CONFLICTOS Y ALIANZAS EN LAS REFORMAS EDUCATIVAS.

SIETE TESIS BASADAS EN LA EXPERIENCIA CHILENA JUAN EDUARDO GARCÍA-HUIDOBRO∗

PRESENTACIÓN

Mi propósito es reflexionar, a partir de la experiencia personal en la Reforma de la Educación en Chile, sobre la naturaleza de los conflictos y alianzas que prevalecen en el desarrollo de las reformas educativas. Para hacerlo defino sumariamente los principales actores de las reformas, sus relaciones y los espacios de conflicto/cooperación que estas relaciones instauran. Finalmente busco también determinar algunas alianzas y conflictos más especificas y recurrentes. Abordaré estos aspectos en tres puntos: § § Para ubicar el contexto desde el cual estoy hablando, haré algunas observaciones sobre la Reforma Educación Chilena (1990-2000). Enseguida, haré, para los efectos de esta presentación, un análisis del sector educación, distinguiendo diversos niveles de acción, los actores de cada nivel y algunas de las relaciones de alianza y de conflicto que se dan entre los diversos actores. Para terminar, expondré siete tesis interpretativas sobre los conflictos y alianzas en las reformas educativas.

§

LA REFORMA EDUCACIONAL CHILENA

No me parece necesario insistir sobre todas las características de la reforma chilena1, ya que ella ha estado como telón de fondo de las conversaciones de estos días. Simplemente quisiera caracterizar su propósito, indicar sus grandes líneas de acción y hacer un breve balance de sus resultados. La Reforma Educacional chilena busca mejorar en forma sustantiva la calidad de los aprendizajes y su distribución social. Esta meta supone dos cambios profundos en la forma de entender la responsabilidad estatal en educación. Por una parte, se ha pasado de un Estado que se hacía cargo de entregar el servicio educacional a todos, a un Estado que se compromete con los resultados que los estudiantes logran a través de la asistencia a la escuela y que pone en el centro de su política los aprendizajes efectivamente logrados. Por otra parte, se ha reinterpretado el concepto de igualdad educativa pasando de una política que entregaba lo
∗ 1

Jefe de la División de Educación General, Ministerio de Educación, Chile. Para un tratamiento sistemático de la misma, me remito a dos libros recientes: García-Huidobro (1999) y Arellano (2000).

mediante la cual se ha ampliado significativamente el tiempo y el espacio escolar recuperándose la asistencia de los alumnos a clase durante todo el día. orientados a grupos especiales de escuelas y liceos para apoyarlos en su proceso de renovación pedagógica. ya que es en las salas de clase donde esta centralidad de los aprendizajes se juega. de la incorporación de incentivos a los docentes de los establecimientos con mayores niveles de mejoramiento. Jornada Escolar Completa. su realización práctica y el logro de su legitimidad social. y ha otorgado más autonomía a los establecimientos y sus equipos docentes para presentar planes y programas adaptados a los requerimientos de sus estudiantes. Fortalecimiento de la profesión docente.762 millones de pesos en 1990 a 1. red de informática educativa). es preciso comenzar por determinar cuáles son los actores relevantes del proceso y cuál es el sentido y propósito que establecen entre sí.256 el 2000 (ambas cifras en pesos de igual valor). de pasantías en el exterior y de un plan de enriquecimiento de la formación inicial de los docentes. SECTOR EDUCACIÓN: NIVELES. lo que se ha expresado con claridad en el nivel de gasto público en educación. Los principales rezagos son dos: persiste una fuerte desigualdad en el sistema y no se ha logrado incorporar activamente a las organizaciones del magisterio a la Reforma. sobre todo de las escuelas más pobres.487. y en un aumento sostenido de los niveles de aprendizaje. El cuadro siguiente presenta tres grandes niveles de acción de las reformas educativas: la dirección de la reforma.mismo a todos. a través del trabajo con los docentes y de la dotación de más medios educativos (libros de texto. Cada nivel tiene una amplitud diferente. de actividades de perfeccionamiento. a través del aumento gradual y significativo de salarios. Entre los puntos más logrados está el haber instalado en la opinión pública y en la agenda política la educación como una prioridad estratégica de la sociedad chilena. etc. textos de estudio para todos los niños y bibliotecas. la cual ha reorientado profundamente el currículum de acuerdo a los requerimientos intelectuales y morales actuales. . Esto ha redundado en mejores condiciones de ejercicio de la educación: programas de apoyo a las escuelas. a una política que entrega servicios distintos para obtener resultados más homogéneos: criterio de discriminación positiva. bibliotecas. Varios de estos programas han sido iniciativas focalizadas en las escuelas de mayor pobreza educativa. Las grandes líneas de acción para concretar lo anterior son otras tantas formas de apoyar a las instituciones escolares. pasando de 524. § § § A esta altura del desarrollo de la Reforma Educacional chilena se puede anotar avances y rezagos. ACTORES Y CONFLICTOS Para poder reflexionar sobre los conflictos y alianzas que se producen en el desarrollo de una proceso de reforma. Reforma Curricular. computadoras.da lugar a alianzas y conflictos específicos. el cual se triplicó durante la década. actores distintos y –como veremos. Estas líneas son: § La puesta en práctica de un conjunto de programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación.

de alguna manera se incluye a los del primer nivel. es bastante claro. de otra parte. los que como veremos entran en alianzas y conflictos. son muchos. que es interno a los ministerios de educación y al gobierno. y que suele estar conformado por dos tipos de actores: los equipos técnicos y las autoridades políticas. pasando por los partidos. a través de una adecuada e interactiva campaña de comunicación social. Lo fundamental acá es la relación del Ministerio de Educación -rector de la reforma.SECTOR EDUCACIÓN: NIVELES Y ACTORES Sector Educación y Sociedad Interno Sector Educación Interno MINEDUC Nivel conducción Equipo de dirección de la reforma: Autoridades políticas y equipos técnicos Nivel gestión Propuesta reformista y actores del sistema: Equipos técnicos y funcionarios. es el fundamental para que las reformas efectivamente sucedan. Por último. . En el cuadro que sigue se enumera.con la comunidad nacional. En este nivel es más difícil determinar a los actores. la relación de los equipos técnicos. Para que la reforma se consolide tiene que ser entendida y aceptada por “la sociedad”. Como dijimos. La interpretación de los mismos es el contenido de las siete tesis que se exponen en el punto siguiente. que lo es todo. llamado en el cuadro nivel de gestión. funcionarios y docentes Nivel consolidación Reforma y campo político y social: MINEDUC y comunidad nacional Es posible distinguir al menos tres grandes niveles de acción en una Reforma. tanto de las alianzas como de los conflictos. estos tres niveles dan lugar a espacios que tienen sus propios conflictos y alianzas. en el momento en que lo que se anuncia inicialmente como nuevo se hace sentido común. El enunciado. hasta las iglesias. con los docentes. el nivel de actores es mucho más amplio. muchas veces “recién llegados” a los ministerios y muy cercanos al poder político y los funcionarios permanentes del aparato educativo. en cada uno de ellos hay actores. “cultura” de la sociedad. desde la opinión pública. que son los “mediadores” principales de las reformas. Acá. la consolidación de las reformas se da en la sociedad. Las relaciones fundamentales y objeto de alianzas y conflictos son acá: de una parte. El segundo nivel. Niveles El nivel de mayor responsabilidad política es el nivel de conducción de la reforma. trancan o entorpecen. llamados a apropiarse de las reformas y adaptarlas a sus instituciones y alumnos. también es crucial la relación de estos funcionarios. pero se agregan todos los funcionarios y docentes del sector educativo. para cada nivel algunas alianzas que dan lugar a logros y/potencialidades de la Reforma y diversos conflictos que la desvían.

Entrega autoimagen profesional positiva a supervisores y funcionarios de la educación.. veo. ii. prestigio. MINEDUC y comunidad nacional. Entre la racionalidad educativa o de efectividad educativa y la racionalidad política. sobre todo en un gobierno de coalición como el chileno. Amplitud de actores. 20 ó más años. Los tiempos políticos son harto más cortos que eso. Contradicción entre Prioridades reforma e intereses corporativos de los docentes (demanda de alzas de salarios uniformes. etc. funcionarios y docentes.) No hay reforma sin una visión política compartida.). Aspectos de toda reforma. ya que van quedando un conjunto de conflictos no resueltos que dificultan y empobrecen muchas de las cosas que se están haciendo. • • • Nivel Conducción El primer espacio es el Equipo de Dirección de la Reforma. sin embargo el lograrlo. pero sobre los que no hay acuerdo. Esto es algo problemático. el logro de equipos técnicos calificados y con alta continuidad. . Por otro lado. • Nivel Gestión Propuesta reformista y actores del sistema: equipos técnicos y funcionarios. Los nuevos equipos y los funcionarios de planta (sueldos. no a incentivos.en la misma dirección. ACTORES Nivel Conducción Equipo de dirección de la reforma: autoridades políticas y equipos técnicos. igualdad de oportunidades. con su consiguiente y necesaria efectividad. El conflicto preponderante a este nivel es entre la técnica y la política. dentro de nuestra experiencia. hayan sido dejados de lado. Tiempos distintos. • • • • CONFLICTOS Intereses de comunicación discrepantes.). Reforma interpreta aspectos substantivos de ideología del magisterio: importancia de la educación. hay núcleos técnicos que llevan diez años ininterrumpidos de trabajo en el Reforma. Se ha logrado equipos técnicos calificados y con alta continuidad. Al oír a las autoridades políticas y a los responsables técnicos hablando de la reforma comprobamos que hablan de cosas un poco distintas. Nivel Consolidación Reforma y campo político y social. ha hecho que temas muy sustantivos.. motivaciones. • • • • Consenso creciente de importancia estratégica de la educación (prioridad nacional).) hay intereses de comunicación discrepantes. Saber más “positivo” de reformadores y saber docente más “discursivo”. Un ejemplo: los técnicos suelen tener consciencia que se está en un proceso cuya consolidación requiere 15. pero que no van necesariamente -en cada acción y momento. En el ámbito de la conducción. la contracara de lo anterior: dos aspectos: i. Postergación de temas conflictivos. ALIANZAS Y CONFLICTOS ALIANZAS • • Se ha construido una visión política compartida. Intereses políticos gobierno/oposición Libertad enseñanza/derecho a la educación Información y educación sexual.VISIÓN DE CONJUNTO: ACTORES. como alianzas productivas y necesarias: la construcción de una visión política compartida.

conflictos en suma. porque estaban muy centrados en tareas rutinarias que iban contra su convicción y su identidad profesional más profunda. a nivel de la sociedad. hay muchos. tanto en los políticos como en los economistas. como se dijo. y la discusión sobre el rol del Estado (y del mercado) en educación. la de los técnicos o reformadores. yo diría que tenemos un conflicto cultural entre tradición y cambio. Otra. A este nivel se dan muchos conflictos. la mayor alianza con la que terminamos la década es una conciencia social. que suelen poner en acción un conocimiento más positivo proveniente de la investigación social y de la academia. acerca de la prioridad y del valor estratégico de la educación. Tal vez es una de las cosas que nos ha hecho gastar más tiempo. a modo de ejemplo. y más concretamente los supervisores y las supervisoras. los plazos son artificiosamente largos. Es claro que el conductor de la reforma es el gobierno. Uno de los elementos netos de estos años es el haber sacado la educación desde la trastienda para colocarla como un elemento central en la construcción de la sociedad. la de los docentes. Hay dos formas de “saber” en juego en una reforma.que tiene que ver con la importancia de la educación obviamente. desde el punto de vista de una reforma que quiere producir calidad. Muchas veces. que se encuentra con la tradición. con el ideal de igualdad de oportunidades. pero bajo él hay un conflicto no resuelto acerca del ordenamiento de la educación que se expresa en dos oposiciones muy cercanas una de otra: la pugna entre los principios de libertad de enseñanza y de derecho a la educación. pudieron empezar a hacer cosas que los energizan y recuperaran una imagen de sí más profesional y más técnica. la propuesta reformista se contextualiza en un diálogo con los actores del sistema. puede demorar un año y medio o dos años. sino el derecho del Estado a regir y conducir la educación. sacar algo que se necesita en dos meses. lo que se está disputando no es el qué de las cosas. Hay varias fuentes de complicación: distintos niveles de sueldo. Todo esto complica fuertemente las relaciones cotidianas de trabajo. Hay ahí un nivel de conflicto que implica que cada vez que hay que hacer pasar algo por el poder legislativo.la zancadilla es parte del juego.) Además. por ejemplo. por tanto -dado que éste tiene una oposición política legítima. que han sido unos elementos centrales de la reforma chilena. sustentados en argumentos. en educación sexual. la reforma ha tenido una enorme energía en el hecho de haber generado espacios para que los funcionarios públicos. desde el punto de vista de la agenda más pública o de comunicación. A este nivel. § § . Finalmente. sobre todo en los temas morales. Una. Señalo. con funcionarios de planta que tienen otra visión de lo que hay que hacer. Nivel Consolidación Finalmente. hay un consenso sobre la importancia estratégica de la educación. Hay equipos técnicos nuevos que llegan a un ministerio. interesa implantar salarios diferenciados que incentiven el buen desempeño.) la reforma recupera un conjunto muy sustancial de elementos de identidad del magisterio. En Chile. fundamentalmente los funcionarios y los docentes. de ideología del magisterio -en el sentido más positivo. Por el lado de los conflictos. que es un saber que se basa más en la experiencia procesada colectivamente por el gremio. ii. distinto aprecio y prestigio profesional. Ambos dan pie a discursos racionales y razonables. hay dos elementos que son absolutamente centrales en términos de alianzas: i. En la puesta en práctica de la Reforma deben trabajar juntos grupos con orígenes diferentes. motivaciones políticas diferentes. pero provienen de lógicas de constitución y de ethos culturales distintos lo que genera problemas e incomprensiones mutuas. tres importantes y de distinto tipo. que se ha expresado durante estos 10 años. con la importancia de lo pedagógico. el saber pedagógico.Nivel Gestión En el segundo nivel. que estaba muy dañada. § Hay una demanda centenaria en el gremio de maestros en Chile por un alza de salarios de forma uniformes. de nuevo algunos ejemplos.

Una es “el Gobierno hace la Reforma”. esto es verdad. ya que su carácter de obra de un gobierno es lo que le da legitimidad política y le abre un espacio político. resta energías allí donde son más necesarias: en las escuelas y en las salas de clase. etc. Es la oposición clásica. Un segundo corolario es entender que las alianzas y los conflictos que surgen al hacer políticas educativas se hacen en el terreno cultural. El corolario más importante de esta tesis es que los esfuerzos por “comunicar” la reforma no son “externos” o “posteriores” a ella. abre espacios a la reforma. pero opuestas. ir a mejorar las escuelitas que están en la precordillera y que ven solamente él y ocho personas alrededor de la escuela es. se trata de políticas que buscan mejorar la calidad de vida de las personas. que busca una interpretación global del proceso de cambio o reforma educativa y de la naturaleza de las alianzas y conflictos de los actores con relación a ella. Primera Tesis Las Reformas son Esencialmente Procesos Comunicativos Se trata de una tesis general. Cuando vamos al tema de la equidad. La segunda tensión es clásica. debe comunicar y hacer valer delante de la ciudadanía y de una declaración necesaria al desarrollo de la reforma. Segunda Tesis El Discurso Político-Técnico de la Reforma Contiene Tensiones Insoslayables Nos vamos a referir a modo de ejemplo a dos tipos de estas tensiones. La primera es una oposición a nivel del sujeto del discurso. pasa más o menos lo mismo: el gastar plata en discriminación positiva es lo menos visible que hay. en el ámbito de las obras y del tiempo. El éxito o el fracaso de las reformas se juega en este plano. su enriquecimiento a través del diálogo y la participación también es un proceso comunicativo. las que se ejecutan en el plano de la discusión. suelen estar sobrecargados de estas interpretaciones culturales. también tiene una contracara política complicada: se llega a menos personas y a las menos influyentes. antes se entregaban 2 millones de textos de estudio. que no son sino afirmaciones para discutir. El cambio pedagógico. por razones políticas. Hay a este nivel dos afirmaciones verdaderas.-. rápidos y globales. cuando un político habla de la reforma se refiere a lo más externo y espectacular: señala que “hemos” triplicado el gasto. Al respecto. o sea. entonces. políticamente. sino que la constituyen. Todo el tema de la discriminación positiva. de la argumentación. muy poco rentable. de cuántos niños tienen que haber dentro de las clases. Se trata además de una afirmación que el Gobierno. La política requiere cambios visibles. Ninguno de los dos aspectos del discurso se puede suprimir: ¿cuál es la buena dosis entre ellos?. ahora “estamos” repartiendo 8 millones. y muy esquemáticamente. sobre las formas de construir o no construir una escuela. A nivel de una comuna. Este doble discurso resulta. la reforma la hacen los docentes o no se hace. es casi opuesto a la política. se postula que las alianzas y conflictos se dan fundamentalmente en el campo simbólico discursivo y que los otros conflictos ligados al desarrollo de las reformas educativas -por ejemplo. las discusiones de salarios. En la realidad. mejorar la escuela que tiene en la plaza del pueblo es una apuesta política muy razonable. para un alcalde. muchas veces en que el discurso gubernamental que. por otro -como expropia el trabajo docente y lo deja en un segundo lugar-. Sin embargo. de la persuasión. el mejoramiento y la pertinencia de los aprendizajes es incremental. por un lado. las tesis. esta afirmación es opuesta a otra aseveración igualmente cierta: “los docentes y las escuelas hacen la Reforma”. Tercera Tesis Los Docentes son los Actores Estratégicos de las Reformas . ya que sin una iniciativa y un liderazgo gubernamental no hay reforma. etc.SIETE TESIS SOBRE LAS REFORMAS Y SUS CONFLICTOS A continuación. central si una reforma quiere incidir en la igualdad de oportunidades. entre la política y el cambio educativo. situado en la escuela y escondido en la sala de clases.

cuyo meollo es el aprendizaje. Sexta Tesis El Peso de la Tradición Es más Fuerte en el Campo Educativo que en otros Ámbitos de la Política Social El peso de la tradición es más fuerte en el campo educativo que en ningún otro ámbito de la vida social. Además. están mis nietos. había cierto equilibrio entre el rol docente y el rol de las administraciones que debían construir escuelas. indudablemente. esta “tradición” ha sido vivida por cada ciudadano por muchos años y por los maestros por cerca de 15 ó 16 años de su vida. es un saber que reside mucho más en el acumulado de la experiencia colectiva de los docentes y tiene mucho que ver con los procesos de identidad. El actor central para la realización de las reformas son los docentes. entonces también hay un elemento de peso de la tradición fuerte. Finalmente.Se trata de algo obvio. el saber de los maestros es mucho más hermenéutico. hablan con hechos. mucho más argumentativo. lleva a resaltar que el buen resultado de las reformas depende de las alianzas del equipo dirigente de la reforma con los docentes. pero no arriesga con ellos. hablan con historia. ambos son discursos razonables. en las escuelas están los niños. Mientras. En las viejas reformas cuya meta central era aumentar la cobertura del servicio educativo. habrá docentes). sino de una combinación de actores políticos y técnicos (entre los que. proveer de materiales. Los docentes se presentan siempre de cara a las reformas de dos formas y ambas dan lugar a alianzas y conflictos importantes y distintos: son grupos de profesionales que trabajan en una institución educativa y son un gremio con unidad y representación nacional. saberes distintos. lo que complejiza el ámbito educativo en cuento espacio de política social. Esta centralidad de los docentes hace que tanto las alianzas como los conflictos docentes sean lo fundamental de las reformas. El saber de los reformadores suele estar más cargado hacia un saber positivo. generar condiciones para que se prepararan más docentes. sumada al rol activo “intrínseco” que ellos deben tener para el desarrollo y éxito de las reformas. están mis hijos. Quinta Tesis Los Actores del Campo Educativo Poseen Lenguajes Distintos Los actores del campo educativo poseen lenguajes distintos. Cuando hablo de lenguajes. Las personas están dispuestas a arriesgar muchas cosas en la vida. hablan con costos y financiamientos. se pueden contar alrededor de ocho siglos haciendo las mismas cosas y organizando la práctica educativa del mismo modo. lo central es lo pedagógico. Cuarta Tesis Las Reformas no Suelen ser Iniciativas de los Docentes Esta tesis es la contracara de la tesis anterior. hablan con estadísticas. que se ha dado siempre. Si vamos a sus orígenes. la mirada hacia adelante. En las reformas actuales. . No es posible postular que uno sea un discurso racional y el otro no. Hay por lo menos tres fenómenos que explican este tradicionalismo: § § § El primero es que la escuela posee una muy larga tradición. Es algo que uno valoriza. pero las reformas nunca parten de los docentes. etc. llamados a confrontarse y sintetizarse en propuestas capaces de transformar lentamente la práctica y el saber pedagógico. las formas de enseñar y aprender. Esta “externalidad” del origen de las reformas respecto a los docentes. pero que adquiere más relieve hoy. me refiero a racionalidades distintas. porque invirtió personalmente en ello.

Frente a todas las formas y nuevas tecnologías de comunicación la escuela. Editorial Los Andes. con ella se quiere afirmar que en las actuales reformas el tradicionalismo arraigado en el sistema educativo se ve desafiado. lo que es también fuente de alianzas y de conflictos Estas son las primeras reformas que ponen en duda los supuestos con los que los sistemas educativos han funcionado durante los últimos ocho siglos: la escuela nace y crece en una época donde el conocimiento era escaso y difícil de comunicar. los desafíos formativos son mucho más complejos. . perdió su monopolio y pasó a ser un medio entre otros. no sirve: la estructura de la escuela viene de un mundo que ya no existe. esta tesis es la contracara de la anterior. La Reforma Educacional Chilena (1990-1998). como está. 2000. su comunicación es constante. ARELLANO. J.). J.Séptima Tesis La Apertura al Cambio y la Incertidumbre son Consubstanciales a las Actuales Reformas De nuevo. prioridad que se consolida. Reforma educacional. P. Este peso enorme de la tradición nos juega una pasada mala. Santiago. de enseñar a discernir moralmente. múltiple y también creciente. (ed. Por otra parte. en una sociedad donde las pautas de socialización se destruyen. El conocimiento es de una cantidad desmedida y crece y se multiplica en forma vertiginosa. de hecho la escuela magisterial fue por mucho tiempo la única forma de comunicarlo y de masificarlo. E. Casi la única certeza que tenemos es que lo que tenemos. 1999. Hoy enfrentamos nuevos desafíos formativos: complejos y sin pautas. se trata de enseñar a pensar. BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA GARCÍA-HUIDOBRO. Editorial Popular. Madrid. A una escuela debilitada se le pide mucho más que antes.

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