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La evaluacin social de proyectos Qu es?, para qu sirve?


Javier Gala Palacios*

1.

Enfoques de la evaluacin de proyectos


Aun cuando existen al menos cuatro puntos de vista desde los cuales se pueden analizar los proyectos (el del banquero que lo financia, el del propietario, el de la oficina presupuestal del gobierno y el del pas)1, en esencia, para fines de poltica de desarrollo econmico, llevar a cabo un proyecto exige responder a dos preguntas: qu pasa con el bienestar o la riqueza del dueo o promotor del proyecto?, qu pasa con el bienestar o riqueza de la sociedad en su conjunto? Si ambas respuestas coinciden en decirnos que con la realizacin de un proyecto mejora la riqueza del dueo y mejora la riqueza de la sociedad, entonces estamos en un mundo feliz (zona A de la grfica 1). Asimismo, estaramos en la misma situacin si sucediera el caso contrario, es decir, cuando se prev que la realizacin de un proyecto va a empobrecer tanto al dueo como al pas en su conjunto, ya que no se llevara a cabo (zona D de la grfica 1).

Sin embargo, en pases como el nuestro es frecuente que, debido a distorsiones en los mercados de bienes y servicios, ambas respuestas pueden ser contradictorias. Un primer caso es cuando un proyecto resulta rentable desde el punto de vista privado, pero no lo es por cuanto a la sociedad (vase la zona B).
* 1

Coordinador de Evaluacin de Proyectos y Estudios Especiales, Banobras. Cost-Benefit Analysis of Investment Decisions, A. C. Harberger y G. Jenkins, cap. 3, p. 12.

Por ejemplo, cuando una familia decide instalar cisterna, tinaco y equipo elctrico para asegurar su dotacin de agua, as como comprar agua para beber en garrafones especiales, est realizando varios proyectos que le resultan rentables, es decir, que mejoran su bienestar. No obstante, estos proyectos no son rentables para la sociedad en su conjunto, debido a que el beneficio que la familia obtiene por los citados medios, se podra obtener a un costo social mucho menor a travs de mecanismos eficientes de dotacin de agua potable. La diferencia entre el costo de un sistema eficiente y el de proveer el servicio como actualmente lo hacemos (incluida una gran proporcin de agua embotellada) es una medida de la prdida social en que incurre la sociedad. Un segundo caso, mucho ms frecuente, es cuando los proyectos no son rentables para una empresa o grupo particular, pero s lo son para la sociedad en su conjunto (zona C). En especial, en el rea de necesidades bsicas2 (alimentacin, salud, educacin y vivienda) ocurre, en la gran mayora de los casos, que el beneficio social es mayor que el privado y, por lo tanto, son socialmente rentables proyectos que nunca llevara a cabo una empresa privada. Por ejemplo, resulta claro que en zonas de extrema pobreza no se instalarn escuelas o clnicas de salud privadas, simplemente porque sus habitantes no pueden pagar los servicios. En ausencia de una accin directa del Estado que provea tales servicios, o de que establezca los mecanismos para incentivar a los privados a realizarlos, la diferencia entre el beneficio neto que se obtendra de llevarse a cabo el proyecto y la situacin actual, tambin es una medida de la prdida social. Por razones como las anteriormente sealadas es por las cuales en ocasiones los gobiernos se retiran de las reas que pueden ser realizadas por el sector privado (asegurando mecanismos de competencia, libertad de entrada, derechos de propiedad, etc.), con una rentabilidad social igual o mayor que la privada, y entonces les es posible concentrarse en: Realizar o crear los incentivos (como los subsidios a la demanda)3 para que los proyectos socialmente rentables se lleven a cabo Corregir las distorsiones que hacen que los agentes privados realicen proyectos no rentables para la sociedad. Ambas funciones requieren una enorme cantidad de esfuerzos, pero concentran la funcin pblica en polticas que, por su naturaleza, no pueden provenir de otra parte, adems de que constituyen la parte medular de la poltica econmica del desarrollo. Por el contrario, en la medida en que el Estado insista en actuar como empresario en asuntos que pueden ser llevados a cabo por el sector privado, con igual o mayor eficacia, seguramente est distrayendo atencin y recursos en
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Basic Needs versus Distributional Weights in Social Cost Benefit Analysis, A. C. Harberer. A diferencia de los subsidios a la oferta (reduccin del precio de venta para todos los consumidores), los subsidios a la demanda se focalizan en las familias de menores ingresos para darles la capacidad de compra a los precios de mercado de los bienes de consumo bsico.

detrimento de las funciones que el sector privado no puede realizar, como es el caso de los programas de combate a la pobreza extrema.

La gran contribucin que pueden aportar estos criterios a la sociedad se mide de diferentes formas, pero en esencia se trata de que los ahorros obtenidos al asignar eficientemente los recursos nacionales (evitando los malos proyectos) se pueden canalizar a la formacin de capital humano: en especial, de la poblacin ms pobre. Adems, los excedentes econmicos de los proyectos rentables aumentan el crecimiento econmico y por lo tanto contribuyen a disminuir los niveles de pobreza de los pases. La leccin prctica de estos enfoques radica en la conveniencia de que los pases tengan un sistema de evaluacin de los proyectos que pretenden realizar. En primer lugar, por los dueos de los proyectos, aunque esto debera surgir de manera natural. En segundo lugar, por los funcionarios de las instituciones que los van a financiar, a pesar de que existan garantas o avales que puedan incluso rebasar el monto de los crditos. En tercero, por los funcionarios de las oficinas presupuestales en la medida en que afecten las finanzas pblicas del pas y, finalmente, para asegurarse de que ningn proyecto socialmente no rentable llegue a realizarse.

2.

Evaluacin social (socioeconmica, nacional) de proyectos


Ahora veamos a qu nos referimos con la palabra social en el contexto de la evaluacin de proyectos. Aqu tenemos que aceptar que no se hace un uso correcto de la palabra y, en consecuencia, el concepto confunde a muchas personas.4 Algunas piensan que las tcnicas de la evaluacin social de proyectos se deben aplicar solamente a los proyectos denominados sociales (como los de educacin, nutricin, vivienda, salud, justicia y previsin social). Otras piensan que al usar la palabra social estamos dando a entender que los estudios tambin analizan el impacto en la distribucin del ingreso, nacional o regional, que un proyecto traer como consecuencia. Aun cuando esto sera sumamente til, la realidad es que actualmente tenemos muy pocos elementos para hacer esos clculos. Por las razones anteriores, un nombre ms adecuado sera evaluacin nacional de proyectos, puesto que la cuestin que se trata de responder con los estudios de evaluacin es si acaso una nacin estar mejor o peor al hacer o no un proyecto. En este contexto, la palabra social se refiere a la sociedad de un pas, en cuanto a si su riqueza o bienestar estar mejor o peor al canalizar parte de sus recursos disponibles a una cierta aplicacin. Tambin hay que sealar que cuando hablamos de bienestar nos referimos a un rea muy especial, que incluso es mucho ms precisa que la de las cuentas nacionales. Un ejemplo usado por el
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Inversin Pblica, Estrategias y Requerimientos para los prximos aos, E. Fontaine. Banobras y SHCP, 1994, pgina 51.

profesor Harberger se refiere al caso de un minero que, a cierta edad y enfermo de silicosis, renuncia a su empleo y se dedica a vender peridicos. Para este seor se trata de un proyecto rentable porque mejora su bienestar, aunque en las cuentas nacionales del pas ocurra una reduccin en el ingreso (en el Producto Interno Bruto del pas). Por esta razn, la evaluacin social de proyectos es un rea especial de aplicacin de la teora econmica del bienestar5 y toda su literatura se aplica a ella. Adicionalmente, al hacer los clculos de costos y beneficios, las tcnicas de evaluacin social utilizan lo que llamamos precios de eficiencia o precios verdaderos, sin asignar ningn peso diferencial entre ricos y pobres, debido simplemente a que no se tienen, en la prctica, los elementos adecuados para ello. Sera muy deseable llegar a medir los beneficios y costos de los proyectos en funcin de la utilidad marginal del dinero, la cual seguramente es distinta para ricos y pobres. Es decir, sera til ponderar cada peso de beneficios y cada peso de costos, de manera diferenciada. Sin embargo, esto que algunos tericos llaman precios sociales es prcticamente imposible de hacer en la prctica y puede producir resultados completamente diferentes, dependiendo de quin hace la evaluacin. Por ello, el profesor Harberger ha recomendado utilizar el enfoque de las necesidades bsicas, que aun con sus limitaciones presenta en la prctica una alternativa mucho ms clara y objetiva para enfrentar el tema de la ayuda a los desvalidos en la evaluacin social de proyectos. En algunos proyectos evaluados en el Curso Interamericano en Preparacin y Evaluacin de Proyectos (CIAPEP) de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, se hacen aplicaciones prcticas a proyectos de agua potable y educacin que han servido para delinear polticas pblicas de atencin a la pobreza extrema.6 Por las razones anteriores, se ha elegido trabajar con precios de eficiencia (sombra o de cuenta), en los cuales no existe diferenciacin entre la utilidad marginal de pobres y ricos. Por esta razn, en la terminologa del Centro de Estudios para la Preparacin y Evaluacin Socioeconmica de Proyectos (CEPEP), evaluacin social, evaluacin socioeconmica, evaluacin nacional y evaluacin econmica significan lo mismo. En este sentido, resulta muy importante tratar de definir con la mayor precisin y objetividad posibles quines son los beneficiarios de los proyectos, ya que esto puede ayudar a decidir la ejecucin o no de un proyecto, o bien, qu proyecto hacer primero, cul postergar y cul rechazar.

3.
5

Justificacin de proyectos
A. C. Harberger, Three Basics Postulates for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay, Journal of Economic Literature, septiembre de 1971, pp. 785-797. 6 Proyectos de agua potable y evacuacin de excretas, CIAPEP, 1989, incluido en el CD-ROM Bilio-Proyectos, publicado por el CEPEP de Banobras, Mideplan y el CIAPEP.

Una costumbre muy extendida al tratar de justificar un proyecto, en lo que se refiere a sus beneficios sociales, es listar todos los beneficios imaginados, entre los que frecuentemente figuran: El proyecto beneficiar a (un cierto nmero de) familias El proyecto generar (un cierto nmero de) empleos directos y (un cierto nmero de) indirectos El proyecto ahorrar (un cierto nmero de) divisas El proyecto evitar la contaminacin de ros, lagos o costas, o bien, reducir la contaminacin del aire de una cierta zona metropolitana El proyecto permitir recuperar (un cierto nmero de) hectreas de reas verdes Si bien todos estos argumentos podran ser correctos, la realidad es que no permiten su comparacin con los costos relevantes del proyecto. Tampoco permiten saber que proyecto es mejor: si uno que beneficia a 100 familias u otro que beneficia a solamente 50, ya que es posible que las primeras se beneficien en 10 pesos cada una, en tanto que las segundas se podran beneficiar en digamos 40 pesos. Lo mismo ocurre con las divisas; qu pasa si el proyecto ahorra 100 dlares, pero utiliza 200 en el proceso? Del mismo modo, respecto a la generacin de empleos (directos e indirectos), qu pasa si con el proyecto A se generan 100 empleos o 1,000, pero no es rentable socialmente y tiene que cerrar sus puertas al cabo de dos aos de operaciones y, adems, hay que pagar la deuda generada por la ejecucin, en tanto que un proyecto B, rentable y financieramente autosostenible, genera 50 empleos permanentes? O bien, qu pasa si con este proyecto se generan 100 empleos de 200 pesos a la semana, pero al mismo tiempo se eliminan 50 empleos de 400 pesos a la semana debido a que se aumentaron los impuestos para financiar ese proyecto? Por el contrario, al trabajar con las tcnicas de la evaluacin social de proyectos se tiene que hacer un anlisis exhaustivo (proceso de identificacin) de sus costos y beneficios para el pas. El paso siguientes es llevar a cabo la cuantificacin de cada uno de ellos y, finalmente, valorarlos con el fin de saber a cunto asciende, en pesos y centavos, cada uno. De esta manera, al aplicar estas tcnicas se trata de dar una respuesta cuantitativa: el proyecto A tiene un Valor Actual Neto (VAN) de $10 millones, en tanto que el proyecto B tiene un VAN de cero. Es decir, en el primer caso la riqueza (o bienestar) del pas se incrementa en $10 millones, en tanto que en el segundo se mantiene constante. Qu proyecto conviene emprender? Por supuesto, hay ocasiones en que no es posible valorar todos los costos y beneficios, ya que hay renglones de muy difcil medicin. Tomemos el caso de

una carretera muy especial (digamos un camino de penetracin), en donde los costos y los beneficios indiquen un VAN de menos $10 millones, pero donde los evaluadores no hayan podido medir el beneficio seguridad nacional. En este caso, es perfectamente vlido que, de todas formas, las autoridades decidan construirla. Queda claro que el estudio de evaluacin sirvi para definir y cuantificar todos los dems beneficios y para saber, de este modo, el costo de la decisin y compararla con el de algn proyecto alternativo. Por este tipo de razones es recomendable que los evaluadores de proyectos realicen una labor exhaustiva de identificacin de costos y beneficios y que, en algn apartado del estudio, se precisen de manera especial aquellos que no pudieron cuantificarse ni valorarse. Tambin, a pesar de que hay aspectos de muy difcil medicin, la realidad es que las tcnicas avanzan tan rpido que en la actualidad existen ms de 20 metodologas de evaluacin para sectores especficos: agua, plantas de tratamiento de aguas residuales, carreteras, puertos, aeropuertos, pavimentacin de calles, entre otros.7

4.

El contenido de un estudio de evaluacin social a nivel perfil


Sin pretender ser exhaustivo, sino solamente de sealar los aspectos ms importantes, al hacer la evaluacin social de un proyecto deben seguirse los siguientes pasos:

A.

Origen del proyecto y objetivo del estudio En este punto, por lo general pequeo (una o dos cuartillas), debe describirse de que manera surge el proyecto a evaluar, quin es el promotor del proyecto, cul es el problema que se pretende resolver (o la oportunidad a aprovechar), qu alternativas de solucin se han planteado, cules se han desechado y por qu, as como las que an se pretende evaluar. El objetivo del estudio debe quedar completamente claro y el promotor del proyecto debe estar de acuerdo. No debe continuarse un estudio de evaluacin si esto no se ha cumplido.

B.

Diagnstico de la situacin actual En este captulo, de crucial importancia para un buen estudio de evaluacin, debe describirse con todo detalle cul es el funcionamiento o situacin actual del asunto que nos ocupa. Debe describirse con claridad el problema y las causas que lo ocasionan, su magnitud, quines son los afectados y cules las consecuencias si el problema no se resuelve. Deben investigarse (directa o indirectamente) todos los aspectos tcnicos relativos al problema y sus causas. De este captulo debe quedar claro el problema que queremos resolver y las alternativas de solucin (tcnicamente viables) que sern sometidas al estudio de evaluacin costobeneficio. Aunque en la realidad muchas veces se evalan varias alternativas de solucin, es recomendable centrarse en una por vez.
7

Metodologas incluidas en el CD-ROM Biblio-Proyectos, publicado por Mideplan, el CIAPEP y el CEPEP de Banobras.

C.

Situacin sin proyecto En este captulo deben mencionarse qu acciones de optimizacin se pueden poner en prctica, a bajo costo, o las medidas administrativas que puedan restaurar el nivel de servicio para el que fue diseado el sistema que se pretende mejorar o ampliar. La situacin sin proyecto debe planearse a lo largo del tiempo, a fin de compararla con la situacin con proyecto y, de esta manera, definir de forma correcta tanto los costos como los beneficios que sern legtimamente atribuibles al proyecto. La situacin sin proyecto debe simular lo que ocurrira a travs del tiempo si no existieran los recursos para ejecutar el proyecto propuesto y, en consecuencia, reflejar los esfuerzos por dar el mejor servicio posible con lo que se tiene. El objetivo es evitar asignarle al proyecto beneficios que se podran obtener mediante acciones administrativas o de menor costo, que podran resolver en gran parte las causas del problema a solucionar. Tambin deben identificarse los efectos que pudieran tener algunos proyectos relacionados, con presupuesto asignado o ya en ejecucin, para incorporarlos en nuestra situacin sin proyecto

D.

Situacin con proyecto En este captulo debe describirse en qu consiste el proyecto propuesto, y tiene que ser una consecuencia lgica de los captulos anteriores. Aunque en la prctica muchas veces se pueden analizar y evaluar una o dos alternativas de solucin del problema, es aconsejable solamente tratar con una de ellas cada vez, a fin de evitar confusiones en la asignacin de costos y beneficios. Deben describirse, de manera analtica, las caractersticas tanto fsicas como operacionales del proyecto propuesto. Es decir, describir cul sera la vida del proyecto: cmo y de qu manera va a solucionar el problema objetivo. Las partes tcnicas correspondientes deben haber sido analizadas conjuntamente con los especialistas en la materia. Debe recordarse que el estudio de evaluacin no se refiere al anlisis de las caractersticas fsicas del proyecto (niveles de presin de agua, resistencia de materiales, anlisis de niveles o de pendientes), sino a su viabilidad econmica.

E.

Identificacin, cuantificacin y valoracin social de costos y beneficios En este captulo deben describirse y analizarse todos los beneficios y costos atribuibles al proyecto. En primer lugar, hay que hacer una anlisis exhaustivo de la manera en que el proyecto contribuir a solucionar el problema detectado y todos los costos pertinentes que van a surgir. Despus se procede a cuantificarlos (tiempo ahorrado, litros de agua adicionales, nmero de accidentes evitados, etc.) y a valorarlos, usando en todos los casos, de preferencia, precios sociales. En caso de no contar con precios sociales para todos los bienes y servicios involucrados, pueden usarse factores de conversin generales, o bien, en ltimo caso, precios de mercado, haciendo resaltar las razones de su utilizacin en cada caso relevante. Conviene hacer anlisis de sensibilidad de los precios ms

importantes del proyecto o, mejor an, usar probabilidades de ocurrencia, a fin de obtener estimaciones dentro de un cierto rango de confianza. Es ms razonable decir el proyecto A tiene un VAN social que oscila entre 10 y 15 millones de pesos, con un 90% de probabilidades de ocurrencia, que decir el proyecto A tiene un VAN social de 12.5 millones de pesos. Las cifras obtenidas deben proyectarse hasta un tiempo determinado, que vara de proyecto a proyecto. En general, puede usarse el probable tiempo de vida del principal bien involucrado en el proyecto, afectando los renglones de mantenimiento necesarios. Es importante que los precios proyectados reflejen, en trminos generales, lo que se espera que ocurra en el mercado correspondiente, es decir, por ejemplo, que no sera correcto proyectar un costo de mano de obra, para una cierta categora de trabajadores, constante durante un determinado perodo, ya que esto muy probablemente no va a ocurrir. Hay que evitar la confusin que a veces ocurre, entre los precios reales (sin efecto inflacionario) y los precios constantes. Los primeros tienden a cambiar a lo largo del tiempo, simplemente porque las condiciones de cada mercado son cambiantes, en tanto que los segundos no existen. F. Evaluacin, social del proyecto En este captulo se presentan los flujos de caja estimados para la vida del proyecto y los clculos de los indicadores de rentabilidad. Es preferible mostrar un flujo de caja que muestre los principales renglones de costos y beneficios, ao por ao, por todo el perodo, a fin de observar rpidamente qu se espera del proyecto en vez de mostrar un cuadro resumen que puede esconder datos relevantes; por ejemplo, los supuestos que se hacen respecto a la evolucin de los precios reales. Respecto a los indicadores de rentabilidad se recomienda, en general, usar el VAN social. Algunos indicadores como la razn costo-beneficio, la tasa interna de rendimiento o el perodo de recuperacin pueden conducir a errores significativos, por lo que no se recomienda su utilizacin. Sin embargo, en ocasiones pueden ampliar la informacin de quienes toman las decisiones. Tambin debe tenerse en cuenta que hay proyctos donde la pregunta relevante no es Cul es el VAN del proyecto?, sino Cul es el mximo VAN del proyecto? Por ejemplo, en los proyectos donde los beneficios son una funcin creciente del tiempo (carreteras, educacin, salud, agua, entre muchos otros), simplemente porque el VAN aumenta en la medida en que aumenta la poblacin o el ingreso, la pregunta relevante no es conviene construir la carretera?, sino cundo conviene construir la carretera?, es decir, el momento ptimo de inversin. Tambin hay casos donde el tamao de la inversin es una pregunta relevante. Se construye la carretera de cuatro carriles, de tres o de dos carriles?, se hace la escuela de diez o de 20 salones de clase?, se construye un hospital de diez camas censables o de 15 camas censables? En estos casos debe realizarse un

anlisis de tamao ptimo de proyecto.9

Se recomienda usar, en lo posible, grficas para ilustrar el comportamiento esperado del proyecto, tanto de costos como de beneficios. Tambin se pueden usar grficas para ilustrar el comportamiento del VAN social probable ante diferentes tasas de descuento, de la Tasa de Rendimiento Inmediato (TRI) en los casos donde el momento ptimo de inversin sea relevante, as como de la Tasa Interna de Rendimiento marginal en los casos donde el tamao ptimo de inversin sea importante. G. Conclusiones, recomendaciones y limitaciones En este apartado, se presentan de manera muy breve las principales conclusiones del estudio de evaluacin, recomendando algn curso de accin; por ejemplo, realizar el proyecto, afinar la informacin para un estudio ms detallado en algunos aspectos, rechazar el proyecto o posponerlo para algn perodo futuro, haciendo explcitas la razones de cada caso. Asimismo, se requiere mencionar las limitaciones del estudio de evaluacin, destacando con claridad los supuestos utilizados e indicando en su caso, todos los costos y beneficios que no pudieron ser cuantificados o valorados.

5.

El propsito de los estudios de evaluacin


El punto bsico de la Evaluacin Social de Proyectos (ESP) consiste en aportar informacin a las autoridades respecto al uso de los recursos pblicos. Esto a final de cuentas genera una disyuntiva: puede la sociedad permitir que el uso de sus recursos se asigne sobre la base de corazonadas, fines polticos o encuestas de opinin, o bien, debe establecer un esquema ordenado a travs del cual los posibles proyectos de inversin deben demostrar, sin lugar a dudas, su rentabilidad social, antes de aspirar a recibir recursos pblicos? La mayora de los pases en desarrollo se encuentra tratando de modernizar los sistemas a travs de los cuales aprueba sus proyectos de inversin y, prcticamente, en todos los casos su base es la ESP. Quizs hoy la diferencia de opinin ms importante sea, por un lado, el grado de amplitud de lo que se quiere resolver a travs de los poryectos y, por el otro, el deseo de que se elaboren los estudios de preinversin correspondientes. En un seminario realizado por el Banco Mundial en 1992, 10 la diferencia principal entre dos grupos claramente definidos estableca, por una parte, que los proycetos deberan tratar de aldcanzar una gama de objetivos, adems de ser socialmente rentables, en tanto que el otro grupo favoreca una visin ms simplista, pero ms realista: los proyectos deban ser claros, sencillos y con un obetivo bien
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10

Vase Cost Benefit Analysis of Investment Decisions de A. C. Harberger y G. Jenkins, cap. 5, pp. 1-4. Workshop on a Curriculum for The Economic Analysis of Projects, Background Papers, noviembre de 1992.

establecido. An cuando sera deseable que a travs de la realizacin de proyectos se pudieran alcanzar diversos objetivos, la realidad es que mientras ms complicados sean y ms aspectos abarquen, ms improbable resultar el xito. De hecho, una de las herramientas de mayor aplicacin en la prctica de estas tcnicas es el principio de la separabilidad de proyectos, que tiene por objeto simplificar y hacer ms claros los objetivos de cada proyecto cuando sus costos y beneficios son independientes entre s. Por esta razn, los planes maestros o integrales se deberan desglosar para fines de evaluacin, en los proyectos que sean separables, a fin de no esconder proyectos malos en los buenos, o de no realizar proyectos rentables que no alcanzan a compensar los costos de los no rentables. Solamente hay que evaluar de manera global los que sean complementarios, es decir, los que potencian sus beneficios cuando se ejecutan conjuntamente.

6.

La evaluacin social de proyectos, una herramienta


Conviene ver a la evaluacin social de proyectos como una herramienta de la administracin pblica que est integrada por elementos complementarios de diversas ciencias y tcnicas, y que se utiliza para apoyar a las autoridades de los pases, estados o municipios en su proceso de toma de decisiones respecto a la asignacin de los recursos pblicos. Esta herramienta es til cuando hablamos de proyectos de inversin pblica e incluso cuando nos referimos a algunos proyectos privados que, por su magnitud o porque buscan el apoyo o el aval del gobierno, pueden afectar el bienestar o la riqueza de la sociedad en su conjunto. Desgraciadamente la economa mexicana an se encuentra muy afectada por la existencia de precios mentirosos, que no reflejan los costos sociales reales y, por tanto, es muy difcil saber si los proyectos privados, evaluados a travs de las tcnicas respectivas, son en realidad socialmente rentables. Esto obligara a utilizar una gran cantidad de recursos para evaluar socialmente casi todos los proyectos. Por todo lo que esto implica, la realidad es que hay mucho trabajo por hacer para sustituir el complejo esquema de precios mentirosos por otro de precios reales acompaado de subsidios eficientes a la demanda. Pero esto es una larga historia. Casi nadie dudara de la conveniencia de aplicar los criterios de la evaluacin privada o financiera cuando hablamos de proyectos de las empresas privadas. Sin embargo, cuando se trata de los recursos pblicos, constituye un severo error aplicar esos mismos criterios. Esto es as porque al hablar de los recursos pblicos, la verdadera cuestin de fondo que se trata de alcanzar es un mejoramiento de la riqueza o bienestar de la sociedad mexicana en su conjunto. En este sentido, la nica forma de disminuir el grado de incertidumbre respecto al resultado de invertir o no en un proyecto de inversin pblica es a travs de la aplicacin de los principios de la evaluacin social de proyectos. Tambin conviene subrayar lo que entendemos por proyecto. En ocasiones las personas hablan de un proyecto cuando en realidad se estn refiriendo a una

idea, o a algo que quieren realizar, expresada quizs en una maqueta o en un plano arquitectnico. Para nosotros, un proyecto se refiere a una accin (o decisin) que implica costos y beneficios que ocurren a lo largo del tiempo. Un aspecto importante es que dichos costos y beneficios deben estar identificados, cuantificados y valorados, de manera que cuando se habla de proyecto se debe tener una idea aproximada de s se trata de un emprendimiento rentable, es decir, que ofrece un rendimiento superior a su costo. El grado de aproximacin de las cifras depender de si el proyecto cuenta con estudios de perfil, de prefactibilidad o de factibilidad. De aqu entonces que, a pesar de que Mxico es un pas de muchas carencias y oportunidades (ojal tambin de muchas ideas), en realidad hablamos de un pas que tiene muy pocos proyectos. Tambin debe sealarse que la utilidad del uso y la prctica de las tcnicas de la evaluacin social de proyectos se refiere no slo a obras de infraestructura, sino tambin a proyectos de normas, leyes o incluso programas, de salud, alfabetizacin, educativos y de proteccin del medio ambiente, que necesariamente son fuente de costos y beneficios para la sociedad. Pongamos como ejemplo el programa Hoy no circula en la Ciudad de Mxico. Se trata de una norma cuya aplicacin ha trado por consecuencia costos y beneficios tanto para los habitantes de la propia ciudad como para toda la sociedad mexicana. La pregunta que trata de contestar la evaluacin social de proyectos es en cunto est Mxico mejor (o peor) al poner en efecto dicha norma? Por su naturaleza, la respuesta tiene que ser cuantitativa y monetaria y, por ello, requiere tcnicas y metodologas especiales para cuantificar costos y beneficios, no slo directos (como en la evaluacin privada o financiera), sino tambin los indirectos y las denominadas externalidades, como pueden ser los efectos en el medio ambiente o en costos por molestias que ocasionan muchas obras durante su etapa de construccin. Por supuesto, se trata de tcnicas imperfectas, que difcilmente alcanzan a medir todo. Casi siempre hay un margen de costos o de beneficios, de muy difcil cuantificacin, a los cuales se les denomina intangibles. Sin embargo, en cada proyecto analizado se deben sealar los costos y beneficios que se pudieron medir, el resultado de la evaluacin y aquellos que no se pudieron medir, a fin de proporcionar los mayores elementos posibles a la autoridad que tiene que tomar una decisin respecto a realizar o no un proyecto. Otro rasgo importante de la evaluacin social de proyectos es que tambin se puede aplicar al anlisis del llamado gasto corriente, ya que el punto de partida de los estudios de un posible proyecto siempre consiste en realizar un diagnstico profundo de la manera como funciona la sociedad sin dicho proyecto, a fin de proponer medidas de optimizacin que eviten o retarden inversiones adicionales con baja rentabilidad. Es decir, el nfasis no recae en invertir por invertir, sino en realizar mejores inversiones, en mejorar la forma como funciona la sociedad a fin de reservar los escasos recursos disponibles para canalizarlos a los proyectos verdaderamente rentables.

Lo que se denomina optimizacin de la situacin actual es la base sobre la cual se evala un proyecto. Esto es, nunca se compara la situacin actual con la situacin con proyecto, debido a que en la gran mayora de los casos en la situacin actual existe una serie de deficiencias que es necesario analizar y, en su caso, subsanar antes de empender nuevas inversiones sobe bases ineficientes. Esto ltimo significa que antes de realizar un proyecto se debe analizar la posible mejora de la situacin actual con pequeas inversiones. En muchos casos, las acciones para eficientar la situacin actual pueden retrasar y hasta evitar inversiones cuantiosas que tienen poca o nula rentabilidad.

7.

Qu estamos haciendo en Mxico en esta materia?


sta es la esencia de la evaluacin social de proyectos que el fideicomiso CEPEP de Banobras tiene encomendada como misin principal: colaborar con las autoridades de los diferentes niveles de gobierno para que paulatinamente estn en posibilidades de preparar, evaluar y establecer una escala de proyectos, donde en primer lugar se siten los mejores, los de mayor rentabilidad, y despus los de menor rendimiento, hsta finalmente llegar a los que por el momento no son rentables e incluso a los que muestren rendimientos negativos. Este tipo de acciones llevar en el futuro a contar con lo que denominamos un banco o inventario de proyectos, que estn listos, evaluados, para que puedan ser presentados por las autoridades (municipales, estatales o federales) a las agencias financieras nacionales o extranjeras en su oportunidad. Precisamente con ese propsito el gobierno federal cre en marzo de 1994 el Centro de Estudios para la Preparacin y Evaluacin Social de Proyectos (CEPEP), fideicomiso que instituy en Banobras debido a la estrecha relacin del Banco con los estados y municipios del pas. El CEPEP tiene entre sus principales funciones la formacin de profesionales de la administracin pblica federal, estatal y municipal, as como del sector privado, en las tcnicas especializadas de la evaluacin social de proyectos. Para cumplir con dicho objetivo, el CEPEP auspicia cursos de capacitacin de especializacin (once meses a tiempo completo), cursos estatales y municipales de seis semanas (tambin a tiempo completo) e incluso cursos especiales de menor duracin, dirigidos a funcionarios de niveles medio y superior de la administracin pblica y a profesionistas consultores. Todos tienen una fase terica y una prctica en la que los participantes aplican los conocimientos adquiridos a la preparacin y evaluacin de proyectos reales de inters para las autoridades.

Cursos de Especializacin Como su nombre lo indica, en estos cursos se trata de capacitar a especialistas en evaluacin social de proyectos. Los cursos tienen una duracin de once meses a tiempo completo, la mitad para la parte terica (nueve mdulos que duran desde

una hasta cuatro semanas) y la mitad para la fase prctica. Estn dirigidos a profesionales que quieren especializarse en estas tcnicas, ya sea para trabajar en las oficinas de inversin pblica federales, estatales o municipales, en el sector privado, o como profesores en las diferentes instituciones de educacin superior del pas. Normalmente en estos cursos se preparan y evalan cuatro proyectos de inversin de inters para las autoridades. A la fecha, se han cumplido tres ciclos en el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), tres en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM)11 y uno en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). De esos cursos han egresado poco ms de 200 profesionales y se han evaluado 29 proyectos reales. A pesar de que los convenios con el ITESM y la UNAM fueron suspendidos despus de tres y un ao de duracin, respectivamente, est en vas de iniciarse otro curso de esta naturaleza, despus de un proceso de licitacin entre las instituciones locales, en la Universidad Autnoma de Guadalajara (UAG), en Jalisco. Cursos estatales y municipales Estos cursos tienen una duracin de seis semanas; son de tiempo completo y se realizan atendiendo el inters de las autoridades estatales o municipales por entrenar a su personal, por un lado, y de evaluar proyectos reales de su inters, por el otro. A travs de estos cursos se buscan dar un entrenamiento mnimo a funcionarios estatales y municipales que intervienen en el proceso de planeacin, programacin, presupuestacin y/o autorizacin de inversin pblica local. Cuatro semanas se dedican a la enseanza terica y dos a la preparacin y evaluacin de proyectos reales de inters de las autoridades locales. Para llevarlos a cabo, el CEPEP realiza convenios con instituciones educativas estatales a travs de un concurso por invitacin. De estos cursos han egresado ms de 500 profesionales y se han evaluado perfiles de ms de 60 proyectos reales. Cursos especiales A partir de 1998, el CEPEP inici una tercera versin de sus cursos de entrenamento dirigidos a mandos medios y superiores de las administraciones estatales, as como profesionales que trabajan en empresas de consultora. Su diracin es limtada, ya que nicamente se dedican seis das completos a la enseanza terica, usando como materiales los estudios de evaluacin que se han realizado en los otros cursos. Estos seis das se han repartido en dos modalidades, una semana a tiempo completo (incluido el sbado) o bien, dos das completos por semana durante tres semanas consecutivas. En estos cursos, la parte prctica se ha llevado a cabo en las dos semanas siguientes a la fase terica. A la fecha se han concluido ocho de estos cursos, con poco ms de 200 participantes y se han evaluado perfiles de 35 proyectos.
11

Seminarios
En otro artculo de esta revista se detalla la experiencia del ITAM en estos cursos.

Finalmente, el CEPEP de Banobras ha realizado, y lo seguir haciendo, seminarios especiales de solamente seis horas de duracin en las ciudades capitales de nuestro pas, con el objeto de informar qu es la evaluacin social de proyectos y de discutir con funcionarios pblicos interesados algunas metodologas de aplicacin y casos prcticos de evaluacin realizados en los cursos. El objetivo es promover el inters de las autoridades locales y de profesionales del sector pblico y privado por este tema e incentivarlos a llevar a cabo cursos intensivos en sus localidades, as como a enviar candidatos a los cursos de especializacin. A la fecha se han realizado estos seminarios prcticamente en todo el pas y con seguridad se repetirn en la medida en que ocurran cambios de administracin en los mbitos estatal y municipal.

8.

Disco compacto Biblioproyectos y Banco Integral de Proyectos


Muchos de los proyectos que se han evaluado en los cursos del CEPEP constituyen no slo esquemas de posibles inversiones en el futuro, sino tambin representan documentos de capacitacin. Por lo general, el CEPEP solicita a los promotores de los proyectos que los documentos de evaluacin puedan utilizarse en otros cursos, o publcarse en medios magnticos para su difusin. De esta manera, tales estudios pueden usarse como referencia en otra parte de nuestro pas, as como material de anlisis para futuros estudiantes de esta materia. De esta forma surgi el disco compacto (CD-ROM) denominado Biblioproyectos, el cual se produjo en coordinacin con el Ministerio de Planificacin y Cooperacin y la Universidad Catlica de Chile. La versin ms reciente de este disco compacto contiene 21 metodologas de evaluacin social de proyectos y 67 casos prcticos de aplicacin, 50 chilenos y el resto mexicanos. La idea es difundir lo ms rpidamente posible estos temas en todos los estados del pas y, eventualmente, en todos los pases de habla hispana. En la actualidad el CEPEP y sus asociados estn preparando la tercera versin de este disco, la cual se espera empezar a distribuir a principios de 1999. Por ltimo, como ya se seal, conviene ir formando un banco de proyectos con el objeto de sistematizar informacin muy valiosa para la toma de decisiones, en todos los niveles de la adminstracin pblica: desde las ideas de proyecto hasta su realizacin e incluso su evaluacin ex-post. Con ello se pretende establecer las bases para que la identificacin de proyectos siga un curso ordenado y no se pierdan en el camino buenas ideas que podran constituir proyectos para nuestro pas. Banobras ha iniciado los esfuerzos en algunas de las reas de su atencin y, en casos particulares, ya lo ha instalado entre gobiernos estatales y municipales interesados. Des esta manera, el CEPEP trabaja para cumplir su cometido, apoyando a las autoridades federales, estatales y municipales que lo soliciten, haciendo cursos, preparando y evaluando proyectos, difundiendo informacin y ayudando a iniciar bancos de proyectos, a fin de empezar a cubrir una de las reas de mayor importancia en la planeacin estratgica que necesita Mxico.

Esto es algo que sin duda nos tomar muchos aos lograr, pero pensamos que hay que continuar con la mayor velocidad posible, puesto que el ritmo al que nuestra sociedad demanda mejores inversiones y mejor ejercicio del gasto pblico lleva claramente la delantera.