituito nel la Gran Corte e della corona,

contestualmente

(184) Il Tribunale del real patrimonio, derivato dalla Magna Curia dei re normanni (SICA,pp. 62·63), era stato soppresso dalla Costituzione siciliana del 1812 (tìt, II, capo II, § 2: AQUARONE, D'ADDIO, NEGRI,p. 437), che dava mandato al Parlamento di «proporre il modo come stabilire un tribunale per l'erario, a tenore della Costituzione inglese»; ma l'effimero tribunale dell'erario fu e consìmile alla ..• Regia Camera della Sommaria» (DIAs, a), I, p. 81), che era essa pure, tuttavia, una derivazione della Magna Curia. Si noti che il nome «Gran Corte» tanto amato dal legislatore borbonico, è la letterale traduzione di c: Magna Curia ».
23.

LANDI II. -

960

Istituzioni del Regno delle Du e Sicilie

162

de' conti ne' reali domini di là del Faro, con

sede in Palermo,

e competenza analoga a quella della Corte napoletana, si provvide con una norma transitoria (art. 44 1. cit.), secondo cui le controversie che erano in quel momento di ai Consigli d'intendenza, competenza del tribunale dell'erario, e che, secondo il r.d. rebbero appartenute

11 ottobre 1817, sadovevano essere

provvisoriamente esaminate e decise dalla Gran Corte de' conti, con le stesse regole e forme dell'abolito tribunale dell'erario, salvo il divieto (art. 37 e 45), per i membri della detta Corte, di percepire i lucri, emolumenti, propine, regali, etc., previsti o permessi dalle precedenti disposizioni (185). La conseguenza è che la Gran Corte siciliana si trovò oherata, in aggiunta alle funzioni di giurisdizione contabile (che, come risulta dal r.d. 21 settembre 1818, si dovevano esercitare su un ingente arretrato, risalente ad anni anteriori al 1812), contenziose amministraanche dall'esercizio delle attribuzioni

tive, che avrebbero dovuto essere ripartite in prima istanza tra i sette Consigli d'intendenza delle valli. Si rese necessario, perciò, con r.d. 20 marzo 1832, aggiungere (a conclusione d'una lunga serie di disposizioni temporanee e provvisorie, elencate nelle premesse del decreto) una seconda camera contabile, e recare talune modificazioni alla 1. 7 gennaio 1818. Questa situazione infelice non era certo da addebitare tiva volontà del regio governo, note resistenze del particolarismo locale: a catma in maggior parte alle ben se ne ha prova, per

esempi~, nel preambolo del r.d. 6 giugno

1832, il quale, nel-

l'estendere alle decisioni della Gran Corte de' conti e dei Consigli d'intendenza della Sicilia i rimedi dell'opposizione contu-

(185) Non diversamente l'art. 43 l. cito attribuiva alla Gran Corte de' conti «1Ìnchè non saranno organizzati i tribunali giudiziari» le cause relative al contenzioso giudiziario, che erano già di competenza del tribunale dell'erario.

163

La Giustizia

961

maciale, del ricorso per ritrattazione

(revocazione), e dell 'oppo-

sizione di terzo, non previsti nel r.d. luta

Il ottobre 1817, preci-

sa che l'estensione di disposizioni vigenti in continente è vo-

« non che per ragione di uniformità, ma bensì per ragione di perfezione di legge »,
Solo, infine, con r.d. 7 maggio 1838, si decise d'estendere integralmente (suprra,

§ 97) ai reali domini di là del Faro le

Il. 12 dicembre 1816, 21 marzo 1817 e 25 marzo 1817, restando abolita ogni altra disposizione preesistente: con che la Sicilia, bon. gré mal gré, fu costretta a fare un altro passo fuor dalle tenebre medievali, ed anche in questo settore fu realizzata l'unificazione legislativa del regno. È da ricordare, tuttavia, che le norme relative ad attribuzioni del Supremo Consiglio di cancelleria, e poi della Consulta, avevano avuto sempre vigore anche in Sicilia, salva la competenza del luogotenente generale e del ministro presso di lui (art. 3 r.d. 13 marzo 1820; artt. 4 e 5 reg. 13 marzo 1820). L'assimilazione 1818, sui giudizi di conto. fu completata col r.d. 11 marzo 1839, che estese alla Sicilia il r.d. 2 febbraio

I conflitti d'attribuzioni tra autorità giudiziarie ed amministrative rimasero sempre regolati fondamentalmente 16 settembre 1810 (186), integrato dai r.d. 8cittobre dal r.d. 1825 e

20 maggio 1844, salvo la sostituzione del parere del Consiglio di Stato con quello del Supremo Consiglio di cancelleria e poi della Consulta 163.

(in/ra, §§ 187 e 188).
La fa-

I giudici del contenzioso amministrativo. -

coltà di giudicare delle controversie del contenzioso ammini-

(l86) Decreto datato dal re Gioacchino Murat «dal Campo reale di Piale» (a monte di Scilla), dove il re si era recato per predisporre lo sbarco in Sicilia, eseguito, con infelice risultato, la successiva notte dal 17 al 18 settembre 1810 (COLLETTA, II, pp. 338 8S.; PIGNATELLI STRONGOLI, pp. 90 8S.). a), DI a),

962

Istituzioni

d el Regno delle Due Sicilie

163

strativo apparteneva, secondo l'art. 18 1. 21 marzo 1817, agli eletti, ai sindaci, a' Consigli d'intendenza, al Consiglio delle prede marittime, alla Gran Corte de' conti, secondo le regole delle rispettive competenze, ed alle Camere di giustizia e dell'interno del Supremo Consiglio di cancelleria per quanto concerneva le decisioni di conti della Corte anzidetta, ai termini della 1. 12 dicembre 1816 sull'amministrazione civile. Ma questa disposizione, nella parte concernente il Supremo Consiglio di cancelleria, fu subito superata dall'art. 141. 29 maggio 1817, e dall'art. 9 l. 7 gennaio 1818, sulle Corti de' conti, rispettivamente de' reali domini di qua e di là del Faro, che resero impugnabili anche le decisioni emesse in prima istanza dalle dette Corti nelle materie del contenzioso amministrativo. L'art. 9 J. 7 gennaio 1818, per l'abituale ménagement della suscettibilità insulare, riservava ad un successivodecreto la designazione del giudice d'appello, nonchè dei casi e modi dell'impugnazione; ma i tre decreti del 13 marzo 1820 (supra, § 162) disciplinano la materia in modo uniforme, tanto per il continente quanto per l'isola. Dopo l'abolizione del Supremo Consiglio, le relative funzioni di giudice del contenzioso furono trasferite alle Consulte (supra, § 69). De' detti giudici del contenzioso, gli eletti, i sindaci, i Consigli d'intendenza, il Supremo Consiglio di cancelleria, e poi le Consulte, esercitavano, con le attribuzioni del contenzioso amministrativo, altre d'amministrazione attiva e consultiva. Il Consiglio delle prede marittime, e le dipendenti Commessioni di prima istanza, erano collegi misti, civili e militari, con una competenza speciale. I soli organi creati espressamente per l'esercizio d'attribuzioni del contenzioso amministrativo, con personale dotato di stabilità d'impiego, erano le due Gran Corti de' conti: le funzioni di controllo amministrativo (supra, § 38) erano estranee alle Gran Corti de' conti del regno, le

163

La Giustizia

963

cui attribuzioni non contenziose erano meramente accessorie (187). I sindaci e gli eletti erano le autorità dell'Amministrazione comunale, di cui agli artt. 53-60 L 12 dicembre 1816: funzionari temporanei (art. 116 l. cit.) ed onorari (art. 152 l. cit.), le cui attribuzioni, quali giudici di prima istanza e talvolta d'appello, concernevano esclusivamente contravvenzioni di polizia urbana (art. 58 l. cit.) o di polizia demaniale (artt. 6 e 7 l. 21 marzo 1817), la materia, cioè, che nel diritto francese è detta contentieux de. la répression. (supra, §§ 112 e 113). I Consigli d'intendenza (supra, § 99) dipendevano strettamente dall'autorità sovrana; ed i loro consiglieri (supra, § 100),utilizzabili dall'intendente anche per «commessioni e delegazioni straordinarie, così in residenza come fuori, per servizio dell'amministrazione », non avevano nessuna garanzia di indipendenza dal potere politico (188).

(187) Le Gran Corti de' conti di Napoli e di Palermo esprimevano parere sulla liquidazione di pensioni (supra, § 42); presso la Gran Corte de' conti di Napoli era costituita la Commessione consultiva de' presidenti (in/ra, § 165); presso l'una e l'altra era costituito il Consiglio delle contribuzioni dirette (supra, § 50').Inoltre, la circo Min. Aff. interni, 18 giugno 1817 (PETITTI, IV, p. 27) aveva raccomandato agli intendenti di sottoporre al procuratore generale della Gran Corte de' conti «i dubbi, che meritano d'essere rischiarati, per la regolarità del procedimento >. (188) Dns, c), I, p. 372, e MANNA, pp. 348-349, osservano (con le stesse parole) che «tutte quelle che diconsi garentìe della giudicatura, cioè la inamovìbìlità del giudice, la istruzione e discussione delle prove, la libera difesa e la motivazione della sentenza, sono del pari indispensahili in ogni sorta di giudizi, ed il torle via ed anche il limitarle è uno snaturare ed alterare !'indole del giudizio e le funzioni del giudice s , Perciò (vedi anche EcHANIZ, pp. 30.31, in GHISALBERTI, p. 106) la partizione del contenzioso in ordinac), iI'io ed amministrativo era giustificata solo dalla diversa natura delle cogni'zioni che si richieggono per l'applicazione del diritto privato, del diritto penale '6 del diritto amministrativo, e la differenza delle forme. istruttorie che richiede

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

163

I Consigli d'intendenza erano «i giudici ordinari di tutte le materie del contenzioso amministrativo », enunciate nel tit. I l. 21 marzo 1817 (art. 23 l. cit.), nonchè delle altre materie loro attribuite da leggi speciali, salvo di quelle che dalla legge stessa, o da altre norme, erano attribuite alla competenza di giudici diversi (189). Essi erano di solito giudici di primo grado, le cui decisioni erano soggette ad appello devolutivo alla Gran Corte de' conti; ma in materia di contravvenzioni giudicavano talvolta in grado d'appello, op'pure pronunciavano decisioni inappellabili [artt, 21, 22, 25, 1. cit.). Ma. teria di giurisdizione volontaria dovrebbero considerarsi le autorizzazioni dei giudizi promossi da pubbliche amministrazio-

ciascuna delle tre qualità di giudizio dalla diversità delle persone e delle ciro costanze che accompagnano ciascuna. Talora, però, le s garantìe della giudicatura» sono trascurate: per esempio (r. 24 ottobre 1829, in PETITTI,IV, p. 224) l'intendente ed i consiglieri non erano tenuti ad astenersi nei «giudizi sulla validità, legittimità ed interpretazione o spiegazione di quegli atti amministrativi medesimi alla cui formazione eglino rispettivamente per ragion d'ufficio» avessero preso parte. (189) Sull'ordinamento e le funzioni dei Consigli d'intendenza, DIAs, a), I, pp. 467 ss. Come rileva GHJSALBERTI, pp. 113 55., alcuni dicevano il Conc), siglio giudice ordinario del contenzioso amministrativo (giudice «esclusivo» lo definiva l'art. 20 l. 12 dicembre 1816; e l'art. 23 l. 21 marzo 1817 diceva che i Consigli «tranne i casi d'eccezione contenuti nelle leggi, riferite negli artt. 14 e 15, saranno i giudici ordinari di tutte le materie del contenzioso amministrativo»): così VASELLI, p. 96 ss.; Dus, a), I, p. 73; Rocco, Il, pp. p 235-236; nonchè il r. 17 gennaio 1853 (PETITTI,V, p. 401) che afferma da competenza amministrativa secondo la legge del 21 marzo 1817 e 7 giugno 1819 non essere eccezionale, ma competenza propria ». Giudice d'eccezione lo dicevano invece ECHANIZ, pp. 15-16; COMERC!, 191; ed il r. 28 febbraio 1824 p. (in DIAs, a), I, p. 387). La situazione era simile a quella per cui oggi tribunali amministrativi regionali e Consiglio di Stato sono giudici «ordinari» dell'interesse legittimo, ma giudici «speciali» rispetto alla magistratura ordinaria. La proposta d'isrìtuìre il pubblico ministero presso il Consiglio d'intendenza fu respinta (r. lO gennaio 1818, su cfp. SCC, in PETITTI,IV, p. 34), perchè tali funzioni si ritenevano esercitate dall'intendente; ma l'inopportuna commistione dell'ufficio di presidente e di pubblico ministero è criticata da Dus, a), I, pp. 473474, e da Rocco, I, p. 125.

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La Giustizia

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ni, e le conciliazioni di liti tra privati e pubbliche ammini strazioni, di cui agli artt. 16 e 17 1. cito I Consigli delle prede marittime (1. 2 settembre 1817; r.d.

8 aprile 1822 e 31 maggio 1826) erano «tribunali d'eccezione », cioè organi di giurisdizione amministrativa speciale (190)
istituiti per giudicare della legittimità delle prede marittime, nonchè dell'appartenenza gradi, alla dipendenza d'oggetti recuperati da naufragio (art. 637 Il.cc.) (191). Questa giurisdizione era ordinata in due dei ministro di grazia e giustizia. Le Commessioni di prima istanza si formavano in ogni distretto di marina (192) nel cui porto o rada fosse condotto un legno predato o fossero recuperati oggetti naufragati, ed erano composte da tre ufficiali di marina, uno dei quali presidente, funzionando da pubblico ministero il giudice di circondario, mentre a Napoli era presidente un capitano di vascello, giudici il capitano del porto ed il più anziano commessario di marina

(supra,

§ 62), e pubblico ministero un sostituto procuratore del tribunale civile. Segretario della Commessione era in Napoli un vice cancelliere del tribunale civile, e nelle altre sedi il cancel(r.d. 15 gennaio 1818). gratifica liere del giudice di circondario va un presidente «togato

Il Consiglio delle prede marittime, sedente in Napoli, ave-

», godente di un'annua

di d. 2.500, ed un segretario di nomina regia con annuo sti(190) (191)
premesso siglio recuperati noscenza delle COMEReI, pp. 4344 li Min. che prede Aff. interni che qualche avvertì e 197; DIAS, a), I, p. 68. (circ. dal procuratore aveva delle la sola autorità

era gli stato segnalato che

12 luglio- 1828, in PETITTI, IV, p. 198), generale presso il Convenduto all'incanto istanza. in 3 circondari, 2°, Pizzo, (r.d, 30 gennaio oggetti cocompetente di prima a prendere

intendente

da naufragio, di tali Le coste

affari era la Commessione dei domini 3°, Taranto, tre l° circondario,

prede

(192)
suddivisi Reggio

di qua del Faro erano divise distretti di Napoli Otranto, Barletta marittimi, e Pescara

in 9 distretti: e Crotone;

e Salerno;

1817). In Sicilia, v'erano
mo e Messina.

dipartimenti

in Castellammare,

Paler-

966

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

163

pendio di d. 720, ed era composto da un consigliere della Gran Corte de' conti, un giudice della Gran Corte civile, un capitano di vascello, un consigliere dell'Intendenza di Napoli, un componente del corpo di città di Napoli, ed un commessario di marina; funzionava da pubblico ministero un sostituto procuratore generale della Gran Corte civile. Il Consiglio era giudice d'appello, e le sue decisioni non potevano essere eseguite senza la sovrana approvazione. Il Consiglio e le Commessioni delle prede applicavano la procedura del contenzioso amministrativo (193). Dell'ordinamento del Supremo Consiglio di cancelleria e delle Consulte, consessi ne' quali prevalenti erano le attribuzioni consultive, abbiamo detto supra; § § 66 ss, L'art. 18 cito non menziona l'intendente come giudice singolare del contenzioso amministrativo in tema di scioglimento di promiscuità, reintegra di terre demaniali occupate, divisioni di demani e questioni dipendenti, nè le altre autorità del contenzioso che, in via temporanea o permanente, a determinati territori citarono giurisdizione in materie demaniali o limitatamente (infra, (Sicilia, Tavoliere di Puglia, Sila) eser-

§ § 178-

(93) Un processo molto noto, dibattuto si in prima istanza dinanzi alla Commessione delle prede di Napoli, fu quello concernente il piroscafo sardo « Cagliari s, catturato nelle acque di Capri dalle reali fregate e Trancredi » ed «Ettore Fieramosca », dopo avere sbarcato a Sapri la banda armata di Carlo Pisacane. La casa Carlo di Lorenzo & C., di Napoli, quale procuratrice della compagnia di navigazione Raffaele Rubattino di Genova, ricorreva per ottenere la restituzione della nave; mentre l'Intendenza della real marina ne chiedeva la dichiarazione di buona preda. La Commessione, con decisione 28 novembre 1857, respinse il ricorso della compagnia Rubattino (non poteva es· sere dubbio che trattava si di nave pirata), e la decisione fu confermata dal Consiglio delle prede; ma nel frattempo il governo di Napoli aveva ritenuto opportuno cedere alle pretese del governo sardo, esosamente sostenute dal governo di sua maestà hritannica (CASSESE, pp. 149 55.; DE SIVO, a), I, pp. 4.35 e 447 55.).

164

La Giustizia

967

181). È questo il solo istituto del contenzioso amministrativo del regno perpetuatosi nell'ordinamento italiano: le attrihuzioni contenziose degli intendenti, trasferite ai prefetti, furono in. fatti conservate dall'art. 16 1. 20 marzo 1865, n. 2248, alI. E (194), e poi conferite ai commissari per la liquidazione degli usi civili, istituiti con r.d.1. 22 maggio 1924, n. 751, i quali non hanno tuttora portato a termine l'opera iniziata da Giuseppe Bonaparte con l. 2 agosto 1806. Dovrebbero inoltre considerarsi giudici del contenzioso i giudici de' dazi indiretti (195) ed i giudici di circondario nell'esercizio della competenza in tale materia (supra, § 142). 164. La Gran Corte de' conti nel sistema del contenzioso amministrativo. - Le Gran Corti de'conti di Napoli e di Palermo, erano, se non proprio gli organi «supremi» del contenzioso amministrativo - perchè le loro decisioni erano talora appellabili innanzi al Supremo Consiglio di cancelleria, e più tardi alle Consulte, e potevano essere soggette a revisione di tali consessi - certamente gli organi «ordinari» più importanti, in quanto, come si disse, specificamente costituiti per l'esercizio delle attribuzioni del contenzioso. Si rifletteva ovviamente anche in esse il dualismo del regno, pur se, probabilmente, la frequente differenziazione delle leggi amministrative vigenti nel continente e nell'isola poteva
(l~4) e pel (l~5) Per la giurisdizione degli intendenti nella del regno tabella (pp. delle Due dei Sìcilie, 1282 ss, giudicì dedia osautore il con-

suo trasferimento

ai prefetti

del regno

d'Italia,

DI SALVO,pp. organica 1~6·1~7) nel capo In verità, c norme

COMEReI, pp. 44 ss., li menziona ma ne tratta e tribunali contenzioso di eccezione delle pubbliche 20 dicembre si scostano rescritti,

di circondario, cato ai «giudici proposito serva nella riporta tenzioso del

poi più ampiamente

». DIAs, a), I, p. 38~, li menziona
contribuzioni. 1826 conteneva dal rito istruzioni, i domini ordinario'. etc., di là come citato

CAPOZZO, p. 121, la l. procedura, che in parte numerosi in appendice

da tenere

n

concernenti del Faro.

de' dazj indiretti,

specie

riguardanti

968

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

164

in qualche modo giustificarlo, e se il sistema di giUStIZIaritenuta costituiva un efficiente freno alle eventuali deviazioni. La regia Corte de' conti, istituita con l. 19 dicembre 1807, di Giuseppe Bonaparte, aveva, al pari della Corte de' conti francese, esclusive funzioni di giudice della contabilità pubblica: articolata in due camere, per i conti delle rendite, rispetti. vamente, e per quelli delle spese, giudicava in appello dai Consigli d'intendenza, O in prima istanza con appello al Consiglio di Stato (196), La Gran Corte de' conti borbonica fu essa pure un organo esclusivamente giurisdizionale, ma le furono trasferite inoltre le attribuzioni del contenzioso amministrativo, che durante l'occupazione militare venivano esercitate dal Consiglio di Stato (197). ,La fortuna dell'istituto fu dunque correlativa alla poli. tica antipatia che il governo della restaurazione dimostrò verso

(196) Secondo la L 19 dicembre 1807, la Corte de' conti era composta -d'un presidente, un vice-presidente, 8 maestri de' conti (maitres des comptes), 26 razionali, un procuratore generale, 2 sostituti, un cancelliere. (197) L'opinione pubblica del regno pare fosse favorevole alla conservazione del sistema. Sotto l'antico' regime infatti «tutti gli affari del regno si 'discussero nel fòro, e nel fòro si disputò sopra tutti gli affari... Tutto ciò che non era materia di disputa forense fu trascurato ... Tutto in Napoli si doveva fare dai giudici e per vie giudiziarie» (Cuoco, p. 42), dimodocchè «la separazione del potere giudiziario dall'amministrativo (era) stata considerata particolarmente vantaggiosa nel regno di Napoli, dove l'esagerazione dellinfluenza dei legisti aveva prodotti svantaggiosi risultati », pur con l'inconveniente che, rispetto ad un potere giudiziario limitato nella propria azione, ed a giudici inamovibili, «gli amministratori essendo amovibili sono più dipendenti e perchè spesso nel contenzioso sono fisco e parte» (BLANCH, ), p .. 66). L'abob lizione .del contenzioso, e l'unità di giurisdizione, trovarono invece dei sostenitori nel parlamento napoletano del 184849 (GHISALBERTI, pp. 132 55.), cl, e furono temporaneamente attuate in Sicilia (art. 71 Statuto lO luglio 1848, in AQUARONE, D'ADDIO, NEGRI,p. 585), fino alla restaurazione delle legittime autorità: il Sovrano, peraltro, convalidò gli atti emessi in quel tempo dai trio bunalì civili in giudizi amministrativi (r. 20 gennaio 1853, in PETITTI, , p. 401). V

164

La Giustizia

969

il Consiglio di Stato de' re francesi trascurò, bensì, di dare giustificazioni

(supra, § 27). Non si
concettuali riemergenti al nuovo

sistema, e non v'ha dubbio che la più «giuridica perchè riecheggia tesi periodicamente te de' conti di Napoli, secondo

», anche
ancor ogseparare dal

gi (198), è quella del Rocco (199), magistrato della Gran Corcui era necessario il potere legislativo, anche se esercitato in forma consultiva come nel Consiglio di Stato del tipo franco-napoleonico, potere giudiziario, e la consulenza nelle materie d'alta amministrazione dalla giurisdizione sulle controversie amministrative. Ma, se questo fu davvero il principio riforma, è facile obiettare che il legislatore informatore della non fu coerente era giudice di

quando attribuì, nelle materie in cui la Corte attribuzioni

prima istanza, la competenza d'appello ai con sessi eredi delle consultive del Consiglio di Stato, ed, addirittura, le deSompiù plausibile (200) che abil riesame quando il re nutrisse dubbi nell'approvare cisioni della Corte. Sembrerebbe bia influito la reminiscenza della Real Camera della

maria, di cui era opinione diffusa ravvisare la continuazione nelj.a regia Corte de' conti dell'occupazione militare, mentre sotto l'antico regime le funzioni consultive dalla Real Camera di Santa erano esercitate parte, la Chiara (201). D'altra

tendenza a riunire nel medesimo consesso il contenzioso amministrativo ed il contenzioso contabile si rinviene in altri

(198) Vedi, per esempio, PICCARDI, 270. p. (199} Rocco, I, p. 89: «La giurisdizione per giudicare le controversie del contenzioso amministrativo secondo i veri principi della scienza non si accorda con le attribuzioni organiche del detto Consiglio. Di vero il potere giudiziario vuolsi quanto più è possibile separare dal legislativo ... in più è da por mente (che il Consiglio di Stato) è del pari un collegio consultivo per l'alta amminìstrazione dello Stato ». (200) LANDI, ), p. 167. c (201) Supra, nota (176), e § 66.

970

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

164

Stati italiani della restaurazione (202), e si spiega con la CIrcostanza che, secondo la legislazione del tempo, parte delle materie di contenzioso amministrativo con le materie contenuto economico (demanio, contribuaioni, era abbastanza razionale l'abbinamento tabilità pubblica, fidate. La Gran Corte de' conti era dunque, per l'indole della sua istituzione, un tribunale supremo amministrativo (203), e, salvo la duplicità rilevata, nelle contese amministrative doveva realizzare «le materie il principio che la maggior avevano di con-

contratti) talchè

alla giurisdizione del medesimo consesso af-

di fatto debbono

anche essere giudicate con vedute uniformi e costanti, perchè tendono ad un interesse unico e indivisibile qual'è quello dello Stato, e però debbono essere giudicate da un collegio solo» (204). Era però ben lungi dall'avere potestà giurisdizionale, che era propria quella pienezza di dei giudici ordinari.

Nell'esercizio delle attribuzioni del contenzioso amministrativo, largo posto teneva infatti, come più volte accennammo, la «giustizia ritenuta »: ossia, il giudice amministrativo non pronunciava sentenze, ma semplici « avvisi », la cui esecuzione era subordinata all'approvazione sovrana. Il che giu- . stificavasi perchè «nei giudizi amministrativi si esaminano gli atti dell'Amministrazione, per riconoscerne la legittimità, ovvero per dichiararli non legittimi; e però ove la Gran Corte de' conti decidesse diffinitivamente le contese amministrative potrebbe diventare un corpo censore e distruttore dello Stato» (205), assoluto dell'Amministrazione anche se l'appro-

vazione sovrana, de iure condendo, avrebbe potuto opportu-

(202) (203) (204) (205)

LANDI, c}, pp. 162 e 167. Rocco, I, p. 93. Rocco, I, p. 81. Rocco, I, p. 94.

165

La Giustizia

971

namente circoscriversi ai giudizi su atti del re e dei mmistri (206). Come criterio generale, erano sentenze immediatamente esecutive le pronuncie de' giudici inferiori, contro le poteva gravarsi d'apquali anche la pubblica amministrazione poteva essere rivalutato

pello presso il giudice superiore, talchè l'interesse pubblico nel secondo grado di giurisdizione; mentre l'approvazione sovrana occorreva per le decisioni inappellabili. Per esempio, erano immediatamente esecutive, ma appellabili, le decisioni de' Consigli d'intendenza, ed anche quelle delle Commessioni delle prede; e per contro soggette a sovrana approvazione le decisioni delle Gran Corti de' conti come giudici d'appello, ed anche quelle del Consiglio delle prede. Ma la regola non era rigorosamente osservata. La Gran Corte de' conti di Napoli emanava decisioni esecutive quando giudicava i conti delle rendite e delle spese del denaro regio, quelli delle provincie, e quelli dei Comuni il cui stato discusso (supm, § 126) era approvato dal re: salvo, però, l'appello al Supremo Consiglio di cancelleria, sostituito dalla Consulta (art. 19 l . 29 maggio 1817); in tutti gli altri casi, fossero o no le decisioni appellabili dalle parti e dal pubblico ministero, occorreva l'approvazione regia. E parimenti, nella Gran Corte de' conti di Palermo, l'approvazione sovrana concorre-

va con l'appello per le decisioni di primo grado sui conti della Tesoreria generale, ed occorreva sempre per le decisioni in appello (artt. 9,

ro,

e 13 l.

7 gennaio 1818). In altre

parole, iljavor legis era per la giustizia ritenuta, non per quella delegata, anche se l'una e l'altra venivano secondo i casi utilizzate.

165.

La GrfOt Corte de' conti di Napoli. -

Le due Gran

Corti de' conti, per i domini di qua e di là del Faro, ave(206) Rocco, I, pp. 95·96.

912

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

165

vano, in base alle rispettive leggi istitutive, 29 maggio 1817 e 7 gennaio 1818, un ordinamento affine, anche se differivano in taluni particolari. L'una e l'altra, amministrativamente, erano inquadrate il luogotenente nell'Amministrazione di Palermo. (artt. lO (artt. ss. 1. 29 maggio finanziera: nel Ministero delle finanze quella di Napoli, quella e nel Ministero presso

La Gran Corte di Napoli era articolata in una «Camera del contenzioso amministrativo»

1817) e due « Camere de' conti»
tenzioso dei contratti, delle liquidazioni provvedimenti

18 ss. 1. cit.). La
nel con(art. nonincari-

Camera del contenzioso giudicava, in prima istanza, lavori e forniture

dei ministeri, nonchè

spedite contro i contabili dello Stato dei Consigli d'intendenza, (intendenti)

13 1. cit.); ed era giudice degli appelli avverso le decisioni,
ed ordinanze chè degli atti dei commissari ripartitori cati dell'esecuzione feudale. Le Camere de'conti

delle decisioni dell'abolita

Commessione

giudicavano delle rendite e spese

di denaro regio, e di quelle delle provincie e dei comuni i cui stati discussi erano approvati dal re (artt. due Camere de' conti riunite conti della Tesoreria generale riunite del debito pubblico esaminavano

18 ss. 1. cit.). Le
e discutevano i Camere sui conti (artt.

e dei banchi, e le tre del pari

in seduta generale provvedevano

e della Cassa d'ammortizzazione generale (artt. 26

21-22 1. cit.). Presso la Corte era l'ufficio del pubblico ministero, diretto dal procuratore rio generale ss, 1. cit.), che vigilava anche la Segreteria generale, diretta dal segreta(artt. 30 e 32 1. cit.); l'ufficio del cancelliere conti con (ufficiali giudiziari) (artt. (art. 31 1. cit.); e v'erano razionali per la verifica de' (artt. 33 ss, 1. cit.), nonchè uscieri diritto esclusivo d'in strumentare,

in Napoli e provincia, ne37 ss. 1.

gli affari sottomessi a giudizio della Corte

165

La Giustizia

973 due collegi con-

cit.) (207). Presso la Corte erano costituiti

sultivi: la Commessione de' presidenti, formata dal presidente, dai tre vice presidenti, dal procuratore generale (o, in sua vece, da un avvocato generale da lui designato), richiesta dei ministri dell'interno di cui era segretario il segretario generale della Corte, per dare parere, a e delle finanze, nelle «materie correnti di amministrazione di competenza dei loro ministeri, meritevoli d'un certo esame» che non fossero riservate al giudizio del Supremo Consiglio di cancelleria, poi delle Consulte (art. 50 1. cit.); ed il Consiglio, denominato, nell'art.

51

1. cit., «delle imposizioni dirette », che però non viene mai così menzionato, ed è il Consiglio « delle contribuzioni dirette », ordinato col r.d. 28 agosto 1816 (supra, Il personale della Gran Corte presidente, procuratore 3 vicepresidenti,

§ 50).
un un

de' conti comprendeva

10 consiglieri, 6 supplenti,

generale, tre sostituti col titolo d'avvocati gene-

rali, ed un segretario generale, i quali tutti vestivano la toga (art. 2, ed art. 4, comma 1, 1. cit.) (208); 20 razionali (art. 35 1. cit.) (209), un cancelliere ed un vice cancelliere, che

(207) Gli uscieri eseguivano anche le notificazioni occorrenti nei giudizi innanzi alla Consulta; e due uscieri, rispettivamente per ciascuna delle Gran Corti di Napoli e di Palermo, erano destinati per eseguire in apoli notificazioni riguardanti giudizi della Gran Corte di Palermo, ed in Palermo notificazioni riguardanti quelli della Gran Corte di Napoli (r. 13 dicembre 1826, in PETITTI, , p. 437). I (208) L'art. 4 l. 29 maggio 1817 dice testualmente: «Tutti i Magistrati ed il Segretario generale della Gran Corte vestiranno la toga ». È questa, probabilmente, la sola norma, nella legislazione del regno, in cui certi pubblici dipendenti investiti di funzioni giurisdizionali sono detti «magistrati ». Le leggi sull'ordine giudiziario parlano sempre di «giudici»; il corrispondente art. 5 l. 7 gennaio 1818 (Gran Corte de' conti di Palermo) ripete l'enumerazione delle qualifiche, e non parla di «magistrati» (sebbene stato giuridico e funzioni siano identici). La voce «Magistrato» è assente nel «Florilegio» del COMERCI, 536. p. (209) Con r. 17 maggio 1826, su cfp. CR, fu disposto che i razionali per la dignità delle loro attribuzioni avessero ad avere la precedenza sul cancelliere, e prendere posto prima di esso nelle ruote contabili (cioè nei collegi giudicanti in materia di conti), senza pregiudizio degli ascensi (promozioni) corrispondenti

974

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

165

vestivano la mezza toga (art. 2 e 4, comma 2, l. cit.); un archivario, un aiutante archivario, un cassiere de' proventi fiscali, e gli uscieri nel numero stabilito col decreto reale d'approvazione della pianta organica (art . 2 l. cit.). Tutti erano nominati con decreto reale su proposta del ministro delle finanze (art. 5 l. cit.), e per le nomine de' magistrati e del segretario generale era prescritta la proposta in Consiglio di Stato, previa discussione in Consiglio de' ministri (reg. lO maggio 1826, tab. Min. finanze). Le nomine erano pienamente discrezionali, anche se il r.d, lO giugno 1828 dichiarava che a questo, e ad altri impieghi superiori del Ministero delle finanze, potevano concorrere i capi ripartimento dei Ministeri delle finanze e dell'interno, ed i sostituti degli uffici finanziari di Palermo e Messina (supra, § 49). I consiglieri supplenti erano scelti tra i razionali (art. 5 l. cit.). I razionali erano nominati per metà a scelta tra gli alunni che avessero prestato tre anni di servizio ininterrotto, e per l'altra metà, parimenti a scelta, tra gli impiegati amministrativi (artt. lO ed 11 r.d. 19 marzo 1829). Più tardi, con r.d. 12 marzo 1856, i razionali, il cui numero fu fissato in dodici, quattro dei quali consiglieri supplenti delle camere de' conti, furono preposti ciascuno ad un'officina di liquidazione, e furono creati 12 pro-razionali, e 12 ufficiali di liquidazione, che, distribuiti dal procuratore generale «secondo i dettami dell'economia del servizio in ciascuna officina», erano collaboratori esclusivi dei razionali, sotto la guida, gli ordini e la responsabilità de' quali dovevano eseguire tutto il lavoro di liquidazione e di risultamento della rispettiva officina.

alla carica di cancelliere, nè dei diritti che competevano al segretario generale quando interveniva nelle sedute a camere riunite (PETITTI, I, pp. 397·398).

165 L'alunnato

La Giustizia

975

pre sso la Gran Corte de' conti de' reali domi. di la utilità del-

m di qua del Faro (r.d. 19 marzo 1829, e regolamento pari data) era stato introdotto perchè «veduta l'istituzione dell'alunnato giudiziari» ti di giurisprudenza

presso i tribunali

erasi voluto « applicare i benefici di questo stahidella Gran Corte de' concon i razionali nel-

limento al tribunale amministrativo dal procuratore nelle riunioni dei razionali,

». Gli alunni, in numero non superiore a lO, dipendevano
generale, collaboravano

l'esame dei conti e nella soluzione dei quesiti, ed intervenivano generali degli agenti del pubblico ministero e avendovi solo voto consultivo. Requisiti per la

nomina erano l'età di 21 anni, un reddito o assegnamento d'annui d. 240, iscritto sul gran libro del debito pubblico, ed immobilizzato fino alla nomina a razionale, oppure alla morte, o alla dimissione dall'ufficio, ed il superamento d'un esame, che doveva essere bandito ogni volta che mancassero non meno di tre alunni. L'esame era scritto, e consisteva in due prove, una sulle leggi civili, l'altra sul diritto pubblico del regno, consistente in «una riguardanti nistrativo procuratore quistione... la quale includa più teorie e l'amministrazione in generale specialmente la distinzione del contenzioso ammidal giudiziario,

».

La giunta degli esaminatori era composta del presidente e del generale della Corte, d'un vice presidente, un avo vocato generale ed un consigliere. Gli ultimi tre erano nomi. nati dal ministro delle finanze, e due di loro dovevano appar· tenere alle camere contabili. Il servizio degli alunni era gratuito, ma era loro assicurata una specie di carriera. Essi venivano ogni anno sottoposti ad un esame scritto ed orale, da parte del procuratore generale e degli avvocati generali, e dopo tre anni di servizio era loro riservata, come si è detto, la metà delle cariche di razionale. Tali nomine, peraltro,
24. LANDI - II.

avvenivano

a scelta, «senza tenersi

976

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

165

conto dell'antichità

», su proposta del ministro delle finan-

ze, ed in ragione del suo «giudizio morale », fondato su rapporti da richiedersi ai superiori immediati «su l'abilità, assiduità al lavoro, ed ogni specie di qualità morale e religiosa» (art. 11 r.d. cit.). Gli alunni, poi, che eminentemente si fossero distinti per talento e per onestà dovevano essere tenu-

ti presenti eziandio nelle provviste delle cariche ed uffici amministrativi (art. 13 r.d. cit.). Il r.d. 12 marzo 1856 istituì dodici posti di alunni e dispose che le nomine dei pro-razionali, contabili senza soldo, da distribuire nelle officine di liquidazione; degli ufficiali di liquidazione e degli alunni fossero fatte per concorso, cui avrebbero potuto partecipare gli impiegati della Gran Corte de' conti, delle altre amministrazioni finanziarie, nonchè gli estranei; concorso da celebrarsi innanzi al presidente ed ai membri del pubblico ministero della Gran Corte. In sostanza, l'ordinamento della magistratura della Gran selezione conCorte de' conti era idoneo a garantire un'adeguata seguito (210). Mancava, per contro, qualsiasi pendenza dal governo, salva la prescrizione va la proposta in Consiglio di Stato, Consiglio de' ministri.

tecnica, e sembra che tale risultato si fosse effettivamente (reg.

garanzia d'indi-

lO maggio

1826, tab. cit.) che per la destituzione de' magistrati occorreprevia discussione in

(210) La Gran Corte de' conti di Napoli (al pari di quella di Palermo) sfugge all'attenzione degli storici politici, contemporanei e posteriori: il che devesi certamente in gran parte al carattere strettamente tecnìco-giurìdìco delle sue attribuzioni, ed anche al fatto che non si verificarono in essa disordini o abusi. Circa la qualità del personale, basterà ricordare che appartenevano alla magistratura della Corte cultori di diritto pubblico e d'economia come Giuseppe Rocco (razionale) e Pompilio Petitti (vice presidente e poi procuratore generale) le cui opere abbiamo largamente utilizzato, e Agostino Magliani (razionale}, poi ministro delle finanze del regno d'Italia.

165

La Giustizia

977

L'annuo soldo del personale della Gran Corte de' conti di Napoli (art. 40 l . 29 maggio 1817, modificato dal r.d. 13 dicembre 1819; art. 5 r.d. 12 marzo 1856) era il seguente:
l. . 2.. 3.. 4. . 5. . 6. . 7.. 8.. 9.. lO.. Il. . Presidente e procuratore generale, d. 3.600; Vice presidente e avvocato generale, d. 2.400; Consigliere, d. 1.800; Segretario generale, d. 1.440; Cancelliere, d. 1.000; Razionale; vicecancelliere, d. 600; Archivario, d. 480; Cassiere; pro-razionale, d. 360; Aiutante archivario, d. 240; Ufficiale di liquidazione, d. 144; Usciere, d. 120.

Ai razionali era inoltre dovuta un'annua gratificazione, «per premio dei conti che da essi saranno liquidati» (art. 46 l. cit.), su un annuo fondo di ducati 18.000 (ridotto a d. 9.500 con l'art. 8 r.d. 12 marzo 1856) secondo un piano di riparto proporzionale al lavoro svolto, che veniva determinato da una Commessionepermanente formata dai due vice presi. denti e dai due vice avvocati generali delle Camere contabili, dai due razionali consiglieri supplenti, e da un segretario (r.d. 18 febbraio 1818). Sul detto fondo venivano prelevati d. 1080, da distribuire ai sei razionali consiglieri supplenti, in compenso delle funzioni esercitate nella Camera de' conti, senza pregiudizio del diritto a partecipare al riparto delle gratifica. zioni per le liquidazioni de' conti loro affidati come razionali (art. 46,comma 2, l. cit). Le attribuzioni del personale della Corte e la. sua distribuzione erano le seguenti: - il presidente poteva presiedere qualunque Camera (artt. 9, comma 4 e 5 l. cit.), ed aveva le funzioni direttive previste dagli artt. 23 e 41 l. cit.;

97B -

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie la Camera del contenzioso amministrativo

165 era com-

posta d'un vice presidente e quattro consiglieri, e deliberava con non meno di 4 votanti (art. 9, commi l e 3, 1. cit.); le due Camere de' conti erano composte d'un vice presidente e tre consiglieri, e deliberavano con non meno di tre votanti (art. 9, commi 2 e 3 1. cit.); i consiglieri effettivi potevano essere sostituiti da supplenti (art. 9, comma 6, 1. cit), ed i razionali avevano voto deliberativo nella discussione de' conti di cui erano relatori (art. 34 1. cit.); il procuratore generale intratteneva la corrispondenza con i ministri e le altre autorità (art. 42 1. cit.), vigilava sulla disciplina e sul servizio, esercitava le funzioni del pubblico ministero (art. 26 1. cit.) e dirigeva gli avvocati generali, destinandoli alle diverse Camere (art. 27 1. cit.): il pubblico ministero doveva essere inteso in tutti gli affari di competenza della Corte (art. 28 1. cit.); il segretario generale (art. 30 1. cit.) era preposto alamla segreteria generale, che esercitava tutte le attribuzioni

ministrative della Corte, ed era articolata in quattro ripartimenti: contabilità generale, contenzioso, consultivo, delegazioni diverse; alla segreteria generale erano gati previsti nell'apposita pianta (r.d. addetti gli impie-

12 agosto 1817); ed il

segreta do generale era segretario della Camera del contenZIOSO e delle Camere riunite; il cancelliere, supplito al bisogno dal vice cancelliere, era addetto specificamente alle Camere contabili (art. 31 1. cit.), ed era anch'egli capo d'un ufficio articolato in due cipartimenti, con personale previsto in pianta: allacancelleria era anche addetto un controloro delle contribuzioni dirette, per ricevere, porre in ordine e tenere in deposito le relative ai gravami per contribuzioni art. 123 r.d. lO giugno 1817).. carte (r.d .. 12 agosto 1817;

166

La Giustizia

979

La distribuzione dei vice presidenti e dei consiglieri delle tre camere era fatta dal ministro delle finanze, su proposta del presidente de' conti. e del procuratore generale della Gran Corte

Va infine ricordato che, per eliminare l'ingente arretrato contabile, venne disposto, con r.d. 7 aprile 1835, che i conti degli anni decorsi a tutto il 1824, per speciale sovrana delegazione, fossero esaminati. con procedura abbreviata e semplificata, da due Commessioni, presiedute ciascuna da un consigliere ordinario, e composte da un consigliere supplente, un razionale relatore con voto deliberativo, un consigliere ordinario in funzioni di pubblico ministero, ed un impiegato di cancelleria, designato dal procuratore generale, in funzione di caneelldere. Le decisioni delle Commessioni avevano la stessa forza di quelle della Gran Corte de' conti, ed andavan soggette agli stessi gravami (art. 5 r.d. cit.). Presso la Gran Corte di Napoli si costituirono Commessioni consultive temporanee, talora composte di magistrati,

per esaminare determinati affari: vedi, per esempio, il r.d. 23 marzo 1818, ed altri successivi, per la liquidazione de' crediti degli emigrati politici.

166. La Gran Corte de' conti di Palermo. -

La Gran

Corte de' Conti ne' reali domini di là del Faro, secondo la legge istitutiva, 7 gennaio 1818, aveva una sola Camera, con competenza promiscua, contenziosa e contabile, non diversa da quella della Corte di Napoli, ed era composta (art. 3 l . cit.) d'un presidente, un vice presidente, due consiglieri, due supplenti, un procuratore generale, un cancelliere con le funzioni di segretario generale, un archivario, un aiutante dell'archivio, quattro razionali due de' quali erano consiglieri supplenti, un cassiere de' proventi fiscali, ed alcuni uscieri.

980

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

166 al-

L'organico si rivelò ben presto insufficiente, in relazione l'ingente arretrato,

per il cui smaltimento non valse nemme-

no l'istituzione d'una Commessione temporanea (r. 17 maggio 1828) per l'esame de' conti fino al 31 dicembre 1825. E così, con r.d. 25 marzo 1819 furono creati pro-razionale; cinque posti di carica piazcon r.d. 14 aprile 1826 fu istituita la

d'avvocato generale; con r.d. 8 maggio 1828 istituita una

za di «consigliere al seguito », ossia aggiunto; con r.d. 17 ottobre 1829 furono istituiti un terzo posto di consigliere ordinario, uno di razionale-consigliere supplente, uno di procontestuale razionale (211). Infine, con r.d. 20 marzo 1832, si provvide, mente, ad abolire la ricordata Commessione temporanea,

ad istituire una seconda Camera, cui fu dato il nome di Camera contabile (art. l r.d. cit.). Alla seconda Camera furono attribuiti il residuo arretrato della Commessione temporanea, da discutere nelle forme sommarie per essa previste, nonchè i conti dal I" gennaio 1826 al 31 dicembre 1831 da discutere tutte le alnei modi ordinari. Restavano alla prima Camera

tre attribuzioni del contenzioso amministrativo e del contenzioso contabile previste dalla 1. 7 gennaio 1818. I conti dal I" gennaio 1832, di qualunque classe e natura, venivano distribuiti indifferentemente tra le due Camere ( artt. 6-9 r.d.cit.). V'era un ufficio del pubblico ministero, diretto dal procuratore generale, il quale, prima dell'istituzione del posto d'avvocato generale (art. 22 1. cit.), era supplito dal meno anziano dei consiglieri.
In

L'ufficio del cancelliere

funzionava

origine anche da segreteria generale (art. 24 1. cit.), ma

(211) I provvedimenti con cui dal 1819 in poi si tentò di fronteggiare le cennate difficoltà (compreso il r.d. 24 gennaio 1822, istitutivo d'una seconda camera provvisoria, «aggiunzione che non fu poi recata ad effetto », ed il r. 17 maggio 1828, istitutivo della Commessione temporanea) sono elencati nelle premesse del r.d. 20 marzo 1832, che stabilì definitivamente la seconda camera.

166

La Giustizia

981

con r.d. 14 agosto 1840 fu istiuita la carica di segretario generale, col relativo ufficio. Il personale della Corte de' conti, secondo i presidenti, 4 consiglieri, 3 razionali-consiglieri

zo 1832. e 14 agosto 1840, comprendeva un presidente,

r.d, 20 mar2 vice
9

supplenti,

razionali, 12 pro-razionali, un procuratore generale, due avvocati generali (ridotti ad uno con r.d. 21 marzo 1855), un cancelliere, un vice cancelliere tante d'archivio, l'art.

(212), un archivario, un aiuun cassiere de' proventi fiscali, 24 commesstabilito dal-

si (213), gli impiegati di cancelleria nel numero

19 r.d. 20 marzo 1832, modificato dal r.d. 14 agosto 1840; 4 uscieri, che esercitavano in Palermo e valle le me-

desime funzioni che gli uscieri della Corte di Napoli esercitavano in detta città e provincia (art. 29 L cit.), e due « harandieri

», ossia portieri. Il personale era tutto di nomina retanto per le nomine,

gia (art. 6 L cit.), ed il procedimento,

quanto per le destituzioni, era il medesimo previsto per il personale della Corte di Napoli. I razionali erano nominati, con decreto reale su proposta del ministro delle finanze, tra « quegli individui che abbiano dato sufficiente saggio di probità, e che abbiano fatto conoscere d'essere istruiti degli affari amministrativi e delle conoscenze necessarie al disimpegno della carica» (art. 7 r.d. 25 marzo 1819), tenendo «particolarmenche riuniscono i requisiti indi(art. 8 r.d. cit.). I pro-razionae dal procuratore generale precedente» te presenti quei pro-razionali cati nell'articolo

li erano proposti dal presidente

al luogotenente generale, il quale formava per ogni posto una terna, con le proprie osservazioni, e la trasmetteva al ministro
(212} Art. 5 l. 7 gennaio 1818: «Il presidente, il vice-presidente, i consiglieri, ed il procuratore generale della Gran Corte de' conti vestiranno la toga. I razionah ed il cancelliere indosseranno la mezza toga s-, (213) Dall'art. 17 r.d. 20 marzo 1832 risulta che di regola ogni razionale aveva alle proprie dipendenze un pro-razionale e due commessi.

982

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

166

delle finanze, su cui proposta il re provvedeva alla nomina (artt. 2 e 3 r.d. cit.). L'art. 20 r.d. 20 marzo 1832 prevedeva l'istituzione d'un alunnato di dieci individui senza soldo o gratificazione presso la Cancelleria della Corte, e demandava al luogotenente generale la proposta del relativo regolamento d'esecuzione. L'annuo soldo del personale della Gran Corte de' conti di Palermo, con l'art. 32 l. 7 gennaio 1818, era stato fissato nella stessa misura di quello corrisposto al personale di pari grado in Napoli; e quello dei pro-razionali (grado allora non esistente in Napoli) era di d. 360 annui (art. 4 r.d. 25 marzo 1819). I magistrati della Corte godevano di una gratificazione per l'assistenza a ciascuna estrazione della lotteria ordinaria e straordinaria (art. 33 l.cit.; art. 12 r.d. 20 marzo 1832) (214). I fondi per le gratificazioni ai razionali e prorazionali, da ripartirsi secondo i criteri stessi seguiti a Napoli,erano stati stabiliti dapprima in d. 3480, di cui 1080 per i supplenti, a favore de' razionali (art. 35 e 36 l. cit.), ed in d. 1200 a favore de' pro-razionali (art. 5 r.d. 25 marzo 1819); ma l'art. 14 r.d. 20 marzo 1832 ridusse il fondo di gratificazione de' razionali a d. 2.120, di cui d. 540 per i supplenti, e quello de' pro-razionali a d. 1050. Infine, l'art. lO r.d, 20 marzo 1832 operò una drastica riduzione degli stipendi, che, fatto salvo il maggiore assegno ad personam, da riassorbire in caso di passaggio ad altro impiego con soldo pari o maggiore per coloro che già godessero degli antichi stipendi, furono così fissati (215):

(214) Supra, cap. I, nota (85). (215) Il preambolo del r.d. 20 marzo 1832 dichiara di volere «conciliare coll'interesse del servizio que' riguardi di maggiore economia che reclamano le circostanze delle Finanze di quella parte del Regno s , I soldi sono espressi in once 6 tarì, che per semplicità abbiamo ridotto in ducati (supra, § 55).

166
l. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. lO. Il. 12. 13. -

La Giustizia
Presidente e procuratore generale, d. 3000. Vice presidente e avvocato generale, d. 2.200. Consigliere, d. 1.800 (216). Cancelliere, d. 900. Vice cancelliere, d. 540. Razionale, d. 480. Archivario, d. 360. Pro-razionale, d. 300. Cassiere, d. 270. Aiutante archivario, d. 180. Commesso, d. 144. Usciere, d. 108. Barandiere, d. 84.

983

Ciascuna delle due camere era composta d'un vice presidente e due consiglieri (art. 3 r.d. 20 marzo 1932) e deliberava con tre votanti (art. 39 l. 7 gennaio 1818). I razionali consiglieri supplenti supplivano promiscuamente i consiglieri ordinari dell'una e dell'altra camera, ed era del pari promiscuo il servizio dei razionali e pro-razionali (art. 4 r.d. cit.). La cancelleria era unica per ambo le camere, ed era diretta dal cancelliere, che aveva alle dipendenze il personale de' diversi gradi, previsto dagli artt. 19 ss. r.d. cit., modificati dal r.d. 14 agosto 1840. I ripartimenti della cancelleria erano originariamente tre (r.d. 6 luglio 1818), del quale il primo, col r.d. 14 agosto 1840, passò a costituire la segreteria generale. Per il resto, le attribuzioni del personale e degli uffici corrispondevano a quelli della Gran Corte de' conti di Napoli. Non v'erano disposizioni sulla Commessione consultiva de' presidenti; ma col r. 2 maggio 1831, il presidente ed un vi(216) Il soldo dei consiglieri fu così stabilito con r.d. 14 agosto 1840; il testo originario dell'art. lO r.d. 30 marzo 1832 stabiliva il soldo di 1.800 ducati per i consiglieri della prima camera, e di 1.600 ducati per quelli della camera eontabile, senza, però, differenza di rango (art. 1 r.d. cit.).

984

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

167

ce presidente furono chiamati a far parte della Commessione consultiva residente in Palermo (supra, le contribuzioni

§ 70). Il Consiglio del.

dirette fu istituito con r.d. 8 agosto 1833

(supra, § 50).
167. Le attribuzioni de' giudici del contenzioso ommuuIl contenzioso amministrativo del regno, pur di defrancese

strativo. rivazione

(supra, § 162), visse di vita propria per
no-

circa sessant'anni, dal 1806 al 1865, in modo degno della

bilissima tradizione giuridica del paese; ed avrebbe meritato miglior sorte, se prevenzioni piemontesi e presunzione toscana non ne avessero voluto nel 1865 la fine (217). Esamineremo qui le norme di competenza (ed, in particolare, i loro contato
(217) La riforma che si concretò con la l. abolitiva del contenzioso amministrativo, 20 marzo 1865, n. 2248, alI. E, ha avuto indubbiamente origine da un certo movimento d'opinione liberale, che vedeva nella magistratura ordinaria l'autorità più idonea alla tutela dei diritti dei cittadini (VACCHELLI, 345 55.), pp. sia pure con uno scarso approfondimento della realtà italiana (ORLANDO, pp. b), 636 ss.); ma non va nemmeno dimenticato che il Granducato di Toscana era il solo Stato italiano in cui esistesse il sistema di giurisdizione unica (SCHUPFER, pp. 1183-1184;VACCHELLI, 338-340),e che il progetto di legge abolitiva è (non pp. a caso, come bene rileva FRANCHI, 618) del toscano Ubaldino Peruzzi (VACp. CHELLI, 363 S8.). il contenzioso amministrativo del regno di Sardegna, quale pp. risultava dai r.d. 30 ottobre 1859, n. 3707 e 3708, non differiva gran che nel concetto informatore dal sistema napoletano (giudici di prima istanza i Consigli di governo; giudice d'appello, ed in certi casi di prima istanza, il Consiglio di Stato, però con giurisdizione ~ delegata»; giudice in alcune materie la Corte dei conti, con appello al Consiglio di Stato), ed avrebbe potuto essere riformato, in ciò che aveva di farraginoso e lacunoso, sulla base della legislazione napoletana; ma sono note le prevenzioni, alimentate dagli stessi liberali del sud, per cui le leggi meridionali furono ben poco utilizzate nella formazione della legislazione unitaria (GHISALBERTI, p. 144, ricorda le antipatiche reazioni che si c), ebbero in seduta della Camera dei deputati 14 giugno 1864, da parte di Nicola Nisco, alla difesa della legge napoletana svolta da E. Civita) pur appartenendo al medesimo sistema della legislazione piemontese (LANDI, ), pp. 560 55.). Bib sogna tuttavia ricordare che tra i difensori del contenzioso furono nel 1865 due siciliani, Filippo Cordova e Francesco Crispi, e che si deve a quest'ultimo, e ad un altro nazionale del regno, Silvio Spaventa, la riforma della giustizia amministrativa degli anni 1889-1890.

167

La Giustizia

985

ti ed attriti col contenzioso «ordinario », ossia civile), e quel-

(supra, § 159) che trattava si d'un contenzioso su diritti soggettivi, il quale pertanto, per ciò che
le di procedura. Ricordiamo concerne le materie, ed il tipo delle controversie, meno rassomiglia a quel che si dibatte innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ed ai tribunali amministrativi regionali, che non alle controver sie «amministrative» trattate dall'autorità giudiziaria ai sensi della 1. 20 marzo 1865, n. 2248, alI.

E: e replichiamo l'avvertenza che, se talora i giudici del contenzioso provvedevano in materia che noi diremmo d'interesse legittimo, ciò non dipende dal proposito del legislatore di creare, secondo l'odierna terminologia, una «giurisdizione esclusiva », cioè su diritti ed interessi, bensì dalla diversa valutazione giurisprudenziale di certe lesioni d'interesse (218). Il ricordato preambolo della 1. 21 marzo 1817, dove se ne addita a fine precipuo fissare « i limiti, i quali bono il contenzioso amministrativo rio », pare esprimere separar debtanto si dal contenzioso giudizia-

una sincera preoccupazione,

insiste, nei susseguenti articoli, nel marcare i detti limiti. E non sarà fuori luogo ricostruire lo schema logico seguito dal legislatore, anche se, in ultima analisi, egli è riuscito a confermare la fallacia dell'aforisma «in claris non fit interpretatio », attraverso poco men che mezzo secolo di conflitti di attribuzione. Premesso che sono essenzialmente separate e distinte tra loro le materie del contenzioso amministrativo pi incaricati di pronunziare da quelle del contenzioso giudiziario (art. l), e del pari le autorità ed i corsulle prime e sulle seconde (art.

(218) Dopo l'entrata in vigore della 1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, hanno brevemente trattato del contenzioso amministrativo del regno delle Due Sicilie SCHUPFER, pp. 1147-1151; VACCHELLI, 341-343; e, di solito con rapidissimi pp. cenni, quasi tutti gli scrittori di testi sulla giustizia amministrativa. Il lavoro meglio informato e più diffuso è quello di GHISALBERTI, pp. 66 ss, c),

986

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

167

2), viene precisato che «saranno di competenza del contenzio so amministrativo tutte le controversie, che cadendo sopra oggetti dell'amministrazione rettamente o indirettamente» all'interprete l'identificazione 4 dà anzitutto nd pubblica la definizione pubblica, la interessano di(art. 3). Nè però si abbandona dei detti oggetti, chè anzi l'art. degli oggetti dell'amministrazio-

(« ... sono: l) le cose che non vengono possedute

a titolo di proprietà da alcuno; 2) le istituzioni e le forme dirette a conservare l'integrità e la destinazione di esse »); e poi, ritenendo ovviamente non sufficiente la definizione (219), la fa seguire da un'enumerazione di ben otto capiversi. Questi, a loro volta (tranne l'ottavo, che concerne «l'esame ed il giudizio riguardante il godimento e l'esercizio dei diritti civici nei comuni », cioè gli «usi civici », disciplinati ciali leggi eversive della feudalità), trovano ulteriore zione in successive norme, e cioè nell'art. dalle speprecisa.

6 (strade), nell'art.

7 (acque), nell'art. 8 (contratti), nell'art. 9 (contestazione di confini tra comuni), negli artt. lO ed 11 (opere e lavori pubblici), nell'art. 12 (pubbliche tratti dell'amministrazione rittime), nell'art. contribuzioni), militare), nell'art. a stare in nell'art. 13 (con14 (prede ma-

15 (contabilità

dello Stato e dei comuni), giudizio delle

negli artt. 16 e 17 (autorizzazione

amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici, e conciliazione dei giudizi tra privati e pubbliche amministrazioni). Ma tali previsioni trovavano un limite nell'art. rava non poter mai appartenere amministrativo, ancorchè vi fosse interessata 5, il quale dichiala pubblica amalle autorità del contenzioso

ministrazione e lo Stato: l) l'esame ed il giudizio delle azioni tendenti a rivendicare la proprietà di un immobile od asserirne la libertà, salvo in quest'ultimo caso le disposizioni

(219) DIAs, a), I, p. 379: «Nelle leggi le descrizioni debbono preferir si alle definizioni ).

167

La Giustizia

987

dell'art. 6 (relative alle strade); 2) l'esame ed il giudizio delle questioni sullo stato delle persone (220); 3) l'esame ed il giudizio delle azioni civili di qualunque natura, nelle quali non cadesse in questione la legittimità, la validità o l'interpretazione di un atto dell'amministrazione pubblica. Per determinare esattamente la linea di demarcazione tra contenzioso amministrativo e contenzioso giudiziario, bisogna dunque da una parte definire i singoli

« oggetti di ammi(tas(artt.

nistrazione pubblica », quali risultano dall'enumerazione sativa) dell'art. 4, e dalle successive norme integrative 6-17), e dal'altra sate dall'art. 5 (221).

stabilire l'ambito esatto delle eccezioni fis-

(220) de' diritti matrimonio

Le quistioni civili, sebbene, o di morte,

«di

stato »

erano

soltanto

quelle

relative

alla

capacita in quaavo può

come precisa

DIAs, a), I, p. 380, gli atti di nascita, di siano atti amministrativi, «ove ve-

da' quali essi dipendono, esistenza

quanto si fanno da' sindaci nisse disputata lunque, vegnacchè conferisse ferendosi al potere politica la legittima

(così anche Rocco, Il, p. 24). Al contrario, suprema nessuna

d'un comune, o di altra corporazione del Governo, associazione pubblico

in questo caso debbesi far ricorso all'autorità per i principi generali del diritto esistenza, senza la superiore

avere la legittima

permìssione

del re. Ed ove si caso profforza commesso avrebbe

ai collegi civili la definizione una decisione rimpetto giudiziario dello Stato» squarcio intorno

di simili materie,

in questo morale interamente

allo stato di una persona dall'autorità

di un giudicato dell'esistenza spregevole relazione

a tutta la società, e rimarrebbe

ndipendentemente

del Governo

la difinizione

e della legittimità induce

delle minori società comprese nella grande unità § 31). Questo non didel tempo erano in l) che i giuristi

(Rocco, II, p. 27: vedi anche supra, a due riflessioni: efficacia ad attribuire

più di noi propensi nali relative che, persiste, diziaria» dui» di diritto (22l) allo

erga omnes a sentenze giudiziarie,
delle competenze giurisdisiogiuridi28 indivi-

al loro contenuto; per una

2) che la distinzione

status delle persone fisiche, ed a quello delle persone
certa «vischiosità concernenti », nell'interpretazione lo stato e la capacità andava dell'art. di privati

t.u,

26 giugno 1924, n. 1054, secondo cui la « esclusiva competenza nelle «questioni le persone privato. «Questo riguarda fisiche, e non anche le persone del regno

dell'autorità

giu-

giuridiche

ancorchè

Ma il diritto articolo

ben oltre, ed a tali contro(DIAs,

versie non dava altro giudice che il re. forma lo scoglio della legge, di cui si tratta» a), I, p. 379).

988

Istituzioni del Regno delle Du e Sicilie

168

168. Oggetti di pubblica amministrazione: a) strade, acque e proprietà del demanio pubblico. - Il primo oggetto di pubblica amministrazione (art. 4, lO cpv., 1. 21 marzo 1817)
era costituito da «le strade, le acque e tutte le altre proprietà che appartengono al demanio pubblico ». Precisava il succesquelsulo di sivo art. 6 che « eccetto i sentieri, o sia le strade vicinali, o più fondi vicini, tutte le controversie che insorgeranno le altre strade, o che riguardino la occupazione di tutta, una parte della di loro area, o la riparazione nativi, o l'obbligo di mantenerla, contenzioso amministrativo» disposizioni dell'articolo apparterranno

le cioè che sono stabilite per il comodo e per l'accesso tra due

dei danni cagioai giudici del a' porti,

(222). Aggiungeva l'art. 7: «Le
sono comuni

precedente

ai lidi, a' fiumi, a' canali, alle dighe, ai ponti, alle strade o sentieri che li costeggiano, fra loro, alle piantagioni, o che servono di comunicazione che servono di sostegno, di comodo,

o di ornato, sia alle strade, sia alle ripe, ed in generale a tutto ciò che è una dipendenza del demanio pubblico, delle strade, e delle altre proprietà pubbliche ». Tale competenza era stata poi estesa (r.d. 30 settembre 1843) alle vertenze relative a trasgressioni di servitù militari imposte secondo la «ordinanza di piazza» approvata col r.d. 26 gennaio 1831 (supra, § 62) a tutela delle piazze di guerra, dei forti e dei castelli

(in/ra, § 173).

(222) Le strade (r.d, 27 giugno 1820)erano «pubbliche» o «private ». Erano pubbliche le strade principali o regie, che collegavano la capitale con le provincie e gli Stati esteri; le «traverse» che servivano di comunicazione tra due strade principali, e le strade «interne provinciali» colleganti diversi paesi della stessa provincia, ed «interne comunali », colleganti pochi comuni, o diversi tenimenti dello stesso comune. Si dicevano «strade consolari» (art. 229 1. 12 di. cembre 1816: supra, § 123)le vie pubbliche colleganti un centro all'altro, per cui transitavano le poste e le vetture pubhliche (Dus, a), I, p. 382).

168 Conflitti, peraltro,

La Giustizia tra autorità del contenzioso

989 ammmi-

strativo ed autorità

giudiziaria,

potevano

sorgere nell'inter-

pretazione del citato art. 5, n. l, che (supra, § 167), demandava all'autorità giudiziaria l'esame ed il giudizio delle azioni tendenti a rivendicare la proprietà d'un immobile ed asdelserirne la libertà l'art. 6 ». «salvo in questo caso le disposizioni

Le disposizioni dell'art. 5 venivano applicate, nella definizione dei limiti di competenza, in tal modo da escludere ogni sfavorevole prevenzione. verso l'autorità giudiziaria: il che si vedrà meglio confermato, quando tratteremo del con-

tenzioso relativo ai contratti dell'amministrazione pubblica (223). Erasi ritenuta la competenza del giudice ordinario per accertare se fosse demaniale o patrimoniale proprietà amministrative sorgeva controversia un fondo di cause di fondi, d'un comune (224). In genere, quando nelle sulla proprietà

dalla cui soluzione dipendesse la decisione sulla domanda principale, doveva l'autorità del contenzioso amministrativo sospendere la decisione, e rinviare le parti al potere giudiziario (225). Non diversamente, tenza dei giudici ordinari era stata ravvisata la competra due priper una contestazione

vati riguardante una strada vicinale (226); per un'azione di rivendica di fondi patrimoniali esperita da un Comune nei

(223) lnjra, § 169. Tale è anche l'impressione di GHISALBERTI, pp. 122·123. c), (224) R. 24 ottobre 1849, in Drxs, a), II, p. 284 e PETITTI,I, 580 (com. di Cassano c. Netti e de Luca). (225) R. 30 maggio 1818, in PETITTI, I, p. 499. Si noti che non era concesso ai giudici del contenzioso amministrativo decidere questioni pregiudiziali o incidentali con efficacia limitata alla questione principale, come è invece consentito oggi al Consiglio di Stato (art. 28 t.u. 26 giugno 1924, n. 1054) ed ai tribunali amministrativi regionali (art. 8 1. 6 dicembre 1971; n. 1034). (226) R. 23 agosto 1820, in DlAs, a), Il, p. 252 e PETITII, I, p. 516. n convenuto aveva eccepito che la strada apparteneva al comune di Gagliano, in Ahruzzo Ultra 2°.

990

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

168

confronti d'un privato che ne aveva il possesso (227); per la azione nega tori a di servitù d'attingere acqua, promossa da un privato nei confronti d'un Comune (228); per l'azione petitoria di servitù di passaggio su un fondo, esercitata da un Comune nei confronti del privato proprietario (229). La competenza dei giudici ordinari fu parimenti ritenuta nell'azione possessoria per nunciatio navi operis, sperimentata da un Comune nei confronti d'un tale che appoggiava certe opere edilizie al muro di sostegno d'una piazza pubblica, riservandosi però alla cognizione dell'autorità del contenzioso ammial privato od al nistrativo d'accertare se il muro appartenesse

Comune, e se servisse di sostegno alla pubblica piazza, e di comodo alla popolazione (230). La riserva a favore dell'autorità giudiziaria si applicava anche quando la competenza della medesima interferiva in cause di ripartizione un'importante di demani ex-feudali. Così fu deciso in Contestabile causa promossa da d. Girolamo

nei confronti dei comuni di Stilo, Bivongi, Stignano, Pazzano e Riace (Calabria Ultra P) per la revindica dell'ex feudo d'Orca (231); e così fu confermato anche quando acutamente
(227) R. 16 novembre 1825, in PETITTI, I, p. 529. Nel parere della CSi, approvato dal re, si precisa che la riserva esclusiva ai giudici del contenzioso amo ministrativo delle questioni relative alla validità, intelligenza o interpretazione degli atti amministrativi (art. 5 n. 3 1 . 21 marzo 1817) non riguarda le azioni di revindica di proprietà o servitù, bensì le sole «azioni civifi s (in/ra, § 169): non aveva perciò importanza che nel giudizio di revindica promosso dal comune di Terranova in Sicilia (Gela) nei confronti del duca di Monteleone (Pignatelli) si impugnassero alcuni atti passati tra il duca e gli agenti comunali. (228) R. 19 marzo 1828, in PETITTI, I, p. 529 (principe di Linguaglossa c. com. di Monreale). (229) R. 24 settembre 1828,in Dus, a), II, p. 265 e PETITTI, I, p. 542 (Losa c. com. di Sorrento). (230) R. 9 ottobre 1839, in Drxs, a), Il, p. 273 e PETITTI, I, 566 (com. di Castaldieri c. de Angelis). (231) R. 4 giugno 1825, in PETITTI, I, p. 528 (lo ricorda anche Dus, a), I, p. 381).

168

La Giustizia

991

l'intendente del Molise obiettava che «autorità incaricat e del contenzioso amministrativo », ai sensi dell'art. 5 l. cit., doveansi ritenere quelle soltanto elencate nel successivo art. 18, tra cui non era l'intendente giudice unico assistito dall'avviso del Consiglio d'intendenza (in/ra, § 178), di cui all'art. 177 l. 12 dicembre 1816 (232). Ma se l'immobile rivendicato aveva attuale destinazione ad uso del Comune, erano competenti le autorità del contenzioso amministrativo (233). Qualche incertezza aveva inizialmente determinato l'eccezione «salvo ... le disposizioni dell'art. 6» (234), innovatrice rispetto alla legislazione del decennio, per cui, in conformità del diritto francese, l'autorità controversie sulla proprietà delle strade. Ma la giurisprudenza giudiziaria decideva le e libertà, nonchè sulla natura, si consolidò abbastanza

presto, e già col r. 9 agosto 1817, su conforme parere del Supremo Consiglio di cancelleria (235), si afferma la competenza del contenzioso amministrativo in una vertenza concernente l'ordine intimato dall'intendente un privato per la riapertura costui proprietà, di Calabria Citra ad nella d'una strada transitante

che i Comuni interessati sostenevano essere ove nel corso

pubblica (236), con l'avvertenza, tuttavia,che

(232) R. 19 febbraio 1826, in Dus, a), II, p. 264 e PETITTI, , p. 530 (com. I di Guardiaregia c. principe di Sepino). Rocco, I, p. 217, avverte che da un'erronea interpretazione di tale rescritto era derivata l'opinione che fosse meramente possessoria la giurisdizione dell'intendente anche in materia di scioglimento di promiscuità (art. 175 l. 12 dicembre 1816), mentre il rescritto richiama soltanto l'art. 176, relativo alle usurpazioni. (233) R. 4 luglio 1832, in PETITTI, , p. 549 (Graff.eo c. com. di Balestrate). I (234) MUSCARI, 236.237,in GHISALBERTI, pp. 110·111; ma l'opinione pp. d, del Muscari risulta già abbandonata da ECHANIZ, 53, in GHISALBERTI, p. p. c), 110, e poi da Rocco, I, pp. 373 ss., e Dus, a), I, p. 383. (235) In Drxs, a), II, p. 523, ed in PETITTI,I, p. 481 (Telesio c. com. di Castelfranco, ora Castrolibero, Marano Principato e Marano Marchesato). (236) Nel medesimo senso, r. 25 ottobre 1817, in Drss, a), II, p. 229, e PE· TITTI,I, p. 488 (com. di Reggio c. Lavagna: il cav. d. Ignazio Lavagna preten25. LANDI • Il.

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168

d'una vertenza concernente l'occupazione tiero vicinale, non poteva pronunciare

di strada asserita seno

pubblica il giudice amministrativo accertasse trattarsi di

contro l'occupatore, le con-

e doveva rimettere le parti a provvedersi innanzi ai tribuna. li (237). Parimenti erano del giudice amministrativo troversie relative ad aree contigue a strade pubbliche anche se vertenti tra privati

(238),

(239), ed a lavori di restauro di

strade pubbliche (240). Ed anzi la competenza dei giudici del contenzioso amministrativo fu ritenuta anche quando prima

deva di chiudere una strada che attraversava il suo fondo in contrada le Sharre); r. 11 novembre 1819 in DIAs, a) Il, p. 244 e PETITTI,I, p. 507 (la causa era sorta tra due privati, dinanzi al giudice del circondario di Mercato in Abruzzo Ultra 2", a proposito della chiusura d'una strada, e l'intendente aveva sollevato il conflitto sostenendo che trattava si di strada pubblica). (237) R. lO marzo 1820, in DIAs, a), II, p. 248 e PETITTI,I, p. 511 (fatti. specie analoga alle precedenti, verificata si nel comune di Fontecchio in Abruzzo Ultra 2°). (238) R. 9 giugno 1842, in DIAs, a), Il, p. 277 ed in PETITTI,I, p. 571 (com. di Rocca Piemonte c. Fieschi Ravaschieri); r. 12 settembre 1846, in DIAs, a), II, p. 281, ed in in PETITTI,I, p. 576 (Dino c. com. di Torre Annunziata). (239) R. 24 agosto 1849, in DIAs, a), Il, p. 283 e PETITTI,I, p. 579. La causa era stata promossa in Consiglio d'intendenza da d. Alessandro Scarpa, il quale aveva esercitate) l'azione popolare in luogo del comune, ai sensi dell'art. 305 l. 12 dicembre 1816, ne' confronti del duca di Bernalda, per fare dichiarare puhblìco uno e spiazeetto al vico S. Pellegrino» in Napoli. Sull'avviso della GCCN, che riteneva la vertenza attribuita al contenzioso amministrativo, ed ordinava nel merito incombenti istruttori, il re aveva chiesto d'ufficio il riesame del CStN, la cui maggioranza aveva opinato·« doversi la causa rinviare ai giudici del contenzioso ordinario, non concorrendo nella specie lo estremo dell'interesse diretto della pubblica amministrazione, attesa la dichiarazione del Decurionato di essere quel suolo privato e non pubblico, e di non tornar conto alla Città di possederlo ». Ma il re nel suo Consiglio di Stato ordinario, rilevato che la competenza a' termini di legge si stabiliva secondo le «materie sulle quali cade la controversia» e non secondo le «persone che figurano nel giudizio s , si degnava approvare l'avviso del minor numero del CStN, conforme a quello della GCCN; riteneva cioè la competenza dei giudici del contenzioso amministrativo. (240) R. 13 luglio 1839, in DIAs, a), II, p. 270, e PETITTI,I, p. 562 (Ferraro c. Patturelli e com. di Casoria).

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dell'entrata In vigore della L 21 marzo 1817 fossero intervenute sentenze dei giudici civili (241). Per quanto riguardava le acque (art. 7

L cit.), i dubbi

circa i limiti della giurisdizione amministrativa erano stati suscitati dal raffronto con l'art. 463 ll.cc. (« Tutte le strade che sono a carico dello Stato; i fiumi e le riviere navigabili o adatte a' trasporti; le rive, i siti occupati e quindi abbandonati dal mare; i porti, i seni, le spiagge; e generalmente tutte le parti del territorio del regno non suscettive di privata proprietà, sono considerate come pertinenze del demanio pubblico ») (242). La questione fu particolarmente dibattuta in una celebre causa, promossa dal regio demanio nei confronti del marchese di Sortino, per la rivendica degli antichi acquedotti siracusani, nonchè delle acque del fiume Anapo, che, secondo la Amministrazione, il marchese aveva usurpato (243). Per la
(241) R. 30 maggio 1818, cito supra, nota (225). Il marchese Rinuccini aveva ottenuto dal tribunale civile l'ordine, nei confronti di d. Vito Summonte, per la riduzione in pristino di lavori eseguiti su una strada che conduceva ad un suo molino in tenìmento di Baselice. Summonte, sostenendo che la strada era pubblica, chiese all'intendente l'autorizzazione ad eseguire i lavori, previo pagamento d'un annuo canone al detto comune. Sopravvenuta la l. 21 marzo 1817, !'intendente elevò conflitto d'attribuzioni, deciso a favore del Consiglio di intendenza, nonostante il tribunale opponesse che si trattava di mera esecuzione di sentenza possessoria emessa quando la vertenza spettava all'autorità giudiziaria: ferma la competenza ordinaria per accertare la proprietà. (242) Rocco, I, pp. 398 ss. (243) La prima mossa nella prolissa bega giudiziaria era stata però del marchese di Sortino, che aveva agito, dinanzi al giudice del circondario di Sortino, «in linea di turbativa di possesso per essersi appoggiato ad uno degli archi di sua pertinenza, che conducono le acque negli ortaggi, la fabbrica d'una casa: destinata per la custodia e la sorveglianza dell'antico greco teatro siracusano ». Elevato conflitto dall'intendente della valle di Siracusa, fu risolto, ritenuta la proprietà pubblica della casa in oggetto, a favore del contenzioso amministrativo (r. 18 marzo 1835, in DIAs, a), II, p. 267, e PETITTI, I, p. 54). Frattanto, il regio demanio era stato messo in allarme per l'avvenuta usurpazione, ed aveva deciso d'agire in giudizio come di conseguenza.

n

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verità, essa non era del tutto nuova, perchè già il r. 25 gennaio

1823 (244) aveva definito a favore del Consiglio d'intendenza
di Aquila il conflitto d'attribuzioni relativo ad una vertenza per l'uso delle acque del fiume Rigo, affermando che «il fiume Rigo è proprietà pubblica, importa poco che non sia navigabile» (art. 8 1. 2 agosto 1806; art. 9 1. Il dicembre 1816, ed art. 463 ll.cc.). E perciò, il ministero presso il luogotenente, in data Il luglio 1834 (245), premesso che «gli acquidotti Siracusani destinati a far fluire al pubblico bene le acque dell'Anapo rimontano alla più remota antichità, e fan testimonio aperto che tanta magnificenza non potè essere, che l'opera Sovrana; monumenti che per la loro importanza sfuggendo qualunque altra proprietà non debbono spettare che al pubblico demanio », e richiamando, quanto alla revindica

delle acque, la «massima comunemente ricevuta» dall'amministrazione, comunicò al direttore generale de' rami e diritti diversi

(supra, § 50) l'ordine impartito

dalla M.S., nel-

la pienezza de' suoi sovrani poteri, di sperimentare «come di regola l'azione rivendicatoria innanzi al Consiglio d'intendenza di Siracusa, tanto per gli antichissimi acquidotti Siracusani, quanto per le acque dell'Anapo che diconsi usurpati dal cennato Marchese Sortino ». Il marchese di Sortino, peraltro, eccepì il difetto di giurisdizione del contenzioso amministrativo, sotto l'accennato profilo, che non trattava si di fiume navigabile: ma il conflit-

(244) In DIAs, a), II, p. 261 e PETlTTI, I, p. 524 (Cadi c. Giulj Capponi). Il rescritto è datato da Vienna, dove Ferdinando I erasi recato in viaggio alla fine del 1822, trattenendovisi fino ai primi d'agosto 1823 (ACTON, a), pp. 777 ss.), e risulta emesso col solo parere del Consiglio di Stato ordinario. Essendo sciolto il SCC, e non ancora formate le Consulte, avrebbe dovuto essere interpellata la Comm. temporanea 'consultìva (supra, § 69). Il che conferma (supra, § 68) come non esistessero veri e propri pareri «obbligatori). (245) PETtTTl, I, p. 551.

168

La Giustizia

995 con r. 13

to fu risolto a favore del Consiglio d'intendenza,

maggio 1838, su conforme avviso della Commessione dei conflitti della Consulta generale del regno (246), ed egual sorte, con rescritto di pari data , ebbe l'altra eccezione, sollevata «nella causa ad istanza della Commessione di antichità di Siracusa contro il Marchese di Sortino, per la demolizione di taluni moliniche diconsi da quest'ultimo costruiti nell'arca dello antico anfiteatro Siracusano» amministrazione ministrativi d'acqua (247). La laboriosa prodella pubblica cedura si concluse con la definitiva vittoria in grado d'appello (248). concernente un'ordinanza del ordi-

Fu ugualmente dichiarata la competenza dei giudici amin una vertenza sindaco, per la demolizione di opere di deviazione d'un corso pubblica (249); in altre vertenze concernenti nanze del sindaco, che privavano certe persone dell'uso di

un'acqua (250) o che disciplinavano la distribuzione dell'acqua per uso d'irrigazione (251); a proposito dell'inibitoria opposta da alcuni proprietari lavori intrapresi al Corpo di città di Napoli per di Carmignani (252); mennell'acquidotto

(246) DIAS, a), Il, p. 269; PETITTI,I, p. 560. (247) DIAs, a}, Il, p. 269; PETITTI,I, p. 561. Parimenti a favore dei giudici amministrativi fu risolto, con r. I" dicembre 1851, in PETITTI, VI, p. 353, il conflitto d'attribuzioni nel giudizio promosso da Schisà contro Turrisì per l'utilizzazione, a scopo molitorio, delle acque del fiume Alcantara in territorio di Gaggi e Taormina. (248) L'avviso conclusivo della Gran Corte de' conti è pubblicato da Rocco, I, pp. 474 5S. (249) R. 3 febbraio 1838, in Drxs, a), Il, p. 268, e PETITTI,L, p. 559 (Rosso c. com. di Terranova, ora Gela). (250) R. 14 luglio 1838, in DIAs, a), Il, p. 269, e PETITTI,I, p. 561 (Marletta c. com. di Polizzi). (25l} R. 16 luglio 1839, in DIAs, a), Il, p. 271, e PETITTI, I, p. 563 (Solazzi c. com. di Corigliano ed altri). (252) R. 7 agosto 1842, in Dtxs, a), Il, p. 278, e PETITTI,I, p. 573 (Carugo e Saffioti c. com. di Napoli).

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tre a proposito di certe arginazioni, ossiano palizzate, costruite da privati per evitare le inondazioni del fiume Velino presso Cittaducale, contro le quali reclamavano i proprietari del. la sponda opposta, il conflitto d'attribuzioni, sdizione ordinaria elevato dall'intendente d'Abruzzo Ultra 2°, fu risolto a favore della giuri-

(253).

Infine, la questione relativa alla natura demaniale dei fiumi non navigabili o atti al trasporto, ed alla competenza dei giudici del contenzio so amministrativo nelle relative questior., ni, fu definitivamente risolta in linea di massma con due condo, che integra il primo in conformità i fiumi non navigabili,

17 giugno 1850 (254), e 8 marzo 1853 (255), dei quali il sedel parere della Consulta de' reali domini di qua del Faro, conclude:

«l) che

nè atti a trasporto sieno di pertinenza sotto l'osservanza de' regolamen2) che in caso di contesta-

del pubblico demanio, servendone le acque agli usi delle popolazioni e dell'agricoltura, ti dell'amministrazione pubblica;

zione tra privati, e che non riguarda la pubblica amministra-

(253) R. 3l) agosto 1820, in Drxs, a), II, p. 256, e PETITTI, I, p. 519 (Bonifacio e Costantini c. di Nardo). (254) In Drss, a), II, p. 285, e PETITTI, I, p. 581. Il conflitto era sorto tra I'intendente della valle di Messina, e la Gran Corte civile di quella città, a proposito d'una vertenza tra d. Natale Zummo, ed i monaci basiliani di S. Angelo di Brolo. Il rescritto prende atto che tra le parti è cessata la materia del contendere,ma il re, per sollecitazione dell'intendente e del regio procuratore, si degna di sovranamente dichiarare «volendo ricondurre la Iegislazione delle acque de' fiumi alla pur ità de' suoi principi affinchè i funzionari giudiziari e amministrativi non vagassero in opposte teoriche e talvolta contrarie allo spirito delle leggi... che i fiumi tutti, tanto che siano navigabili o atti a trasporto, quanto che non siano, appartengano in genere al demanio pubblico, servendo questi ultimi agli usi delle popolazioni e delle campagne secondo i regolamenti dell'amministrazione pubblica ». (255) In PETITTI, V, p. 433. Il rescritto approva un parere di massima, ri. chiamando anche alti del tempo dell'occupazione militare (l. 2 agosto 1806, ed istr. Min. grazia e giustizia, 13 settembre 1809) nel senso della proprietà pubblica di tutti i fiumi.

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La Giustizia

997

zione, circa i rispettivi interessi derivanti dall'uso delle acque, la competenza sia del potere giudiziario» (256). 169. Segue: b) i beni dello Stato e degli enti pubblici, ed i contratti della pubblica amministrazione. Seguìano nell'emunerazione dell'art. 4 (cpv. 2°) «i beni dello Stato, de' comuni, o degli stabilimenti pubblici; e per una assimilazione anche i beni della nostra real casa, i nostri siti reali, ed i beni riservati alla nostra disposizione» (257). Questa norma non riguarda la competenza per giudicare delle azioni « reali », cioè attinenti alla proprietà e libertà degli immobili (cui si applica il I" cpv., con l'eccezione dell'art. 5, n. l), bensì concerne le azioni «personali» (258). La legge, infatti,
(256) Questo orientamento era, nel regno di Napoli, di non recente ori. gine (PERSICO, pp. 24 S8.); nè deve sorprendere che l'amministrazione fosse II, 4: gelosissima della proprietà pubblica dell'acqua» (GHIsALBERTI, c), p. 127) in un paese in cui il regime ìdrico è povero e disordinato, tanto che la disponibilità di minimi quantitativi del prezioso liquido costituisce ricchezza, e la loro equa distribuzione un'esigenza socio-economica primaria. (57) Faceva parte del demanio dello Stato il c: demanio della corona s , cioè il complesso dei beni immobili destinati a servire alla pompa ed allo splendore del trono (supra, cap. I, nota 106), ed in questa categoria erano compresi i 4: sitì realì », pur nominati a parte. I c:beni della real casa s erano quelli pervenuti al re per acquisto dal suo peculio, oppure per successione, legato, o donazione, che formavano il suo patrimonio privato, cioè il 4: patri. monìo borhonico », I «beni riservati alla disposizione del re s erano quelli (diversi dai beni dello Stato. la cui vendita era stata dichiarata irrevocabile con l'atto sovrano 20 maggio 1815, e dai beni degli antichi emigrati, confìscati dal governo dell'occupazione militare, di cui si ordinò la restituzione agli ex-proprietart) che avevano formato oggetto di donazioni ed assegnazioni in libera proprietà o a titolo di maggiorato a sudditi esteri, al tempo dell'cccupasione (cfr. supra, Introduzione, nota 7). Dette liberalità furono revocate con r.d. 14 agosto 1815, e se ne riservarono le sorti ad ulteriori sovrani provo vedimenti, che furono poi emanati con r.d. 28 febbraio 1816 e 25 giugno 1816 (DrAs, a), I, pp. 64 ss.), (258) Dus, a), I, p. 380: «Per azioni civili qui si intendono le azioni diverse da quelle di proprietà o di libertà de' beni ... In una parola le dette azioni civili si restringono alle azioni personali, che in diritto si appellano condictiones :1>.

998 colloca nel

Istituzioni del Regno d elle Due Sicilie

169

§ 111, intitolato «Del contenzioso dei beni dello Stato, dei Comuni, etc », una disposizione (art. 8) relativa
al contratti della pubblica amministrazione; 9) che attribuisce ed un'altra (art. ai giudici del contenzioso amministrativo probabilmente, in conformità

« il decidere di tutte le controversie di confini tra Comune e Comune» (259), quest'ultima, della tradizione giustinianeache considerava l'azione di regolamento di confini un iudicium. mixtum tam. in retti quam

in personam (260).
Secondo l'art. 8, apparteneva «a' giudici del contenzioso amministrativo il conoscere:

l) della validità di tutti i conpubblica; 2) della legalità 8· (in/ra,

tratti fatti dall'Amministrazione

delle solennità adoperate negli stessi contratti; 3) della interpretazione e spiegazione de' medesimi ». L'art.

§

(259) Le quistioui di confini erano risolte col procedimento previsto dall'art. 11 l. l° maggio 1816, riguardante la circoscrizione amministrativa delle provincie dei reali domini di qua del Faro (che il r. IO aprile 1850, in PETITTI, IV, p. 577, aveva confermato non essere stato abrogato dalle sopravvenute Il. 21 e 25 marzo 1817f, e dal corrispondente art. IO r.d. 11 ottobre 1817, nei domiui di là del Faro. Le dette quistioni, se tra comuni della stessa provincia, erano esaminate dal Consiglio d'intendenza della provincia; se tra comuni di provincie diverse dal Consiglio d'una di esse, designato dal ministro dell'Interno (in Sicilia, designato dal luogotenente generale). Le pronuncie dei Consigli d'intendenza avevano, secondo il citato rescritto, «il carattere non di decisioni, ma di semplici avvisi soggetti alla suprema approvazione del fonte di ogni giurisdizìone, cioè del sovrano s (cui in Sicilia si sostituiva il luogotenente generale), che quando si trattava di contestazione tra comuni di più provincie udiva il parere della GCC (art. 11 1. l° maggio 1816), ed in se. guito (art. 15, n. 13, l. 14 giugno 1824; art. 2, n. 13, atto sovrano 27 settembre 1849) anche il parere della Consulta. In sostanza, si trattava d'un caso di c:giustizia ritenuta» giustificato, secondo il citato rescritto, dalla ragione c:che le quistioni di confini tra diversi Comuni non sono a riguardarsi come ogni altra contesa che interessa l'erario pubblico o la finanza comunale. È misto in tal maniera di contestazioni, ed è gravemente compromesso sovente I'interesse governativo, e sotto il rapporto della sicurezza pubblica, e sotto il rapo porto daziario, e sotto il rapporto dell'amministrazione della giustizia civile e penale». (26{}) BU-LQM!I, p. 959.

169

La Giustizia

999

170), era richiamato nell'art. lO, concernente il « contenzioso delle òpere e de' lavori pubblici », e nell'art. 13, concernente il «contenzioso dell'Amministrazione militare », cioè in tutte le disposizioni relative a contratti ; alle quali tutte, inoltre, estendevansi le disposizioni degli artt.

14 1. 29 maggio 1817, modificato dal r.d. 5 aprile 1830; 8, n. 1, 1. 7 gennaio 1818; e 51 r.d. 29 giugno 1824, che attribuivano per i connonchè dalle «Giunte militari» o a

tratti stipulati da' ministri, za in primo

del Ministero di guerra e marina

(supra, § 62) la competen(art. 5, n. di un atto

grado alla Gran. Corte de' conti di Napoli la validità o la interpretazione pubblica»

quella di Palermo. Ma se non cadeva in quistione 3) «la legittimità, dell'amministrazione La dottrina

(supra, § 167), subentrava la competenza del giudice ordinario (261).
del tempo (262) avvisava che in ogni atto, pubblico o privato, tre cose si possono dimandare: «l) ha egli o no le forme estrinseche volute dalla legge? 2) se le ha, quale è il suo senso e la volontà di chi lo ha fatto? 3) questa volontà è ella mai garantita dall'autorità delle leggi? La competenza di tali generi di questioni ne' due primi capi è de' giudici del contenzioso amministrativo, ed appartiene al magistrato ordinario l'esame delle questioni contemplate nel terzo capo, trattandosi in questo caso di effetti civili de' patti ». Veniva inoltre precisato: che la « legittimità» concerneva le forme estrinseche i requisiti intrinseci; de' contratti, e la «validità»

(261) Tra gli alti amministrativi la cui interpretazione era riservata ai giudici del contenzioso amministrativo erano le ordinanze di scioglimento di promiscuità emanate dai commissari riparti tori dei demani e poi dagli intendenti (DIAs, a), I, p. 381). (262} Gli interrogativi che seguono sono di DIAs, a), I, p. 384. Vedi ano che Rocco, II, pp. 35 S8., e COMERCI, pp. 327 ss,

1000

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

169

che «atti amministrativi» gli ufficiali municipali in qualità tre quelli da loro stipulati «nella ne sono semplici atti privati; gole delle contrattazioni

erano quelli formati dad'agenti del governo; menqualità di agenti del Comu-

e perciò sottoposti a tutte le re-

che hanno luogo tra particolari dell'intendente

»,

anche se sottoposti ad approvazione

o del re spet-

In sede di vigilanza tutelare (263); che l'interpretazione degli atti amministrativi tava ai giudici del contenzioso amministrativo interpretazione de' contraenti»; non invece

quando il dubse il dubbio ca-

bio era «di mero fatto », e si contendeva circa la «genuina desse « circa la misura degli effetti legali della convenzione », e si dovessero « all'uopo invocare le regole del diritto, per farne l'applicazione non contemplarono ad un caso, che i contraenti espressamente

», nella quale ipotesi era competente

il

giudice comune (264). Il controllo del modo d'applicazione traverso i numerosi tribuzioni, di tali concetti, atera nel prerescritti adottati in sede di conflitto d'at-

dimostra che il vizio del sistema non

(263) DIAs, a), I, pp. 384-385. Anche COMERCI, pp. 345 55., distingue gli atti c di gestione s , ossia «di semplice economia patrimoniale s , i cui effetti sono tali da non escludere necessariamente la competenza giudiziaria, e gli atti c di autorità amministrativa s , (264) DIAs, a), I, p. 385. In dottrina vedi anche COMERCI, 356; Rocco, Il, p. pp. 45 ss. Il r. 3 dicembre 1822 (PETITTI,I, p. 467) dice che c nelle controversie sui contratti passati con l'amministrazione pubblica sono competenti a procedere i giudici del contenzioso amministrativo se si questioni dell'intelligenza, o esecuzione, della volontà de' contraenti; i tribunali ordinari, quante volte nelle controversie anzidette si quistioni dell'intelligenza della legge, e dell'applicazione di essa ad un caso particolare non regolato dalla espressa volontà de' contraenti ». Il r. 24 gennaio 1832, su cfp. CR (PETITTI, , p. 547) spie. I ga che «S.M.... si è degnata risolvere che nella specie appartenga giudicare all'autorità del contenzioso giudiziario, se non si faccia dubbio sul senso del patto, e del contratto, o sulla sua legittimità, e che appartenga pel contrario all'autorità del contenzioso amministrativo se sia lite sul valore del patto, e della sua intelligenza l'.

169

La Giustizia favore dell'autorità

1001

supposto

sovrana verso l'ampliamento

della competenza dei giudici amministrativi; ma piuttosto nel metodo di ripartizione della competenza, per cui l'elencazione delle materie attribuite ai detti giudici non implicava che al medesimo rapper esempio, d'un coni medesimi fossero investiti di «giurisdizione esclusiva» (265). Accadeva qundi che una causa attinente porto, nella quale si proponevano vesse essere trattata che proposta alternativamente più capi di domanda, do-

dinanzi a giudici diversi:

istanza di nullità

tratto comunale per vizio del procedimento tendesse risarcire

d'aggiudicazione, competente e per quella che, istituito della proquello nel deimmobiliare

e di re scissione del contratto stesso salvo che il comune inla lesione, venisse dichiarato giudiziaria (266); oppure d'espropriazione per l'azione di nullità il Consiglio d'intendenza, di lesione l'autorità innanzi al tribunale posti dal debitore, relativo all'asserito quelli riguardanti dal Comune un procedimento gabella del vino, fossero,

civile nei confronti dell'affittuario dei diversi capi d'opposizione rinviato al Consiglio d'intendenza errore di calcolo dell'intendente deduzioni varie dall'importo

terminare il prodotto del dazio, e riservati al tribunale civile del debito, e nullità del contratto per violazione della legge sul notariato (267); o ancora che in un'opposizione a sequestro conser(265) DIA a), I, p. 365, ricorda che alcuni «volendo allargare di molto S, la competenza del contenzioso amministrativo» insegnavano «che una questione civile debba essere tratta alla sua competenza, quando si mostri Iegata e dipendente da una quistione amministrativa ». Egli però seguiva «l'opi. nione assai più accreditata di quelli che insegnano doversi in ogni quistione mista dividersi l'una parte dall'altra, e rimandarne ciascuna alla sua competenza s, perchè diversamente «riuscirà inutile ogni diffinizione di competenza, ed il caso o l'astuzia decideranno solo della sede del giudizio ». (266) R. 2 agosto 1817, in DIAs, a), II, p. 216 e PETITII. I, p. 473 (Costantini c. Direz. demani Principato Ultra, e di Conno), (267) R. 9 agosto 1817, in DIAS, a), II, p. 225 e PETIITI" I, p. 482 (com. di Potenza c. Marini).

1002

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

169 ex-arrendatari del contenil

vativo ottenuto dal Comune in confronto degli del dazio di consumo sull'olio, dovesse l'autorità zioso amministrativo ministrativi tribunale provvedere di misurazione dell'olio,

decidere la contestazione sugli atti ame successivamente a pagamento circa la condanna e la

conferma del sequestro (268); etc.. Perciò, lo stesso scrupolo dell'autorità sovrana, di non consentire «empiètements» dell'autorità del contenzioso amministrativo ai danni dell'autorità giudiziaria, si risolveva nella moltiplicazione dei conflitti, e nella moltiplicazione dei giudizi, in materie che, oltre tutto, non parrebbe investire nella maggior parte dei casi ricordati maggior costo rilevanti interessi economici, e nelle quali quindi

le complicazioni processuali, con l'inevitabile

della giustizia, doveano sovente risolversi in danno di questa (269). Il che giustifica il r. 8 aprile 1832 (270), che estese a tutte le Amministrazioni finanziere disposizioni in vigore per una sola di queste, e cioè per le regie poste (supra, Esso merita integrale trascrizione.

§ 58).

(268) R. 15 settembre 1827, in PETITTI, I, p. 537. Il r. 14 marzo 1840, in al, II, p. 274 e PETITTI, I, p. 568 (Mancuso c. fedecommissari dell'eredità Valleggio) dichiara competente l'autorità giudiziaria per la convalida del se· questro fondato su asserito diritto di credito; ma rinvia all'autorità amministrativa l'esame delle quistioni che avrebbero potuto sorgere sulla legittimità, validità ed interpretazione del sovrano rescrìtto che concedeva al Mancnso un assegnamento annuo sulla detta eredità, nonchè sui conti degli amministratori. (269) DIAs, a), I, p. 364, riconosce infatti che «nella pratica le difficoltà si moltiplicano incredibilmente, per una ragione semplicissima, cioè perchè nel fatto la quistione è quasi sempre complessiva, e perchè quasi sempre una quistione d'interesse privato si mischia e si confonde in una quistione di amo ministrazione pubblica, ovvero una quistione di amministrazione pubblica si cela in una quistione d'ir.teresse privato ». (270} Il r. 8 aprile 1832 è richiamato negli artt. 58 e 59 reg. 6 ottobre 1832 (<< patti e condizioni regolamentarie pe' contratti di manutenzione delle regie strade », in PETITTI, 111,p. 532 ss.: supra, § 105); nonchè nell'art. 48 delle ~ condizioni amministrative per servire di base agli appalti di costruzione delle strade e de' ponti in Sicilia» (r, 18 marzo 1853, in PETlTTI, VI, p. 373).
DIAs,

169

La Giustizia

1003

«Affin di allontanare le quistioni di competenza, e tutti i ripieghi del Fòro che spesso turbano la esatta esecuzione dei contratti che si stipulano colle Amministrazioni finanziere in danno del Real Servizio e dello Stato, dopo un maturo esame, S.M. in data degli 8 di questo mese ha approvato: .« 1. Che in tutti i contratti di appalto, di fornitura, di trasporti, di opere, e manifatture, lavori e qualunque altro servizio riguardante la dipendenza a lei affidata vi sarà apposto il patto che, analogamente a quanto trovasi disposto pe' contratti de' maestri di posta coll'art. l del r.d. de' 7 agosto 1816 tutte le quistioni, e controversie che vi potranno insorgere siano del potere del contenzioso amministrativo, e quindi di esclusiva competenza dei Consigli d'intendenza, salvo ad ambo le parti il gravame devolutivo alla Gran Corte de' conti; «2. Che vi si aggiunga conformemente all'art. 2 del detto r.d. de' 7 agosto 1816, benanche l'altro patto cioè che pendente lo esame di tali quistioni, e de' gravami prodotti nella enunciata Gran Corte, l'Amministrazione possa procedere o direttamente, o per mezzo de' rispettivi intendenti alla stipola de' contratti di urgenza, tutte le volte che i contraenti mancassero allo adempimento degli obblighi convenuti, e ciò oltre alle misure di rigore permesse dalle leggi, e da' regolamenti in osservanza dell'Amministrazione del di lei carico (271); «3. Che resterà a sua cura che tali patti non siano giammai omessi ne' contratti per gli oggetti di sopra enunciati ».

Questo rescritto è indubbiamente za agire direttamente petenza (ciò che parrebbe infatti

singolare,

perchè, sendella com-

sulle norme discriminatrici

eccedere l'efficacia specifi-

ca di tale fonte), impone una specie di deroga convenzionale, quasi una clausola compromissoria, a favore dell'autorità del contenzioso amministrativo. doveva interpretarsi Ed è certo quindi che la deroga restrittivamente, e poteva applicarsi al-

(271) Così anche l'art. 4 delle «condizioni» siciliane, supra, nota (270); e cfr. l'art. 8 della vigente legge 20 marzo 1865, n. 2248, alI. E.

1004

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

169

l'ipotesi dell'art. 5, n. 3, in relazione all'art. 8, ma non anche alle ipotesi dell'art. 5, n. l e 2, cioè alla competenza giudiziaria in tema di revindica di proprietà, e di status delle persone. Il rescritto riguardava, pia) categoria di contratti, stipulante peraltro, una sola (se pur amper la parte ed pubblica eliminava finanziera »), individuata

(« Amministrazione

quindi solo in parte gli accennati inconvenienti. Per dare comunque una sufficiente esemplificazione del metodo secondo cui nella subietta materia discriminavasi la competenza giudiziaria ed amministrativa, ricorderemo un certo numero di reali rescritti (272). La competenza dell'autorità del contenzioso amministrativo fu ritenuta a proposito dell'interpretazione d'una clausola del contratto compensazione contributo stipulato nel 1792 tra un privato ed il Fipercettori circondariali del disco allodiale per l'affranco d'una decima feudale (273); della tra il debito de' fondiario ed il credito vantato dal ricevitore

strettuale in base a decisione del Consiglio d'intendenza

(274);

(272) PETlTTI, I, pp. 470-471, riassume anche un certo numero di risoluzioni sovrane degli anni 1811·1814. Una situazione transitoria fu regolata con circo Min. Finanze 26 fehhraio 1820, d'accordo col Min. Aff. ecclesiastici e con l'Alta Comm. del Concordato (PETITTI, I, p. 511), nel senso che le cause delle Amministrazioni dio cesane (supra, § 46), introdotte presso i Consigli di intendenza secondo le norme anteriori, dovevano essere ivi proseguite, anche se, per effetto del conco 1818, le dette Amministrazioni non dovessero c ri· guardarsi come amministrazioni pubbliche, e dipendere perciò dalle autorità amministrative », nell'intelligenza però che dovea restar salvo alle parti il diritto d'opporre l'incompetenza nei termini di legge (cioè, la circolare dava una semplice direttiva, ma la questione eventualmente sollevata doveva essere risolta secondo la normale procedura). Ugualmente la circo Min. Aff. interni 21 maggio 1834 (PETITTI, III, p. 34) conservò ai Consigli d'intendenza la decisione dei ricorsi in materia di leva, proposti prima dell'entrata in vigore del r.d. 19 marzo 1834 (supra, cap. IH, nota 281). (273) R. 9 agosto 1817, in Dus, a), H, p. 226, e PETITTI, I, p. 478 (Forleo c. Direz, Demani Terra d'Otranto). (274) R. 28 marzo 1818, in Dns, a), II, p. 226, e PETITTI, I, p. 496 (De Sanctis c. Brina).

169

La Giustizia

1005

d'una contestazione relativa al «diritto di zecca» percepito dal comune di Napoli « sulle misure di vetro che si adoprano nelle cantine per la vendita del vino» (275); d'una controversia promossa dall'affittatore computo, pretendeva delle tonnaie del comune di nel contratto all'esIschia, il quale, pur avendo rinunziato

dal comune una riduzione dell'estaglio promossa dall'intendend'invalidità del contratto dalle pub-

in ragione di danni che diceva avere sofferti per causa della guerra marittima (276); dell'azione te di Molise per la dichiarazione stamperia provinciale,

decennale stipulato dal suo predecessore per l'appalto della in quanto non preceduto bliche subaste (277); dell'azione promossa da un cerusico avverso un'amministrazione ospedaliera per ragione di compenso ai servizi da lui prestati, dovendosi esaminare la validel dità dell'obbligazione che voleasi imputare al pio luogo (278); d'una domanda di rendiconto proposta dall'arrendatore dazio sul macino nei confronti del Comune, per un periodo in cui la relativa amministrazione era stata gestita da una Commessione nominata dal Decurionato (279); di domande il cui accoglimento dipendeva dall'interpretazione di reali dispacci o reali rescritti (280); di controversie in materia di
(275) R. 27 giugno 1820, in Dus, a), II, p. 252, e PETITTI,I, p. 516 (com. di Napoli c. duca di Casacalenda e principessa di Chiusano). (276) R. 23 dicembre 1822, in Drxs, a), Il, p. 260, e PETITTI, I, p. 523 (Murolo c. com. di Ischia). Rescritto datato da Venezia, come supra, nota (244). (277) R. 18 ottobre 1824, in Drxs, a), II, p. 263, e PETITTI,I, p. 527 (Amm. provo di Molise c. Varone), (278) R. 16 giugno 1832, in PETITTI, , p. 548 (Pugliatti C. Civico Ospedale I di Messina). (279) R. 30 settembre 1834, in PETITTI,I, p. 553 (Marsala C. com. di Caccamo). (280} R. 12 settembre 1836 (Corpo di città di Napoli C. BIanco: interpretazione del dispaccio 22 giugno 1805, concernente l'affitto dell'arredamento delle farine) e 24 maggio 1840 (Soc. Tontina e Partenopea C. Amm. Dazi indiretti: interpretazione dei r. 17 dicembre 1827, e 19 dicembre 1833, concernenti he-

1006

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

169 di

reali lotti (281);

della domanda di pagamento d'arretrati

assegno vitalizio concesso da un luogo pio ad un dipendente collocato a riposo (282); della vertenza concernente l'asserito diritto d'esclusiva del macello comunale di Palermo (283); dell'azione di nullità di contratti di di autorizzazione un'opera pia per difetto sul modo tutoria (284); della controversia

d'esecuzione degli scandagli (supra, § 105) di un'opera pubblica da parte dell'ingegnere direttore (285); d'una vertenza dipendente dall'interpretazione degli statuti d'un pio luoin tigo (286); di un'opposizione a coazione amministrativa

nefici alla marina mercantile nazionale che esercitava il commercio col Baltico), in PETITII, I, pp. 558 e 569. (28l} R. Il aprile 1838 (Chiarizia c. Ricevitore dei lotti di Avellino: concerne il rifiuto del ricevitore di pagare al Chiarizia la vincita d'un certo de Cieco, del quale il tribunale l'aveva dichiarato cessionario) e 15 settembre 1839 (Guidano c. Postiere dei lotti di Ariano: concerne il rifiuto dell'Amministrazione di pagare una vincita, per erronea registrazione dei numeri giocati), in DIAs, a), Il, p. 51 e PETlTII, I, pp. 560 e 565. (282) R. 7 settembre 1839, in DIAs, a), II, p. 272 e PETITTI, , 564 (Musso I c. Deputati della Grotta di S. Rosalia, di Palermo). (283) R. 12 settembre 1839, in DIAs, a), Il, p. 273 e PETITTI,I, p. 567 (Vannì d'Archirafi e de Chento c. città di Palermo: gli attori sostenevano che; il comune, costruendo nel 1836 altro macello, e vietando l'uso di quello antico, aveva violato una convenzione del 21 aprile 1539). (284) R. 22 settembre 1840, in DIAs, a), Il, p. 275 e PETlTTI,I, p. 570 (Re. clusorio delle Vergini di Palermo c. Federico). (285) R. 25 aprile 1841, in Dns, a), Il, p. 276 e PETlTII, I, p. 570 (De Biase c. Direzione generale de' ponti e strade). (286) R. 8 luglio 1842, in DIAs, a), II, p. 277 e PETlTTI,I, p. 572. La vero tenza concerneva il rimborso del prezzo di pegni che si dicevano frodati in danno d'un monte di pietà in Sicilia,' e la CSi aveva considerato che, sebbene fossero materia di mera azione civile la responsabilità civile e la fideiussione, sussisteva la competenza del contenzioso perchè «nella specie invocavansi in appoggio delle ragioni rispettive delle parti gli statuti del pio luogo ». Infatti, la stessa Consulta ritenne la competenza giudiziaria in una successiva lite, promossa dalla principessa di Partanna avverso il Monte di pietà di Palermo, per la restituzione, o il rimhorso del valore, d'un pegno che diceva si rubato, trattandosi d'azione meramente civile perchè fondata «sulla responsabilità che per diritto comune assume ogni creditore depositario di pegno» (r. 20 gennaio 1851, in PETITTl,V, p. 113).

169

La Giustizia

1001

mata dal sindaco (287); della domanda di rettifica d 'un errore catastale (288); d'una domanda d'escomputo sulla mercede convenuta per fitto del dritto di pesca nel mare di Taranto, In rapporto a lavori che avrebbero dovuto essere eseguiti dalle autorità provinciali (289); della liquidazione d'un credito contro il regio erario (290); della legittimità e validità del titolo d'acquisto di beni alienati dalla Real Cassa d'ammortizzazione (291); della validità d'un verbale dell'eletto municipale, constatante l'usurpazione d'un terreno incolto appartenente al Comune (292). Se nel corso d'un processo il giudice ordinario si imbatteva in qualche atto dell'autorità amministrativa, del quale si ponesse in discussione la validità, legittimità o interpreta zio-

di Termini menda della parere

(287} R. 5 luglio 1842, in DIAs, a), Il, p. 278, e PETlTTI, I, p. 573 (com. c. Azzarello e Gatto); r. 17 gennaio 1853, in PETlTTI, V, p. 401 (Pittalà c. com. di Caccamo); r. lO maggio 1855, in PETITTI, VI, p. 451 (Comcostantiniana Tesoreria dell'agente della Magione di Palermo domini c. Villardita), tutti su cfp. conforme con(r.d.

CSi (vedi anche

supra, § 125). Una circo 16 aprile
generale de' reali del contenzioso, quando
8S.

1825 (in PETITII, Il, p. 341)
previo giurisdizionale,

di qua del Faro, comunali

escludeva

ogni competenza

ordinaria

od amministrativa,

gli esattori

si avvalevano,

tro i contribuenti

morosi, della coazione personale

per mezzo di piantoni

9 giugno
intervenire

1830, ed artt.
8010

67

reg. 25 febbraio

1810), nel qual caso potevano 574 (Sii.

!'intendente

o il sottintendente. di Diano).

(288) (289)
(Pavone
C.

R. 5 agosto 1842, in DIAS, a), Il, p. 279, e PETlTII, I, p.
C.

vestri-Carrano

Clero di S. Maria Maggiore

R. 13 settembre R. Il maggio Erario).
C.

1843, in Dus,
d'Otranto).

a), Il, p.

280, e PETlTTI, I, p. 575

Amm. provo Terra

(290)
cala c. R.

1844, in DIAs,

a), Il, p.

280. e PETITTl, I, p. 575 (Ci.

(29l)
(Romano

R. 17 settembre R. 17 gennaio
C.

1845, in Drss, a), II, p. 281, e PETlTII, I, p. 576

R. Cassa d'ammortizzazione).

(292)
di Noja avea

1849, in DIAs, a), II, p. 283, e PETITTI, I, p. 577 (com.
l'avviso rinvia della GCCN che la vertenza dall'AntoneIli alla avo l'autorità in merito giudiziaria, all'appello e

AntoneIli),

che su cfp. CStN non approva giudichi

dichiarato

competente

Corte stessa, perchè verso la decisione
26. LA DI . Il.

proposto

del Consiglio

d'intendenza.

1008

Istituzioni

del R egno delle Due Sicilie

169

ne, egli doveva sospendere ogni procedimento finchè fossero decise tali quistioni dalle autorità del contenzioso amministrativo e doveva poi uniformarsi alle loro decisioni (293). Ma se, per converso, il giudice amministrativo imhattevasi in questione, riservata all'autorità giudiziaria, da cui dipendeva la tenuto a sospendere decisione, era il giudice amministrativo

il processo (294). La competenza per contro, dell'autorità giudiziaria ordinaria era stata affermata in materia di rescissione dei contratti d'affitto d'immohili (295); d'escomputo per mancanza accidentale dei frutti della cosa locata (296), ed in genere quando nel contratto d'affitto non fosse intervenuto patto di rinunzia all'escomputo in termini assoluti o in casi particolari (297); in un caso in cui chiedeva si il risarcimento di danni
(293) R. 29 gennaio 1834, in PETITTI,I, p. 550 (Quarto c. R. Tesoreria), r. 11 luglio 1835, in PETITTI,I, p. 555 (Piroscia c. Corpo di città di Napoli). (294,) R. 7 febbraio 1818, in Dras, a), II, p. 233, e PETITTI, , p. 491 (Duca I di Monteleone c. Valiante e R. Cassa d'ammortizzazione); nota 7 marzo 1818, del Min. finanze alla Direzione della R. Cassa d'ammortizzazione (relativa al giudizio promosso da Salvatore Pirozzi contro i compatroni della Cappellania di S. Barbara in Maddaloni) in PETITTI,I, p. 493. (295) R. 2 agosto 1817, cito supra, nota (266); r. 28 marzo 1818, in Dus, a), II, p. 235 e PETITTI, , p. 494 (risoluzione di massima, che si fonda sull'aiI fermazione c:che le quistioni di rescissione non riguardano la validità de' contratti, che anzi ne suppongono la valìdìtà s). (296) R. 9 agosto 1817, in Dus, a), Il, p. 222, e PETITTI,I, p. 480 (Ma. riconda ed altri C. com. di Gragnano). (297) Il r. 2R marzo 1818 (SUPTtl, nota 295) afferma «che le cause d'escomputo emanano da un fatto accidentale sopravvenuto, dopo il contratto di affitto, onde non è quistione di validità del contratto, ma dell'effetto legale, che dal contratto valido in sè stesso risulta per accidenti estranei al convenuto». Nello stesso senso è il r. 3 aprile 1819, in Dus, a), II, p. 240, e PETlTTI,I, p. 504 (Spagnuolì C. com. di S. Andrea). Il r. 18 giugno 1831, in PETITTI,I, p. 546 (Fontana c. Deputazione opere provinciali di Trapani) dichiara, in conformità dei detti principi, la competenza del contenzioso amministrativo, perchè l'istante e appaltatore del diritto di pedaggio per la barriera stabilita sulla via rotabile da Trapani a Paceco », aveva stipulato «patto di rinunzia alI'escomputo per ogni avvenimento previsto e non previsto s , onde, per decì-

169

La Giustizia

1009

per il pascolo esercitato senza titolo da un privato su un fondo comunale (298); per l'omesso pagamento d'un canone demaniale (299), ed in altro caso in cui il debitore convenuto per il pagamento d'un canone enfiteutico dovuto ad un ente ecclesiastico, aveva chiamato in garantia la Cassa d'ammortizzazione presso la quale aveva proceduto all'affranco (300); in un sequestro di mobili eseguito dall'Amministrazione delle scuole militari in danno dell'inquilino moroso, per canoni d'affitto di tre botteghe di vendita di commestibili nel recinto di Castelnuovo in Napoli (301); sulla domanda proposta da un ex-sindaco obbligato si in proprio per il pagamento di viveri somministrati a militi provinciali di passaggio per ilcomune (302); per la risoluzione dell'atto d'affranco d'un canone enfiteutico con la Cassa d'ammortizzazione, za della nullità dell'originaria in conseguenconcessione enfiteutica

(303);

per gli effetti della fideiussione accordata per un contratto di affitto dei beni d'un luogo pio a tempo determinato, nel caso di tacita riconduzione dell'affitto (304); nel caso d'intervento volontario del Comune, in un giudizio tra privati per rilascio di fondo locato, onde sostenere la natura demaniale del
dere sulla pretesa riduzione di mercede, cadeva in esame l'intelligenza da darsi al patto stesso'. Vedi anche supra, nota (264). (298) R. 19 luglio 1817, in Drxs, a), II, p. 218, e PETITTI,I, p. 476 (Ca80 sieri com. di Ofena e Casteldelmonte c. Giuliani). (299) R. 9 agosto 18] 7, in Dus, a), II, p. 224, e PETlTII, I, p. 484 (Nocerino c. Amministrazione de' demani). (300) R. 13 settembre 1817, in Drss, a), II, p. 228, e PETlTTl,I, p. 485 (Rinaldi c. Valiante e R. Cassa d'ammortizzazione). (30l) R. 26 dicembre 1817, in Drss, a), II, p. 232, e PETlTII, I, p. 490 (de Luca c. R. Amministrazione delle scuole militari). (302) R. 13 marzo 1819, in Dus, a), II, p. 239, e PETlTII, I, p. 503 (Orfei c. Terra, ex-sindaco di Lecce nei Marsi). (303) R. 29 agosto 1820, in Dus, a), n, p. 255, e PETITTI, , p. 520 (Chiesa I di S. Marcello Maggiore in Capua c. Cotugno e R. Cassa d'ammortizzazione). (304) R. 20 ottobre 1819, in Drxs, a), n, p. 245, e PETrTTI, , p. 507 (Com. I messione de' luoghi pii di Pescocostanzo c. Mascitelli).

1010

Istituzioni

del Regno d elle Due Sicilie

169

fondo conteso (305); in un caso in cui a torto la Gran Corte civile aveva ritenuto si trattasse dell'interpretazione d'un atto amministrativo, cioè d'una lettera dell'intendente, mentre la vertenza concerneva l'applicazione tendente d'un decreto reale che l'incomunicava agli interessati (306); in una causa di

risarcimento di danni promossa da un proprietario contro il perito designato dal controloro delle contribuzioni dirette, che per dolo o colpa aveva attribuito ad un fondo estensione maggiore di quella nel catasto descritta (307); sulla domanda di un fittaiolo del dazio sul macino, per riduzione di mercede a causa d'un nuovo dazio comunale imposto sulle granaglie (308); di scioglimento di contratto di fitto per essere mancata la cosa locata (309), o per non essere corrispondente al(30,5) R. 8 dicembre 1819, in Dns, a), II, p. 246, e PETlTII, I, p. 508 (Mag· gi e Graziani c. Simone e com. di Secinaro). (306) R. 12 febbraio 1820, in Dtxs, a), Il, p. 247, e PETITTI, I, p. 509 (Connelli c. Monastero di S. Chiara in Turi). (307) R. 27 maggio 1820, in Dus, a), II, p. 250, e PETITTl, I, p. 513 (Blanco c. Vinacci). L'ing. Giuseppe Vinacci, convenuto dinanzi al giudice del ciro condario di S. Giuseppe in Napoli dal cav. d. Giovanni BIanco, per il risarcìmento dei danni, oppose l'incompetenza del potere giudiziario ed implorò dal ministro delle finanze d'essere rilevato dal giudizio. Il SCC osserva che i giudici amministrativi non possono conoscere d'azioni di risarcimento, e che se l'azione non fosse consentita innanzi al giudice civile, non si potrebbe procedere in nessun caso contro il convenuto; mentre «chiunque ha fatto altrui male e cagionato danno dev'essere punito e giudicato; nè deve ciò interessare le pubbliche amministrazioni, senza addossarsi la taccia di voler proteggere i malvagi, e che senza alcun timore si possa cagionare danno ad altrui s , L'interesse di questo rescritto, è che il SCC si rifiutava di addossare alla pubblica amministrazione le conseguenze del comportamento del perito d'ufficio, qualificato per malvagio, e rinviava la vertenza al giudice ordinario. In altri termini, non v'era questione di responsabilità amministrativa diretta o indiretta, e se v'era colpa, doveva risponderne personalmente l'agente o manda. tario dell'autorità amministrativa. (308) R. 16 agosto 1826, in PETITII, I, p. 534 (Cannizzaro e Bonafede, aro rendatari del dazio sul macino ne' comuni di Lascari e Gratteri C. R. Erario). (309) R. 16 agosto 1826, in Dns, a), Il, p. 265, e PETlTTI, I, p. 535 (Trifirò ed altri C. com. di Monreale).

169

La Giustizia per liquidazione e pagamento di

1011 somme

lo stipulato (310);

erogate da un Comune l'arrendatario

per il restauro d'immobile condotto di danni pretesi dald'inadempimenti

in locazione (311); per il risarcimento

del macino in conseguenza

contrattuali del Comune (312); per una domanda di rendiconto proposta dagli arrendatari del dazio sul macino nei confronti degli agenti del regio erario (313); per il pagamento di arretrati d'annualità di soggiogazione (314). della feudalità, e di divisione de' In materia d'abolizione zioso amministrativo

demani, erasi ravvisata la competenza dei giudici del contennelle azioni possessorie, salvo la competenza del giudice ordinario per il petitorio (315); ne' giudizi già di competenza della Commessione di liquidazione de' titoli (r.d. 9 novembre 1807), abolita con r.d. 21 giugno 1810 (316); quando trattava si di stabilire comprese nell'ordinanza se talune terre fossero o non (317); del Commessario ripartitore

(310) R. 16 agosto 1826, in PETITTI, , p. 535 (Orefice c. com. di S. Mauro). I (311) R. 3 febbraio 1827, in PETITTI,I, p. 536 (Principe di Carini c. com. di Carini). (312) R. 16 settembre 1829, in PETITTI,I, p'. 543 (Conoscenti c. Amministratore dello stralcio e Dir. gen. de' dazj indiretti di là del Faro). (313) R. 3 ottobre 1829, in PETITTI,I, p. 544 (arredatari del màcino di Lascari e Gratteri c. Regio Erario). (314) R. 7 dicembre 1839, in DIAs, a), II, p. 274, e PETITTI,I, p. 567 (Compagnia di Gesù c. com. di Catania). (315) R. 19 luglio 1817 (Mormile di Carinari c. comm. di Vallescura), 29 gennaio 1829 (Salucci c. com. di Collelongo), 12 agosto 1837 (Caso c. del Ciudice, com. di Piedimonte ed altri), in DIAs, a), II, pp. 220, 266, 267, e PETITII, I, pp. 477, 543, 558. (316) R. 23 aprile 1819, in DIAs, a), II, p. 21, e PETITTI,I, p. 500. Trattavasi dell'indennità dovuta dal Comune di Aversa al marchese di Gagliani, ai sensi dell'art. 14 1. 2 agosto 1806, per l'abolito affitto perpetuo degli uffici di catapania confaloniero e scannaggio. (317) R. 14 agosto 1824, in PETITTI,I, p. 526 (Duca di Laurenzana c. com. di S. Giorgio Piedimonte, Castello e S. Potito: lo stesso rescritto attrìbuisce all'autorità giudiziaria la contestuale vertenza tra il duca e d. Giuseppe d4ù Giudice, per il diritto di pascolo in contrada Monferone nel Matese}.

1012

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

169

ne' giudizi relativi all'intestazione del. debito pubblico, quando

di partite nel gran libro or-

si discutesse di decisioni della relativa alla dal com-

suddetta Commessione (318). La competenza del giudice dinario fu invece affermata in una contestazione pretesa usurpazione di terre demaniali, perpetrata

pratore con un fraudolento passaggio di quota catastale

(319);

per l'usurpazione commessa da un assegnatario di quota in danno d'un altro (320); pel sequestro conservativo chiesto dal Comune nei confronti dell'ex-barone che diceva si avere usurpato parte del demanio diviso (321). Era, infine, una vera e propria giurisdizione esclusiva quella sulle contese relative al Tavoliere di Puglia, esercitata dal Consiglio d'intendenza di Capitanata (1. 25 febbraio

1820) con appello alla Gran Corte de' conti (art. 12 L 29 maggio 1817). Tale giurisdizione, infatti (in/m, § 180), concerneva tanto le controversie te vertenze tra privati tra i privati ed il fisco, quanto cer(art. 3 1. 25 febbraio 1820). La compe-

tenza dei giudici del contenzioso, pertanto, trovasi affermata, per esempio, nelle liti tra privati per rescissione di contratto o per inadempienza contrattuale, relative a fitti di pascoli (322); in un giudizio promosso dal censuario d'un pascolo, nei confronti del conduttore, per ottenere il ristoro de' danni interessi, avendo costui omesso l'e spurgo dei fossati al termi-

(318) Circo Min. Grazia e Giust., 30 novembre 1830, in DIAs, a), Il, p. 266, e PETlTTI,I, p. 545. (319) R. 20 dicembre 1817, in Dns, n), II, p. 231, e PETITTI, I, p. 488 (Direttore del demanio di Calabria Citra c. Fulino). (320) R. Il agosto 1819, in DIAs, a), II, p. 243, e PETlTTI,I, p. 505 (Rossi c. Fidelia e sindaco di Borbona). (321) R. 23 agosto 1320, in DIAs, a), II, p. 254, e PETlTTl,I, p. 517, comune di Castelvetere c. de Beaumont (il comune è quello detto oggi c:Castelvetere sul Calore s, in Principato Ultra). (322) R. 8 novembre 1822, in PETITTI,I, p. 528 (Angiulli c. de Nisi); e 20 luglio 1842, ivi, II, p. 717 (Angiulli c. Papa).

170

La Giustizia

1013

ne del contratto, come erasi convenuto (323); in un'azione di revindica esercitata da un Comune avverso certi censuari, che avevano usurpato a pro' del Tavoliere una parte del demanio comunale (324). 170. Segue: c) opere e lavori pubblici, pubbliche contri-

buzioni, contenziosa militare, prede marittime, contabilità pubblica, diritti civici. - Meno è da dire delle altre materie
di competenza de' giudici del contenzioso amministrativo. (art. 4, Il contenzioso delle opere e de' lavori pubblici cpv. 3°, 1. 21 marzo 1817) concerneva (art.

lO: vedi anche

supra, § 36) «tutte le questioni che potranno insorgere tra l'amministrazione pubblica e gli appaltatori di opere e di lavori pubblici, ne' termini dell'art. 8 ». Trattavasi, cioè, contenzioso in tema di contratti, d'un in cui la competenza ammi-

nistrativa incontrava i limiti stessi, esaminati a proposito dell'art. 8 (325). Si aggiungevano, a termini del medesimo art. lO, i giudizi relativi a «tutti i danni commessi verso i privati da' suddetti appaltatori nell'eseguimento delle loro intraprese» (326). Tale competenza,
(323) c. Alessi), (324) prietà R. 26 marzo 1844, in R. 31 agosto 1839, in

in ragione del carattere «ec-

Drxs, a), II, p. 271, e PETlTII, I, p. 564 (Sipari Dus, a), II, p. 280, e PETITII, I, p. 575 (com.
una lite concernente dell'autorità ed altri, soltanto la pro(r. delle erbe estive di competenza c. Egmont 1841, cito Fuentes (statoniche), esclusa ogni

di Torremaggiore discussione 5 aprile p. 717). (325) relativa dell'opera,

c. del Sordo). Peraltro, fu ritenuta

dei canoni per la censuazione sul contratto, 1845, com. di Cerignola Così, nel r. 25 aprile inadempimenti perchè nell'eseguire

giudiziaria in PETlTII,

II,

supra, nota
de' ponti

(285), la controversia e strade, direttore al conten-

ad asseriti

dell'ingegnere de' lavori

gli «scandagli

», si attribuisce
l'affare

zioso amministrativo, (326) quidi inondazione

le discussioni

«riducono

ad un esame de-

gli atti di un agente amministrativo ed altri di
C.

». R. 4 dicembre 1822, in Dus, a), II, p. 359, e PETITII, I, p. 521 (LinCarino fondi, ed altri): in si tratta di danni paventati d'un per l'eventuale appalto relativo conseguenza dell'esecuzione

1014

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

170

cezionale» della legge del contenzioso, non si riteneva estensibile ai giudizi promossi dalla pubblica amministrazione verso gli appaltatori; questi giudizi, se attinenti all'esecuzione del contratto d'appalto, erano attribuiti, secondo i principi generali, all'autorità giudiziaria (327). Era escluso che per opere intraprese dalla pubblica amministrazione i privati potessero sperimentare l'azione possessoria di «novi operis nunciatio », salvo in tal caso il ricorso al re od ai ministri (328). Dell'art. 11, il quale riservava ad una successiva legge la disciplina delle azioni de' privati per essere indennizzati del prezzo delle loro proprietà occupate o danneggiate per motivo di pubblici lavori, abbiamo già trattato supra, § 36. Il contenzioso delle pubbliche contribuzioni (art. 4, cpv. 4°) riguardava (art. 12) «le controversie relative alle tasse, alla ripartizione, ed alla esazione delle contrihuzioni dello Stato e de' comuni, per le nuove contribuzioni, come per gli arretrati delle antiche, in conformità delle leggi». Esistevano, per le contribuzioni erariali dirette, speciali norme processuali (in/ra, § 182). Per le contribuzioni indirette, erano competenti invece (supra, § 142), i giudici di circondario, ed i giudici speciali di Napoli, Palermo e Messina (329).
alla e covertura della strada di Giffoni (Principato Citra) col brecciame del fiume Piacentino e del torrente Tuorni, da prendersi superficialmente sui depositi stabiliti in detti torrenti ». (327) DIAs, a), I, pp. 66·67, e p. 367, e r. 28 febbraio 1824 (com. di Massalubrense c. de Ma]o), che conferma la decisione della GCCN, 9 febbraio 1824, ivi cito Al giudice ordinario andavano del pari le controversie tra appaltatori e subappaltatori (Rocco, I, p. 394). (328) Rocco, I, p. 359-360: c:Nè per gli abusi che gli agenti dellAmministrazione avessero fatto nell'esecuzione dei pubblici lavori può convenire la nunciazione di nuova opera giacchè la legittimità del fatto dei pubblici ufficiali non può disamìnarsi giuridicamente, e solo compete il ricorso a S.M. o ai ministri di Stato per i superiori provvedimenti ». (329) R. 20 luglio 1833, in PETITTI, , p. 549 (attribuisce al giudice di eirI condario di Catania il giudizio di contravvenzione al dazio sul macino, di cui è imputato d. Vito Rinaldi).

170

La Giustizia

1015

Il contenzioso dell'Amministrazione militare (art. 4, cpv. 5°) riguardava «le controversie che potranno sorgere CIrca la validità e la interpretazione forniture o per lavori militari d e' contratti fatti dalle autorità così civili che militari; il tutto a' termini dell'art. 8, per

», Trattavasi dunque, anche in

questo caso (supra, § 169) d'un contenzioso in tema di contratti (330), con i ben noti limiti di giurisdizione. Prima dell'entrata in vigore del r.d. 19 marzo 1834

(su-

pra, § 89) i Consigli d'intendenza decidevano i reclami avverso le operazioni di leva compiute dai decurionati: ne col citato decreto trasferita attribuzioai Consigli di leva

(su«in

pra, § 91).
Non vemvano però decisi dai Consigli d'intendenza linea di contenzioso amministrativo, rio ed arbitramentale bensì in modo somma-

», e quindi

senza appello alla Gran

Corte de' conti, le controversie tra le reclute di leva ed i loro

(330) PETITTI,I, p. 67, nota (2): c:Sotto nome di forniture si comprendono tutte le provviste necessarie per l'alloggio, vitto, vestimento de' milìtari, come rilevasi dettagliatamente nel decreto de' 17 giugno 1830; sotto nome poi di lavori s'intendono tutte le specie di costruzioni, di fortificazioni, ed altre opere da guerra ». È da notare, per quanto concerne la competenza, che l'art. 51 r.d. 29 giugno 1824 (c:ordinanza dell'Amministrazione militare del regno») prescriveva: c:Le quistioni che possono riguardare i contratti militari saranno della competenza del contenzioso amministrativo a termini della legge che fissa il confine tra il contenzioso amministrativo, e il giudiziario. Tali contratti saranno come fatti dal nostro ministro segretario di Stato della guerra e marina, e perciò giudicabili rispettivamente dalla Gran Corte de' conti di Napoli, e di Palermo ». Pertanto, venivano giudicate in primo grado dalle GCC non solo le vertenze concernenti i contratti stipulati dalle Giunte (de' contratti militari, di rimonta, de' contratti della real marina) costituite presso il Ministero della guerra e marina, ma anche quelle riguardanti i contratti stio pulati da c: enti », come oggi si direbbe, comunque dipendenti dal detto Mini· stero : ciò trovasi espressamente affermato, per esempio, a proposito della causa intentata da certi Messina, Ciccone, Testa e Cozzella contro l'Orfanotrofio militare (supra, cap. II, nota 283) per il fitto della tonnara di Baia, detta c:le Pennate s (r. 30 marzo 1853, su cfp. CN., in PETlTII, V, p. 436).

1016

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

170

cambi (supra,

§§ 89,93,95), di cui al r.d. 17 aprile 1816 (331)
»,

le cui norme, considerato che varie società si stabilivano «tra famiglie ad oggetto di fornir cambi in vece de' loro figli furono, col r.d. 19 settembre 1836, estese «tanto alla definizione delle quistioni che possono elevarsi tra le società indicate, tra le famiglie che vi sono comprese, fra queste e le altre che non ne fanno parte, o fra esse tutte e i requisiti, quanto di quelle controversie che sorgono per l'adempimento delle obbligazioni, cui sono tenuti coloro che li sostituiscono in uno dei modi permessi dal decreto organico (r.d. 19 marzo 1834) sul reclutamento

». Il Consiglio provvedeva con ordi-

nanze, eseguibili in via amministrativa (332) salva la successiva azione dinanzi alla autorità giudiziaria (333). I giudizi sulla legittimità delle prede marittime e del Consiglio delle prede (art. 4, cpv. 6°) erano di competenza delle Commessioni delle prede

(supra, § 163). Alle prede vere e

proprie, ossia agli « acquisti fatti con violenza di navigli, merci o altre cose incontrate per mare» (334), si applicavano le

(331} Min. Aff. interni, 18 agosto 1847 e lO maggio 1854, in PETITTI,V, pp. 85 e 596. In un primo tempo (r.d, 21 marzo 1816) la competenza era stata attribuita ai Consigli di reclutazione. (332) Il Min. Aff. interni, lO maggio 1854, cito supra, nota (331), attribuisce forza esecutiva a tali ordinanze, richiamando per analogia altri atti arnministrativi con efficacia esecutiva, come le ordinanze a carico dei sindaci contravventori ai regolamenti sui tratturi (art. 12 r.d, 5 settembre 1811), e degli agenti delle contribuzioni dirette (art. 20 r.d. 3 luglio 1809), «per le quali non è del pari aperto l'adito a reclamo innanzi alla camera del contenzioso ». Non è chiarito però in qual forme processuali si supponesse di dare esecuzione a tali ordinanze non impugnahili, e se si supponesse ammissibile l'opposizione agli atti esecutivi, mancando apposite norme, ed essendo eterogenee quelle r icordate. (333) COMERCI, 610; e CSG Napoli, 24 settembre 1825 (Marulli c. Cìanp. nuzzi), ivi cito L'autorità giudiziaria era competente anche nelle cause relative a compensi promessi a coloro, che si erano intromessi per rinvenire il cambio (r. 16 giugno 1855, Sparano c. Addonisio, in PETITTI, I, p. 486). V (334) COMERCI, 596. p.

170

La Giustizia

1017

regole del diritto delle genti, dipendendo tale materia dalle relazioni politiche del governo con le altre potenze (335); per quanto riguardava invece i recuperi di cose naufragate, cioè « i dritti sopra gli effetti gettati in mare, o sopra le cose che il mare rigetta, di qualunque natura sieno» (art. 637 Il.cc.), bisognava rifarsi alla 1 . 12 ottobre 1807, ed al r.d. P agosto 1816, per l'esecuzione della 1. di navigazione, 5 luglio 1816 (336). Per ciò che apparteneva alla contabilità dello Stato, de' comuni e degli stabilimenti pubblici (art. 4, cpv. 7°) doveansi osservare (337) «le disposizioni riguardanti un tal ramo di amministrazione» (art. 15, comma 1°), dalle quali altresì erano regolati i procedimenti per la reddizione de' conti giudiziari (in/ra, § § 183-185). Le disposizioni sulla contabilità dello Stato erano contenute principalmente nel r.d. 2 febbraio 1818, «relativo alla forma, esame e giudizio de' conti delle pubbliche amministrazioni », per i domini di qua del Faro, e nel r.d. 21 settembre 1818~ per i domini di là del Faro, e da regolamenti di procedura con uguali date. Tali norme furono unificate, estendendo alla Sicilia quelle del continente, con r.d. Il marzo 1839. La contabilità 'comunale era regolata fondamentalmente dagli artt. 262 ss, 1. 12 dicembre 1816 (338). L'art. 15, comma 2, aveva risolto un dubbio esistente nel diritto francese, circa l'assimilazione della contabilità de' pubblici stabilimenti a quella dello Stato o de' comuni, prescrivendo che i conti degli stabilimenti pubblici dovessero considerarsi altrettante sezioni del conto del comune ove fossero siti (339). Per la contabilità degli stabilimenti di
(335) (336) (337) (338) (339) Drxs, DIA S, DIAs, DIAs, Dus,
a), I, p. 390. a), I, pp. 69 e 390·391. a), I, pp. 95·114. a), I, pp. 52·59 e 319·325. a), I, pp. 392·393.

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

170

heneficenza e de' luoghi pii laicali, valevano altresì le istr. 20 maggio 1820 (supra, § 129) e per quella de' monti Irumentari (supro, § 133) il reg. 22 giugno 1826 per i domini continentali, e le istr. Min. interno, 6 giugno 1838, per i reali domini oltre il Faro (340). L'art. 4, cpv. 8°, menzionava «l'esame ed il giudizio riguardante il godimento e l'esercizio de' diritti civici ne' comuni », ed era il solo capoverso che non fosse richiamato ed ampliato da una disposizione successiva. Ciò dipendeva dalla circostanza che tutta la materia era disciplinata da leggi speciali (in/m, §§ 178-181). L'art. 24 l. 21 marzo 1817, che sottoponeva ai Consigli d'intendenza «tutte le controversie relative all'esecuzione degli statuti delle corporazioni di arte ed altre simili », non aveva più oggetto (art. 2 r.d. 18 dicembre 1832), dopo l'abolizione delle corporazioni d'arte di Napoli (r.d. 23 ottobre 1821, 21 novembre 1821, 20 novembre 1825). Erano assoggettati infine alla giurisdizione dei Consigli d'intendenza i luoghi pii (istr. 20 maggio 1820), e le congregazioni laicali (r.d. 18 dicembre 1832). Chiudeasi con ciò l'elencazione delle materie di contenzioso amministrativo, sulla cui tassatività, sia quanto alla separazione dalla competenza dei giudici ordinari, sia quanto all'ammissihilità ratione materiae dei ricorsi contenziosi, non poteva sussistere dubbio. E perciò, quando i siculi Consigli d'intendenza manifestarono un orientamento «pretorio» ad allargare la cerchia de' ricorsi ammissibili, interveniva con una severa reprimenda (circ. 9 febhraio 1853) il luogotenente generale di S.M. ne' reali domini oltre il Faro: nella fidanza, peraltro, che intendenti e Consigli, come pure gli altri fun-

(340)

Supra,

cap. IV, nota (455).

171

La Giustizia

1019

zionari ed autorità amministrative, «ponendovi mente come va fatto, nè cure, nè buon volere risparmieranno a secondare le vedute tutelari del Governo» (341). Si ricordi che proprio verso quel tempo, in Francia, la giurisprudenza pretori a del Consiglio di Stato, creando il recours pour excès de pouvoir, conquistava al contenzioso amministrativo rinnovata vitalità. E così spiega si la sclerotizzazione in Italia degli istituti d'egual radice, pur se la successiva esperienza della l . 20 marzo 1865, n. 2248, alI. E, potrebbe dimostrare che trattavasi, non tanto d'intemperanza di Governo più preoccupato degli interessi economici della pubblica amministrazione che dell'esigenza universale di giustizia, quanto di un

habitus professionale

de' giudici di qualsivoglia ordine od estrazione, ed in particolare di quelli ordinari, nei quali, dopo l'abolizione del contenzioso amministrativo, è difficile dire se prevalesse il timor o

reverentialis verso la pubblica autorità a qualsiasi livello,
l'ignoranza inconcussa del diritto pubblico e dei suoi rapporti con l'interesse dei singoli. Di qui, in fin de' conti, deriva se l'Italia ha tuttora un sistema di giustizia amministrativa tra i più incongruenti 171. e faticosi.

Segue: d) le autorizzazioni per stare m giudizio.

L'ultimo cpv. dell'art. 4 I. 21 marzo 1817 concerneva ma-

teria di volontaria giurisdizione, e cioè « la facoltà di autorizzare lo Stato, la nostra real casa, i nostri reali siti, la direzione de' beni riservati alla nostra disposizione, la direzione de' beni donati reintegrati allo Stato, i Comuni e gli stabilimenti pubblici, a promuovere azioni in giudizio; e quella di conciliare le amministrazioni suddette co' privati, i quali avessero a formar dimande in giudizio contro di esse; il tutto a' tenni-

(341)

PUITTI,

V, p. 418.

1020

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

171

ni degli artt. 16 e 17 della presente legge. È da avvertire che i giudizi che dovevano essere autorizzati, erano quelli di competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria, e non anche quelli pertinenti al contenzioso amministrativo; perchè in quel tempo, e per molti anni ancora, di « azioni da promuovere in giudizio» parlavasi con riferimento esclusivo ai tribunali ordinari (342). Delle autorizzazioni «a formare domande in giudizio» trattava il successivo art. 16, che riproduceva, in sostanza, la prima parte dell'ultimo cpv. dell'art . 4, « salvo il disposto dell'art. 304 della nostra legge del dì 12 dicembre del passato anno (1816) sull'amministrazione civile », salva, cioè, la facoltà dei Comuni di ricorrere al ministro dell'interno contro il rifiuto del Consiglio d'intendenza (343). La competenza del Consiglio d'intendenza veniva derogata per i giudizi concernenti la real casa ed i reali siti, i quali venivano autorizzati esclusivamente dal Ministero della Real Casa (r.d. 20 giugno 1821 e 2 maggio 1829), e poi (r.d. 9 settembre 1832) dall'Amministrazione della Real Casa (supra, § 63). I giudizi delle Amministrazioni finanziere erano istituiti dopo aver sentito l'agente del contenzioso (in/m, § 186). La giustificazione teorica di tali autorizzazioni era tradizionalmente ravvisata nella «tutela» governativa perpetua, cui le «persone morali» erano sottoposte. Peraltro, nel qualificare tale tutela, in particolare per quanto concerne i comuni, la dottrina oscilla tra una concezione più rigorosa, secondo cui essi «sono considerati come minori» (344), ed altra,
(342) ORLANDO, b), p. 940, e vedi altresì i rilievi di contraddittorietà ivi mossi (nota 1) a GIORGI. IV, p. 429 e V, p. 293. (343) Rocco, I, pp. 319 55.; DIAS, a), I, pp. 393 SB. (344) DIA S, a), I, p. 51, aggiunge: < Purtroppo si verifica quel ch'altri dissero di essersi la smania di litigare immedesimata ne' nostri nazionali, sino

171

La Giustizia

1021

più liberale, secondo cui «la tutela de' comuni non può essere per niente rassomigliata alla tutela civile esercitata verso le persone incapaci; nè i comuni debbono essere per nulla rassomigliati ai minori o agli interdetti»; dimodocchè detta « tutela» (espressione della quale si sottolinea l'equivocità) «debb'essere necessariamente ristretta a quel soccorso ed a quella specie d'istruzione che le municipalità ricevono dalla rappresentanza nazionale, per modo che la lor vita ed azione interna rimanga libera e spedita da ogni altro legame» (345). Non era tuttavia in contrasto con tale più avanzato insegnamento il principio che, comunque, alle amministrazioni pubbliche le leggi accordavano gli stessi privilegi de' minori: perciò, il difetto d'autorizzazione non giovava a' privati, e la stessa poteva concedersi anche posteriormente L'autorizzazione (346). non era necessaria per resistere in giudi-

zio (per i Comuni, ciò era detto espressamente dall'art. 310 l. 12 dicembre 1816), e per gli appelli e gravami non v'era bisogno di nuova autorizzazione (347). Inoltre, nelle cause

e formare una singolare caratteristica; nè da essa sono esenti le corporazioni. Ecco perchè provvida la legge è venuta a prevenire per quanto più si possa I'introduzìone delle liti pe' comuni alla tutela del Governo raccomandati s, La circo Min. Aff. interni 13 aprile 1831 (PETITII, IV, p. 252) raccomanda vivamente agli intendenti che si sforzino d'evitare le liti de' comuni, o almeno diminuire il numero. Ma la norma, derivata dal diritto amministrativo frano cese, non ha nulla di specificamente «napoletano ». (345) MANNA, pp. 261·262. (346) Per l'autorizzazione ex post, Dtss, a), I, p. 394, cita un r.d. 15 novembre 1817, su cfp. CR, con cui si autorizzava la chiesa di S. Maria del Soccorso in Monteleone (Vibo Valentia) ad accettare una donazione dopo la morte del donante; la citazione, però, sembra errata, perchè il r.d, cito non trovasi nella Collezione, e, nel 1817, non esisteva la Consulta. (347) Circo Min. Aff. interni, 6 maggio 1826, in PETITII, IV, p. 143 (vedi anche Du s, a), I, p" 52 e 353). Questo orientamento fondavasi, per analogia, sulla sento Casso Napoli, 15 luglio ]814, secondo cui la moglie autorizzata dal marito a stare in giudizio non aveva bisogno di novella autorizzazione in altro grado di giurisdizione (Drxs, a), I, p. 394).

1022

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

171

di competenza dei giudici di circondario,

il sindaco, preso

l'avviso del decurionato, poteva comparire, domandare e difendere gli interessi comunali «senza altra superiore approvazione» ne (348). Le disposizioni relative alla «forma delle liti de' comuni », che erano le più elaborate, erano contenute n egli artt. (art. 309 L cit.}, cioè senza necessità d'autorizzazio-

302 ss. L 12 dicemhre 1816. L'azione in giudizio doveva essere deliherata provvedeva dal decurionato, ed il Consiglio d'intendenza se l'autorizzaprevio avviso del sottintendente;

zione era negata o sospesa (perchè l'azione appariva ingiusta, o contraria all'interesse del Comune, o non fornita de' necessari documenti) il Comune poteva ricorrere al Ministro dell'interno, che provvedeva definitivamente (artt. 302-304 l. cit.). Se l'azione non era puramente patrimoniale «ma che in essa coll'interesse comunale del comune

(fosse) compreso l'interesse individuale di ciascun cittadino », in difetto dell'auto-

rizzazione al Comune era consentita l'azione popolare, cioè ogni cittadino poteva produrre l'azione dinanzi ai trihunali, e sostenerla a proprie spese, senza che la decisione potesse pregiudicare il Comune (art. 305 L cit.) (349). Se l'autorizzazione era accordata, l'intendente rimetteva il provvedimen-

(348) L'art. 309 l. 12 dicembre 1816 menzionava, secondo le leggi dell'oc· cupazione militare provvisoriamente in vigore, i «giudici di pace ». Il dubbio se la disposizione fosse tuttora vigente, malgrado l'ampliamento della giurisdizione dei giudici di circondario, che ne avevano preso il posto secondo le sopravvenute leggi sull'ordine giudiziario, fu positivamente risolto con parere della CPGCC, approvato con min. 20 febbraio 1819 (DIAs, a), I, p. 352 e PET1TTI, V, p. 55). Ai luoghi pii laicali non era necessaria, ne' giudizi innanzi I ai giudici di circondario, l'autorizzazione se attori ed il tentativo di conciliazione iinjra, § 172) se convenuti (r. 6 giugno 1854, in PETITTI, I, p. 417: le V due Consulte avevano espresso pareri contrastanti, ed il re aveva seguito il parere della CN). (349) Vedine un esempio supra, nota (239).

171

La Giustizia

1023

to, e la relativa documentazione, al procuratore del re presso il trihunale competente, indicando anche il difensore scelto dal comune, ed il giudizio si svolgeva sotto la vigilanza dell'intendente e del procuratore del re, che dovevano all'uopo corrispondere (art. 306 l. cit.). Sul contenzioso de' siglio d'intendenza, comuni, l'autorità governativa eserdel Concitava un'intensa vigilanza. L'intendente, poteva riferire col parere

al ministro dell'interno

circa l'utilità per il Comune di transigere una lite, ed il ministro poteva dare le disposizioni opportune per promuovere la transazione; il che, peraltro, non impediva il giudizio (art. 307 l.cit.). L'intendente, inoltre, poteva, previo avviso del Consiglio d'intendenza e con l'autorizzazione dell'interno, intentare un'azione nell'interesse del ministro del Comune

quand'anche il decurionato vi si negasse, e proporre nell'interesse del Comune reclamo contro i provvedimenti del Consiglio (350), o appello contro le sentenze dei trihunali (art. 308 l. cit.). Il procuratore del reo doveva nominare il difensore d'ufficio ai comuni convenuti in giudizio, finchè gli l'intendenstessi non lo nominassero, e doveva informare

te d'ogni decisione o sentenza resa dai tribunali nelle cause de' comuni (artt. 311 e 312 l. cit.). Infine, gli onorari dovuti a' difensori de' comuni venivano liquidati dell'interno previo parere del procuratore dall'intendente generale della previo parere del procuratore del re ed approvati dal ministro Corte de' conti (art. 314 l. cit.) (351).
(350) Era un'ipotesi di reclamo, come oggi diremmo, e ìnterorganico s , esperibile quando l'intendente era stato messo dal Consiglio in minoranza, o quando il Consiglio aveva adottato, in assenza dell'intendente, una deliberazione da lui non condivisa, e si spiega con le funzioni di pubblico ministero che si dicevano proprie dell'intendente: supra, nota (189). (351) r. 29 dicembre 1828 (PETITTI, IV, p. 206)' chiarì che tale disposizione non era abrogata dal r.d. 12 ottobre 1827, il quale, senza modificare la competenza delle autorità cui spettava liqnidare il compenso, ne stabiliva

n

27.

LANDI - IL

1024

Istituzioni

del Regno delle Due Sicilie

172 pubbli-

Nei giudizi tra Comuni ed altre amministrazioni che, il Consiglio d'intendenza poteva proporre

al ministro

dell'interno, ed al ministro del ripartimento interessato, un progetto di conciliazione, da sottoporre alla regia approvazione; ma se la risoluzione definitiva non era emanata entro quattro mesi dall'invio delle carte ai ministri, il giudizio aveva corso nelle forme ordinarie (art. 313 1. cit.). Gli amministratori degli stabilimenti di beneficenza e de' ai Consigli d'inluoghi pii laica li dovevano inviare le domande d'autorizzazione ai Consigli degli ospizi, per trasmetterle tendenza, e, per il resto, si osservavano disposizioni analoghe a quelle vigenti per i Comuni (artt. 7l ss. istr.

20 maggio
o

1820).
La rinuncia particolari alla lite, quando vertente sopra proprietà altro oggetto la cui alienazione era vietata senza concorso di solennità, doveva avvenire nelle medesime forme secondo le quali i corpi morali potevano stare in giudizio da attori (r.d. 27 agosto 1829).

172. Segue: e) tentativo di conciliazione tra privati ed amministrazioni pubbliche. - Sempre in relazione all'ultimo cpv. dell'art. 4, l'art. 17 1. 21 marzo 1817 disponeva che i
privati, i quali avessero a formare domande in giudizio contro le amministrazioni enunciate nell'art.

16, erano tenuti,
alle autori-

prima di promuovere le loro azioni, a presentare tà del contenzioso amministrativo, denza (352), una dimanda per conciliazione. da riuscisse inutile, e l'amministrazione riamente

cioè al Consiglio d'intenOve la domanil Consiglio non avesse volonta-

fatto diritto alla domanda dell'attore,

il quantitativo in proporzione del merito e valore della causa, nonchè de' tribunali presso de' quali era trattata. (352) DIAs, a), I, p. 70 e 393. Vedi anche supra, nota (348).

172

La Giustizia

1025

rilasciava all'attore stesso, al più tardi fra un mese dalla domanda presentata, un certificato di non seguita conciliazione (353). Scorso questo termine, nerati dalla necessità di produrre ziarie il documento della tentata d'intendenza di Stato, da cui l'amministrazione l'esito della conciliazione. gli attori rimanevano conciliazione. esoinnanzi alle autorità giudìIl Consiglio segretario del-

doveva sempre informare il ministro

convenuta dipendeva,

Le domande di conciliazione dovevano essere fondate su documenti, di cui doveva farsi .speciale menzione, e sopra li principi di diritto da cui ricavava si l'azione (354). Malgrado questa prescrizione, intesa ovviamente. a consentire un esame approfondito, l'obbligatorio in fatto ed in diritto, della divisata vertenza, tentativo di conciliazione parrebbe non si riesclusivo vantaggio pubblica, cioè «ad oggetto di frappor-

solvesse in altro che in una dilazione ad dell'amministrazione

re un ostacolo alle liti» quando l'amministrazione fosse convenuta (355). Il privato, infatti, non aveva nessun obbligo di accettare il progetto di conciliazione, e poteva egualmente procedere in giudizio (356); dimodocchè l'unico effetto della norma era che il privato doveva dimostrare re presentato la domanda di conciliazione, fosse ancora trascorso un mese da tale data, in giudizio anche il certificato di non al giudice d'avee, quando non doveva produrre

seguita conciliazione.

(353) I verbali di conciliazione redatti da' Consigli d'intendenza, dovendosi annoverare fra gli atti formati dalle autorità amministrative, qualunque potesse essere il loro effetto in giudizio, erano soggetti al diritto di registro di grana 80 a' termini dell'art. 66, n. l, l. 21 giugno 1818 (cìrc. Amm. gen. registro e bollo, 12 novembre 1836, in PETITTI, IV, p. 369). Gli atti del contenzioso amministrativo erano invece tassati con i diritti previsti dagli artt. 63 e 65 l. cito (354) R. 14 gennaio 1832, su cfp. CN, in PETITTI, IV, p. 267. (355) DIAs, a), I, p. 393. (356) DIAs, a), I, p. 394.

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

172

Ciò implicava un'intuitivo inconveniente nelle cause sommarie ed urgenti, quali i giudizi di turhativa di possesso e di nunciazione di nuova opera, che non erano eccettuati dalla regola (357), con evidente sperequazione rispetto alle cause promosse dai Comuni e dagli stabilimenti pubblici, che avevano facoltà di chiedere la declaratoria d'urgenza (358). Il tentativo obbligatorio di conciliazione dinanzi al Consiglio d'intendenza era anche prescritto per le cause promosse contro le amministrazioni dei luoghi pii (art. 72 istr. 20 maggio 1820), ma gli accomodi bonari e le transazioni delle liti potevano essere conclusi dai Consigli degli ospizi, salva l'autorizzazione del ministro dell'interno sentito il Consiglio d'intendenza (art. 74 istr. cit.). È infine da avvertire che, per consolidata giurisprudenz a della Gran Corte de'conti (359), i Consigli d'intendenza dovevano procedere all'esperimento di conciliazione senza farlo precedere dalla delibazione della competenza del giudice nel futuro eventuale giudizio, e quindi anche se il medesimo apparisse di competenza dello stesso Consiglio adito per la cociliazione, senza di che « si schiuderebbe l'adito ad un giudizio di competenza prìa dell'introduzione del giudizio di merito, il che è contrario alla procedura del contenzioso così amministrativo che giudiziario» (360).
(357) DIAs, a), I, loe. ult, cito (358) R. lO luglio 1826 e 17 marzo 1827, su cfp. CN, in PETITTI, IV, pp. 149 e 165. (359) Min. Aff. interni, 30 agosto 1843, in PETITTI, I, p. 191. (360) R. 13 agosto 1852, in PETITTI, V, p. 378. Il Consiglio d'intendenza di Napoli, richiesto dal curato di S. Croce di Somma di tentare l'amichevole composizione con l'arciconfraternita della SS. Concezione, in una controversia sulla «quarta funeraria» nelle esequie de' fedeli a questa associati, dichiarò non luogo a provvedere, considerando che la vertenza, ove fosse riuscita Inutile la conciliazione, poteva essere di competenza del contenzioso amministrativo. Il curato propose un «reclamo» alla GCCN (non un ricorso in ap-

173

La Giustizia

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173. Il contenzioso di repressione. - II contenzioso amministrativo del regno, come quello francese da cui traeva origine, si divideva in due rami, de' , quali il primo aveva analogia con la giustizia punitiva (« contentieux de la répression »), il secondo con la giustizia civile (361). Erano diversi i giudici competenti, e VI corrispondevano due diversi tipi di procedimento . II contenzioso di repressione avea per oggetto: a) le contravvenzioni di polizia urbana (art. 19 l. 21 marzo 1817, in relazione all'art. 58 l. 12 dicembre 1816), previste da' regolamenti contro: l) i venditori di commestibili guasti, corrotti o altrimenti nocevoli, o di qualità e peso inferiore a quello convenuto nell'appalto (362); 2) i venditori che usassero pesi e misure non zeccate, o mancanti; 3) quelli che in contravvenzione degli stabilimenti (prescrizioni) di polizia urbana vendessero commestibili, senza permesso dell'autorità pubblica o a prezzo maggiore dell'assisa (363); - 4) quelli che senza l'autorizzazione prescritta dai regolamenti di polizia dessero spettacoli pubblici, o esercitassero

pello, perchè la deliberazione del Consiglio d'intendenza non era una decisione giurisdizionale). Tale reclamo non era previsto da nessuna legge, tuttavia la GCCN lo esaminò in merito, ed espresse l'avviso sopra riassunto, rinviando gli atti al Consiglio d'intendenza per l'esperimento della dimandata conciliazione. Su tale avviso, S.M. chiese il parere della CN, che fu favoret'C)leall'approvazione, impartita "infatti col citato rescritto. (361) PeriI diritto francese, l'analogia è rilevata dal VEDEL, . 412. p (362) Si tratta degli appalti di privative comunali: supra, § 121. (363) «Assisa» è il listino de' prezzi, stabilito dal primo eletto se giornaliero; e se «di qualche durata» dal decurionato, a proposta del sindaco, con l'intervento del primo eletto cui spettava vigilare all'esecuzione (r. 15 giugno 1824, in PETITTI,IV, p. 114),

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Istituzioni

del Regno d elle Due Sicilie

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alberghi, osterie, bettole, cantine e simili, o tenessero aperte queste ultime oltre l'ora fissata dall'autorità La competenza dell'autorità contravvenzione, pubblica. del contenzioso amministra-

tivo sussisteva però solo in quanto vi fosse la flagranza della e la stessa fosse punibile con sola multa;

b) le contravvenzioni espresse negli artt. 6 e 7 della l. 21 marzo 1817, punibili con multa (art. 20 e 22 l. cit.), cioè quelle concernenti il regime delle strade, delle acque città di Napoli e delle opere relative; ivi comprese quelle relative alla portolania della

(supra, § 117), e quelle relative alle attribuzioni de' Consigli edilizi (supra, § 128); c) le contravvenzioni a' provvedimenti per le servitù militari (art. l r.d. 30 settembre 1843). Erano giudici di primo grado (364): a) nelle contravvenzioni di polizia urbana, il primo eletto (365), il quale nel caso di flagranza infliggeva e riscuoteva la multa (366), e negli altri casi formava il verbale, e

(364) La «giurisdizione locale» del sindaco nei comuni ove non risiedeva il giudice di pace (art. 57 l. 12 dicembre 1816) era venuta meno con I'istituzione dei supplenti giudiziari (supra, § 142), e l'indirizzo interpretativo era di rimettere al giudice di circondario, o al suo supplente nel Comune, tutte le contravvenzioni per cui non fosse espressamente stabilita la competenza de' giudici del contenzioso amministrativo, anticipando si in tal modo il [avor verso l'autorità giudiziaria, accolto dall'art. 2 l. 20 marzo 1865, n. 2248, ali. E. Vedi Min. grazia e giusto 12 maggio 1819, in PETITTI,I, p. 504; Min. Aff. interni, l° marzo 1828, previo cfp. del procuratore generale della GCCN, in PETITTI, I, p. 540; e per le contravvenzioni alla l. sulla pesca, 20 gennaio 1811, il parere della CPGCC, approvato dal Min. Aff. interni il 18 ottobre 1817, in PETITTI, V, I p. 29. (365) Il primo eletto legittimamente impedito era supplito dal secondo eletto, e questi dal decurione più anziano in ordine di nomina (r.d, 11 ottobre 1825). La ricusa del primo eletto nei giudizi contravvenzionali fu consentita con l' .d. 18 maggio 1855, esteso alla Sicilia con l' .d. 22 agosto 1856. (366) La l. 25 marzo 1817 non conteneva disposizioni specifiche circa il modo d'esercizio dei poteri del primo eletto, previsti dall'art. 58 l. 12 dicembre 1816, mentre l'art. 21 l. 21 marzo 1817 parlava espressamente di e sen-

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La Giustizia

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lo trasmetteva al giudice di circondario, presso il quale esercitava le funzioni del pubblico ministero (art. 58, commi 2 e 3, L 12 dicembre 1816) (367); b) nelle contravvenzioni espresse negli artt. 6 e 7 L 21 marzo 1817, il sindaco se la multa non oltrepassava d. 6 (art. 20 L 21 marzo 1817) (368), ed il Consiglio d'intendenza negli altri casi (art. 25 L cit., ed art. 3 L 25 marzo 1817) (369);

tenze degli eletti e de' sindaci », in relazione agli artt, 19' e 20, che precisavano la competenza degli uni e degli 'altri. Da ciò derivava presumìhilmente il dubbio del luogotenente generale in Sicilia, se anche nel caso previsto dall'art. 58 cito il primo eletto dovesse limitarsi a formare il verbale di contravvenzione e passarlo al Sindaco: dubbio che, su cfp. CSi, fu risolto nel senso della persistenza del potere dell'eletto, previsto dall'art. 58 1. 12 dicembre 1816, richiamato dall'art. 19 L 21 marzo 1817 (r. 28 ottobre 1828, in PETITTI, I, p. 543). In seguito, con r. 23 novembre 1843 (in PETITTI, IV, p. 449), su cfp. CR, fu disposto che il primo eletto, nel.l'esercizio di dette attribuzioni, dovesse essere sempre assistito dal cancelliere comunale. (367) Il primo eletto era «incaricato particolarmente della polizia urbara e rurale» (art. 58, comma l, L 12 dicembre 1816: DIA a), I, pp. 215, S, 412, 429). In Sicilia, esercitava anche le funzioni di polizia giudiziaria «per le prime pruove ed indagini nel penale », in quei Comuni dove il supplente del giudice di circondario era stata temporaneamente abolito, perchè il personale non offriva «sufficiente garantia per la scelta» (r.d, 12 ottobre 1827), ma se il primo eletto non risultava idoneo, veniva rimpiazzato da «uno de' decurioni che sarà riputato il più abile » (r.d. 12 settembre 1828). (368) L.e contravvenzioni ai cosiddetti «diritti per licenze di fortìficaaione» in Napoli, come attinenti al regime delle strade pubbliche (si trattava di licenze d'edificare o restaurare edifici, o di farvi nuove aperture) erano di competenza del sindaco o del Consiglio d'intendenza, a seconda che eccedessero o non il limite di sei ducati, e non degli eletti della città di Napoi, i cui poteri erano gli stessi di quelli degli eletti degli altri comuni, salvo le Iunzioni d'ufficiale di stato civile, di cui all'art. 78 l. 12 dicembre 1816 (parere 17 dicembre 1827 del procuratore generale della GCCN, e Min. Aff. interni, 8 gennaio 1828, in PETITTI, pp. 538 e 539; vedi anche supra, §§ 117 e 128). (369) In virtù degli artt. 13 e 14 r.d. 22 marzo 1839, istitutivo del Consiglio edilizio della città di Napoli (s/lpra, § 128), e dell'art. 25 reg. 31 maggio 1840, era stata conferita al detto Consiglio una «delegazione speciale », per giudicare nelle violazioni intorno alle occupazioni permanenti del pubblico suolo e delle pubbliche acque, alle regole di euritmia, decoro e salubrità della capitale, e delle determinazioni del Consiglio, quando si dovessero applicare multe di

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Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

173

c) nelle contravvenzioni a' provvedimenti per le servitù militari, il sindaco senza limite di valore (artt. l e 8 r.d. 30 settembre 1843) (370). La legge accordava di regola il doppio grado di giurisdizione (371), eccezion fatta per le decisioni dei Consigli d'intendenza in primo grado contenenti condanne a multe o danni non eccedenti la somma di 40 ducati, che erano inappellabili (art. 25, comma 2, L 21 marzo 1817). Erano giudici d'appello: t1J) avverso le sentenze degli eletti e de' sindaci, il sindaco del capoluogo di circondario; ma se la sentenza era d'un eletto o sindaco di comune capoluogo di circondario, l'appello portavasi al sindaco del capoluogo di distretto; e se d'eletto o sindaco di comune capoluogo di distretto, o della provincia, al Consiglio d'intendenza (art. 21 L 21 marzo 1817). In

non più di d. 6. Le deliberazioni del Consiglio eran soggette soltanto al e reclamo cui van soggetti gli atti amministrativi a' termini dell'art. lO della legge de' 12 dicembre 1816 », cioè al ricorso al ministro degli affari interni (art. 14, comma 2, r.d. cit.; supra, § 161). Negli altri casi, il Consiglio edilizio rimetteva gli atti al Consiglio d'intendenza per pronunziarvi (art. 25, comma 2, reg. cit.). n Consiglio edilizio di Palermo doveva invece trasmettere gli atti, con il proprio avviso, all'autorità municipale (artt, 24 e 28 r.d. 29 maggio 1842), restando ferme le disposizioni delle 11. 12 dicembre 1816 e 21 e 25 marzo 1817, per quanto concerneva le multe da applicare ai contravventori. (370) Le multe, previste dall'art. 8 r.d. 30 settembre 1843, giungevano, in certi casi, fino al massimo di 60 ducati, cioè al decuplo della competenza massima ordinaria del sindaco. (371) Drxs, a), I, p. 399. La possibilità di esperire un terzo grado di giu.risdizione era stata negata, con r. 22 giugno 1826 su cfp. CN (in PETITTI,I, p. 532), in un singolare caso, nel quale il sindaco d'un comune in Terra di Bari aveva condannato alla multa un tale per occupazione di suolo pubblico; questi aveva appellato al sindaco del capoluogo del circondario, che aveva accolto l'appello; onde il primo giudice se ne era a sua volta gravato presso il sindaco del capoluogo del distretto, che si era dichiarato incompetente, ed aveva rimesso gli atti al Consiglio d'intendenza. n rescritto afferma che nel caso in esame i due gradi di giurisdizione «terminano nel sindaco del capoluogo del circondario s ,

173 certi casi però l'appello

La Giustizia

1031

contro le sentenze del sindaco do-

veva sempre proporsi al Consiglio d'intendenza (372).

b) avverso le decisioni pronunciate in primo grado da'
Consigli d'intendenza, che non fossero dichiarate bili, la Gran Corte de' conti: inappella-

Il procedimento contravvenzionale davanti ai sindaci era disciplinato dagli artt. 1-31 l . 25 marzo 1817. Le contravvenzioni erano verificate dal primo eletto, ed in sua mancanza dal secondo eletto (art. ravvisava nella verifica una contravvenzione

l). Se il sindaco
che desse luogo e i testimo-

ad una multa di non più di d. 6, il sindaco faceva chiamare in sua presenza, a giorno ed ora fissa, l'imputato ni (art. 2), con atto notificato dai serventi del comune (art. 11); altrimenti trasmetteva gli atti al Consiglio d'intendenza (art. 3). L'imputato, nel giorno successivo al ricevimento della citazione, poteva eccepire l'incompetenza del sindaco (373), sulla quale il medesimo poteva deciderecontestualmente al

(372) Erano direttamente appellabili dinanzi al Consiglio d'intendenza le sentenze dei sindaci che applicavano multe per contravvenzioni previste dai tre regolamenti di polizia amministrativa 19 novembre 1817, riguardanti rìspettivamente le bonificazioni delle paludi di Napoli, della Volla e contorni; il regime dei regi lagni di Terra di Lavoro (poi sostituito dal reg. 16 giugno 1833}; e la bonificazione idraulica del Vallo di Diano; dal reg. 14 dicembre 1841 per i canali e le opere pubbliche di bonificamento della Valle bassa del Volturno, sostitutivo di quello del 14 dicembre 1841) dava ai sindaci comtari; dal reg, 9 aprile 1845, modificato dal reg. 7 agosto 1847, concernente la pesca nel golfo di Napoli. Il r.d, 18 dicembre 1855 (reg, di polizia per i canali e le opere pubbliche di bonifìcamento dei terreni del bacino inferiore del Volturno, sostitutivo di quello del 18 dicembre 1841) dava ai sindaci competenza per infliggere la detenzione per non più di 24 ore, e la multa fino a d. 6; negli altri casi giudicava in prima istanza il Consiglio d'intendenza. (373) Dras, a), I, p. 432, riteneva però (arg. art. 264 Il.p.c.) che I'incompetenza per materia potesse dedursi in qualunque stato della causa, ed il sindaco dovesse dichìararla anche d'ufficio, come previsto per i Consigli d'intendenza (art. 117 l. 25 marzo 1817 e circo 25 novembre 1829) che, se investiti erroneamente dal sindaco d'un affare rientrante nella costui competenza, do. vevano a lui rìnviarlo,

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del Regno delle Due Sicilie

173

merito (artt.17

e 18); e poteva opporre un atto motivato di

ricusa (artt. 17 e 20) che doveva essere trasmesso, entro due giorni, con la dichiarazione d'acquiescenza o di rifiuto d'aste-

in appello secondo l'art. 21 l. 21 marzo 1817 (art. 21 e 22 L 25 marzo 1817).
nersi del ricusato, al giudice competente Questi doveva decidere entro otto giorni, e se ravvisava fondata la ricusa, rimetteva la causa all'ufficiale municipale che rimpiazzava di diritto il sindaco ricusato (art. 23) (374). La causa era decisa del sindaco, o da chi lo rimpiazzava, in pubblica udienza ministero istruttori (art. 4 e 13), con l'assistenza del cancelliere e previ gli opportuni esperimenti comunale, sentiti i testimoni, l'eletto in funzioni di pubblico e l'accusato, (art. 5). La decisione motivata era trascritta dal can-

celliere comunale in apposito registro (artt. 8-10). L'appello proponeva si con atto presentato nella cancelleria comunale, che doveva trasmetterlo entro due giorni al giudice competente (art. 31). Il termine per appellare era di tre giorni dal dì della pubblicazione, se l'imputato era presente, e di tre gior-

ni dal dì della notificazione se la sentenza era pronunciata in contumacia (art. 31 L cit., interpretato dal r.d. 12 ottobre
1855, esteso alla Sicilia con r.d. 22 agosto 1856) (375). Il procedimento contravvenzionale dinanzi ai Consigli di intendenza, sia in primo grado, sia in appello, era disciplinato dagli artt. 210-218 della citata

L 25 marzo 1817.

(374)' La sostituzione avveniva nell'ordine: sindaco, primo eletto, 2° eletto, decurione più anziano di nomina (r.d, 11 settembre 1825 e 21 novembre 1826 per i domini di qua del Faro; r.d. 1" giugno 1826 e 21 novembre 1826 per i domini oltre il Faro). Il r .d. 18 maggio 1855 consentì la ricusa del i- eletto in funzione d'istruttore ne' giudizi contravvenzionali per usurpazione di suolo pubhlico : sull'istanza decideva il giudice competente in merito alla contravvenzione, e l'eletto ricusato era sostituito dal secondo eletto. (375) Non v'erano disposizioni speciali di procedura per il giudizio d'appello innanzi al sindaco, che si svolgeva come quello di primo grado.

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1033 -------------------------

Il «processetto per la prova della contravvenzione », non appena pervenuto al Consiglio d'intendenza, era dato al segretario generale dell'intendenza, una dimanda per l'applicazione in funzioni di pubblico midella multa (artt. nistero (376), il quale in base ad esso presentava al Consiglio

210 e 211).

Tale domanda era comunicata, per mezzo del sindaco del Comune di domicilio, al prevenuto, che doveva presentare la sua risposta nel termine d'otto giorni, e poteva esaminare gli atti presso la segreteria del Consiglio (artt.

212-213). Il giudizio

si svolgeva poi secondo le disposizioni della legge stessa, concernenti il procedimento innanzi ai Consigli d'intendenza (art. 214). La decisione doveva in due capi distinti dichiarare la reità o la innocenza del prevenuto, ed applicare la pena pronunciare l'assoluzione (art. dannare inoltre il prevenuto al rifacimento (art. 216). L'appello ne' giudizi di contravvenzione non aveva effetto sospensivo (377). L'esecuzione Le decisioni inappellabili delle sentenze e decisioni dei danni ed ino

215), e, nel caso di reità, con-

teressi verso chi di ragione, nonchè alle spese del giudizio

faceasi secondo gli artt. 27 ss. 1. 21 marzo 1817 (in/ra, de' Consigli d'intendenza essere impugnate in via di ritrattazione si e modi previsti dagli artt.

§ 177).

potevano

(revocazione) nei ca-

7 ss. e 18 r.d. 6 giugno 1832

(in/ra, § 174). 174. Il procedimento dinanzi a' Consigli d'intendenza ed alle Gran Corti de' conti. -- Nelle materie diverse dal contenzioso di repressione, la 1. 25 marzo 1817 disciplinava un

(376) Le funzioni di pubblico rmmstero, quando era vacante la carica di segretario generale, erano esercitate da un consigliere d'intendenza designato dall'intendente (r. 7 dicembre 1831, in PETlTII, IV, p.' 264). (377) DlAs, a), I, p. 401.

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procedimento «ordinario»

iniziantesi in primo grado innan-

zi al Consiglio d'intendenza, con appello alla Gran Corte de' conti, e talora in primo grado innanzi a quest'ultima. Tale procedimento è qui esaminato, mentre si dirà in seguito di da altre norme, cioè delle impugnative e d elle decisioni delle Gran Corti de' quelli disciplinati

revisioni straordinarie

conti (in/ra, §§ 175 e 176), e de' procedimenti speciali in materia demaniale, di contribuzioni dirette, e di contabilità pubblica (in/ra, §§ 178-185). La competenza territoriale del Consiglio d'intendenza era determinata dal sito della cosa che dava luogo alla controversia, quando l'azione riguardava cose site nella provincia, oppure obbligazioni che interessavano un'amministrazione della provincia; altrimenti, era competente il Consiglio nella cui circoscrizione era il domicilio reale od elettivo del convenuto (artt. 32 e 33 l. cit.). L'atto introduttivo zione» del giudizio consisteva in una «petispeciaprocura (contenente, in sostanza, i normali elementi d'un ri-

corso), sottoscritta dal ricorrente o da un procuratore rizzata all'intendente, e depositata, con l'eventuale

le (necessario per chi non potesse o sapesse scrivere), indispeciale e con la documentazione, presso la segreteria del Consiglio d'intendenza, che la registrava e ne dava ricevuta (artt. 34-41 l. cit.). La ricevibilità della domanda non era subordinata a termini processuali di decadenza, fermi, come è o decadenza previsti dalle giuridico sostanziale dedotto ovvio, i termini di prescrizione norme regolatrici del rapporto in giudizio. L'intendente nominava il consigliere relatore, che riferiva in Consiglio (art. 42 l. cit.). Era questo un « esame di preambolo », sui presupposti d'ammissibilità della dimanda, in conseguenza del quale il Consiglio poteva ordinare il rigetto

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della stessa, «a prima giunta» (378), eroe propriamente dichiararla inammissibile in limine; se invece il giudizio d'ammissibilità era positivo, il Consiglio ordinava la comunicazione alla controparte (art. 43 l. cit.). In questo caso, il ricorrente, entro un mese a pena di decadenza (art. 44 l. cit.), o nei maggiori termini stabiliti dall'art. 53 per le persone non dimoranti nel regno (art. 45 l. cit.), dovea notificare al convenuto per mezzo dell'usciere del Consiglio se il convenuto dimorava nella medesima residenza, ed altrimenti per mezzo dell'usciere del giudice di cire condario, l'ordinanza del Consiglio e le copie dell'istanza

dei documenti (artt. 46 e 47). Nei giudizi, però, contro lo Stato, i Comuni o i pubblici stabilimenti, il processo era comunicato in originale al più tardi al capo che rappresentava a cura dell'intendente l'amministra(art. 49 l. cit.), di comunicaziodozione nella provincia,

entro due giorni dall'ordinanza

ne (art. 48 l. cit.). La risposta, con i relativi documenti,

veva essere depositata e notificata nello stesso modo, entro il termine d'otto giorni, salvi anche in questo caso i maggiori termini per i residenti fuori del regno (artt. 50-54 l. cit.), ma l'intendente poteva abbreviare i termini in caso d'urgenza. Sempre con termini d'otto giorni, era consentita all'attore una seconda petizione, l'ultima memoria, (art. 179 l. cit.). ed al convenuto una replica (art. del56 l. cit.), e nei dieci giorni successivi al ricevimento

la causa doveva essere portata in udienza

(378) La circo 9 febbraio 1853, cito supra, nota (341), insiste sull'impor. tanza di questa delibazione (d'origine francese), utile a prevenire le «spese strabocchevoli che ci vanno» per resistere a ricorsi c: da rigettarsi a prima giunta per incontrollabili ragioni, e troppo aperte anche alle menti dei meno veggenti », con cui i municipi sprecavano c:i mezzi meglio stanziati a pubblico bisogno, e alle utilità ».

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del Regno delle Due Sicilie

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Sulla ricusazione di consiglieri, che doveva essere proposta, di regola, prima che iniziasse la discussione in udienza, decideva il Consiglio stesso, e la parte la cui istanza era stata respinta poteva ricorrere, nei tre giorni dall'emanazione della sentenza, alla Gran Corte de' conti, che doveva decidere entro dieci giorni dal ricevimento 1. cit., e r.d. 29 marzo 1844) (379). degli atti (artt.

148-162

Mezzi istruttori che potevano essere disposti con sentenza interlocutoria (art. 228 1. cit.) erano l'esame testimoniale, cui poteva si procedere anche per mezzo d'un consigliere o di altro funzionario delegato, su oggetto precisamente fissato dal Consiglio (artt. 62-80 1. cit.) (380); la visita sopra luogo, cui procedeva un consigliere o altro funzionario senza delle parti (art. delegato, in pre-

81 1. cit.); la perizia, eseguita da uno

o tre periti scelti dalle parti, ed in difetto nominati dal Consiglio o dal delegato, che, però, non poteva disporsi quando il valore presuntivo della causa fosse minore di d. 12 (381), ed i cui risultati non vincolavano il Consiglio (artt. 82-102 1. cit.); e l'interrogatorio sopra fatti e circostanze (artt. 103-114 1. cit.). Quest'ultimo mezzo di prova poteva essere deferito anche a pubblici stabilimenti o pubbliche amministrazio«un indivini (382), nel qual caso esse dovevano nominare

(379) Per le astensioni, supra, nota (188). (380) Drxs, a), I, p. 439, rileva che «con molta saviezza» erasi attribuito al Consiglio il potere di fissare gli articoli di prova, mentre sotto l'antico regime erano fissati dalle parti, e «sovente questi articoli erano lunghi ed intrigati secondo lo stile de' difensori, o la loro malizia, per rendere i fatti vieppiù oscuri ed inviluppati ». (381) Per le cause di valore minore di d. 12, era «rimesso alla saviezza ed alla coscienza del Consiglio il mezzo onde acquistare i lumi bastevoli a poter pronunziare con equità» (art. 88 1. 25 marzo 1817). Con r. lO agosto 1833 (Dus, a), I, p. 442; PETITTI, , p. 80) era stabilito che i periti, di parte o d'ufo I ficio, dovessero essere prescelti tra quelli muniti di laurea o cedola (reg, 27 dicembre 1815, «per la collazione de' gradi dottoralì »). (382) L'ipotesi non è prevista ora dagli artt. 2730 c.c. e 228 ss. c.p.c.; tuttavia la giurisprudenza ammette che gli organi rappresentativi degli enti puh-

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La Giustizia

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duo del loro corpo o un agente

per rispondere sui fatti e le

circostanze che loro saranno state comunicate », munito «di una procura speciale in cui saranno spiegate ed affermate per vere le risposte: altrimenti potranno essere ritenuti per verificati, senza pregiudizio quel riguardo che 111-112 L cit.). di fare interrogare gli amministraper (artt. tori ed agenti su' fatti che li riguardano personalmente,

il Consiglio crederà di ragione»

L'incompetenza doveva essere eccepita dal convenuto prima d'ogni altra eccezione o risposta, tranne l'incompetenza per materia, che poteva essere eccepita in qualunque stato della causa, e rilevata anche d'ufficio (artt. 115-118 L cit.). Se la stessa domanda due o più Consigli, era dedotta simultaneamente avanti a la deldecideva, su ricorso dell'interessato,

Gran Corte de' conti (383). Spettava alla stessa giudicare

la ricusazione d'un intero Consiglio (artt. 165-166 L cit.}, e disporre, su ricorso dell'interessato da presentarsi prima che fosse iniziata la discussione della causa in udienza, la rimessione della causa stessa ad uno de' Consigli più vicini, quando quello competente non potesse giudicare per incompatibilità derivanti ·da parentela o affinità tra i giudici e le parti (artt. 167-174 1. cit.) (384).
hlici possano rispondere organi all'interrogatorio competenti Si noti che il differisce, in se debitamente dall'autorità della sostanza, autorizzati tutori a (artt, con de(LANDI

liberazioni
POTENZA,

degli

approvate

e dal

p.

633), il che non

dalla regola parte nel

codificata

legislatore nistrativo. (3B3) di conflitto care, per

borbonico.

giuramento prova

1311·1323 ammilegge, Faro, o appltdoe di

Il.cc.; art. 215 Il.p.c.) non Secondo

era mezzo di
a), l,

previsto ipotesi, di

contenzioso dalla

DIAs,

p. 44B, nelle

non previste qua e di civile. Il

tra Consigli analogia, le

d'intendenza norme delle

de' domini leggi

là del doveansi

di conflitto tra che nel primo veva decidere diverse (3B4)

due sindaci, o tra un sindaco caso la decisione tra sindaci la GCC; non poteva

ed un Consiglio,

di procedura

che significa, secondo,

essere che del re; nel il Consiglio decidere sempre

della stessa provincia nel terzo doveva dilungarci a farne

d'intendenza, la GCC. che

provincie

Ricordiamo,

senza

la spiegazione,

gli artt.

1038

Istituzioni del Regno delle Due Sicilie

174

Le decisioni erano adottate a pluralità di voti, subito dopo la discussione, con non .meno di tre votanti, prevalendo a parità di voti quello dell'intendente (385), ed immedia