Introducción

Este texto trata sobre la historia de la corrupción en el Perú a través de un conjunto de ensayos que presentan materiales de estudio relevantes referidos a este problema. Su propósito es facilitar la reflexión sobre la deshonestidad y también sobre las formas en que ha sido enfrentada. En efecto, no se presentan solamente casos de corrupción, sino también de lucha contra ella, porque la idea que anima el texto es que, en el Perú, la corrupción y la honestidad han entablado un combate que viene durando varios siglos.

Para empezar hemos incluido un ensayo sobre Felipe Guamán Poma de Ayala, el cronista indígena que escribió una monumental carta al Rey de España al comenzar el siglo XVII. La conquista se había producido hacía unos ochenta años, cuando este traductor indígena, nacido en la misma época en que llegaban los europeos, escribió una profunda reflexión sobre la naturaleza del gobierno colonial en contraste con el recuerdo que había dejado el gobierno del inca. Al estar acompañado este texto por casi 400 dibujos, la obra de Guamán Poma se ha convertido en un referente obligado de los estudios etnográficos sobre el Perú colonial. Este cronista indio ofrece una de las primeras consideraciones sobre la corrupción como parte integrante del sistema político implantado en el Perú desde la llegada de los españoles.

A continuación, el lector encontrará un ensayo sobre Antonio Ulloa y el libro que escribió junto a Jorge Juan, Noticias secretas de América, el cual fue fruto de un encargo muy especial. Durante el siglo XVIII, el rey de España envió a estos dos

2 jóvenes tenientes de la armada a realizar un viaje a Sudamérica para cumplir una serie de misiones científicas; pero en forma paralela, les entregó instrucciones secretas para que observen el estado de la administración política colonial y puntualicen los problemas de mal gobierno y corrupción. Fruto de este segundo encargo, ambos autores escribieron un reporte que después de ser publicado se ha convertido en un clásico de los estudios de ciencias políticas relativos a la era colonial.

La ruptura independista está contenida en la obra de Manuel Lorenzo de Vidaurre, sobre quien trata el texto siguiente. Vidaurre fue un abogado limeño atraído por la obra de las Cortes de Cádiz. En efecto, trabajó como asesor y secretario en la primera Asamblea Constituyente de España a inicios del siglo XIX. Allí recibió el encargo de escribir un programa de gobierno para el Perú, habiendo sido el primer documento de este tipo. Vidaurre plantea los objetivos y también los mecanismos necesarios para que el gobierno peruano conduzca al país por la senda del progreso. Por falta de tiempo no hemos escrito un ensayo sobre el caudillismo y la constitución del Perú independiente.

Luego, encontramos el triste episodio del guano, primera ocasión para un gran escándalo en la era republicana. La elevada corrupción con la cual se manejó este recurso natural anuló su potencial rol de agente de transformación y progreso nacional. El guano proporcionó una gran fortuna, buena parte de la cual se logró conservar en el país. De ahí que numerosas veces se ha reflexionado sobre qué fue lo que falló, cómo se escurrió entre los dedos de los peruanos una suma de dinero que habría podido significar el desarrollo del capitalismo en el país. Esta

3 prosperidad falaz, como la llamó Jorge Basadre, condujo a la Guerra del Pacífico y a la derrota nacional. De ese modo, la fantasía de un recurso inagotable que nos volvería ricos sin necesidad de trabajar se transformó en la horrible pesadilla de la invasión extranjera y la desmembración nacional.

El guano fue el más grande escándalo de corrupción del siglo XIX. Durante su desarrollo algunos políticos, como Francisco García Calderón, reflexionaron sobre sus consecuencias. García Calderón era un joven abogado nacido en Arequipa que escribió un Diccionario de la Legislación Peruana, que constituye la obra nacional más importante de derecho del siglo XIX. En ese diccionario se halla una serie de definiciones muy ilustrativas tanto de la corrupción como de las leyes peruanas emitidas para combatirla y sus ejemplos son también muy reveladores de la historia nacional de la corrupción. Añade interés al diccionario el destacado papel de García Calderón como presidente cautivo del Perú, prisionero en Chile durante la hora más dramática de la república.

La derrota nacional fue seguida por la obra de Manuel González Prada, quien realizó un balance tremendo de las responsabilidades de la clase dirigente. Como él mismo solía decir, puso el dedo en la llaga y saltó la pus. A su misma generación perteneció Mercedes Cabello, una escritora nacida en Moquegua, que formó parte del primer grupo de mujeres independientes. Cabello escribió varias novelas importantes a fines del siglo XIX, entre las que destaca El Conspirador. La trama de esta novela se refiere a los males políticos peruanos. Según la autora, la corrupción explica el mal gobierno y desnuda sus procedimientos. La clase política nacional, a

4 pesar de sus profundas divergencias, cerró filas contra esta mujer que supo ser radical y llevar sus temas hasta el final.

Tras los ensayos dedicados a ambos autores, incluimos uno que trata sobre el gobierno de Augusto B. Leguía, quien fue presidente en dos ocasiones y completó quince años en el poder, constituyendo el récord nacional de permanencia en el manejo del Estado. Durante su segundo mandato, el período llamado “oncenio”, se contrataron numerosos empréstitos en los Estados Unidos que multiplicaron la capacidad operativa del Estado. Estos préstamos vinieron acompañados por corrupción y por otros acuerdos ocultos. La contratación de numerosas compañías extranjeras para brindar servicios a precios y condiciones monopólicas fue otro de los puntos críticos de la corrupción bajo Leguía.

Al finalizar su mandato sobrevino un juicio lamentablemente muy politizado y controvertido, por lo cual no se aprovecharon las lecciones del período de Leguía para realizar cambios institucionales decisivos que acabaran con la corrupción. Al mismo tiempo, la misión Kemmerer estuvo en el país y recomendó una reforma integral del Estado. Pero sus propuestas solo se aplicaron en forma parcial. Así se esfumó la oportunidad para modernizar el Estado y tornarlo racional y burocráticamente eficiente.

Sobre el más importante de los historiadores de la república peruana, don Jorge Basadre, trata el siguiente ensayo. Basadre tuvo participación política, porque fue ministro de educación en dos oportunidades. Esta experiencia, sumada a la profundidad de sus estudios, hizo que se forme un juicio muy preciso sobre la

5 corrupción peruana. Sus ideas se plasmaron en su último libro, publicado luego de su fallecimiento y titulado Sultanismo y corrupción, el cual postula que la autoridad peruana se comporta de manera similar al sultán de Turquía. Esto es, con propensión a considerar los recursos públicos como una prolongación de su casa personal, conformando un régimen patrimonialista.

La obra de Basadre fue escrita durante un período clave de la historia moderna del país, al cual se dedica también un artículo. Una vez caído Leguía, se formaron partidos políticos populares, el APRA y el Partido Comunista del Perú, que fueron derrotados por la oligarquía durante la crisis de 1930-1933. Sin embargo, la oligarquía peruana a estas alturas era relativamente débil y no formó un partido político ni gobernó en democracia, por el contrario, se vio obligada a manejar el Estado a través de regímenes militares que dominaron la política peruana hasta 1956. La principal excepción durante esas décadas fue el gobierno de Bustamante y Rivero, el cual, sin embargo, no logró torcer el curso liberal en lo económico y dictatorial en lo político que dominó el país durante casi tres décadas.

El militarismo oligárquico dio paso a un reformismo de origen y propósito democrático, representado por el primer gobierno de Fernando Belaúnde en la década de 1960. Fue una nueva oportunidad para reorganizar las instituciones públicas, pero lamentablemente fracasó por un cúmulo de circunstancias. Belaúnde fue demasiado dependiente del poder militar, al que en alguna medida le debía el gobierno, puesto que las Fuerzas Armadas anularon las elecciones de 1962 que Belaúnde había perdido frente a Haya de la Torre y convocaron a nuevos comicios para el año siguiente. En esta segunda elección se impuso Fernando Belaúnde,

6 quien instaló su gobierno con problemas, pues enfrentó una desgastante oposición desde el Congreso. En el parlamento se formó una coalición antigobiernista integrada por antiguos enemigos: el APRA y la oligarquía unidos para disputar al ejecutivo el manejo del país. Ese conflicto acabó desmoronando las frágiles bases de la democracia peruana. Por otro lado, en esta etapa la corrupción no fue detenida sino que sucesivos escándalos culminaron por minar la confianza ciudadana en Belaúnde.

Nuestro análisis retoma el curso con el gobierno de Fujimori, a quien dedicamos un ensayo basado en los numerosos juicios y comisiones investigadoras que se han formado una vez caído su régimen y conocidos los vladivideos.

Por último, el lector encontrará un ensayo sobre tres instituciones públicas peruanas cuya misión guarda relación con la lucha contra la corrupción. En primer lugar, la Contraloría General de la República (CGR), cuyo objetivo es certificar las cuentas nacionales y denunciar todo acto corrupto y a todo funcionario deshonesto. Como es evidente, esta entidad combate la corrupción en forma muy directa y centra su actividad en el funcionario público. En segundo lugar, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), que administra un área clave, pues muchos actos corruptos de la historia han consistido en sobornar para reducir o anular los pagos de impuestos o tasas aduaneras al erario público. En este sentido, la SUNAT se dirige a la ciudadanía y le exige un comportamiento honesto en su trato con el Estado. Finalmente, hemos analizado a la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS). Esta entidad regula la actividad de las instituciones financieras, que son las que dinamizan la maquinaria económica en el sistema capitalista. En este sentido,

7 los bancos tienen capacidad para contagiar al sistema económico, tanto en un sentido positivo como negativo. Las prácticas empresariales nacionales dependen en buena medida de la conducta de los bancos. Por ello, la SBS tiene una misión decisiva en la consecución de un Estado y una sociedad modernos que descarten la corrupción en el Perú. Estas tres entidades han sido analizadas en forma paralela y conjunta buscando incidir en las determinaciones históricas e institucionales que explican su devenir.

Estos son los temas principales que el lector hallará en esta publicación. Hay dos aspectos que hubiera sido importante trabajar también aquí. El primero es el caudillismo y la constitución del Perú independiente, que explican en mucho cómo y por qué algunas costumbres coloniales, como la corrupción, sobrevivieron a la emancipación. Sin embargo, hay elementos respecto a estos temas en los textos sobre Antonio Ulloa, Manuel Vidaurre y González Prada. El segundo aspecto que no hemos podido analizar se refiere al periodo que va desde el golpe de Estado de 1968 y la instalación del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas hasta el momento previo al inicio del gobierno de Fujimori, es decir, el segundo gobierno de Belaúnde y el primero de Alan García. Nos han faltado fuerzas y tiempo para estos temas, de tal manera que continúan como desafío intelectual para abordar en el futuro.

Para terminar con esta breve introducción, en lo que sigue se presentan tanto las ideas que animan este texto como el reconocimiento a las personas y entidades a las que debemos parte del material que se desarrolla.

8 Dos tradiciones: la corrupción y la lucha contra la corrupción

De acuerdo a la definición de Transparencia Internacional, corrupción es el uso del poder para obtener indebidos beneficios privados. En tanto ello, la corrupción implica dos lados o dos actores, uno público o estatal y uno privado, quienes se ponen de acuerdo para aprovechar el poder del primero en beneficio del segundo, y también del primero. Es un acto deshonesto e indebido porque el funcionario público adopta una decisión para favorecer al corruptor. A cambio media un soborno, que concreta la ganancia ilegal del funcionario. En ese sentido, la corrupción se opone al bien común y significa la apropiación por un particular de la acción pública.

Para ello, el funcionario debe poseer autoridad suficiente de manera que le permita adoptar una decisión sobre la problemática a su cargo. Es decir, para concretar un acto corrupto es indispensable la arbitrariedad del funcionario y que este disponga de poder personal de decisión. Hay, entonces, correlación entre un mayor poder discrecional del funcionario y una corrupción elevada. A su vez, la reducción de este poder depende de la existencia de normas claras y precisas que hacen de la acción pública un producto discernible y fácil de prever, no sujeto a la voluntad de ningún funcionario, por más encumbrado que sea su puesto.

Por otro lado, en ocasiones extraordinarias, el funcionario público soborna a particulares para que estos actúen a favor del gobierno y en contra de las leyes. Es el caso mostrado en los vladivideos, donde Vladimiro Montesinos, ex asesor del Servicio de Inteligencia Nacional, ofrece dinero a distintos personajes para que

9 apoyen al gobierno en sus propósitos de obtener un ilegal tercer mandato consecutivo. Sin embargo, estos casos son los menos. En la generalidad de ocasiones corruptas es el funcionario público quien recibe dinero de un particular para decidir una medida del Estado, o eventualmente para no actuar, lo cual a la larga beneficia al particular en cuestión.

El soborno o la coima es el mecanismo principal de la corrupción, aunque no el único, porque en numerosas ocasiones se intercambia apoyo político por medidas gubernamentales que favorecen, por ejemplo, a la empresa del actor privado involucrado. En este sentido, el intercambio de favores realizado a través de medios oscuros aparece como el verdadero mecanismo indispensable del acto corrupto, ya que ocurre al margen de las leyes.

Por ello, la corrupción generalizada guarda conexión con el clientelismo, donde se intercambia apoyo político por favores desde el poder. Así, la corrupción y el clientelismo pertenecen al mismo tipo de regímenes políticos, conocidos en la ciencia política como patrimonialistas. La esencia de este tipo de formaciones reside en la actitud del gobernante que considera el dominio político como su patrimonio personal. Los regímenes patrimonialistas se dan en Estados que poseen estructuras de larga duración y que son difíciles de romper porque condensan costumbres perversas en la actuación política. En el caso peruano la corrupción arrastra una antigua historia.

Como hemos dicho, el gran historiador de la república del Perú, Jorge Basadre, dedicó a este problema el último de sus libros, Sultanismo y corrupción en la historia

10 peruana. El ilustre tacneño sostiene que en el Perú no existe un Estado digno de ese nombre, porque el país carece de una entidad pública profesional, técnica y bien organizada. Por el contrario, quien gobierna se siente un soberano absoluto y maneja los bienes del Estado como una prolongación de su peculio personal. Se le confunden los parámetros y los recursos, fluyendo con facilidad en uno y otro sentido. Montesinos y las planillas secretas del SIN son el ejemplo perfecto de esta modalidad gubernamental. El que ejerce el poder paga honorarios a los altos funcionarios públicos por debajo de la mesa y muy por encima de lo reglamentado. Sin haber conocido a Fujimori, Basadre sostenía que el Perú era un país con una alta permisividad ante la corrupción y que, de cuando en cuando, circunstancias excepcionales y negativas, provocaban episodios de muy elevada corrupción.

Según Basadre, el concepto de sultanismo permite entender el funcionamiento del Estado peruano porque los presidentes se comportan como sultanes del imperio otomano. El gobierno es emanación de su voluntad personal y el mandatario exige sumisión, pero al mismo tiempo promete recompensas que hacen del Estado un botín para sus partidarios. Ese tipo de político garantiza una elevada corrupción en las alturas y un chorreo de prebendas hacia abajo. En el ideal, todos los individuos están sobornados y aceptan el curso de las cosas como natural, de manera que desaparece el ciudadano y se impone el beneficiario. Pero esta utopía negativa nunca se concreta en forma total. Regular y constantemente surge una oposición que desarrolla una lucha por la democracia y contra la corrupción. En este sentido, el trabajo que aquí se presenta se inspira en conceptos ya trazados por Basadre.

11 Llevamos siglos en esta situación, como ha demostrado últimamente el historiador Alfonso Quiroz, quien ha escrito un libro mostrando que entre el virrey Amat y Alberto Fujimori no hubo en el país un solo gobierno honesto. Según Quiroz, la corrupción en el país fluctúa entre alta y media. Pocas veces ha sido baja, nunca nula. Ha habido algunos gobiernos más limpios que otros, ellos serían excepciones de corta duración. De este modo se ha formado una tradición, según la cual los políticos entienden su paso por la administración como ocasión para enriquecerse personalmente. El soborno es la verdadera ley del país. Así, no llama la atención que el saber común identifique la relación entre el individuo y la ley como definida por el poder del dinero, capaz de acomodar las más variadas circunstancias legales a favor de quien lleva la bolsa llena.

El trabajo de Quiroz es excepcional porque ofrece por primera vez un estudio integral del país a partir de la corrupción. Se trata de un fresco de la historia peruana con un argumento poderoso, que vincula el ejercicio del poder con la ambición por la ganancia patrimonialista. Por ello, esta publicación también debe mucho a Alfonso Quiroz. Hemos seguido su esquema general, al igual que recogido muchos casos y ejemplos de su propio análisis. Aunque esto se reconoce en algunas ocasiones a lo largo del texto, valga la oportunidad para explicitar que sin los trabajos previos de Basadre y de Quiroz, estas páginas de divulgación no hubieran podido ser escritas.

Otro autor fundamental para el tema de este libro es Héctor Vargas Haya, quien ha escrito igualmente una historia integral de la corrupción en el Perú republicano. Vargas Haya aporta abundante información y una lógica casuística que es muy útil

12 para el estudioso de este campo. Por otro lado, su amplia experiencia como parlamentario y en el ejercicio de la investigación congresal añade interés a sus trabajos. Es por ello que el presente trabajo también ha bebido de esta fuente para armar la síntesis que se presenta.

Por otro lado, varios de los ensayos que componen este trabajo son fruto de investigaciones propias. Por ejemplo, el que se refiere a Mercedes Cabello originalmente fue un guión para un programa de televisión, mientras los dos últimos capítulos son ensayos que merecen un reconocimiento especial. En el caso del texto sobre Fujimori, la investigación en la que se funda fue efectuada en dos comisiones investigadoras del Congreso (2001-2003) para las cuales trabajé como asesor. Estas comisiones fueron dirigidas por Javier Diez Canseco y Ernesto Herrera. Posteriormente elaboré un resumen de esa investigación a pedido de Propuesta Ciudadana para una cartilla de divulgación. En el caso del ensayo sobre las instituciones de control, la investigación fue realizada en el IEP gracias a un proyecto del CIES. Aquí se presenta una síntesis del trabajo que será publicado en extenso próximamente como parte de un volumen mayor.

A través de las diversas investigaciones que la corrupción ha generado, queda claro para los historiadores que el Perú no ha sido derrotado por este mal de la corrupción, sino que lo vive como una lucha agónica. En efecto, precisamente a causa de la intensidad del flagelo de la corrupción en el Perú se ha constituido un fuerte polo opuesto. Es decir, se ha formado una segunda tradición, la de la lucha anticorrupción. La historia nacional muestra que ambos polos se han fortalecido y desarrollado como un juego de oposiciones. En esta segunda orientación se hallan

13 personas muy distintas, con posiciones a veces divergentes, pero que defienden la honestidad como eje de la vida pública. Además, tanto honestos como corruptos han acompañado a todos los grupos políticos que han manejado la nave del Estado peruano.

En cualquier momento de nuestra historia en el que uno se ubique, encontrará estos dos tipos de personas. Por un lado, corruptos, por el otro, quienes los combaten. Desde Guamán Poma de Ayala y su queja contra las injusticias, la aspiración al buen gobierno es una constante histórica. Este no es solamente el país de grandes ladrones como Vladimiro Montesinos y Alberto Fujimori. También es la patria de figuras comprometidas por completo con la moral pública, como Manuel González Prada, Carlos Malpica y Miguel Ángel Cusiánovich. Desde siempre el Perú es un país muy complejo, donde la pus acompaña a la vida.

De este modo, el Perú se halla en tensión permanente entre dos tradiciones que vienen chocando durante muchos años sin resolver su contradicción. La traba para una solución positiva es una cultura muy extendida que acepta como natural la trasgresión. Las mismas personas que se indignan ante la corrupción en el Estado, suelen ser permisivas ante la pequeña violación de las leyes. Por ejemplo, muchos individuos conciben los sobornos a policías como multas privatizadas y por ello no se hacen el menor problema por pagar esas pequeñas coimas. Así, no perciben que la pequeña corrupción es el fundamento último de la grande. Porque los corruptores importantes de la historia peruana crecen en un ambiente donde se celebra la viveza para obtener provecho personal del marco legal. “Pepe el vivo” explica a

14 Vladimiro Montesinos. El criollo es el sustento del corrupto. Así, en el caso peruano, la cultura explica la política y no al revés.

Pero, si es tan extendida la pequeña trasgresión, ¿por qué la gente se indigna tanto ante los casos públicos de corrupción en el aparato del Estado? Cada vez que salta ante la opinión pública, la corrupción se convierte en tema de titulares que estremecen cotidianamente. En realidad, es una rebelión contra la evidencia. Fastidia enormemente que a uno se le refriegue en la cara cómo se roba en el gobierno. No importa tanto el robo, incluso el saber común lo acepta como inevitable. Lo que molesta es comprobar una y otra vez que basta ingresar al gobierno para salir millonario.

Aunque masivo, ese sentimiento de rechazo normalmente es de corta duración y tiene un horizonte limitado. Es una lástima, porque es una indignación extendida y de mucha intensidad emocional. Tendría que proyectarse para ganar en coherencia y profundidad. Tendría que pasar de la rabia ante la evidencia a la cólera por la sustancia. Es decir, por el soborno mismo. Sólo de este modo, el Perú podrá resolver su tensión entre estas dos tradiciones para avanzar en forma positiva a la construcción de una mejor nación.

Existen países que progresan con todos los sistemas socioeconómicos y también los que retroceden con todos esos sistemas. En el primer grupo se ubican aquellas naciones que han logrado derrotar a la corrupción y han impuesto normas universalmente aceptadas de buen gobierno. En el segundo, lamentablemente, nos encontramos aún nosotros.

15 Conclusiones

La corrupción es un mal difícil de erradicar porque se encuentra enraizado en las costumbres políticas. Parece ser parte de la piel de los operadores políticos y resulta complicado pensar que algún día ellos mismos se desprendan de sus perniciosos efectos. El sistema parece algo esquizofrénico, porque el aparato normativo estatal persigue la corrupción, mientras que la práctica cotidiana de los políticos la consagra. Se practica lo que se prohíbe, en una rueda continua que registra escasas excepciones.

En efecto, no ha de ser tarea sencilla eliminar la corrupción. Por el contrario, modificar los hábitos políticos de una comunidad requiere de mucha sabiduría y notable persistencia. Sólo estadistas muy aplicados encuentran la llave que permite pasar frente al umbral de la corrupción y llegar a un nuevo sistema basado en el servicio público y la honestidad del funcionario; estadistas que tendrán a la mano el ejemplo de otros países que también fueron corruptos y que en algún momento de su historia se libraron de este flagelo. Porque siendo difícil salir de la corrupción, ello es perfectamente posible.

Por ejemplo, los Estados Unidos han sido un país de hábitos políticos teñidos de corrupción. En los turbulentos años veinte, durante la época de la prohibición del alcohol y del reinado de los gánsters, estaba plagado de congresistas, alcaldes y policías deshonestos; al mismo tiempo, las mafias norteamericanas penetraron profundamente el sistema político yanqui. La prohibición no solo no terminó con el consumo del alcohol, sino que estimuló el

16 poder de la mafia. En este contexto, limpiar el sistema fue una tarea ardua que consumió buena parte de los años anteriores a la guerra, tarea que estuvo mayormente a cargo de Franklin. D. Roosevelt.

Así, en los Estados Unidos durante los años treinta se desarrollaron varios cambios políticos simultáneos en sentido positivo. En primer lugar, se eliminó la absurda prohibición del alcohol y se redujo el ámbito de acción de la mafia. Asimismo, los juicios que se siguieron a raíz de la crisis de 1929 fueron cruciales para que la ciudadanía norteamericana madure y para que el Estado adopte una serie de medidas que reformaron las instituciones del gigante norteamericano. La transformación institucional, sumada a la mayor conciencia ciudadana, potenciaron el lado positivo de la sociedad, mientras que la eliminación de las prohibiciones redujo la influencia del aspecto negativo. Desde entonces, el sistema norteamericano funciona sin problemas de corrupción y claramente ha dejado atrás la era de los gánsters.

Por otro lado, el triunfo de las nociones de honestidad y servicio público no significa la desaparición de la corrupción para siempre. De hecho, siempre habrá individuos de diversas calidades y debemos esperar que todos ellos incursionen en política. Por esa razón, la existencia de un sistema político limpio significa que el funcionario público deshonesto será sometido a la justicia. Un Estado no corrupto se caracteriza por su capacidad para detectar y sancionar regularmente a todo aquel que cae en la tentación del delito. Por ejemplo, en el Brasil, el presidente Fernando Collor de Mello montó un gran esquema de corrupción desde la presidencia. Fue denunciado por su propio

17 hermano y la opinión pública lo obligó a dimitir. De este modo, Collor de Mello compartió con Fujimori la crisis al interior de la familia presidencial, como paso previo al destape de la corrupción en las altas esferas del gobierno. Los ejemplos de los Estados Unidos y del Brasil muestran, pues, que es posible desprenderse de la corrupción y que ello no supone esperar hasta que todos se vuelvan honestos.

Para concretar una reforma anticorrupción efectiva se requiere adoptar iniciativas en tres niveles. En primer lugar, es preciso educar a las nuevas generaciones y lograr que imaginen un país sin corrupción, donde las normas se respeten y la ley se acate. Así, la educación peruana debe sembrar moralidad desde la tierna infancia, para lograr una transformación ética firme y sostenida. La educación en la virtud y el aprendizaje de la noción de servicio público empiezan en la escuela y sus resultados se muestran en el largo plazo. Por su parte, la educación no sólo se imparte en el colegio, sino que continúa en la vida diaria y termina de forjarse experimentando en la práctica la manera como funciona el país. El joven termina su educación cívica observando la escena política e institucional y sacando sus propias conclusiones de hechos protagonizados por los políticos. Cada generación madura a través de la autorreflexión de su experiencia vital en las instituciones nacionales.

La ciudadanía tiene al frente a las instituciones de la democracia y en su vida diaria vive su funcionamiento en la práctica. Esta experiencia se nutre de circunstancias de tres tipos. En ocasiones, el ciudadano actúa como usuario y así lo encontramos realizando trámites ante organismos públicos. Otras veces,

18 desarrolla una acción política y se compromete con alguna causa. Finalmente, en la posición opuesta, hay momentos en los que el ciudadano simplemente observa desde fuera. En cada una de estas circunstancias, él completa su educación y se forma una opinión sobre el Estado.

Estas experiencias van formando conclusiones en el ciudadano acerca de si el Estado funciona para el bien común o si, por el contrario, su lógica privilegia a unos pocos que se aprovechan de su acción para beneficio personal. La opción que cada cual toma como conclusión, a su vez, define la actitud del ciudadano ante el Estado. En el primer caso se compromete o al menos le guarda respeto; en el otro, el ciudadano busca alejarse y no involucrarse, porque siempre sospecha que la función pública beneficiará a algunos cuantos. En un caso predomina en el ciudadano el cumplimiento de sus deberes cívicos, mientras que el otro su actitud es el rechazo y prefiere la informalidad.

La experiencia y la conclusión personal son decisivas para el tema de la corrupción porque, en el primer caso, el ciudadano ha de rechazarla, mientras que en el segundo ha de parecerle natural aprovecharse del Estado, ya que de hecho otros son beneficiados en forma particular y no existe el bien común. La lógica es que si el Estado beneficia a unos cuantos entonces es legítimo engañarlo y violar las leyes en provecho propio.

En esta batalla, los individuos son más importantes que los funcionarios. Como vemos, el dato crucial es la experiencia con el Estado de millones de ciudadanos. En el caso de ver honestidad y rectitud seguirán en esa senda,

19 porque podrán apreciar los beneficios del bien común. Mientras que si ven aprovechamiento particular, los estímulos negativos los llevarán a buscar corromper al funcionario. Este, por su parte, es pocas veces quien toma la iniciativa del acto corrupto, ya que corresponde más bien a un particular la decisión de sobornar para obtener un beneficio personal del funcionario. En este sentido, el ciudadano es la clave y el funcionario es una variable dependiente del anterior.

Para terminar con el reinado de la corrupción sobre el Estado peruano, las medidas educativas constituyen el primer paso y debe avanzarse hacia una reforma institucional del Estado. Por otro lado, existen tres entidades públicas que aparecen como cruciales y, si funcionaran con eficiencia, la corrupción se reduciría en forma sustancial. Se trata, como hemos visto, de las instituciones del Estado encargadas de las funciones de control, tributación y supervisión bancaria: la Contraloría General de Superintendencia de Banca y Seguros. la República, la SUNAT y la

La CGR ataca la corrupción de forma muy directa y es la principal entidad encargada de velar por la honestidad de los funcionarios públicos. La SUNAT, por su parte, igualmente tiene deberes anticorrupción muy precisos, como evitar la evasión y el contrabando; en ese sentido, la misión anticorrupción de la SUNAT se refiere a los ciudadanos, mientras que la de la CGR se dirige a los funcionarios públicos.

20 De una manera algo diferente, la supervisión bancaria consiste en establecer las reglas para hacer competitiva la estructura básica de los negocios: la financiera. Si los bancos funcionan de una manera transparente, entonces todo el sistema económico se teñirá de prácticas competitivas. Las entidades financieras son la palanca del sistema económico y el organismo supervisor, la SBS, cumple entonces un destacado papel regulador, para generar una estructura económica que resulte abierta y competitiva. En este sentido, la SBS participa en forma indirecta de la lucha contra la corrupción. Si funciona mal, el vicio gana a los agentes económicos principales y contagian a todo el país.

Estas tres instituciones son cruciales ya que la CGR y la SUNAT actúan directamente contra la corrupción, mientras la SBS representa la misión de los reguladores, que son entidades públicas destinadas a garantizar las buenas prácticas empresariales y una correcta relación entre el mundo empresarial y los ciudadanos concebidos como consumidores. La SBS es la entidad reguladora más antigua y su correcto funcionamiento imprimiría una inyección de vitalidad al sistema económico nacional a través de las prácticas financieras.

Estas entidades son muy importantes para derrotar a la corrupción. Pero no son las únicas y, en realidad, una reforma integral del Estado es indispensable para lograr avanzar en forma sostenida en la eliminación de la corrupción. En ese camino la justicia cumple un papel igualmente fundamental. En efecto, la impunidad es la base para la continuidad de este tipo de delitos. Si la ciudadanía observa cómo se libera a quien ha desfalcado al Estado, entonces

21 los estímulos negativos son muy poderosos. En este sentido, la reforma más importante es la del sistema de justicia.

El escenario judicial forma la conciencia ciudadana porque su efecto es ejemplar: si las decisiones son erradas aumentará la corrupción debido a que los deshonestos se sentirán protegidos. Por el contrario, pocas cosas contribuyen de modo más decidido con la honestidad en la función pública que un poder judicial severo e implacable con la corrupción. Si los deshonestos salen impunes y, peor aún, si exhiben su riqueza obtenida de manera tramposa, entonces la ciudadanía se deprime y se retrae. No participa. Por el contrario, un castigo ejemplar asusta al deshonesto y fortalece las convicciones de las personas correctas.

Por ello, para acabar con la corrupción se requiere una receta con tres componentes: educación en valores éticos, reforma de las instituciones y una justicia severa. Si los cambios en estas esferas son simultáneos, entonces tendremos éxito y el país ingresará a la era de la administración racional y profesional, lo cual deriva de la limpieza y la eliminación de la corrupción en la práctica cotidiana del Estado.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful