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Chapitre VI CADRE LGAL, DE RGLEMENTATION ET DE SUPERVISION DANS LE CONTEXTE DES SYSTMES FINANCIERS ACCESSIBLES TOUS

Importance de la rglementation et de la supervision Spcificits des pays en dveloppement Problmatique 1. L'incertitude concernant l'objet et les modalits de la rglementation, ainsi que le moment d'intervention Une diversit souvent insuffisante des modles juridiques Quand rglementer ? Une rglementation de quel type et exerce par qui ? Comment rglementer la microfinance ? Problmatique 2. Une rglementation diffrencie et une supervision fonde sur le risque pour le secteur de la microfinance Structures rglementaires diffrencies Supervision fonde sur le risque Problmatique 3. Le ncessaire examen de l'adquation des capacits de supervision Une problmatique multiple Problmatique 4. La rglementation doit-elle intgrer l'accs aux services financiers en tant qu'objectif de politique gnrale ? Intgration explicite de l'objectif de porte dans le cadre rglementaire Expriences en matire de traitement rglementaire de la microfinance Une rglementation favorisant l'accs en mme temps que la stabilit Problmatique 5. Nouveaux aspects rglementaires prendre en considration Introduction de programmes d'assurance des dpts Rponse rglementaire au risque de change Le rle des normes internationales dans les pratiques de rglementation et de supervision Conclusion Tableau VI.1. Quand doit-on rglementer la mobilisation de l'pargne ? Tableau VI.2. Niveaux de rglementation et de supervision

Tableau VI.3. Le risque en microfinance et ses consquences en matire de rglementation Encadr VI.1. Le Centre de ressources sur la rglementation et la supervision de la microfinance Encadr VI.2. Adoption d'une approche de la supervision fonde sur le risque aux Philippines Tableau. VI.4. Un cadre pour l'valuation de la rglementation en Afrique du Sud Encadr. VI.3. Propositions d'ajustements rglementaires pour promouvoir l'accs aux services financiers Ne cherchez pas rsoudre des problmes qui n'existent pas ; n'ignorez pas ceux qui existent. Dirigeant d'un organe de rglementation du secteur de la micro finance La diversit des institutions financires qui participent la prestation de services financiers et les rgimes de rglementation et de supervision qui les surveillent sont des lments cls pour le dveloppement du secteur financier. Ils sont dterminants pour le dveloppement et l'orientation d'un secteur financier accessible tous. mesure que les institutions de dtail se dveloppent, elles mettent au point des produits et services financiers de plus en plus sophistiqus et cherchent plus activement accder des ressources pour alimenter la croissance de leurs portefeuilles. Le cadre lgal, rglementaire et de supervision doit non seulement s'adapter cette volution, mais galement montrer la voie pour le dveloppement des systmes financiers accessibles tous. Dans de nombreux pays, ce cadre est sousdvelopp. Les institutions financires de dtail sont souvent frustres par l'incompatibilit entre le cadre existant et leur propre trajectoire de croissance. Les dcideurs politiques et les instances rglementaires sont eux aussi mis l'preuve, car ils doivent redfinir les objectifs dans une perspective d'inclusion de la micro finance tout en respectant les principes fondamentaux de la protection des consommateurs et du systme financier. Il n'est donc pas surprenant que de nombreux problmes apparaissent dans ce contexte. Ce chapitre se penche sur les aspects lgaux, rglementaires et relatifs la supervision dans la perspective d'une politique publique ayant pour objectif de promouvoir l'accessibilit des services financiers. Les thmes abords sont l'accessibilit en tant qu'objectif de la rglementation et de la supervision, l'importance de la diversit des modles institutionnels, le moment idal pour intervenir et les modalits de la rglementation, ainsi qu'une srie de questions relatives la rglementation et la supervision lies la cration de secteurs financiers accessibles tous[1].

Importance de la rglementation et de la supervision


Le secteur financier est l'un des secteurs conomiques les plus lourdement rglements, et ce, pour plusieurs raisons[2]. La premire est d'ordre macroconomique : un effondrement du systme financier causerait l'arrt brutal de toute conomie de march. La thorie, confirme par 200 ans d'histoire, affirme que les institutions financires, lorsqu'elles sont laisses ellesmmes, ont tendance prendre des risques excessifs. Elles peuvent alors s'effondrer les unes aprs les autres au cours d'un ralentissement conomique cyclique, provoquant une crise financire majeure. Dans ce type de situation, certaines banques font faillite en raison de leurs

propres pratiques de crdit, et d'autres sont entranes dans la dbcle en raison de leurs interactions avec d'autres institutions. La supervision prudentielle des banques consiste en une surveillance de leurs portefeuilles de prts et de placements visant limiter les risques encourus[3]. Cette supervision se fonde sur les rgles tablies par les instances de rglementation bancaire pour garantir la disponibilit de ressources adquates dans les situations les plus difficiles. La plupart des pays dsignent galement un prteur de dernier recours en prvision d'une telle ventualit. En gnral, c'est la Banque centrale qui est charge de fournir des liquidits au systme bancaire lorsque les mnages et les entreprises perdent confiance et veulent retirer leurs fonds tous en mme temps, dclenchant une crise. La rglementation consiste en un ensemble de rgles imposes par les pouvoirs publics et appliques par les institutions financires. Elle est toujours le produit d'apprciations et d'arbitrages entre les cots et les bnfices. La rglementation prudentielle vise minimiser certains risques et laisse les institutions financires supporter les autres. Pour concevoir un rgime rglementaire efficace, il importe de trouver un quilibre entre une rglementation insuffisante intervenant trop tard, et une rglementation trop lourde intervenant trop tt. Une rglementation excessive peut entraner pour les pouvoirs publics et les institutions financires des cots disproportionnellement levs par rapport aux risques qu'elle est cense attnuer. Il faut avoir conscience des limites de la rglementation et de la supervision : il est impossible de couvrir tous les risques et toutes les pratiques. Le risque est le propre de toute activit financire. En consquence, une rglementation qui chercherait supprimer la totalit des risques rduirait nant l'une des fonctions premires de la finance et des contrats financiers. Outre sa justification macroconomique fondamentale, la rglementation prudentielle des banques vise en deuxime lieu la protection des pargnants. Pour qu'un dpt d'pargne soit sr, il doit tre garanti soit implicitement dans des banques publiques, soit par des assurances dans les banques prives. La supervision des banques prives est dans l'intrt des organismes d'assurance des dpts, car elle est cense empcher une prise de risque excessive avec les fonds des pargnants, et donc avec les rserves des fonds d'assurance. L'objectif traditionnel de la rglementation est donc d'empcher divers aspects inhrents au comportement des marchs financiers de nuire aux clients vulnrables, aux diffrentes institutions financires ou au systme financier dans son ensemble. Une proccupation plus rcente des instances de rglementation concerne le dtournement de leurs systmes financiers des fins de blanchiment d'argent ou de financement du terrorisme. Enfin, bien que ce type d'orientation soit encore rare, certains pays industrialiss et en dveloppement adjoignent ces fonctions universelles de la rglementation financire des considrations explicites de dveloppement conomique et social. Outre leur importance en termes de protection des pargnants et de stabilit financire, l'impact des appareils lgislatifs et de leurs drivs rglementaires et de supervision sur l'accessibilit des services financiers est de plus en plus largement reconnu.

Spcificits des pays en dveloppement


La situation qui prvaut dans de nombreux pays en dveloppement est caractrise par la faiblesse du secteur financier et de l'conomie. Les conomies de ces pays prsentent

une volatilit plus importante en termes de croissance, d'inflation et de taux de change nominaux et rels. De plus, leurs marchs financiers sont gnralement peu dvelopps, avec un faible nombre d'acteurs et une diversit restreinte d'instruments financiers. En consquence, les marchs des pays en dveloppement combinent souvent une volatilit leve et un faible degr de liquidit. Dans certains cas, la lgislation et la rglementation financires ne sont pas respectes, ni mme parfois clairement dfinies. Les autorits de supervision disposent de capacits limites et ont tendance se concentrer davantage sur la rglementation prudentielle visant les risques systmiques que sur la rglementation et la supervision des petites institutions offrant des services financiers aux pauvres. Les obstacles structurels sont galement beaucoup plus importants dans les pays en dveloppement que dans les pays industrialiss. Les pratiques comptables sont souvent inefficaces et opaques, si bien que les banques ne peuvent valuer correctement les emprunteurs. Par ailleurs, l'absence de systmes de comptabilit et d'audit solides et transparents entrave l'aptitude des instances de supervision bancaire valuer les tats financiers et les structures de gouvernance des banques. Ces facteurs compliquent galement l'valuation des emprunteurs, qui repose en consquence plus volontiers sur les garanties matrielles que sur les flux de trsorerie. Cette situation est l'oppos de l'environnement idal requis pour les activits de microfinance, o les flux de trsorerie, le contexte social et familial et l'historique de remboursement remplacent les garanties matrielles en tant que facteurs primaires d'ligibilit des emprunteurs. Paralllement, la protection juridique des cranciers est gnralement faible dans ces pays. Sur de nombreux marchs, la loi ne garantit que des droits trs restreints pour saisir les garanties des emprunteurs insolvables, si bien que les banques peuvent difficilement se reposer sur les garanties matrielles pour se prmunir contre les risques. De plus, la population moyenne dispose gnralement d'expriences et de connaissances trs limites dans le domaine financier, ce qui rend les clients des institutions financires extrmement vulnrables aux abus. Dans un tel contexte, et surtout en prsence de banques peu performantes et insuffisamment dotes en capitaux, l'application de la rglementation est particulirement difficile. Les systmes internes de contrle des institutions financires tant peu fiables, les autorits comptentes doivent surveiller et superviser activement les banques, et soumettre les tablissements d'pargne des procdures rigoureuses en termes d'agrment et de supervision. Il est donc prfrable de conserver un appareil rglementaire aussi sobre que possible, garantissant une capacit de surveillance accrue. Les procdures doivent tre claires et adaptes tant aux capacits des institutions financires qui doivent s'y conformer qu' celles, limites, des organes de supervision.

Problmatique n 1. L'incertitude concernant l'objet et les modalits de la rglementation, ainsi que le moment d'intervention
En matire de rglementation de la microfinance, le doute continue de planer sur trois grandes questions : que rglementer, quand et comment? De nombreux intervenants, y compris au niveau des autorits de rglementation, ont du mal dterminer l'tendue de la supervision que les pouvoirs publics doivent exercer sur les activits de microfinance, ainsi que l'importance donner ce secteur dans la lgislation et dans les cadres rglementaires. Cette incertitude est attribue une comprhension insuffisante du profil de risque des portefeuilles

de microcrdit et de prts aux PME. De fait, les autorits sont souvent dans l'erreur lorsqu'elles exigent l'application de rglementations prudentielles gnrales ou spcifiques : cela peut crer des obstacles l'entre sur le march, des situations de rglementation excessive ou au contraire insuffisante, et susciter l'inquitude des autorits de rglementation quant au risque rglementaire. Dans certains cas, les instances de rglementation et de supervision prfrent ignorer totalement les questions souleves par la rglementation de la microfinance, de crainte de ne pas russir superviser cette multitude de petites institutions dont elles comprennent mal le fonctionnement.

Une diversit souvent insuffisante des modles juridiques


Dans de nombreux pays, le nombre de statuts juridiques accessibles aux institutions financires qui ciblent les pauvres et les micro- et petites entreprises est limit. Soit les modles n'existent pas, soit, lorsque des cadres lgaux spcialiss ont t crs, la lgislation n'autorise qu'une gamme restreinte de modles pour les prestataires de microfinance. Trop souvent, un modle est favoris par rapport d'autres, voire l'exclusion de tous les autres. Cette situation n'est pas une fatalit. Dans le secteur de la microfinance, la diversification des modles juridiques permet aux institutions d'offrir des services ractifs, efficients et prennes divers groupes de clients. L'offre de produits s'toffe, couvrant des secteurs conomiques et des zones gographiques varis. En fait, la diversit gnrale des modles institutionnels peut tre un facteur essentiel pour la protection des marchs financiers naissants contre l'instabilit. Outre la question des modles institutionnels, des questions d'ordre lgal se posent galement quant la mise sur le march de produits et de services de microfinance par des institutions financires plus importantes. Autoriser de grandes institutions concurrencer d'autres IMF implique de soumettre leurs portefeuilles de microfinance aux mmes paramtres rglementaires que ceux appliqus aux petites institutions spcialises. Dans le mme temps, on voque le risque d'un arbitrage rglementaire en cas d'alignement des normes (pour l'acceptation de formes alternatives de garanties par exemple) : les banques qualifieront certains de leurs actifs de microcrdits alors qu'il s'agira en fait de crdits la consommation prsentant des caractristiques et une base de clientle diffrentes. Accrotre la diversit des types d'institutions financires autorises oprer dans une conomie peut largir la porte auprs des populations exclues du systme bancaire et multiplier les alternatives offertes aux consommateurs. La diversit contribue au renforcement de la concurrence en matire de tarification, et augmente le nombre et la qualit des produits et services disponibles. Un environnement diversifi d'institutions financires, et donc de modes de fonctionnement et de risques, peut jouer un rle d'amortisseur contre la volatilit des marchs financiers et s'intgrer dans une stratgie de promotion de la rsistance du secteur financier. D'un autre ct, une politique favorisant la diversit peut entraner une prolifration excessive du nombre et des types d'organisations, crant un secteur financier chaotique dpassant les capacits de supervision des autorits. Les dcideurs doivent effectuer des arbitrages entre la volont d'ouverture l'entre de nouveaux participants et les risques relatifs l'instabilit de ces nouvelles institutions. De plus, ils doivent soigneusement valuer les nouveaux modles institutionnels qui viennent appuyer l'expansion des activits de microfinance exerces par les institutions existantes, et peut-tre mme anticiper les avantages et les inconvnients de partenariats stratgiques et de

fusions possibles entre les diffrents acteurs du march. Ces questions seront abordes au chapitre VII.

Quand rglementer ?
Dans la plupart des pays, les IMF reprsentent un risque minime pour les systmes bancaires et de paiement dans leur ensemble, et ne constituent donc pas une proccupation prioritaire des instances de rglementation. Cependant, la question du moment de l'intervention est essentielle pour la protection des clients et pour la solidit des portefeuilles de microfinance, soit dans les institutions spcialises rglementes, soit dans les units ou branches spcialises des grandes institutions financires. Cette question est rgulirement souleve par les responsables des instances de rglementation et de supervision dans le monde entier. L'argument dcisif et incontestable en faveur de la rglementation prudentielle est celui de la protection de l'pargne publique et de l'pargne des membres de structures coopratives o le risque est quitablement rparti. Ainsi, il parat largement justifi d'envisager une rglementation prudentielle des IMF, par une autorit appuye et finance par l'tat, ds lors que celles-ci se lancent dans l'intermdiation de l'pargne publique, c'est--dire lorsqu'elles commencent mobiliser les dpts d'pargne de leurs clients pour financer leurs crdits. Toutefois, deux autres facteurs essentiels doivent tre pris en compte avant de prendre une telle dcision :

Capacits de supervision . Il serait absurde d'introduire une rglementation prudentielle avant de s'tre assur que les autorits disposent des capacits ncessaires pour en superviser efficacement l'application. La rglementation n'a de sens qu'en association avec la supervision. Proportionnalit . Dans une situation o les ressources disponibles pour la supervision sont limites, elles doivent tre affectes en priorit l o elles sont le plus indispensables pour rduire le risque systmique et/ou l o les profils de risque des portefeuilles requirent une attention particulire.

Au-del de ces principes fondamentaux, la question du moment d'intervention est souvent source d'incertitudes et de dsaccords. Les interrogations portent sur l'utilisation des fonds des pargnants, l'identit de ces pargnants et les consquences d'une dfaillance des prestataires. Il n'existe aucune rponse claire la question du moment d'intervention pour rglementer les divers types de services d'pargne. La distinction entre les IMF qui se consacrent exclusivement au crdit et celles qui offrent des services d'pargne reste parfois assez floue. Ce flou rsulte des diffrentes dfinitions de l'pargne publique et des diffrentes conceptions des cots et bnfices de l'introduction d'une rglementation prudentielle. Voici une liste de quelques questions cls, qui est complte dans le tableau VI.1 :

Les institutions de dtail placent-elles les dpts d'pargne dans des instruments financiers relativement srs, par exemple dans des emprunts d'tat ou sur des comptes auprs de banques commerciales, ou les utilisent-elles pour dvelopper leurs activits de crdit ? Les dpts d'pargne obligatoires qui sont parfois exigs comme condition ou comme garantie du crdit ncessitent-ils une rglementation prudentielle, mme si les clients sont des dbiteurs nets ?

La mobilisation de l'pargne volontaire des membres d'une structure cooprative ncessite-t-elle une rglementation prudentielle ? Dans ce cas, toutefois, la distinction entre membres et grand public n'est pas toujours claire, notamment lorsque les institutions coopratives prsentent une base de membres tendue et htrogne. Tableau VI.1. Quand doit-on rglementer la mobilisation de l'pargne ?

La ncessit d'une Il existe une zone de flou Il n'est pas ncessaire rglementation est dmontre lorsque d'introduire une lorsque rglementation prudentielle lorsque l'pargne du grand public est les dpts d'pargne des dpts d'pargne mobilise pour financer des sont dposs ( gels ) obligatoire sont utiliss pour activits de crdit. auprs d'institutions garantir des prts et que les financires rglementes. clients demeurent des dbiteurs nets. dans le cas des coopratives, les clients dpassent les les institutions sont de les conditions d'adhsion sont exigences d'pargne petite taille et de nature tellement larges qu'il n'y a plus de obligatoire, c'est--dire communautaire, auquel cas diffrence entre la communaut dposent plus qu'il n'est les cots de la supervision des membres et le grand exig dans le contrat de sont plus levs que les public . crdit. bnfices. les organisations de type coopratives atteignent une chelle trop importante pour tre en mesure de se superviser elles-mmes. Plus le portefeuille de dpts est important et plus les conditions de dpts sont souples, plus il devient urgent de rglementer (consultant indpendant). En d'autres termes, plus les clients s'loignent de leur pargne, plus il importe de les protger par le biais d'une rglementation prudentielle.

Une rglementation de quel type et exerce par qui ?


De nombreux acteurs continuent prner l'autorglementation, parfois considre comme un substitut la rglementation et supervision gouvernementales directes. Il convient de clarifier cette notion, qui peut dsigner diffrentes ralits. Le terme d'autorglementation est appliqu aussi bien la rglementation interne des institutions qu' la rglementation sectorielle. Par ailleurs, il est absolument essentiel de dfinir spcifiquement le secteur avant de pouvoir valuer l'efficacit d'une ventuelle autorglementation sectorielle . Au vu de la complexit croissante des structures, diffrents niveaux de supervision sont ncessaires : ils sont au nombre de quatre et doivent tre clairement distingus les uns des autres. Ces quatre niveaux de rglementation (rglementation directe par les pouvoirs publics, autorglementation sectorielle, rglementation interne des institutions financires et discipline de march) sont complmentaires. Le point essentiel est de ne pas confondre la

rglementation par les pouvoirs publics, indispensable ds lors qu'il est question d'pargne publique, et l'autorglementation au niveau sectoriel, qui ne peut se substituer la supervision gouvernementale. Le tableau VI.2 reprend les quatre niveaux de supervision en indiquant les responsabilits incombant chacun. Le quatrime niveau (discipline de march) est inclus pour souligner l'importance du rle des marchs dans la discipline des institutions financires. La discipline de march n'est pas une fonction de rglementation, mais elle est essentielle au dveloppement du secteur financier et doit tre prise en compte lorsqu'il s'agit de dfinir quels autres modes de rglementation sont ncessaires.

Tableau VI.2. Niveaux de rglementation et de supervision Nature de la rglementation Rglementation publique Responsabilit de Implications la rglementation Banque centrale L'tat endosse la responsabilit suprme en matire de stabilit Organe de systmique et institutionnelle. supervision l'tat protge les pargnants.

Dans le cadre de la supervision fonde sur le risque, l'accent est mis sur la surveillance des systmes internes et des politiques de gestion des risques, plutt que sur l'inspection des portefeuilles.

Seul l'tat est habilit appliquer des sanctions, notamment le retrait de la licence.
Rglementation sectorielle (veille) Association professionnelle Etablissement de normes sectorielles

Favorise le dveloppement et la transparence institutionnels (autorglementation)

Ne peut se substituer la rglementation publique en raison d'invitables conflits d'intrts et de l'incapacit sanctionner la non-conformit

Complment la rglementation publique et au contrle interne Contrle interne SIG interne Audit interne Audit externe Organes de gouvernance Des dispositifs efficaces de contrle interne sont essentiels pour viter une prise excessive de risque. Rduit la charge de responsabilit des organes de rglementation externes. Gagne en importance dans l'approche de la supervision fonde sur le risque. Dlgation d'importantes responsabilits aux membres de la direction et du conseil d'administration Requiert de la transparence et la publication d'informations

Discipline de march Une vaste gamme d'acteurs du march (clients, cranciers, auditeurs externes, agences de notation, actionnaires Evaluation du risque global par les cranciers d'institutions et les clients financires cotes en bourse) Publication des tats financiers audits et des notations des tablissements

Gagne en importance mesure que les marchs s'approfondissent et que les IMF s'intgrent dans les marchs financiers.

Comment rglementer la microfinance ?


La dfinition des modalits de la rglementation du secteur doit intgrer la spcificit des risques en microfinance, les modes de fonctionnement commerciaux des IMF et l'volution

rapide des organisations sur ce march. Il importe de trouver un quilibre entre prudence et souplesse. Voici l'observation d'un praticien, membre d'un rseau international d'IMF : Pour encourager l'innovation et la croissance l'intrieur du secteur financier, il est essentiel de mettre en place un rgime lgal et rglementaire suffisamment souple et dynamique pour s'adapter l'volution constante de la nature et de l'tendue des risques inhrents la prestation de services financiers. Mais c'est plus facile dire qu' faire . La conception de rgimes rglementaires adquats pour les IMF requiert un dbat ouvert et inform entre les divers intervenants. Les portefeuilles de microfinance se distinguent plusieurs gards des portefeuilles des banques commerciales. Ces diffrences justifient un traitement spcial dans la rglementation. Les deux principales diffrences concernent le profil de risque et les diverses techniques et technologies utilises pour servir ce type d'emprunteurs. Concernant le profil de risque, les IMF grent de nombreux prts de petite taille, une base de clientle tendue d'emprunteurs pauvres ou faibles revenus, qui ne possdent souvent aucune garantie matrielle ni titre de proprit formel, dont les flux de trsorerie sont irrguliers et imprvisibles, ou dont l'historique de crdit peut tre quivoque. Comme les IMF ont recours des techniques et une documentation diffrentes de celles des autres tablissements de crdit, et au vu de l'volution technologique rapide que connat le march des IMF, les instances de rglementation ont parfois du mal matriser certains aspects caractristiques de la microfinance. Le cadre rglementaire pour la microfinance doit tenir compte du profil de risque spcifique des IMF. Le tableau VI.3 rsume la problmatique du risque et de ses consquences en matire de rglementation. L'encadr VI.1 prsente un centre de ressources trs utile sur la rglementation et la supervision des activits de microfinance. Tableau VI.3. Le risque en microfinance et ses consquences en matire de rglementation Les catgories de risque sont mais la nature et l'ampleur du risque peuvent tre trs les mmes que celles du diffrentes. systme bancaire commercial Risque de crdit Gamme de produits et de services plus limite ; multitude de petits prts et de petits emprunteurs ; documentation limite ; pas de garanties matrielles Risque li l'actionnariat et Structure d'actionnariat diffrente : l'institution peut tre une la gouvernance ONG, avoir volu partir d'une organisation but non lucratif qui demeure l'actionnaire principal. Risque oprationnel Les dcisions de crdit peuvent tre dcentralises ; les systmes ne sont pas sophistiqus ; les fonctions de comptabilit et d'audit peuvent tre rudimentaires ; l'quipe de direction peut avoir des motivations sociales et disposer d'une exprience commerciale limite. Risque d'illiquidit Manque d'accs aux lignes de crdit court terme ; instruments financiers limits pour lever des fonds ; inexprience de l'quilibre entre pargne et crdit. Risque de change Difficults couvrir une exposition mme relativement restreinte au risque de change

c'est pourquoi les rglementations doivent tre adaptes en consquence et tre plus prudentes si ncessaire...

Limitation du nombre de produits et services Limites de crdit Interdiction des prts des parties lies Classification des prts et directives de provisionnement strictes Exigences plus rigoureuses en matire d'adquation des fonds propres Ratio de liquidit plus lev

plus souples si possible


Obligations de capital minimum moins leves Procdures d'analyse des crdits la place des obligations strictes de documentation Acceptation des mthodologies de microcrdit Adaptation des exigences en matire de garanties Souplesse en matire de structure d'actionnariat : l'ONG d'origine est autorise rester propritaire en cas de transformation Procdures d'agrment simplifies pour les nouvelles agences

Encadr VI.1. Le Centre de ressources sur la rglementation et la supervision de la microfinance Le Centre de ressources sur la rglementation et la supervision de la microfinance est une prcieuse source d'information pour les acteurs du processus de cration de systmes financiers accessibles tous qui souhaitent complter leurs connaissances sur les questions rglementaires. Il est issu d'un projet commun du Centre IRIS de l'universit du Maryland et du CGAP. L'objectif du Centre de ressources est de rpondre aux besoins des organismes de rglementation et de supervision bancaires, des IMF, des rseaux nationaux de microfinance et d'autres intervenants, en diffusant des informations issues d'expriences documentes dans le monde entier. Le Centre de ressources se compose des lments suivants : (a) une base de donnes comparative sur la rglementation en microfinance ; (b) une bibliothque en ligne ; (c) des informations sur les principes fondamentaux de la rglementation ; (d) une rubrique d'informations par pays. Le Centre de ressources regroupe des prises de position d'experts internationaux et locaux sur les rformes rglementaires relatives la microfinance et sur leur impact sur le secteur. La partie Informations par pays contient galement un certain nombre de liens vers des ressources nationales concernant les lois et rglementations affectant la microfinance, ainsi que des recommandations de lecture. Le Centre de ressources sur la rglementation et la supervision est disponible l'adresse suivante : http://microfinancegateway.org/resource_centers/reg_sup (en anglais). [En franais, consultez le dossier thmatique Rglementation du Portail Microfinance ralis en collaboration avec CAPAF : http:// www.lamicrofinance.org ]

Problmatique n 2. Une rglementation diffrencie et une supervision fonde sur le risque pour le secteur de la microfinance
La diversit des modles juridiques permet aux prestataires de services financiers d'offrir des services adapts, efficients et prennes diffrents groupes de clients. L'offre de produits s'toffe, couvrant des secteurs conomiques et des zones gographiques varis. Concrtement, comme nous l'avons voqu plus haut, une diversit institutionnelle globale peut constituer un important facteur de protection des marchs financiers contre l'instabilit et favoriser l'accs aux services financiers pour des groupes exclus du secteur financier formel. Cependant, elle confronte galement les instances rglementaires la difficult d'adapter la supervision et le contrle la varit des profils prsents sur le march. Auparavant, en particulier dans les pays en dveloppement, la situation se limitait (plus ou moins) une distinction entre les institutions financires soumises la rglementation et celles qui ne l'taient pas. Aujourd'hui, un appareil rglementaire plus complexe est ncessaire pour rendre compte des diffrents niveaux d'activit financire. C'est pourquoi, dans un grand nombre de pays, les autorits de supervision ont adopt, au moins pour les grandes banques, une approche fonde sur le risque, et doivent s'interroger sur les implications pour les petites institutions financires moins sophistiques.

Structures rglementaires diffrencies


On sait que le dveloppement d'une gamme diversifie et complte de prestataires de microfinance est pratiquement impossible en l'absence d'un environnement rglementaire spcifique. Cet environnement peut impliquer une approche diffrencie de la rglementation, qui consiste appliquer diffrents rglements en fonction de la catgorie d'institutions, la rglementation la plus lourde tant applique aux tablissements de niveau 1 : les banques commerciales. Cela permet aux autorits de tenir compte de la diversit des institutions offrant des services de microfinance, des produits et services proposs, ainsi que des marchs et populations cibles. La conception de structures rglementaires diffrencies peut se fonder sur des diffrences structurelles lmentaires en termes d'actionnariat, de gouvernance, de fonds propres, de financement et de risque. Cette mthode permet de concilier adquation et simplicit, tout en renforant la capacit de surveillance. L'application d'un systme diffrenci favorise la diversit des modles institutionnels et permet de paramtrer la rglementation et la supervision en fonction des produits et services spcifiques et des risques qui y sont associs. Par ailleurs, dans cette approche, on reconnat que les institutions qui se consacrent exclusivement aux activits de crdit n'ont pas besoin d'tre soumises une rglementation prudentielle, mais que leurs activits doivent tre enregistres et supervises conformment leur statut (commercial ou but non lucratif). Dans les niveaux soumis une rglementation prudentielle, les institutions reoivent des autorits un agrment les autorisant offrir au public des services bancaires et autres. En gnral, ces agrments circonscrivent les produits et services que l'institution est habilite proposer et spcifient les normes rglementaires respecter. Ainsi, les petites institutions spcialises ou les banques de taille modeste peuvent coexister avec les grandes banques universelles dans une structure diffrencie par niveaux demeurant sous la juridiction des instances de rglementation bancaire. Dans certains pays, une lgislation nouvelle ou modifie cre des modles juridiques spcifiques qui induisent l'tablissement de structures rglementaires diffrencies.

Supervision fonde sur le risque


Globalement, l'volution des systmes financiers tend remettre en question l'adquation des approches traditionnelles de la rglementation prudentielle. L'approche traditionnelle de la rglementation consiste poser certaines limites au pouvoir de dcision des institutions financires et demander aux autorits de supervision de contrler le respect de ces limites et la gestion des risques. Les nouvelles approches accordent plus de poids aux obligations internes des IMF en termes de systmes d'analyse, de gestion et de contrle des risques. Ces approches chargent les instances de supervision de s'assurer de la solidit des capacits de gestion des risques et de contrle interne dans les institutions financires. Une supervision externe ne peut en aucun cas se substituer une gestion interne solide. De plus en plus souvent, les programmes de supervision prfrent exiger des banques l'application de pratiques spcifiques en matire de gestion des risques plutt que d'imposer des limites leurs portefeuilles[4]. Du fait de la complexit croissance des oprations et de la rapidit des ajustements de portefeuilles des banques, les chantillonnages priodiques de portefeuilles sur lesquels se fonde la supervision externe donnent des rsultats de moins en moins fiables. Dans les pays industrialiss, et de plus en plus souvent dans les pays en dveloppement, les autorits de rglementation considrent la solidit du contrle de gestion interne comme la premire protection contre des actions ou des positions imprudentes ou inadaptes. Dans ce contexte, c'est la qualit des techniques de gestion des risques qui est prpondrante. L'introduction d'une rglementation et d'une supervision fondes sur le risque est l'un des grands dfis actuels l'chelle internationale. Applique la microfinance, cette approche reprsenterait un glissement des priorits des dirigeants d'IMF et des autorits de rglementation : l'accent serait mis dsormais sur l'anticipation et la gestion des risques, et non plus sur leur traitement a posteriori. Les IMF devraient appliquer une gamme de processus normaliss, disposer notamment d'une fonction indpendante de contrle des risques et d'audit, et utiliser efficacement des systmes de reporting relatifs aux risques[5]. Cette approche est-elle souhaitable ? D'un ct, la multiplication des petits prts rend les analyses traditionnelles de portefeuille par chantillonnages priodiques extrmement fastidieuses, ce qui fait de la supervision fonde sur le risque un concept sduisant. D'un autre ct, la capacit appliquer des modles de gestion des risques implique une certaine solidit institutionnelle ainsi que l'existence de dispositifs appropris en interne, ce qui nous ramne la question fondamentale des capacits des IMF. La supervision fonde sur le risque reconnat que la responsabilit de la surveillance et du contrle des risques doit tre rpartie sur plusieurs niveaux. Elle reconnat galement que, ds lors qu'une institution mobilise de l'pargne, une rglementation par les pouvoirs publics s'impose, avec possibilit d'ordonner des mesures correctives en cas de non-conformit. L'encadr VI.2 dcrit un systme de supervision fond sur le risque mis en place aux Philippines, avec un rsum des dispositions visant les IMF. Encadr VI.2. Adoption d'une approche de la supervision fonde sur le risque aux Philippines La Banque centrale des Philipines (Bangko Sentral ng Pilipinas, BSP) a adopt une approche fonde sur le risque pour la supervision globale des institutions financires relevant de sa comptence. En vertu de cette approche, l'accent est mis sur les systmes de gestion des

risques mis en place par toutes les institutions rglementes. Les lments essentiels contrls par les autorits sont les suivants : (1) le niveau de surveillance exerc par le conseil d'administration et les cadres dirigeants ; (2) l'adquation des politiques, des procdures et des limites ; (3) l'adquation des systmes de mesure et de surveillance des risques ainsi que des systmes d'information de gestion ; (4) l'exhaustivit des contrles internes. Pour renforcer l'efficacit des inspections effectues selon cette approche, les autorits ont adopt le systme d'valuation CAMEL[6]. L'approche de la BSP en matire de supervision de la microfinance met l'accent sur les lments suivants : (1) normes, politiques et procdures de crdit bien dfinies ; (2) mesures spcifiques mettre en uvre pour garantir les recouvrements, notamment par une supervision troite des projets et des activits des emprunteurs ; (3) le Systme d'analyse des portefeuilles de prts et des autres actifs risque, un systme efficace de suivi des prts, des impays et du portefeuille risque ; (4) un manuel oprationnel complet des activits de microfinance. Source : Bangko Sentral ng Pilipinas.

Problmatique n 3. Le ncessaire examen de l'adquation des capacits de supervision


Il ne sert rien de rglementer ce qu'on ne peut pas superviser. Conseiller, consortium international de bailleurs de fonds Dans un certain nombre de pays, c'est l'insuffisance des capacits de supervision qui vient compromettre les avances lgislatives et rglementaires en faveur de services financiers accessibles tous. Ordonner une supervision en l'absence des capacits ncessaires est absurde, voire dangereux. Toute volont de supervision implique de vrifier pralablement que le superviseur dispose des instruments, des capacits et des infrastructures ncessaires pour superviser les institutions rglementes et contrler leur conformit. Si la multiplication des acteurs du march est positive pour le dveloppement de la concurrence, l'entre sur le march doit tre limite en fonction des capacits disponibles pour superviser les anciens comme les nouveaux acteurs. Il est dangereux d'encourager l'entre sur le march en l'absence des instruments de supervision ncessaires et des capacits requises pour les appliquer aux nouvelles institutions. Pour les responsables de la supervision, la microfinance est souvent un domaine totalement nouveau, prsentant des problmatiques indites et spcifiques, dans un contexte o la supervision des banques commerciales reprsente dj une tche extrmement lourde.

Une problmatique multiple


Globalement, la mise au point d'instruments de supervision pour les systmes financiers accessibles tous progresse lentement, en raison notamment des incertitudes quant leur application. Comme l'ont soulign des participants aux consultations internationales, les capacits de supervision sont trs restreintes, et les motifs d'inquitude sont lgion. Voici le tmoignage d'un consultant d'Afrique de l'Est : La Banque centrale a dj du mal assurer la supervision efficace des rglementations

existantes, et le sous-secteur des COOPEC [coopratives d'pargne et de crdit], domaine intermdiaire en pleine croissance, n'est pas suffisamment rglement, ce qui induit un risque sous-systmique considrable . Voici l'observation d'un participant une confrence en ligne : Le traitement des institutions financires soumises rglementation manque de cohrence chacun interprte les rgles sa guise . Capacits de supervision . Jusqu' une priode rcente, les banques centrales et les autorits de supervision bancaire n'prouvaient pas le besoin de comprendre la nature et les nuances de la microfinance. Souvent, les mesures lgislatives et rglementaires visant la microfinance ont t conues sans tenir compte de la charge relle que reprsentait la supervision d'un grand nombre de petites IMF non conventionnelles. Les instances de supervision, parfois accapares par un secteur bancaire formel en pleine mutation ou en pleine crise, ne sont pas toujours prpares superviser une multitude de petites institutions. Trop souvent, elles ont une connaissance lacunaire des caractristiques spcifiques de la microfinance et du financement des PME, des domaines totalement nouveaux dans de nombreux pays. Par ailleurs, elles craignent, juste titre, de ne pas tre en mesure de remplir leurs obligations, au vu de l'insuffisance de leurs capacits et du nombre lev d'institutions superviser, d'autant que, dans certaines circonstances et dans certains cadres rglementaires, ces organisations pourraient tre ligibles pour un sauvetage par des fonds publics en cas de difficults. Il existe galement un risque de rputation pour les instances de supervision en cas de contrle incorrect des institutions spcialises, ainsi qu'un risque de cots pour les institutions, leurs clients et leurs investisseurs en cas de difficults financires ou de faillite. Application rigoureuse des rglementations . La question des modalits de la supervision est trop souvent ignore. Or, elle doit tre clarifie avant l'entre en vigueur de la lgislation et des rglements. Les instances de supervision doivent faire respecter strictement les obligations de capital minimum ainsi que les rgles de classification des prts et de provisionnement, entre autres mesures. Systmes comptables et procdures d'audit . Il est inutile de renforcer les normes si les systmes comptables et les procdures d'audit permettent aux institutions financires de prsenter des informations errones sur la qualit de leurs portefeuilles, le montant de leurs profits ou l'adquation de leurs fonds propres. La faiblesse du secteur des cabinets d'audit et des pratiques comptables est une problmatique qui devra en dfinitive retenir l'attention des autorits de supervision. Rglementation et supervision des institutions en zones rurales . Certains cadres lgaux et rglementaires accordent trop peu d'attention aux institutions qui desservent les zones rurales. Par exemple, les exigences standard en matire d'infrastructures physiques (coffres-forts, vitrages renforcs, etc.) pnalisent les institutions dont les locaux et les procdures opratoires diffrent de ceux des banques conventionnelles. De plus, le personnel de supervision, dont les capacits sont dj surexploites, n'effectue pas autant de contrles hors site et sur site en zones rurales qu'en zones urbaines. Action corrective . Le choix des mesures correctives qui peuvent tre imposes par les autorits de supervision est beaucoup plus limit pour les IMF offrant des services d'pargne que pour les activits bancaires plus conventionnelles. C'est pourquoi il importe que les instances de supervision reprent les problmes et y ragissent le plus rapidement possible, et soient prpares au scnario de la faillite d'une IMF dtenant des dpts d'pargne. Des

dispositifs appropris doivent tre mis en place pour garantir un suivi continu et efficace des performances de ces IMF ainsi que leur intgration croissante dans le systme financier.

Problmatique n 4. La rglementation doit-elle intgrer l'accs aux services financiers en tant qu'objectif de politique gnrale ?
Nous devons confier aux instances rglementaires trois responsabilits : la scurit des pargnants' et la stabilit systmique' doit s'ajouter l'objectif d'universalit de l'accs l'pargne'. Consultant, rseau international La rglementation vise la protection des pargnants, la sant et la stabilit du systme, mais pas explicitement l'accs. Pourtant, l'accessibilit accrue des services financiers est la pierre angulaire de toute vision d'un secteur financier servant aussi les pauvres. En consquence, cet aspect peut devenir un objectif important de politique publique. Dans l'exercice de leurs fonctions prudentielles et de protection des consommateurs, les autorits devraient, au minimum, rflchir l'impact de leurs dcisions sur l'accessibilit pour les populations pauvres et les PME. Elles doivent rflchir aux effets de la rglementation et de la supervision sur la cration de conditions habilitantes (G: ENESIS, 2004, p. 6). Il ne s'agit pas d'abandonner les fonctions classiques de la rglementation, mais plutt de veiller ne pas restreindre l'accs par inadvertance. Il est mme possible d'intgrer aux paramtres des cadres rglementaires et de supervision des mesures qui favorisent cet accs. Pour ce faire, il convient de prendre en considration l'impact des rglements et des instruments de supervision sur le processus d'inclusion des pauvres dans les systmes financiers, et de rester ouvert l'autorisation de mise sur le march de produits financiers et de modes de distribution innovants et bien superviss.

Intgration explicite de l'objectif de porte dans le cadre rglementaire


L'ide d'intgrer l'accs la finance et, plus spcifiquement, la microfinance dans les pratiques de rglementation et de supervision bancaires est de plus en plus populaire : le rle de la rglementation dans le secteur financier est en train d'voluer. De la seule fonction de prservation de la stabilit et de correction des dfaillances du march, il passe la promotion active du dveloppement des marchs financiers et, plus particulirement, de l'intgration des consommateurs disposant d'un accs insuffisant ou nul aux services financiers. Il s'agit d'exercer des influences nouvelles et encore mconnues sur les marchs financiers, ce qui renforce le rle des dcideurs politiques (G: ENESIS, 2004). Un ancien gouverneur de la Banque centrale bolivienne souligne : Les responsables doivent aborder les systmes de rglementation et de supervision pour la microfinance avec un esprit neuf, car ils ne pourront pas se contenter d'adapter quelques rglements appliqus au secteur bancaire traditionnel (Trigo, 2004, p. 30). Intgrer l'objectif de l'accs dans la rglementation et la supervision bancaires implique :

de changer d'tat d'esprit l'gard de ce segment de march ; d'autoriser une grande diversit d'institutions financires lancer des produits de microfinance ; de traiter la microfinance comme une branche d'activit transversale, commune une grande varit d'institutions, et de la superviser comme une classe d'actifs part ; d'autoriser des gammes de produits plus innovantes et diversifies que celles gnralement admises la vente dans le secteur financier rglement ; de permettre aux institutions d'voluer en modifiant leur forme institutionnelle et leur rgime rglementaire, et de poursuivre une croissance organique pour servir le march des microentreprises et des PME. d'intgrer les institutions de microfinance et de financement des PME dans le secteur financier traditionnel ; de crer une marge de manuvre pour l'innovation oprationnelle par une rglementation plus souple, sans pour autant sacrifier la stabilit ; d'ajuster les pratiques de supervision sur la base d'une comprhension plus prcise du profil de risque des micro- et petites entreprises, ainsi que des mnages pauvres ; de reconsidrer les normes internationales en intgrant l'accs comme objectif de politique gnrale.

En Afrique du Sud, un vaste dbat a dj eu lieu sur cette problmatique de l'intgration des objectifs de dveloppement du march et de l'accs dans le cadre rglementaire, et notamment sur les considrations ci-dessus (cf. tableau VI.4). Tableau VI.4. Un cadre pour l'valuation de la rglementation en Afrique du Sud Objectifs cls Stabilit systmique Moyens Rsultats potentiels Rglementation Positifs : systme stable et prudentielle sain ; limitation des Exigences de conformit externalits ngatives en Obligations de capital cas de dfaillance minimum Obligations de Ngatifs : cots de mise prsentation de en conformit et obstacles l'information l'entre sur le march, donc effet ngatif en termes de concurrence Dveloppement du Intensification de la Positifs : diversit des march concurrence prestataires ; Amlioration des infrastructures (y compris augmentation couverture gographique Promotion de l'innovation de l'accs) accrue et multiplicit des Conditions favorables la produits ; croissance organisationnelle amlioration de l'accs, Dveloppement des niveaux d'pargne accrus capacits du secteur informel Ngatifs : potentiel plus Libralisation de l'accs lev de risque systmique aux marchs et de risques lis aux internationaux produits

Protection des consommateurs

Education des consommateurs Renforcement de l'obligation d'information Cration d'institutions de protection et de sanctions Promotion des flux d'informations Education des consommateurs

Positifs : renforcement de la confiance, sur un march plus accessible pour les pauvres Ngatifs : cots de mise en conformit potentiellement plus levs ; touffement des canaux de distribution desservant les segments faibles revenus Positifs : baisse des cots pour les consommateurs

Efficience du march

Promotion des flux d'informations Amlioration des infrastructures Identification des clients Gestion des risques Exigences de conformit Obligations de prsentation de l'information

Sret publique

Positifs : rduction de la criminalit ; confiance accrue dans le systme et dans les fournisseurs ; connectivit internationale Ngatifs : accs rduit aux systmes financiers ; cots accrus

Source : G:ENESIS, prsentation lors d'un atelier sur la rglementation financire et les systmes bancaires diffrencis, Afrique du Sud, 22 novembre 2004

Expriences en matire de traitement rglementaire de la microfinance


L'observation des expriences passes de traitement rglementaire de la microfinance rvle que l'intgration de l'objectif de l'accs dans la rglementation et la supervision ne s'est pas encore gnralise. Les instances de rglementation bancaire tendent traiter la microfinance comme un secteur risqu parce qu'elles considrent que les clients de microcrdit ne sont gnralement pas en mesure de prsenter des garanties matrielles appropries, des plans de dveloppement et des tats financiers satisfaisants, ni aucune autre forme de garantie de solvabilit. Pourtant, il est de plus en plus largement admis que cette prudence conventionnelle n'est pas ncessairement fonde. mesure que l'historique du secteur de la microfinance dans un pays est mieux document, les dcideurs politiques et les autorits rglementaires peuvent affiner leur apprciation du risque inhrent ce type d'activit. Une approche plus sophistique de la rglementation est prsent requise, une approche qui tienne compte des expriences accumules en matire de crdit aux particuliers et aux entreprises pauvres.

La conception de cadres lgaux et rglementaires pour la microfinance a beaucoup progress, en rponse la croissance des IMF et l'engagement des rseaux internationaux et des bailleurs de fonds. Certains dplorent toutefois que ces progrs se soient accomplis en dehors du cadre tabli de la rglementation financire, sans rel changement de mentalit de la part des autorits comptentes. On observe que : lorsque les autorits de rglementation ont d'emble pris la microfinance au srieux et adopt une approche favorable et peu restrictive, le secteur s'est bien dvelopp pour atteindre un certain degr de maturit. En revanche, l o elles ont ignor le phnomne ou se sont abstenues d'agir, la microfinance a progress plus lentement ou s'est dveloppe en dehors du secteur financier rglement (Trigo, 2004, p. 2). Des acteurs de la microfinance ont soulev un certain nombre de problmes spcifiques lis aux obstacles rglementaires entravant l'amlioration de l'accessibilit :

les conditions l'entre sur le march sont coteuses satisfaire, qu'il s'agisse des obligations de capital minimum ou des procdures d'agrment ; les portefeuilles de prts sans garanties matrielles ne sont pas autoriss ou sont soumis des exigences de provisionnement excessives ; mme lorsque les portefeuilles sans garanties matrielles sont autoriss en microfinance, l'absence de garanties classiques peut devenir un obstacle l'accs aux ressources des marchs financiers, en raison de restrictions lgales ou d'une pondration excessive du risque des actifs ; la rglementation laisse une marge de manuvre trop restreinte pour l'introduction de nouveaux produits ; la capacit ouvrir de nouvelles agences est limite, et les exigences auxquelles elles sont soumises ne sont pas adaptes aux besoins et aux possibilits des institutions vises, en particulier dans les rgions rurales ; les obligations de prsentation de l'information, y compris les normes comptables, sont mal adaptes au fonctionnement des institutions concernes ; les institutions financires non bancaires n'ont pas accs au march interbancaire et au systme de paiement.

Une rglementation favorisant l'accs en mme temps que la stabilit


L'amlioration de l'accs implique d'introduire une certaine souplesse dans les pratiques rglementaires et de supervision, tout en assurant la protection des pargnants. L'encadr VI.3 prsente des propositions de modifications apporter aux rgimes rglementaires. Encadr VI.3. Propositions d'ajustements rglementaires pour promouvoir l'accs aux services financiers

Obligations de capital minimum moins leves Procdures d'autorisation plus souples pour les nouveaux produits et les nouveaux systmes de distribution, et renforcement de la comprhension des mthodologies de crdit par les instances de rglementation. Procdures d'agrment acclres Acceptation de formes alternatives de garanties et de l'valuation du risque fonde sur l'analyse de la qualit du portefeuille

Obligations simplifies en matire de prsentation de l'information, adaptes aux mthodologies des institutions financires concernes Procdure plus rapide pour l'autorisation d'ouverture de nouvelles agences, permettant une expansion rapide des rseaux d'agences prsentant des infrastructures adquates pour les activits vises

Dans le mme temps, dans un souci de maintien de la stabilit financire, le profil de risque des institutions financires concernes et de leur offre de produits et services ncessite une application stricte de certains paramtres rglementaires cls, parmi lesquels :

des exigences strictes pour l'entre sur le march, notamment des tests d'honorabilit et de comptence (normes pour les actionnaires et les quipes dirigeantes) ; des obligations de capital minimum infrieures celles des banques commerciales et adaptes l'chelle conomique des institutions ainsi qu'aux capacits de supervision ; de solides obligations de performance, pendant une priode de transition, pour les institutions de crdit souhaitant proposer galement des services d'pargne ; un provisionnement strict et prcoce des impays ; des obligations de prudence concernant les risques de change et de transformation ; des procdures d'audit interne et externe rigoureuses.

Nous reviendrons sur le thme de l'quilibre entre la stabilit et l'accs dans les rgimes rglementaires et de supervision au chapitre VII.

Problmatique n 5. Nouveaux aspects rglementaires prendre en considration


Plus rcemment, les gouvernements, de mme que les institutions financires, ont t confronts d'autres problmes lis la rglementation et la supervision. Nous avons slectionns un certain nombre de thmes d'actualit, prsents ci-aprs.

Introduction de programmes d'assurance des dpts


Au vu de la ncessit de protger les petits pargnants, certaines institutions offrant des services d'pargne font valoir un besoin en dispositifs d'assurance des dpts. Cependant, il existe ce jour peu d'expriences de mise en place de systmes d'assurance des dpts en microfinance. Ce point fait natre une srie d'interrogations. Tout d'abord, les systmes doivent couvrir un grand nombre de comptes de trs petit montant. Ensuite, il s'agit de savoir si les IMF doivent opter pour un instrument d'assurance distinct ou si elles doivent participer un systme d'assurance plus tendu, le mme que pour les tablissements bancaires. Si ces institutions sont assures par un systme distinct, sont-elles assez nombreuses pour garantir une diversification suffisante du risque ? Comme tarifer les produits d'assurance en l'absence de donnes statistiques actuarielles ? Si les IMF sont assures par les mmes systmes que les banques, comment rpartir les cots des primes ? Existe-t-il un risque que les IMF paient pour des banques commerciales mal capitalises et mal supervises ? Qu'en est-il du risque moral spcifique inhrent la situation des IMF mobilisant de l'pargne ? En quoi diffre-t-il de celui des banques ?

Une certaine cole de pense rejette l'ide d'une assurance des dpts prcisment en raison du risque moral. Barth, Caprio et Levine (2006) ont examin la situation dans 150 pays et ont conclu que les programmes publics d'assurance des dpts taient dconseiller, car ils dissuadent les institutions qui en bnficient d'appliquer une gestion des risques rigoureuse. Nanmoins, les partisans de la cration de systmes accessibles tous estiment que cette thmatique de la pertinence et de la conception des assurances des dpts pour les IMF vaut la peine d'tre dbattue.

Rponse rglementaire au risque de change


Les inquitudes concernant la capacit des institutions financires grer les positions de change ont abouti des restrictions rglementaires sur l'exposition au risque de change. Ces restrictions sont assez rpandues dans les conomies de march mergentes et peuvent prendre plusieurs formes : interdiction de dtenir des positions dcouvert en devises trangres ou ajustement du rgime de provisionnement pour tenir compte du risque de change. Ces rglementations sont moins prsentes dans les systmes rglementaires spcifiques aux IMF, mais la question pourrait gagner en importance avec l'augmentation des emprunts en monnaies fortes. Pour les instances rglementaires des pays en dveloppement, il parat prudent et justifi d'interdire tout intermdiaire financier de dtenir dans son portefeuille des asymtries de devises. Comme nous l'avons not au chapitre IV, les fonds d'investissement et les banques internationales d'orientation sociale qui accordent aux IMF des crdits en monnaies fortes doivent tre trs attentifs au risque de change auquel peuvent tre exposes les IMF. Puisqu'ils disposent de bilans plus solides, d'une sophistication financire suprieure et de davantage de possibilits d'accs aux techniques de couverture du risque de change, ces oprateurs devraient, autant que possible, soit supporter eux-mmes le risque de change en libellant leurs prts aux IMF dans la monnaie des pays o elles oprent, soit s'assurer qu'elles prsentent la maturit requise et ont mis en place les mcanismes de contrle ncessaires pour couvrir tout risque de change dans leur portefeuille. Les autorits de rglementation sont invites faire preuve d'une vigilance accrue et mettre en uvre des cadres adapts leurs contextes nationaux respectifs, voire des mesures prohibitives, pour s'assurer que les IMF qui contractent des emprunts en monnaie trangre sont en mesure de couvrir les risques qui en dcoulent.

Le rle des normes internationales dans les pratiques de rglementation et de supervision


Les normes internationales constituent un aspect important de la conception des politiques nationales. La lgislation, la rglementation et l'interaction avec les organismes internationaux jouent un rle essentiel dans le processus de dveloppement d'un secteur financier national. Les institutions de Bretton Woods sont particulirement importantes de par leur rle de contrle de l'application d'un ensemble de normes et de codes internationaux. Certaines normes internationales relatives la stabilit des systmes financiers ont une influence sur les segments de march qui nous intressent ici. Il s'agit notamment de normes destines amliorer les pratiques comptables et la supervision bancaire au niveau national. Intgrer l'objectif de l'accs dans les normes internationales . l'heure actuelle, il n'existe pas de normes internationales portant sur l'objectif de l'accs. Les Principes

fondamentaux dfinis par le Comit de Ble sur la supervision bancaire constituent la rfrence en matire de pratiques optimales et servent de base pour le suivi de la mise en uvre des systmes de supervision au niveau national. Dans le contexte d'une prochaine rvision de ces principes fondamentaux, l'introduction du thme de l'accs parat indique. En matire de normes et d'obligations de prsentation de l'information, le Comit de Ble sur la supervision bancaire n'intervient qu' tire consultatif auprs des banques centrales : le choix des instruments et des modalits de la supervision relve des autorits nationales. Les autorits de supervision doivent interprter ces normes internationales dans le contexte national, mettre au point des rgles de mise en uvre et mobiliser les capacits ncessaires l'application de ces rgles au niveau national. Il a beaucoup t question ces derniers temps du Rgime rvis tendant la convergence internationale de la mesure des fonds propres et des normes de fonds propres ou Accord de Ble II. Destin aux grandes banques internationales, cet accord va certainement avoir des consquences considrables pour le fonctionnement du secteur bancaire international. Ses recommandations essentielles portent sur des changements dans la dtermination des fonds propres rglementaires, le renforcement des principes de saines pratiques de supervision et une dlgation accrue de la charge de contrle aux mcanismes internes des institutions financires. Les auteurs de Ble II n'ont pas envisag son application exhaustive dans les pays en dveloppement, ni par les banques qui n'interviennent qu' une chelle nationale, mme si l'adoption de certains principes est fortement recommande. Les autorits nationales de supervision doivent soupeser individuellement les avantages et les inconvnients de l'adoption du nouveau cadre de Ble sur l'adquation des fonds propres. Certains avancent avec raison que les petites banques ne doivent pas avoir ptir des Accords de Ble II, que ce soit directement en se conformant l'ensemble des composantes du cadre, ou indirectement par le biais de leurs transactions avec des institutions financires plus importantes. Plus que par les Accord de Ble II, le secteur de la microfinance est surtout concern par les Principes fondamentaux du Comit de Ble sur la supervision bancaire[7]. Ces 25 Principes fondamentaux constituent la rfrence de base pour une supervision bancaire efficace et sont conus pour tre appliqus par tous les pays. Les Rapports sur l'observation des normes et des codes (RONC) tablis par les institutions de Bretton Woods valuent, entre autres, l'application des Principes fondamentaux, et des valuations plus larges sont effectues dans le cadre d'un programme conjoint FMIBanque mondiale : le Programme d'valuation du secteur financier (PESF). L'accs aux services financiers gagne en importance dans le contexte de ces travaux, qui pourraient devenir des instruments d'appui efficaces pour la cration de secteurs financiers accessibles tous au niveau national. Actuellement, l'introduction dans le cadre normatif international de nouvelles mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et contre le financement du terrorisme (LBC/LFT) suscite de vives inquitudes. Tous les prestataires de services financiers, y compris ceux oprant auprs de la clientle faibles revenus, seront concerns par ces mesures. Les normes internationales LBC/LFT ont t labores par le Groupe d'action financire (GAF), instaur en 1989 par les tats membres du G7. Les prestataires de services financiers sont invits renforcer leurs dispositifs de contrle interne pour contrer les risques relatifs au blanchiment des capitaux et au financement du terrorisme, appliquer des mesures de vigilance l'gard de la clientle, procder un archivage et un contrle accru des transactions suspectes, et signaler toute

transaction suspecte aux autorits nationales. Le respect de ces directives risque d'entraner des cots additionnels pour les prestataires de services financiers, et les mesures de vigilance l'gard de la clientle auxquelles doivent se conformer les tablissements financiers formels pourraient restreindre leur porte auprs des populations faibles revenus. Il s'agit d'une thmatique en pleine expansion, qui requiert des travaux d'analyse plus pousss (cf. CGAP, 2005).

Conclusion
Les rgimes traditionnels de rglementation et de supervision se concentrent sur les objectifs fondamentaux de la protection des pargnants et de la stabilit du systme financier. Il est temps de repenser ces objectifs pour y introduire celui de l'amlioration de l'accs des pauvres et des micro- et petites entreprises aux services financiers. La ralisation d'une vision des secteurs financiers accessibles tous implique de faire adopter cet objectif tous les niveaux du secteur financier, en soulignant l'impact important du cadre rglementaire et de supervision sur le degr de porte des services financiers. Les instances de rglementation et de supervision doivent examiner les possibilits d'adaptation des structures lgales, des rglements et des instruments de supervision la microfinance. Elles doivent s'interroger en priorit sur la faon d'intgrer la question de l'accs dans les objectifs et dans le cadre oprationnel des pratiques de rglementation et de supervision, en trouvant un juste compromis entre un certain degr d'innovation et de souplesse d'une part, et le respect des objectifs fondamentaux de stabilit systmique et de protection des consommateurs d'autre part. Ces instances peuvent valuer plus justement leur impact sur l'intgration des populations pauvres dans les systmes financiers sans pour autant compromettre leurs objectifs fondamentaux. Les dcideurs politiques doivent valuer les approches rglementaires dans l'optique de l'inclusion des pauvres dans les systmes financiers, et trouver le juste quilibre entre les exigences incontournables en matire de rglementation et des conditions d'accs amliores aux services financiers. Les enjeux sont levs, car il est prouv que le cadre rglementaire a un impact sur le degr de porte des prestataires de services d'pargne et d'autres services financiers ciblant les segments peu ou non desservis. Ces questions seront abordes au chapitre VII.

Footnotes [1] Ce chapitre se concentre sur les aspects rglementaires associs au microcrdit et la mobilisation de l'pargne, et ne traite pas de la rglementation dans son ensemble. Il laisse notamment de ct les questions relatives aux services de paiement et d'assurance. [2] Avant d'aborder la question de l'amlioration de la rglementation et de la supervision des activits de microfinance, il est essentiel de matriser certains aspects fondamentaux de la rglementation financire. cette fin, le lecteur peut se reporter Goodhart et al. (1998). [3] On dit d'une rglementation qu'elle est prudentielle lorsqu'elle a pour but spcifique d'assurer la protection de l'ensemble du systme financier ainsi que celle des petits dpts des particuliers dans les diffrentes institutions agres. L'application des rglements prudentiels (normes d'adquation de fonds propres, obligations de rserves et de liquidits par exemple) exige pratiquement toujours l'existence d'une autorit financire spcialise. En revanche, la

rglementation non prudentielle (publication du taux d'intrt effectif, des noms des personnes exerant un contrle sur la socit, etc.), qui relve davantage d'un code de conduite des affaires , peut souvent tre excute par l'institution elle-mme et tre confie des organes autres que les autorits financires (cf. CGAP, Directives concertes pour la microfinance, 2003). [4] La supervision fonde sur le risque se concentre sur les dispositifs de gestion des risques des institutions financires plutt que sur la qualit du portefeuille. Elle ne s'intresse pas directement aux risques proprement dits, mais davantage la capacit d'une institution les identifier, les surveiller et les grer. Dans la pratique, on procde une valuation des systmes de gouvernance, de gestion et d'exploitation d'une institution, et l'analyse d'chantillons prlevs dans le portefeuille n'intervient qu'en second lieu (supervision fonde sur la conformit). La supervision fonde sur les risques concentre les ressources rglementaires l o les risques sont les plus importants. [5] Cf. Vogel et Fitzgerald, 2000. Consulter galement Toolkit for Institutional and Product Development Risk Analysis for MFIs (MicroSave et Shorebank Advisory Services). [6] Systme d'valuation rglementaire reposant sur une liste de contrle standard portant sur l'adquation des fonds propres, la qualit des actifs, les comptences de direction, les bnfices, la liquidit et la sensibilit aux variations des taux d'intrt. [7] Le texte complet des Principes fondamentaux est disponible l'adresse suivante : http://www.bis.org/publ/bcbs30a.htm .