Descentralización, herramienta para la modernización del Estado

BETTINA HORST

P

Master en Economía, con mención en Políticas Públicas por la Pontificia Universidad Católica de Chile, sus análisis se enfocan a la solución de los problemas de los gobiernos locales y la descentralización.

Magister en Economía con mención en Políticas Públicas de la Universidad Católica de Chile. Responsable de temas relacionados con descentralización y fortalecimiento de gobiernos locales en el Instituto Libertad y Desarrollo

rimeramente, mencionaré dos cosas, a partir de la presentación del Subsecretario Harboe, cuando se refirió al tema de la modernización del Estado y a que la agenda en esa materia incorporaba también el tema de la descentralización. Creo que acá quizás quedó el sabor de que, efectivamente, ha habido un impulso de avanzar en la materia y la verdad es que yo no siento esa motivación y no siento que haya un compromiso en materia de descentralización; creo que hay un discurso, una fuerza retórica en el tema de la descentralización, pero en la práctica poco y nada se avanza. Por ejemplo, cuando él planteaba en la agenda de modernización el tema de la reforma en las leyes de medio ambiente, una de esas reformas borra de un plumazo todo lo que es la participación de las instancias regionales, como las COREMAS. Entonces, mientras hablamos de descentralización hablamos también de quitar representación en otros organismos desconcentrados a nivel nacional y la verdad es que en el propio discurso uno observa que existe una suerte de antagonismo entre lo que se dice y lo que finalmente se hace. Acá, la batalla no está ganada, hay mucho terreno por recorrer y hay que aunar muchas más voluntades porque de manera transversal se escucha a mucha gente decir: “Siempre que se habla a favor de los municipios nadie ve lo que pasa, los municipios son una caja negra, hay que ser muy irresponsable para plantear que hay que seguir entregándoles recursos siendo que muchos creen que los municipios no son dignos de confianza y no son capaces de desarrollar tareas más ambiciosas de las que hoy en día están desarrollando”. Creo, entonces, que queda mucho por avanzar, el discurso es más bien retórico y el ímpetu y la convicción están más en el discurso que en la práctica, así es que hay que

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nuevamente. efectivamente. tener menos burocracia y un mejor diseño de las políticas públicas a nivel local.seguir peleando contra el centralismo que tenemos en el país. Reino Unido) nuestro 6. participación ciudadana. Las experiencias internacionales y los estudios de corte transversal que comparan a distintos países muestran que los países más descentralizados observan un mejor índice en la calidad de sus gobiernos. Francia. hemos aumentado en un 9% hasta llegar a un 14%. por eso también. gobiernos locales con mejores capacidades para solucionar los problemas de la ciudadanía. ni la institucionalidad ni las cifras avalan eso. Hoy en día. sino que también en lo que. La equidad y la calidad también pasan por el nivel local. es decir. en cuanto a que los últimos 20 años ha dado un paso en materia de descentralización. con respecto al gasto general del gobierno. no se ve en las cifras lo que escuchábamos de Colombia. el discurso es más fuerte de lo que realmente se puede apreciar en la práctica. eso no se ve reflejado en las estadísticas de descentralización de las finanzas públicas. tampoco se trata de descentralizar de cualquier forma y en cualquier contexto. Suecia. Polonia. tampoco vemos mayores avances y. de manejo económico. La verdad es que uno no ve un esfuerzo descentralizador. como Hungría. acá. sino que también quién determina cuánto recaudan. Cuando vamos al nivel regional y vemos cuál es la inversión de decisión regional. Israel. Cuando nos comparamos con países con niveles similares de desarrollo. Noruega. cuando hablamos de descentralización tenemos que ser responsables y ver cómo se traduce eso en la práctica en gobiernos locales más empoderados. No hay duda que también la experiencia internacional avala el porqué hay que descentralizar. Chile presenta niveles de centralismo mayor que los otros países. pero eso sin duda obedece a un centralismo que va mucho más allá de la cantidad de recursos que manejan. ¡Ojo!. Si vemos cómo ha sido la evolución desde el año 1987 al año 2007. no sólo importa cuántos recursos se administran a nivel local. Necesidad de una reforma profunda Hemos escuchado hoy día en la mañana al Subsecretario Harboe hablar de la importancia . etc. Cuando vemos que las plantas municipales están fijadas por ley a nivel central. ¿Por qué es importante descentralizar? En forma resumida para no repetir lo que ya se ha dicho. no nos quedemos sólo en el porcentaje de gastos en los niveles locales. El centralismo de la institucionalidad Pero Chile no ha aprovechado las ventajas de la descentralización y no sólo cuando se habla en términos de la cantidad de recursos que gasta. incluyendo educación y salud. Holanda. pero nuevamente volvimos a caer y el nivel de ingresos el año 2007 fue de un 9%. los países con mayores niveles de descentralización presentan mejores índices de desarrollo humano. ¿por qué es importante descentralizar? Para acercar las decisiones a la gente.. Si nos comparamos con países industriales (Bélgica.2% presentado el año 1997 es muy inferior a los países industriales y también a los países en desarrollo. cómo recaudan y cómo gastan. se puede hacer y cuáles son las atribuciones con las que cuentan. va por el lado de la institucionalidad y por el lado de las atribuciones con las que cuentan los municipios. cómo ha sido el gasto y los ingresos del nivel local. sino también por las institucionalidades que nos rigen. Así es que ¡ojo!. objetivo final de la descentralización. ¿Cómo se hace el camino? Importa hacia dónde se pretende llegar y. etc. el último período de 20 años.

. el nivel central cuenta con herramientas mucho más flexibles que el nivel local. el nivel central no tiene esa limitante. por lo cual creo que trabajando sobre flexibiliza- 44 / . los municipios han ocupado la figura de la contratación vía honorarios para poder escapar de alguna forma a las rigideces de las plantas. Ese paquete de reformas tiene que incluir a lo menos seis puntos: . lo que todo el mundo viene planteando y repitiendo. Sí creo que algo con mayor impacto en los municipios puede ser en el corto plazo el transparentar el tema de los honorarios. pero en otros casos ha servido para contratar a gente que no necesariamente ha sido ocupada o necesitada para la gestión propia del municipio. de parte de altas autoridades del gobierno que han sido responsables de un proceso de descentralización del Estado. fijadas hoy por ley.Transparencia. es decir. pero lo importante es señalar que una reforma en materia de modernización del Estado no puede centrarse solamente en el artículo 121. Puede ser que se apruebe. se manifiesta la necesidad de tener plantas con mayor cantidad de profesionales y directivos. sin duda. que permite a los municipios fijar las plantas y las remuneraciones a nivel local. efectivamente. Sólo el nivel municipal tiene limitantes donde los a contrata no pueden sobrepasar el 20%. Así es que los municipios.Característica de los municipios y transferencia de competencias en la gestión de ciudades.de sacar adelante la aprobación de la idea de legislar respecto del artículo 121 de la Constitución. . de manera breve. Hoy en día. pero vamos a estar legislando bastantes años más y después que se apruebe la ley van a pasar muchos años más. . probidad y fiscalización. eso. Cada uno de estos temas los vamos a ver en detalle. por lo que muchos plantean: ¿por qué vamos a descentralizar si estamos tan bien en el nivel central? Eso se ha escuchado.Ejecución de programas del gobierno central.Flexibilidad y descentralización de la gestión al interior de los municipios. en muchos casos ha sido así. como se ha venido planteando en el tiempo. también los niveles de relación laboral a contrata. Flexibilidad y descentralización ¿Qué entendemos por flexibilidad y descentralización de la gestión al interior del municipio? El Artículo 121. pero la verdad es que las agendas con un solo ítem no bastan. sino que tiene que ser una reforma integral. si eso lo comparamos con el gobierno central veremos que en éste hay un 38% de directivos y profesionales. por su lado. ¿quiénes son?.Descentralización de la inversión pública. ¿qué va a pasar con el Artículo 121? Creo que va a pasar bien poco. mientras no cuenten con las plantas necesarias para ello. En la práctica. pero con transparencia: ¿qué hacen?. . ¿Y qué significa esa limitante para las municipalidades? Significa que.Fuentes de financiamiento municipal. ¿cuánto ganan? Por otro lado. No creo que el 121 sea una varita mágica y solucione los problemas de gestión de los municipios. contratando más y mejores funcionarios. va a ser muy difícil poder traspasar mayores recursos y mayores atribuciones. El 20% de las plantas municipales. . le da una ventaja al gobierno central para hacer las cosas de mejor forma que los municipios. Las plantas de los municipios recientemente creados tienen un 40% de profesionales y directivos. de lo contrario no va a haber un cambio cualitativo ni una real descentralización en el país. incluso. rendición de cuentas. hasta que los municipios la puedan implementar. por lo que uno debiera flexibilizar el uso de los honorarios. acá se tiene que hacer una reforma profunda en materia de modernización y en materia de gestión de los gobiernos locales. corresponde a destinos profesionales.

¿de quién es la culpa cuando un colegio sale mal. es muy distinto a una comuna como Providencia. entregándoles una mayor flexibilización para la contratación del personal necesario para su propia gestión y no esperar el artículo 121 puesto que su efecto será conseguido en un largo plazo y no antes. por otro lado. no en función de la calidad de los proyectos de inversión sino en función de la cercanía que existe con el intendente. entonces. todo esto ha llevado a que las malas gestiones sean amparadas en esta suerte de responsabilidades diluidas que yo planteo. ciudades: mucho se habla de diferenciar los municipios en pequeños. En muchos municipios ese efecto sencillamente no se va a dar. Descentralizar la inversión pública ¿Qué pasa hoy? Los municipios. gestión de pavimentos. que son parte de un área metropolitana. Municipios y gestiones de ciudades Municipios. rurales. ¿Qué se observa. politización. prácticamente. del concejo municipal? ¿De quién es la culpa? La ciudadanía no sabe a quién responsabilizar. Y. debieran ser comunas que hacen las funciones que. todo lo que es transporte público debiera ser materia de un municipio-ciudad y no del SEREMI de Transporte que. finalmente.ción y con mayor transparencia el tema de la contratación a honorarios. etc. Hoy en día observamos que. muchas veces. por ejemplo). entrega de recursos. urbanos. etc. Sin duda. que es parte de un área metropolitana. la cercanía política que existe con el consejo o la cercanía que existe con el gobernador de turno. una comuna rural tiene las mismas atribuciones que una urbana y eso no debiera ser así.. esta burocracia por la cual se pasa para poder postular a estos fondos y para. Finalmente. porque las atribuciones en materia de gestión de ciudad que puede asumir un municipio y que el mismo municipio conforme una ciudad entera (como puede ocurrir con el caso de Arica. de acuerdo a distintos estudios. poder adjudicar y poder financiar los proyectos lleva a que se diluyan las responsabilidades. versus a contrata.. cuando un puente no se construye o cuando un camino no se pavimenta? ¿Es culpa del intendente. y comunas rurales. están en gran parte en la Seremía de Transporte o en las Seremías de Vivienda y Urbanismo. hay que avanzar en tránsito. en este plano? Que. hoy en día. del alcalde. tiene que llegar a Santiago si hay algún problema de recorrido de transporte público. los municipios no saben con cuántos recursos van a contar en los próximos años a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional. grandes. entre otras. hoy en día. es muy distinto en una comuna urbana que en una comuna rural y. finalmente. Ejecución de programas del gobierno central En cuarto lugar. Todo lo que sea gestión de ciudades. existen alrededor de 400 programas sociales en . no cuentan con recursos de inversión propia. por lo cual es muy difícil llevar adelante un programa de inversiones en el mediano plazo. en la práctica. reconversión urbana. Las comunas como Puerto Montt o Punta Arenas. ¿Qué significa ese Fondo? Significa burocracia. Por ejemplo. ejecución de programas del gobierno central. del gobernador. del consejo regional. yo creo que lo que hay que hacer es diferenciar los municipios en comunas urbanas. y también es muy distinto a lo que pueda ser una comuna rural. Todos los que han pasado por los municipios y por alguna instancia regional se dan cuenta que una de las principales fuentes de financiamiento de la inversión municipal es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional. podríamos generar un impacto mucho más inmediato en la gestión propia de los municipios.

impuestos patrimoniales. tenemos que el 65% de los ingresos municipales están fijados por ley.los que participan cerca de 80 instituciones. todas ellas instituciones públicas. Hoy en día. permisos de circulación. falta una mayor eficacia en el gasto de los recursos también desde el nivel central. cuando los programas no funcionan todos se echan la culpa entre ellos. Es muy difícil que una correcta coordinación o una correcta evaluación o asignación de los programas. Lo que habría que hacer es llevar a que el financiamiento municipal sea hecho a partir de una base mucho más amplia. pueda resultar a partir de eso. gastando recursos en programas que no tienen nada que ver con la realidad local. Nuevamente nos encontramos frente a programas del nivel central que se incorporan en los municipios y se diluyen las responsabilidades y. no existe. por el cual los municipios no cobran por los bienes y servicios que entregan a la comunidad. el Fondo Común que se financia a través de estos impuestos). cómo se ejecuta. por otro lado. simplemente. Muchos de estos programas llegan a los municipios. es imposible que un municipio como 46 / . el 80% de las viviendas están exentas del pago de contribuciones. sino que se están financiando vía impuestos patrimoniales. finalmente. pueden hacer al respecto y. etc. tienen que ser implementados a través de los municipios sin incorporar y sin acoger la realidad local y muchas veces duplicando esfuerzos con el mismo municipio o. cuál es el impacto que existe de estos programas? No se conoce. Fuentes de financiamiento municipal Fuentes de financiamiento municipal. ¿Qué observamos acá? Que la gran mayoría de los ingresos municipales son impuestos patrimoniales (patentes municipales. gravan el avalúo fiscal de un bien raíz o de un vehículo. existen pocos municipios con muchos recursos y muchos municipios con pocos recursos. ¿Cuánto se ejecuta en cada comuna. o nada. ¿A qué nos lleva esto? Dado que existe una concentración patrimonial en algunas comunas del país. Cuando los programas funcionan ahí están todos listos para la foto.. etc. Falta una mayor coordinación. los municipios poco.. estructura de ingresos municipales.

hay que buscar mecanismos que obliguen a entregar más información y. que entregue también un subsidio por vivienda exenta del pago de contribuciones. o penúltimos y antepenúltimos. van por la delgada línea roja y teniendo la información sobre la mesa uno. siendo igual de pobres. Por lo tanto. En los últimos años hemos visto que se han suscrito convenios con Chile Transparente. porque quizás. hecha la trampa”. Transparencia.La Florida. que el alcalde informe al concejo de cualquier hecho relevante en la asignación de. se tienen que realizar un conjunto de reformas y en el futuro el tema de la descentralización va a ser un tema que no va a ser prioritario en la agenda. que entrega un subsidio al alumno que va al municipio. La idea central acá es que cualquier reforma no es suficiente. A su vez. también lo que hemos planteado es crear una figura de hechos relevantes. no basta con una sola reforma aislada. Por ejemplo. en función de eso. como Maipú. Por todo lo anterior es que creo importante que avancemos también en mecanismos que permitan entregar más información. más allá de sólo insistir en materia de transparencia. Y lo que también se ha planteado en otras oportunidades es que hay que avanzar en cuanto a crear la figura de notable abandono de deberes de los concejales. que éstos puedan hacer gestión para recaudar recursos. que el 80% de las viviendas sigan exentas de pago de contribuciones. contratan a determinadas personas. Hay que hacer responsables a los alcaldes del nivel de gastos que tienen. siendo legales. convenios. en Libertad y Desarrollo. efectivamente. por ejemplo. Entonces. o personal. que atacan la corrupción. también dice relación con cómo se asignan los recursos y de qué forma los municipios entregan internamente subsidios. Si queremos. hay muchas cosas que son legales. probidad y fiscalización Hay un hecho que no se puede desconocer. el alcalde junto con el concejo tomarán las mejores decisiones. pero con toda la información sobre la mesa. todos los años hacemos un ranking de corrupción que mide tanto la percepción de corrupción como los hechos de corrupción conocidos y todos los años los municipios están o últimos. solamente en los discursos. ex amigo o ex socio de alguna otra empresa. porque la ley no todo lo puede controlar. por motivos sociales. entonces que el gobierno central subsidie a esos municipios: así como hoy lo hace en Educación y Salud. . pueda financiar los servicios que entrega. ¿Y cómo nos hacemos cargo de esta realidad? Con más transparencia y con normas que efectivamente permitan darle al ciudadano confianza que los municipios hacen las cosas bien. y no sólo es un tema de transparencia. Puente Alto o cualquier municipio popular y de gran tamaño. así es que hay que trabajar en eso. porque hay municipios en los cuales los concejos tampoco están haciendo las labores de fiscalización que la ciudadanía les ha encomendado. puede dilucidar si la asignación se está haciendo sobre la base de la calidad del servicio que se está ofreciendo o en función de alguna cercanía ya sea familiar. etc. pero cosas que el concejo debiera evaluar si es que. rendición de cuentas. efectivamente. también hay que generar fuentes de financiamiento propias de los municipios. hoy en día. es una realidad que no se puede desconocer y si queremos avanzar en materia de descentralización hay que hacerse cargo de ella. con las personas involucradas en las empresas. yo soy pobre. porque. yo no puedo hacer nada”. como se dice por ahí: “hecha la ley. Nosotros. ¿Por qué? Porque la ciudadanía que vive allá está exenta. corresponde o no hacer. pero muchos otros. un contrato o algún convenio con algún amigo. La verdad es que hay muchos alcaldes que dicen “no. sí hacen mucho. pero eso no es suficiente.

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