Band 570 Poliey-Analyse Eine Einfhrung Campus Verlag Frankfurt/New York ,...... I d Inhalt CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek WlndhoffHen'tler, Adrienne. Policy-Analyse: e. Einf. / Adrienne Windhoff Heritier - Frankfurt/ Main; New York: Campus Verlag, 1987. (Campus: Studium; Bd. 570) ISBN 3-593-32570-5 NE: Campus / Studium Das Werk einschlielich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschtzt. Jede Verwertung ist ohne Zustimmung des Vetlags unzulssig. Das gilt insbesondere fr Vervielfltigungen, bersetzungen, MikroverEilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Copyright 1987 Campus Verlag GmbH, Frankfurt/ Main Umschlaggestaltung: Atelier Warminski, Bdingen Satz: Eiling & Roth, Oberkaufungen Druck und Bindung: Friedrich Pustet, Regensburg Printed in Germany Einfhrung 7 1. Entstehung und Entwicklung der Policy-Analyse 10 2_Begriffserluterung 17 Erstes Kapitel Policies Politikinhalte: Versuch einer Klassifizierung 21 1. Policy-Typen: Nominalkategorien 21 2. Policy-Typen: Unterscheidung nach Wirkungen 22 Die distributive Policy (23) . Die redistriburive Policy (23) 3. Policy-Typen: Unterscheidung nach Steuerungsprinzipien 27 Gebot/Verbot (28)' Anreiz (29)' Angebot (31)' berzeugung / Aufklrung (32) . Vorbild (34) 4. Policy-Typen: Unterscheidung nach Beschaffenheit 35 Materielle Leistungen: Das Einkommens- und Finanzhilfe programm (35)' Das Infrastrukturprogramm (37)' Das Sachprogramm (37) . Immaterielle Leistungen: Soziale Dienstleistungen (38) . Sachbezogene Dienstleistungen (38) Das verhaltensnormierende Programm ohne Leistungscharakter Die regulative Policy (39) 5. Die Merkmalsvielfalt von Policies 41 Zweites Kapitel Policy-Netz und Politikarena 43 1. Das Policy-Netz 45 2. Die Politikarena 47 Das bersetzungsgelenk zwischen Policy und Arena (54) 3. Die Dynamisierung der Analyse 58 4. Die analytische Zusammenfhrung von Politikarena und Policy-Netz 61 5 Drittes Kapitel Der Policy-Zyklus 64 1. Problemdefinition 67 2. Agenda-Gestaltung 69 3. Politikformulierung 74 Policies: Folgen des politischen Entscheidungsprozesses (75) . Policies: Voraussetzungen des Entscheidungsprozesses (81) . Politik formulierung als Rahmenentscheidung (83) 4. Politikimplementation 86 Implementation im Policy-Zyklus (89) . Implementation als Proze: Ziel- versus Handlungsorientierung (91) . Implementation und ihre Akteute: Organisation, Gruppen, Individuen (92) . Implementation: Das Programmschicksal (97) . Implementation und Programm verflechtung (103) 5. Termination 105 6. Policy-Reaktion und politische Verarbeitung 111 Viertes Kapitel Policy-Analyse: Wissenschaftliche Politikberatung 115 1. Problemdefinition und Zielauswahl 117 2. Auswahl von Handlungsalternativen 120 3. Implementationsplanung / Implementation Estimate 121 4. Wirkungsanalyse 126 5. Policy-Analyse und politische Praxis 132 Anmerkungen 138 Literatur 151 Glossar 173 Register 178 Einfhrung Public Policy als Gegenstand ffentlichen Handelns ist ein unend lich weites Feld, das von der Rstungspolitik ber den Brckenbau bis hin zur Obdachlosenhilfe reicht. Auch mit dem grten Aufge bot an Phantasie sind hier keine natrlichen Grenzen zu ent decken, denn als Substrat politischer Entscheidungen kann jeder Lebensbereich einer Gesellschaft dienen. Damit wird Policy-Analy se, die die Merkmale und Entwicklung einzelner Policies unter sucht, jedoch ... really the study of everything... (Dye 1975: 283; Brewer, de Leon 1983: 7) und droht als Forschungsgegenstand zu zerflieen. Zur Analyse dieses diffusen Gegenstands, the study of everything, fhlen sich viele Wissenschaften berufen, unter ihnen die Politikwissenschaft. Worin liegt ihr besonderer Beitrag zu die sem breiten und vielfltigen Untersuchungsfeld? Auf welcher Brcke finden Policy-Analyse und Politikwissenschaft zueinander? Ihre Fragestellungen verschrnken sich auf einer festen Grundla ge, die zugleich geeignet ist, den Konturen der Policy-Analyse zumindest aus der Sicht der Politikwissenschaft - mehr Schrfe zu verleihen. Die Politikwissenschaft vermag dies zu leisten, indem sie die Fragestellung der Policy-Analyse nach den Eigengesetzlichkei ten spezifischer Policies mit einem Gerst traditioneller politik wissenschaftlicher Fragestellungen durchzieht und nach dem Zu sammenhang zwischen politischen Institutionen, politischem Pro zess und Politikinhalten fragt. Die klassische politikwissenschaftli che FragestellungWer regiert wird ausgeweitet zur Frage: Wer regiert - mit welchen Folgen? (Clark 1968: 576) Nicht, da dies erst in jngerer Zeit geschhe. Nein, die Fragestel lung der Policy-Forschung ist aus politikwissenschaftlicher Sicht alt 7 r I: ~ li j () und neu zugleich. Alt ist sie, weil sich die Politikwissenschaft seit eh und je mit Politikinhalten (Policies) als dem Stoff politischen Handeins beschftigt - man denke etwa an Verfassungs- oder Ver teidigungspolitik; neu, weil diese nun absolut ins Zentrum rcken und der politische Proze und politische Institutionen immer nur in Verbindung mit Politikinhalten, sei es als deren Voraussetzun gen oder deren Folgen, interessieren. Die Policy-Analyse steht auf zwei ungleichen Beinen. Sie ist einer seits beschretbend-erklrend, andererseits beratend orientiert. In den Worten eines Begrnders: Die Poliey Sciences befassen sich mit dem Wissen ber und fr den Entscheidungsproze im ffent lichen und privaten Sektor... (Lasswell1971: 1; eig. bers.). Dar aus lt sich nun das besondere Interesse der politikwissenschaftli chen Forschung an der Policy-Analyse ableiten: Einzelne Policies sollen sowohl in ihrer Tiefenstruktur und in ihrer Besonderheit, als auch in einer breiten systematisierenden Weise erforscht werden, um den Vergleich zwischen verschiedenen Politikinhalten, deren sy stematische Einbindung in den politischen Prozeablauf und die politische Strukturanalyse zu ermglichen. Die gewonnenen Er kenntnisse sollen tunliehst auch der politischen Praxis zugute kom men, indem sie die Informationsgrundlagen fr politische Ent scheidungen verbessern. Das Anliegen dieser Einfhrung in die Policy-Forschung richtet sich in erster Linie auf die beschreibend-erklrende Policy-Analyse und nur am Rande auf die praktisch-beraterisch orientierte: Die Darstellung zentraler analytischer Kategorien und Untersuchungs hypothesen soll es ermglichen, bei aller Vertiefung in die Beson derheiten einzelner Policies, einen Politikinhalt aus einigen Schrit ten der Entfernung zu betrachten, ihn mit anderen Politikinhalten zu vergleichen und ihn auf den politischen Prozeablauf und poli tische Strukturen zu beziehen. Immer wieder zeigen Erfahrungen an den Hochschulen, da Studenten sich oft in die Einzelheiten sektoraler Politikinhalte, wie z. B. der Rentenpolitik, so versenken, da sie in diesem Gebiet zwar zu kleinen Experten werden, sich dabei aber in fachpolitischen Einzelheiten verlieren und die groen Bezge zu anderen Policy-Typen, politischen Institutionen und zum politischen Prozeablauf nicht mehr herstellen knnen. Daher soll mit diesem Buch der Versuch unternommen werden, bergrei fende Konzepte, Hypothes,n und Klassifikationen zu vermitteln, die es ermglichen, verschiedene Policy-Bereiche analytisch zu durchdringen. Die Forschungsrichtung der Policy-Analyse hatte ihren Ursprung in den Vereinigten Staaten. Nach mehreren]ahrzehnten der Erfah rung mit der analytischen Policy-Forschung darf das Interesse, das sie in Deutschland geweckt hat, nicht mehr nur als eine amerika nisch inspirierte Forschungslaune betrachtet werden, die bald wie der in Vergessenheit geraten wird. Die Policy-Analyse ist eine For schungsperspektive, die sich mittlerweile fest e ~ a b l i e r t hat und die mit ihrer Betonung der Politikinhalte die Fragestellungen der mehr )traditionell orientierten Politikwissenschaft in wesentlicher Form ergnzt. In den Vereinigten Staaten lt sich dies durch die Exi stenz einer Vielzahl policy-orientierter Forschungs- und Lehrein richtungen, Policy-Fachzeitschriften und unzhlige einschlgige Publikationen dokumentieren. Nach anfnglichem Zgern setzt sich diese berzeugung gegenwrtig auch bei einem greren Kreis deutscher Politikwissenschaftler durch. Die Policy-Forschung ist ei ne Untersuchungsperspektive von Politik, die heute aus Forschung und Lehre nicht mehr wegzudenken ist. In der Deutschen Vereini gung fr Politikwissenschaft wurde unlngst der Versuch unter nommen, allgemein das Verhltnis der deutschen sowie der ameri kanischen Policy-Forschung zur traditionellen politikwissen schaftlichen Forschung zu bestimmen, was den Weg zu einer Viel zahl fruchtbarer Verbindungen von Policy-Politics-Polity-Fragen wies (vgl. Hartwich 1985). Angesichts des umfassenden Anspruchs der Policy-Analyse als be schreibend-erklrende und praktisch-beraterische Ttigkeit ist im Rahmen einer Einfhrung eine deutliche Selbstbescheidung gebo ten: Die Policy-Forschung in ihrer ganzen Breite ist ein multidiszi plinres Untersuchungsprogramm. Von der Vielfalt der Diszipli nen, die Informationen ber und fr die Verbesserung politischer Entscheidungsprozesse beibringen knnen, wird hier nur auf den Beitrag der Politikwissenschaft und ihre Bemhungen um eine po litikwissenschaftliche Policy-Theorie eingegangen. Dies soll in vier Schritten erfolgen: Zunchst wird ein Typisie rungsversuch von Politikinhalten vorgenommen, sein analytischer Nutzen besprochen und anhand von Beispielen verdeutlicht. In ei 8 9 nem weiteren Schritt werden die analytischen Raster zur Interpreta tion von Policies, das Policy-Netz und die Politikarena Gegenstand der Untersuchung sein, um in dem sich anschlieenden dritten Schritt dann Politikinhalte, Policy-Netz und Politikarena in Ver bindung mit den verschiedenen Phasen des Politikzyklus zu disku tieren und den analytischen Nutzen einer phasenorientierten Poli cy-Analyse zu errtern. Sind die drei ersten Kapitel der beschrei bend-erklrenden Policy-Forschung gewidmet, so wendet sich das letzte Kapitel schlielich der beratungsorientierten Policy-Analyse zu. Ein wichtiger Hinweis sei hier noch erlaubt: Als junges For schungsprogramm befindet sich die Policy-Analyse noch in einer ungefestigten, gewissermaen flieenden begrifflichen und theore tischen Situation. Dies fhrt einerseits dazu, da manche Begriffe unterschiedlich definiert und verwendet werden, erlaubt anderer seits jedoch noch den gestaltenden Zugriff. 1. Entstehung und Entwicklung der Poliey-Analyse Als Vter der Policy Sciences und Urheber der Policy-Sciences-Be wegung gelten Daniel Lerner und Harold D. Lasswell. Sie brachten in ihrem BuchThe Policy Sciences. Recent Developments in Scope and Method (1951) ihr Unbehagen gegenber der Zersplitterung wissenschaftlichen Denkens in der Nachkriegszeit zum Ausdruck und riefen im Namen einer verstrkten Policy-Problemorientierung zur Zusammenarbeit verschiedener Wissenschaften auf. Die Policy Sciences sollten sich nach den Vorstellungen Lerners und Lasswells den grundlegenden Problemen des Menschen in der Gesellschaft widmen, diese theoretisch und interdisziplinr umfassend angehen und sich insbesondere mit der Analyse von sozialem Wandel- In novation, Diffusion und Revolution - befassen (Lerner, LassweIl 1951: 8). Nun hatte diese von Lerner und Lasswell initiierte und theoretisch untermauerte Policy-Sciences-Bewegung jedoch wichtige Wegbe reiter in der amerikanischen Sozialwissenschaft. Mit dem beginnen den lO.Jahrhundert bernahmen in den Vereinigten Staaten immer hufiger Universitten Funktionen der Politikberatung. Schon die Regierung Prsident Wilsons, insbesondere aber die New-Deal-Re gierung F.D. Roosevelts, ffnete sich zunehmend gegenber sozial wissenschaftlichem Beratungswissen (Dunn 1981: 17). Eine beson dere Rolle spielte in diesem Zusammenhang der Politikwissen schaftler Chades E. Merriam. dessen spterer Schler Lasswell war. Er leitete als Politikwissenschaftler das National Resources Planning Board, eines der ersten Regietungsgremien, das Planung als inter disziplinre Policy-Forschung betrieb, ... um nationale Ressourcen, Natur und Menschen, optimal zu nutzen (Merriam 1945: 157; eig. bers.). Bei diesem Wirken Merriams, dessen akademisches Zen trum die Universitt von Chicago war, trat schon die typische Ver bindung wissenschaftlich-genauer Methoden und humanistischer Zielsetzung zutage, die dann auch spter fr seinen Schler Lass weIl typisch sein sollte. Damit wurde die Wertefrage wiederbelebt, die die alte Auffassung von Politik als praktische Philosophie be stimmt. LassweIl meldete schon frh seine Vorbehalte gegenber einer kurzatmig anwendungsorientierten Policy Science an, die sich nur der kurzfristigen Verbesserung der Effektivitt staatlicher Entschei dungen widmet. Vielmehr verstand er sie als Wissenschaft, die der practice of democracy dienen sollte. ... Die besondere Betonung liegt auf den Policy Sciences der Demokratie, in der die Verwirkli chung der menschlichen Wrde in Theorie und Praxis das berge ordnete Ziel darstelltl (Lerner, Lasswell1951: 15; eig. bers.). Als Vorbild einer solchen Verbindung normativ-problemorientierter Forschung und empirisch-systematischer Forschung galten Lasswell und Lerner Gunnar Myrdals Arbeit ber die Brgerrechtspolitik An American Dilemma (1944) sowie Theodor W. Adornos Unter suchung The Authoritarian Personality (1950), die die Vorurteils forschung ber Jahre entscheidend beeinflute. Dennoch trugen zum Aufschwung der Policy Sciences im prak tisch-beraterischen Sinn in den 50erJahren dann anwendungsorien tierte Forscher auerhalb der Sozialwissenschaften (Ingenieure, Sy stemanalytiker, Mathematiker und konomen) in nicht-staatlichen Organisationen in besonderem Mae bei. Eine hervorragende Rolle kam der Rand Corporation zu, in der beispielsweise das Planning Programming Budgeting System (PPBS) unter Charles Hitch ent 10 11 wickelt wurde (Dunn 1981: 22). Die einseitig auftragsorientierte Policy-Forschung wurde in den spteren Auseinandersetzungen in der Politikwissenschaft dann abwertend als Handmaiden Ap proach (Handlangerfunktion ) der Policy Sciences bezeichnet (Horowitz, Katz 1975: 156/157). Diese Vorwrfe sind nur vor dem Hintergrund der Auseinander entwicklung zu verstehen, die in die politikwissenschaftliche Policy Forschung der 50er und 60er Jahre den Dualismus der synoptischen und neopluralistischen (Garson 1980/81: 538) Richtung brachte. Die synoptische Orientierung bemhte sich um eine ganzheitliche Sicht von Policies, ihr Widerpart hingegen, die Neopluralismusfor schung, betonte eher die Grenzen oder Unmglichkeit der rational Erfassung ganzer Handlungszusammenhnge. Wh rend die synoptische Orientierung die Systemtheorie ihren Arbei ten zugrundelegte, mit statistisch-empirischen Methoden arbeitete und die Optimierung von Zielen anstrebte, legte die anti-synopti sche neopluralistische Orientierung ihren Analysen die Pluralismus Theorie zugrunde, strebte nach der Integration unterschiedlicher Interessen und arbeitete methodisch mit Fallstudien. Die anti synoptische Orientierung etablierte sich in der Politikwissenschaft schnell als dominierende Richtung, die synoptische Tradition fate strker in der Verwaltungswissenschaft und der Public-Policy-For schung Fu. Normative und quantitativ empirische Orientierung standen in der synoptischen Tradition anfangs nebeneinander, fanden dann in den Arbeiten Lasswells eine Verbindung und trugen zur Konzi pierung des Policy-Zyklus bei. Eastons Systemtheorie lieferte das theoretische Fundament. Hinzu traten die nationalen Planungs modelle von Etzionis Aktiver Gesellschaft (1968) und die verfei nerten konomischen Planungsmethoden (Ranney 1968). Diese strkten die synoptische Tradition und trugen zu ihrer zunehmen den Anwendung und ihrem Einflu in der US-Bundesregierung bei. Politische Verstrkung erfuhr sie darber hinaus durch die soziale und politische Aufbruchsstimmung der 60er Jahre (die New Fron tier der Kennedy-Administration und Great Society von Prsi dent Johnson), die gleichzeitig zur scharfen Pluralismuskritik ge riet. Man warf diesem vor, die Fhrungschwche der politisch Ver 12 I. I I I I I I anrwortlichen und mangelnde Transparenz des Regierungs- und Verwaltungshandelns unterstrichen und damit die Unfhigkeit zur Bekmpfung sozialer Mngel gefrdert zu haben (Lowi 1967: 5ff.). Eben dieser Fragmentierung sollten zentrale Planungsmodelle und -methoden zur rationalen Steuerung gesellschaftlicher Entwicklun gen entgegenwirken, die theoretisch und empirisch von der synop tischen Tradition der Policy Sciences geliefert werden. 2 Die neopluralistisch orientierten Policy-Forscher nahmen diese Kritik nicht kommentarlos hin, sondern geielten ihrerseits den Empirismus und allumfassenden Systemansatz der synoptischen Orientierung, so beispielsweise Robert A. Dahl (1967) und Charles E. Lindbiom (1968), die den Wert umfassender rationaler Planung und Kontrolle im politischen Entscheidungsproze grundstzlich in Frage stellten und auf die Vorteile fragmentierter Politik, ihre An passungs- und Integrationsfhigkeit verwiesen. Was die Analyse or ganisatorischer Entscheidungsprozesse betrifft, konnten sie sich da bei auf March und Simon (1958), Kaufman (1973) und Etzioni (1967) sttzen, die die Bedeutung irrationaler Faktoren fr die Funktionsweise von Organisationen und deren Problemlsungen betonten. Auch das klassische Modell rationaler Entscheidung, wie es von Max Weber entwickelt worden war, war nicht unumstritten geblieben (Barnard 1938). So betonte Downs (1967), da die bei einzelnen Entscheidungen anfallenden Informationskosten so hoch sind, da viele Entscheidungen notgedrungen unter hoher Unge wiheit gefllt werden mssen. Nicht nur die Tragfhigkeit umfassender rationaler Planungspro zesse im Policy-Entscheidungsproze wurde grundstzlich in Frage gestellt, dazu gesellte sich die Kritik an der pragmatischen Veren gung der synoptischen Policy-Forschung. Entgegen dem ursprng lichen Engagement Lasswells fr eine Policy Science, die der dreifa chen interdisziplinren Aufgabe der Erforschung demokratischer Werte, der Theoriebildung sowie der Befriedigung des Informa tionsbedarfs von Regierungen gengen sollte, hatte sich in der Poli cy-Forschung die theorielose Auftragsforschung fr vorgegebene Regierungszwecke breitgemacht. An akademischer Forschung we nig interessiert, trgt sie eher den Charakter einer Beratungsindu strie, ohne sich um die Frage der Wertsetzung zu kmmern. 3 Die Diskussion um Wertorientierung und Theorielosigkeit dieses
13 Zweiges der Policy-Forschung (vgl. Dolbeare 1975; Lazarsfeld 1975; Garson 1980/81) dauert fort und damit die Auseinandersetzung zwischen unmittelbar praxisbezogener und analytisch-erklrender Policy-Analyse. Die anwendungsorientierte Policy-Analyse erhielt durch den Beratungsbedarf der reformorientierten 70er Jahre zu stzlichen Aufschwung und prosperiert aufgrund der anhaltenden Nachfrage in Regierungen und Verwaltungen. Ihre Bedeutung kommt auch darin zum Ausdruck, da manche Autoren, so Quade (1982) und Mac Rae (1976), Policy-Analyse mit beratungsorientier ter Forschung einfach gleichsetzen. Die Entwicklung der beschreibend-erklrenden Policy-Forschung vollzog sich in mehr Distanz zum politischen Alltagsgeschehen und mndete in verschiedene theoretische Fragestellungen: Die Policy Output-Forschung analysiert unter Zugrundelegung des Easton schen Systemmodells mit empirisch-quantitativen Methoden politi sche und konomische Bedingungsfaktoren, die bestimmte Policy Ergebnisse hervorbringen, und vergleicht diese Zusammenhnge zwischen verschiedenen Stdten, Einzelstaaten und Gesamtstaaten. Dies erfordert eine relativ hohe Abstraktionsebene in den vergliche nen Merkmalen (Dye 1976, Clark 1968, Sharkansky 1967, Hoffer bert 1974, Jacob und Lipsky 1968). Sie erfahren eine wichtige Er gnzung. durch qualitative Fallstudien, in denen en detail Entschei dungsprozesse in Regierungsinstitutionen und deren Auswirkun gen auf Politikinhalte erforscht werden (Heclo 1977; Hanf, Scharpf 1978). Auch diese arbeiten hufig auf der Basis des internationalen , 'i' , Vergleichs, was sich als besonders fruchtbar erwies, um die Frage zu I beantworten: Wie beeinflussen unterschiedliche politische Institu tionenarrangements und die Anwendung unterschiedlicher Pro gramminstrumente Policy-Ergebnisse (Heidenheimer u. a. 1983; Jones 1984)? Auch von der rational-planerisch orientierten Policy-Forschung gingen Impulse zur Herausbildung eines weiteren Forschungszwei ges aus, der an die praktischen Planungserfahrungen in den 60er und 70er Jahren anknpfte und seinerseits wieder theoretische Am bitionen entwickelte: die Implementations- und Evaluationsfor schung. Sie entdeckt die institutionellen Grenzen wieder, auf die die Verwirklichung von Policy-Zielen stt, und setzt die logische Fragekette im Policy-Zyklus fort, indem sie nach den Ursachen des zuweilen nur bescheidenen Erfolges politisch rational geplanter ge sellschaftlicher Vernderung fragt. Beginnend mit der klassischen Studie Pressmans und Wildavskys ber die Durchfhrung des Eco nomic Opportunity Act in Oakland (1973) erlebte die Implemen tationsfragestellung eine beinah hektische Forschungsblte , die vie le Fallstudien hervorbrachte, die sich den durchfhrungsbedingten institutionellen und prozessualen Ursachen eines mangelnden Pro grammerfolges widmen. Whrend die Implementationsforschung versucht, den Programmvollzug und die Vernderungen von Poli cy-Inhalten im Verlaufe der Durchfhrung nachzuzeichnen, be grifflich zu fassen und theoretisch zu erklren (Mazmanian, Saba tier 1981), stellt die Evaluations- oder Wirkungsforschung die me baren Resultate eines Programmes den ursprnglich formulierten Soll-Vorstellungen gegenber. Sie erlebte einen schnellen Aufstieg und eine relativ lange Blte in den 70er Jahren. Seit der Verschr fung der Finanzkrise der ffentlichen Haushalte sind Fragen der Programmterminierung (siehe S. 105ff) und De-Implementation in den Vordergrund getreten (Hansen 1983: 30). Da die deutsche Politikwissenschaft mit der wissenschaftlichen Aufarbeitung der politischen Erfahrungen und Folgen des Natio nalsozialismus befat war und Politikwissenschaft zunchst bewut als Demokratiewissenschaft betrieb, entwickelte sich die Policy Forschung in der Bundesrepublik zeitlich verzgert, durch eine po litische Entwicklung angestoen, nach einem hnlichen Muster wie in den USA. Allerdings stand am Anfang keine Policy-Bewegung mit umfassendem interdisziplinren Anspruch, wie dies ursprng lich der Vision von Merriam und Lasswell entsprach. Die deutsche Policy-Forschung erwuchs in Anlehnung an die synoptische Policy Forschung, die sich eine ausgreifende rationale Planung und politi sche Steuerung gesellschaftlicher Entwicklung zum Ziel gesetzt hat te. Der analytische Akzent lag daher zunchst auf der Politikformu lierung. Auch hier war es der gestiegene Planungsbedarf einer re formorientierten Regierung, der den Ruf nach einer bewuteren und umfassenderen Gestaltung von Gesellschaft, nach Aktiver Po litik (Mayntz, Scharpf 1973) aufkommen lie. Daran knpfte sich die Forderung nach einer Neustrukturierung von Regierung und Behrden, die erst eine umfassende, sektorenbergreifende Ziel planung ermglichen sollte. Wegweisend war hier die Arbeit der 14 15 ".---_..~ ~ - Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, die 1968 einge setzt wurde (Mayntz, Scharpf 1973). Der Einflu der amerikani schen Planungskonzepte und -praxis, insbesondere des Planning Programming Budgeting Systems (PPBS), machte sich in dieser Phase stark geltend. Aber auch in der Bundesrepublik mndete die Planungsbegeisterung nach einigen Jahren der Erfahrung in eine re lative Ernchterung und die Mglichkeiten einer gezielten, inte grierten Planung von Policies werden skeptischer beurteilt (Mding 1986). Ehrgeizige Planungsziele werden immer bescheidener ange sichts der vielzhligen Hemmnisse, auf die die praktische Umset zung stt, und die nur in alltglicher administrativer Krrnerar beit berwunden werden knnen. Aus dem Bedrfnis, die Steine aus dem Wege zu rumen, die der glatten Durchfhrung der anspruchsvollen Programme einer aktiven Gesellschaftspolitik im Wege stehen, erwuchsen dann auch die deutsche Implementationsforschung und Wirkungsanaly se. Eine der einflureichsten theoretisch angeleiteten empirischen Untersuchungen war in diesem Zusammenhang die Arbeit von Scharpf, Reissert und Schnabel (1976) ber die Politikverflechtung in der Bundesrepublik, die die Durchfhrung und den Erfolg der gemeinsamen Planungsaufgaben von Bund und Lndern unter suchte. Eine Vielzahl weiterer Implementationsanalysen werfen Licht auf die jeweils besonderen Umsetzungschwierigkeiten in so unterschiedlichen Policy-Bereichen wie Umweltschutz (Mayntz 1980, 1983), Sozialpolitik (Kaufmann, Grunow, Hegner 1976), Stdtebaufrderung und Wohnungspolitik (Hellstem, Wollmann 1982) sowie Arbeitsschutz (Windhoff-Heritier 1980). Whrend Impiementations- und insbesondere Evaluationsfor schung schon von ihrer Fragestellung her geeignet sind, den Gra ben zwischen der praxisorientierten und der praxisfernen Policy Analyse zu berbrcken, haben sich auch in der deutschen Policy Forschung Fragestellungen entwickelt, die sich von der politischen Beratungspraxis bewut distanzieren. Auch hier existiert eine Policy-Output-Forschung, die mit Hilfe mathematisch-statistischer Verfahren Aggregat-Daten analysiert, um die relative Bedeutung 'I konomischer und politischer Variablen fr die Erklrung von Re gierungsmanahmen zu erforschen (Schmidt 1982). In diesen Zu sammenhang sind auch die Arbeiten der deutschen Neokorporatis 16 musforschung zu stellen, die die wirtschaftspolitischen Erfolge neo korporatistisch strukturierter politischer Systeme westlicher Prgung untersuchen (Lehmbruch, Sehmitter 1982, Czada 1986, Arminge on 1983). 2. Begriffserluterung Die Begriffliehkeit der Poliey-Analyse ist durch eine verwirrende Vielfalt gekennzeichnet. Zum einen spiegelt sich darin die Hilflo sigkeit der deutschen Sprache bei der bersetzung des Begriffes Po liey wider, zum anderen der Umstand, da Begriffs- und Theorie bildung sich noch im flu befinden. Whrend wir im Englischen auf die handliche Begriffsrriade Policy, Politics und Polity zurck greifen knnen, um Politikinhalte, politischen Proze und politi sche Institutionen und formale Regeln voneinander abzugrenzen, verfgen wir im Deutschen nicht ber eine so handliche Differen zierungsmglichkeit. Dies war nicht immer so. Der alte Begriff Po liceyen steht erst nicht mehr zur Verfgung, seit er im liberalen Staatsverstndnis des 19. Jahrhunderts auf die Herstellung innerer und uerer Sicherheit und schlielich auf Polizei reduziert wur de (Maier 1966, von Beyme 1985). Damit enthlt die deutsche Sprache keinen gesonderten Begriff mehr zur Bezeichnung von Po litikinhalten. Beide Bedeutungsinhalte, Politics und Policy, sind heute im Begriff der Politik vereint. Darber hinaus wird jedoch versucht, mit Hilfe verschiedener Begriffsbildungen Policy auf deutsch zu bersetzen: Politikinhal te, Politikfelder, sektorale Politik, Politiken, materielle Po litik sollen dies gleichermaen leisten. Hufig wird auch einfach der englische Begriff Policy oder Policies selbst verwendet. Wh rend die brigen genannten Begriffe als Synonyme verstanden wer den knnen, beziehen sich die Begriffe Politikfeld und sektorale Politik auf die Abgrenzung von Policies nach nominellen Kriterien wie beispielsweise Sozialpolitik, Verkehrspolitik, Bildungspolitik ete. (zur Unterscheidung von nominellen und analytischen Policy Typen siehe S. 21). Im folgenden werden im wesentlichen die Be griffe Policy, Politik oder Politikinhalt verwendet. 17 Wie aber wird nun inhaltlich Policy bzw. Politikinhalt definiert? Gegenber dem englischen Begriff bietet der deutsche Begriff ~ P o litikinhalte den Vorteil, da unmittelbar deutlich wird, da Inhal te staatlichen oder ffentlichen Handelns, also Public Policy, ge meint sind. Der Pionier der Policy Sciences, Harold Lasswell, defi niert Policy als public order decisions, aber auch civic order deci sions , also auch Entscheidungsinhalte gesellschaftlicher Organisa tionen und betont die flieende Grenze zwischen beiden (Lasswell 1971: 1). Dye beschrnkt sich bei seiner Definition von Policy ein deutig auf ffentliche Entscheidungen, auf die Ttigkeit von Regie rungen und ffentlichen Verwaltungen: Public Policy is whatever governments choose to do or not t9 do (1976: 1). Auch wir bezie hen uns schwerpunktmig auf die Public Policy, in all ihren ab gestuften Konkretisierungen als politischer Entwurf, Plan oder Programm und Einzelentscheidung zur Gestaltung gesellschaftli cher Verhltnisse, als Strategie und konkretes Handeln (Blanken burg, Schmid, Treiber 1974: 38). Die Beschrnkung auf ffentliche Entscheidungen ist aber nur soweit mglich, als ffentliche Ent scheidungstrger involviert sind; private Entscheidungen mssen dann miteinbezogen werden, wenn es um die Durchfhrung dieser Entscheidungen geht und gesellschaftliche Organisationen, Grup pen und Individuen beteiligt sind. Der Policy-Begriff unterliegt auch einer zeitlichen Differenzierung im Verlaufe des Politikzyklus. Das Ergebnis des formalen Entschei dungsprozesses, der Politikformulierung, sind die Politikinhalte, Programme oder Policy-Outputs; die Resultate des unmittelbaren Durchfhrungshandelns werden als Policy-Ergebnisse oder Policy Outcomes bezeichnet; diese schlagen sich schlielich in mittel- und langfristigen Policy-Wirkungen oder Policy Impacts, in Vernde rungen menschlichen Verhaltens und der lngerfristigen Vernde rung der Lebensumgebung nieder. Die zweite zentrale Definition, die uns zu beschftigen hat, ist das Forschungsprogramm selbst, die Policy Sciences oder die Policy Analyse. Schon die Vielfalt der Begriffe Policy Analysis, Policy Stu dies, Public Policy Research, Policy Sciences mit sich berlappen dem Bedeutungsinhalt (Wollmann 1984: 28) weist auf die Un schrfe der Abgrenzung dieser Begriffe hin sowie auf den Umstand, da in diesem jungen Forschungszweig noch vieles in Bewegung ist. Schaubtld 1: Policy im Politikzyklus . ( Politiktnhalte (Policy Outputs) PolitikformuiJerung Programm (z. B.: Gesetze, Verordnung, Erla) Policy-Ergebmsse (Policy Outcomes) z.B.: - Allokation von Finanzmitteln - Einstellung von Personal Implementation Policy- Wirkungen (Policy Impacts) z.B.: - Vernderung menschlichen Ver haltens -- langfristige Vern derung der Ver haltensumgebung Wie erwhnt, bestimmt LassweIl, da das Forschungsprogramm der Policy Sciences ... sich mit dem Wissen ber und fr den Entschei dungsproze im ffentlichen und privaten Sektor befat (Lasswell 1971: 1; eig. bers.). Damit sind - so Lasswell - systematische problem-orientierte Studien gemeint, die sich zum einen der Ent stehung, Bedingung und Entwicklung von Policies widmen, zum anderen aber auch die Bereitstellung von relevanten Informationen fr den politischen Entscheider vorsehen, indem sie ... den Bedarf der politischen Entscheidungstrger antizipieren und Informatio nen, dann und da beschaffen, wo es sich als ntzlich erweist (Lass well 1971: 2; eig. bers.). Whrend bei Lasswell die analytisch-beschreibende Orientierung der Policy-Analyse gleichberechtigt neben der prskriptiv-normati ven Orientierung steht, dominiert aus der Sicht eines anderen klas sischen Vertreters der Policy-Forschung, Yehezkel Dror, die prak tisch-beratende Funktion der Policy-Analyse: Policy Sciences sind ein ... bergeordneter Begriff, der eine weite Spanne von Studien, Disziplinen und Professionen umfat, die sich alle um die Anwen dung von Wissen und Rationalitt bei der Behandlung sozialer Pro 19 18 bleme bemhen (Dror 1971: 49; eig. bers.). Er unterscheidet zwischen den Policy Sciences als Gesamtprogramm und der Policy Analysis im engeren beratenden Sinn, die wesentlich auf der Mana gementtheorie und der Systems Analysis basiert, deren Ziel es ist, Policy-Alternativen und -Entscheidungskriterien zu entwickeln (Dror 1971: 55). Noch weiter geht ein anderer bekannter Vertreter der Policy-Forschung, E. S. Quade, der Policy-Analyse Insgesamt mit der praktisch beratenden Forschung gleichsetzt, di( Tnformatio nen erhebt und aufbereitet, um die Urteilsbasis fr dCI' politischen Entscheider zu verbessern (Quade 1982: 4). Die definitorische Unterscheidung zwischen Policy Sciences als Gesamtforschungsprogramm und Policy-Analyse als beratende Va riante dieser Forschungsrichtung entwickelte sich in der deutschen Policy-Forschung nicht so ausgeprgt, inhaltlich zum Teil jedoch gerade umgekehrt zu Drors Definition: Policy Sciences wird als wissenschaftliche Politikberatung und Policy-Analyse als beschrei bend-erklrende Forschungsrichtung (Hartwich 1985) definiert. Dies erklrt sich aus der uneinheitlichen Begriffsverwendung in der amerikanischen Literatur. In dieser Einfhrung wird unter dem Be griff Policy-Analyse sowohl die analytisch-erklrende als auch die praktisch-beraterische Ttigkeit erfat und im einzelnen jeweils als prskriptive oder deskriptive Variante gekennzeichnet. Erstes Kapitel Policies - Politikinhalte : Versuch einer Klassifizierung Policies lassen sich unter einer Vielzahl von Gesichtspunkten klassi fizieren, und theoretisch sind hier der Phantasie keine Grenzen ge setzt. Aus der Vielfalt der Klassifizierungen haben sich einige her auskristallisiert, die unter analytischen Gesichtspunkten besonders interessant erscheinen. Es handelt sich um die Zuordnung nach der nominellen Bezeichnung, nach der Wirkung einer Policy, nach dem zugrundeliegenden Steuerungsprinzip sowie der Beschaffen heit einer Policy. Die vier Aspekte ergeben in ihrer wechselseitigen Ergnzung ein relativ vollstndiges und umfassendes Bild, indem sie verschiedene Facetten ein- und derselben Policy beleuchten. Die Policy als Nomina/kategorie verbindet sich analytisch mit dem zu stndigen Institutionengefge, die Klassifizierung nach Wirkungen mit der Struktur der politischen Arena, die Klassifizierung nach dem Steuerungsprinzip mit den Funktionszusammenhngen des Implementationsprozesses, und die Frage nach der Beschaffenheit wirft Licht auf die konkrete (physische) Gestalt der Policy. In ihrem Zusammenwirken ermglichen diese Gesichtspunkte die taxonomi sche Erfassung einer Policy unter strukturell und prozessual interes santen Fragestellungen. 1. Policy-Typen: Nominalkategorien Banal, jedoch nicht unwichtig sind die der Alltagssprache ent nommenen Nominalkategorien von Policies wie Sozialpolitik, Energiepolitik, Agrarpolitik. Sie bezeichnen einzelne Politik/eider, 20 21 deren Grenzen durch bestimmte institutionelle Zustndigkeiten und eine sachliche Zusammengehrigkeit gezogen werden. Sie um reien also mehr oder weniger genau die Gegenstandsbereiche von Policies. (Manche Nominal-Policies erhalten ihren Namen von den Zielgruppen ihrer Politik, z.B. Auslnderpolitik, und benennen damit die Klientel als wichtigen Aktor in diesem Politikfeld.) Fr die politik- und verwaltungswissenschaftliche Analyse sind sie wich tig, weil sie hufig auf die institutionellen Grenzen der Bearbei tung hinweisen, also beispielsweise Ministerien, Dezernate und mter identifizierbar machen, die fr eine Policy zustndig sind. (Eindeutige institutionelle Hinweise bieten diejenigen nominellen Policies, die direkt die politische Ebene bezeichnen, auf der sie im wesentli(hen formuliert werden: Landespolitik, Kommunalpoli tik. ) Sie heben auf Polity ab. Oder anders formuliert: Nominell bezeichnete Policies stellen das Ausgangsfeld dar fr die Analyse institutioneller Zustndigkeiten und Handlungsgeflechte. Denn die Herausbildung staatlicher Aufgaben, die die Nominalkategorie bezeichnen, vollzog sich in Wechselwirkung mit der Herausbildung institutioneller Kompetenzen, und beide sind nicht voneinander zu trennen. Sie stellen also den definitorischen Rahmen dar, von dem ausgegangen werden mu, um die Zustndigkeiten von be stimmten Institutionen in diesem Gebiet suchend festzustellen. 2. Policy-Typen: Unterscheidung nach Wirkungen Die Diskussion ber die Wirkungen einer Policy wird von der Di chotomie distributiv - redistributiv beherrscht 4 , die ebensoviel Faszinationskraft ausbt, wie sie zu Kritik veranlat. Diese Unter scheidung von Lowi (1964) trifft einen zentralen Nerv des politi schen Geschehens, weil sich Politik wesentlich um die Frage dreht: Wer erhlt was auf welche Weise? und gesellschaftliche Gruppen und Individuen, wenn sie sich mit einer geplanten Policy befassen, immer die Frage stellen: Cui bono? Wem ntzt es? Ist etwas zu ge winnen? Die Antwort auf diese Frage ist ausschlaggebend - so Lo wi - fr die Reaktion des einzelnen auf eine Policy und damit be deutsam fr die politische Szene, in der eine Policy entsteht. Die distributive Poliey Wesentlich ist, da Lowi die Bestimmung, ob eine Policy distribu tiv oder redistributiven Charakter hat, davon abhngig macht, wie der einzelne die damit verbundenen Nutzen und Kosten (durchaus subjektiv) betrachtet. Distributive Politik besteht danach aus teil baren Leistungen, teilbaren Ressourcen (es knnen auch Rechtsti tel, z.B. Patente sein), die einzelnen Empfngern oder Empfnger gruppen zugedacht werden, ohne da dies auf Kosten eines ande ren Beteiligten geht. Distributive Policy gibt in den Augen der f fentlichkeit jeder Gruppe das, was sie haben mchte, ohne da eine andere Gruppe dadurch einen Nachteil erleiden wrde. Sie ist ein Spiel, bei dem alle gewinnen. Zumindest vordergrndig erscheinen die vorhandenen Ressourcen unerschpflich zu sein (Lowi 1974: 320). Staatlicher Zwang, der einen wichtigen Aspekt staatlichen Handelns im Rahmen von Policy erfhrt, wirkt bei distributiver Po licy nur ganz entfernt oder fehlt ganz (Lowi 1972: 300). Als klassi sches Beispiel distributiver Policy gilt Andrew Jacksons Landvertei lungspolitik im 19. Jahrhundert (Beer 1973: 60), als weitere sind Zuschsse an Universitten fr Forschungsaktivitten, Zuschsse an Kommunen fr Infrastrukturmanahmen, Steuerbefreiungen fr den Eigenheimbau oder Patente fr Erfinder zu nennen. ber Lowi hinausgehend ist auf die distributive Policy hinzuwei sen, die sich nach dem Gleichbehandlungsprinzip an alle Personen in einem regionalen Umkreis oder einer Gruppe richtet,jedoch nicht teilbar und dem einzelnen zurechenbar ist. Dies sind die kol lektiven Gter, Einrichtungen fr die Allgemeinheit, deren Nut zung allen offen steht und deren distributiver Charakter eben darin besteht, da keiner ausgeschlossen werden kann. Die redistributive Poliey Redistributive Politik hingegen schichtet aus der Sicht der Betroffe nen Nutzen und Kosten zwischen Gruppen um. In der Perzeption der Betroffenen etabliert die politische Manahme eine deutliche Kosten-Nutzen-Relation: Eine Gruppe kann nur deswegen einen Nutzenzuwachs erfahren, weil gleichzeitig eine andere Gruppe ei 22 23 nen Verlust erleidet (Lowi 1964: 711). Den gleichen Sachverhalt meinen Riker, wenn er von Null-Summen-Politik (Riker 1962), und Beer, wenn er von Klassenpolitik (Beer 1973: 71) spricht. In der ffentlichen Diskussion werden beispielsweise die progressive Besteuerung und die Gewhrung von Sozialhilfe als redistributiv eingestuft und lsen entsprechende Befrwortung und Kritik aus. Diese beiden Beispiele machen deutlich, da in einem Fall (pro gressive Besteuerung) nur die Belastung, der Kostenaspekt, hervor tritt, jedoch nicht der Nutzenaspekt; die Frage Wem kommen die zustzlichen Steuereinnahmen zugute? wird ausgespart. Beim zweiten Beispiel, der Sozialhilfe, wird umgekehrt nur der Nutzen aspekt und die Zuteilung des Nutzens beleuchtet. Dennoch lsen diese halbierten Umverteilungsmanahmen in der ffentlichkeit deutliche Pro- und Contra-Reaktionen aus, auch wenn die Kosten und Nutzen-Umschichtung nur zur Hlfte offengelegt wird. Ihren Umverteilungscharakter gewinnt diese halbierte Manahme dar aus, da nur einige Brger als Nutzen-Empfnger oder, hufiger, als Kostentrger genannt werden (Windhoff-Heritier 1982a: 78). Eine relativ klare Kosten-Nutzen-Umverteilungsrelation wird bei dem aktuellen Beispiel des Wasserpfennigs in Baden-Wrttem berg etabliert: Alle Steuerzahler werden in Form des Wasserpfen nigs belastet, um die zustzlichen Ressourcen den Landwirten als Belohnung fr die geringere Verwendung von Dnge- und Spritzmitteln zukommen zu lassen. Eine weitere Besonderheit redistributiver Policy beleuchtet die Einfhrung der Gesamtschule. Hier werden nicht materielle Res sourcen umverteilt, sondern immaterielle Gter (die sich mittel und langfristig jedoch in materiellen Nutzen bzw. Kosten nieder schlagen knnen). Die Einfhrung der Gesamtschule ruft den Pro test der bildungsprivilegierten Eltern hervor, weil sie befrchten, da diese neue Schulform nicht die gleiche Qualitt der Ausbil dung wie das traditionelle Gymnasium gewhrleiste und daher die Lernchancen ihrer Kinder beeintrchtige, whrend gleichzeitig die weiterfhrenden Bildungschancen bildungsferner Gruppen stei gen. Indem berdies vermehrt Abiturienten aus unteren sozialen Schichten auf den Arbeitsmarkt drngen, verliert das Positionsgut 5 Abitur an Wert, was wiederum einen Nutzenverlust traditionell ge bildeter Gruppen bedeute. 24 Die Rentenversicherung, die nach dem Umlageprinzip finanziert wird, bietet ein weiteres Beispiel von Umverteilungspolicy: Die jn gere Generation zahlt Beitrge an die Rentenversicherung, die zur Finanzierung der Rentenzahlungen an Alte, Hinterbliebene etc. verwendet werden. Allerdings verluft hier die Konfliktlinie, die aus der Nutzen-Umschichtung fliet, nicht nach den Kriterien arm und reich, sondern jung und alt. Umverteilung kann sich somit auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenen Formen abspielen: als Umlenkung von Finanzmitteln, als normative Rege lung (z.B. Quotensystem) und als Infrastrukturleistung (Hicks, Swank 1984: 266). Ebenso unterschiedlich sind die Bezugspole der Umschichtung: Whrend Arme und Reiche als die klassischen Umverteilungspartner gelten drfen, sind ebenso eine Vielzahl an derer Adressaten denkbar. So verfhrerisch es ist, Reaktionen auf politische Manahmen mit Hilfe der analytischen Begriffe distributiv / redistributiv zu deu ten, so unbersehbar sind die methodischen Untiefen eines solchen Versuchs. Die Kritik entzndet sich in erster Linie daran, da der Charakter eine Policy nur aus ihrer subjektiven Wahrnehmung als distributiv oder redistributiv abgeleitet wird. Die Gefahr besteht, da redistributive und distributive Policy sich in Subjektivitt auf lsen: Was dem einen seine Verteilungspolitik, ist dem anderen sei ne Umverteilungspolitik - je nach dem, wie er Kosten und Nutzen subjektiv einschtzt. In dieser Subjektivitt liegt die Schwche, aber auch die Strke des analytischen Begriffspaars. Der individuellen Wahrnehmung des Nutzens kommt eine Schlsselrolle zu, wenn sich die Frage stellt: Wie reagieren Individuen und Gruppen auf vorgeschlagene Policies? Daher wurde in den letzten Jahren zunehmend versucht, die analytischen Nachteile in Vorteile umzumnzen und die Begriffe zu objektivieren, indem subjektiv wahrgenommene und objektiv anfallende Kosten und Nutzen - so weit mglich - in die Errte rung einbezogen und einander gegenbergestellt werden (Green berg u.a. 1977). Gerade das Spannungsverhltnis zwischen beiden Aspekten vermag interessante Schlaglichter darauf zu werfen, ob die politische Diskussion dieser Policies gefhlsbeladen , kontrovers oder sachlich verluft. Praktisch bedeutet dies, da bei einem in der ffentlichen Diskus 25 g L sion als distributiv oder redistributiv gehandelten Problem subjekti ve und objektive Betroffenheit verschiedener Gruppen ausgelotet werden mssen. So kann beispielsweise eine Erhhunng der Steuer progression wegen der zustzlichen Kostenbelastung der hheren Einkommensgruppen als Umverteilungsmanahme zugunsten so zial Schwacher bekmpft werden. Sie kann sich jedoch aufgrund ei ner Gesamtbilanz, die alle Belastungen und Nutzenzuwchse auf rechnet, als verteilungsneutral erweisen. Diese objektive Aufrech nung von Kosten und Nutzen stt, wie wir von den Bemhungen der Transferkommission her wissen, auf erhebliche Hindernisse (Transfer-Enquete-Kommission 1981: 18). Sie ist insbesondere dann schwierig, wenn - wie im Fall der Gesamtschule - Kosten und Nutzen nicht leicht zu quantifizieren sind und erst nach langer Zeit anfallen. Unproblematischer ist sie, wenn die Verbindung zwi schen dem Nutzenzuwachs und der Kostenbelastung deutlich her gestellt wird (z.B. Wasserpfennig). Auch fr distributive Policy gilt: Was sich - vordergrndig betrachtet - als Gleichverteilung aus unerschpflichen Ressourcen darstellen mag, braucht nicht den objektiven Tatsachen zu entsprechen, wenn man eine genaue und umfassende Rechnung ber Finanzierungslast und Nutzeninzidenz aufstellt. 6 ber eine analytische Unterscheidung zwischen subjektiver und objektiver Betroffenheit hinaus gilt es auch, die Vernderung einer Policy im Verlaufe der Zeit im Auge zu behalten. Was zunchst als redistributive Manahme gilt, kann sich nach einiger Zeit als distri butive Manahme entpuppen oder umgekehrt. So stellen sich Si cherheitsvorkehrungen im Arbeitsschutz zu Beginn als redistributi ve Manahmen zugunsten der Belegschaft dar. Treten jedoch weni ger Arbeitsunflle auf, so werden die Beitrge zur Unfallversiche rung gesenkt, damit reduzieren sich die Kosten fr die Arbeitgeber und Arbeitsschutzmanahmen verlieren unter Umstnden ihren Umverteilungscharakter. Umgekehrt kann im Laufe der Jahre die Betrachtung einer Policy als distributiv verloren gehen, wenn in der ffentlichen Diskussion auf Nachteile kostentragender Gruppen hingewiesen wird. Sie wird dann als redistributive Policy wahrge nommen, die den Ruf nach entsprechenden Gegenmanahmen laut werden lt (Mann 1975: 117). So kann die distributive Ma nahme der Bundesbezuschussung des Straenbaus mit steigendem 26 Volumcll lind zunehmenden negativen Auswirkungen des Auto verkehrs auf die Umwelt zu einer vernderten, redistributiven Sicht dieser Poliey fhren, die die Kosten der Nichtautomobilisten und kologisch Bewuten betont. Schaubtfd 2: Klassifizierung von Politikinhalten nach Wirkungen Wirkungsart Beispiele distributiv - Zuschsse des Staates an Kommunen - Zuschsse an Universitten fr Forschung redisrributiv - - Investitionsabgabe Sozialhilfe - - Rentenversicherung Gesamtschule 3. Policy-Typen: Unterscheidung nach Steuerungsprinzipien Nach den Wirkungen einer Policy zu fragen erffnet zwar den ana lytischen Einstieg in die Prozesse der Politikarena, sagt jedoch ber die konkrete Gestalt einer Policy noch wenig aus. Aufschlureicher ist da die Beschreibung des Steuerungsprinzips, das einer Polic}' zu grundeliegt. Es gibt Auskunft darber, wie, mit Hilfe welcher In strumente, die Wirkung erzielt werden soll: beispielsweise mittels Zwang und Strafe, bloer Ermunterung oder eines guten Vorbil des? Der analytische Akzent wird hier primr auf die Art der Ein wirkung gesetzt und nur sekundr auf die damit erzielte Wirkung. Es ist kein Zufall, da die Steuerungsprinzipien oder verschiede nen Programme7 im wesentlichen in der Implementationsfor schung entwickelt wurden, bezieht sich deren Frage doch eben dar auf, aufgrund welcher staatlicher Einwirkungsweisen bestimmte Verhaltens- und Umgebungsvernderungen hervorgerufen werden. Unterschieden werden im wesentlichen die Steuerungstypen des Gebots/Verbots, des Anreizes, des Angebots, der berzeugung/ Information/ Aufklrung sowie des Vorbilds. r i ~ : 27 ------- I - - - - - - - ~ Steuerung durch Gebot/Verbot Gebote/Verbote, die hufig mit regulativer Politik gleichgesetzt werden, wollen Verhalten direkt beeinflussen und enthalten zu die sem Zweck Verhaltensvorschriften (directives; Mitnick 1980: 383) oder bedingte Erlaubnisse, die fr alle Angehrige einer Gruppe verbindlich sind. Hufig werden sie mit einer Sanktionsdrohung, einer Strafe, verbunden (Balch 1980: 45), um dem Gebot/Verbot Nachdruck zu verleihen. Strafen sind direkt in gesellschaftlichen Wertvorstellungen verankert und konstituieren den moralischen Aspekt des Gesetzes (Sedgwick 1980: 89/90).8 Die Gebots- / Verbotssteuerung wird in der Regel dann als ange messen erachtet, wenn nur wenige Handlungsmglichkeiten ver fgbar sind, um das angestrebte Verhalten herbeizufhren, und das angestrebte Verhaltensziel klar bestimmt und leicht kalkulier bar ist (Balch 1980; 59). Adressaten der Gebots-/Verbotssteuerung sind beispielsweise Wirtschaftsunternehmen (Arbeitsschutz und Verbraucherschutz), einzelne Brger (Straenverkehrsordnung) so wie Behrden (inneradministrative Verfahrensvorschriften) (Mayntz 1983: 52). Die an den einzelnen Brger gerichteten Gebote/Verbo te gehren im wesentlichen zu den Aufgaben der Ordnungsverwal tung (Mayntz 1983: 52).9 Hufig wenden sich Gebote/Verbote an einen zweigestuften Adressatenkreis: Problematische Verhaltensfol gen werden direkt bei den Verursachern unterbunden, richten sich in ihrem Nutzeneffekt jedoch an andere Zielgruppen. Wenn etwa Unternehmen im Verbraucherinteresse Kennzeichnungspflichten auferlegt werden, dann soll damit zwar letztlich das Verbraucher verhalten (indirekt) geregelt werden, aber >normiert< wird das Ver halten der Unternehmen (Mayntz 1983: 53). Die staatliche Intervention qua Gebot / Verbot kann zu unter schiedlichen Zeitpunkten ansetzen: vor der Durchfhrung einer Ttigkeit, wenn diese ganz allgemein untersagt wird (z.B. Abbiege verbot) oder nur unter bestimmten Bedingungen aufgenommen werden darf (bedingtes berholverbot). Die bedingte Erlaubnis kann entweder allgemein formuliert sein oder von einem Genehmi gungsverfahren abhngig gemacht werden, so bei der Baugenehmi gung fr ein privates Eigenheim (Mayntz 1983: 54). Gebote und Verbote, die whrenddes Vollzugs als gesetzte Standards ihre Wir 28 kung entfalten, beziehen sich dagegen oft auf Merkmale laufender Ttigkeiten oder Prozesse, so die Geschwindigkeitsbegrenzung im Straenverkehr oder Qualitts- und Verfahrensvorschriften fr be stimmte Produktionsprozesse (Mayntz 1983: 59), jedoch auch auf die negativen Folgen solcher Prozesse, wie die Gesundheitsgefhr dung bei bestimmten Arbeitsprozessen. Die Qualitt dieser direkten Beeinflussung von Verhalten wird mit Hilfe verschiedener empirischer Merkmale ausgelotet (Mayntz u.a. 1982, Senn 1983). Mit der Eingriffsbreite wird die Spannweite der Intervention ermittelt, die sich im internationalen Vergleich ... aus einem Vergleich mglicher, abgrenzbarer Eingriffsbereiche innerhalb eines Problemfeldes mit den in einem Land tatschlich geregelten ... (Mayntz u.a. 1982: 18) ergibt. Die Eingriffsdichte gibt Aufschlu ber die Anzahl der Kontrollpunkte . Schlielich wird durch die Eingriffsintensitt beurteilt, wie przise die Verhal tensnormen vorgeschrieben sind (ebd.). Die umverteilende Policy operiert mit Geboten und Verboten, wie die Beispiele progressive Besteuerung oder Mitbestimmung klar machen, in denen obligatorische Leistungsanforderungen und Verhaltensweisen formuliert werden. Im Rahmen distributiver Poli cy wird dieses Steuerungsprinzip sehr viel seltener angewandt; hier kommt mehr die Anreizsteuerung zum Tragen. Steuerung durch Anreiz Im Unterschied zum Gebot/Verbot, dem mittels Strafen Nach druck verliehen wird, sucht die Steuerung durch Anreiz Verhalten nur indirekt zu beeinflussen, indem bei Verhaltensentsprechung Belohnungen, meist materieller Art 10 , in Aussicht gestellt werden. Positive Anreizprogramme sollen das Verhalten ihrer Adressaten beeinflussen, indem sie es im Sinne der Programmziele verndern oder indem sie unerwnschte (aber andernfalls wahrscheinliche) Verhaltensnderungen verhindern (Scharpf 1983: 101). Analytisch lassen sich eine Regelungskomponente und eine Motivations komponente unterscheiden (Dahme u.a. 1980: 163). Die Rege lungskomponente beschreibt das von den Adressaten erwartete Ver halten und die Frderungsvoraussetzungen. Die Motivationskom 29 ponente defin ien den dafr gebotenen (zumeist finanziellen) An reiz. Damit Anreize wirksam sind, mssen die bei den Komponen ten genau austariert werden, so da das angestrebte Verhalten we gen des zustzlich gebotenen Anreizes bei den Adressaten zum Tra gen kommt. Verhaltensunwirksam bleibt das Programm sowohl dann, wenn das erwnschte Verhalten trotz des gebotenen Anreizes unterbleibt, als auch dann, wenn der Adressat das erwnschte Ver halten auch ohne zustzlichen Anreiz aus eigenem Interesse ge whlt htte (>Mitnahme-Effekt<) (Scharpf 1983: 102). Die Wirk samkeitskalkle basieren auf einer Kombination von Lerntheo rie (Skinner 1966) und Kosten-Nutzen-Theorie (Utility Theory; Brown, Stover 1977), wonach Individuen sich fr diejenige Verhal entscheiden, die ihnen den hchsten Nutzen ver spricht. Das Anreizprogramm basiert auf einer Vertragsbeziehung: Der Mittelempfnger mu als Gegenleistung fr die Bezuschuung be stimmte Aktivitten einleiten (Stone 1980: 254). Die Adressaten sind frei, ob sie auf den Anreiz eingehen wollen oder nicht. Die Annahme geht jedoch mit der Erwartung des Finanzgebers einher, da der Empfnger die Leistung erbringt, die im ffentlichen Inter esse liegt. Durch das Setzen von Anreizen soll also ein bestimmtes Verhalten erzeugt werden. Die Vergabe von Finanzhilfen als Anreiz ist an relativ aufwendige Auflagen, Bedingungen und Voraussetzungen gebunden, mittels derer eine Mittelverwendung im Sinne des Programmzwecks gesi chert werden soll (Hucke 1983: 76ff). Aus der Sicht der Adressaten liegt der Vorteil der Finanzhilfe als Anreizprogramm im Umstand, da er in den Genu zustzlicher Mittel gelangt. Die Einschrn kung der eigenen Handlungsmglichkeiten durch Verhaltensange bote wird insoweit in Kauf genommen, als die finanziellen Vorteile die Kosten der Auflagen berwiegen. Prinzipiell unterliegen die Empfnger bei der Verwendung der Frdermittel einer Kontrolle der Vollzugsbehrde, verfgen jedoch ber einen gewissen Spiel raum des Mitteleinsatzes. Die Auflagen fr die Mittelverwendung werden nicht so przise formuliert, da die Annahme der Frder mittel nur eine Handlungsmglichkeit des Empfngers offen lt (Hucke 1983: 80). Die Umgestaltung von staatlichen Manahmen weg von der Ge botssteuerung hin zu auf Kosten-Nutzen-berlegungen basieren den Anreizen wurde von SchuItze (1977) und Levine (1972: 19) her vorgehoben und theoretisch begrndet. Anreize werden als beson ders geeignet betrachtet, das Verhalten dezentraler Entscheidungs strukturen zu beeinflussen (Schultze 1977: 13). Indem der Staat ei nen preishnlichen Mechanismus fr die erwnschten Gter, Dienstleistungen und Verhaltensweisen einfhrt, fdelt er sich in das Marktgeschehen ein und berlt es im brigen den Produzen ten und Konsumenten, die Hhe von Angebot und Nachfrage zu bestimmen (BaIch 1980: 46). ber seine Bezuschuungspraxis be einflut er jedoch die Preis-Kosten-Verhltnisse (Stone 1980: 256). Auch bei der Steuerung durch Anreiz finden wir einen zweistufi gen Adressaten-Zielgruppenkreis, wobei die staatliche Steuerung primr den Nutzen der letzten Zielgruppen im Auge hat (Neimann 1980: 36). Mittels Anreizen wird das Verhalten bestimmter Adres saten beeinflut, die letztlich intendierte Wirkung soll aber ... nicht bei den unmittelbaren Programm-Adressaten eintreten, son dern bei einer durch deren Verhalten begnstigten >Zielgruppe< etwa bei den Arbeitslosen, die von den Arbeitgebern (den unmit telbaren Adressaten) wegen des Angebots von Lohnkostenzuschs sen eingestellt werden (Scharpf 1983: 102). Gang und gbe ist das Setzen von Anreizen bei distributiver Policy, so beispielsweise im Fall der regionalen Winschaftsfrderung. Steuerung durch Angebot Abweichend von der Anreizsteuerung, bei der ein bestimmtes er wnschtes Verhalten der Adressaten gefrdert werden soll, wird bei der Steuerung durch Angebot eine Leistung direkt zum Nutzen der Zielgruppen bereitgestellt, die in Anspruch genommen werden kann (oder auch nicht), ohne da sich damit spezifische Verhaltens wnsche verbinden. Vielmehr soll das individuelle Wohl in einem sehr allgemeinen Sinn gesteigert werden. So werden Sozialhilfelei stungen dem in Not Geratenen als letzte finanzielle Untersttzung angeboten, die der Bedrftige in Anspruch nehmen kann, ohne da er in der Regel sein Verhalten staatlich gesetzten Zielen anpas sen mu. 30 31 Die Angebote haben jedoch nicht nur Geldcharakter. Hufig handelt es sich auch um Infrastruktureinrichtungen oder Dienstlei stungs- oder Sachangebote wie beispielsweise Beratungsstellen oder Kleiderkammern . Im Fall eines konkreten Angebotes wird aller dings der Nutzungszweck definiert. Im Unterschied zur Steuerung durch Anreiz wendet sich das An gebot direkt an den Letztadressaten. Der Wirkungscharakter einer Policy nach dem Angebotsprinzip kann redistributiv (Sozialhilfe, Bafg) oder distributiv (ffentlicher Park) sein. Steuerung durch berzeugung / Aufklrung Im Unterschied zu den Geboten/Verboten, den Anreizen und den Angeboten wird bei dieser vierten Steuerungsform nicht versucht, qua rechtlicher Normierung, durch Geld, Naturalien oder Dienst leistungen Verhalten mit mehr oder weniger staatlichem Zwang zu steuern. Vielmehr beruht dieser Versuch, ein bestimmtes Verhalten hervorzurufen, auf der Vermittlung von sachbezogenen oder emo tional eingefrbten Informationen. berzeugung lt sich definie ren als ... politische Interventionsform ... , die das Verhalten der (End- )Adressaten ausschlielich oder berwiegend mit Hilfe von Aufklrung, Informations- und berzeugungsarbeit steuern will (Dahme, Grunow 1983: 119), wobei individuelle und kollektive Nutzenkriterien deutlich benannt werden. Zu diesem Zweck wer den Informationen angeboten, aber auch mittels ... Angst- oder Furchtappellen, indirekten Zwangsandrohungen, der Aktivierung latenter Vorurteile u. . Einstellungs- und Verhaltensnderungen zu bewirken versucht (ebd.). Die verfgbaren Methoden reichen von dem Setzen groer Signale (idiot lights), z.B. ber die Ge fhrlichkeit bestimmter Produkte, bis hin zur anspruchsvollen Ver mittlung wissenschaftlicher Informationen (Balch 1980: 53). Bei staatlichen berzeugungsprogrammen sind die Ziele und Instru mente einer solchen Einflunahme nicht beliebig, sondern unter liegen einer ffentlichen Kontrolle. Klassische Beispiele fr ber zeugungsstrategien stellen die Gesundheitserziehung und die Ver braucherberatung dar. berzeugungsprogramme haben in der Regel prventiven Cha raher (z.B. 100 km/h -Tempolimit), d.h. sie sollen der Entstehung oder Verschrfung eines Problems vorbeugen. Charakteristisch ist die individuell-prventive Orientierung, die auf die Vernderung individuellen Verhaltens abstellt und nicht auf gesellschaftliche Vernderungen, die mglicherweise den zu behebenden Problem zustnden zugrundeliegen. So gehen beispielsweise die berzeu gungsprogramme im Gesundheitsbereich berwiegend von selbst verschuldeten Gesundheitsrisiken aus (Dahme, Grunow 1983: 127). Redistributive Policy-Ziele lassen sich mit Hilfe dieser sanften staatlichen Steuerung schwerlich einlsen, denn die Programmver lierer werden sich hten, freiwillig auf Nutzen zu verzichten, um ihn anderen zukommen zu lassen. Dem berzeugungsprinzip kommt jedoch eine wichtige Funk tion als Komplementrstrategie zu: Es soll die Wirkung eines ande ren Steuerungstyps erhhen. So werden beispielsweise beim Gebot, Rundfunkgebhren zu bezahlen, periodisch berzeugungskam pagnen durchgefhrt, dieser Verpflichtung nachzukommen. Auch Anreizprogramme werden, um ihre Effektivitt zu erhhen, hufig von einer berzeugungsstrategie begleitet (Scharpf 1983: 102), so beispielsweise arbeitsmarktpolitische Programme zur Fort- und Weiterbildung. Hufig gelangen die verschiedenen Instrumente in zeitlicher Fol ge zur Anwendung: Zeitigt der sanfte staatliche Druck durch ber zeugung keine Erfolge, so wird zu materiellen Anreizen gegriffen; zeigen diese keine Wirkung, so kommen schlielich Zwang und Strafandrohung zur Anwendung. Ein klassisches Beispiel dafr bie tet die Anschnallpflicht mit Sicherheitsgurten fr Autofahrer. Wenn ein schwaches Instrument sich in seiner Wirksamkeit er schpft hat, folgt das nchst strkere (exhaustion of tools; In gram, Ullery 1980: 670). Allerdings darf diese Sequenz des Instrumenteneinsatzes nicht als zwangslufig betrachtet werden. Es lassen sich Beispiele des um gekehrten Ablaufs finden. So weist die gegenwrtig postulierte De regulierung in vielen Policy-Bereichen eher darauf hin, da man von Geboten/Verboten Abstand zu gewinnen sucht, um mehr an die Verantwortung und freiwillige Initiative des einzelnen zu ap pellieren. 32 33 Schaubtfd 3: Klassifizierung von Policies nach Steuerungsprinzip Steuerungsprinzip Beispiele Gebot/Verbot Anreiz Angebot berzeugung / Information Vorbild - Straenverkehrsordnung - Baurecht - Umweltschutz - Arbeitsschutz - Sozialstationen - Eingliederungsbeihilfen nach Arbeitsfr derungsgesetz - Katalysatorauto (Senkung der Kraftfahr zeugsteuer fr Katalysatorautos) - Sozialhilfe - Erziehungsberatungsstelle - Verbraucherberatung - Gesundheitserziehung - Staatliche Lehrwerksttten Steuerung durch Vorbild Bei der Steuerung durch Vorbild handelt es sich, ebenso wie im Fall der berzeugungsstrategie , um eine milde Form der staatlichen Steuerung. Sie versucht allein dadurch Verhaltensnderungen her beizufhren , da sie sich von einer staatlichen Modellmanahme oder -einrichtung einen Nachahmungseffekt auf nichtstaatliche Trger erhofft. So beispielsweise in Form der Einstellung von Be hinderten in ffentlichen Betrieben, der Einrichtung staatlicher Lehrwerksttten fr jugendliche Arbeitslose und die Durchfhrung von Arbeitsbeschaffungsmanahmen. 4. Policy-Typen: Unterscheidung nach Beschaffenheit Die Gestalt einer Policy wird nicht nur durch die angewendeten Steuerungsprinzipien bestimmt, sondern ebenso durch die konkre te Beschaffenheit eines Programms. Hier stellt sich die ebenso tri viale wie zentrale Frage: Woraus besteht eigentlich die Policy? Han delt es sich um eine materielle oder immaterielle Leistung oder be steht sie in einer verbalen Regulierung menschlicher Interaktion? Unter dein Gesichtspunkt der Beschaffenheit lassen sich die mate riellen Leistungen unterscheiden, die sich in Geld-, Infrastruktur und Sachprogramme aufgliedern, die immateriellen Leistungen, die sich in Humandienstleistungen und sachbezogene Dienstlei stungen aufteilen lassen, sowie schlielich der Typ der verhaltens normierenden Programme ohne Leistungscharakter. Materielle Leistungen Das Einkommens- und Finanzhi/feprogramm Der Kern eines positiven Einkommensprogrammes besteht darin, da seitens des Staates oder ffentlich-rechtlicher Krperschaften direkt an Einzelpersonen, sei es in periodischer Form oder einmalig, eine bestimmte Geldsumme bezahlt (bzw. als Steuervergnstigung gewhrt) wird. Die Empfngergruppen und die Leistungsvorausset zungen sind genau definiert. Die Verwendung der vermittelten Geldleistung ist nicht zweckgebunden - oder nur in einem sehr allgemeinen sektoralen Sinn: So werden beispielsweise Ausbil dungsfrderungsmittel nur fr Personen ausgegeben, die sich in der Ausbildung befinden, sind also an diese Aktivitt gekoppelt. ll Verbindet sich die positive Einkommensleistung mit keiner przi sen Verhaltensauflage, kann sie als angebotsgesteuert betrachtet werden. Die Inanspruchnahme des positiven Einkommensprogram mes ist demzufolge freiwillig. Grundstzlich kann jeder Brger der anspruchsberechtigten Merkmalsgruppe einen Antrag auf eine sol che individuelle Einkommensleistung stellen, allerdings mu er sei ne Anspruchsberechtigung nachweisen. Rein (1972: 688) nennt das angebotsgesteuerte Einkommensprogramm eine universal-formale 311 35 Strategie, die durch gleichmige Allokation von Ressourcen die Handlungsmglichkeiten der Brger zu erweitern such t, ohne de ren Verhalten im einzelnen beeinflussen zu wollen. Die positive Einkommensleistung in der Richtung Staat - Brger gelangt insbesondere in der Sozialpolitik zur Anwendung, so bei spielsweise im Bereich der Sozialversicherung (Renten), der Versor gungsleistungen (Wohngeld, Ausbildungsfrderung) und Frsor geleistungen (laufende Hilfe zum Lebensunterhalt). Ihnen liegt die berlegung zugrunde, da der Staat oder parastaatliche Instituti onen den einzelnen fr einen erlittenen Schaden entschdigen (z. B. Kriegsopferversorgung), in einer Notsituation auffangen (Sozialhil fe) oder in Lebensphasen ohne Erwerbsttigkeit ein Ersatzeinkom men anbieten sollen (Arbeitslosengeld, -hilfe). Von Experten wird immer wieder die Frage aufgeworfen, ob angebotene Einkommens leistungen geeignete Mittel sind, um sozialpolitische Ziele zu ver wirklichen, oder ob das Angebot von Sach- und Dienstleistungen nicht angemessener sei. Vom positiven Einkommensprogramm ist das negative zu unter scheiden. Beim negativen Einkommensprogramm flieen die Fi nanzmittel nicht vom Staat zum einzelnen Brger, s o n d e r r ~ der Staat nimmt dem einzelnen Brger finanzielle Mittel weg. So mu der einzelne Brger nach genau spezifizierten Bedingungen eine bestimmte Summe seines Einkommens in Form einer Steuer oder einer Abgabe an den Staat entrichten. Diese Leistung des Brgers. basiert auf einem Gebot. Die Abgabe ist meist nicht zweckgebun den, sondern fliet ins allgemeine Steueraufkommen. Nur ein subtiler Unterschied liegt zwischen Einkommens- und Finanzhilfeprogramm vor. Beide vermitteln finanzielle Leistungen vom Staat an private Personen. Whrend jedoch Einkommenspro gramme Angebote darstellen, sind Finanzhilfemanahmen anreiz gesteuert. Adressaten sind grere Organisationen privatrechtlicher oder ffentlicher Natur, hinter denen als Zielgruppe des ffentli chen Handelns nochmals die Brger als Adressaten (zweistufiger Adressatenkreis) stehen. Ein Beispiel dafr bietet die Mietwoh nungsbaufrderung. Den unmittelbaren Empfngern werden Fi nanzmittel zur Verfgung gestellt, damit diese Aktivitten unter nehmen, ... deren Aufnahme, Erhaltung oder Ausweitung im f fentlichen Interesse liegt ... (Hucke 1983: 76), wie auch beispiels weise die Durchfhrung arbeitsintensiver Investitionen zur Schaf fung von Arbeitspltzen. Die Frderung kann die Form verlorener Zuschsse von Darlehen, Zinszuschssen oder aber der Steuerver gnstigung annehmen (Hucke 1983: 77). Das Infrastrukturprogramm Im Rahmen des Infrastrukturprogramms bieten der Staat oder halb ffentliche oder private Trger (im Auftrag des Staates) Einrichtun gen als kollektive Gter an, die der Nutzung durch die Allgemein heit oder einer spezifischen Bevlkerungsgruppe offen stehen. Das Infrastrukturprogramm beschrnkt sich auf sogenannte harte In frastrukturen, also Einrichtungen, Anlagen, Straen, Verkehrsmit tel usw. und schliet soziale Dienstleistungen und Personal nicht mit ein. Klassische Infrastruktureinrichtungen sind beispielsweise Verkehrswege und -mittel, Schulgebude (vgl. Mding 1978: 27), zu den neueren Infrastrukturen zhlt beispielsweise das Fernmelde netz. Die Infrastruktureinrichtungen werden in der Regel zur freiwilli gen, eigenttigen Nutzung (Kaufmann 1979: 273) angebotenY Hufig sind sie von marginalen Dienstleistungen (Park mit Auf sichtspersonal, Schwimmbad mit Bademeister) begleitet. Werden sie jedoch umgekehrt durch Dienstleistungsangebote erst nutzbar, kommt den Einrichtungen selbst nur randstndiger Charakter zu (Schulen und Unterricht, Theater und Schauspiel). Aufgrund des statischen Charakters vieler Infrastrukturen sind die Mglichkeiten der Inanspruchnahme lokal gebunden. Ihre rumliche Nhe spielt fr die Nutzung daher eine wichtige Rolle. Das Sachprogramm Das Sachprogramm wird - im Unterschied zur Infrastruktur nicht als kollektives Gur angeboten, sondern in Form individueller, teilbarer Gter, die zur Nutzung nach Hause mitgenommen wer den. Sachleistungen sind beispielsweise die Bereitstellung von Lern mitteln, die Einrichtung von Kleiderkammero fr Sozialhilfeem 36 37 pfnger, die Versorgung mit Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln durch die Krankenkassen. Nicht ausgeschlossen ist eine gewisse Eigenbe teiligung in einzelnen Fllen (Arzneimittel).13 Die Adressaten sol cher Sachprogramme sind jeweils genau spezifizierte Gruppen. Als Anbieter fungieren Staat und Kommunen, ffentlich-rechtliche Krperschaften sowie private und freigemeinntzige Organisatio nen. Immaterielle Leistungen Soziale D/enstleistungen Von ihrer Programmbeschaffenheit her stellen die Humandienstlei stungen das Gegenteil der materiellen Leistungen dar, denn sie sind physisch nicht greifbar. Diese sozialen Dienstleistungen wer den in der Kommunikation und Interaktion zwischen Programm anbieter und Programmklient erbracht. Das Resultat der Pro grammdurchfhrung schlgt sich im Verhalten des Programmklien ten nieder (Uno-actu-Prinzip). Der Klient handelt als Ko-Produzent bei der Leistungserbringung. Humandienstleistungen werden ent weder freiwillig in Anspruch genommen (ErziehungsberatungssteI len), oder aber ihre Nutzung ist obligatorisch (Schulunterricht). Abgesttzt werden Humandienstleistungen hufig durch Fi nanzhilfeprogramme des Staates, die qua Anreizprinzip und Rege lungsauflagen versuchen, die Art der Leistungserbringung zu be einflussen. Sachbezogene Dienstleistungen Soziale Dienstleistungen sind immer in zwischenmenschliche Kom munikation eingebunden. Dies trifft fr sachbezogene Dienstlei stungen nicht zu, denn diese erstrecken sich in erster Linie aufDin ge. Kommunikation zwischen Personen spielt, wenn berhaupt, nur eine randstndige Rolle fr die Leistungserbringung, die als freiwilliges Angebot (Altpapiersammlung) oder aber als obligato risch zu nutzende Dienstleistung (Mllabfuhr) erbracht werden 38 kann. Weitere Beispiele sind Reparaturarbeiten am Telefonan schlu durch die Post, Bauarbeiten zum Anschlu an das ffentli che Kanalnetz, Straenteinigung etc. Der Adressatenkreis dieser sachbezogenen Dienstleistungen ist breit und diffus, jedoch hufig regional und rtlich gebunden. Sachbezogene Dienstleistungen werden durch Staat und Kommunen oder aber vom Staat beauf tragten privaten Organisationen erbracht. 14 Verhaltensnormierende Poliey ohne Leistungseharakter Die regulative Poliey Viele staatliche Manahmen implizieren berhaupt keine Leistun gen irgendwelcher Art, sondern versuchen mit verschiedenen Steu erungsinstrumenten menschliches Verhalten zu regulieren. Zu die sem Zweck werden auf der prozeduralen und inhaltlichen Ebene allgemeine Verhaltensnormen gesetzt, die nicht im Hinblick auf viele kleine Einzelforderungen zerkleinert werden knnen (Lowi 1964: 694). Sie richten sich an einzelne Brger und Organisationen (Mit nick 1980: 383). Viele solcher Normierungen zwischenmenschlichen Verhaltens werden unter den Begriff sozialregulative Policy gefat (Smith 1975: 90), so Diskriminierungsverbote gegenber Frauen, religi sen und rassischen Minderheiten. Dazu gehren auch die Straf rechtsnormen, als ... staatlich sanktionierte Sittennormen ... und Ausdruck eines nicht weiter begrndungsbedrftigen Werts (Mayntz 1983: 53). Als alte oder kompetitiv-regulative Policy (Ripley, FrankEn 1982: 109), die als erste erforscht wurde, gelten Manahmen zur Regelung der Bedingungen des Marktverhaltens, in erster Linie des Marktzutrittsverhaltens (Wilson 1980, Salarnon 1981a: 150, Lehner u.a. 1983: 361f.), z.B. die Schutzzollpolitik, die Vergabe von Ei senbahnlizenzen. Die neuere regulative Policy oder protektiv regulative Policy (Ripley, Franklin 1982: 132) hingegen konzen triert sich mehr auf die negativen Konsequenzen der Produktions weise (Lilley, Miller 1977; Wilson 1980), und sucht bestimmte Per sonengruppen, wie Frauen, Arbeitnehmer und jugendliche Ver braucher vor den Folgen wirtschaftlicher Produktionsttigkeit und 39 . Ioc Schaubild 4: Klassifizierung von Policies nach Beschaffenheit Beschaffenheit Beispiele moderner Technik zu schtzen (Maynrz 1983: 53). Unmittelbar er strecken sich diese Verhaltensregulierungen nicht auf die Interak tion zwischen Menschen, sondern auf den Umgang mit Sachen (Bayer, Hochhausen 1985: 14). Eine andere Gruppe verhaltensnormierender Manahmen, zu denen beispielsweise die Mitbestimmung gehrt, bezieht sich auf die Gestaltung von Entscheidungsprozessen und die relative Vertei lung von Entscheidungsrechten zwischen verschiedenen gesell schaftlichen Gruppen (entscheidungsprozedurale Policy, consti tuent policy; Lowi 1972: 300, Mitnick 1980: 383). Einen besonde ren Fall stellt der Typ der selbst-regulativen Policy (Salisbury, Heinz 1970: 39) dar, die gesellschaftlichen Organisationen Selbstndig keit und Freiheit von staatlicher Intervention garantiert und damit das Recht auf die eigenstndige Regelung ihrer Angelegenheiten. Beispiele dafr bieten soziale Selbstverwaltung in der Sozialversi cherung und das Tarifvertragsgesetz. Staatlich geregelt werden hier durch prozedurale Verhaltensvorschriften nur die Formen der Ent scheidungsfindung, jedoch nicht die Inhalte der Entscheidungspro zesse. 5. Die Merkmalsvielfalt von Polieies Eine Policy ist ein vielschichtiges Gebilde, das analytisch nie restlos bestimmt werden kann. Jedoch erffnen die Merkmale Nominalbe zeichnung, Wirkung, Steuerungsprinzip und Beschaffenheit wich tige Einsichten: Jeder Policy lassen sich entsprechend vier Merkmale !I' zuordnen, die ihrerseits wiederum als Ausgangspunkt rur die Ana li lyse politisch-administrativer Prozesse und Institutionen dienen. I1 Whrend die Nominalkategorien zur Analyse von Policy-Netzen 1 1 geeignet sind. dienen die. Wirkungskategorien zur Untersuchung der politischen und administrativen Arena, in die ein Programm e1rtgebettet ist. Die Klassifizierung nach Steuerungsprinzipien ist in erster Linie wichtig rur die Analyse des Implementationsprozesses, !I" aber auch relevant fr Prozesse der Politikformulierung. Die Be schaffenheit schlielich ist eine notwendige Voraussetzung rur die Analyse der Durchfhrungsprozesse. Gewisse Schwierigkeiten erge 41 Materielle Leistungen positives Transfer- / Einkommensprogramm negatives Transfer- / Einkommensprogramm Finanzhilfeprogramm Infrastrukturprogramm Sach-Programme Immaten'e/le Leistungen Human-Dienstleistungen (soziale Dienstleistungen) Sach-Dienstleistungen Verhaltensnormierung , ohne Regulative Poliey - Sozialhilfe - Rentenversicherung - Bundesausbildungsfrderung - Steuern - Abgaben - Subventionen - kommunale Wirtschafts frderung - Schulen - Straen - Kleiderkammer - Arzneimittelversorgung durch durch Krankenkassen - Ausbildung - Drogenrehabilitation - Sozialpsychiatrische Dienste - Mllabfuhr - Straenreinigung - Arbeitsschutzvorschriften - Kartellrecht - Leihmtter-Frage I 40 ben sich bei der Zuordnung nach Wirkungen, weil in erster Linie auf die subjektive Kosten-Nutzen-Einschtzung, aber auch die ob jektive Bilanzierung von Kosten und Nutzen abgehoben wird. Die Vidschichtigkeit einer Policy hat berdies zur Folge, da auch auf einer Ebene zwei oder gar mehr Merkmale kombiniert auf treten knnen, so die Verbindung von Geboten und berzeugung bei der Anschnallpflicht, von Anreizen und Geboten bei Sozialsta tionen. Regulativ verhaltensnormierende Elemente - etwa fr die administrative Durchfhrung - finden sich fast in allen Policies, auch wenn sie im brigen einen reinen Leisrungscharakter aufwei sen. 15 . I 42 Zweites Kapitel Poliey-Netz und Politikarena Die Beschreibung und Erfassung von Politikinhalten ist kein Selbst zweck fr die Policy-Analyse, vielmehr sucht sie die systematische Rckbindung von Policies an zentrale Fragen der politikwissen schaftlichen Disziplin und ist bestrebt, Policies und politischem V sehen Institutionen zu Eine Schlsselrolle spielen dabei dieanalytischeii Begriffe des Poiicy-Netzes und der Politikarena, Whrend sich der Begriff Policy-Netz auf die tionalisierten Beziehungen-iwlsche-n.Akteuren in eine!p_p.Qlitikf.eld.. beziehr, .:P.r9: zess, Konfli'tcrund'Kodsensus whrend Entstehung une! .. 'rung el"ner Pl'icy ab,--",_ ..," Laufen wir mit der Verwendung dieser Begriffe Gefahr, einer amerikanisch inspirierten Forschungsmode aufzusitzen, oder han ddt es sich um tragfhige analytische Konzepte, die dabei behilf lich sein knnen, komplexe politische und administrative Prozesse in verschiedenen Politikfeldern zu erschlieen und zu systematisie ren? Bergen diese a;nalytischen Schemata nicht die Gefahr, der komplexen politischen Wirklichkeit bergestlpt zu werden, sich diese gewaltsam anzupassen und damit mehr zu verhllen als zu enthllen? Man mu den neuen analytischen Bemhungen zugutehalten, da sie in verfeinernd differenzierender Absicht unternommen wer den: Gemeinsam ist ihnen die Abkehr von einer zentralen politi schen Bhne, einem einheitlichen politischen Prozess. Der Blick richtet sich auf einzelne Nebenschaupltze der Politik, auf verschie dene Policy-Bereiche, wie z.B. die Krankenhausfinanzierung oder 43 die Agrarpolitik u.a.m. Leitend ist der Gedanke, da man der Vielfalt und politischer Prozesse nicht gerecht wird, wenn man im Sinne des traditionellen politikwissenschaftlichen Lehrbuchs nur den wichtigsten politischen lnstiturionen wie Re gierung, Parlament, Parteien und Verbnden Aufmerksamkeit zollt, da es in verschiedenen Politikfeldern vielmehr unterschied liche Konflikt- und Kooperationsmuster zwischen den beteiligten Gruppen und Institutionen gibt, deren Bedeutung nur erfat werden kann, wenn die Kamera auf die einzelnen Policy Schaupltze einschwenkt. So ist etwa die Einflunahme der Indu strie eher auf der kleinteiligen Ebene einer Policy, wie bei der Aushandlung von DIN-Normen, festzustellen als in einer Debatte ber den Bundeshaushalt (Hucke 1985: 103). Whrend der Be griff Policy-Netz relativ einfach die Akteure, die an der Entste hung und Durchfhrung einer Policy beteiligt sind und deren Be ziehungen umfat, erweisen sich die analytischen Probleme, die mit dem Konzept der Politikarena verbunden sind, als sehr viel schwieriger, weil der Arenabegriff sich daraus ableitet, wie Betrof fene die Wirkungen ffentlicher Manahmen betrachten und dar auf reagieren. Er schliet damit dynamische Konflikt- und Kon sensusprobleme ein. Frhe Vorlufer findet die Diskussion um Policy-Netz und Poli tikarena in den Arbeiten der amerikanischen Pluralismusforscher. Sie beschreiben politische Entscheidungsinseln in Gemeinden und meinen damit unterschiedliche Politikarenen und Akteur Netze in den Grenzen funktionaler Policybereiche. Diese sind re lativ autonom und werden nur durch die Aktivitten einiger ge samtkommunaler Parteipolitiker und Verbandsfunktionre ver bunden. Jedes (politische System, A.W.H.) setzt sich aus ver schiedenen Entscheidungsinseln zusammen. Von jeder solchen Insel geht ein Strom von Entscheidungen und Handlungen aus. Die Strme sind nur locker miteinander verbunden, alle sind rela tiv autonom. Jede >Insel< besteht aus einer Gruppierung von Be teiligten, die sich besonders mit den Entscheidungen befassen, die von dieser >Insel< ausgehen (Kauman 1963; 110; eigene ber setzung). Unter Policy-Vorzeichen wurde die Diskussion um die Politik arena von Lowi (1964) weitergefhrt, der Begriff des Policy-Netzes erst etliche Jahre sp;iter wieder aufgegriffen. Als dem analytisch ein facheren Konzept wenden wir uns zuerst dem letzteren zu. 1. Das Policy-Netz Der Begriff des Policy-Netzes (Policy Network oder Issue Network) wurde von Heclo 16 entwickelt und definiert als Zusammenwirken der unterschiedlichsten exekutiven, legislativen und gesellschaftli chen Institutionen und Gruppen bei der Entstehung und Durchfh rung einer bestimmten Policy (Heclo 1978: 102).17 Auf der Vertika len erstrecken sich Policy-Netze ber verschiedene Ebenen des poli tisch-administrativen Systems, auf der Horizontalen reichen sie von legislativen und exekutiven Institutionen und Interessensverbnden bis tief in die Gesellschaft hinein. Die Frage nach der Beteiligung in einem Policy-Netz entscheidet sich nach dem funktionalen Beitrag zur Entstehung und Durchfh rung einer Policy. In der Literatur finden sich in dieser Hinsicht ver schiedene Auffassungen. Heclo grenzt den Kreis der Teilnehmer weit ab und bezieht auch interessierte Wissenschaftler mit ein, whrend Jordan und Richardson (1983: 609), die von der Policy Community18 in einem Policy-Sektor sprechen, die Grenzen etwas enger ziehen. Beim Begriff des policy subgovernment (bezogen auf den Iron Triangle von Kongrefachausschu, Fachbehrde und Fachverband in den USA) ist die Vorstellung der Exklusivitt gegeben. 19 Die Exklusivitt eines Policy-Netzes wird auch durch die Bezeich nung abgeschottetes, geschlossenes Policy-Netz 20 zum Aus druck gebracht, das durch die relativ geringe Zahl von Beteiligten und den erschwerten Zugang zu diesem Kreis charakterisiert ist. Die Beziehungen zwischen den wenigen Beteiligten sind intensiv, eingeschliffen und hufig institutionalisiert (z.B. Geldpolitik). Such ,internalized< decisions ... do not emerge from group-depart mental machinery ... , but are evolved by competition inside go vernment 00rdan, Richardson 1983: 610). Schon vor lngerer Zeit haben Stokes und Miller auf die relative Abschottung der Entschei dungsprozesse in der US-Auenpolitik hingewiesen, bei denen sich 44 45 Abgeordnete des Kongresses von ihrer Whlerschaft lsen. Bezogen auf kommunale Enlscheidungsprozcsse hob Kjellberg die Exklusivi tt komplexer Planungsprozesse hervor (Kjcllberg 1977: 566). Das Gegenstck zum engen Policy-Netz mit exklusivem Charak ter ist dasoffene Policy-Netz mit vielen Akteuren und einem relativ hohen Grad an Fluktuation und kaum institutionalisierter Zusam menarbeit. Jordan und Richardson beschreiben das offene Netz als external disorder, bei dem eine Vielfalt von Interessen auftreten, deren Beteiligung nicht regelmig institutionalisiert ist 21 Oordan, Richardson 1983: 610) und eine dominante Koalition fehlt (Heclo 1978: 192). Auf welchen Policy-Aspekt lt sich der Begriff des Policy-Netzes analytisch beziehen? In der Regel werden die Akteure eines Politik feldes, deren Zahl und die Hufigkeit ihrer Kontakte nach nomi nellen Politikfeldcrn dargestellt. Man spricht vom Policy-Netz der Gesundheitspolitik und meint damit die Gesamtheit der in diesem Bereich an der Policy-Entstehung und -Durchfhrung Beteiligten. Wir finden hier jedoch deutliche Unterschiede in der Reichweite von Policy-Netzen: Issue networks beziehen sich auf relativ schmale, przis abgesteckte Policy-Fragen (wie z.B. den 218 StGB), Policy-Netze auf breitere Policy-Gebiete (wie z.B. Kran kenhauspolitik). SchaubzJd 5: Bezugsfeld Policy Poliey (nominell) Netz Beispiele - Gesundheirspolitik - Community - Bildungspolitik - Subgovernment Was aber bringt dies aus politikwissenschaftlicher Sicht? Analytisch interessant sind die Policy-Netze nur, wenn sie als Faktoren politi scher Konflikt- und Koalitionsprozesse auftauchen. Und dies wird in der politischen Wirklichkeit westlicher Demokratien immer hu figer beobachtet. 22 Intern - innerhalb eines Policy-Netzes - riva lisieren die Akteure durchaus miteinander, nach auen solidarisie ren sie sich jedoch. 1() Der Umstand, da sich Angehrige verschiedener politischer In stitutionen und Verwaltungseinrichrungen in der Interessen-Sphre eines Policy-Bereiches bewegen, ihre wechselseitige Kontrolle ver mindern und nach auen zusammenhalten, hat zu einer Erstarrung und gegenseitigen Abschottung von Policy-Netzen gefhrt. So wehren Politiker und Verwaltungen, die sich einem Programmsek tor verpflichtet fhlen, gemeinsam Krzungsangriffe auf ihr Lei stungssystem ab. 23 Die Entstehung von Policy-Netzen wird im wesentlichen auf die Neigung gewhlter Politiker zurckgefhrt, grere Policy-Blcke in Einzelleistungen zu disaggregieren, diese gleichbehandelnd auf verschiedene Gruppen zu verteilen, um damit die befriedende politische Wirkung der distributiven Policy zu erzielen und die Stimmen der Leistungsempfnger zu gewinnen (Lowi 1964: 677f.). Daher wird distributive Policy als der fruchtbarste Boden betrach tet, auf dem diese Netze gedeihen und wahre Leisrungsseilschaften bilden. Im Laufe der Zeit wurde die Anwendung des Begriffs je doch auf smtliche Policy-Typen ausgedehnt. Die Ausrichtung politischen Handeins an einzelnen Poliey Netzen, die berlagerung von Partei- und Organ-Loyalitten durch Policy-Loyalitten haben zur Folge, da die wechselseitige Kontrol le vermindert wird. Allerdings wirken in parlamentarischen Demo kratien die verbindende Funktion der Volksparteien sowie hetero gene Interessen integrierende Verbnde (z.B. Industriegewerk schaften) einer allzu starken Verselbstndigung von Policy-Netzen entgegen. 2. Die Politikarena Bildet das Policy-Netz die Akteure und die Beziehungen zwischen diesen Akteuren in einem Politikfeld ab, so hebt der Begriff der Po litikarena strker auf die politischen Konflikt- und Konsensuspro zesse innerhalb eines Policy-Bereichs ab. Will man das Konzept Politikarena verstehen, so wie es Lowi entwickelt hat, mu man die Wirkung einer Poliey im Auge behalten. Denn dem Arenabe griff liegt die These zugrunde, da ffentliche Manahmen auf 47 grund ihrer antizipierten Wirkungen bei den Betroffenen bestimm te Reaktionen und Erwartungen auslsen, die dann die politische Auseinandersetzung, den politischen Entscheidungsproze (aber auch den Durchfhrungsproze) prgen. Zentrale Bestimmungs faktoren einer Politikarena sind somit Kosten und Nutzen, die von den Betroffenen erwartet werden, sowie die Steuerungsstrategie , mittels deren Kosten und Nutzen vermittelt werden. Damit sind wir wieder bei dem Begriffspaar distributive / redistributive Policy angelagt, die Lowi eben unter dem Gesichtspunkt der Arenastruk tur entwickelt hat. Da distributive Policy Leistungen vermittelt, um bestimmte (pri vate) Aktivitten zu steigern, und hufig mittels Anreizen und An g e b o t e ~ arbeitet, impliziert sie ein geringes Ma an Zwang. Sie wird in der ffentlichkeit als Manahme angesehen, die nur Nut zen verteilt und keine Kosten fr irgendeine Gruppe verursacht. Dies erklrt, warum in der Politikformulierung distributive Policies nicht als miteinander konkurrierend beurteilt werden (Ripley, Fran klin 1982: 71) und die Politikarena, in die sie gebettet sind, durch Konsensus und freundliche Gleichgltigkeit geprgt sind. Es arti kuliert sich keine Opposition gegen einzelne distributive Manah men. SoUte dies unerwarteterweise doch geschehen, so werden po tentielle Opponenten in die Leistungsverteilung einbezogen. Wil son nennt Policies, die Nutzen breit verteilen, wie beispielsweise das Kindergeld, majoritarian politics (Wilson 1980: 366). Im poli tischen Proze ergeben sich kaum Auseinandersetzungen, kmpfe rische, widerstreitende Organisationen treten nicht auf, weil eine groe Zahl von Adressaten in nur gerin'gem Umfang begnstigt wird. 24 Handelt es sich nicht um gleichartige, sondern unterschiedliche Leistungen an verschiedene Gruppen, die auf niemandes Kosten gehen, so entfaltet sich die distributive Policy in einer ebenso ge ruhsamen politischen Szene, in der verschiedene Forderungen friedlich nebeneinander stehen und die Empfnger sich wechselsei tig untersttzen, um in den Genu ffentlicher Zuwendungen zu gelangen. Es ist die Situation des klassischen Kuhhandels der Pork-Barrel-Politik: Vielfltige Einzelforderungen werden in ei nem Paket zusammengeschnrt und nach dem Prinzip der wech selseitigen Nichteinmischung (Schattschneider 1935: 135) gemein sam verabschiedet. ... is a politics of every man for hirnself (Lowi 1964: 692); es sind Geschfte auf Gegenseitigkeit. 2 ~ Im Unterschied dazu strebt redistributive Policy die bewute Umlenkung und Verlagerung von finanziellen Mitteln, Rechten oder anderen Werten zwischen sozialen Schichten und Gruppen der Gesellschaft an. Zwangslufig werden einige zu Gewinnern, an dere zu Verlierern dieses Umverteilungsspiels. Um die Umvertei lung durchzusetzen, sind highly coercive techniques (Lowi 1964), d.h. staatliche Zwangsmanahmen erforderlich. Daher versteht es sich von selbst, da der politische Proze bei Umverteilungsent scheidungen sich nicht harmonisch und konsensual gestaltet, son dern konfliktreich und polarisiert verluft. Dauerhafte, tiefgreifen de Widersprche zwischen Arm und Reich, die weltanschaulich un termauert sind, geben ihr das Geprge. Das Abstimmungsverhal ten der Parlamentarier bleibt konstant innerhalb der festgefgten, ideologisch berformten Strukturen und ist leicht kalkulierbar. Es gibt selten wechselnde Koalitionen. Auch regulative Policies - obwohl ohne Leistungscharakter bringen mittelbar bestimmte Kosten-Nutzen-Verwerfungen her vor. Indem sie die Bedingungen setzen, unter denen private Aktivi tten stattfinden drfen, implizieren sie eine Einschrnkung oder Ausweitung von Handlungsmglichkeiten, die einigen zum Nut zen, anderen zum Schaden gereichen (Ingram, Ullery 1980: 666). Die Konfliktlinien, die sich in der Politikarena herausbilden, wech seln jedoch hufig - je nach Regulierungsbetroffenheit - und verlaufen nicht nach den klassischen Konfliktlinien von Haves und Have-Nots. Konzentrieren sich Kosten und Nutzen auf kleinere Einheiten, deutlich abgrenzbare Gruppen, Industriezweige oder Regionen, gedeihen Konflikte zwischen kleinen, schlagkrftigen Organisatio nen. Regulierungen zugunsten abgrenzbarer, durchsetzungsfhiger Gruppen setzen fr diese Anreize, sich zu organisieren und fr den Nutzen bzw. gegen die Belastung zu kmpfen. Die breite ffent lichkeit verhlt sich in solchen Fllen indifferent (Wilson 1980: 368). Als Beispiel einer solchen gruppenkonzentrierten KostenNut zen-Umschichtung lt sich die Auseinandersetzung um die Tarif gesetzgebung anfhren, auch die Regelung des Marktzugangs von Unternehmen und deren Preisverhalten, die alte regulative Politik 49 48 (Salamon 1981a: 1')0). Zwischen den abgrenzbaren Betroffenen gruppen werden mittelbar Kosten und Nutzen umgeschichtet. Von den Verlierern werden diese Manahmen als (mittelbar) redistri butive Politik bekmpft. Eine breite Verteilung von Kosten bei gleichzeitiger Konzentra tion des Nutzens veranlat die Gewinner, sich zu organisieren, whrend die Masse der in geringem Mae negativ Betroffenen kei nen Anreiz sieht, sich in organisierter Form zu wehren. Jedoch hat te die Entstehung von Public Interest Groups, die fr die vielen Betroffenen handeln, ohne da sich diese organisieren, zur Folge, da der normale Nutzen der Nutznieer-Gruppe geschmlert wird (Wilson 1980: 369). Als Beispiel dieser Kosten-Nutzen-Vertei lung lassen sich Umwelt-, Konsumenten- und Arbeitsschutz anfh ren; sie ist die neue regulative Politik, die vor allem die Folgen in dustrieller Produktionsprozesse fr die Allgemeinheit zu regeln sucht (Salamon 1981a: 150). Streut ein relativ geringer Nutzen breit, und kumulieren sich die Kosten bei einer relativ kleinen Gruppe, so ist das Interesse der letz teren hoch, sich zur Bekmpfung dieser Manahmen zu organisie ren. Ein politischer Entrepreneur 26 mu sich als Mentor der Ma nahme besttigen, die einer breiten Mehrheit Nutzen verschaffen soll. Beispiele seiner solchen Politik sind Umwelt- und Konsumen tenschutz (Wilson 1980: 370). Es wrde nun jedoch zu kurz greifen, wenn man die Auswirkun gen regulativer Politik und die dadurch ausgelsten politischen Re aktionen nur auf der Ebene materiellen Nutzens und materieller Kosten sehen wrde. So im Falle der sozial-regulativen Policy. Die se Art von Politik sucht gesellschaftliche Wertvorstellungen, Nor men Verhaltens und institutionellen Verhal tens zu beeinflussen, etwa durch die Gesetzgebung zur gesellschaft lichen Gleichstellung der Frau, und ruft so emotionale Unterstt-' zung und Ablehnung fr tief verankerte gesellschaftliche Werte hervor (Smith 1975: 90). Die politische Szene der sozialregulativen Policy ist durch ihre ideologische Orientierung, das Auftreten von Single Issue Groups, die herausragende Rolle der Justiz (Tatalovich, Daynes 1984: 209-212) sowie das Fehlen eingespielter Policy-Netz-Interak tionen gekennzeichnet. Aufgrund der emotionalen Aufladung sind Konflikte hufig und heftig in dieser Arena. Da es schwieriger ist, in moralischen Fragen Kompromisse zu schlieen als in Fragen der Verteilung von Leistungen, ist Konsensus nur schwer herzustellen. Einige formale Policy-Aspekte tragen wesentlich dazu bei, die Wirkungen von Manahmen zu erhhen oder abzuschwchen, den Programmwiderstand zu verstrken oder zu mildern. So die Sicht barkeit einer Policy: Eine sichtbare Umverteilungsmanahme lst in der Politikarena mehr Kritik seitens der Programmverlierer aus als eine unauffllige Manahme. So erlangte das Bundesausbil dungsfrderungsgesetz als Umverteilungsprogramm Sichtbarkeit in der ffentlichkeit, weil es eine bestimmte Summe Geldes pro Mo nat an Schler und Studenten bezahlt, und wurde dadurch poli tisch verletzbarer als die Umverteilung von Ressourcen, die durch Kinderfreibetrge in der Steuergesetzgebung ermglicht wird. Die se vollzieht sich im Versteckten und damit unangefochtener. Dar ber hinaus spielt bei der Entstehung der Sichtbarkeit auch die klare soziale Abgrenzbarkeit der Empfnger eine Rolle, wie bei spielsweise ein Vergleich von Bafg und Wohngeld deutlich macht. Edelman bewertet die Unsichtbarkeit von staatlichen Manahmen als den wichtigsten Grund fr die relative Unfhigkeit relativ groer Gruppen, ihre materiellen Forderungen in der Politik durchzuset zen. Er geht davon aus, da ... staatliche Manahmen der Marktre gulierung, z. B. die Erlangung von Vorteilen durch idenrifizierbare, organisierte Gruppen auf Kosten von Steuerzahlern, Verbrauchern und sonstigen nichtorganisierten Gruppen letztlich begnstigen, nur mglich sind, weil letztere berhaupt nicht wissen, was gespielt wird. Was fr sie unsichtbar ist, stt weder auf Interesse noch auf politische Sanktionen (Edelman 1976: 32). Ebenso abschwchend bzw. verstrkend auf die Konflikte in det Politikarena wirkt die Langfristigkeit bzw. Kurzfristigkeit einer Manahme. Ist eine Umverteilungsmanahme erst langfristig ge plant, so verliert sie an Brisanz. Soll sie jedoch kurzfristig in Kraft gesetzt werden und von langer Dauer sein, so wird sie leicht zum Zndpunkt von Auseinandersetzungen. Auch die Abgrenzbarkeit einer Policy beeinflut die politischen Reaktionsmglichkeiten. Ist sie fabar, so ist die unmittelbare Re aktion, die Artikulation von Befrwortung und Widerspruch leich ter. Schneidet eine Manahme jedoch durch viele nominelle Poli 50 l _ 51 Schaubz/d 6: Poliey und Politikarena Poliey Aren<l Poliey Arena distributiv - konsensual regulativ - wechselnde Koalitionen und Steuerungsprinzzp: Anreiz - keine Opposition, weil keine SteuerungsprinzIp: - Zwang Konfliktlinien Kosten gesehen werden - Uberzeugung Merkmale: (- Vorbild) Unendliche Teilbarkeit der Leistungen Beispiele: - potentielle Opposition wird in Leistungsspektrum integriert (Pork Barrel Politics) Merkmale: Allgemeine Verhaltensregeln fr Gruppen oder Allgemeinheit Beispiele: - Kartellrecht - Forschungszuschsse an - Dominanz von Policy Commu - Preisregulierung - Universitten Zuschsse an Kommunen nities (Subgovernments) Leistungsgemeinschaften - - Arbeitsschutz Frauenrechte - Steuererleichterungen Auf klar abgrenz bare, kleinere - konfliktintensiv fr Hausbau Gruppen (Einheiten) entfallende - starker Anreiz, sich zu - Patente an Erfinder Nutzen und Kosten orgal11S1eren Beispiele: - General Public indifferent Nutzen (distributiv) und Kosten breit streuend Beispiele: - Kindergeld - Krankenversicherung - Mehrheitspolitik (Wilson 1980) - keine kmpferischen Organisationen - Krankenhausfinanzierung - Tarifgesetzgebung -------- Breite Streuung relativ geringer Kosten; Konzentration von Nutzen auf eine kleine Gruppe (kompetitiv-regulative Politik) - Nutznieer organisiert - Masse relativ indifferent, wenn nicht Public interest Gruppe versucht, Nutzen Beispiel: zu reduzieren - Kartellrecht redistributiv - konfliktorientiert Steuerungspn"nZlp: - Polarisierung zwischen Breite Streuung eines relativ geringen Nutzen; Konzentration - kostentragende Gruppe organisiert staatlicher Zwang Gewinnern und Verlierern der Kosten - Groe Nutznieergruppe - Gebot, Verbot Merkmale: (protektiv-regulative Politik) Beispiele: - Konsumentenschutz durch politischen Entrepreneur mobilisiert Relation zwischen Kosten - ideologisch untetmauert - Umweltschutz und Nutzen deutlich sozial-regulativ - konfliktreich Betip/ele: nicht auf materielle Nutzen - ideologisiert - Progressive Besteuerung - Sozialhilfe - Rentenversicherung - Gesamtschule - von organisierten Gruppen (z.B. Gewerkschaften und Ar beitgeberverbnden dominiert) und Kosten bezogen, sondern auf Formen der sozialen Interaktion Betipiele: - Brgerrechtspolitik - - - - geringe Konsensusfhigkeit Single Issue Groups soziale Bewegung zentrale Rolle der Gerichte - Mitbestimmung - Abtreibungspolitik ')2 53 eies hindurch, wird die politische Reaktion erschwert, die Mglich keit, die Betroffenen zu mobilisieren, ist begrenzt (Sheffer 1977: 535), so z.B. bei der Verwaltungsvereinfachung. hnliches bewirkt eine hohe sachliche Interdependenz von Poli eies. Sie behindert die Herausbildung einer politischen Arena um einen Issue. Wenn dies unter Umstnden dennoch geschieht, so deshalb, weil die Betroffenen die Verflochtenheit nicht wahrneh men. Ebensowenig politisch aktivierend wirkt die vage Rahmenre gelung einer Policy, denn diese ermglicht es allen Beteiligten, sich als Nutznieer einer ffentlichen Manahme zu sehen oder zumin dest nicht als explizite Verlierer. Die heikle und konflikttrchtige Przisierung von Manahmen wird auf den Durchfhrungsproze verschoben. Eine Rahmengesetzgebung lt sich beschreiben als ... verbale Formel, die die Mehrheit der Kongressmitglieder als Ba sis akzeptieren, um weitere Auseinandersetzungen auszutragen. Sie setzt neue Grundregeln fest, nach denen der Konflikt um eine Sa che ausgefochten wird (Bauer, Dexter, Pool 1963: 426f.; eig. bers.) Durch das Abtreten breiter Gestaltungskompetenz an die durchfhrenden Verwaltungen und Gruppen sind die Volksvertre ter nicht gezwungen, zwischen konfligierenden Interessen zu wh len und die Strafe eines Verlustes an Whlerstimmen hinzuneh men. Gleichzeitig knnen sie diejenigen zufriedenstellen, die nach einer Vernderung von Politik rufen, indem sie dem Rahmenbe schlu eine Note von Reformpolitik verleihen (Lowi 1971: 59). So kann das Rahmengesetz auch von widerstreitenden Beteiligten je weils als Sieg verbucht werden. Das bersetzungsgelenk zwischen Policy und Arena It is not the actual outcomes but the expectations as to what the outcomes can be that shape the issues and determine their politics (Lowi 1964: 707). Die Behauptung, da ein Zusammenhang zwi schen der Perzeption einer bestimmten Policy durch die Betroffe nen und der Struktur der Politikarena besteht, basiert auf der An nahme, da die Betroffenen Kosten oder Nutzen mit dieser Ma nahme verbinden. Je nach dem drckt der Brger/Whler ffentli chen Protest / ffentliche Zustimmung oder ein positives oder nega tives Votum in Sachplebisziten aus oder aber entzieht seinem Re prsentanten oder seiner Partei die Stimme. Nun gibt es verschiede ne Verfremdungsmomente, die den glatten Ablauf dieser berset zungslogik stren. So hat die Kritik der konomischen Kosten-Nut zen-Theorie politischen Verhaltens auf die geringe Sachbezogen heit und hufige Irrationalitt des Whlerverhaltens hingewiesen und die Orientierung der Whler an Persnlichkeitsmerkmalen von Politikern und diffusen Parteibildern (Butler, Stokes 1969) betont. Im Fall der sozialregulativen Policy liegen die Grenzen einer mate riellen Kosten-Nutzen-berlegung offen auf der Hand. Trotz aller Einschrnkungen bilden materielle Kosten-Nutzen-Kalkle fr weite Bereiche politischen Verhaltens eine wichtige Erklrung fr die Reaktion auf verschiedene Policies, deren Grenzen jedoch im Auge behalten werden mssen. Auer der Irrationalitt politischen Verhaltens tragen noch wei tere Verfremdungs- oder Strfaktoren dazu bei, den einfachen Zusammenhang von Kosten-Nutzen-Erwartung und politischer Re aktion zu verwischen. Sie liegen zum einen im Charakter von Poli eies selbst, zum anderen in bestimmten institutionellen Merkmalen des politischen Prozesses begrndet. Policies sind nur schwer in analytisch eindeutige und unter scheidbare Kategorien einzuteilen. Dies ist in erster Linie darauf zurckzufhren, da eine Policy vielschichtig ist, mehrere Aspekte umfat, die jeweils unterschiedlichen Policy Kategorien zugeordnet werden knnen. Von den verschiedenen Merkmalen erweist sich in der politischen Auseinandersetzung ein Element als dominant und bestimmt die politische Reaktion auf die Policy. So kann eine Ma nahme gleichzeitig manche Gruppen begnstigen und andere bela sten, sie kann Steuerungsprinzipien kombinieren, um zu einer be stimmten Nutzen- oder Kostenverteilung zu gelangen. Welches Element dies ist, ist eine Frage der politischen Definitionsmacht (Windhoff-Heritier 1983b: 355). Denn in politischen Konflikten einigen sich die Gegner nicht wie in akademischen Auseinanderset zungen relativ frh auf die Definition von Fragen. Im Gegenteil, die Definition von Alternativen stellt das entscheidende Machtin strument dar. Die Gegenspieler finden selten Konsensus darber, welches eigentlich die zentralen Fragen sind, weil die Definition Macht impliziert. Derjenige, der bestimmt, worum es in der poli 54 55 tischen Auseinandersetzung geht, regien das Land, denn die Defi nition von Alternativen ist gleichzeitig die Wahl von Konflikten und die Wahl von Konflikten verteilt Macht ... (SchattSchneider 1967: 68; eig. bers.) Die Sichtweise einer Policy kann sich im Verlaufe der Zeit n dern. Allerdings bieten nicht alle Policies gleichviel Spielraum zur beliebigen Interpretation und Perzeption eines dominierenden Elementes. Einfache, ))harte Programme bieten weniger, weiche, komplexe Programme bieten mehr Mglichkeiten fr Umdefini tion. Gruppenkonflikte verschrnken sich mit der Definition von Policies, einmal geschaffene harte Policy-Elemente wirken auf den politischen Proze zurck. So analysiert Eckstein am Beispiel des britischen Gesundheitssystems, wie der Umverteilungsimpetus des Programms geschwcht wurde durch die Abhngigkeit der Nutznieer von den ))Programmverlierern, den rzten. Unbe merkt verlor das Programm im Verlaufe der Durchfhrung einige seiner redistributiven Stacheln. Jedoch schrnkten umgekehrt die einmal gefllten gesundheitspolitischen Entscheidungen auch die Handlungsmglichkeiten der rzteverbnde ein (Eckstein 1963: 408).27 Gerade bei Umverteilungspolitik lt sich beobachten, da sich - soweit mglich - kontinuierlich ein behutsamer Umdefi nierungsproze vollzieht, dessen Ziel es ist, Umverteilung in vertei lende Politik abzuwandeln. Hufig wird redistributiven Programmen dadurch die Spitze ge nommen, da ihnen distributive Elemente hinzugefgt werden, um Widerstnde gegen das Programm abzubauen. Der Begriff des legitimatorischen Umverteilungsparadoxon (Grortian) bringt die sen Zusammenhang zum Ausdruck,wonach Umverteilungspolitik nur dann politisch durchsetzbar ist, wenn sie selbst nicht als Umver teilungsmanahme thematisiert und politisch diskutiert wird. Schweisfurth stellt anhand des Beispiels Bundesausbildungsfrde rung die reformpolitische oder umverteilungspolitische Umweg Thematisierung dar. Erst die letztere bietet Chancen der politi schen Realisierung: ))Umverteilende Ausbildungsbeihilfeprogram me wie BAFG (werden) nur dann politisierungs- und durchset zungsfhig ... , wenn der Umverteilungsaspekt gerade nicht zum Gegenstand des Politisierungsprozesses wird und mittels Issue Labeling in ein krisenlsendes Spill-over-Programm umdefiniert werden kann (Umweg-Thematisierung) (Schweisfurth 1985: 32). Das Umetikettieren, das ))Issue-Relabeling, erfolgt so, da eine mglichst breite Legitimationsbasis geschaffen wird (Nelson 1978: 20). Im Falle der Ausbildungsfrderung versuchte man nach dem Sputnikschock 1957 die breite Frderung als Manahme darzu stellen, die zur Mobilisierung von Begabungsreserven und zur Ga rantierung der wirtschaftlichen Konkurrenzfhigkeit der Bundesre publik ntig sei (Schweisfurth 1985: 64). Das Beispiel macht deut lich, da der Kosten-Nutzen-Aspekt einer Policy nicht immer klar hervortritt, zuweilen gar bewut verhllt wird. Ein klarer Zusammenhang zwischen Kosten und Nutzenaspekten einer Policy und deren politischer Ablehnung oder Untersttzung wird nicht nur durch die Vielschichtigkeit von Policies verwischt, sondern auch durch bestimmte institutionelle Momente des politi schen Prozesses. Rein theoretisch liee sich argumentieren, da der politische Entscheider, der Volksvertreter, die individuellen Nut zenperspektiven seiner Whler aggregiert und in seinen Entschei dungsproze mnden lt, weil er nach dem Prinzip der Stimmen maximierung handelt. Die Reinheit dieses Zusammenhangs wird allerdings durch die Parteigebundenheit und die Fraktionsdisziplin getrbt, denen der einzelne Reprsentant Rechnung tragen mu, was nicht immer auch eine Untersttzung seiner Whlerinteressen bedeutet. Auerdem fhlen sich manche Reprsentanten von eini gen Fragen nicht berhrt, weil sie nicht zentrale Interessen ihrer Whlerschaft tangieren. Sie nutzen in dieser Situation ihre Unter sttzungsbereitschaft als politische Ressource, die sie Kollegen an bieten, um wiederum deren Untersttzung in sie unmittelbar be treffenden Fragen zu gewinnen. Auch hier wird die individuelle Stimmenmaximierungslogik des einzelnen Reprsentanten ver wischt. Werden Zusammenhnge zwischen Policies und Struktur der Entscheidungsarena betrachtet, so mssen bei der Analyse einzel ner Issues diese mglichen Verfremdungseinflsse bedacht und Aussagen entsprechend differenziert werden. 56 57 3. Die Dynamisierung der Analyse Eine Policy ist keine statische, konstante Gre, vielmehr ein flie endes, ungefestigtes Phnomen, das sich im Verlaufe der Zeit wandelt. Diese Vernderung gilt es nachzuvollziehen, damit auch die Struktur der Politikarena und des die Policy tragenden Netzes. So kann das Policy-Netz der Politikformulierung bei der Imple mentation anders aussehen: Manche Akteure treten in den Hinter grund, andere tauchen auf oder spielen eine gewichtigere Rolle als vorher, was fr die Policy-Substanz von groer Bedeutung ist. So mag ein Policy-Netz in der Formulierungsphase tragfhig und ko hrent sein, fllt aber in der Implementation auseinander, insbe sondere dann, wenn fundamentale Fragen whrend der Politikfor mulierung ausgeklammert und in die Durchfhrungsphase ver schoben wurden Gordan, Richardson 1983: 608). Ein neues Netz bildet sich heraus; damit kann sich auch der Inhalt der Policy vern dern. Auch die Politikarena ist Vernderungen unterworfen. Ur sprnglich auf die Politikformulierung bezogen, ist es durchaus sinnvoll, den Begriff auch auf die Durchfhrung anzuwenden und den Proze der politischen Auseinandersetzung zwischen verschie denen Implementationsakteuren um die Ausgestaltung des Pro grammes nachzuzeichnen. So lt sich beobachten, da das, was auf Bundesebene als distributives Programm konzipiert wurde, sich in der Durchfhrung auf der regionalen Ebene als redistributives Programm darstellt, weil beispielsweise eine begrenzte Summe von Zuschssen an eine groe Zahl von Bewerbern verteilt werden mu, die um die Mittel konkurrieren (Gemeindeverkehrsfinanzierung). Vollziehen sich diese Vernderungen im Verlaufe eines Politik zyklus, so lt sich ein Wandel auch ber mehrere Politikzyklus Durchlufe feststellen. Im Verlaufe der Lebensgeschichte einer Policy werden verschiedene Instrumente eingesetzt, die sich in der Struktur der Politikarena niederschlagen. Wir erinnern an die ex haustion of tools (Ingram, Ullery 1980: 670), die eine Anwendung immer strkerer Politikinstrumente impliziert. Diese gehen je weils mit einer Erhhung der Anwendung staatlichen Zwanges ein her. Wird beispielsweise zunchst mittels Anreizen und distributi ver Politik versucht, ein bestimmtes Verhalten zu induzieren, und bleibt dies erfolglos, so bietet sich als nchster Schritt die Verhal tensvorschrift an, die noch durch distributive Anreize verst werden kann, um dann von den Anreizen ganz abzusehen und zu einer strengen regulativen Politik mit entsprechenden Sanktionen fortzuschreiten. Vernderungen in der Policy-Entwicklung lassen sich auch durch das Konstrukt Arenawechsel erklren. Das Konzept setzt voraus, da wir uns von der Vorstellung lsen, da in einem Policy-Bereich nur ein Policy-Netz entscheidungsrelevant ist. Vielmehr knnen zwei oder mehrere Policy-Netze dafr zustndig sein, eine Policy ei ner abschlieenden Entscheidung zuzufhren. Die Arenen werden in unterschiedlichen Phasen der Entwicklung einer Policy aktuali siert. Ein Wechsel wird von denjenigen herbeigefhrt, die sich in einer Politikarena alsVerlierer sehen oder die die Policy-Entwick lung als zu langsam und stagnierend empfinden. Durch den Arena wechsel knnen diese Betroffenen unter Umstnden eine gnstige re Handlungsposition gewinnen und in der Auseinandersetzung das Policy-Ergebnis strker beeinflussen. Wilsford setzt dem offenen, fragmentierten Policy-Netz 28 das ge schlossene Policy-Netz gegenber: In der offenen Arena tummeln sich eine Vielzahl von Akteuren, die konfligierende Interessen ver folgen und sich in einem offenen Entscheidungsproze auseinan dersetzen. Dies hat zur Folge, da nur inkrementale Policy-Vern derungen herbeigefhrt werden knnen, was manche Akteure ver anlassen kann, aus dem offenen Policy-Netz auszusteigen und die Entscheidung in einem alternativen geschlossenen Policy-Netz vor anzutreiben. Denn in der geschlossenen Arena knnen substantiel le Entscheidungen leichter herbeigefhrt werden, weil die Zahl der Teilnehmer begrenzt ist (Wilsford 1984: 431). Als Beispiel fr eine Flucht aus der Stalemate-Situation der offenen Politikarena lt sich die Einschaltung der Gerichte in den Entscheidungsproze nennen. Durch diesen Arenawechsel wurde beispielsweise in den USA die Brgerrechtspolitik fr die Schwarzen gefrdert. Die ff nung der Politikarena in den 60er Jahren zog das Auftreten einer Vielzahl von politischen Gruppen nach sich, brachte jedoch keine subtantiellen Policy-Fortschritte. Erst mit der Aktualisierung einer alternativen, geschlossenen Arena, die vom Obersten Gerichtshof (und nachher von einzelnen Prsidenten) beherrscht wurde, gelang 58 59 selbstndige: Netze mit entsprechenden Arena-Strukturen verfg eine Beschleunigung der Policy-Entwicklung. Umgekehrt wird bar sind, die einen Enrscheidungsproze zum Abschlu bringen durch die bewute Erweiterung des Policy-Netzes, das Umsteigen knnen. Die Teilnahme an den zwei oder mehr Netzen (Arenen) in eine offene, pluralistisch strukturierte Arena, die Policy-Entwick J lung bewut verlangsamt. Allerdings kann die damit verbundene Publizittserhhung auch eine Beschleunigung der Policy-Entwick lung vorbereiten, indem sie den Bekanntheitsgrad der Policy und das diesbezgliche Problembewutsein erhht. Zu dieser Auswei tung eines Konflikts, the socializing of conflict (Schattschneider 1967: 36) nehmen hufig schwache Verlierer einer Politik Zu flucht, indem sie sich neue politische Verbndete suchen, die durch die Umdefinierung eines Issues oder die Hervorhebung bis lang wenig bercksichtigter Aspekte gewonnen werden, also durch die Umetikettierung einer Policy. Der gngigen Auffassung, da fragmentierte politische Systeme nur kleine Policy-Vernderungen herbeifhren knnen, stellt die These vom mglichen Arenawechsel die Perspektive gegenber, da die weite Streuung von Ressourcen und Entscheidungsszenen Gelegenheiten bieten und auch die Motivation frdern, Policy-In novationen zu erproben. Ein fragmentiertes offenes Policy-System erffnet mehr Chancen, in diesem Feld Reputation, Einflu und Fachkompetenz zu entwickeln (Ingram, Ullery 1980: 672). Bauen sich in einer Arena bedeutsame Widerstnde gegen Neuerungen auf, wenn der angestrebte Wandel Kosten fr eine Betroffenen gruppe impliziert, stehen immer alternative Policy-Arenas als Aus weichmglichkeiten offen. 29 So knnen dieVerlierer in einer Are na sich in einer anderen Entscheidungsszene trsten lassen: Nach dem die Ausbildungsfrderung auf Bundesebene reduziert wurde, legten einzelne Lnder neue Frderprogramme auf. Auf diese Wei se kann das fragmentierte Policy System mehr und vielfltigere In teressen einbinden, als dies in einem integrierten, hierarchischen politischen System mglich ist. Die Verteilung kompensierender Leistungen ... is often more feasible for aseparate organization .. , rather than the organization which allocates costs (Ingram, Ullery 1980: 677). Insgesamt erscheint das Konzept des Arena- oder Policy-Netz- Wechsels durchaus brauchbar, um Vernderungen, Brche, Be schleunigungen oder Verlangsamungen von Policy-Entwicklungen zu erklren. Voraussetzung dafr ist, da zwei oder mehr relativ : i ) ~ 11 1 I 1 60 kann sich bei einigen (wenigen) Akteuren auch berlappen. Fr die Langzeitentwicklung von Policy-Netzen und Politikare nen sind somit drei analytische Perspektiven wichtig: Erstens mu die Entwicklung eines Policy-Netzes und einer Politikarena im Rah men des Politikzyklus (siehe S. 64ff) untersucht werden und nach Vernderungen whrend der Politikformulierung gegenber der Politikimplementation gefragt werden. Zweitens mssen typische Policy-Sequenzen und Instrumenteabfolgen ber mehrere Politik zyklen hinweg herausgearbeitet werden. Drittens erscheint es inter essant, Policy-Vernderungen unter dem Gesichtspunkt des Policy Netz- bzw. Arenawechsels wichtiger Akteure zu analysieren. 4. Die analytische Zusammenfhrung von Politikarena und Poliey-Netz Es erscheint wnschenswert, das Policy-Netz als die objektive Struk , tur, das Skelett einer Policy, und die Politikarena als Ausflu sub jektiver Erwartungen der Betroffenen gegenber einer Policy und der dadurch ausgelsten politischen Reaktionen strker aufeinander zu beziehen. Denn die Politikarena - ohne harten, objektivierba ren Kern - steht in Gefahr, zwischen den Hnden zu zerflieen: Die analytischen Policy-Kategorien distributiv / redistributiv konsti tuieren keine Policy an sich, sondern ergeben sich nur aus den Perzeptionen von Betroffenen und deren politischen Reaktionen (Untersttzung oder Widerstand).30 Ebenso wie bei der Analyse der Policy-Wirkungen vorgeschlagen wurde, diese so weit wie mglich zu konkretisieren, erscheint es sinnvoll, dem Arenabegriff Lowis ei nige objektive Streben einzuziehen, d.h. die konkreten Elemente des Policy-Netzes mit den aus Erwartungen flieenden politischen Verhaltensweisen der Arena zu verbinden. Zu diesem Zweck ist es erforderlich, die konkreten Elemente, also die beteiligten Akteure und Institutionen, deren Zahl und Art der formalisierten Bezie hungen (Policy-Netz) zu analysieren. Diese objektive Struktur wird 61 den politischen Reaktionen gegenbergestellt, die aus der Perzep tion bestimmter Kosten und Nutzen oder allgemeiner Wirkungen einer Policy resultieren. Sie stellen sich als Zustimmung, Wider spruch, Gleichgltigkeit dar und machen die Verhaltensdemente der Arenastruktur aus. Was bringt eine solche Zusammenfassung und Gegenberstel lung objektiver und subjektiver Elemente von Policy-Netz und Are na? Die Arena wird nicht nur durch das Konflikt- und Konsensus verhalten bestimmt, sondern auch durch objektive Akteure und In stitutionen und deren formalisierte Beziehungen, erhlt dadurch ein festes Gerst. Die Darstellung der ganzen objektiven und sub jektiven Merkmalsvielfalt einer Policy und einer Arena kann deut lich machen, an welchen strittigen Elementen einer Policy sich die politische Diskussion emotional entzndet und politische Reaktio nen auslst, welche Elemente stillschweigend akzeptiert werden. Gerade in einer Langzeitanalyse von Policy-Entwicklungen kann mit Hilfe dieser Gegenberstellung von subjektiv perzipierten und objektiven Policy- und Arenaaspekten nachvollzogen werden, wie sich die Wahrnehmung einer Policy und die Arena verndert. Die Unterscheidung zwischen Akteuren- und Institutionenstruk tur und politischem Verhalten einer Arena mag auch erklren, wa rum im internationalen Vergleich die gleichen Policies von sehr un terschiedlichen, historisch gewachsenen Institutionen und Institu tionengefgen getragen werden. Damit wird nicht die These wider legt, da Policy-Merkmale die Arena prgen knnen (Ashford 1978), denn auf der subjektiven Arenaebene des politischen Ver haltens lassen sich durchaus hnliche politische Reaktionen auf ver gleichbare Policy-Probleme konstatieren, wie in der deutschen und amerikanischen Diskussion ber die Finanzkrise der Rentenversi cherung. Obwohl institutionell unterschiedlich gestaltet, fielen die politischen Reaktionen auf die Krzungsbestrebungen hnlich aus. In beiden Lndern stieen sie auf vehementen politischen Wider stand seitens der Betroffenen und aller Parteien, fhrten zur politi schen Patt-Situation und zur Bildung einer Allparteienkommission zur Lsung der Rentenfinanzierungsfrage. Schlielich wurde eine politische Lsung auf der Ebene des kleinsten gemeinsamen Nen ners zwischen den Optionen der Beteiligten herbeigefhrt. So sehr der Arena-Begriff analytisch-methodische Stacheln hat, so wenig ist er zuknftig aus der poJitikwissenschaftlichen Diskussion wegzudenken , weil er den Blick auf policyspezifische Nebenschau pltze der Politik lenkt, die bisher von der Politikwisscnschaft zu wenig beachtet wurden. 62 63 Drittes Kapitel Poliey-Zyklus Die Policy-Analyse richtet ihre Aufmerksamkeit auf die Vernde rung von Politikinhalten, indem sie eine dynamische, prozeorien tierte Sicht von Policies einnimmt und nach der Entstehung, Durchfhrung und eventuellen Neuformulierung oder Beendigung einer Policy fragt. Diese zyklusorientierte Analyse von Palieies und politischem Handeln und die schwerpunktmige Untersuchung bestimmter Policy-Entwicklungsphasen haben die politikwissen schaftliche Diskussion der letzten Jahre - man denke beispielswei se an die Implementations- und die Evaluationsforschung - stark geprgt. Eingebettet ist dieses Phasenmodell in eine allgemeine System Umwelt-Theorie: Das politisch-administrative System erbringt Steuerungsleistungen gegenber dem soziokulturellen und kono mischen System, whrend die soziokulturellen und konomischen Umweltbedingungen ihrerseits wiederum prgend auf Strukturen und Verhalten des politischen Syste'ms einwirken. Das politisch-ad ministrative System besteht nicht nur aus den verfassungsmigen politischen Institutionen, sondern auch aus intermediren Organi sationen der politischen Willensbildung wie Interessenverbnden (vgl. Scharpf 1974: 4). Herausgehoben aus dem politisch-admini strativen System wird der engere Begriff des Policy Making-Sy sterns, das den engeren staatlichen Entscheidungsapparat umfat, an den Brger, Parteien und Verbnde ihre Wnsche herantragen und der verbindliche Entscheidungen fllt (Konversionsproze) (Easton 1969: 1058f.). Welches sind denn nun im einzelnen die Entwicklungsstadien ei ner Policy, die deren Lebensgeschichte kennzeichnen? Jenseits aller 64 terminologischen Vielfalt zcid1l1el sich in der Literatur ein Konsen sus ab, folgende Phasen zu unterscheiden: die Problemformulie rung, die Agenda-Gestaltung, die Politikformulierung, die Poli tikimplementation sowie die PoJitik-Novellierung oder -Terminie rung, die von einer Politik-Evaluation,l begleitet werden knnen, Konkreter ausgedrckt: Ein Problem tritt als solches ins ffentliche Bewutsein, wird aufgrund der Forderungen bestimmter Gruppen und dominanter gesellschaftlicher Wertvorstellungen als hand lungsrelevantes Problem definiert und auf die politische Entschei dungsagenda gesetzt. Begleitet von Auseinandersetzungen und Aushandlungsprozessen zwischen verschiedenen politischen Grup pen wird das Problem in die Form einer politisch-administrativ verbindlichen Entscheidung gebracht, die dann im Durchfhrungs proze durch nachgeordnete politische und administrative Akteu re, gesellschaftliche Gruppen und Organisationen sowie Einzelbr ger ihre konkrete Ausgestaltung erfhrt. Die daraus resultierenden konkreten Policy-Ergebnisse und -Wirkungen (die wissenschaftlich untersucht werden knnen: Evaluation) schlielich rufen eine poli tische Reaktion der Zustimmung oder Ablehnung hervor, die wie derum politisch umgesetzt wird und zur Weiterfhrung, Vernde rung oder Beendigung der Policy fhrt. Schaubtld 7: Phasen des Politikzyklus Problemdefinition ! Agenda-Gestaltung ! Politikformulierung ! Politikimplementation '\. Evaluation Politik-Terminierung / Policy-Reaktion oder Neuformulierung und politische Verarbeitung 65 I ber der Verlockung, mirrels dieses Phascnmodells den Poli,y- 11 1. Problemdefinition Ablauf suberlich zu ordnen, vergit man leicht, da in der politi schen Wirklichkeit die einzelnen Stadien nicht klar unterschieden und deutlich getrennt werden knnen. Zwar treten die Phasen ten denziell und in der Regel in der beschriebenen Abfolge auf, jedoch berschneiden sie sich hufig und laufen teilweise parallel. Die komplexe Realitt sperrt sich im konkreten Fall gegenber einer eindeutigen phasenmigen Untergliederung. Dennoch bietet die Unterscheidung von Policy-Phasen groe analytische Vorteile. Die dynamische Prozesicht von Policies ver hindert, da Policies als etwas Statisches, Feststehendes verstanden werden und gebietet es, diese als sich wandelnde, interpretationsf hige Phnomene zu sehen. So legt die Phasenunterscheidung den Vorher-Nachher-Vergleich eines Politikinhaltes nahe, der in die Frage mndet: Wie verhlt sich das Wollen zur Wirklichkeit? Was ist aus der statuierten Policy, sei es Gesetz, Verordnung oder Erla, im Verlaufe einer langwierigen, hrdenreichen Implementation ge worden? Welche konkrete Gestalt hat die ursprnglich formulierte Policy letztendlich gewonnen? In eben diesen analytischen Vorteilen grnden auch die metho dischen Untiefen der Prozesicht in der empirischen Einzelanalyse: Was ist denn nun eigentlich die Policy? Das, was ein Parlament als Manahme verabschiedet hat, oder das, was der Brger schluend lich an der eigenen Person erfhrt (Greenberg U.a. 1977: 1536)? Sowohl als auch lautet die Antwort: Sowohl der rechtlich verbind liche Beschlu des verfassungsmig zustndigen Organs als auch die organisatorischen Manahmen und Brger-Verwaltungs-Inter aktionen konstituieren ein und dieselbe Policy, nur in jeweils unter schiedlicher Gestalt zu einem unterschiedlichen Zeitpunkt. Die rechtlichen Bestimmungen werden als Bezugsrahmen analytisch mitgefhrt, der Akzent liegt in spteren Phasen jedoch auf organi satorischen, interpersonellen Elementen der Policy. Im folgenden seien daher die verschiedenen Policy-Phasen in ihren Grundzgen dargestellt und die typischen Fragestellungen und Forschungsper spektiven skizziert, die ihnen zugrundeliegen. 6() Whrend der Problemdefinition , die logisch am Anfang eines Poli cy-Zyklus steht, allerdings nie endgltig abgeschlossen ist, kristalli siert sich heraus, welches von einer unendlich groen Zahl von Pro blemen als politisch handlungsrelevant betrachtet werden soll und einer politischen Lsung zugefhrt wird. Indem einigen gesell schaftlichen Problemen die Wrde politisch handlungsrelevanter Fragen verliehen wird, erfolgt gleichzeitig die Ausgrenzung eines Nichtentscheidungsbereichs (Bachrach, Baratz 1970: 39ff.), wer den andere gesellschaftliche Probleme in den Vorhof der politi schen Entscheidung nicht eingelassen. Obwohl die Problemdefinition immer selbstverstndlich als inte graler Bestandteil des Policy-Zyklus verstanden wird, gibt es - im Unterschied zu anderen Phasen des Policy-Zyklus - kaum systema tische Untersuchungen darber. Ein Grund dafr mag darin liegen, da die Problemdefinition nur schwer fabar ist, sie lt sich keinen institutionellen Strukturen zuordnen, die fr Problemformulie rung zustndig sind. Vielmehr beteiligen sich beliebige gesell schaftliche Gruppen, Individuen und Institutionen an diesem Pro ze, der sich auf subtile, flieende, informelle und schwer objekti vierbare Weise im ffentlichen Bewutsein vollzieht, ohne da klar gesagt werden kann, wer daran in welcher Rolle mitwirkt. Die ge ringe Institutionalisierung der Problemdefinition hebt diese von der Politikformulierung und der Politikimplementation ab, die durch vergleichsweise hochgradig verfestigte Entscheidungs- und Durchfhrungsstrukturen gekennzeichnet sind. Unsicheres analytisches Terrain ist die Problemdefinition darber hinaus, weil Probleme keine objektiven Gren sind oder, differen zierter ausgedrckt, neben objektiven, erhrtbaren Bestandteilen auch immer subjektive Elemente aufweisen, die subjektive ber zeugung, da eine Situation gendert werden sollte (Etzioni 1976: 5). Probleme entstehen, weil private und staatliche Ttigkeiten nicht beabsichtigte Folgen zeitigen (Offe 1975: 160). Diese Folgen aber werden durch Individuen und Gruppen unterschiedlich und selektiv perzipiert. Probleme existieren nicht an sich und bedr fen einer bloen Feststellung. Was wir vor dem Hintergrund einer unendlichen Vielfalt sozialer Phnomene als Problem wahrneh 67 men, ergibl sich aus einem normativ bestimmten Auswahlprozc. Nach bewuten und unbewuten Auswahlkriterien fgen wir spe zifische gesellschaftliche Einsichten in der Definition eines Policy Problems zusammen, und zwar in der Weise, da sich ein Ansatz punkt zum politischen Handeln bietet. Durch dieses Merkmal der politisch-administrativen Handlungsrelevanz unterscheiden sich Probleme in einem rein analytischen Sinn 32 von Policy-Proble men. Erst die berzeugung, da ein gesellschaftliches Problem politisch-administrativ zu bewltigen ist, lt dieses zum Policy Problem werden. Wie stellt sich gem solchen berlegungen Armut als Policy Problem dar? Wird sie selektiv als niedriges Einkommen verstan den? Wenn ja: Welches sind die Ursachen des geringen Einkom mens, die einen Ansatz zum Handeln bieten, um eine so definierte Armut zu bekmpfen? Basiert es auf mangelnder persnlicher Ini tiative, auf regionalen konomischen Ungleichgewichten oder auf Bildungsmangel? Entscheidet man sich fr das letztere, so mu Ar mut auf dem Wege von Bildungsrnanahmen bekmpft werden, trifft das zweite zu, mssen strukturelle wirtschaftspolitische Ma nahmen eingeleitet werden (Ritte!, Webber 1973: 161). Die Definition von Policy-Problemen und die Festlegung von handlungsrelevanten Problemaspekten wird durch normgeleitete Auswahlprozesse bestimmt, und es hngt vom politischen Durch setzungsvermgen ab, wer sich mit seiner Auswahl durchsetzt. Hinter einer Problemdefinition stehen jeweils die politischen For derungen unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen (Schatt schneider 1967: 68). Ein Policy-Problem bezeichnet also einen ge sellschaftlichen Zustand, aus dem Teilaspekte hervorgehoben und als politisch lsbar und lsungsnotwendig erachtet werden. Da durch wird es zum Policy Issue.33 Es gibt verschiedene Motive, die den Bemhungen, eine gesell schaftliche Situation als Policy-Problem zu definieren, zugrundelie gen. Hufig gibt die berzeugung den Ansto, da eine ungleich gewichtige Verteilung von Ressourcen oder Positionen zwischen verschiedenen Gruppen vorhanden ist. Oder ein Politiker oder eine politische Gruppe heftet sich einen Issue auf die Fahnen und fr dert ihn in der ffentlichkeit, um den eigenen Nutzen zu erhhen und ein ffentliches Amt zu gewinnen. Eine Issue-Initiierung kann Mj auch durch ein unvorhergesehenes Ereign is erzwungen werdcn. Schlielich steht bei der Propagierung eines Policy-Problems zuwci Ien schlicht cine Verpflichtung gegenber dem Gemeinwohl im Vordergrund (Cobb, Eider 1983: 82ff.)34 oder aber, wie die Diffu sionshypothese behauptet: Gleichartige politische und gesellschaft liche Systeme lernen voneinander und gleichen sich im Zuge des sen in ihrer Perzeption und politischen Bearbeitung von Policy-Pro blemen an. Die Aufmerksamkeit der Medien, spezielle Meinungsumfragen, programmatische Erklrungen von Parteien und Verbnden sowie die Entstehung von Single Issue Groups, d.h. politischen Grup pierungen, die sich ausschlielich dieser Policy-Frage widmen, deu ten darauf hin, da einem Problem in der ffentlichkeit zuneh mendes Gewicht zukommt (Enloe 1975: 27/28). 2. Agenda-Gestaltung Ein gesellschaftliches Problem als Policy-Problem zu verstehen, ist also gleichbedeutend mit der Aufforderung, politisch und admini strativ zu handeln und Lsungsvorschlge zu entwickeln. Damit rckt das Problem in die Nhe der politischen Entscheidungsorga ne, ist aber noch nicht in den engen Kreis derjenigen Probleme vor gedrungen, ber die dann rechtlich verbindliche Entscheidungen gefllt werden, denn es steht noch nicht auf der politischen Tages ordnung. Hier wird ein weiteres Filter wirksam, in dem viele Policy Probleme verbleiben und damit nie zum Gegenstand offizieller po litischer Entcheidung werden. Im Politikzyklus bildet die Agenda Gestaltung die Brcke zwischen der Problemdefinition und der Po litikformulierung, der formal verbindlichen Entscheidungsfin dung. Die institutionelle, formelle oder governmental Agenda wird definiert als diejenigen Fragen, die fr die politischen Entscheider zur aktiven und ernsthaften Behandlung anstehen (Cobb, Eider 1983: 86).35 Theoretisch lassen sich eine Vielzahl von Agenden der verschiedensten politischen und administrativen Institutionen un terscheiden. 69 Politische Agenden umfassen eine reiche Vielfalt von lssues. Al te Fragen, fr die schon Handlungsalternativen aufgezeigt wur den, lassen sich wiederum in Fragen aufteilen, die jhrlich zur Ent scheidung anstehen (habitual items), und solche, die von Zeit zu Zeit, aber unregelmig behandelt werden (recurrent issues; Walker 1977: 423). Der grte Teil einer Agenda setzt sich aus wie derkehrenden und Routinefragen zusammen, die bei den politisch Entscheidenden Vorrang genieen. Allerdings drngen sich zuwei len, durch pltzliche, uere Ereignisse bedingt, Entscheidungen vor. Gesellschaftlich kanalisierte neue Fragen, die sich langsam aus einer breiten politischen Diskussion herausschlen, Konturen ge winnen und sich langsam Zutritt zur Agenda verschaffen, bilden ei ne kleine Minderheit auf den politischen Tagesordnungen. 36 Neue Fragen werden, weil sie als Handlungsalternativen noch unerprobt sind, hufig in die Form von Ermessensfragen (discretionary issues) gebracht, die fr eine flexible Interpretation Spielraum bie ten (Walker 1977: 423): Hat ein neues Policy-Problem einmal erfolgreich den Zugang zur politischen Agenda gefunden, bereitet es damit den Weg fr verwandte Fragen, so da neue Policies hufig als })Cluster auftre ten (Nelson 1978: 30; Walker 1977: 435ff.). Denn ist eine neue Po licy einmal arriviert, besteht die Neigung, sie in Einzelfragen auf zugliedern. Noch wichtiger aber: Der Agendaerfolg einer politi schen Koalition veranlat andere Gruppen mit hnlichen Proble men, dieselbe Koalition wieder fr ihre eigenen Zwecke zu aktivie ren. 37 Warum einige })neue Policy-Probleme bis in den Innenhof politi eher Entscheidung vordringen, andere aber nicht, erklrt sich wie derum aus normativen Auswahlprozessen. Politische Agenden re flektieren gesellschaftliche und institutionelle Prferenzen, doch nicht in einem einfachen Abbildungsvorgang. Um einem Policy Anliegen zum Status einer formalen Entscheidungsfrage zu verhel fen, mssen politische Ressourcen verfgbar sein, mittels derer eini ge Schlsselakteure im Entscheidungsproze gewonnen werden knnen..Diese Handwerker der Macht verhandeln mit anderen Politikern ber den Inhalt der Agenda. Von der Vielzahl mglicher Issues, die um ihren politischen Einsatz und ihre Aufmerksamkeit konkurrieren, schieben sie einige in den Vordergrund und bauen 70 milreis berzeugen und berreden, Drohung und Bargaining eine politische Koalition auf, die die lssues trgt. Jedoch gehen mannigfache Policy-Anregungen auch von politi schen Organen selbst aus. 38 Als erfolgversprechend gilt die Metho de, einen Policy-Vorschlag aus einer Behrde heraus auf den Weg zu bringen (Cobb u.a. 1976: 128).39 Das Vorhandensein brachlie gender, insbesondere personeller Ressourcen kann eine Behrde veranlassen, in die Rolle des politischen Entrepreneurs zu schlpfen (Walker 1977: 445), Policy-Probleme in Policy-Vorschlge zu klei den und diese auf die politische Agenda zu bringen 00hansen 1984: 74). Solche Initiativen verbinden sich oft mit dem spekulati ven Blick auf einflureiche Behrdenklientele. Zunchst stuft die Behrde den Issue als potentiellen Handlungsgegenstand (Erken nung), dann als aktuelles, zu befrderndes Handlungsproblem ein. Manahmen werden geplant (Annahme). Zwei Voraussetzungen mssen zu diesem Zweck allerdings erfllt sein: Die Behrde ist fr das Politikfeld zustndig und der berzeugung, da das Problem angemessen behandelt werden kann. Ist dies der Fall, werden klare Prioritten gesetzt und die behrdliche Entscheidungsagenda neu geordnet. Schlielich wird abgetastet, ob das Problem lngerfristig Aufmerksamkeit binden kann (Aufrechterhaltung). Wenn ja, wird darber entschieden (Nelson 1978). Auch wenn diese Entscheidung positiv ausfllt, mu die Lsung des Policy-Problems auch ln gerfristig auf Akzeptanz stoen, um zum Bestandteil der politi schen Agenda zu werden. Es bedarf also der politischen Macht und des politischen Einflus ses, um neue Policy-Fragen auf die Entscheidungsagenda zu hieven. Dies ist der insttumentelle Aspekt. Dieser lt sich nicht von dem kulturell-normativen Aspekt eines Policy-Anliegens trennen. Denn nur ein Vorschlag, der sich innerhalb eines normativen Konsensus bewegt, kann Agendawrde erlangen. Kulturell geprgte Auswahl mechanismen bewirken, da Policy-Probleme in politische Pro gramme aufgenommen und in die Nhe der Entscheidungszentren transportiert werden. Je strker ein Policy-Problem zentrale Grund werte eines gesellschaftlichen Systems tangiert, umso dringlicher er scheint die Problembearbeitung durch den Staat (Cobb, EIder 1983). Die positive Selektion von Policies stellt sicher, da system notwendige Politikinhalte auch auf die Tagesordnung und zur Ent 71 scheidung gelangen. In der Sicht des einzelnen Politikers nehmen sie die Form einer Policy-Landkarte an. Sie besteht aus wahrge nommenen Problemen, akzeptierten Zielen und beschlossenen Policy-Positionen (Moskowitz 1978: 67). Der Eintritt in die Agenda, die ber eine Behrde fhrt, ist nur eine der erfolgreichen Zugangsstrategien . Eine andere Vorgehens weise wird durch das Policy-Labeling erffnet, das von der berle gung ausgeht, da die Darstellung eines Policy-Problems in der ffentlichkeit ausschlaggebend ist fr seine politischen berlebens chancen. Wenn eine Policy schn eingekleidet wird, erhhen sich deren Aufnahmechancen in die Politikagenda. Schn einklei den heit in aller Regel, da einer Policy zumindest der Anschein verliehen wird, einer breiten ffentlichkeit zu nutzen, auch wenn sie nur kleineren Gruppen zugute kommt. Policy-Etiketten richten sich daher nicht nur an die direkt Betroffenen, sondern enthalten auch eine Botschaft fr diejenigen, die nur mittelbar von der Policy tangiert werden (Nelson 1978: 36). Bei der gegebenen Vielschich tigkeit einer Policy ist es meist kein Kunststck, diejenigen Aspekte in der politischen Diskussion besonders hervorzuheben, die kon sensustrchtig erscheinen. So wird hufig an zentrale gemeinsame Wertvorstellungen und Emotionen appelliert, die auch bei dem nicht unmittelbar interessierten Publikum eine Saite erklingen las sen und so die Untersttzung fr die Policy ausweiten. Policies mit einer umverteilenden Zielsetzung bedrfen - wie schon erwhnt - einer solchen populren Einkleidung besonders dringlich: Sie werden in ihrer Wirkung als distributiv dargestellt, um sie einer breiteren ffentlichkeit schmackhaft zu machen. Die Einkleidung als distriburive Policy liefert eine Handhabe, um ffentliche Mit tel in einer fragmentierten Gesellschaft zu verteilen; denn mit dem Glanz einer gerechten, gleichbehandelnden staatlichen Aktivitt versehen (Mann 1975: 117), stellt sie den Kitt dar, der partikulare Interessen zusammenhlt. Jedoch hat die Policy-Etikettierung auch ihre Tcken. So zweck dienlich sie sein kann, um zumindest kurzfristig einen Konsensus in der politischen Arena herzustellen, so ambivalent kann sie sich erweisen, wenn die verliehene Werteetikette mittelfristig als unecht empfunden wird oder die apostrophierte Wertvorstellung ihre Zug kraft vetl iert (Nelson 1978: 37). Di(' tragende Koal it ion brckelt ab. Die Policy gert ins Abseits. Es wre falsch, die allgemeine bung, Policies schn und mehr heitsbildend einzukleiden, als konspiratives Unterfangen zu wer ten, bei dem eine Gruppe von politischen Drahtziehern der naiven ffentlichkeit eine Policy mittels einer falschen Etikette unter schiebt. Vielmehr handelt es sich um den schlichten Umstand, da bei vielschichtigen Policies diejenigen Elemente in der ffentlich keit hervorgehoben werden, die konsensusfhig sind. Angesichts solcher Inszenierungen sei vor einer politikwissenschaftlichen Ana lyse gewarnt, ... die politische Ereignisse sozusagen zu ihrem Nennwert akzeptiert und darauf verzichtet, deren verschwiegene Dramarurgie aufzudecken, eben jenen laufend miterzeugten Strom von Realittsdeurungen und Relevanzmustern, den man sehr wohl als >Propaganda der Tat< der herrschenden Klasse kennzeichnen knnte ... (Offe 1976: VIII). Nur die Erfassung beider Facetten des politischen Geschehens, Machtkampf und Tuschung ber diesen Machtkampf, Nachricht und Deutung der Nachricht, strategische Rationalitt und symbolische Mystifikation (ebd.) wird der Zwie spltigkeit der Auseinandersetzung um eine Policy, wie Edelman sie mit seiner symbolischen Politik beschrieben hat, gerecht. Von diesen Erklrungen, warum und wie Policies sich in den Kreis entscheidungswrdiger Fragen reihen, weicht die Betonung einer relativeigendynamisch verlaufenden Entwicklung von Policies und deren Politisierungsfhigkeit ab. Policy-Probleme - so die Annahme - durchlaufen spezifische Karrieren, sie unterliegen ei nem zyklischen Aufstieg und Niedergang in der ffentlichen Auf merksamkeit (Issue-Attention-Cycle; Downs 1972: 42f.), die stark von den Medien beeinflut werden. Daher sind Policy-Fragen kontinuierlich einer krisenhaften Entwicklung ausgesetzt, nmlich dann, wenn ein Issue 1. auf ein relativ geringes Problembewutsein stt, weil die breite Bevlkerung davon nicht betroffen ist, wenn dieser Issue 2. die Interessen einflureicher Gruppen berhrt und wenn 3. die Medien sich wieder von dem Issue abwenden, weil ihm die dauerhafte aufregende Qualitt fehlt. 40 Whrend im Zuge der Problemdefinition Policy-Netz und Politik arena nur in schwachen Umrissen erkennbar sind, kristallisieren sie sich whrend der Auseinandersetzungen um den Agendazutritt, 72 73 der gleichbedeutend mit dem Eintritt in die Politikarena ist, klarer heraus. Es zeichnen sich die mutmalichen politischen und admini strativen Zustndigkeiten ab, die sich bei einer Verwirklichung der Policy ergeben wrden, ebenso wie die wahrscheinlichen Kosten und Nutzen, die fr verschiedene Betroffene auftreten wrden. Be frwortung und Widerstand gegen die diskutierte Policy-Manah me formieren sich und Konfliktlinien werden erkennbar. In der nchsten Phase, der Politikformulierung, verfestigen sich die Strukturen und die Auseinandersetzungen, die sich zunchst nur darauf erstreckten, ob einem Issue berhaupt die Chance einer formalen Entscheidungsfindung geboten werden soll. Nunmehr konzentrieren sie sich auf die konkrete Ausgestaltung der Policy oder den Versuch, ihn aus der Agenda zu entfernen. 3. Politikformulierung In der Politikformulierung ziehen die politischen Entscheider all die Fden, die vorbereitend geknpft und gespannt worden waren, zusammen. Eine Policy wird beschlossen. Informationen werden gesammelt, verarbeitet und zu Programmvorschlgen verdichtet, die sodann einem politischen Organ zur Entscheidung vorgelegt werden. Aus Konflikt- und Einigungsprozessen geht schlielich ei ne Mehrheitsentscheidung hervor, die dem Programm einen recht lich-verbindlichen Charakter und Legitimitt verleiht. Der Politikformulierung gilt seit jeher das besondere Interesse der politikwissenschaftlichen Forschung: Auf die Gestalt und Funk tionsweise von Regierungsystemen und deren normative Grundla gen, die Dynamik von Machtprozessen, die der Entstehung von Po licies zugrundeliegen, richten sich klassische Fragen der Politikwis senschaft. Vielzhlig sind die Untersuchungen, die sich auf die Re geln und den Ablauf von Entscheidungsprozessen in politischen Gremien beziehen, seien sie legislativen oder exekutiven Charak ters. Ebenso zahlreich die Arbeiten, die sich mit der Struktur inter medirer Organisationen wie Parteien und Verbnden befassen und die formale Entscheidungsfindung in den zustndigen Gremien zu beeinflussen suchen. Doch obwohl sie sich den normativen, institu tionellcn und MaclHaspekten der Polilikformulierung widmen, gehren sie nicht zur Policy-Analyse, weil sie nicht immer die syste matische Verbindung zwischen dem Wie und Warum der Entschei dung einerseits und den subStantiellen Policy-Folgen und Policy Voraussetzungen anderseits suchen. Policies: Folgen des politischen Emscheidungsprozesses Die Erforschung der politischen Proze- und Institutionenanalyse und deren Entscheidungsresultate ist es insbesondere, die typisch fr die politikwissenschaftliche Policy-Forschung in der Politikfor mulierung ist. I Ein traditionsreicher Forschungszweig widmet sich hier der Fra ge: Welcher Zusammenhang existiert zwischen politisch-institutio nellen Strukturen und konkreten Policy-Entscheidungen? Sind bei spielsweise zentralistisch regierte Gemeinden reformfreudiger als dezentral strukturierte Kommunen? Fallen Entscheidungen durch Parlamente? Wie wirken sich die parteipolitische Zusammenset zung einer Regierung, die Form der Interessenmediation, das Wh lerverhalten u.a. politische Strukturvariablen auf die Politikinhalte aus? So widmen sich beispielsweise die amerikanische und die deut sche Gemeindernachtforschung dem Zustandekommen konkreter I Policy-Entscheidungen (Dah11967; Bachrach, Baratz 1970; Mayntz 1958; Zoll u.a. 1975; Kevenhrster u.a. 1980). Sie mndet in zwei gegenlufige Thesen: Whrend die eine behauptet, da eine kom munale Elite die Entscheidungen bestimmt, geht die andere davon aus, da ein Ausgleich unterschiedlicher Interessen stattfindet. Die Fallstudien ber einzelne Entscheidungsprozesse und deren Ergebnisse wurden zunehmend von breiten Untersuchungen abge lst, durch Querschnittsvergleiche, in deren Rahmen eine grere Zahl von Stdten und Einzelstaaten im Hinblick auf bestimmte Entscheidungsleistungen verglichen werden (Policy-Output-For schung) (Clark 1968; Dye 1975; Windhoff-Heritier 1977: 325ff.). Im Vordergrund der Analyse steht die Frage, welche Auswir kungen der Parteienwettbewerb und die Einparteien-Dominanz auf Politikinhalte, gemessen an der Hhe der Wohlfahrtsausgaben, zeigen. Gleichzeitig wird aber auch die Bedeutung soziokonomi 75 74 scher Bedingungen (z.B. Pro-Kopf-Einkommen) fr das Zustande kommen bestimmter Policy-Entscheidungen anerkannt (Sharkans ky, Hofferbert 1969: 867 ff.; Sharpe, Newton 1984). In jngerer Zeit wird dieser Fragezusammenhang durch die Neo korporatismus-Forschung aufgegriffen, die sich mit den Auswir kungen politischer Ordnungen und Willensbildungsprozesse auf die Substanz und Folgen politischer Entscheidungen beschftigt. so die Untersuchungen ber die neokorporatistische Interessenver mittlung durch Gewerkschaften, Unternehmensverbnde und Staat in liberal-kapitalistischen Staaten (Tripartism) und wirtschafts und sozialpolitischen Handlungsinhalten (Lehmbruch , Schmitter 1982; Schmidt 1982; von Alemann, Heinze 1981). International ver gleiche'nd gemessen werden die Erfolge. die OECD-Lnder in ver schiedenen sektoralen Politikbereichen erzielen, und in Zusam menhang mit starkem (sterreich, Schweden, Norwegen, Nieder lande), mittlerem (Irland, Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Dnemark, Finnland) und schwachem (Grobritannien, Italien) Korporatismus sowie pluralistischen (USA, Kanada, Australien, Neuseeland) politischen Strukturen (Armingeon 1983; Czada 1986; Lehmbruch 1985: 88) gestellt. Was die obigen Untersuchungen von anderen Policy-Untersu chungen unterscheidet, ist das Fehlen der Zyklus-Perspektive, die ber einen lngeren Zeitraum die Entstehung und Entwicklung ei ner Policy verfolgt. Unter dieser Langfristperspektive ist die Politik formulierung interessant, weil sie die Weichen stellt fr das Policy Handeln in der sich anschlieenden Implementation, Termination und Novellierung. Die Forschungsfrage lautet: Wie schlagen sich Konflikte und Einigungsbemhungen zwischen den Akteuren, die die Problemdefinition und die Agenda-Gestaltung bestimmten, auf die Politikformulierung und die weitere Entwicklung der Policy nieder? Dieses Langzeitschicksal einer Policy beschftigt die Forschungs richtung , die sich staatlichen Steuerungsttigkeiten und der aktiven Gestaltung von gesellschaftlichen Lebensverhltnissen widmet. Hierbei stehen nicht - wie bisher - Legitimations- und Konsen susaspekte im Vordergrund, sondern die brokratische Steuerung lngerer Policy-Entwicklungen. Diese vollzieht sich in Bros, Kon ferenzrumen, Restaurants unter Beteiligung von parlamentari sehen und exekutiven Experten, wissenschaftlichen Stbtn, Ver bandsrepsemanten, wobei die Spezifika der Manahmen erarbei tcr werden, mit denen eine Regierung ein ffentliches Problem in Angriff nimmt und gesellschaftliche Entwicklungen lngerfristig zu beeinflussen sucht. 41 Insbesondere interessieren die organisatorischen Aspekte der po litisch-administrativen Entscheidungsstfuktur und deren mangeln de Fhigkeiten, zusammenhngende gesellschaftliche Probleme (Scharpf 1973: 73ff.) zu verarbeiten (Mayntz, Scharpf 1973: 115f.). Zentral ist die These, da das politisch-administrative System nur beschrnkt und selektiv Interessen zu bercksichtigen vermag und die Organisationstruktur von Regierung und Verwaltung den ver flochtenen Charakter vieler Probleme, die sie bearbeitet, nicht wi derspiegelt (ebd.: 122f.). So werden Informationen nach dem Prin zip der negativen Koordination, nur in Strungsfllen, zwischen administrativen Einheiten ausgetauscht und nicht nach dem Prin zip der positiven Koordination. Dies erlaubt es nicht, sachlichen Problemzusammenhngen Rechnung zu tragen, hat vielmehr ihre ressortmige Fragmentierung zur Folge und behindert die Vertei lung von Ressourcen aus der Sicht einer zentral-rationalen Aufga benplanung (Scharpf 1973: 135ff.). Whrend dieser Erklrungsansatz sich in erster Linie auf binnen und zwischenorganisatorische Restriktionen der zentralen lnger fristigen Steuerung von Policyentwicklungen konzentriert, befat sich die politkonomisch orientierte Steuerungstheorie staatlichen Handelns mit den Schranken, die im konomischen System be grndet liegen (Offe 1975; Schmid, Treiber 1975). Sie schtzt die Handlungsspielrume des politischen Systems zur Steuerung von Policy-Prozessen aufgrund der funktionalen Abhngigkeit von wirt schaftlichen Interessen als relativ gering ein (Offe 1975). Die Analyse der organisatorischen Probleme, die einer zielgerich teten, an Rationalittskriterien orientierten Policy-Steuerung entge genstehen, wurde spter ausgeweitet auf die Fragmentierung des politischen Handlungssystems der Bundesrepublik, die aus den de zentralisierten, fderalistischen Strukturen resultiert. Die Vielzahl von Handlungszentren bringen eine Entscheidungsvielfalt hervor, die mit Hilfe von Politikverflechtung abgeschwcht wird. Ausge hend von verschiedenen Dezentralisierungsproblemen wie Niveau 77 76 fixierungsproblemen , Verteilungsproblemen und lnleraktionspro blemen (Scharpf u.a. 1976: 25)42 werden logisch verschiedene Steu erungsinstrumente entwickelt, die fr die Lsung dezentralisie rungsbedingter Probleme geeignet sind. Das normative Steue rungskonzept Politikverflechtung kommt in der fragmentierten politischen Wirklichkeit jedoch nicht hinreichend zur Anwendung, insbesondere weil die Neigung, Konflikte zu vermeiden und ein vernehmlich zu entscheiden, sehr ausgeprgt ist. Steuerungsdefizi te sind die Folge (ebd.: 21f ),43 die beispielsweise die Durchsetzung von Umverteilungszielen erschweren. Die Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen des Bundes als wichtige Beispiele der Politikverflechtung zeigen dies auf So lie en sich beim Stdtebaufrderungsgesetz die ursprnglichen Um verteilungsziele des Bundes nicht erreichen: Nach dem Prinzip der Gleichbehandlung setzten die Lnder einen weitgehend konstanten finanziellen Verteilungsschlssel durch (ebd.: 153). Auch die Er fahrungen mit dem Kooperativen Fderalismus im Bildungssek tor zeigen, da das politische Konflikmiveau gerne dadurch ge senkt wird, da konflikttrchtige Entscheidungsfragen auf das Ni veau distributiver Politik heruntergezont wurden (Lehmbruch 1976: 153).44 Auch in den USA brachen sich Umverteilungsziele des Bundes im Rahmen der Mischfinanzierung am Widerstand der Einzelstaaten, die auf einer distributiven Politik beharrten. Die ser Widerstand lie sich nur in der Zeit des New Deal beugen, in der der Bund die politische Szene strker beherrschte (Beer 1973: 69f). Die Frage nach dem Zusammenhang von politischer Institutio nenstruktur und daraus flieenden Politikinhalten stellt sich nicht nur unter dem Gesichtswinkel Zentralisierung / Dezentralisierung, Form der Interessenvermittlung und parteipolitischer Mehrheiten. Analysiert wurde sie auch unter dem Aspekt: Welches sind die typi schen Unterschiede zwischen Entscheidungen demokratisch ge whlter Parlamente und Entscheidungen, die durch die Brger di rekt gefllt werden? Dieser systematische Vergleich ist noch weitge hend politikwissenschaftliches Neuland, so da sich nur grobe Ten denzen andeuten lassen: Die Ergebnisse direktdemokratischer Poli tik sind konservativ, die Brger neigen dazu, innovative Manah men zu verwerfen. Umverteilungsentscheidungen zugunsten be nachlciligter Minderheiten werden hufig abgelehnt. In ihren Ent scheidungen orientieren sich die Abstimmenden an der kleinrumi gen sozialen und kulturellen Lebensumwelt. Die These vom Kon servatismus der Brger, der sich als mangelnde Innovations bereit schaft, Umverteilungsfeindlichkeit und parochiale Tendenzen (Kirchturmpolitik) uert, basiert im wesentlichen auf empiri schen Untersuchungen ber plebiszitre Erfahrungen in den Verei nigten Staaten, der Schweiz sowie einzelnen Lndern der Bundesre publik. In den amerikanischen Kommunen und Einzelstaaten er weist sich das Volk - trotz gegenteiliger Befrchtungen - nicht als radikaler politischer Entscheider linksradikaler oder ultra-kon servativer Natur. 45 Vielmehr zeigt sich direktdemokratische Politik als eine gemigt beharrende Kraft und beschrnkt sich auf gering fgige Vernderungen schon bestehender Politikinhalte (vgl. be reits Cottrell 1939: 38).46 Auch die Geschichte der Volksinitiativen in der Schweiz zeigt, da innovative Vorschlge in 90% der Flle der Ablehnung unter liegen. Erst wenn sie in stark abgemilderter Form durch die Regie rungen vorgelegt werden, haben sie in den Volksabstimmungen ei ne Erfolgschance. Ein reger Gebrauch des Brgerenrscheids in den Gemeinden Baden-Wrttembergs wurde im Zeitraum von 1950-70 nur dann gemacht, wenn es um die Verhinderung von Re formen der kommunalen Neugliederung und der Verfassungsnde rung ging (Ardelt, Seeger 1973: 115). Ebenso gering wie die Neuerungsfreude direktdemokratischer Politik erweist sich ihre Neigung, sich zum Anwalt der Armen und schwachen Minderheiten zu machen und eine Politik der Umvertei lung zu betreiben. Im Gegenteil, ber lange Jahre hinweg wurden in den amerikanischen Einzelstaaten liberal-progressive Entschei dungen von Parlamenten mit Hilfe von Volksentscheidungen wie der aus den Angeln gehoben (Wolfinger, Greenstein 1968: 753ff). Ein klassisches Beispiel des Konfliktes von parlamentarisch-pro gressiver und direktdemokratisch-konservativer Politik stellt die Aufhebung der Rassentrennung im Wohnungswesen dar. Fair Housing impliziert eine Umverteilung materieller und immateriel ler Gter zwischen den Rassen, rhrt damit an tief verwurzelte Ge fhle und Vorurteile und besitzt dadurch eine besondere Brisanz. Whrend das kalifornische Parlament dieses Gesetz einstimmig be 79 78 frwortete, erlitt diese Entsc!Jridu ngsvorlage in vielen Kommunen eine Niederlage. Die Schwierigkeit, Umverteilungsentscheidungen auf dem Wege der direkten Demokratie zu verwirklichen, lt sich auch aus den Funktionsmechanismen dieser Institution erklren. Der Brger als politischer Entscheider wird in erster Linie durch berlegungen, die seine persnlichen Interessen berhren (self-regardingness), gelei tet. Der Parlamentarier als Volksvertreter hingegen ist aufgerufen, auch die Belange des gesamten Volkes (public regardingness) wahrzunehmen (Wilson, Banfield 1964: 876ff.). Dies hat zur Fol ge, da das Intensittsproblem der Demokratie (Kendall, Carey 1968: 5ff.), die Tatsache, da manche Whlergruppen durch ein Problem besonders stark betroffen, ihre Stimmen im Entschei dungsproze jedoch nicht strker gewichtet werden, durch parla mentarische Gremien eher lsbar ist, als im Rahmen von Volksab stimmungen. 47 Im parlamentarischen Entscheidungsproze kann die besondere Problembetroffenheit einer Gruppe in Rechnung ge stellt und im Rahmen langer Verhandlungsprozesse bei den politi schen Lsungsvorschlgen mitbedacht werden (Kendall, Carey 1968: 16).48 Der beharrende Charakter direktdemokratischer Policies spiegelt sich auch in der Neigung wider, an hergebrachten sozialrumlichen Strukturen festzuhalten. So erwies sich die unmittelbare Demokra tie als wirksame Waffe zur Verteidigung kleinrumig orientierter Lebensweise (Neidhart 1977: 56). In Baden-Wrttembergs Ge meinden wurden, bei einem sonst eher schwachen plebiszitren In teresse, whrend der Territorialreformen von 1971 und 1974 eine ganze Welle von Brgerantrgen initiiert (Ardelt, Seeger 1977: 115). Auch in der Schweiz, in der die politische Miniaturisierung der Kommunen besonders ausgeprgt ist, fllt die kleinrumig-pa rochiale Orientierung ins Auge. Lange Jahrzehnte wurden Gemein dezusammenlegungen als Verrat an der berlieferten Selbstndig keit betrachtet (Neidhart 1977: 59) und mit Hilfe des Referen dums erfolgreich verhindert. In den Vereinigten Staaten gilt das di rektdemokratische J acksonsche Politikverstndnis als das entschei dende Hindernis fr eine Vereinfachung und Rationalisierung der politisch-administrativen Strukturen in den Stadtregionen (Greer 1962). Schon in den 20er Jahren wurde die mangelnde Bereitschaft 80 der Brger beklagt, das Gemeindtgcbiet zu reformieren und ffent liche Einrich tungen zu zentralisieren, obwohl Sparberlcgu ngen und die Umlandverflechtung dies nahelegten (Reed 1923: 419). Zurckhaltung gegenber Policy-Neuerungen und Umvertei lungspolitik ebenso wie die Verhaftung in der unmittelbaren sozial rumlichen Umgebung stellten sich somit als typische Merkmale der Politikinhalte heraus, die durch direktdemokratische Struktu ren erzeugt werden. Policies: Voraussetzungen des Entscheidungsprozesses Haben wir bislang immer die Fragerichtung verfolgt: Welche poli tischen Strukturen bringen typischerweise welche Policies hervor?, so gilt es den Blick nun zu wenden und gem der pointierten Aus sage Lowis zu fragen: 00 policies determine politics (Lowi 1972: 299)? Lowis Begriff der Politikarena ist der Kristallisationspunkt der analytischen Perspektive, die Policies als die unabhngige, Politics als die abhngige Variable betrachtet, denn er basiert auf der An nahme, da Kosten- und Nutzenmerkmale einer Policy ablehnen des oder zustimmendes politisches Verhalten bei den Betroffenen auslsen. So wurde die These von der polarisierten Arena im Falle der redistributiven Politik und dem freundlich gleichgltigen Ver halten der Akteure in der befriedeten distributiven Arena ent wickelt, in der der individuelle Nutzen einzelner Gruppen unter Umstnden durch wechselseitige politische Untersttzung gesichert wird. Nun darf dieser Zusammenhang nicht als einseitiger Determinis mus und schon gar nicht als Automatismus verstanden werden. Vielmehr sind Prgendes und Geprgtes im Wechselspiel zu sehen, denn der einfache und glatte Zusammenhang zwischen Politikin halt und politischer Reaktion wird, wie wir gesehen haben (vgl. S. 54ff.), durch institutionelle und Gruppen-Loyalitten gebrochen. So kann beispielsweise ein umverteilendes Programm, das von einer konservativen Partei zur Verabschiedung vorgeschlagen wird, allein aufgrund dieser Tatsache von der linken Oppositionspartei abge lehnt werden. Die inter-institutionelle Eigendynamik verbietet es, vom Politikinhalt direkt auf das politische Verhalten zu schlieen, 81 sondern erfordert'ein sorgfltiges Nachzeichnen politischer Pro- und Kontra-Gruppierungen bei der Verabschiedung eines Programmes. Ein Beispiel mag diesen Zusammenhang verdeutlichen. Das Be triebsverfassungsgesetz von 1952 wurde gegen die Stimmen der So zialdemokraten im Bundestag verabschiedet. Isoliert betrachtet er staunt diese Tatsache zunchst, da das Gesetz durch verhaltensnor mierende Politik den Arbeitnehmern und ihrer Vertretung neue Entscheidungsrechte, einen immateriellen Nutzen, einrumt, der auf Kosten der Entscheidungsrechte der Unternehmer geht. Die So zialdemokraten, untersttzr vom Deutschen Gewerkschaftsbund, verwarfen die Gesetzesvorlage aber, weil sie die Reichweite der Um verteilung als zu gering erachteten. Die einfache logische, isolierte Zuordnung von Policy-Inhalt und Konfliktlinien htte also die wirklichen politischen Mehrheitsverhltnisse nicht getroffen. Die logische Zuordnung nach individuellen Kosten-Nutzen-berle gungen mu also durch eine differenzierte Prozeanalyse (Vorstel lungen den Partei X - Gegenvorstellungen der Partei Y - Verab schiedung von - gemessen an den Maximalforderungen - be scheidenen Manahmen) ergnzt werden. Diese Verkehrung von Positionen, die rationalen Kosten-Nut zen-berlegungen der Beteiligten zu widersprechen scheint, kann auch durch einen Proze der Eskalierung herbeigefhrt werden. Konfrontiert mit einer drohenden radikalen Alternative von Um verteilungsbefrwortern, kann ein zentraler kostentragender Akteur pltzlich einen Seitenwechsel vollziehen, um das Schlimmste zu verhten. So wurde die 1984 verabschiedete Vorruhestandsrege lung von den Arbeitgebern, die die Kosten dieser Regelung zum Teil zu tragen haben, solange bekmpft, bis die Alternative 35 Stundenwoche von den Gewerkschaften in die politische Debatte eingebracht wurde, was wiederum dem Vorschlag Vorruhestandsre gelung ntzte, den die Arbeitgeber nun strker befrworteten, um greres bel zu vermeiden. Auch bei diesem Beispiel wrde eine rein logische Folgerung aus den Kosten-Nutzen-Aspekten zu einer falschen Einschtzung der Konfliktstruktur in der Politikarena fhren, wrde sie nicht von einer, den Prozeablauf genau abbil denden Analyse sich wandelnder Positionen und Gegenpositionen begleitet. Ist vom prgenden Einflu, den Policy auf Politics hat, die Rede, so mssen diese Vorbehalte bedacht werden. H2 Politikformulierung als Rahmenentscheidung In der Politikformulierung wird ein llandlungsauftrag fr die Ak teure der folgenden Phase, der Implementatioll, erteilt. Dieser Handlungsauftrag kann vom vagen Aufruf bis hin zu przisen Vor schriften reichen. Gerade bei Umverteilungsentscheidungen dient eine nur vage, rahmenhnliche Gestaltung der Policy hufig dazu, den politisch Entscheidenden die Last der KonfliktauStragung ab zunehmen. Unter der Decke vordergrndiger Programmharmonie jedoch lauern Konflikte und die politische Brisanz solcher Rahmen entscheidungen entdeckt erst, wer diese Leitstze in konkrete Poli tik umgieen mu. Denn die Entscheidung darber, wem diese Po litik in welchem Umfang ntzt und wer welche Kosten zu tragen hat, wird den Durchfhrenden berantwortet. Politische Gremien neigen angesichts widerstreitender Interessen hufig dazu, keine endgltige Kosten-Nutzen- Verteilung zu beschlieen, sondern nur die Grundregeln, nach denen diese Verteilungsentscheidungen durch die Betroffenen herbeigefhrt werden sollen (Bauer u.a. 1976: 426f.).49 Dieses legislative Fluchtverhalten ist als Policy Wirhout-Law bezeichnet worden (Lowi 1969: 125), die das Parla ment dazu veranlat, breite Gestaltungsmglichkeiten an die Ver waltung abzutreten. Der regelungsfreien Policy wird die Policy entgegengestellt, die explizite Ausfhrungsstandards und damit die Kosten- und Nutzenverteilung klar festlegt (Rule of Law) (ebd.). Der politische Nutzen der Rahmenregelung liegt auf der Hand: Der Parlamentarier mu sich nicht zwischen konfligierenden Inter essen entscheiden und luft nicht Gefahr, sich bei der redistributi ven Politik den Zorn der Verlierer zuzuziehen. Er kann sich auch die Aura des Reformwilligen verleihen (Lowi 1971: 59), weil die Schmerzlichkeiten des Wegnehmens der Aufmerksamkeit der zen tralen Politikarena entzogen und in die unbersichtlichen Pfade der administrativen Durchfhrung verlagert werden. Das Verschie ben materieller Entscheidungsbefugnisse in die Implementation birgt darber hinaus den Vorteil, da keine Fraktion sich als Verlie rer versrehen mu, sich vielmehr alle Gruppierungen in der politi schen ffentlichkeit als Gewinner darstellen knnen. So hatte die Errichtung groer Wohlfahrtsbrokratien mit weitreichenden 83 I I ~ I ' 11 !, Kompetenzen whrend des Krieges gegen die Armut in den USA eben diese Entlastungsfunktion : Angesieh t s widerstreitender Forde rungen der politisch organisierten Armen und der konservativen Mittelschicht wurde die Entscheidungsgewalt darber, ob und in welchem Mae umverteilt wird, vertrauensvoll in die Hnde der Wohlfahrtsbrokratie gelegt (Piven, Cloward 1982: 7ff.). Einige rechtliche Begriffe eignen sich vorzglich dafr, Kosten und Nutzenentscheidungen der Politikformulierung in der Schwe be zu halten. So erffnen Bestimmungen wie nach dem gegenwr tigen Stand der Technik im Umweltschutz oder soweit wirtschaft lich vertretbar im Arbeitsschutz den durchfhrenden Brokratien weite Handlungsspielrume. Die Zweideutigkeit juristischer Spra che ist weder nebenschlich noch Zufall. Fr Anwlte und ihre or ganisierte Klientel ist sie der allerntzlichste Bestandteil der juristi schen Sprache. Fr die direkt Beteiligten unterliegt die Bedeutung 'l !" des Rechts einer dauernden und beobachtbaren Wandlung je nach 11 vernderten Machtpositionen der beteiligten Gruppen (Edelman 11 1976: 175). Jedoch darf Politikformulierung in der Form vager Rahmenge setzgebung nicht nur als Bemhen verstanden werden, politische Kosten zu vermeiden, sondern mu ebensosehr als Ergebnis einer Ratlosigkeit in der Sache gesehen werden, des Unwissens darber, wie ein Problem bei vielfltigen Lebensverhltnissen angemessen gelst werden kann. In der nicht unbegrndeten Hoffnung, da problemgerechte Lsungen eher in enger Zusammenarbeit mit den betroffenen Brgern als aus der Ferne durch die Zentralregierung zu lsen sind, werden nachgeordneten Verwaltungsinstitutionen Ge staltungskompetenzen eingerumt (Wollmann 1983; Frst, Hesse 1978; Windhoff-Heritier 1983). Wie gezeigt, bezieht sich der Begriff Politikarena in erster Linie auf die Phase, in der politische Entscheidungen entstehen und for mal verbindlich gestaltet werden, also auf die Politikformulierung. Auch der Begriff des Policy-Netzes spielt eine wichtige Rolle bei der Interpretation von Handlungszusammenhngen, die einer Policy zum Durchbruch und zur schlielichen Verabschiedung verhelfen. Er lenkt die Aufmerksamkeit auf die Akteure, die an der Formulie rung einer Policy beteiligt sind und das Feld beherrschen, darauf, " 11:'1 ob eingespielte Netze sich wechselseitig bei der politischen Durch 84 setZlIng einn Poliey erg;inZCll. Der Umstand, da neue Poliey-ha gen hiiufig in C1ustns auf die politische Bhne treten, deutet dar auf hin, da hnliche Akteur-Netze in verwandten Fragen die ber Jahre hinweg gewobenen Machtfden dazu benutzen, um verwand ten Policy-Issues zum politischen Durchbruch zu verhelfen. Die Gre der tragenden Koalition, deren Stabilitt und die Tragfhig keit des Konsensus ber die zu ergreifenden Manahmen (Naka mura, Smallwood 1980: 40) sind ausschlaggebend fr das Schicksal einer Policy. Fr das Langzeitschicksal einer Policy ist es von zentraler Bedeu tung, da die sie tragenden Elemente eines Policy-Netzes ihre Auf merksamkeit dem Programm nicht entziehen, auch wenn es die Hrden in den politischen Entscheidungsgremien glcklich ber wunden hat, sondern sie ihre wohlwollende Untersttzung aufrecht erhalten, jederzeit bereit, bei allflligen Durchfhrungsstrungen zu intervenieren (Bardach 1977: 268). Da zuweilen alternative Policy-Netze vorhanden sind, um einen Issue zur politischen Verabschiedung zu bringen (Einschaltung des Bundesverfassungsgerichts, Verlagerung von der Bundes- auf die Lnderebene und umgekehrt) mu sich das analytische Interesse auch darauf richten, ob die Schaupltze der politischen Auseinan dersetzung sich verndern. Ein Beispiel fr das Umsteigen in ein alternatives Policy-Netz und eine alternative Politikarena bietet die experimentelle Politik (Hellstern, Wollmann 1983). Sie wird in der Absicht unternommen, einen politischen Konflikt um eine Policy zu dmpfen, so bei Geschwindigkeitsbegrenzungen auf Autobah nen oder bei der Anwendung kostspieliger Technologien wie im Fall der Verkabelungstechnik (Baumheier 1985) oder der Magnet schwebebahn (Grbener 1984). Die Policy-Vorhaben werden be wut in einen kleinen regionalen Rahmen, auf eine kleine politi sche Bhne verlagert und probeweise angewendet, damit finanziel le Risiken und politische Konflikte abgeschwcht werden. 85 r iii f:\ 11 11 1 .. I1
I I.> i I.. li; 4. Politikimp1ementation Was wird aus einem Gesetz, nachdem es die politische Bhne ver lassen hat? Welche Hemmnisse mu es berwinden, bis es prakti sche Wirklichkeit wird? Dies sind die Fragestellungen der Imple mentationsforschung. Das Interesse an der Politikimplementation als systematischer Forschungsfrage erwachte zuerst in den Vereinig ten Staaten, und zwar aus aktuellem politischen Anla: Anfang der 70er Jahre verbreitete sich zunehmend die berzeugung, da vie len der ambitisen Programme zur Bekmpfung der Armut der 60er Jahre vor allem deswegen geringer Erfolg beschieden war, weil man die brokratischen Schwierigkeiten der Durchfhrung zu we nig bedacht hatte. Als Implementation, wrtlich Erfllen, Ausfllen, wird in der Politikwissenschaft die Durchfhrung von rechtsverbindlichen Ent scheidungen bezeichnet, die durch politische und administrative Organe beschlossen wurden, seien es Gesetze, Verordnungen, Er lasse u.a.m. Die Entscheidungen, in vager oder prziser Weise for muliert, werden unter Beteiligung verschiedener ffentlicher und privater Organisationen, von Gruppen und Einzelpersonen mit durchaus divergierenden Zielen, konflikthaft oder konsensual, schematisch oder frei gestaltend in die Praxis umgesetzt. Im Policy Zyklus stellt sich Implementation, idealtypisch gesehen, als diejeni ge Phase dar, deren Handlungsauftrag durch die vorangehende Phase der Politikformulierung gesetzt wird, und die ihrerseits wie derum bestimmte Policy-Ergebnisse und -Wirkungen hervorbringt. ber diese rudimentre inhaltliche Bestimmung des Begriffes Implementation herrscht Konsensus. ber die Art und Weise frei lich, wie konkrete Implementationsprozesse analytisch angegangen werden sollen, herrscht eine Meinungsvielfalt, wenngleich es sich mehr um unterschiedliche Akzentsetzungen als um tiefgreifende Differenzen theoretischer Natur handelt. so So spielt die Zielorien tiertheit in der Analyse von Politikimplementation eine unter schiedliche Rolle: In einem Fall bildet die zentrale Normsetzung, das Programm, den Ausgangspunkt der Untersuchung, aus dem sich die Frage ableitet: Wieviel von dem oben beschlossenen Auf trag wird unten erfllt? Ein Soll-1st-Vergleich wird angestellt, ge setzlicher Auftrag und Durchfhrungswirklichkeit werden einander 86 kritisch gegenbergestellt und den impkmentalionsbedingten Ur sachen der Ziclabweichung wird nachgegangen (Ripley, Franklin 1982: 10) (programmon'cntierter Im anderen Fall wird Imple mentation als ein Proze verstanden, in dessen Verlauf ein nur vage definierter Programmauftrag Schritt fr Schritt unter Mitwirkung der Durchfhrenden ausgestaltet wird. Auf induktiv-empirische Weise wird beschrieben, was sich vollzieht, welche Akteure mit welchen Motiven und welchen Ergebnissen handeln (struktur- oder akteuron'entierter Ansatz). Einmal steht also die Frage nach dem Grad der Einhaltung von geplanten Durchfhrungsschritten, Zeit und Finanzplnen durch die implementierenden Akteure im Vor dergrund, das andere Mal einfach die Beschreibung des Wie und / die Erklrung des Warum eines bestimmten Implementationsver laufes. Diese in den Policy-Zyklus eingebetteten prozessualen Sichtwei sen der Implementation, die das Programmschicksal aus entge gengesetzten Perspektiven verfolgen, sind jedoch ergnzungsbe drftig: Sie erfordern darber hinaus eine strukturell-institutionelle Analyse der handelnden Organisationen, Personen und Gruppen (Policy-Netz), deren Handeln und Zusammenwirken die Policy-Er gebnisse whrend der Durchfhrung erst hervorbringen. Auch hier divergieren die analytischen Perspektiven: Die zentrale Steuerungs perspektive untersucht die strukturellen Voraussetzungen eines mglichst effektiven Regierens, Durchsteuerns von oben nach un I ten. Die Sicht von unten hingegen betont die Notwendigkeit ei ner lockeren (loosely-coupled; Weick 1976) Implementations struktur, weil nur diese den rtlichen Besonderheiten bei der Pro grammsetzung gerecht werden knne. Die Struktur- und Pro grammanalyse sucht ein weiterer Forschungsansatz zu verbinden, der Programmerkmale idealtypischen Durchfhrungsstrukturen so zuordnet, da der Programmerfolg optimiert wird. Alle diese grob skizzierten analytischen Fragestellungen, die uns im weiteren noch beschftigen werden, nhern sich dem komplexen Untersuchungsgegenstand Implementation auf ihre eigene Weise. Die erste Welle der Implementationsforschung in den Vereinigten Staaten brachte zunchst eine Vielzahl von Fallstudien, die akri bisch und informativ die jeweiligen Grnde fr das Scheitern ein zelner armutpolitischer Programme erforschten. Die Ausbeute an 87 verallgemeinerungsfhigen Aussagen ber den Implementations verlauf generell blieb mager, wenn man von relativ trivialen Fest stellungen absieht wie beispielsweise: Je hher die Zahl der Ent scheidungsstellen, die ein Programm zu durchlaufen hat, umso ge ringer dessen Durchfhrungschancen (Pressman , Wildavsky 1973). Schon relativ frh existierten allerdings einige sehr umgreifende sy stemtheoretische Erklrungsanstze fr den Implementationspro ze, die jedoch so weitmaschig waren, da ihre Erklrungskraft wie derum gering blieb: Der Programmerfolg ist von den investierten Ressourcen der Durchfhrungsorganisationen sowie von deren Zie len abhngig (van Meter, van Horn 1975). In jngerer Zeit gestal ten sich die theoretischen Erklrungsversuche differenzierter (Maz manian, Sabatier 1981; Ripley, Franklin 1982) und bieten przisere Hypothesen ber den Zusammenhang zwischen Programmtyp, Im plementationsstruktur, -prozess und Programmerfolg an. Der Weg, den die deutsche Implementationsforschung ein schlug, war genau umgekehrt. Auf Theorie erpicht, suchte sie zu nchst, mglichst viele zusammenhngende, empirisch berprf bare Aussagen ber den Implementationsprozess schlechthin zu entwickeln. So wurde relativ frh sowohl ein Katalog von Pro gramminstrumenten entwickelt, die den Verlauf des Implementa tionsprozesses mitbestimmen (Mayntz 1980, Mayntz 1983), als auch Programmziele , -instrumente und Implementationsstruktu ren typisiert und miteinander verbunden (Windhoff-Heritier 1980). Die immer zahlreicher werdenden empirischen Fallstudien ber einzelne Implementationsverlufe, die die Singularitt von Programmschicksalen hervortreten lieen, und die Unmglichkeit, breite reprsentative Untersuchungen ber gleichartige Implemen tationsprozesse durchzufhren, schwchten jedoch den ursprngli chen Theorieimpetus und legten die resignative Frage nahe, ob man sich nicht lieber auf individuelle institutionelle Untersuchun gen von Implementationsverlufen beschrnken solle (Mayntz 1983: 8). Implemenration im Policy-Zyklus Das praktische Anliegen, die durrhfhrungsbedingten Ursachen fr den mangelnden Erfolg von Reformprogrammen Zu ergrnden, legt nahe, das Phasenmodells zugrunde zu legen: Aus der Politik formulierung geht ein Policy-Auftrag hervor, der von den Dutch fhrenden in der Folge genau befolgt, gestaltend interpretiert oder ignoriert wird. Doch lt sich in der politischen Wirklichkeit eine klare Abgrenzung von Politikformulierung und -implementation nicht finden, vielmehr stoen wir regelmig auf eine berlap pung der beiden Phasen; die Grenze zwischen ihnen ist eine offe ne. Dies gilt sowohl fr die beteiligten Akteure als auch fr die Po licy-Entwicklung: Akteure des Implementationsprozesses versuchen hufig, schon whrend der Politikformulierung Einflu auf die Ge staltung des politischen Auftrags zu nehmen, und umgekehrt fllt auf, da Konflikte, die den Politikformulierungsprozess bestimm ten, nicht ausgetragen oder nur notdrftig berdeckt wurden und sich daher whrend der Durchfhrung neu entzndeten. Werden Konflikte aber umgangen, erhht sich whrend der Implementa tion 52 (Lowi 1969, 1971; Derthick 1972) das Gewicht der durchset zungsstarken Gruppen mit przisen Interessen, der administrativen Akteure und der Gerichte. Politikformulierung plus Legitimation und Implementation streng als logisch und chronologische Sequenz zu verstehen, wrde somit eine unzulssige Vereinfachung der komplexen Wirklichkeit bedeuten, die insbesondere die Bedeu tung von hohen Verwaltungsbeamten in der Programmkonzipie rung verkennt (Hedo 1977; Aberbach u.a. 1981). Die wechselseitige Durchdringung besteht auch auf der Ebene der Politikinhalte: Dies macht schon die einfache Frage Was wird implementiert? deutlich. Gegenstand der Implementation sind idealtypisch gesehen - die Policies, die in der Politikformulierung beschlossen wurden. Sie erfahren jedoch whrend der Durchfh rung eine entscheidende Mitgestaltung. Das gesamte Ergebnis der Aktivitten beider Phasen schlgt sich im Policy-Ergebnis (outcomes) und in den Policy-Wirkungen (impacts) nieder. Die Einflsse aus der politischen Entscheidungs- und der Durchfhrungsphase ver knueln sich untrennbar und erschweren die Beantwortung der Fra ge: Woran liegt es denn nun eigentlich, da ein Programm mi 88 89 lang? An der Konzipicrung des Programms, an der Politikformulie rung oder aber an den Unzulnglichkeiten der Durchfhrung? So knnen zwar Ineffektivitten entdeckt, deren Ursachen, seien es Programmfehler oder brokratische Ineffizienzen, aber nicht sicher geortet werden (Derlien 1984: 269). Die enge Verflechtung beider Phasen lt es als geboten erscheinen, die Akteure und Policy-Inte ressen entlang des gesamten Prozesses zu erfassen (KnpfeI, Weid ner 1980: 86). Implementationsforschung darf mithin nicht erst einsetzen, wenn ein politisches Programm vorliegt, sondern mu die Konflikte und Einigungen des politischen Entscheidungspro zesses mit bercksichtigen. Dies bedeutet nicht, da die Implemen tationsfragestellung unter den Hnden zerfliet, denn die Politik formuEerung stellt nur eine wichtige Voraussetzung des eigentli chen Untersuchungsfeldes Implementation dar. Die wechselseitige Durchdringung fllt bei verschiedenen Pro grammen jedoch unterschiedlich aus. Werden nach turbulenten Kontroversen in der Politikformulierung die Leinen festgezurrt, in dem das Programm in eine przise Form mit rigider Steuerung ge gossen wird, so erschwert dies erheblich das Wiederaufleben von politischen Konflikten. Whrend der Durchfhrung besteht dann wenig Gestaltungsspielraum. So wurde beim Ausbildungsfrde rungsgesetz versucht, die Implementation von den Konflikten der Politikformulierung mit Hilfe der Programmkonstruktion abzu schotten: Nach jahrelangen Auseinandersetzungen um Ziele und Kompetenzaufteilungen zwischen Bund und Lndern (Schweis furth 1985) wurde schlielich das Programm so hart und przise gezimmert, da eine Neuauflage der alten politischen Auseinan dersetzungen in der Durchfhrung und eine Abwandlung des Pro grammzieles in den Nischen der Implementation nicht erfolgen konnten. Eine Vernderung mute ber die Programmnovellie rung, also die Korrektur in einer erneuten Politikformulierung vor genommen werden, was beim Bafg ja auch hufig geschah. Im Gegensatz dazu ist der bergang zwischen den beiden Phasen bei nur weich formulierten Rahmenprogrammen, wie beispielsweise dem Arbeitssicherheitsgesetz , flieend, so da Programmgestal tung und -durchfhrung fast ineinanderfallen. Die politischen Ein flumglichkeiten ragen tief in die Implementation hinein. Hier wird die tatschliche Kosten-Nutzen-Verteilung bestimmt. 53 90 , Implementation als Proze: Ziel- versus Handlungsorientierung Der Soll-Ist-Vergleich und die Analyse der Grnde, warum wh rend der Durchfhrung von Zielvorgaben abgewichen wurde, kennzeichnen die traditionelle Sicht der Implementationsfor schung. Sie verknpft sich eng mit der Evaluationsforschung, der Wirkungsforschung, will jedoch nicht eine methodisch anspruchs volle Gegenberstellung von Soll- und Ist-Werten von Policies lei sten, sondern ergrnden, auf welche Weise die Umsetzung gesetz ter angestrebter Ziele erfolgt. Die priiskriptiv orientierte Implemen tationsforschung unterstellt idealtypisch einen einheitlichen Willen mit klaren Prferenzen und daraus ableitbaren Durchfhrungsma nahmen (Scharpf 1978: 346). Przise Standards werden genannt, mit deren Hilfe die Programmleistung gemessen wird. Aus der Ein sicht in Umsetzungsschwierigkeiten soll geschlossen werden, wie ein zuknftiges Programm von vornherein so gestaltet werden kann, da seine Ziele besser zu verwirklichen sind. Es liegt auf der Hand, da diese ehrgeizigen Steuerungsabsichten schnell in schwieriges Gelnde geraten. Denn die Ziele, die in der Politikformulierung ihre Legitimation erfahren, weisen hufig dif fusen, vielfltig deutbaren, zum Teil gar widersprchlichen Cha rakter auf (Ripley, Franklin 1982: 28).54 Darber hinaus sind die Umstnde, die ein Programm milingen lassen, nicht smtlich im Durchfhrungsproze anzusiedeln. uere Rahmenbedingungen wie konjunkturelle Einflsse oder ein starker Trend in der ffentli chen Meinung knnen ebenso bedeutsam sein. Die Trennlinie zwi schen ihnen und den institutionell-prozessualen Bedingungen der Implementation ist nicht klar zu ziehen. Sind schon die institutio nellen Durchfhrungsbedingungen nicht leicht beeinflubar , so gilt dies in noch viel strkerem Mae fr die allgemeinen Bedingun gen des gesellschaftlichen Umfeldes. Die deskriptiv orientierte Implementationsforschung bt sich in Selbstbescheidung und begngt sich damit, mittels empirisch-ana lytischer Methoden den Programmablauf nachzuvollziehen, ohne sich um dessen Verbesserung zu bemhen. Die Handlungsstrnge der unterschiedlichen Implementations-Beteiligten werden ver folgt, in ihrer Verflechtung und ihrem Zusammenwirken mit dem 91 Handeln und den Zielen anderer nachgezeichnet. Dennoch kann auch hier nicht von einer totalen Zid- unJ Praxisabstinenz gespro chen werden, denn die Vernachlssigung des Zides wrde jedes Kriterium fr die Auswahl relevanter Aspekte aus den erdrcken den empirischen Daten eliminieren (Scharpf 1978: 349). Also auch hier liegt - wenn auch in sehr zurckgenommener Form - eine Auswahl von zu analysierenden Elementen des Implementations prozesses vor, die sich an einem vagen Programmziel orientieren. Ebensowenig lassen sich praktische Wirkungen ganz ausschlieen: ... Praktischer Nutzen liee sich ... schon ... aus der Bercksichti gung der in exemplarischen Studien identifizierten Voraussetzun gen und Restriktionen wirksamer staatlicher Intervention ziehen (Mayntz 1983: 87). Der Unterschied zwischen der zielorientierten und rein handlungsbeschreibenden Implementationsforschung ist somit nicht grundstzlicher, sondern gradueller Natut: Eine wenn auch im letzten Fall nur implizite- Orientierung an Zielen, die in der Politikformulierung gesetzt werden, ist immer vorhan den. Implementaon und ihre Akteure: Organisationen, Gruppen, Individuen Im Mittelpunkt des struktut- oder akteurorientierten Ansatzes ste hen die Organisation, Gruppen und Individuen, die mit ihren Ak tivitten, ihren wechselseitigen formalisierten oder nicht formali sierten Beziehungen den Proze der Implementation tragen (Naka mura, Smallwood 1980: 18). Der strukturelle Ansatz hebt auf das Policy-Netz der Implementation ab. Implementation wird auch be stimmt dutch die Zahl der Ebenen, der Behrden und der Beteilig ten, die etwas bei der Gestaltung dieses Prozees zu sagen haben oder ihn gar blockieren knnen (Rein, Rabinovitz 1978). Nach ihrem Handlungsbeitrag lassen sich grundlegend drei ver schiedene Gruppen unterscheiden, die am Implementationsproze beteiligt sind: erstens die Programmkonzipierer oder Politikfor mulierer, die eine Policy gestalten und rechtsverbindlich be schlieen; zweitens die Durchfhrenden, die eine Zulieferer funktion erfllen, indem sie eine Programmleistung fr eine wei lne Cruppe erbringen. Der lrnplclllenlationsmanager errichtTl die Koalit ion, die die Implemental ion tr;igt, formuliert Hand lungsrichtlinien und -anweisungen, verteilt finanzielle Mittel fr die Durchfhrung (Sorg 1983: 391), schliet Vertrge ab, sammelt und verteilt Informationen, stellt Personal ein und schafft neue or ganisatorische Einheiten (Edwards, Sharkansky 1978: 203). Die Durchfhrenden vor Ort hingegen, die Straenbrokraten (Streetlevel Bureaucrats; Lipsky 1980) oder Frontline Implemen ters (Sorg 1983: 391), wie beispielsweise Lehrer, Sozialarbeiter, Po lizisten etc., setzen die Policy in direktem Kontakt mit den Ziel gruppen um. 55 Schlielich sind drittens die Adressaten oder eigent lichen Zielgruppen eines Programms zu nennen, denen der Nut zen oder generell die Botschaft eines Programmes zugedacht ist (Empfngerklientele). Am Beispiel der laufenden Hilfe zum Le bensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz lassen sich folgen de Akteure unterscheiden: Bundesregierung und Bundestag sind die Programmkonzipierer oder Politikformulierer, auch der Deut sche Verein fr ffentliche und private Frsorge, der auf die Wa renkorbdiskussion Einflu nimmt; Durchfhrende sind die Landes regierungen, die kreisfreien Stdte und Kreise als rtliche Trger ~ I der Sozialhilfe und deren Sozialmter; zur Gruppe der Adressaten 1 schlielich gehren die einzelnen Empfnger von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt. ffentliche Programme stiften so einen Handlungszusammen hang, ein Interaktionsnetz zwischen verschiedenen Akteuren. Da bei greifen sie hufig auf schon bestehende Organisationen zurck, aber rufen auch neue Organisationen ins Leben. 56 In diesen Netzen entwickeln sich hufig Interessenkonflikte zwischen verschiedenen Gruppen; so ist es zur nicht seltenen, traurigen bung geworden, da der eigentliche Programmnutzen hufig in den Netzen der durchfhrenden Zulieferklientele hngenbleibt und die Empfnger oder Letztadressaten nur unzureichend von einern Leistungspro gramm profitieren. 57 Denn in der Regel wissen die Zulieferer klientele sich besser zu organisieren und ihre Interessen zu artiku lieren als die Empfngerklientele. Insbesondere den Durchfhrungsorganisationen wurde in der Implementationsforschung viel Aufmerksamkeit gewidmet. Ihnen kommt groe Bedeutung zu, weil sie hufig ein krftiges Eigenle 93 92 ben entfalten, das das Programmschicksal entscheidend beeinflus sen kann. Der Politiker mu dem (;ewicht der Einze!organisatioll und deren Handlungskalklen daher Rechnung tragen, wenn er das Programm plant. Jede Organisation ist darum bemht, ihre Res sourcen zu vermehren, um ihr Weiterbestehen zu garantieren und die Unsicherheit in ihrer Umwelt zu reduzieren. Zu diesem Zweck unterhlt sie Tauschbeziehungen zu anderen Organisationen (White u.a. 1975: 185). Tauschobjekt sind Ressourcen im weitesten Sinn, d.h. also Informationen, Legitimitt, Rohstoffe, Halb- und Fertigwaren, Geld, Dienstleistungen personaler und technischer Art und Personen. Eine Organisation ist von einer anderen umso ab hngiger, je weniger sie deren Ressourcen die fr sie von Bedeutung sind, substitutieren kann. Entspricht das Personal einer Organisa tion in Ausbildung, Expertenturn und organisatorischem Status nicht dem Personal der Bezugsorganisationen, so ist die Durchset zungsfhigkeit der ersten gemindert (Evan 1972: 196). Nicht am Markt orientierte Organisationen beziehen ihre Ressourcen ber wiegend von staatlicher Seite und nur zum Teil von ihrer Klientel (White u.a. 1975: 189). Bei profitorientierten Organisationen ver hlt es sich gerade umgekehrt: Die Mehrheit ihrer (Geld- )Ressour cen stammt von den Adressaten ihrer Leistungen, wodurch sie ge genber staatlichen Steuerungsversuchen im Implementationspro ze resistenter werden (Evan 1972: 183). Wie wird das Handeln der verschiedenen Akteure koordiniert? Eine wechselseitige Anpassung kann im Rahmen gemeinsamer Zie le erfolgen (einfaches Koordinationsspiel , Schelling 1963; mutual adaptation, McLaughlin 1978). Nach dem Verhandlungsszenario werden gemeinsame und divergierende Ziele festgelegt und durch Verhandeln eine fr alle relativ gnstige Policy definiert. Im poli tischen Macht-Szenario wird ein Konflikt durch die einseitige Aus bung von Macht gelst: Die Policy-Prferenzen eines Akteurs wer den dem anderen auferlegt; er mu sich fgen (Nakamura, Pinder hughes 1980: 1096 f.). So herrscht, spiel theoretisch gesprochen, ex treme Kooperationsfeindlichkeit bei einem Null-Summen-Kon flikt, weil die Verwirklichung der Ziele von A die Nichterfllung der Ziele von B voraussetzt (Thompson 1967: 138), wie im Falle der f einander umgehen, bl ul1tCfschiedliche idealtypische interorgani satorische Strukturen entstehen. Im koalitillllshnlichelllmplemen tationskollLext wirken mehrere Organisationen ffentlicher oder pri vater Natur zusammen, um ein gemeinsames Programm zu realisie ren. Die Zusammenarbeit ist vorbergehend und nicht institutio nalisiert (Waffen 1967: 407), so bei der vertraglichen Verpflichtung eines Transportunternehmens im Rahmen der kommunalen Abfall beseitigung. Die fderalistische Implementationsstruktur umfat ein lngerfristiges gemeinsames Entscheidungsorgan fr einen be stimmten Zweck. Jede Entscheidung erfordert die Zustimmung al ler oder zumindest der Mehrheit der Beteiligten. Als Beispiel sei die Selbstkoordinierung der Lnder und die Zusammenarbeit zwischen Bund und Lndern im Rahmen des Kooperativen Fderalismus bei der Bewltigung von Gemeinschaftsaufgaben genannt. 59 Im hierarchischen Handlungszusammenhang werden die Grundzge eines Programmes allein durch die Zentralinstanz vorgegeben, je doch nicht in allen Einzelheiten, sondern in Form allgemeiner Be stimmungen und Restriktionen (Scharpf u.a. 1976: 35). So voll zieht sich die Ausfhrung mancher Bundesgesetze durch die Ln der, die Bundesauftragsverwaltung, im hierarchischen Kontext. Der Bund bt die Rechts-, Gesetz- und Zweckmigkeitskontrolle ber den Vollzug aus. Im Rahmen der zentralistischen Implemen tationsstruktur zieht die bergeordnete Instanz die Mehrzahl der Entscheidungen an sich, so da der einzelnen Suborganisation kei ne nennenswerten Entscheidungsfreirume bleiben. Die Unterein heiten, fr die Erledigung przis bestimmter Aufgaben geschaffen, arbeiten in strenger Arbeitsteilung nach detaillierten Anweisungen (Waffen 1967: 404). Zentralistische oder unitaristische Implemen tationsstrukturen finden wir im Rahmen der bundeseigenen Ver waltung' beispielsweise im Post- und Fernmeldewesen, der Steuer verwaltung. So wird aus Grnden der Gleichbehandlung und der Einheitlichkeit des Wirrschafts- und Finanzsystems eine einheitli che (unitarische) Implementation der Steuergesetze angestrebt. Idealtypische Implementationsstrukturen werden unterschie den, um diese ex ante bestimmten Programmtypen zuzuordnen und so im vornherein einen mglichst strungslosen Ablauf der klassischen redistributiven Policy. 58 Durchfhrung zu sichern. In Abweichung von diesen berlegun Die Art, wie Organisationen whrend der Implementation mit gen geht die Netzwerk-Analyse davon aus, da formale Struktur- I j I d 94 95 muster der Implementation die vielschichtig verf10chtenen Bezie hungen zwischen den Beteiligten nicht widerzuspiegeln vermgen. Um die Vielzahl der unbersichtlich angeordneten Akteure im Im plementationsfeld zu erfassen, sei es vielmehr sinnvoll, von einem kollektiven Aktor60 auszugehen, der in Funktion tritt, wenn ein Programm Signalwirkungen erzeugt (Mller 1985: 101), so da ein selbstorganisiertes Gebilde zur Durchfhrung ffentlicher Pro gramme entsteht, das wiederum auf das Programm einwirkt. 61 Diese Art von Netzwerk-Analyse (Hjern, Porter 1978) bietet Vorteile bei der Beschreibung eines unbersichtlichen Implemen tationsfeldes, das den Durchfhrenden viel Gestaltungsspielraum erffnet, wie beispielsweise bei sozialen Dienstleistungen. Es gibt jedoch Programme, bei denen einer solchen Selbstselektion bei der Teilnahme enge Grenzen gesetzt sind und bei denen die Durch fhrungskompetenzen von Anfang klar und przise feststehen, wie in der Straenverkehrsordnung oder in der Steuergesetzgebung. So wichtig es ist, empirisch das tatschliche Feld der Implementa tionsbeteiligten Schritt fr Schritt abzubilden, so unumgnglich ist es fr den Politiker, die Eignung bestimmter Implementations strukturen fr spezifische Programme ex ante einzuschtzen. Es liegt auf der Hand, da ein umverteilendes Besteuerungspro gramm in der Planung nicht ohne die Vorstellung einer angemes senen organisatorischen Implementationsstruktur auskommt, in der die Beteiligten durch das gewhlte Steuerprinzip verbunden werdtn. Sinnvoll erscheint es daher, beide analytischen Anstze zu kombinieren: Die prskriptive Zuordnung von Programm und Im plementationsstruktur erfolgt durch den Programmplaner. Wer an der Durchfhrung dann tatschlich beteiligt ist, wird mittels der Netzwerk-Analyse herausgearbeitet und der ex ante-Einschtzung gegenbergestellt. Bei dem Versuch, Durchfhrungsstruktur und Programmtyp ein ander anzupassen und eine zielgerechte Implementation zu si chern, lassen sich zwei Sichtweisen unterscheiden: Die Sicht von oben: Wie knnen Programm und Durchfhrung gestaltet wer den? wird immer hufiger durch die Sicht von unten ergnzt: Sollten zentrale Steuerung und Kontrolle nicht mglichst stark zu rcktreten, um Spielraum fr eine klientengerechte Durchfhrung vor Ort zu gewhren? Diese Entwicklung wurde gefrdert durch die I i I I I I I Erkenntnissc, die aus einer schnell wachsendeIl Zahl von lmpk I11Clll at iOllsstud ien gewonncn wurdcll. Sic verstjrkt Cll d jc Einsich t , da die Ziele vieler politischer Manahmen, wje die sozialer und personeller Dienstleistungen, diffus sind und zentral nicht przise vorgegeben werden knnen, vielmehr erst wiihrend des Durchfh rungsprozesses individuell spezifisch und rtlich variabel Gestalt gewinnen. ber das Trgerische der Top-Down-Sicht und die Notwendig keit einer zumindest programmspezifischen Relativierung dieser Perspektive 62 herrscht heute in der Implementationsliteratur weit gehend bereinstimmung. 63 Die Programmgestaltung whrend der Durchfhrung, auf die alle mglichen Beteiligten Einf1u neh men, wird mit den unterschiedlichsten Umschreibungen versehen: wechselseitige Anpassung von Programmzielen und rtlicher Durchfhrung (mutual adjustment; McLaughlin 1978), auf den Kopf gestellte Implementation (Lipsky 1980), adaptive Imple mentation (Berman 1980), Politikimplementation als Lernerfah rung vor Ort, als kreativer Proze im Rahmen eines lose gekoppel ten sozialen Netzes, als backward mapping (Elmore 1979/80). Immer deutlicher schlte sich die Schlsselfunktion der Durchfh rungstrger vor Ort, der Straenbrokraten (Lipsky 1980) bei der Gestaltung staatlicher Politik heraus. Implementation: Das Programmschicksal Nicht Organisationen, sondern die Vernderung der Policy wh rend der Durchfhrung interessieren beim programmorientierten Ansatz in erster Linie. Schon frh wurden in der deutschen Imple mentationsforschung Programminhalte nach den ihnen zugrunde liegenden Steuerungsinstrumenten klassifiziert, denn diese bieten die Antwort auf die Knigsfrage der Implementationsforschung: Wie versucht der Staat, bestimmte Verhaltenswirkungen bei den Zielgruppen hervorzurufen? Geschieht dies durch Gebot/Verbot, Anreiz, Angebot, Information, berzeugung oder Vorbild? Auch die Art der intendierten Wirkungen (distributiv / redistributiv) und die Beschaffenheit von Programmen (Einkommensprogramm, ver 96 97 I haltensregulierendes Programm etc.) bietet Aufschlu ber die Konflikthaftigkeit und den organisatorischen Aufwand whrend der Durchfhrung (vgl. Kapitel 1). Welche Erkenntnisse ber typische Implementationsschicksale hat die empirische Forschung zutage gefrdert? Die Durchfhrung distributiver Programme gestaltet sich problemlos und konsensual, wenn auf allen politischen Ebenen der gleichbehandelnd verteilen de Charakter aufrecht erhalten wird, Mittel afonds perdu zur Ver fgung stehen. bersteigen auf der untersten Implementationsebe ne jedoch die Nachfragen der Leistungsbewerber die verfgbaren Ressourcen, verliert die Policy ihren distributiven Charakter und wird zum Null-Summen-Spiel (Ripley, Franklin 1982: 71). So re sultiert keine Konkurrenz unter den Bauern, wenn ein agrarpoliti sches Programm jede produzierte Milcheinheit bezuschut, verfgt jedoch eine Stiftung nur ber eine begrenzte Summe, um universi tre Forschung zu frdern, so entsteht zwischen den vielen Antrag stellern ein Umverteilungskonflikt. Die distributive Policy trifft in der Durchfhrungsphase auf ein aktives Gestaltungsinteresse, das sich um die Aufrechterhaltung des Leistungsflusses an die Adressaten konzentriert. Denn die Lei stungsverteilung ist dazu geeignet, politische Sympathien zu ge winnen und zu pflegen. Das Interesse an der Durchfhrung mn det in wahre Leistungsseilschaften zwischen staatlichen Behrden, kommunalen mtern, Ausschssen, interessierten Klienten sowie deren Verbnden. Wenn distributive Politik auf geringen Implementationswider stand trifft, so gilt fr Politik genau das Gegenteil. Der Dutchfhrungsweg eines Umverteilungsprogrammes ist voller Gefahren und Untiefen. Entweder bleibt es ein Torso der Politikfor mulierung, das nie in die Praxis umgesetzt wird, oder es wird unter der Hand mit Elementen angereichert, die es in die Nhe eines gleichbehandelnden distributiven Programmes rcken. Denn die Programmverlierer, die die Kosten der Umverteilung zu tragen ha ben, mobilisieren - sofern Spielraum besteht - erneuten Wider stand gegen die Umverteilungsziele. Dies fllt dann leicht, wenn ein Programm nur als Rahmengesetz formuliert wurde, das der Konkretisierung whrend der Implementation bedarf. Unter der Decke der vordergrndigen Harmonie des Rahmengesetzes lauern. I I I I I I I I I i I Konflikte und Zwist, die sich zwischen Programmverlierern und Programmgewinnern im Verlauf der Durchfhrung erneut ent znden. 64 So wrde die konsequente Anwendung des Bundesimmissions schutzgesetzes wirklich eine Umverteilung von Kosten zu Lasten der Industrie bedeuten, wenn nicht grozgige Abschreibungsmg lichkeiten und staatliche Zuschsse fr Umweltinvestitionen wh rend der Durchfhrung diese Last breiter streuen wrden. 65 Insbe sondere eine sanfte staatliche Steuerung mittels Anreizen, Ange boten oder berzeugung ffnet den Abwandlungsbemhungen der Programmgegner Tr und Tor und lt die Realisierungschan cen redistributiver Politik von vornherein als gering erscheinen, es sei denn, die Nutznieer der Umverteilungspolitik ben organisier ten Druck aus, um in den Genu des ihnen zugedachten Nutzens zu gelangen. Ein Beispiel dafr bietet das Arbeitssicherheitsgesetz , das Leistungen von Sicherheitsfachkrften und Betriebsrzten vor sieht, die vom Arbeitgeber finanziert werden und den Arbeitneh mern zugute kommen. Diese Leistungsansprche werden umso besser erfllt, je nachdrcklicher der Betriebsrat und die gewerk schaftlichen Vertrauensleute sich dafr stark machen. Dies gilt ins besondere fr die prvenriven Dienstleistungen des Betriebsarztes und die Mitwirkung der Sicherheitsfachkrfte bei geplanten Pro duktionsanlagen, weniger fr przise vorgeschriebene Arbeitssi cherheitsmanahmen, wie beispielsweise die obligatorischen, perio disch vorgeschriebenen Kontolluntersuchungen (Windhoff-Heri tier 1980: 200).66 Chancen zur Abwandlung redistibutiver Policy whrend der Implementation sind geringer, wenn Umverteilungs politik mit genauen Vorschriften arbeiten, wie im Fall der Steuer gesetzgebung. Es fllt dann schwerer, whrend der Durchfhrung gegen die Politik zu whlen, denn das Programm gleitet auffesten, vorgelegten Schienen. Jedoch ist eine detaillierte Gebotssteuerung, wie dies bei einem standardisierten Einkommensprogramm geschieht, nicht immer mglich, so beispielsweise bei Humandienstleistungen. Sie werden an der Person erbracht und schlagen sich im Verhalten der Person nieder, setzen also deren freiwillige Mitwirkung voraus. Bei diesen Programmen stoen wir dann hufig auf die Tatsache, da sie nicht primr durch die Bedrftigsten genutzt werden, sondern durch 99 08 sprach- und kommunikationsstarke Mittelschichtskliemcn (Keven hrster, Windhoff-Heritier 1981: 248 f.). Dies kann auch durch die Verwaltungspraxis des Creaming bedingt sein, den Umstand, da Verwaltungsangehrige Leistungen hufiger den relativ Begnstig teren einer Zielgruppe zukommen lassen. 67 Die ziel gerechte Durchfhrung regulativer Policy hngt von ei ner Vielzahl von Bedingungen ab, wie der Vielfalt und Gre der zu beeinflussenden Zielgruppen und dem Ausma der gewnsch ten Verhaltensvernderung (Mazmanian, Sabatier 1981: 7 f.): Je verschiedenartiger das zu regulierende Verhalten und je umfassen der die angestrebte Vernderung, umso geringer die Wahrschein lichkeit der Zielerreichung. Je kleiner und leichter abgrenzbar die Gruppe, .deren Verhalten beeinflut werden soll, umso hher die Implementationschancen. Hufig verbinden sich Strafandrohungen mit Verhaltensgebo ten, deren Wirksamkeit von zwei Bedingungen beeinflut wird: Das geforderte Verhalten mu von einem normativen Grundkon sensus in der ffentlichkeit getragen werden. Denn wirksame Ver haltensangebote sind immer stark in sozialen Wertvorstellungen verhaftet (Handberg 1980: 104). Entsprechend kommt der Strafe nicht nur ein instrumenteller Abschreckungscharakter zu, sondern auch die Funktion der sozialen Verdammung, die klar macht, da sozialen Normen zuwidergehandelt wurde (Brigham, Brown 1980: 13).68 Auf der Ebene der Abschreckung hngt di'e Gesetzeskonformitt von der Wahrscheinlichkeit, Schnelligkeit, Hufigkeit und Strenge der Bestrafung ab, die bei Nichtbeachtung der Vorschrift ausge sprochen wird. Ebenso bedeutsam sind die Kosten, die der Ziel gruppe bei Nichtbercksichtigung der Vorschrift erwachsen (Maz manian, Sabatier 1981: 22; Rodgers, Bullock 1976: 5; Tullock 1974). Die Anwendung von Strafen setzt einen erheblichen Auf wand an behrdlicher Kontrolle voraus, deren Kapazitt jedoch nie den Anforderungen der zu berwachenden Umwelt entspricht. Da her mu der Staat sich weitgehend auf den freiwilligen Gehorsam (self-compliance) der Gesetzesadressaten verlassen; umso mehr fllt die normative Bejahung der regulativen Vorschrift durch die Zielgruppe ins Gewicht. So macht das Beispiel der Straenverkehrs ordnung, die sich an cin breites Publikum wendet, deutlich, da eine wirksame lmplememation nicht auf dem Kontrollvermgen der Behrden beruhen kann, sondern auf die freiwillige Befolgung der Verhaltensvorschriften durch die Adressaten angewiesen ist. Im Fall protektiv-regulativer Policy wie Umwelt- und Arbeits schutz nehmen die Regulierten eher eine abwehrende Haltung ein, suchen unauffllig zu bleiben, in der Hoffnung, da die Be hrden gar nicht oder nur langsam aktiv werden. Oder die Unter nehmen entfalten Widerstand gegen die regulativen Manahmen und versuchen die Behrden ber Verhandlungen zu Zugestnd nissen zeitlicher oder sachlicher Art zu bewegen, indem sie gute Be ziehungen zu ihnen pflegen, gar Versuche der Inbesitznahme un ternehmen und eigenes Personal in die Brokratie einschleusen (Frankfurter 1930: 45; Bernstein 1955; Wilson 1980: 364). Genau umgekehrt verhlt es sich bei der Durchfhrung kompeti tiv-regulativer Policy, die den Marktzugang und das Marktverhalten gestalten will. Hier sind es die Klienten, die an einer aktiven Imple mentation interessiert sind. Die Implementation schafft ein Kon kurrenzverhlrnis zwischen den Adressaten, denn es gibt immer mehr Interessenten als angebotene regulierte Gter und Dienstlei stungen, wie beispielsweise Radiofrequenzen und Fernsehkanle: pie Gewinner werden ausgewhlt, erhalten damit eine verkappte Bezuschussung, wobei allerdings ihre Standards der Leistungser bringung berprft werden. Die Quasi-Bezuschussung zieht die Pflicht der Lizenzinhaber nach sich, eine Leistung auch zu erbrin gen, enthlt also ein Zwangselement (Franklin, Ripley 1982: 73). Wider Erwarten zeigt die empirische lmplementationsforschung auch, da Behrden, auch wenn sie hoheitliche Anweisungen ertei len knnen, darauf verzichten und mit den Klienten verhandeln, um eine gtliche Einigung zu suchen. Statt Gebote/Verbote wer den Handlungsanreize gesetzt. So erweist sich die imperative Steue rung in einem Problembereich wie dem Umweltschutz oder dem Arbeitsschutz, der dutch Komplexitt, Technizitt und Interessen konflikte bestimmt ist, als nicht angemessen. Denn die Anordnung von Manahmen setzt eine genaue Kenntnis der Problemsituation und deren mglichen Lsungen voraus, Spezialkennrnisse, ber die die Behrden hufig nicht verfgen (Bohne 1978: 9). Die Ressour cen (Personal, Spezialwissen) der kontrollierenden Instanzen ent sprechen somit hufig nicht denjenigen der kontrollierten Klien 100 101 ten. Folglich ist die Brokralic auf den freiwilligen Gesetzesgehor sam der Adressaten angewiesen oder mu sich auf Verhandlungen mit den mchtigen Klienten einlassen. Haben wir bisher Gebot/Verbot in ihrer praktischen Anwendung betrachtet, so stellt sich dieselbe Frage nun fr die Steuerung durch Anreize, Angebote, Information und berzeugung: Die Wirksam keit von Anreizen kann nur ber eine individuelle Kosten-Nutzen Bilanz eingeschtzt werden. Heben sich Kosten und Nutzen eines Programms gerade auf, bedarf es einer Verstrkung der Nutzen komponente, um eine Verhaltenswirkung zu erzielen (Scharpf 1983: 101); jedoch werden Kosten-Nutzen-berlegungen durch in dividuelle Lernerfahrungen berlagert. Die Steuerung durch An reiz gilt als wenig aufwendige Steuerungsform, weil der Vollzug im wesentlichen der Entscheidung des Nutznieers berlassen bleibt (Baich 1980: 61). Anreize verringern die Notwendigkeit, komple xe Informationen darber zu beschaffen, was wem wieviel wert ist, denn die Produzenten und Konsumenten lsen dies durch den Tausch, den sie vornehmen (Balch 1980: 62; eig. bers.). So glie dert sich die Steuerung per Anreiz in marktwirtschaftliche Mecha nismen ein und vollzieht sich in einem dezentralen Handlungskon text. Sie ist insbesondere in Gestalt der Steuerbefreiung politisch unauffllig und viel weniger sichtbar als die Steuerung durch Ge bot/Verbot mit ihrem administrativen berwachungsapparat. Ein mal geltendes Recht, gert ein Anreiz in Form einer Steuerbefrei ung nicht so schnell in die Schulinie der Kritik wie eine imperative Verhaltenssteuerung, die sichtbar mit der Kontrollttigkeit einer Behrde verbunden ist (Neiman 1980: 39). Auch die Durchfhrung von Angeboten beruht auf der freiwilli gen Entscheidung der Adressaten, einen Nutzen in Anspruch zu nehmen, ohne da damit spezifische Verhaltensauflagen verbun den wren. Die mangelnde Ausschpfung solcher Angebote ist durch mangelnde Information, Unsicherheit im Umgang mit Be hrden und Formularen, zuweilen auch die stigmatisierende Wir kung bedingt, die die Inanspruchnahme eines Angebots-Program mes (z.B. Sozialhilfe) nach sich ziehen kann. Zahlreiche Vorschlge wurden formuliert und praktisch angewendet, um Verwaltungen brgernher zu gestalten (Grunow u.a. 1978; Windhoff-Heritier 1982) und die Nutzung angcbolsgesl tuteter Programme in der So zialpolitik zu erhhen. Eine erfolgreiche Verhaltenssteuerung durch berzeugung und Information hngt in erster Linie von der Klarheit und Angemes senheit der gesendeten Botschaft ab. Ihre Wirksamkeit beim indi viduellen Adressaten ist dann am hchsten, wenn das Problem in einem ausgeprgten Informationsmangel liegt (BaIch 1980: 54) und wenn die Information die Werthaltung des einzelnen ver strkt. Organisatorisch sind Aufklrungs- und berzeugungsstrate gien dann wenig aufwendig, wenn sie sich im Verteilen von Infor mationsmaterial erschpfen (Der Bundesminister fr Gesundheit macht darauf aufmerksam: Rauchen ist gesundheitsschdlich); sie sind jedoch mit erheblich grerem Aufwand verbunden, wenn sie in Form einer personellen Dienstleisrung, als Erziehungsmanahme (Beispiel: Verbraucherberarung) durchgefhrt werden. Implementation und Programmverflechtung Die ebenso simple wie unleugbare Tatsache, da die Verdichrung und Verkettung bestehender Policies selbst einen wichtigen Faktor erfolgreicher Politikimplementation darstellen, hat als systemati scher Aspekt der Implementationsforschung bisher wenig Interesse geweckt. Dies ist umso erstaunlicher, weil politische Manahmen sich mit der zunehmenden Dichte von Manahmen wechselseitig behindern, widersprechen, neutralisieren oder negativ verstrken. Programme als isolierbare, autonome Gren zu analysieren - ei ne Versuchung, wozu die Proze-Perspektive verleitet - ist daher trgerisch, weil die mglichen Strfaktoren in der Policy-Umge bung nicht bercksichtigt werden (Marvel, Marvel 1984: 204; Heclo 1975: 404f.). In jedem Fall ist die Verflechtung so zu verstehen, da durch eine Manahme externe Wirkungen erzeugt werden, die als positive Er gnzung gelten kann, sofern eine inhaltliche Abhngigkeit von Manahmen im Rahmen einer gemeinsamen Zielsetzung besteht. Bei sequentiellen Verflechtungen liegt eine zeitliche Abhngigkeit hnlicher Leistungen vor, bei einer Pool-Interdependenz addieren 102 sich die Manahmen gleichartig bis zu einem gewissen Niveau mit 103 positiver Wirkung. Im negativen Fall knnen sich Pol icics in ihrer inhaltlichen Zielsetzung widersprechen. Schwerer festzustellen ist die nicht intendierte widersprchliche Wirkung. Ein Beispiel stellt die negative Pool-Interdependenz dar, in deren Rahmen sich ver schiedene Policies in der gleichen Weise addieren, ber ein ge wnschtes Ma hinausgehen und damit die Storichtung der Policy ins Negative verkehren. Schaubzld 8: Policy-Verflechtung Positive Verflechtung Beispiele inhaltlich - Park- and-Ride-System zeitlich / sequentiell - Lohnfortzahlung/ Krankengeld Pool - Verschiedene Subventionen fr die Landwirtschaft (Flurbereinigung, Wirt schaftswege u.a.m.) - Arbeitslosengeld/-hilfe / Sozialhilfe Negative Verflechtung Beispiele inhaltlich - Krzung der Kranken- und Rentenver sicherungsbeitrge von Arbeitslosen / Kostendmpfung im Gesundheitswesen zeitlich / sequentiell - Ausbildungsanmeldungstermine Betriebe / Studienplatzvergabe Pool - Verschiedene Qualifikationsangebote fr (zuviel/zuwenig) jugendliche Arbeitslose; gemeinsamer Bezugspunkt: knappe Stellen - Bau von Untergrundbahnen und im Zuge der Bauarbeiten Erneuerung der Straen, die darberfhren Die Unstimmigkeit von Policy-Manahmen wiegt nicht auf allen politischen Ebenen gleich schwer. Lassen sich in der Politikformu lierung Ziele noch so wolkig darstellen, da deren mgliche Wider sprchlichkeit zu anderen Policy-Zielen nicht auffllt, schlen sich Unstimmigkeiten auf der Strategieebene schon deutlicher heraus und lassen sich auf der konkretcn Anwclldungsebene vor Ort schlie lich nicht mehr leugnen. So knnen inkongruente Programrnstrate gien, die aufein hnliches Programmziel ausgerichtet sind, sich in ih rer Wirkung aufheben. Ein Anreiz, neben ein Gebot / Verbot gesetzt, verliert seine Wirkung, denn der strkere Steuerungsmechanismus stellt den schwcheren in Frage. Bei den konkreten Programmanwei sungen fallen Widersprche schlielich ganz deutlich ins Auge. Da Behrden in der Regel mehr als eine Programmanahme durchfhren, flieen bei ihnen konkrete Policy-Anforderungen zu sammen, die in Widerstreit stehen knnen. Sie mssen eine Viel zahl von Programmbestimmungen kennen, simultan verarbeiten (SprouIl1981: 455) und wirken so als Clearingstellen unterschiedli cher Policy-Anforderungen, indem sie manche Regelungen ab schwchen, manche ganz herausfiltern, um neue Manahmen in das Policy-Umfeld einzufhren (O'Brien 1980: 85). Damit wchst ihr Entscheidungsspielraum.69 Die eigentlich Leidtragenden mangelhaft abgestimmter Policies sind die Zielgruppen, denen Leistungen zukommen sollen oder an die sich Verhaltensanforderungen richten. Sie haben den Schaden (oder den Nutzen), wenn sich Manahmen in ihrer Wirkung nega tiv oder positiv kumulieren. Sie mssen zwischen Programmen whlen, die sich wechselseitig ausschlieen, und die jeweiligen Op portunittskosten tragen. Richtet die Implementationsforschung ihren Fokus nur auf ein Einzelprogramm und ignoriert alle inhalt lich verbundenen Policy-Manahmen, mit denen sich eine Organi sation auseinanderzusetzen hat, werden die Programmverwirkli chungschancen falsch eingeschtzt. 5. Termination Die Beendigung eines Programmes, die Programmtermination, entwickelte sich als Fragestellung aus eigenem Recht mit der Krise der ffentlichen Haushalte und dem zunehmenden Druck, ffent liche Mittel einzusparen. Erst dann begann man sich systematisch der Frage zuzuwenden: Welches sind die Voraussetzungen, Rah menbedingungen und Mechanismen der Programmbeendigung? 105 104 Ein Grund fr d a ~ spte Interesse an der Termination als For schungsgegenstand liegt zum einen darin, da die Beendigung und Vernderung einer Policy implizit in vielen Implementationsstu dien angesprochen wird, zum andern darin, da Termination sich hufig als schleichender Proze auf Katzenpfoten vollzieht, der sich ber viele Jahre erstreckt und wenig greifbar ist (Bothun, Corner 1979: 542). In vielen Fllen geht er auch mit der Konzipierung ei ner neuen alternativen Policy einher, die als solche einen attraktive ren Untersuchungsgegenstand darstellt als die Programmbeendi gung (de Leon 1978: 281f.). Logisch schliet sich die Frage der Termination an diejenige der Implementation an. Sofern diese von einer Erfolgskontrolle beglei tet wurde, kann deren Ergebnis als eine Entscheidungsgrundlage dafr dienen, ein Programm oder einige Programmteile auslaufen zu lassen. Ebenso beeinflut die Reaktion der ffentlichkeit das weitere Policy-Schicksal. Zeitlich knnen Implementation und Ter minierung/Vernderung eines Programmes sich durchaus gleich zeitig vollziehen: Artikuliert sich whrend der Durchfhrung Un zufriedenheit mit Qualitt und Handhabung einer Manahme, so kann dies Anla bieten, bereits vor einer natrlichen Zsur (Ende der Legislaturperiode, Ende des Haushaltsjahres) Programmnde rungen in die Wege zu leiten. Unschrfe kennzeichnet Termination auch als Begriff, denn er umfat das vollstndige Einstellen eines Programmes ebenso wie die Vernderung von Programmteilen und deren Neugestaltung. Die partielle Vernderung bildet somit einen flieenden bergang zur Politikformulierung. Nur wenn das Programm als ganzes stirbt, endet der Policy-Zyklus mit ihm. Was konkret ist denn nun Gegenstand von Terminierungsbestre bungen? Es sind Policy-Manahmen, hinter denen sich jedoch Or ganisationen verbergen, denen die Durchfhrung obliegt. Pro gramme als solche sind viel verletzbarer gegenber Krzungsbestre bungen als Organisationen, die sich deutlich resistenter gegenber Abbaubemhungen erweisen. Denn an sie knpfen sich mannig faltige individuelle und organisatorische Interessen, die diesen ein zhes Leben bescheren und die Auflsung einer bestehenden Insti tution zu einem schwierigen Unterfangen geraten lassen. Insbeson dere sind die Organisationen wenig anfechtbar, die fr mehrere 106 Programme verantwortlich sind. Geriit nmlich eines in die Schu linie politischer Kritik oder luft auf natrliche Weise aus, indem beispidsweise die Klienten ausstnben (z. B. Lastenausgleichspro gramm), so kann die Organisation, um ihre Existenz zu legitimie ren, sich auf die Abwicklung der brigen berufen. Terminierungsbemhungen grnden auf den unterschiedlich sten Ursachen und Motiven. Da Manahmen eines natrlichen Todes sterben, weil ihr Zweck erfllt und das Problem gelst ist, darf als Ausnahme gelten. Denn die meisten Probleme, mit denen ein Staat sich auseinandersetzt, zeichnen sich durch ein langes Le ben aus. Terminierungen stellen daher oft Substitutionen dar: Eine Manahme lst die andere ab. Woraus resultiert der Wunsch, eine Policy partiell oder ganz zu beenden? Verschiedene Grnde sind dafr ausschlaggebend: so der Wunsch, neue Problemlsungen auszuprobieren (Bothun, Corner 1979: 542), finanzielle Engpsse, Effektivittsberlegungen und politisch-ideologische Motive (de Leon 1983: 634). Auch technische Forschritte drngen zu neuen Problemlsungen (z.B. TBC-Impfung). Im konkreten Fall treten diese Ursachen hufig in vermischter Form auf. Insbesondere die sich ausweitenden Haushaltsdefizite stellen seit mehreren Jahren ei ne wichtige Triebkraft fr Programmeinschrnkungen dar, denen hufig durch politisch-ideologische berzeugungen zustzliche Schubkraft verliehen wird.7 Im Proze der Beendigung treten typische Verfahrensweisen und Schicksale hervor. Bei Krzungsangriffen auf ein Programm lt sich zunchst hufig eine Solidarisierung unter den Angehrigen des Policy-Netzes feststellen71. Dieser Schulterschlu resultiert nicht aus dem selbstlosen Wunsch, Klienteninteressen zu verteidi gen, die in diesen Leistungen eingebunden sind. Handfeste Eigen interessen der beteiligten Organisationen spielen auch eine Rolle, denn ihr Schicksal ist eng verknpft mit dem Bestand von Lei stungsprogrammen. Die Kontinuitt und Stabilitt brokratischer Organisationen, die normalerweise als deren Vorzge gelten ms sen (Ellwein 1981: 240), knnen sich in Zeiten finanzieller Knapp heit und schwindenden Aufgabenbestands als Nachteile erweisen. Institutionen wehren sich gegen Mittelkrzungen, Personalabbau und Aufgabenreduzierung, denn eine schrumpfende Organisation, zumal wenn sie nicht mit vielfltigen Aufgaben beauftragt ist 107 (Lambright, Sapolsky 1976: 213), gil t als eine erfolglose Organisa tlon. Aus diesen Grnden ist es leichter, das Messer bei freischweben den Klienten anzusetzen, die nicht im Schutz einer starken Durch fhrungsorganisation stehen und deren Widerstand gegen Krzun gen gering ist. Die institutionelle Einbindung in eine Leistungsor ganisation dagegen erleichtert die Kommunikation ber die Kr zungsbetroffenheit und Gegenmanahmen. Ein Beispiel dafr bie tet die Wiederaufhebung der Krzung des Taschengeldes fr AI tenheiminsassen. Es sind die schwachen Schwestern unter den Programmen, die die Krzungsaxt am meisten zu frchten haben; Schwche be deutet geringe politische und administrative Untersttzung, die sich typischerweise mit folgenden Policy-Merkmalen verbindet: dem Querschnittsaspekt einer Manahme bzw. die erschwerte Zuordnung zu einer Gruppe, der Dauer eines Problemzustandes, der sozialen (latenten oder manifesten) Stigmatisierung eines Problems sowie der Neuheit oder fehlenden Tradition. Interessen sind leichter organisierbar und durchsetzbar, wenn sie deutlich abgrenzbaren, exklusiven Charakter haben. Treten sie hin gegen gleichmig verteilt und breit gestreut auf, so handelt es sich um inklusive, schwer organisierbare und durchsetzbare Interessen (Olson 1965). Als Beispiel einer quer durch die gesamte Bevlke rung verteilten Leistung kann das Kindergeld genannt werden. Kei ne Elternlobbies bildeten sich 1981, um gegen die Krzung des Kindergeldes zu kmpfen. Ebenso gering ist Organisationsbereit schaft, wenn die Betroffenen ihr Problem als vorbergehendes be trachten, wie beispielsweise die Arbeitslosigkeit. Da Empfnger spezifischer Leistungen hufig Minderheiten in der Bevlkerung darstellen, sind sie auf die Untersttzung anderer gesellschaftlicher Gruppen angewiesen, um sich politisch durchzu setzen. Die Bereitschaft in der ffentlichkeit, sich fr Fremdinter essen einzusetzen, hngt nun weitgehend von der normativen Ein schtzung von Problemen ab. Rhrt die Forderung nach einer Leistung aus dem Durchlaufen einer normalen Lebensphase oder eines normalen Zustandes wie Alter LInd Krankheit, so ist die Un tersttzungsbereitschaft hoch. Fliet der Leistungsbedarf aus einem manifest oder latent stigmatisierten sozialen Zustand, wie Obdach losigkeit, Drogenabhngigkeit (oder auch Arbeitslosigkeit), so fllt die ffentliche Solidaritt mit den Problemtrgern gering aus. Die ser Nachteil knnte nur durch eine schlagkrftige Organisation kompensiert werden. Gerade diese fehlt jedoch hufig bei diesen Gruppen. Gegenber Beendigungsbestrebungen resistenter zeigen sich auch alte im Vergleich zu jungen Programmen, denn in der Regel schafft sich ein Programm mit Leistungscharakter einen Stamm von Klientelen, die nicht nur aus den direkten Nutznieern von Lei stungen bestehen, sondern auch aus den Erbringern von Leistungen im Rahmen dieser Manahme (Zuliefererklientele). Gerade die Zu liefererklientele, fr die staatliche Leistungsprogramme, wie bei spielsweise Gesundheitsleistungen, Einkommensquellen ersten Ranges darstellen, wehren sich besonders vehement gegen die Aus dnnung oder gar Beendigung von Programmen (Piven, Cloward 1982: 5). Ist eine Gruppe erst in jngerer Zeit in den Genu ffent licher Bezuschussungen gekommen, ist die Chance, da sie aus dem Kreis der Alimentierten bald wieder herausfllt, grer als bei alten, etablierten Problemgruppen. Die Zuletztgekommenen lau fen eher wieder Gefahr, aus dem Verteilungssystem ausgeschlossen zu werden, sofern dem nicht Rechtsansprche im Wege stehen. Er fordert ein Programm hohe Kosten, um es berhaupt in Gang zu setzen, so ist es besonders schwierig, dieses wieder auer Kraft zu setzen. Man denke an innovative Manahmen nicht-inkrementalen Charakters, die anfangs betrchtliche Summen binden, um ber haupt in Funktion treten zu knnen. Eine Terminierung stellt alle bisherigen Investitionen in Frage (Schulmann 1980: 140). Welche Strategien der Programmbeendigung kommen nun zur Anwendung, um Terminierungshemmnisse zu berwinden? Wird von vornherein die Geltungsdauer eine Policy auf einen bestimm ten Zeitraum festgelegt (sunset legislation), erbrigen sich poli tische Auseinandersetzungen um deren Fortbestand. Dasselbe gilt fr die experimentelle Policy mit ihrem vorlufigen Charakter. Auch kann ein Programm selbst die Kriterien fr seine Beendigung 108 109 li I Ii I' I oder Weiterfhrung liefern, welln ihm durch Gesetzgebung Er 6. Policy-Reaktion und politische Verarbeitung folgsmastbe eingebaut werden, beispielsweise als statistische I' Erfassung der behandelten Flle, Werden bestimmte Schwellenwer I, te nicht berschritten und das Programm-Soll nicht erfllt, luft I, die Manahme automatisch aus (de Leon 1978: 294f). Mu je doch eine politische Entscheidung ber die Beendigung/Weiter j, fhrung herbeigefhrt werden, so werden zu diesem Zweck meist j' I die natrlichen Abbrechpunkte (wie ein Regierungswechsel) be nutzt. Ein Programm langsam auslaufen zu lassen bietet den Vorteil, j ! ~ , da sich Zulieferer- und Empfngerklientele daran gewhnen kn ! ( nen, sich in ihren Forderungen und Bedrfnissen umzuorientieren, a und da die politische Untersttzung des Programmes kontinuier ~ ' lich abnimmt (Bardach 1977: 125). Diese dekrementalistische Stra tegie lt den betroffenen Durchfhrungsorganisationen auch Zeit, sich neuen Aufgaben zuzuwenden und neue Ressourcen zu er schlieen. Der pltzliche Abbau eines Programmes hingegen stt hufig auf mehr Widerstand und erfordert eine sorgfltige Vorbe reitung. So mu das Personal der durchfhrenden Organisationen darauf vorbereitet und alternativen Aufgaben zugefhrt werden, so da die Programmbeendigung nicht gleichbedeutend mit ihrer Entlassung wird (Lambright, Sapolsky 1976: 202f). Diskussionen um eine Programmbeendigung sind hufig von ei ner ideologischen Aufheizung des politischen Klimas begleitet. Verfolgt man Terminierungsabsichten, so erweist es sich als zweck dienlich, die betreffenden Manahmen in der ffentlichkeit ideo logisch zu delegitimieren, sie als Gefahr fr zentrale gesellschaftli o ,! che Werte darzustellen und ihnen damit die Existenzberechtigung abzusprechen und ihre politische Untersttzung zu vermindern. 72 Das Mobilisierungspotential der Ideologie wird dann genutzt, um die Programme zu reduzieren oder abzubrechen. Noch weitgehend im Dunkeln liegt die Frage: wie reagieren Teile der ffentlichkeit auf bestimmte Policies? Wie bringen sie Zustim mung oder Mifallen gegenber dem Programm in ihrem politi schen Verhalten zum Ausdruck, um es erneut in die Politikformu lierung einflieen zu lassen (Mller-Rommel 1985: lOsE.)? Policy Reaktionen und deren politische Verarbeitung - nicht die Imple mentation - sind heute das fehlende Glied (Hargrove 1975) in der Policy-Zyklus-Forschung. Bei genauer Betrachtung handelt es sich bei diesem Problem, das in der Systemtheorie schwungvoll als Feedback-Loop bezeichnet wird, um mehrere, miteinander verflochtene Fragestellungen. Wie nehmen Zielgruppen eine ihnen zugedachte Manahme auf? u ern sie sich zustimmend, ablehnend oder indifferent? Dieser Frage geht die Evaluationsforschung nach. Auch die Programmreaktion weiterer Bevlkerungskreise, die nur mittelbar betroffen sind, wer den unter Umstnden von ihr noch unter die Lupe genommen. Mittels verschiedener Methoden werden Programmklienten darauf hin befragt, wie sie die Qualitt einer Policy und deren administra tive Vermittlung beurteilen. Die Untersuchungsergebnisse knnen den politisch Verantwortlichen als Entscheidungsgrundlage die nen. 73 In den 60er Jahren beauftragten die groen Stdte in den USA hufig Institutionen wie die Urban Observatories, das Urteil der Brger ber verschiedene kommunale Dienstleistungen auf breiter empirischer Basis zu erforschen. So ergaben frhe Erhebun gen,74 da das Angebot von Dienstleistungen in ethnisch und ras sisch unterschiedlichen Wohngebieten in ihrer Qualitt erheblich auseinandergehen, nach der Formel Mehr Schulen, Parks und Stra enreinigung fr die Reichen, oder Wer hat, dem wird gegeben (Mladenka 1975, Rich 1979). Folgeuntersuchungen jedoch best tigen diese Diskriminierung nicht (Rosentraub, Thompson 1981: 990). Auch in der Bundesrepublik wurde im Zuge der Bemhun gen, die Brgernhe der ffentlichen Verwaltung zu verbessern, ana lysiert, wie verschiedene Verwaltungsleistungen von betroffenen Brgern beurteilt werden. Darber hinaus waren auch objektive Merkmale der Leistungserbringung, wie die rumliche Verteilung 111 11 110 von Infrastruktureinridll ungen, Gegenstand von Untersuch ungen (Kaufmann 1979). Stellt die Frage Wie perzipiert der Brger eine Leistung und de ren Vermittlung? ein noch relativ einfaches analytisches Problem dar, so erweist sich die daran anschlieende Frage Wie schlgt sich die Reaktion auf eine einzelne konkrete Policy im politischen Ver halten des Brgers nieder? als dorniges Untersuchungsproblem. Welche politische Artikulationsform whlen Betroffene, wenn berhaupt, um ihre Programmreaktion in den politischen Entschei dungsproze einflieen zu lassen? Werden dadurch ihre Wahlent scheidungen beeinflut? Schlieen sie sich einer Single-Issue Gruppe oder einem Verband mit vielfltigen Zielsetzungen an? Oder benutzen sie Parteikanle, um ihrer Meinung Ausdruck zu verleiheu ? Damit sind nur einige mgliche Wege der Artikulierung genannt. Eine partielle Antwort auf diese Frage bietet u.a. die Er forschung des retrospektiven Whlerverhaltens (Fiorina 1981): Wie reagieren Whler auf einzelne Policy-Issues der vergangenen Legis laturperiode und wie auf die politischen Entscheidungen regieren der Parteien? Die Schwierigkeit, die hier interessierenden Pro grammeinflsse analytisch von anderen Einflssen zu trennen, liegt auf der Hand. Es mag in den Fllen gelingen, in denen einer politi schen Frage in einem Wahlkampf berragende Bedeutung zu kommt, wie es tendenziell bei der Ostpolitik der sozialliberalen Bundesregierung im Wahlkampf von 1972 war. Auch die Whler reaktion auf staatliche Konjunkturpolitik wurde erforscht (Schmidt 1983). Jedoch antwortet der Brger auf nur wenige Programme intensiv und deutlich. Da er Adressat einer Vielzahl staatlicher Manahmen ist, vermischen sich diese in ihrer Bedeutung fr seine Wahlentscheidung. Darber hinaus beeinflussen traditionelle Par teibindungen und -bilder sowie die Persnlichkeiten von Politikern seine Entscheidung, die berdies durch das soziale Gefge geprgt ist, in dem sich der Whler bewegt. Programmerfahrungen und den politischen Reaktionen darauf liegen somit komplizierte Wech selwirkungen zugrunde, die auf keine einfache Formel gebracht werden knnen. Zu dem komplizierten bersetzungsschritt Policy-Erfahrung politische Meinungsuerung gesellt sich ein weiterer: Was macht der politisch Entscheidende mit einer Policy-Stellungnahme von Be 112 troffenen t Wie deutet und selzt er sie in rechtlich verbindliche Be schlsse um? Auch dieser Zusammenhang basien auf komplexen Transformationsprozessen und einer Vielzahl von Einflssen, die verschiedene Forschungsanstze analylisch zu erfassen suchen: So stellen die Whlerprferenzen einen wichtigen unabhngigen Ein flufaktor des Entscheidungsverhaltens der politischen Reprsen tanten dar (Luttbeg 1968; Eulau, Prewitt 1973; Cnudde, McCrone 1966; Miller, Stokes 1963). Jedoch machen sie sich auf mittelbare Weise bemerkbar (Zeigler, Jennings 1974) und werden durch die individuelle Einstellung des Politikers, die Haltung des politisch aufmerksamen Publikums und durch die Parteien und deren Pro grammatik gefrbt. Das Verhltnis zwischen Whlermeinung und politischem Entscheidungsverhalten von Parlamentariern ist eine Knigsfrage der Demokratieforschung, die ihren Bogen von der Diskussion ber valante generale und valanti de taus ber das freie und imperative Mandat bis hin zur responsiven Demokratie schlgt. Mit der Terminierung und der Policy-Reaktion/Verarbeitung kommen wir ans Ende des Policy-Zyklus. Natrlich verluft dieser Proze nicht so glatt, wie die Darstellung der logischen Phasense quenz dies nahelegt. Weder geordnet, indem ein Phasenschritt dem anderen folgt, noch strungslos, sondern zgerlich und schwerfllig vollzieht sich die Entwicklung einer Policy in unserem fragmentierten politischen Entscheidungssystem. Policy-Initiativen entstehen aus den unterschiedlichsten Quellen, werden versuchs weise in der ffentlichkeit thematisiert und verschwinden hufig wieder in der Vergessenheit. Einigen jedoch gelingt es, Zutritt zu einer politischen Bhne zu gewinnen und damit in den Strom der politischen Entscheidungen einzumnden. Diese Klippe kann leichter berwunden werden, wenn ein ueres Ereignis zu schnel lem politischen Handeln drngt. In der Regel bedarf es jedoch vie ler politischer Vorste, eines vorsichtigen Abtastens der Mehrheits fhigkeit einer Frage und vieler Abstriche an den ursprnglichen Policy-Forderungen, um sie politisch durchzusetzen. Whrend der Politikformulierung treten die Krfte, die sich fr eine Policy inter essieren, gebndelt auf und wirken zusammen, um die ursprng lich zerstreuten Policy-Initiativen im Rahmen einer Entscheidung in den zentralen Politikflu Eingang finden zu lassen. Danach 113 whrend der Implementation - verzweigt sich die Poliey-Entwick ',r lung erneut. Denn die Notwendigkeit, eine Policy-Entscheidung an Tausende oder Millionen von Adressaten heranzutragen und sie an ihnen zu verwirklichen, fhrt erneut zu einer vielfachen Ausdiffe renzierung des Policy-Flusses, wobei die einzelnen Entwicklungen - je nach Programm - durchaus variabel sein knnen. Whrend die einen in der Dutchfhrung munter weiterflieen, verdnnen sich andere zu kleinen Rinnsalen, die schluendlich austrocknen und zum unbemerkten Policy-Stillstand fhren: Ob der Policy neu er Schwung verliehen wird durch eine Neuformulierung oder neue Mittelzuweisung, oder ob sie insgesamt gestoppt und die damit ver I, bundenen Mittel in neue Bahnen gelenkt werden, entscheidet sich fi 'li aus der Policy-Reaktion der Durchfhrenden und Adressaten und der allgemeinen Haushaltslage. In dem Ma, als eine Policy nicht als statisches, sondern als dyna misches Phnomen betrachtet wird, entsteht die Notwendigkeit, auch begriffliche Formen und analytische Schemata anzubieten, die eine Policy in ihrer Vernderlichkeit erfassen. Im Verlaufe ihres Lebens tritt sie in unterschiedlichen Gewndern auf. Zwischen ihnen besteht jedoch ein Zusammenhang im Sinne einer logischen Fortentwicklung. Einige Hypothesen darber, warum sich eine Po licy in einer bestimmten Weise wandelt, wurden hier dargestellt. 114 Viertes Kapitel Policy-Analyse: Wissenschaftliche Polikberatung Die Policy-Analyse hat zwei Gesichter. Das eine ist der Beschrei bung von Policies und der Erklrung ihrer Entstehung, Entwick lung und Vernderung zugewandt; das andere der praktischen Be ratung von Politik, dem Bereitstellen von wissenschaftlichen Infor mationen fr den politischen und administrativen Entscheidungs proze. Erinnern wir uns an die Worte Lasswells: Die Policy Scien ces befassen sich mit dem Wissen ber und fr den Entscheidungs proze im ffentlichen und privaten Sektor ... (Lasswell 1971: 1; eig. bers.). Das Wissen fr den politisch Handelnden ist es, was uns hier nun interessiert. Welche Ziele und welche Methode impliziert das Bereitstellen von Wissen fr den politischen Entscheidungsproze? E.S. Qua de, einer der fhrenden Theoretiker der Policy-Analyse und frhe res Mitglied der Rand Corporation, macht die Vielfalt der Ziele und Instrumente deutlich: Das Wort Analyse umfat den Gebrauch von Intuition und Urteil und bedeutet nicht nur die Erforschung ei ner Policy, indem man sie in ihre Teile zerlegt, sondern auch der Entwurf und die Synthese von Handlungsalternativen. Die Aktivit ten, die damit einhergehen, reichen von der wissenschaftlichen For schung, um Einsicht in einen antizipierten Issue oder ein Problem zu gewinnen, bis hin zur Evaluation eines abgeschlossenen Pro grammes. Einige Policy-Analysen sind informell und stellen nicht mehr dar als hartes und sorgfltiges Denken, whrend andere eine breite Datenbeschaffung und elaborierte Berechnungen verlangen, die auf komplizierten mathematischen Methoden basieren (Quade 1982: 4). Die prskriptiv orientierte Policy-Analyse lt sich somit als eine 115 angewandte sozialwissenschaftliche Forschung definieren, die eine Vielfalt von Forschungsmethoden verwendet, um polieyre!evante In formation hervorzubringen und so aufzubereiten, da diese in einer politischen Entscheidungssituation benutzt werden kann, um vor liegende Policy-Probleme zu lsen (MacRae 1976: 277f.). Es liegt auf der Hand, da diese Probleme sich nicht den Grenzen der fach wissenschaftlichen Erkenntisse einfgen, sondern nur interdiszipli nr zu lsen sind. Das Ziel der Rationalisierung politischen Han delns ergibt sich hufig aus aktuellen Problemen, kann aber auch ein Element oder einen mittelfristigen Schritt in einem bergrei fenden innovativen Handlungsplan darstellen Oantsch 1970: 31f.). Die beraterische Ttigkeit der Policy-Analyse lt sich grob in vier analytische Schritte aufgliedern: - die Problemdefinition und Zielauswahl, - die Darstellung alternativer Methoden zu Erreichung dieser Ziele, - die Einschtzung der Durchfhrungschancen der vorgeschlage nen Lsungswege , und - die simultane oder nachtrgliche (ex post) Erfolgskontrolle ber die durchgefhrten Programme. Logisch und sachlich laufen diese analytischen Schritte, die die Be ratungspraxis strukturieren, parallel zum dargestellten Policy-Zy klus. Wenn also in der ersten Phase des Policy-Prozesses Probleme thematisiert, definiert und damit Ziele festgelegt werden, so gilt dies auch fr die Beratungsttigkeit. Allerdings vollziehen sich hier Problem- und Zielformulierung auf wissenschaftlich-systematischer Basis und erfllen als wissenschaftliche Entscheidungshilfe nur eine Zulieferfunktion im politischen Entscheidungsproze. Im Idealfall erstreckt sich die wissenschaftliche Beratung aus ei nem Gu von Frhinformationen ber gesellschaftliche Entwick lungen ber ein Instrumentarium zur rationalen Entscheidungsfin dung bei aktuellen Problemen bis hin zur Einschtzung der Durch fhrungschancen der beschlossenen Manahmen und der Erfolgs kontrolle, die die bereinstimmung von angestrebter und tatschli cher Policy untersucht. Whrend die mittlere Phase der rationalen Entscheidungsvorbereitung, der Analyse von Handlungsalternati ven und deren Konsequenzen viel wissenschaftliche Aufmerksam keit gezollt wurde, entwickelte sich die Abstimmung von Politik formulierung und Vollzug nur zgernd. 1. Problemdefinition und Zielauswahl Die Auffassungen darber, was die Policy-Analyse in der Zieldis kussion zu leisten hat, divergieren. Wird einerseits postuliert, die Policy-Analyse solle bei der Suche und Festlegung erstrebenswerter politischer Handlungsziele aktiv mitwirken, wird andererseits em phatisch davor gewarnt, da Policy-Analytiker sich in politische Wertdiskussionen einschalten. So empfiehlt der normativ orientier te Ansatz, durch die Erforschung von Werten und alternativen Handlungswegen, die der Zielerreichung dienen, praktische Vor schlge zu entwickeln (Dunn 1981: 36). In dieser Funktion einer Policy Advocacy sollten die Forscher jedoch Zurckhaltung ben und sich vor emotional-ideologischem Aktivismus hten, um be stimmten Policy-Zielen zur Durchsetzung zu verhelfen. Denn die Entwicklung von Empfehlungen darber, was getan werden knn te, sei nicht gleichzusetzen mit der Aufforderung, etwas zu tun (Baier 1969: 53). Von der Policy Advocacy abzuheben sind diejenigen normativ orientierten Theoretiker, die eine kreative, in den Beratungsproze integrierte Wertediskussion fr ntig halten. So sprechen sich Yarmolinsky, Etzioni, Wildavsky und ]antsch dafr aus, da der Wissenschaftler sich der Neubeurteilung von Problemen, damit der etwaigen Neufestsetzung von Werten innerhalb des demokrati schen Grundkonsensus (mixed efficiency) nicht entziehen sollte. Auch Dror betrachtet es als eine Chance fr die Policy-Analyse, die Spanne mglicher Handlungsalternativen phantasievoll zu erwei tern (Policy Preferization)l5. Dies weist auf die Notwendigkeit hin, ganz neue Techniken und Methoden zu entwickeln, um Policy durch rationale Mittel und nicht-rationale Prozesse zu verbessern, die damit ein integrales Element der prskriptiven Policy-Analyse darstellen (Dror 1975: 251; eig. bers.). Als tragische Verwirrung bezeichnet es ]antsch, die systemanaly tischen Entscheidungstechniken (Ziel-Mittel-Strategien) mit Policy 116 117 Analyse gleichzusetzen, ... tragisch, weil wir in der mchtigen Dy namik linearen Denkens und Handclns verhafteT bleiben, wenn wir nicht lernen, unsere Werte und Normen in einer Weise neu zu ord nen, die es uns erlaubt, die problematischen Situationen zu bewl tigen, die sich aus der Komplexitt unserer sozialen Systeme erge ben Gantsch 1970: 31f.; eig. bers.). Wenn kein Konsensus ber Zielvorstellungen bestehe und das Problemverstndnis diffus sei, liefen die raffiniertesten analytischen Techniken ins Leere. Daher sei die vornehmste Aufgabe der Policy-Analyse diejenige der intel lektuellen Innovation (ebd.: 38f.), das Planen nach dem Human Actions-Modell (Ozbekhan 1969) im Gegensatz zum mechanisti schen Modell. Whrend beim mechanistischen Planungsmodell die Werte und Ziele von auen vorgegeben werden, bildet nach dem Human Actions-Modell die Zieldefinition ein integrales und alle weiteren Schritte prgendes Element der Beratung. Bei der De; finition von Werten werden alternative Modelle fr die Zukunft entworfen (Dror 1970: 143). Durch die systematische Bercksichti gung der Wertebasis soll die Policy-Analyse nicht Gefahr laufen, ... immer besser die falschen Dinge zu tun (ebd.; eig. bers.). Im Gegensatz dazu vertritt die wertabstinente Richtung die Auf fassung, da es nicht Aufgabe des Policy-Analytikers sei, gesell schaftliche Probleme antizipativ zu umreien und konkrete Ziele zu empfehlen (Coleman 1972: 10), seine Sache sei es nur, vorgege bene Ziele und Probleme zu analysieren, die innere Konsistenz der Ziele und der daraus abgeleiteten operativen Manahmen zu disku tieren sowie solche Strategien auch aufzuzeigen. Die Auswahl der Ziele und Methoden aus dieser Sicht jedoch sei ausschlielich den politischen Entscheidern zu berlassen. Die Policy-Analyse sollte von der Vertretung bestimmter Policy-Positionen [Policy Advocacy, A.W.H.] unterschieden werden. Im Gegensatz zur Policy-Analyse, die sich mit der systematischen Untersuchung, Erklrung und der Entwicklung von theoretischem und Tatsachenwissen befat, ist es das Anliegen der Policy Advocacy, zu bestimmen, was Regierungen tun sollten, und politische Untersttzung fr spezifische Policies zu schaffen ... (Anderson 1976: 2, eig. bers.; vgl. Quade 1982: 21). Insbesondere die frhe Policy-Analyse war es, die sich diese Forde rung nach wertfreien Untersuchungen zu eigen machte. Dies war unter anderem dadurch bedingt, da sie sich berwiegend mit I1 H leicht quanrifizierbaren lnvestitionsprojekten befate. Je strker die Beratungspraxis sich jedoch weichen Problemen, wie der Armuts problematik, zuwandte, umso deutlicher traten die Bezge zu bergeordneten Wertvorstellungen hervor (Nelson 1974: 382). Darberhinaus erweist sich in manchen Beratungssituationen Task Order Research, die Auftragsforschung mit genau umrissener Auf gabensteIlung , als unmglich, weil der Auftraggeber oft nur vage wei, da etwas nicht stimmt, ohne die Grnde dafr zu kennen und przise Fragen formulieren zu knnen. Erst im Laufe der Zeit findet der Berater heraus, was zu tun ist, um dem Klienten zu hel fen. Ein Task-Order-Vertrag htte den Policy-Analytiker mgli cherweise an eine Strategie gebunden, die dem Problem wenig angemessen gewesen wre (Lowry 1972: 57). Die Problemerrterung, sofern sie als Aufgabe des Policy-Analy tikers betrachtet wird, findet in der Inventions- oder Initiations phase (Brewer 1974: 240) statt. Es werden Probleme analysiert und mgliche Problemlsungen gesichtet. Ein Policy-Problem re sultiert aus einer nicht realisierten Wertvorstellung, einem nicht be friedigten Bedrfnis. Es wird als Problem erkannt, das zu ffentli chem Handeln herausfordert Gones 1984: 41f.). Die Entscheidung darber, welches Problem zu lsen ist, setzt Informationen ber die Problementstehung und Kenntnisse ber gesellschaftliche Werthie rarchien voraus. Die Bestimmung und Beschreibung des Policy Problems ist weichenstellend fr die Policy-Gestaltung, denn die Art und Weise der Problemdefinition steckt den Handlungsrahmen fr die Lsungsvorschlge weitgehend ab. Fr die Beratungspraxis stellt sich damit eine doppelte berset zungsaufgabe. Das Problem mu aus der Wirklichkeit in die Form einer wissenschaftlich-systematischen Problemdefinition bertragen werden. Dann mu diese Problembestimmung an die Gegebenheiten und Zwnge des politischen Alltagsgeschfts ange pat werden. An beiden bergngen droht die Gefahr der Pro blemverzerrung. 77 Um eine bersetzungsschwierigkeit aufzuheben - und hier stoen wir wieder auf die Wertediskussion - sprachen sich manche Policy-Analytiker dafr aus, die Bestimmung des Un tersuchungsproblems der auftraggebenden Verwaltung (Task Or der Research) zu berlassen (Coleman 1972: 10). Zur Ermittlung und Diskussion von Zielen gibt es eine Vielzahl 119 analytischer Methoden, die in der Planungsliteratur im einzelnen dargestellt und errtert werden (Bhret 1975), so die Inhalts- und Dokumentenanalyse, die Befragung (z.B. Delphi-Methode), das Morphologische Verfahren oder die Entwicklung eines Zielbaumes zur Systematisierung von Zielen und andere mehr (vgl. Jantsch 1970, Bhret 1975). Die wissenschaftliche Analyse des Zielsystems setzt voraus, da relativ przise Zielbestimmungen gegeben sind (Hellstem, Wollmann 1977: 25). 2. Auswahl von Handlungsalternadven An die wissenschaftliche Diskussion von Problemen und daraus ab geleiteten Policy-Zielen schliet sich die Frage nach den Handlun gen an, die geeignet sind, diesen Zielen nherzukommen. So wich tig es ist, da man sich bei der Konzipierung eines Programms ber die Entstehungsursachen eines Problems im klaren ist, so hufig lie gen sie auerhalb des Bereichs der politischen Einwirkungsmglich keiten und scheiden daher als Gegenstand politischen Handelns aus. Was als machbar erscheint, wird durch den gesellschaftlichen Wertekonsensus, die Ressourcenlage und die politischen Kosten Nutzen-berlegungen von Schlsselakteuren bestimmt. Im verbleibenden Gestaltungsspielraum werden auf der Stufe der strategischen Planung dann verschiedene Handlungsalternati ven formuliert, die im Hinblick auf eine optimale Ressourcenallo kation und ihre Systemeffektivitt beurteilt werden. Zur Anwen dung kommen in diesem ersten Schritt Methoden wie die System Simulation und integrative Planungsanstze (wie das Planning-Pro gramming-Budgeting System) sowie Entscheidungstheorien. Die explizite Aufgeschlossenheit gegenber Policy-Strategien ist ein wichtiges Merkmal der Policy-Analyse, dadurch unterscheidet sie sich von der gegenwrtigen Systemanalyse (Dror 1970: 143; eig. bers.).7 8 An die Phase der bergeordneten strategischen Planung schliet lytischen Methoden der Managell1enttheorie, linearer konomi scher Prognosen, der konornetrie, verschiedener Arten von Ko sten-Nulzen-Analysen und der Operalions Research verglichen und bewertet werden. 79 3. Implementationsplanung / Implementation Estimate Zumindest dem Anspruch nach unterscheidet sich die Policy Analyse von Systems Analysis/Operations Research dadurch, da sie bei der Bewertung von Handlungsalternativen nicht nur deren Kosten und Nutzen ermit, sondern auch deren Durchfhrbarkeit einschtzt, um Wollen und Erreichen zusammenzufhren (Dror 1970: 140). In der Implementationsliteratur wurde allerdings viel mehr Aufmerksamkeit darauf verwendet, den Implementationsver lauf eines Programmes expost zu beschreiben und zu erklren als ex ante die Programmabwicklung mit Hilfe analytischer Raster und Mo delle zu antizipieren. Doch hngt der Programmerfolg wesentlich davon ab, ob man die politischen Gegebenheiten und administrati ven Zwnge bedenkt, mit denen eine Policy bei ihrer Umsetzung zu rechnen hat. Innerhalb der Grenzen, die durch die Durch fhrungsmglichkeiten gezogen werden, gibt es bessere und schlechtere Manahmen zur Erreichung eines gesetzten Policy Zieles (Hargrove 1976: 14). Um die Durchfhrungschancen eines Policy-Vorschlages einzu schtzen, ist es notwendig, systematisch Fragen zu formulieren, die sich auf mgliche Engpsse und kritische Stellen des Implemen tationsprozesses erstrecken. Eine Prfliste fr den Hindernis-Par cours, den ein Programm durchlaufen mu, mte folgende Fragen umfassen: 1. Sind die Programmziele przise formuliert und - wenn es sich um mehrere Ziele handelt - in eine klare Rangordnung gebracht worden? Stimmen die Entscheidungsregeln in dem Programm mit den allgemeinen Programmzielen berein? Wird beispielsweise die sich die konkrete operationale Planung an, die sich in den Rahmen der bergeordneten Ziele einfgt. Die formulierten Strategien wer den in operative Manahmen bersetzt, die dann mit Hilfe der ana- I ! I I Genehmigung von Lizenzen und Erlaubnissen von Befunden ab hngig gemacht, die sich den bergeordneten Programmzielen lo gisch einfgen? Liegen der Zielformulierung Konflikte zugrunde, 120 121 , .---0 die nur vorlufig beigelegt wurdl'n;> Besteht die Gl'fah r, da sie sich whrend der Durchfhrung erneut entznden? 2. Beruht das Programm auf einer tragfhigen Wenn-Dann-, oder Ursache-Wirkungs-Annahme oder bestehen Zweifel hinsichtlich der Gltigkeit der Programmtechnologie ? 3. Kann die Verantwortung fr die Durchfhrung des Programms einer Institution bergeben werden, die die Programmziele unter sttzt und dem Programm hohe Prioritt einrumt? Welchen Stel lenwert hat dieses neue Programm im gesamten Aufgabengefge der Behrde? Soll das Programm einer neu zu schaffenden Behrde anvertraut werden oder einer schon bestehenden Organisation? 4. Verfgen die Vollzugsinstitutionen ber ausreichende finanziel le Ressourcen, um das geplante Programm durchzufhren und die allgemeinen Programmziele auf Tausende von Einzelfllen anzu wenden und den Gesetzesgehorsam (Compliance) der Adressaten zu kontrollieren (Mazmanian, Sabatier 1981: 25)? 5. Wie viele Behrden und andere Organisationen mssen zusam menarbeiten, F um die Manahmen durchzufhren (Hatry u.a. 1976: IOO)? Ist deren Kooperation bereits eingespielt? Sind Dom nenkonflikte oder Koordinationsschwierigkeiten zu erwarten (Gor harn 1970: 170)? 6. Wie verhalten sich die Handlungsbeteiligten auf anderen poli tisch-administrativen Ebenen? Welche sind die staatlichen Parame ter fr kommunale Akteure und umgekehrt (Linebery, Masotti 1975: 319)1 7. Fgt sich das neue Programm in die organisatorische Arbeitsrou tine der zustndigen Organisationen leicht ein oder setzt es be trchtliche Verhaltensnderungen der Organisationsangehrigen voraus (Hatry u.a. 1976: IOO)? 8. ber welche Sanktionsmglichkeiten (positive und negative) verfgen Organisationsangehrige, die die Policy untersttzen, um sie gegen den eventuellen Widerstand ihrer Kollegen und von Ziel gruppen durchzusetzen (Mazmanian, Sabatier 1981: 25)? 9. In welchem Ma setzt sich die Organisationsspitze fr die Durch fhrung der neuen Manahme ein (Gross u.a. 1971: 203)? 10. Welche Programm-Klientele schafft die Policy? Stehen sie dem Programm befrwortend oder ablehnend gegenber? ber welche Ressourcen verfgen die verschiedenen Klientele? 122 It,,_ L 11. Welche Voraussetzungl'n (AntTize, Drohungen) sind notwen dig, um sie zum Handeln zu veranlassen (Wortmann 1975: 42). In welchem Mae rumen die Programmbestimmungen den Klienten die Mglichkeit ein, Einflu auf die Gestaltung des Implementa tionsprozesses zu nehmen? 12. Wie knnen Klientele, die die Policy befrworten, aktiviert werden und dazu befhigt werden, die Implementation kritisch zu verfolgen und sich aktiv daran zu beteiligen? 13. Sehen die Programmbestimmungen verbindliche Erfolgskon trollen durch unabhngige Organisationen vor? 14. Wie kann sichergestellt werden, da Parlamentarier und exeku tive Politiker, die dem Programm wohlwollend gegenberstehen, die Durchfhrung aktiv begleiten und, wenn ntig, im Implementa tionsproze intervenieren, sofern eine unerwnschte Zielverschie bung droht? Ist ein Akteur bereit, als Fixer (Bardach 1977: 268f.) aufzutreten und verfgt er ber die notwendigen Ressourcen, um dies in effektiver Weise zu tun? Eine Beantwortung der aufgefhrten Fragen, die sich aUe auf neu ralgische Stellen des Durchfhrungsprozesses beziehen, lassen das Implementationsschicksal einer Policy erahnen. Aus dem Imple mentation Estimate werden dann Rckschlsse fr eine geeignete Implementationsstrategie gezogen. Sie berechnet die politische und administrative Untersttzung, mit der eine Programmvariante rechnen kann und ermit die Opportunittskosten, mit denen eine Entscheidung verbunden ist (Allison 1975: 369f.). Aus der zentralen Steuerungsperspektive sind es also in erster Li nie die Przision und Strke einer rechtlichen Regelung, das Ma der hierarchischen Integration der Durchfhrungsstruktur , das En gagement der Durchfhrenden, die Anwesenheit eines Fixers im Falle der Programmstagnation sowie die Ressourcen der verschiede nen Adressaten, die den Durchfhrungserfolg eines Programms be stimmen. Eine ebenso wichtige RoUe spielen die Untersttzung der Programmzielgruppen, eine wohlwoUende oder zumindest freund lich-gleichgltige Haltung der breiten ffentlichkeit sowie gnsti ge soziokonomische Rahmenbedingungen (Mazmanian, Sabatier 1981: 28). Der Manahmenplanung von oben (Forward Mapping) steUt 123 7 Elmore die Manahmenplanung von unten (Backward Map ping) entgegen. Sie geht von rtlich auftreteOlkn Problemen aus und definiert aus lokaler Sicht den staatlichen Handlungsbedarf. Die Programmplanung beginnt an der Nahtstelle, an der admini stratives und privates Handeln zusammenstoen, und entwickelt daraus in verschiedenen analytischen Schritten das Gesamtpro gramm: - Zunchst wird das Problem, so wie es sich vor Ort przisiert, beschrieben. - Danach wird das Handlungsziel, das durch die Manahme er reicht werden soll, przise definiert. - Diesem Ziel werden organisatorische Manahmen zur Seite ge stellt, dann werden die Mglichkeiten der Zusammenarbeit zwi schen den Zielgruppen und zustndigen Organisationen ein geschtzt. - Erst dann richtet sich der Blick nach oben mit der Frage: Wel chen Beitrag knnen verschiedene berrtliche Instanzen zur er folgreichen Problembewl tigung vor Ort - Schlielich wird der Ressourcenbedarf geschtzt und nach Fi nanzierungsquellen Ausschau gehalten (Elmore 1979/80: 604). Neue Akzente werden bei der Planung von unten, insbesondere bei der Einschtzung der Durchfhrungsorganisation gesetzt. 80 Or ganisationen gelten nicht als mgliche Usurpatoren einer glatten Implementation, sondern als deren Kapital: Der organisatorische Handlungsspielraum bietet eine Chance, die Problemgerechtigkeit und Brgernhe von Politik zu erhhen (Elmore 1979/80: 604). Um einzuschtzen, ob eine Organisation willens und in der Lage ist, eine neue Aufgabe durchzufhren, mu die Bedeutung der Programmanforderung aus ihrer Sicht, aus ihrem spezifischen Handlungskontext heraus beurteilt werden. Wie erlangt die neue Aufgabe .die Aufmerksamkeit der Organisation, und wie wird sie verarbeitet? Kann sie standardisierten Arbeitsvorgngen eingeglie dert werden, oder erfordert sie die Einrichrung neuer Probleml sungseinheiten (Sproull 1981: 455)?81 Welche analytischen Instrumente stehen nun zur Verfgung, um Informationen ber das wahrscheinliche Durchfhrungsverhalten von Organisationen und anderen Programmakteuren zu gewinnen? 124 I I I i I I Der Irnplementationsverlauf kann mitlels Planspielen wie Compu tcr-Simulationen, Szenarien und Rollenspielen antizipiert werden. Alternatives Enrscheidungsverhalten und dessen Konsequenzen las sen sich auch mit Hilfe eines Entscheidungsbaumes erfassen und beurteilen (Bhret 1975: 193). Obwohl immer nur einer begrenz ten Zahl von Handlungsmglichkeiten und deren Folgen nachge gangen werden kann, deckt das Vordenken einiger Handlungs strnge Lcken und Widersprche in der Programmgestaltung auf, die zunchst der Aufmerksamkeit entgingen. In der Bundesrepublik wurden schon hufiger Planspiele veran staltet, um die Durchfhrbarkeit von Gesetzen zu erproben. Diese Praxistests (Bhret, Hugger 1977) von Gesetzen bezogen sich vor al lem auf die administrative Handhabung dieser Programme. Im Planspiel zur Novelle des Bundesbaugesetzes beispielsweise wur de mit unterschiedlichen Methoden gearbeitet, so im Bereich der Planungsintegration und Brgerbeteiligung mit Rollenspielen, bei der Analyse der Auswirkungen des Planungswertausgleichs mit aufwendigen Datenerhebungen (Schfer 1978: 385f.). Das Durch spielen der Entwrfe bis in letzte verwaltungstechnische Details fr derte Probleme zutage, die von den Gesetzesformulierern, aber auch von den kommunalen Spitzenverbnden trotz ihres Praxishin tergrundes so nicht gesehen worden waren (Schfer 1978: 401). Als vorteilhaft erwies sich, da das Implementationsplanspiel bereits im Referentenstadium des Gesetzes begonnen wurde. Denn damit be stand die Mglichkeit, noch Vernderungen vorzunehmen und de ren Auswirkungen in weiteren Untersuchungen zu beobachten. Wird das systematische Vordenken des Durchfhrungsprozes ses zum integralen Bestandteil der Policy-Analyse, so mssen in die Kosten-Nutzen-Analyse ber die verschiedenen Programmop tionen konsequenterweise auch die Kosten eventueller Implernenta tionsschwierigkeiten einflieen. Programminhalte werden dann auch unter dem Gesichtspunkt alternativer Durchfhrungsstrate gien analysiert und beurteilt und die Programmoptionen auf einer Durchfhrbarkeitsrangskala angeordnet. Von der ex-ante-Beratung anllich der Vorbereitung eines Pro grammes ist die begleitende wissenschaftliche Politikberatung bei der Programmdurchfhrung zu unterscheiden. Im Rahmen der Si multanberatung werden Interimskontrollen ber den bisherigen J 125 a - Implementationsverlauf vorgenommen und die Programmresultate laufend berprft. Treten eindeutige lmplementationsrnngel zu tage, werden unter Umstnden korrigierende Manahmen wiihrend der Durchfhrung vorgenommen (Williams 1971: 270). 4. Wirkungsanalyse Yehezkel Dror, einer der Begrnder der Policy-Analyse, stellte 1968 nchtern fest, da in der Politik systematisches Lernen aus Er fahrung selten sei. Trotz der allgemein verbreiteten Neigung, poli tische Manahmen mit Hinweis auf Erfahrungen zu rechtfertigen, habe Lernen aus Erfahrungen nur sporadischen und zuflligen Cha rakter, da nur wenig systematische Evaluationen politischen Han delns vorliegen (Dror 1968). Dies hat sich grndlich gendert 82 , und die Wirkungsforschung stellt zumal in den USA mittlerweile eine prosperierende For schungsindustrie dar. Whrend anfnglich ein starker Optimismus die Evaluationsforschung (Rivlin 1971; Campbelll975) durchdrang und man auf eine deutliche Verbesserung von Policies in einer Ex perimentiergesellschaft hoffte, traten im Verlaufe der Zeit jedoch immer strker die methodischen Schwierigkeiten hervor, die mit Wirkungsanalysen insbesondere bei weichen Programmen mit dif fusen Zielsetzungen verbunden sind, und trugen zu einer relativen Ernchterung bei. Ziel der wissenschaftlichen Erfolgskontrolle ist es, ffentliche Programme anhand verschiedener Indikatoren zu berprfen und an ihren ursprnglichen Zielsetzungen zu messen. Programmeva luation ... mit (1) die Wirksamkeit eines laufenden Programmes bei der Erfllung der gesetzten Ziele, arbeitet (2) mit wissenschaft lichen Untersuchungsmethoden, um Wirkungen, die auf das Pro gramm zurckzufhren sind, von Wirkungen zu unterscheiden, die durch andere Situationsvariablen bedingt sind, und strebt (3) eine Verbesserung des Programmes an, indem laufende Programm handlungen verndert werden (Wholey u.a. 1970: 23; eig. bers.). Das berwachen der Programmergebnisse kann parallel zur Pro grammabwicklung laufen (Monitoring) oder nach einer bestimm , : 126 I i 7 J ten Dauer der Programmerfahrung, nach einer ersten Abwicklungs phase stattfinden. Aus der Zyklus-Perspektive gesehen wird ent weder eine Vorher-Nachher-Aufnahme gemacht (Ergebnis- und Wirkungsevaluation) oder aber der Abwicklungsproze, also die Implementation, in die Analyse der Programmergebnisse einbezo gen (Proze-Evaluation oder comprehensive evaluation; Bern stein, Freeman 1975: 13). Da alle Policy-Empfehlungen auf hypothetischen Wenn-Dann Annahmen ber die Auswirkung spezifischer Policy-Manahmen basieren (Wenn A getan wird, resultiert daraus B), stellen sie so lange informierte Vermutungen dar, bis sie durch Programmerfah rungen besttigt oder widerlegt werden (Dunn 1981: 277). Die methodischen Mglichkeiten, Programmergebnisse und Pro grammwirkungen zu untersuchen, sind so vielfltig, da deren Darstellung leicht zum Nachschlagewerk ber Methoden der em pirischen Sozialforschung geraten kann. Alle Systematisierungsver suche der methodischen Optionen strukturieren zwar die Vielfalt, verschrfen aber auch die Meinungsunterschiede zwischen verschie denen Schulen (Maynard-Moody, McClintock 1981: 644). Grob lassen sich vier Forschungsstrnge unterscheiden: Das social syste ms accounting, soziale Experimente, das social auditing (die soziale Rechnungskontrolle) sowie die Auswertung vorhandener Er gebnisse der Sozialforschung zur berprfung vermuteter Kausal zusammenhnge (Sekundranalyse) (Dunn 1981: 277f.). Die vier Untersuchungsanstze unterscheiden sich dadurch, da nur beim sozialen Erxperiment die politische Steuerung und deren Auswirkungen auf Policy-Ergebnisse bewut beeinflut wird. Die anderen drei Anstze kontrollieren die politische Intervention (Programm-Inputs) nur indirekt, indem sie feststellen, wieviel einer beobachteten Policy-Vernderung auf eine politische Manahme zurckzufhren ist. Dritte uere Einflsse, die nicht direkt mit der Programmhandlung verbunden sind, werden konstant gehal ten. Bei der Durchfhrung sozialer Experimente und des social auditing bedarf es der Erhebung eigener Daten, whrend dies im Falle der Sozialbilanzen (Sozialindikatoren) (Sheldon, Freeman 1970: 97f.). nicht unbedingt erforderlich ist und bei der Sekundr analyse nur auf vorhandene Forschungsresultate zurckgegriffen wird (Dunn 1981: 285). 127 5 FT . ~ .., ~ _ ...._ - ~ - ~ Die Sozialbilanz oder das Sozialindikatoren-System sind fr die Policy-Forschung, die sich fr die Analyse von Einzelprogrammen interessiert, nicht so wichtig, weil sie die aggregierten Wirkungen einer Vielzahl von Policy-Manahmen im Hinblick auf bestimmte soziale Zustnde mit. Diese werden mittels Indikatoren ber ln gere Zeit hinweg periodisch untersucht. Hingegen sind soziale Ex perimente zur Messung der Wirkungen von Einzelprogrammen geeignet: Es wird beobachtet, wie sich die Manipulation einer Va riable, die Einfhrung der Policy-Manahme, auf bestimmte Merk male auswirkt. Die Programmhandlungen werden entweder direkt beeinflut und so stark wie mglich variiert, um eventuelle abwei chende Auswirkungen zu beobachten. Oder es werden Kontroll gruppen verwendet: Die experimentelle Gruppe erfhrt eine beson dere Behandlung, whrend die anderen Gruppen, die Kontroll gruppen , keiner Behandlung oder einer stark abweichenden Be handlung unterzogen werden. Faktoren, die auerhalb der interes sierenden Programmeinwirkung Vernderung hervorrufen knn ten, werden dadurch konstant gehalten, da die Mitglieder der Experiment- und Kontrollgruppen nach Zufallsprinzip ausgewhlt werden und die experimentellen Stimuli, die Programmbehand lung , nach dem Zufallsprinzip innerhalb dieser Gruppen erfolgen (Campbell, Stanley 1966; Riecken, Boruch 1974). Im Idealfall wer den Daten ber den Zustand vor und nach der Intervention erho ben. Wenn die Datenerhebung zu verschiedenen Zeitpunkten mglich ist, wird dies in einer unterbrochenen Zeitreihenanalyse (Roos 1974: 109) getan. 83 Eine &-post-facto-Untersuchung (mit Kontrollgruppen) wird gewhnlich durchgefhrt, wenn Daten ber den Zustand vor der Intervention nicht verfgbar sind (Roos 1974: 109) (cross-sectional comparison; Jones 1973: 110). Soziale Experimente und Quasi-Experimente werden in den USA seit dem New Deal angewandt (Stephan 1935: 515f), verstrkt je doch nach dem Zweiten Weltkrieg zur berprfung der Wirkun gen sozialpolitischer Programme. Das soziale Experiment ermg licht es, relativ przise die Wirkungel1 einer Programmhandlung zu messen. Die Methode zeichnet sich durch ihre Strke in der kausalen Inferenz (Programmhandlung - Programmergebnis/Wir kung) aus oder durch ihre hohe interne Validitt (Campbell, Stanley 1966: 5f; Hellstern, Wollmann 1983a). Ihre externe Validi tiit hingegen ist kritischer zu beurteilen: Die Mglichkeit, ihre kau salen Folgerungen ber das enge Untersuehungsfeld hinaus zu ver allgemeinern, ist begrenzt. Darberhinaus stt die methodisch bedingte Notwendigkeit, Gruppen ungleich zu behandeln, hufig auf ethische Bedenken. Auch sind viele Poliey-Manahmen in ihrer Abwicklung zwischen Brgern und Behrden so komplex, da sie in sozialen Experimenten nur gewaltsam vereinfacht abgebildet und untersucht werden knnen. So stellt der Umstand, da Policies hufig mit breiter diffuser Zielsetzung (Broad-Aim-Programme) verabschiedet werden, um politisch mehrere Gruppen zu bedienen, ein Hindernis fr eine streng experimentelle Ursachen- Wirkungs-berprfung dar (Weiss, Rein 1971: 287ff). Viele Programm-Durchfhrende ha ben ... im wesentlichen eine >Programm-Enveloppe< erhalten, die nur wolkige Wnsche und Geld enthielt. Nun waren detaillierte Ziel beschreibungen nicht ntig, um das Geld auszugeben, jedoch sind sie unabdingbar, um den Programmproze und das Pro grammergebnis auszuwerten (Nay u.a. 1974: 303; eig. bers.). Entsprechend mssen die Evaluatoren das Programm ziel aus der Sicht unterschiedlicher Zielgruppen interpretieren (Hofferbert 1982: 290) und mit Hilfe subjektiver Indikatoren deren Zufrieden heit messen (Shin 1981: 981). Die verschiedensten Methoden der empirischen Sozialforschung von der teilnehmenden Beobach tung, Gruppen-Interviews bis hin zu Delphi-Befragungen (Patton 1976; Hellstern, Wollmann, 1977) werden herangezogen, um berdies die Zielvorstellungen wichtiger Positionstrger im Pro grammproze zu ermitteln. Alternativ bieten sich dem Forscher somit verschiedene Melatten: die Gesetzesvorschriften, die Ge setzgebungstradition im Politikfeld, die Interpretation der Policy durch betroffene Gruppen und andere aufmerksame Publika (Radin 1977). Orientierungspunkte stellen auch die Ziele dar, die Durchfhrungsbeteiligte whrend der Implementation ent wickeln, die Policy-Ziele, die sich fr technische Evaluationsme thoden besonders gut eignen (van Meter, van Horn 1975: 445), so wie das aktuelle Verstndnis eines Policy-Ziels durch Politiker (Na kamura, Smallwood 1980: 74). Der dritte Ansatz der sozialen Rechnungskontrolle (social au diting) stellt Manahmen, insbesondere die Allokation von Fi 128 129 1 1 nanzmitteln 84 , Durchfhrungsproze und Programmwirkungen in i einen Zusammenhang. Sie mndet in eine enge Verzahnung von i Evaluation und Implementation und eine berwachung der admi
nistrativen Durchfhrung, das Im Unterschied zum i " sozialen Experiment und Quasi-Experiment wird die Black Box I der institutionellen Durchfhrung systematisch in die Analyse einbezogen. Die Wirkungsanalyse mit Hilfe der Auswertung vorhandener so zialwissenschaftlicher Forschungsresul tate (sekundranalytische i Evaluation) basiert nicht auf der eigenen quantitativen und qualita I tiven Erhebung von Daten, sondern impliziert die systematische Zusammenstellung, den Vergleich und die Beurteilung von Implementations- und Wirkungsanalysen. Als Informationsquellen stehea primr einzelne Fallstudien zur Verfhgung, die sich mit der Entstehung, Verabschiedung, Implementation und Wirkung einzelner Programme befassen. Im Rahmen der Case Survey-Me thode werden die Faktoren herausgestellt und analysiert, die Ver nderungen in der Entstehung, Durchfhrung und Wirkung von Policies erklren (Yin, Heald 1975: 371ff.; Lucas 1974). Ein Fall Codierungsschema mit seinen Kategorien /Indikatoren bildet die wesentlichen Merkmale der Programmformulierung, der Imple mentationsergebnisse und -wirkungen ab. 86 Die Verwendung von Fallstudien erffnet die Chance, vielfltige Dimensionen des Poli cy-Prozesses zu beleuchten und eine Vielzahl von Faktoren zu erfas sen, die fr die Entstehung bestimmter Policy-Ergebnisse verant wortlich sind. Werden umfassende empirische Untersuchungen se kundranalytisch ausgewertet, mu ein Raster konstruiert werden, das ihren Vergleich mglich macht: Die gemessenen Variablen und verwendeten Methoden werden systematisiert, um die Forschungs ergebnisse vergleichend zu bewerten (Dunn 1981: 298). Die Entscheidung fr eine Evaluationsmethode erfolgt unter Be rcksichtigung der besonderen Programmerkmale, die es zu unter suchen gilt. Allzu oft wird jedoch versucht, viereckige Bolzen in runde Lcher zu stecken (Maynard-Moody, McClintock 1981: 644f.). So lt die Anwendung harter quantitativer Methoden bei der Evaluation von Humandienstleistungen den Erfolg des Unter nehmens als fraglich erscheinen, und allzu oft werden Studien ohne ausreichende einschlgige Fakten- und Theoriekenntnisse durchge 130 fhrt (ebd.: 645). Mit Rcksicht auf den weichen Programmcha rakter schlagen Weiss LInd Rein anstelle der experimentellen Wir kungsanalyse fr politische Programme mit diffuser Zielsetzung die Comprehensive Evaluation vor, also eine Evaluation und Imple mentationsanalyse. Obwohl sie eine prozeorientierte, qualitative, historische Einzelfall- oder Mehrflle-Vergleichsstudie ist, ... brau ehen quantitative Daten nicht ausgeschlossen werden (Weiss, Rein 1971: 105). Ebenso unerllich ist es fr den Analytiker, sich mit dem politi schen und organisatorischen Kontext vertraut zu machen, in dem eine Evaluation entsteht und (hoffentlich) Verwendung findet (Na gel 1975),87 Als Gegenstand von Erfolgskontrollen besonders be liebt sind umfassendere, innovative Policy-Manahmen. Der politi sche Alltag bringt jedoch in der Regel nicht diese spektakulren Manahmen hervor, sondern nur geringfgige Vernderungen ge genber dem Status quo, die im Hinblick auf ihre Auswirkungen schwerer zu erfassen und damit undankbare Gegenstnde von Wir kungskontrollen sind 00nes 1973: 110). Auch gehen die beraten den Wissenschaftler oft flschlicherweise davon aus, da Entschei dungen durch klar identifizierbare Personen zu przisen Zeitpunk ten gefllt werden. Jedoch sind Policy-Entscheidungen das Resultat schrittweisen Vorankommens ; sie fgen sich aus kleinen Einzelent scheidungen zusammen, auf einige kleine Optionen wird verzich tet und das Spektrum der Alternativen allmhlich eingeengt. So entsteht eine Policy oft aus kleinen Einzelentscheidungen, die als einzelne wenig spektakulr sind und sich mit scheinbarer Unver meidlichkeit zu der Vernderung verdichten, die unter den gegebe nen Umstnden als einzig machbare erscheint (Weiss 1976: 226). Diese Wirklichkeit des politischen Entscheidungsprozesses, die glatte und klare Policy-Neuerungen nur in den seltensten Fllen er laubt, kann den geduldigsten wissenschaftlichen Berater der Ver zweiflung nahe bringen. Natrlich ist die Haltung der Organisation, die eine Untersu chung in Auftrag gibt, nicht neutral gegenber deren Resultaten. Sie verfolgt vielmehr institutionelle und programmatische Interes sen und ist als verantwortliche Durchfhrungsorganisation auf Er folg bedacht. Natrlich ist es fr den Praktiker in erster Linie inter essant, diejenigen Programmelemente auswerten zu lassen, deren 131 Durchfhrung er auch beeinflussen kann. Hufig sind daher fr ihn kurzfristige, qualitative Programmevaluationen aufschlurei cher als langfristige, elaborierte, quantitative Erfolgskontrollen (Nielsen 1975: 386). Politiker, die ein Programm untersttzen, zie hen prozeorientierte Erfolgskonrrollen vor, da sie ihnen Rck schlsse darber erlauben, wie die Programmdurchfhrung verbes sert werden kann (Clark 1976: 15).88 Den Programmgegnern hinge gen ist eine umfassend-przise, an Einzelheiten orientierte Evalua tion willkommen, deren Ergebnisse unter Umstnden geeignet sind, ein Programm in der ffentlichkeit in einem ungnstigen Licht erscheinen zu lassen. 89 5. Policy-Analyse und politische Praxis Die Diskrepanz zwischen dem hohen wissenschaftlichen For schungsaufwand und der geringen Nutzung dieser Informationen in der Praxis wird nicht nur fr die Evaluationsforschung beklagt, sondern fr die Policy-Analyse insgesamt. Woran liegt das? Der Erfolg der wissenschaftlichen Politikberatung hngt wesentlich von der Fhigkeit ab, komplexe Zusammenhnge zu erfassen und die Datenanalyse auf diejenigen Faktoren zu konzentrieren, die durch politische Handlungen gestaltbar sind. Da wir es aber kaum je mit einfachen Fragen zu tun haben, sind selten erschpfende syste matische Daten oder deduktive Modelle gerade dann zur Hand, wenn in unserem schwerflligen politischen Entscheidungsproze das Eisen hei ist und geschmiedet werden kann. Auch auf metho discher Ebene bestehen hufig Meinungsunterschiede, und die Po litiker kritisieren, die Wissenschaftler wrden die Sauberkeit und Rigorositt der angewandten empirischen Methode hochhalten auf Kosten der Ntzlichkeit der Informationen fr das Programm (McGowan 1976: 243f.). Skepsis erweckt oft auch die Ungewiheit darber, welche normativen Annahmen in die Analyse eingeflossen sind. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn die Praktiker mit ab strakten, komplizierten analytischen Modellen und statistischen Auswertungsmethoden konfrontiert werden (Wolanin 1976: 390). Obwohl sich auch die Wissenschaftler eingestehen mssen, da die Anwendbarkeit der elaborierten quantitativen Methoden sehr be schrnkt ist, dominieren diese dennoch in Curricula und Publika tionen. Der Grund hierfr drfte darin liegen, da sie der Policy Forschung eine Aura von Objektivitt, Expertise und gleichzeitig Professionalitt ... verschaffen Gann 1986: 31). Allerdings sieht sich der Policy-Analytiker auch einem Dilemma ausgesetzt: Folgt er streng wissenschaftlichen methodischen Standards, unterschtzt er politische und administrative Zwnge, trgt er oft zur politischen Nutzlosigkeit seiner Analyse bei. Pat er sich jedoch zu stark Pro grammideologien und organisatorischen Eigeninteressen an, so ge raten seine wissenschaftlichen Mastbe und sein professionelles Selbstverstndnis in Gefahr. Die hufig frustrierenden Erfahrungen in der Zusammenarbeit von Wissenschaft und Praxis boten Anla, sich ber dieses Verhlt nis Gedanken grundstzlicher Natur zu machen. Weiss unterschei det verschiedene Modelle der Zusammenarbeit: Forschung kann zunchst in einem breit angelegten Rahmen betrieben werden (knowledge-driven), die fr Policy-Entscheidungen relevant sind, dann zu angewandter Forschung fhren, die die Erkenntnisse testet. Besttigen sich diese, werden daraus Handlungstechnologien abgeleitet (Weiss 1976: 427). Das Problemlsungsmodell zielt unmittelbar auf die Anwendung wissenschaftlicher Ergebnisse im politischen Entscheidungsproze hin. Danach ist es die Hauptauf gabe des Analytikers, angemessene Mittel anzubieten, um ein spe zifisches Ziel zu erreichen. 90 Das Enlightenment(Aufklrungs) Modell bescheidet sich damit, das allgemeine Policy-Wissen von politisch Handelnden zu erweitern und nur sehr mittelbar auf Poli cy-Entscheidungen einzuwirken. Den drei Modellen entsprechen drei Beratertypen: Der streng akademisch orientierte Policy-Analytiker betreibt seine Arbeit nach rigoros wissenschaftlichen Mastben und kmmert sich nur wenig um die praktische Verwertung der Resultate. Der klinisch orientierte Policy-Analytiker behandelt den Praktiker-Kunden wie einen Patienten und bezieht dessen organisatorische und politi sche Situation in seine Analyse mit ein. Der Berater als Stratege schlielich strebt danach, eine Brcke zwischen systematisch wissen schaftlicher Recherche und praktischen Handlungszwngen, denen sich der Klient ausgesetzt sieht, zu schlagen (Archibald 1970: 7ff.). 133 ! 132 Bei der wissenschaftlichen Politikberatung stoen somit zwei un terschiedliche Handlungsrationalitten aufeinander (Caplan 1lJ76: 233), die in Einklang gebracht werden mssen, ohne da die wis senschaftliche Seite zur Selbstaufgabe gezwungen wird. Whrend die innere Logik sozusagen im luftleeren Raum beschreibt, wie die Policy funktionieren knnte oder sollte, bezieht die externe Logik demgegenber politische, ideologische und ethische Zusam menhnge mit ein, in die eine Policy gebettet ist. Der Politiker kann sich bei der Verwertung von Informationen an verschiedenen Gesichtspunkten orientieren: Hufig sucht er einen Kompromi zwischen konkurrierenden Gruppenforderungen herbeizufhren oder von der mutmalichen Reaktion der Durchschnittsbrger auf eine Policy-Manahme auszugehen. Er kann aber auch akribisch Kosten und Nutzen einer Manahme kalkulieren, nach seinen eige nen normativen und ethischen Mastben entscheiden oder sich den Erwartungen von Fraktionskollegen und/oder der Exekutive anpassen. Jeder dieser Entscheidungsmodi erfordert eine unter schiedliche Mischung von Informationen, eine unterschiedliche Mi schung von interner und externer Logik in einem Policy-Issue (Caplan 1976: 23of.). Bei aller Schwierigkeit, die Handlungsrationalitten von Wissen schaft und Praxis in bereinstimmung zu bringen, lassen sich doch einige praktische Manahmen, zum Teil durchaus trivialer Natur, denken, mit deren Hilfe diese Zusammenarbeit erleichtert wird: So sollten die Untersuchungsergebnisse am Schlu fr den Praktiker klar und kurz zusammengefat werden, Policy-Studien einerseits kurzfristig und zeitgerecht vorgelegt werden, gleichzeitig aber auch als Longitudinalanalysen weitergefhrt und in ihrer Validtt ver bessert werden. Zumal die klinisch orientierte Policy-Analyse soll te mglichst enge Arbeitsbeziehungen zwischen Beratern und Pra xis herstellen: Die Forschungsaufgabe wird mglichst przis ge meinsam mit dem Auftraggeber definiert und ein kontinuierlicher Informationsflu zwischen Klient und Berater aufrechterhalten (Ballard u.a. 1976: 265). Wichtig ist auch, da die wissenschaftliche Beratungsttigkeit die Untersttzung der betroffenen Durchfhrungsorganisationen ge niet. Nicht nur ist der Rckhalt durch die Organisationsspitze zen tral; als ebenso unverzichtbar mu auch die gedeihliche Zusam menarbeit mit Organisationsangehrigen auf unteren Ebenen gel ten. Unter keinen Umstnden darf sich der Policy-Analytiker in der Organisation, die er bert, isolieren lassen; vielmehr mu er das Gesprch mit allen Beteiligten suchen, an Haushaltsgesprchen und mglichst vielen internen administrativen Besprechungen teil nehmen. Nur auf diese Weise kann er auch an Informationen ge langen, die nicht schriftlich fixiert, sondern nur in den Kpfen der Beamten vorhanden sind, die hufig eiferschtig ber ihre Ein flusphre wachen (Lowry 1972: 57). Die Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Politik voll zieht sich unter sehr unterschiedlichen institutionellen Rahmenbe dingungen. Policy-Analytiker, die in der Hochschule verankert sind, haben den Vorteil, da durch die Autonomie der Hochschule die Unabhngigkeit ihrer wissenschaftlichen Arbeit erleichtert wird 91 . Allerdings tendiert der Hochschulforscher zu weitreichen den, innovativen nderungsvorschlgen, weil das akademische Sanktionssystem neue Perspektiven und Originalitt belohnt. So sehr dies der wissenschaftlichen Reputation des einzelnen Forschers zugute kommt, so wenig fgen sich solche nderungsvorschlge dem zhflssigen politischen Alltagsgeschehen ein, denn dieses er laubt nur Vernderungen der kleinen Schritte (Weiss 1976: 226). Die Analyse von Policy-Problemen setzt die Zusammenarbeit ver schiedener Fachdisziplinen voraus, die die Sttuktur der Universit ten zwar ermglicht. Sie setzt jedoch keine besonderen Anreize, um die Barrieren zwischen den Disziplinen zu berwinden (Bickner 1972: 195). Das Prinzip der Verffentlichung von wissenschaftli chen Arbeiten, das fr die individuelle berufliche Karriere im Hochschulsektor unverzichtbar ist, kann mit dringenden Interessen der zu beratenden Klienten in Konflikt geraten (Coleman 1972: 12). Die unabhngige Forschungsinstitution des Think Tank ist eine nicht-profitorientierte Organisation zur wissenschaftlichen Po litikberatung. Da diese Art von Organisation nicht an das Verf fentlichungsprinzip gebunden ist, hat sie Zugang zu einer gre ren Spannbreite von Entscheidungsproblemen als die Universitt. Auch erlaubt die hierarchische Struktur dieser Forschungsinstitu tion eine genauere und zuverlssigere Zeitplanung und eine eindeu tige Verankerung der Forschungsverantwortung, als dies in der Hochschule mglich ist. Wissenschaftliche Beratungsorganisatio 134 135 nen in der Verwaltung verfgen ber den Vorteil, dem administra tiven Entscheidungsproze nher zu sein und mehr Informationen gewinnen zu knnen, als dies externen Beratern mglich ist. Dem steht der Nachteil gegenber, da sie in ihrer wissenschaftlichen Gutachterrtigkeit nicht so unbefangen sind wie die beiden ersten Institutionen und Gefahr laufen, selbst in organisatorische Ausein andersetZungen hineingezogen zu werden oder sich dem Willen der Organisationsspitze anbequemen zu mssen. Die Analyse der unterschiedlichsten Policy-Probleme von der Ge sundheitserziehung bis zum Straenbau setzt Spezialkenntnisse aus den verschiedensten Fachwissenschaften voraus. Folgerichtig wurde in der Policy-Analyse die Notwendigkeit einer interdisziplinren Zusammenarbeit besonders betont. Welche Rolle kommt nun der Politikwissenschaft im Kreis der Fachdisziplinen Zu? Ist die resigna tive Schlufolgerung Lowis: In Policy-Fragen wird auch der beste Politikwissenschaftler schnell zum Amateur (Lowi 1973: 61) ge rechtfertigt oder verkennt sie die besondere Chance, durch politik und verwaltungswissenschaftliche Analysen die Beratungsttigkeit der Policy-Analyse wirklichkeitsnher zu gestalten? Ich meine ja, denn durch die politikwissenschaftliche Erforschung der politischen Mehrheitsfhigkeit und die verwaltungswissenschaftliche Erfor schung der praktischen Umsetzbarkeit einer Policy leisten diese Disziplinen einen unverzichtbaren Beitrag dazu, einen Policy Vorschlag vom Schreibtisch in die Politikarena und durch das wag nisreiche Gelnde der Implementation zu geleiten, um ihn prakti sche Politik werden zu lassen. Gerade die frhe Policy-Beratungs praxis, die in den USA stark von den konomen 92 dominiert wur de, zeichnete sich durch eine bemerkenswerte Naivitt gegenber den mglichen Fallstricken und Untiefen der politischen und admi nistrativen Durchfhrung aus (Foss 1975: 276).93 Eine wichtige Domne fr Politik- und Verwaltungswissenschaft ler kann die beratende Policy-Analyse zumal dann werden, wenn sich zum politik- und verwaltungswissenschaftlichen Grundlagen wissen, den quantitativen Methodenkenntnissen, mikro-konomi schen Modellen und Managementtheorien noch Spezialkenntnisse in einzelnen Problembereichen gesellen (ebd.). So wichtig es je doch fr den Politikwissenschaftler sein mag, Fachkenntnisse in einzelnen Bereichen, wie beispielsweise dem Gesundheitswesen, zu erwerben, so unerllich ist es fr ihn, zunchst sich politikwissen schaftliche Grundkenntnisse anzueignen - those who do not start out with the !arger perspective, are not likely to get it all ... und diese giere Perspektive entwickelt nur, wer sich zunchst in die klassischen Fragestellungen der Politikwissenschaft einarbeitet, in die politische Theorie und die politische Soziologie, und sich harte politische Institutionenkenntnisse aneignet. 94 Nur dann wird es ihm mglich sein, nicht nur die Durchfhrbarkeit von Policy-Vor schlgen zu ermessen, sondern darber hinaus - was jedem Poli tikwissenschaftler am Herzen liegen sollte, will er seine Wissen schaft nicht auf die Analyse des Machbaren reduzieren - die Rckwirkungen bestimmter Policy- Vernderungen auf die lnger fristige Politik einer Regierung, auf einzelne politische Institutio nen und das politische System insgesamt einzuschtzen. 136 137 Anmerkungen The policy approach is not to be confounded with the superidea that social scientists ought to desert science and engage full time in practical polities. Nor should it be confused with the suggestion that social scien tists ought to spend most of their time advising policy-makers on imme diate questions. (Lerner, LassweIl 1951: 7) 2 Obwohl die Aufgabenplanung (insbesondere das Planning Program ming Budgeting System) spter in der Bundesregierung wieder abge schafft wurde, werden auch heute noch die Methoden der Kosten-Nut zen-Berechnung und der Programmevaluation aus der Sicht vieler Re gierungen auf den verschiedensten Ebenen mit Policy-Analyse gleichge setzt. 3 Schon 1952 kritisierte der langjhrige Herausgeber der Public Admini stration Review, Dwight Waldo, den kurzatmigen Empirismus der mchtigen synoptischen Tradition in der Policy-Forschung, die sich da zu verleiten lt, die Frage der Werte zu vernchlssigen und sie dem politischen Auftraggeber zu berlassen (Waldo 1952). 4 Lowis Klassifizierung ist nicht die einzige, die unter dem Gesichtspunkt der Wirkungen vorgenommen wurde. Jedoch stellt sie, was ihren Ein flu auf die Policy-Diskussion anbelangt, alle anderen in den Schatten. So unterschied beispielsweise Froman zwischen segmentren und fl chenhaften Auswirkungen von Policies in einer Gemeinde, die ein un terschiedliches Konfliktpotential bergen (Froman 1967). 5 Ein Positionsgut definiert die Stellung auf einer oder explizi ten Hierarchie. Gewinne sind nur durch Verlust des anderen mglich (Hirsch 1980: 84). 6 Die Forderung nach der Differenzierung in subjektive und objektive Betroffenheit gibt Anla zur Frage, wie diese beiden Ebenen der Wir kungsweise von Policies denn empirisch-methodisch erfat werden sol len. Die Ebene der subjektiven Betroffenheit lt sich aus positiven und negativen Stellungnahmen von Gruppen ermitteln, wie sie sich in der 138 Presscberichlerstattung lind Diskussion in poli,ischen Entscheidungs gremien niederschlagen. Repr;isenlative Befragungen knnen darber hinaus Widerstand und Befrwortung von Manahmen bedeuten. Die objektive Dimension distributiver und redistributiver Politik hingegen kann nur mittels genauer Erhebung und mglichst realistischer Scht zung der Hhe von Kosten und Nutzen fr verschiedene Betroffenen gruppen ermittelt werden, sei es auf der Basis von amtlichem Dokumen tenmaterial, sei es auf der Basis wissenschaftlicher Gutachten. 7 Das Progtamm ist aus der Sicht des Politikzyklus unter die policy out puts, d.h. die Politikinhalte zu subsumieren, die zur Durchfhrung an stehen. 8 The long-term effectiveness of law in modifying social behavior de pends on the ability of law to create and nurture a sense of morality or right and wrong that transcends immediate self-interest or fear of pu nishment (Sedgwick 1980: 89f.). 9 Das Verhalten des Regulierenden selbst kann jedoch auch anreizgesteu ert sein. In the regulator's general organizational setting, there may be in practice a variety of incentives and directives that may be manipula ted to influence his or her behavior. They may, however, be scarce; the controlling principals may face an >economy of incentives< in which ne cessary >inducemenrs< must be carefully distributed and balanced with >contributions< received in return. The inducements would include sta tus reward, covered assignment or task rewards, organizations facilities, threats of removal of any of the above ... (Mitnick 1980: 386). 10 Es sind aber auch Belohnungen immaterieller Art denkbar. Um bei der Planung des Kabelpilotprojekts in Ludwigshafen Angriffe auf die Kom merzialisierung des Fernsehens abzuschwchen, wurde ein Offener Ka nal eingerichtet, der vor allem als Mittel zu einer verbesserten Brger partizipation, aber auch als Mglichkeit zur Entwicklung individueller Kreativitt propagiert wurde (Baumheier 1985: 8i.). 11 Eine genauere, aber seltene Zweckbindung eines Einkommensprogram mes ist bei der Hilfe zur Pflege im Rahmen des BSHG bei Altenheim bewohnern gegeben. 12 Eine Ausnahme stellt die Einrichtung Schule (plus Dienstleistung) dar, deren Besuch auf einem Gebot beruht. 13 In Ausnahmefllen gibt es auch Sachprogramme, deren Inanspruch nahme durch Gebot gesteuert wird, so beispielsweise die Versorgung mit Lernmitteln in Schulen. 14 Es gibt auch negative sachbezogene Dienstleistungen, die von den Brgern an den Staat erbracht werden mssen, so bei einer Volkszh lung, in der den Brgern Informationen abgefordert werden (Hart mann 1985: 7). ! .i
,I: 139 ll .) j 15 Manche Autoren unterscheiden zwischen administrativer und sub stantieller regulativer Policy (Dubnick, Gitelson 1982: 43). 16 lssue networks ... comprise a large number of participants with quite variable degrees of mutual commitment or of dependence on others in their environment; in fact it is almost impossible to say where a network leaves off and its environment begins (Hedo 1978: 102). 17 Policy lssue-Netze sind an spezifische Issues gebunden, nicht an allge meine Policy-Bereiche, wie z.B. die Umweltpolitik (Kirst u.a. 198: 29). 18 We use the term ... to denote those individuals and groups (be they public or private) who regularly interact in a given policy area Oordan, Richardson 1983: 609). 19 The notion of iron triangles and subgovernmems presumes small circles of participams who have succeeded in becoming largely autonomous ... lron triangles and subgovernments suggest a stabil' set of participants coalesced to control fairly narrow public programs which are in the di rect economic interest of each party to the alliance ... Issue networks are almost the reverse image in each respecL Participants move in and out of the network constantly. Rather than groups united in dominance over a program, no one, as far as one can tell, is in control of the policies and issues. Any direct material imerest is often secondary to commitment (Heclo 1978: 102). 20 Genauigkeitshalber mu hier darauf hingewiesen werden, da einige Autoren dafr den Begriff der geschlossenen bzw. offenen Politikarena gebrauchen (z.B. Wilsford 1984), d.h. Policy.Netz und -Arena als Syno nyme verwenden. 21 Als typischerweise offenes Policy-Netz mit relativ freiem Zugang und einer Vielzahl wechselnder Akteure kann die Schulpolitik verstanden werden. 22 ) ... it is now widely accepted that the sectorization and segmentation of policy-making and implementing is a well-established feature of the modern state. We ourselves have earlier characterized the British policy process as exhibiting strang boundaries between subjeet mauers and in distinct, merged relationsships between departments and relevant groups within individual policy areas Oordan, Richardson, 1983: 603). 23 Derselbe Partikularismus reproduziert sich auch im Sozial bereich zwi schen den einzelnen Leistungssystemen. So wehren sich beispielsweise Renten- und Krankenversicherung vehemem gegen die geplante Kr zung der Beitrge des Staates zur Kranken- und Rentenversicherung der Arbeitslosen. Die AOKs und die Angestellten-Ersatzkassen, die sich in nerhalb des Policy-Netzes als Konkurrenten gegenberstehen, sind sich bei diesem Angriff von auen einig. In Zeiten wirtSchaftlichen Wach stu ms respektieren die Akteure der verschiedenen Leistungssysteme 140 w('chselseirig ihrc Dorn;incn une! CSiIZSI;il1c!t- und achtcn darauf, da finanzielle Mittel tunliehst distributiv-gleich behandelnd auf die Sckto ren verteilt werden. 24 In umgekehrter Richtung knnen auch die Kosten, die eine Policy im pliziert, gleichbehandelnd distributiven Charakter haben, wie z.B. die Abgaben fr die Mllabfuhr. 25 Der Pork-Barre!-Mechanismus und die damit verbundene Politik der Einzelfragen (unrelated interests) wurde von einem Mitglied des US Kongresses als Mnnlichkeitsritual bezeichnet, das alle neuen Kon gremitglieder durchlaufen mssen. Every new member '" must bring his projeets to the appropriate chairman, who will welcome the legisla tion and attach it to a giant omnibus bill. But there's one rule of thumb . You keep your mouth shut and all other projects in the bill. The sy stem thrives on the quid pro quo (Newsweek 1982/8). Zur Diskussion standen Bundeszuschsse fr die Sanierung der ffentlichen Infrastruk tur (Brcken, Straen, Abwassersysteme ete.) in den verschiedenen Staaten: Einzelne Abgeordnetengruppen und Senatoren setzten sich fr Zuschsse in ihren Wahlbezirken und Staaten ein. Es handelt sich also um typisch distributive Issues: Our state wants such a small per cemage that it doesn' t count, and it means so much to our state (Newsweek 1982/9). Dieses Entscheidungsverhalten - als congressio nal back-scratching ironisiert - konvergiert mit den Verteilungsinte ressen abhngiger Behrden, deren Selbsterhaltungswillen die Pflege ihrer Klientelgruppen gebietet. 26 Po!icy Entrepreneurship umfat Handlungen von Beamten, Gruppen oder Individuen mit leichtem Zugang zu Verwaltungsangehrigen, die die Formulierung neuer Programme anstreben, die dem breiten Publi kum zum Nutzen gereichen, obwohl kein nennenswerter Teil des Pu blikums dies explizit fordert (Brimnall 1979: 577 f.). 27 hnlich das Schicksal einer Gesundheitsreform in den Vereinigten Staaten: Medicare, zunchst deutlich als redistributive Manahme kon zipiert, die - mit Hilfe einer zustzlichen Lohnsteuer finanziert _ Ge sundheitsleistungen fr Alte vorsieht, wurde durch die American Me dical Association in der ffentlichkeit als Versuch dargestellt, das ame rikanische Gesundheitswesen staatlicher Lenkung zu unterwerfen. Die allgemeine Perzeption dieser Policy wurde durch diese Kampagne des einflureichen rzteverbandes nicht unerheblich beeinflut (Greenberg u.a. 1977: 1535). 28 Wilsford (1984) differenziert nicht zwischen Policy-Netz und Politik. arena, sondern spricht nur von Politikarena. 29 Darber hinaus kann eine gewisse Konkurrenz der Institutionen die Leistungsqualitt erhhen. Wird einer Institution der Entscheidungs 141 i I i I vorrang in einem Feld streitIg gemacht, sucht sie mit Poliry-nderun gen zu reagieren (lngram, Ullery 1980: 676). 30 KitscheIr spricht in diesem Zusammenhang vom sclbstzerstrenden i Relativismus der Lowischen Theorie (1980: 15). 31 Brewer und de Leon (1983) sprechen vom Zyklus der initiation, estima tion, selection, implementation , evaluation, termination; vgl. auch May, Wildavsky (1978); Ru-Mohl unterscheidet, in Anlehnung an Downs, Problementstehung, Problemidentifikation, Priorittenbil dung, Alternativauswahl, Implementation und Evaluierung. Bezogen auf den typischen Zyklus einer Reformpolitik spricht er von dem Vor stadium, der Initialphase, der Aufschwungphase, Umschwungphase, Abschwungphase und dem Terminalstadium (1981: 73). 32 Werden problematische Zustnde unter einer mglichst breiten und umfassenden Einbeziehung der wahrscheinlichen Entstehungsursachen analysiert, so fhrt dies nicht zwangslufig zur Darstellung eines Policy Problems, denn in der Regel sind nur eine geringe Anzahl der problem beeinflussenden Faktoren politisch manipulierbar (Dery 1984: 62/63). 33 Der Begriff Policy Issue wird allerdings nicht einheitlich definiert. Fr van der Ejk und Kok (1975: 282) ist ein Policy-Problem erst dann ein Issue, wenn es auf einer politischen Entscheidungsagenda steht. 34 Cobb und EIder sprechen in diesem Zusammenhang von der ffentli chen Diskussionsagenda (1983): It consists of all issues that are com monly perceived by members of the political community as meriting public attention and as involving matters within the legitimate jurisdic tion of existing governmental authority (Cobb, EIder 1983: 85). Drei Voraussetzungen mssen erfllt sein, damit ein Policy-Problem Zugang zu dieser Agenda der ffentlichen Diskussion findet: Eine weitverbrei tete ffentliche Problemaufmerksamkeit mu vorhanden sein, die sich mit der berzeugung verbindet, da politisches Handeln erforderlich ist. Darber hinaus mu Konsensus herrschen, da die Angelegenheit ein Problem ist, die in den Zustndigkeitsbereich der politischen Ebene fllt, die angesprochen ist. 35 Aktiv und ernsthaft wird besonders betont, um diese Issues von Fragen abzuheben, die als pseudo agenda items bezeichnet werden, da sie nur eine symbolische Funktion erfllen und zur bloen Legitimationssi cherung, nicht aber zur konkreten Durchfhrung bestimmt sind. 36 Ein Policy-Problem kann auf die politische Tagesordnung gesetzt wer den, ohne da es davor in der ffentlichkeit gro diskutiert wurde. Soll es jedoch als Issue von manifester sozialer Tragweite lnger auf der Agenda verbleiben, so ist dies nur mit Hilfe der untersttzenden Aner kennung in der ffentlichen Diskussion mglich (Cobb, EIder 1983: 87). 142 )7 Thlls the arreptal1ce 01' one issue 011 the ... agenda may substamially li mit the sizc and tlexibility of that agenda, not only because of the dirert consequences of the first isslle, but also because the first issue's sibling may demand attentions (Nelson 1978: 38). 38 Congress is not a passive body, registering already existent public views forced on its attention by public pressures. Congress, second only to the presidents, is, rat her the major institution for initiating and creating political issues and projecting them into anational civic debate (Bauer u.a. 1963: 478). 39 Inside-access model of policy development Uohansen 1984: 74). 40 Each will rise into public view, capture center stage for a while, and then gradually fade away as is replaced by more fashionable issues mo ving into their erisis phase (Downs 1972: 43) 41 Whrend die Legitimation viele Akteure involviert, die nicht unbe dingt ber Expertenwissen in diesem Bereich verfgen, sttzt sich die Programmkonzipierung und -ausformulierung auf ein Netz der direkt Interessierten und Sachkundigen, der administrativ und politisch Zu stndigen (Heclo 1978, Robertson 1984: 395). 42 Niveauprobleme erfordern eine globale Steigerung oder Verminderung des Leistungsniveaus dezentraler Einheiten, Niveaufixierungsprobleme die Variation oder Kontingentierung des Leistungsniveaus, Verteilungs probleme die Kontingentierung und Interaktionsprobleme die gemein same Planung (Scharpf u.a. 1976: 21/22). 43 Schon LindbIom (1968) hatte die typischen Merkmale eines pluralisti schen, fragmentierten Entscheidungsprozesses in westlichen Demokra tien beschrieben und auf den Begriff des disjointed incrementalism gebracht. Dieser Typ von Entscheidungsproze erlaubt keine systemati sche Planung, die an einer Zielhierarchie orientiert ist. Vielmehr sind die einzelnen Entscheidungschritte das Resultat eines Bargaining-Pro zesses zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen oder politi schen Einheiten mit divergierenden Zielsetzungen. Programmentschei dungen basieren auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner der divergie renden Zielsetzungen aller Beteiligten und knnen damit nur bedingt , ~ innovativen Charakters sein. Vielmehr stellen sie meist eine nur gering fgige Vernderung gegenber dem Ist-Zustand dar. LindbIom ver weist aber - im Unterschied zu den Politikverflechtungsautoren '---- auf die Vorteile des Entscheidungsfocus des muddling through fr ein politisches Gemeinwesen, die er in der geringen Interessenverletzung und der hohen Integrationskraft sieht. 44 Dies zeigt der erste Rahmenplan fr den Hochschulbau. Formal war er am Konzept der Gesamthochschule orientiert, lie aber einen breiten Wahlspielraum. Die Mglichkeiten reichten von der integrierten Ge 143 samt hochschule ber die Verbindung der Hochschulen durch gemein same Organe bei Aufrechterhaltung ihrer Selbstndigkeit bis zum blo en Zusammenwirken in den Fllen, in denen Gesamthochschulen nicht oder noch nicht gebildet werden konnten (Feuchte FJ72: 212). 45 Trotz einhelliger Befrwortung durch die Kommunalparlamente und die Fachwelt stie beispielweise die Fluorisierung des Trinkwassers (Clark 1968: 558) - eine wissenschaftlich-innovative Entscheidung in den Stdten mit hohem soziokonomischen Niveau und hohem Par tizipationsgrad auf Widerstand. Die Gegner der Fluorisierung erzwan gen Volksabstimmungen, die in vielen Fllen zur Verwerfung der Ent scheidung fhrten. Auf diese Weise scheiterten viele ehrgeizige Plne kommunaler Eliten zur industriellen Entwicklung der Stadt, zur Re form der Gemeindeverfassung u.a.m. an der plebiszitren Hrde (Ha milton 1970: 136). 46 Diese Zurckhaltung direktdemokratischer Politik gegenber Innova tionen wird durch Ergebnisse der Policy-Output-Forschung besttigt, die darauf hindeuten, da in Gemeinden mit zentralisierter Macht struktur eher innovative Entscheidungen gefllt werden als mit Ge meinden mit dezentraler Machtstruktur und einem hohen Grad von Brgerbeteiligung (Crain, Rosenthai 1966: 169f.). 47 Its [populistic democracy, A. W.-H.] ... only possible answer to the question ,Suppose the majority doesn't much care, while the minority cares intenselyl< is: ,So much the worse for the minority. If it feels so strongly about the matter, let it get out and let it win the majority over to its side.<<< (Kendall, Carey 1968: 10) 48 The condition does not require that a democratic system weigh ,prefe rences< instead of counting them. Jedoch: The system must have built-in facilities for correct reciprocal anticipations, on the part of groups ... of the intensity of each other's reactions, favorable or un favorable, to the alternative courses, of political action open to each (Kendall, Carey 1968: 16). 49 The ground rules will refleet the balance of forces, but the minority is seldom so weak on a major issue that it has to accept a once-and-for-all decision. The formula must usually offer them the change of a later re versal, keeping the big issue alive... (Bauer u.a. 1972: 455). 50 So unterscheidet Elmore zwischen vier verschiedenen institutionellen Modellen zur Erklrung des Implementationsprozesses: das Systems Management-Modell, das den Implementationsproze als geordneten, zieloriemierten Proze versteht; das brokratische Prozemodell, das Implementation als administrative, kontinuierliche Routinekontrolle von Handlungsrumen versteht; das Organisationsentwicklungsmodell , rnenteure sich das Programm zu eigen machen und es nach eigenem Gutdnken ausgestalten; das Konflikt- und Verhandlungsmodell, das Implcmentation als konflikthaften Proze und wechselseitige Annhe rung dureh Verhandlungen versteht (Elmore 1978: 168ff.). 51 Students of implementation warn policy architeets against the expecta tions of program dreams becoming reality, for the realisation of policy hopes depends upon implementars tao overburdened, hurried, self inrerested, and involved to execute programs as designers intend (Ro bertson 1984: 391). 52 The bargaining and maneuvering, the pulling and hauling of the policy-adoption process carries over into the policy implementation pro cess. Die-hard opponents of the policy who lost out in the adoption sta ge seek to find means to continue their opposition when, say, admini strative regulations and guidelines are being written. Many who suppor ted the original policy proposal did so only because they expected to be able to twist it in the implementation phase to suit purposes never con templated or desired by others who formed part of the original coalition (Bardach 1977: 38). 53 Einen Sonderfall der Phasengleichschaltung oder gar Umkehrung fin den wir bei der experimentellen Politik. Als riskant beurteilte Policy-In novation, deren Auswirkung und politische Untersttzung in der f fentlichkeit als fraglich erscheinen, werden zuweilen im begrenzten, re gionalen Raum zunchst erprobt, um deren Folgen und politische Akzeptanz im kleinen zu berprfen. Vor der endgltigen Festle gung der Policy wird eine regionale oder lokale Politikarena bestimmt, in der die Policy durchgefhrt und gleichzeitig gestaltet wird (Nakamu ra, Pinderhughes 1980: 1089). Als Beispiele einer experimentellen In frastrukturpolitik seien hier die Magnetschwebebahnprojekte des Bun desverkehrs- und Bundesforschungsministeriums genannt, eine experi mentelle Politik, die bis heute nicht auf breiter Basis gefahren wird (Grbener 1984). Ein anderes Beispiel der regionalen Experimentierung mit einer als einschneidend empfundenen regulativen Policy stellt das Tempolimit auf Bundesautobahnen dar. Die Parallelitt von Imple mentation und Politikformulierung mag in einem Fall dazu dienen, die politische Untersttzung fr eine Politik auszuweiten, den Fu in die Tr zu schieben, im anderen Fall um energische Forderungen einer ar tikulationsstarken Gruppe zumindest in einem begrenzten Rahmen Folge zu leisten und gleichzeitig Argumente aus dem Experiment zu gewinnen, die bei der Politikgestaltung auf breiter Basis dienlich sein knnen. 54 Congress, in an attempt to respond to the demands of various groups, and working within a context of limited resourses, formulates a bill that 145 das Implementation als Beteiligungsproze versteht, in dem die Imple 144 sceks to kill two, three, or more birds with one stone by packihg a num Schwachstellen des intergouvernementaJen Handelns hin und fordene, ber of goals or objectives inta thc same program. Limitcd attention can der Bundesstaat msse vor Ort intervenieren, um die Programmerfl be given to the question of whether the goals are compatible during the lung zu gewhrleisten (1 Y72: 84), gleichzeitig sei jedoch nichl sklavisch legislative stage of the programs development because the major hurdle an der zelllralen Zielsetzung festzuhalten : In the process of adjust to be faced at this point is securing passage of a bill that adresses as ma ment to local inrerests, purley )federal, purposes are compromised: ide ny of the demands as possible. It then becomes the uneviable task of fe als expressed at the federallevel are revised to suit local realities (Dert deral officials in the department responsive for implementing the pro hick 1972 97). gram to devise regulations and strategies that will ensure that the pro 64 So waren die Hilfen fr die Armen in der Great Society Johnsons nur gram is implemented in a way that satisfied congressional objectives. It als vage Ziele vorgegeben, die sich zum Teil als in sich widersprchlich is almost inevitable that at this point one or more of the principal goals erwiesen (Ripley, Franklin 1982: 160). Die Investitionen involvierten zu of the program will be emphasized at the expense of the others (Bau einem bedeutenden Anteil die einzelstaatliche und lokale Ebene sowie mer 1978: 192). private Organisationen. Gerade weil neue Problemlsungesmethoden 55 Diese klientennahen Durchfhrenden . .,interact direcdywith citizens in erprobt werden sollten, war Spielraum erforderlich. the course of their jobs. Typically, personal and organization resources 65 Die Chance, Kosten abzusetzen, verbessert sich fr die Industrie mit ars severely limited... and the demand for their services is always greater zunehmender Verschlechterung der wirtschaftlichen Rahmenbedin than their ability to supply services.... They must find ways of accomo gungen. dating the demands on them... They do this by routinizing, modifying 66 Where programs seem likely to have a chance of success almost inevita goals, rationing their services, redefining or limiting the dienteIe to be ble someone - probably at the locallevel - has taken the lead in buil served, controlling dients, asserting priorities... (Weatherly 1979: 5f.). ding a network of supporting actors and institut ions and simultaneously 56 ... An imputed interest group organizes as a result of government ac in neutralizing at least much of the potential opposition... Such net tion ... and acts to maintain the program in existence once the program work building is essential in the redistributive arena (Ripley, Franklin has been adopted (Colarulli, Berg 1983: 13). 1982: 186). 57 So kritisieren Piven und Cloward 1971, da die Armutsprogramme in 67 Als Standardbeispiel drfen hier psychotherapeutische Beratungspro den USA u.a. den Wohlfahrtsbrokratien, jedoch nicht den Armen gramme gelten. Hier wird den Startvorteilen der Mittelschicht durch ntzten. ein selektiv-begnstigendes Verhalten des professionellen Personals 58 Vgl. typische Spielsituationen im Implementationsproze bei Bardach Nachdruck verliehen. Das YAVIS-Syndrom bietet besonders gute Be 1977 teiligungsvoraussetzungen Therapist like people who are Young, At 59 Zur Erfllung der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Lndern nach tractive, Verbal, Intelligent and Successful (Gruber 1980: 70). Oder Art.91a Abs.1 GG werden durch eine besondere Institution, den Pla bei Arbeitsmarktprogrammen in den USA: Throughout its history nungsausschu, die Rahmenplne fr das zuknftige Investitionsver and in virtually all programs its (Comprehensive Educational Training halten festgelegt (Laufer 1974: 115). Act's, A. W .-H.) funds ... natural tendency has been to serve the relative 60 A collective actor is a set of members of public or private organizations Iy least disadvantaged part of the eligible population in most, but not who made decisions on how to use combined resources in some dass of all, localities (Ripley, FrankIin 1982: 171). problems, having a widely shared set of constraints and who are in a 68 At one level the law is an expression of the society' s central moral va communication network with one another (Hjern 1978: 22). lues; at that level, law must reply primarily on coercion, not incentives 61 Ausfhrlich dazu: Hjern, Porter 1980: 15ff. (Handberg 1980: 104). Die Steuerung durch Anreize kann eine solche 62 Der Widerstand gegenber zentralstaatlicher Steuerung ist insbesonde Ausrichtung an positiv formulierten Normen nicht ersetzen. ... Vie re dann gro, wenn lokal-administrative Routinen verndert werden wing coercion versus noncoercion as only alternative techniques obscures sollen: ... well-defined procedures that preceded decisions . ., they often the moral and ethical dimension of human affairs and the role of rule lead decision-makers to ignore innovation inputs (Sharkansky 1970: 9). making and punishment as important sources of a moral consciousness, 63 Schon Martha Derthick wies 1972 mit einer Untersuchung auf die Fhr something that the ethics of economic transaetions cannot provide nisse bundesstaadicher Steuerung in den USA und die typischen (Neiman 1980: 33). 146 147 - 6(} In most public welfare departmellts regulations are encydopedic, yet at the same time, they are constantly beillg changed with such rules adhe rence w anything but the most basic and fundamental precepts of eligi bility cannot be expected ... Federal civiJ rights compliance officers have so many mandated responsibilities in comparison to their resources that they have been free to determine their own priorities (Lipsky 1980: 30), 70 Tbe necessary impetus for a significant redirection in policy is provided by ideology (Cameron 1978: 305). 71 So klagen jngst die Sozialpolitiker einer Bundestagsfraktion darber, da der Ressort- und Policy-Partikularismus auch die Arbeit der Frak- I tion beherrsche. Wenn im Sozial bereich zur Konsolidierung des Haus \ halts krftig gestrichen wird, ist man in anderen Bereichen froh dar ber, nicht selbst getroffen zu sein (Sddeutsche Zeitung, 23. 6. 1982). 72 So konnten beispielsweise die staatlichen psychiatrischen Anstalten in Kalifornien nur geschlossen werden, weil die Befrworter sich auf die Frage konzentrierten, ob dem Staat das Recht eingerumt werden darf, Brger gegen ihren Willen in solchen Institutionen unterzubringen. Die zentrale Frage war individuelle Freiheit und Selbstbestimmung und nicht die Schlieung der staatlichen psychiatrischen Anstalten (Ca meron 1977: 24f.). Cameron fragt im Unterschied zu anderen Autoren nach den Auswirkungen der Programmbeendigung, der De-Implemen tation und der De-Institutionalisierung (Cameron 1978: 324). 73 ... Subjective indicators are useful in making government officials mo re responsible to citizen-consumers and rendering their effortS more pu blicly accountable (Shin 1981: 983). 74 Z. B. durch die National Commission of Civil Disorders (1968) 75 Der wissenschaftliche Policy-Vorschlag besteht den Preferization Test dann, wenn der materielle Policy-Gehalt ohne die Vorschlge der Stu die schlechter ausfallen wrde als mit der Studie. 76 Primary methods of value analysis include: testing of value consistency, checking the completeness of a value set, explication of tacit value di mensions, value mapping, consideration of value futures, design of va lues andgoal taxonomies ... (Dror 1975: 251). 77 Konflikte zwischen Politikern und Policy-Analytikern ergeben sich leicht daraus, da die letzteren ihre Wertmastbe in eine leicht opera tionalisierbare Form bringen, und damit die Ziele aus Politikersicht verflschen. So werden Erziehungsziele beispielsweise in Form der da mit verbundenen Verdienstmglichkeiten gemessen (Nelson 1974: 383). 78 Obwohl die Policy-Analyse als Instrument der Entscheidungshilfe viel mit der Syslems Analysis gemeinsam hat, we-ist sie - ber die strategi sche Gesamtplanullg hinaus - berdie-s den Vorteil auf, sich analytisch auch mit komplexen sozialen Situationen zu befassen, weiche soziale Variablen in Betracht zu ziehen, den institutionell-politischen Hinter grund der vorgeschlagenen Handlungsalternativen und deren Durch fhrungschancen mit zu bercksichtigen sowie innovative Handlungs mglichkeiten zu untersuchen. 79 Vgl. dazu die umfangreiche Planungsliteratur, so beispielsweise Bhret 1970, 1975; Jantsch 1970; Kaiser 1965ff. 80 Die traditionelle Policy-Anaylse mit ihren zentralen Steuerungsabsich ten ist mitrauisch gegenber den Durchfhrungsorganisationen. Sie sieht in ihnen leicht die potentiellen Zielabweicher von politischen Programmzielen. Ein klassisches Beispiel fr einen solchen analytischen Ansatz bietet Herbert Kaufmans organizational feedback, der in strategische berlegungen darber mndet, wie die organisatorische Spitze Organisations.Pathologien, d.h. abweichendes Verhalten der unteren Organisationsebenen, unterbinden kann (Kaufman 1973). 81 Sofern informelle organisatorische Prozesse tangiert sind, entstehen fr den Policy-Analytiker jedoch erhebliche Probleme. Wie soll er sich als Auenstehender Informationen ber subtile Mechanismen und wech selseitige Abhngigkeiten verschaffen? Trotz dieser Vorbehalte kann davon ausgegangen werden, da die lokalen Akteure besser darber in formieren knnen, ob eine rtliche Organisation imstande ist, eine Aufgabe befriedigend zu erfllen, als dies politischen Akteuren der zentralen Ebenen mglich ist. 82 Whrend schon die New Deal-Programme zum Teil einigen Effektivi ttskontrollen unterzogen wurden (Stephan 1935), ist die Evaluations forschung im ausgedehnten Mastab ein Produkt der 60er und 70er Jahre. 83 The time series design are by far best suited for major policy changes. Such designs need a minimum of three time-series observations of the dependent variable both before and after the introduction of the new po licy. Yet budgetary and personnel changes oceur so frequently that the re are rarely more than one or impact measure observation between one budgetary or personnel shift and the next. Gones 1973: 110) 84 ... from the point at which they are disbursed to the point at which they are experienced by the ultimate intended recipient of those resour ces (Coleman 1972: 18). 85 Moniroring answers the question ,What happened?< Evaluation, by contrast, is addressed to the question >Has policy made any difference?<<< (Gibbons 1984: 478). 86 Beispielsweise der Einflu der Brger (oder anderer Prozevariablen) 14H ~ , - - - - - ~ . = = . ~ . _ . _ " ' - . " , 149 auf die Erbringung kommunaler Dienstleistungen (Yates 1978: J ') 7f.). 87 As a matter of record, relatively few evaluation srudies have had a noti ceable effect on the making and remarking of public p o l i c y ~ (Weiss 1973: 181; Bernstein. Freeman 1975: 5). Sysrematische empirische Un tersuchungen ber die Inanspruchnahme von wissenschaftlichen Eva luationsergebnissen wurden von Rothman (1980). Patton (1978) durch gefhrt. Allerdings variiert der empirische Befund ber das 'Ausma der Nutzung mit dem zugrundeliegenden Nutzen-Begriff (Pat ton 1978: 20). der hufig zu schmal ist. 88 Im Gesamtzusammenhang des Policy-Zyklus sind die Zugangsmglich keiten fr wissenschaftliche Erfolgskontrollen sehr unterschiedlich und mssen jeweils auf der Basis der Handlungsmotive der Beteiligten in den verschiedenen Stadien klar kalkuliert werden (Nachmias. Felbinger 1982: 30of.). 89 Verwaltungsbeamte auf der kommunalen Ebene, iflsbesondere in klei nen und mittelgroen Kommunen, betrachten die Meinstrumente der wissenschaftlichen Programmevaluation in der Regel mit Mitrauen. Sie ziehen die Messung von Arbeitsbelastung und Output der Mes sung von Effektivitt, Effizienz, Angemessenheit und Gleichbehand lung vor (Daily 1983: 292). Als Verwertungshindernis erweist sich hu fig der Umstand, da der Policy-Beratungsauftrag von einer Behrde vergeben wird (z.B. einer Bundesbehrde), die bei der Umsetzung der Erkenntnisse der Studie auf dezentraler Ebene wenig zu sagen hat (Co leman 1972: 4ff.). 90 Weiss (1976), Caplan u.a. (1976: 229f.) nennen dieses Modell das In strumentelle Verwendungsmodelk 91 Die Unabhngigkeit des Forschenden an der Universitt vermindert al lerdings auch den Zwang, sich dem Zeitplan des politischen Handlungs ablaufs anzupassen. 92 Tullock und Wagner sprechen vom konomischen Imperialismus in der Policy-Analyse (1976: 408). 93 One cannot help but take note of the fact that Policy Sciences are in danger of falling inro the same trap that plagued classical management theorists and Business Policy theorists, with their illusion of an Olympic decision maker who sets policy that is executed by personnel below (Radnor 1971: 4')4). 94 Die feste Rckbindung von fachspezifischen Policy-Fragen aus dem Grundkanon politikwissenschaftlicher Fragestellungen bewahrt die Po licy-Analyse auch davor, auszuufern und ihr Profil zu verlieren. Schon immer lief sie Gefahr, da die Untersuchung von Public Policy ... is really the srudy of everything (Dye 1975: 283). 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Anreiz als Steuerungsprinzip basiert auf einer indirekten Verhal tenssteuerung, indem Belohnungen meist materieller Art in Aus sicht gestellt werden, um ein bestimmtes Verhalten auszulsen. Beschreibend-erklrende Policy-Analyse setzt sich das Ziel, Policies zu klassifizieren, sie in ihrer Entstehung, Entwicklung und Vern derung im Zusammenhang mit dem politischen Proze und politi schen Institutionengefgen zu beschreiben und erklren. Einkommens- und Finanzhtlfeprogramm: Das positive Einkom mensprogramm sieht eine Leistung des Staates an einzelne Empfn ger vor, ohne da damit spezifische Verhaltensauflagen verbunden sind. Dies steht im Unterschied zum Finanzhilfeprogramm, das be stimmte Verhaltenserwartungen nach sich zieht. Beim negativen Einkommensprogramm mu der einzelne umgekehrt eine be stimmte Summe an den Staat bezahlen. Entscheidungsprozedurale Policy regelt den Ablauf und die relati ven Entscheidungsanteile von Gruppen und Personen, im Rahmen eines Entscheidungsprozesses. 173 " I " 172 i Gebot/Verbot als Steuerungsprinzip (hufig mit regulativer Politik gleichgesetzt) sucht Verhalten direkt zu beeinflussen, indem es Verhaltensvorschriften setzt, die im Falle ihrer Miachtung mit Strafen verbunden werden. Infrastrukturprogramm: Hier bietet der Staat Einrichtungen als kol lektive Gter an, von deren Nutzung der einzelne (als Angehriger einer Gruppe oder der Allgemeinheit) nicht ausgeschlossen werden kann (z.B. Straen). Kompetitiv-regulative Policy umfat Manahmen, die das Marktver halten und Marktzutrittverhalten von privaten Unternehmen re geln (z.B. Kartellrecht). Neopluralistische Orientierung der Poliey-Analyse betont die Gren zen oder Unmglichkeit der rational-analytischen Erfassung ganzer Handlungszusammenhnge, legt ihrer Analyse die Pluralismustheo rie zugrunde, strebt nach der Integration verschiedener Interessen und arbeitet methodisch mit Fallstudien. Nominalkategorie der Policy bezeichnet ein Politikfeld, dessen Grenzen durch bestimmte institutionelle Zustndigkeiten und Isachliche Zusammengehrigkeit gezogen werden. Policy-Etikettierung bezeichnet den Umstand, da derjenige Aspekt einer Manahme, die zur Entscheidung ansteht, hervorge hoben wird, der am ehesten akzeptiert wird und mehrheitsfhig ist. Da Policies immer eine Vielfalt von Aspekten umfassen, liegt hier eine normativ bestimmte Auswahlentscheidung zugrunde. Policy-Netz: Es besteht aus verschiedenen exekutiven, legislativen und gesellschaftlichen Institutionen, Gruppen und Individuen, die bei der Entstehung und Durchfhrung einer Policy zusammenwir ken. Policy-Problem: Seine Definition fgt nach bestimmten Auswahl kriterien gesellschaftliche Einsichten so zusammen, da sie einen Ansatz zum politischen und administrativen Handeln bietet. Pollcy-Reaktion undpolitische Verarbeitung bezeichnet die Phase, in der die Brger auf eine bestimmte Programm-Manahme reagie ren, und diese Reaktion wiederum in das Entscheidungsverhalten der Verantwortlichen einfliet. 174 Policy-Zyklus: Die Poliey-Entwicklung unterscheidet verschiedene Phasen, die von der Problemformulierung, Agendagestaltung, Po litikformulierung, Implementation ber die Termination / Novel lierung bis zur Policy-Reaktion und politischen Verarbeitung rei chen. Politikarena: Sie bildet sich in den politischen Konflikt- und Kon sensusprozessen bei der Entstehung und Durchfhrung einer Policy heraus. Objektiviert wird der Begriff durch die gleichzeitige Dar stellung des Policy-Netzes, d.h. der institutionellen Struktur und Akteurkonstellation eines Programms. Politikformulierung ist die Phase im Policy-Zyklus, in deren Rah men ein Entscheidungsvorschlag ausgestaltet, verbindlich entschie den und legitimiert wird. Politikimplementation stellt die Phase dar, in deren Rahmen eine politische oder administrative Entscheidung durch die Beteiligung verschiedener ffentlicher und privater Organisationen, von Grup pen und Einzelpersonen mit u.U. durchaus divergierenden Zielen konflikthaft oder konsensual, schematisch oder frei gestaltend in die Praxis umgesetzt wird. Praktisch beratende Policy-Analyse setzt sich das Ziel, Informatio nen ber politische Entscheidungen wissenschaftlich aufzubereiten und sie dem Politiker als Entscheidungsgrundlage zur Verfgung zu stellen. Programm bezeichnet eine Policy-Manahme, die von den zustn digen Entscheidungsgremien beschlossen wurde und die zur Durchfhrung ansteht. Programmverflechtung bezeichnet die Tatsache, da viele politi sche Manahmen sich in ihren Zielen, Durchfhrungsstrategien und Wirkungen berlappen. Die horizontale Verflechtung ver schiedener Manahmen kann sich positiv oder negativ auswirken. Protektiv-regulative Policy konzentriert sich auf die Regulierung der negativen Konsequenzen wirtschaftlicher Produktionsttigkeit und versucht, bestimmte Personengruppen davor zu schtzen (z.B. Arbeitsschutz, Umweltschutz). 175 Redistn'butive Policy schichtet aus der Sicht der Betroffenen Kosten und Nutzen zwischen Gruppen um. Eine deutliche Kosten Nutzen-Relation wird gesehen: Eine Gruppe erfhrt einen Nutzen zuwachs, weil gleichzeitig eine andere Gruppe Kosten auf sich nImmt. Sachbezogene Dienstleistungen erstrecken sich auf Dinge, an de .nen eine Vernderung vorgenommen wird; die Kommunikation 'zwischen Personen spielt nur eine randstndige Rolle (z.B. Mllab fuhr). Sachprogramm: Es wird als individuelles, sachliches, teilbares Gut angeboten (z.B. Arzneimittelversorgung). Selbst-regulative Policy bertrgt gesellschaftlichen Organisationen und Gruppen das Recht, Angelegenheiten eigenstndig zu regeln und zu entscheiden (z.B. Tarifvertragsrecht). Soziale Dienstleistungen basieren auf der Kommunikation und In teraktion von Programmanbieter und Programmklient. Das Resul tat der Programmdurchfhrung schlgt sich im Verhalten des Emp fngers nieder (z.B. Drogentherapie). Sozial-regulative Polz'cy erstreckt sich auf die Normierung zwischen menschlichen Verhaltens (z.B. Diskriminierungsverbote). Steuerungsprinzip einer Policy: Die Frage nach dem Steuerungs prinzip gibt Auskunft darber, mit Hilfe welcher Instrumente eine Programmwirkung erzielt werden soll. Synopttsche Onrmtierung der Policy-Analyse bezeichnet einen ana l lytischen Ansatz, der sich um eine ganzheitliche Sicht von Policies bemht, die Systemtheorie seinen Arbeiten zugrundelegt, mit statistisch-empirischen Methoden arbeitet und die Optimierung von Zielen anstrebt. Termination ist die Phase im Politikzyklus, in der ein Programm ganz ausluft oder Teile dieses Programmes beendet werden. berzeugung / Aufklrung als Steuerungsprinzip vermittelt sachbe zogene oder emotional gefrbte Informationen, um bestimmte Verhaltensweisen bei den Adressaten hervorzurufen. Vaha/temregu/ierendn Programm: Regulative Policy geht nicht mit der Erbringung einer LeisLUng einher, sondern sucht mt"l1schli ches Verhalten mit verschiedenen Steuerungsmitteln zu beeinflus sen. Vorbtld als Steuerungsprinzip versucht durch staatliche Modell manahmen einen Nachahmungseffekt bei privaten Organisatio nen und Personen auszulsen. 176 177 Register Adressaten 28, 30, 38, 101, 102 - kreis, zweistufiger 28, 31 Agenda 72, 74 - Gestaltung 65,69,76 Aktive Gesellschaft 12 Aktor, kollektiver 96 Angebot 27, 31f., 48, 97, 100, I 102 . Anreiz 27,29-32,36,38,42,48, 52, 58f., 97, 100, 102,105, 123 programme 33 - steuerung 29 Arbeitssicherheitsgesetz 90, 99 Arbeitsschutz 16, 26, 28, 50 Arena, distributive 81 Arenawechsel 59f. Armut 68 Aufklrung 27, 32 Auftragsforschung 13 Auftragsorganisation 131 Backward-Mapping 97, 124 Baden-Wrttemberg 79f. Befragung 120 Behrden 28, 72 Belohnung 29 Beobachtung, teilnehmende 129 Beratungsbedarf 14 1 178 Beratungspraxis 119 Besteuerung, progressive 24, 26, 29 Betriebsverfassungsgesetz 82 Betroffenheit, subjektive! ob jektive 26 Broad-Aim-Programm 129 Bhne, politische 85 Bund 16 Brger 28, 39 Brgerentscheid 79 Bundesausbildungsfrderungsge setz 51, 5M., 90 Bundesimmissionsschutzgesetz 99 Bundessozialhilfegesetz 93 Comprehensive Evaluation 127, 131 Creaming 100 De-Implementation 15 Delphi-Methode 120 - Befragung 129 Demokratie - parlamentarische 47 - responsive 113 Deutsche Vereinigung fr Politi sche Wissenschaft 9 Deutschland (Bundesrepublik) 9, 1(" I I I, 12) Dezentralisierung 78 Dienstleisrungen 36f. - sachbezogene 35, 58 Dienstleistungsangebot 32 Dokumentenanalyse 120 Domnenkonflikte 122 Durchfhrbarkeit 121, 125 Durchfhrungschancen 116 erfolg 123 organisation 124 prozesse 41, 130 struktur 96 Effektivitt 11, 33 Eingriffsbreite 29 - dichte 29 - intensitt 29 Einkommensleistungen 36 - programme 35f., 97, 99 Empfngerklientel 93, 110 Entrepreneur, politischer 50, 71 Entscheidungen, ffentliche! private 17 Entscheidungsagenda 71 arena 57 - theorien 120 - vorbereitung 116 Erfolgskontrolle 116, 131 Erla 66, 86 Evaluation 132 - sekundranalytische 130 Evaluator 129 Evaluationsmethode 129f. Experimente 129 - soziale 127f., 130 Experimentiergesellschaft 126 Fair Housing 79 Finanzhilfen 30 Finanzhilfeprogramme 35f., 38, 40 Fixer 123 Fderalismus, koorerativer 78, 95 Forward Mapping 123 Gebot 27-29, 32f., 36,42 52, 97, lOH., 105 Geldprogramme 35 Gemeindemachtforschung 75 Gemeinschaftsaufgabe 78 Gesamtschule 24, 26 Gesellschaftspolitik, aktive 16 Gesetz 66, 86 Gesetzesgehorsam 102, 122 Gesetzeskonformitt 100 Gesundheitserziehung 32 Great Society 12 Gruppen-Interview 129 Gter kollektive 23, 37 private 37 immaterielle 24 Handlungsalternativen 116 Humandienstleisrungen 35, 38, 40, 99 Implementation 15, 21, 27,41, 58,67, 86f., 89f., 92f., 97, 99, 101, 103, 106, 114, 130 - koalitionshnlich 95 adaptive 97 Implemation Estimate 123 Implementationsanalyse 131 I. -ergebnis 130 I.-forschung 14, 16, 64, 66, 92 - akteur- bzw. strukturorien tiert 87, 92 - deskriptiv! prskriptiv 91 empirische 101 programmorientiert 87 I.-planung 121 I.-proze 88, 123 I. -struktur 88, 96 179 - frderalistisch/ zentralistisch 95 I.-verlauf 125 Inbesitznahme 101 Indikatoren 128 Information 27, 97, 102f. - wissenschaftliche 15 Infrastruktur 32 - einrichtung 112 - programm 35, 37, 40 Inhaltsanalyse 120 Institutionen 21, 41 - politische 7f., 17, 43 Instrument 27 Instrumenteneinsatz 33 Interaktion 35 Intervention, staatliche 28 Investitionshilfen 78 Iron-Triangle 45 Issue 74 Issue-Attention-Cycle 73 lssue-Labeling 56 Issue-Initiierung 68 Issue-Network 45f. Issue-Relabeling 57 Klassenpolitik 24 Klient 38 Klientel 22, 123 - interesse 107 Komplementrsrrategie 33 Konfliktprozesse 47 Konsensusprozesse 47 Konsumentenschutz 50 Kontrolle, behrdliche 100 Kontrollvermgen 101 Koordination 94 Konversionsproze 64 Koordinationsschwierigkeiten 122 Ko-Produzent 38 Kosten 23f., 26, 31,42,48-50, 52-55,57,81-84,90, 100, 102, 121 Kosten-Nutzen-Theorie 230 Krieg gegen die Armut 84 Lnder 16 Langzeitanalyse 61 Leistungen, materielle / imma terielle 35, 38, 40 Majoritarian Politics 48 Managementtheorie 20, 121 Mandat 113 Manahmenplanung 123f. Mitnahmeeffekte 30 Modell - Human-Actions-Modell 118 - mechanistisches 118 Monitoring 126 Morphologisches Verfahren 120 Motivationskomponente 29 Mutual Adjustment 97 National Resources Planning Board 11 Neokorporatismusforschung 16 Netzwerk-Analyse 95f. New-Deal 11, 78, 128 New-Frontier 12 Nominalbezeichnung 41 Nominalkategorien 21, 41 Nominal-Policies 22 Null-Summen-Konflikt 94 Nullsummenspiel 24, 98 Nutzen 23f., 26, 31f., 42, 48 50-52, 55, 58, 81-83,90, 100, 102, 122 konometrie 121 Operations Research 121 Organisation 39 - in termedire 64 Parteien 44, 74 Parlamcnt 14, 0(, Planning Programming Budgeting System 11, 16, 120 Planung, strategische/ operatio nale 120 Planungsansatz, integrativer 120 Planungsbedarf 15 Planungsverfahren 14 Planungsliteratur 120 Planungsmodell 12, 13 Planspiel 125 Pluralismus 44 Policeyen 17 Policy - analytisch 17, 42 constituent 41 direktdemokratische 80 distributiv 22f., 25f., 29, 32, 47f., 52, 61, 78, 97f. entscheidungsprozedural 41 experimentell 129 kompetitiv-regulativ 39, 53 nominell 17, 20, 51 protektiv-regulativ 53, 101 - redistributiv 22-27, 29, 32, 48f., 61, 97, 100 regulativ 39, 49, 100 selbst-regulativ 41 sozialregulativ 39, 50, 53, 55 umverteilende 29 P.-Advocacy 117 P. -Alternativen 20 P.-Analyse anwendungsorientiert 14 - beschreibend-erklrend 8f., 19f. prskriptiv-normativ 20, 115, 117 praktisch-beratend 8-10, 20 P.-Analytiker 117, 119, 133 P.-arena 60, 62 P.-Beendigung 65 P.-lkrcich 43,47, 59 P.-beschaffenheit 21 P.-Comrnunity 45 P. -EOlscheidungskriterien 20 P. -Erfahrung 112 P.-Ergebnis 14, 18,65, 8M., 89 P. -Etiketten 72f., P.-Forderungen 113 P. -Forschung amerikanische 9 auftragsorientierte 12 beratungsorientierte 14 - deutsche 9, 15f. interdisziplinre 11 neopluralistische 12f. synoptische 12f., 1) P.-Impact 18 P.-Initiativen 113 P.-Issues 85f., 112, 134 P.-Labeling 72 P.-Landkarte 72 P.-Making-System 64 P.-Merkmale 108 P.-Netz 10,44, 54, 58,60-62, 73, 84f., 87, 92, 107 - geschlossen 59 - offen 46, 59 P.-Ouccomes 18 P.-Output 18 P.-Output-Forschung 14, 16, 75 P.-phasen 65 P.-problem 68f., 71,73, 119 P.-Reaktion 111, 113 P.-Sciences 13 P.-Sciences-Bewegung 10 P. -Sektor 45 P.-Subgovernmenr 45 P.-typen 47 P. -verdichtung 103 P.-wirkung 21, 27,41, 65, 86, 89 P.-Ziel 129 181 ~ 180 P.-Zyklus 12, 64, 67, 8M., 89, 106, 111, 113, 116 Politisch-administratives System 64, 77 Politik alte regulative 49, 59 direktdemokratische 78f. experimentelle 85 neue regulative 50 P.-agenda 72 P.-arena 10, 27, 41, 44, 47f., 54, 58f., 73f., 81, 84f., 136 P.-beratung 11, 20, 132 p.-feld 17, 21, 43 - nominell 46 P.-formulierung 15, 18,48,65, 67,86,89,90, 113,41,58, 69, 74f., 76, 83f., 92, 106 P. -inhalte 9, 17 P.-Novelliening 65 P.-terminierung 65 P.-verflechtung 16, 77f. P. -wissenschaft 7, 9, 12, 15, 43, 86, 136 P.-zyklus 10, 18, 58, 61, 69 Politiken 17 Polity 22 Polizei 17 Pool-Interdependenz 103 Pore-Barrel-Politik 48 Positionsgut 24 Praxis, politische 8 Praxistest 125 Problemdefinition 67, 69, 76, 116 Problemformulierung 65 Programme 18, 96 angebotsgesteuert 103 - distributiv 58 redistributiv 58 verhaltensnormierend 35 Programm, politisches 90 182 P.-beendigung 105, JO() P.-durchfhrung 132 P. -erfolg 15, 87f., 12 I P.-ergebnis 128 P. -formulierung 130 P.-inhalt 17, 97 P.-instrumente 14, 88 P.-klient 111 P. -klientele 122 P.-leistung 91 P.-novellierung 90 P.-schicksal 87, 97 P.-strategie 105 P. -terminierung 15 P.-typ 88, 95f., P.-wirkung 130 P.-ziel 88, 121, 129 P.-zielgruppe 123 Prognosen 121 Proze, politischer 7f., 17, 41, 43 Prozeanalyse 75 Public Interest Groups 50 Public-Regardingness 80 Quasi-Experiment 128, 130 Rahmengesetzgebung 83f., 98 Rahmenprogramm 90 Rahmenregelung 54 Rand Corporation 11, 115 Reformprogramm 89 Rechnungskonrrolle, soziale 127, 129 Regeln, formale 16 Regelungskomponente 29 Regierung 44 - reformierte 15 Regulierung 49 Rentenversicherung 25, 40 Reprsentant 57 Ressourcen 24 Rollenspiel 125 Sachangebot)2 Sachdienstleistungen 40 Sadlleiscungen 36 Sachprogramme 35, 37, 40 Sanktionen 8, 59, 122 Sanktionsdrohung 28 Schweiz 79f. Selbstverwaltung, soziale 41 Self-Compliance 100 Self-Regardingness 80 Sekundranalyse 127 Simulationen 125 Single-Issue-Group 50, 69, 112 Social Auditing 127 Social Systems Accounting 127 Sozialbilanz 128 Sozialhilfe 24, 31, 40, 102 Sozialindikatoren 128 Sozialpolitik 16 Sozialversicherung 36 Sozialwissenschaften 11 Stdtebaufrderung 16, 78 Steuer 36, 40 Steuerung 99 Steuerungsinstrument 39, 97 mechanismus 105 prinzip 21, 27, 29, 35, 41, 52 - strategie 48 - typ 33 Strafandrohung 33, 100 Strafe 27f. Straenbrokratie 93 Streetlevel Bureauerats 93 Strukturen, politische 8 Subventionen 40 Sunset Legislation 109 Systemanalyse 20, 120f. Systemsimulation 120 Systemtheorie 12 System-Umwelt-Theorie 64 Szenario 125 Tarifvemagsgcserz 41, 49 Task-Order-Research 119 Termination 105, 106 Terminierung 107 Territorialreform 80 Top-Down-Sicht 97 Transfer 40 Transfer-Enquete-Kommission 26 berzeugung 27, 32,42, 53, 97, 99, 102f., berzeugungsprinzip 33f. Umverteilung 56, 78, 83, 99 Umverteilungskonflikt 98 U. -paradoxon, legitimatorisches 56 U. -feindlichkeit 79 U.-manahmen 24, 51 U.-policy 26 Universitt 11, 135 Untersuchungsprogramm, multi disziplinres 9 Uno-actu-Prinzip 38 Urban Observatories 111 Utility Theory 30 Validitt, externe / interne 128 Verbnde 44, 74 Verarbeitung, politische 111 Verbot 27-29,32,52,97, 10If., 105 Verbraucherberatung 32 Verbraucherschutz 28 Vereinigte Staaten 9f., 15, 59, 78, 80, 84, 111, 126, 128 Vergleich, internationaler 14, 29 Verhaltensauflagen 102 Verhaltensgebot 100 Verordnung 66, 86 Verwaltung, auftraggebende 119 Volksinitiativen 79 Vollzugsinstitutionen 122 183 Volonte generale 113 Volonte de tous 113 Vorbild 27, 34, 53, 97 Vorruhestandsregelung 82 Whlermeinung 113 Whlerprferenzen 113 Whlerschaft 57 Whlerverhalten , retrospektives 112 Wahrnehmung, subjektive 25 Wertediskussion 117, 119 Werrorientierung 13 Werrvorstellungen 28, 50 Wirkungen 42, 41f., 44, 47f., 126, 128 Wirkungsanalyse 16, 126 Wirkungsforschung 15, 91 Wirrschaftsunternehmen 28 Wissenschaft, interdisziplinr 10 Zentralisierung 78 Zielauswahl 116 Zielbaum 120 Zielgruppenkreis 31 Ziel-Mittel-Strategie 117 Zielverschiebung 123 Zuliefererklientel 93, 109, 110 Zwang 27,33,48,53,58 Zweiter Weltkrieg 128 184
Neokorporatismus in Der Schweiz: Die Fremdarbeiterpolitik. Zürich: Kleine Studien Zur Politischen Wissenschaft Nr. 243/244, Zurich: Forschungsstelle Für Politische Wissenschaften.
Forum Politische Bildung und Polizei: Demokratisch lehren und lernen: Möglichkeiten und Grenzen der Partizipation im Kontext polizeilicher Aus- und Fortbildung
Politisch urteilen ohne Wissen und Verstehen? (E-Book): Eine Studie zum politischen Wissen und Verstehen von Sekundarstufe-II-Abgängerinnen und -Abgängern im Kanton Luzern
Gerhard Göhler (Auth.), Gerhard Göhler, Kurt Lenk, Herfried Münkler, Manfred Walther (Eds.)-Politische Institutionen Im Gesellschaftlichen Umbruch_ Ideengeschichtliche Beiträge Zur Theorie Politischer
Angewandte Philosophie. Eine internationale Zeitschrift / Applied Philosophy. An International Journal: Heft/Volume 1,2016: Aufklärung heute/Enlightenment today. Heft 1 Jg.2016