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CoPytight ArgelinaCheibub Figueiredo e FerrWf!dO Limongi
Direitos desta edio reservados
EDITORA FGV
Praia de Botaoo. 190 - 6 andar
,22253'900'- Rio de Janeiro - Brasil
Tel.: 0-XX-21-559-5533 - Fax: O-XX-21-559-S541
e-rnal: editora@gv.br
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Impresso no Brasil I Printed in Brazil
. :2t) --

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Sumrio
'fados os direitus reservados. k reproduo no autorizada desta publicao,
no todo ou em parte, constlrui volao lei copyright (Lei 5.988)
1'edio - 1999
EDIO DE TEX;O: Alberto
EDITORA ELETRNICA: Dentlza da Silva Oliveira,' JaYJ:'Ferrera Vaz e
Simone Ranna .' .,'... i;-"
.REVISO: Aleds de Belt'ran e Fatima Caroni ",../,.,;,;;" ",;.,
PRODUO GRFICA: Helio Loureno Netto"
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Introduo
1 Bases institucionais do presidencialismo de coalizo
2, Mudana constitucional, desempenho do Legislativo
e consolidao institucional
7
19
41
CAPA: Inventum Design
."/ ', . -.1. .:
3 Os partidos polticos na Cmara dos Deputados: 1989-94 73
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca
Mario Henrque.Smonsen/F'Gv.".
4 Poder de agenda, disciplina e apoio partidrio na Cmara
dos Deputados 101
1" "
225
_,.-...... "' .. "..

Bibliografia
7 Reforma da previdncia e instituies polticas 193
6 As medidas provisrias e o papel do Congresso na aprovao
dos planos Vero e Collor 157
5 O Congresso e as medidas provisrias: abdicao ou delegao? 125
Figueiredo, Argelina Cheibub
Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional / Argelina
Cheibub Fquefedc e Fernando Limongi. ";:"Rio deJaneiro : Editora ,. ,
FGV,1999. '
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--.::-
E
STE livro publicados em diversas revistas acad-
micas, eIltre.1995 e 1998, e dois textos inditos. Em seu conjunto,
eles constituem'um estudo.sstematco da organizao nstitucio-
nal do sistema: plti90;:brasileirosob,a Constituio de 1988 e de seus
efeitos sobre opapel.dos poderes Legislativo e Executivo na formulao
de. polticas pblicas.fAanlise:da interao Executivo-Legislativo tem
por foco o processo decisrio no Congresso Nacional.
A prricpl.razo.para reunirmos aqui estes textos, alm de facili-
tar o acesso do pblico' em geral e de professores e estudantes em parti.
cular, que eles'IJ,Stl1::lU, de fato, uma unidade, do ponto de vista te-
rico, emprico .de. poderem ser lidos independente-
mente, programa de pesquisa que foi sendo cum-
prido ao longo desse 'penodo. Assim, procuramos manter as verses
originais (com as revises cabveis) e, salvo uma nica exceo, sua or-
dem de publoao: Acrescentamos dois textos inditos, os captulos 4 e
6, que so essencalmnte empricos e visam no s a estender.e'atua-
lizar os dados eassres histricas contidas nos artigos publicadOs,mas
tambm a dos mecanismos.irlstitucio,Iiis;q'{l:fCl.(3ter-
minam o e ' 'diferentes
governos na
. No 90,.quando .teve incio a pesquisa'que deu
gem a estes sabiasobre o Congresso Nacional, Dal
ter "Terra incgnita" para
aquele de pesquisas sistemticls,s'o-
breo tema, catl,strofivassobre .' .. ,.1
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8 EXECUTIVO E ISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
I\RGHINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANOO LIMONGI
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9
......

Os trabalhos aqui apresentados questionam muitas dessas afirma-
es e redirecionam o foco de anlise dos estudos sobre as relaes Exe-
cutivo-Legislativo no BrasiL Em vez de privilegiar a forma de governo e a
legislao eleitoral e partidria, procuramos exaniriar como se estrutura
o prprio processo decisrio e seu impacto no comportamento parlamen-
tar e no desempenho governamental. os resultados
apresentados neste livro pem em xeque muito dQ-queer tido como ver-
dade consagrada sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro.
Alm disso, oferecemos uma explicao alternativa para os padres de
relao Executivo-Legislativo revelados pelas nossas pesquisas.
Seguindo a tendncia dominante nos estudos comparados e nas
anlises do sistema poltico brasileiro, adotamos uma perspectiva anal-
tica institucionalista. Nossas anlises, porm, refutam alguns dos pres-
supostos da literatura comparativa e propem um modelo que chama a
ateno para a importncia de variveis at ento estranhas a esses es-
tudos, ainda que extensamente utilizadas nos trabalhos sobre o Legisla-
tivo nos Estados Unidos. Tal modelo enfatiza os efeitos da organizao
interna do Congresso Nacional e a extenso dos poderes legislativos do
presidente no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Porm, os
argumentos aqui desenvolvidos tm implicaes mais amplas, pois o
modelo proposto permite a comparao de regimes democrticos a par-
tir da forma de organizao do sistema decisrio decorrente das regras
que distribuem poder dentro do Leqslativo e entre este e o Executivo.
Algumas questes tericas e normativas motivaram e orientaram
estes trabalhos. Na consolidao de uma ordem democrtica, qual o
equilbrio timo entre as funes bsicas - legislativa e executiva - de
governo? Na organizao do sistema decisrio nacional, como garantir
eficincia governamental e ao mesmo tempo atender diversidade de
interesses representados no Congresso Nacional? Como formar maiorias
numa instituio onde cada um de seus membros tem mandatos que
lhes garantem direitos iguais? Qual o equilbrio timo entre a formao'
de maiorias e a garantia dos direitos da minoria?
No pretendemos dar respostas definitivas a essas questes, in-
clusive porque no h frmulas institucionais que permitam determinar
em que. medida diferentes princpios polticos deverp.'per contemplados
por um sistema especfico de organizao democitiC;c(4a poltica. Tam-
pouco procuramos oferecer alternativas normativas s instituies vi-
gentes. Procuramos, ao longo destes trabalhos, identificar os efeitos das
instituies vigentes. A ampliao do conhecimento' nos parece
condiosine qua non para se avanar na compreeriso do funciona-
mento das instituies brasileiras. Sem esse conhecimento no h base
slida para ensaios. de engenharia institucionaLMuitos dos diagnsticos
correntes sobre as mazelas do sistema poltico brasileiro no resistiram
prova dos fatos. Acreditamos, dessa forma, ter contribudo para o pre-
sente debate institucionaL
ir:
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A pesquisa emprica sistemtica outro fator de unidade dos ca-
ptulos que compem este livro. Todos eles resultam de um trabalho mi-
nucioso e rgoroso de coleta e organizao de dados, o qual no teria
sido levado a termo sem a colaborao de um dedicado grupo de estu-
dantes e a boa vontade dos funcionrios do Congresso.
As usuais fontes de pesquisa - entrevistas e material de im-
prensa - foram inteiramente abandonadas como evidncias relevantes
ou bases para concluses porque, normalmente, so parciais e enviesa-
das. Nossas fontes foram o rico, extenso e altamente organizado banco
de informaes de que dispe o Congresso brasileiro sobre os parlamen-
tares, as comisses, as proposies legislativas, as discusses e as vota-
es que ali tiveram lugar.
O primeiro captulo constitui a nica inverso na ordem cronol-
gica de publicao dos textos aqui reunidos. Publicado em 1998, na
Lua Nova, ele articula e integra os argumentos apresentados nos tra-
balhos divulgados anteriormente numa explicao abrangente para o
sucesso do Executivo na aprovao de sua agenda legislativa, o com-
portamento disciplinado dos parlamentares e o apoio partidrio obtido
pelos diferentes governos brasileiros sob a vigncia da Constituio
de 1988.
A estratgia da exposio radicalmente diversa da adotada nos
demais captulos, uma vez que no nos dedicamos ao exame sistemtico
de evidncias empricas. Damos por estabelecido que os padres empri-
cos identificados nos captulos seguintes esto em desacordo com as
predies feitas pela main stream na literatura comparada sobre formas
de governo e apoio partidrio em sistemas presidencialistas. Da a ne-
cessidade de rever criticamente os argumentos usualmente apresenta-
dos por essa literatura e de propor argumentos alternativos.
Assim, apoiando-nos nas evidncias empricas sistematizadas ao
longo da pesquisa, sugerimos que se deve abandonar a perspectiva ana-
ltica segundo a qual o presidencialismo e o parlamentarismo so regi-
dos por lgicas polticas radicalmente diversas. A anlise da recente ex-
perincia presidencialista no Brasil revela que o Congresso no uma
instncia institucional de veto agenda do Executivo. No parece ser
verdade que, sob. presidencialismo, todo e qualquer parlamentar tem
. uma e apenas uma estratgia dominante, a de agir irresponsavelmente
e no cooperar com o Executivo. Este, sob o presidencialismo, pode dis-
por de recursos que induzam os parlamentares a cooperar com o go-
verno e a sustent-lo. O controle exercido pelo Executivo sobre a inicia-
tiva legislativa cria incentivos para que parlamentares se juntem ao go-
verno apoiando a sua agenda.
Seguindo atrilha aberta por Shugart e Carey, argumentamos que
se deve falar em presidencialismos e que as variaes institucionais
dentro dessa forma de governo so relevantes. Avanando nessa trilha,
propomos que os traos institucionais prprios organizao do pro-
IJflWffW?'erYiWn 7 = . 2P15ffl'0I!_
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10 EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMDNGI Ao. 11
cesso decisrio - sobretudo os que definem como se controla e quem
controla a agenda legislativa - alteram a estrutura dos incentivos dos
atores. Isso nos permite afirmar que o controle da agenda produz o
mesmo efeito nos dois sistemas de governo e, ao contrrio do que
afirma Tsebellis, aproxima esse tipo de presidencialismo da forma parla-
mentarista de governo.
Ainda nessa linha de argumentao, mostramos que no neces-
srio que a disciplina partidria seja gerada fora d COngresso, na arena
eleitoral: como em geral se argumenta. Mesmo admitindo que a legisla-
o eleitoral brasileira leva os parlamentares a cultivar o "voto pessoal" ,
no ser ocioso lembrar que as polticas de cunho distributivista que ga-
rantem esse tipo de conexo eleitoral dependem do acesso arena deci-
sria. O controle centralizado sobre a agenda legislativa impede que
esse tipo de estratgia seja dominante. Argumentamos que outros meios,
alm do controle sobre o acesso lista de candidaturas, podem ser utili-
zados com vistas a garantir a unidadepartidria.
O controle de agenda exercido pelos lderes partidrios e pelo
Executivo reduz as chances de sucesso das iniciativas individuais dos
deputados. Reduz tambm a possibilidade de que deputados adotem es-
tratgias do tipo tree-tier. No porque inexistam os incentivos para sua
adoo ou porque os deputados tenham assimilado normas contrrias a
esse tipo de estratgia. Os lderes so capazes de reduzir as oportunida-
des para o comportamento individualista e oportunista. O pedido de ve-
rificao de quorum que leva votao nominal ilustra o ponto. Somente
lderes partidrios levam uma matria ordinria a votao nominal. E s
podem faz-lo respeitado o intervalo, de uma hora entre os pedidos.
Qualquer deputado pode apresentar 'uma emenda em defesa dos inte-
resses de sua clientela e contrria aos interesses gerais do partido. No
entanto, as chances de que essa emenda seja aprovada so minimas.
Em geral, o destino da emenda decidido pelos lderes da maioria. Cabe
ao plenrio ratificar essa deciso por votao simblica. O deputado que
apresentou a emenda no pode forar a votao nominal da matria.
Medidas impopulares propostas pelo Executivo tambm podem ser pro-
tegidas por esse tipo de artifcio. ,,';<' o,'
O captulo 2 foi publicado na Revista Brasieiia de Cincias Sociais
em 1995. Nosso ponto de partida o arcabouo institucional que con-
forma as relaes Executivo-Legislativo estabelecidas pela Constituio
de 1988. Mostramos que, embora no se tenham adotado as principais
reformas institucionais propostas ao longO dos debates constitucionais,
como o regime parlamentarista e a alterao da legislao partidria e
eleitoral, a Constituio de 1988 no representouum retomo puro e sim-
ples ao sistema vigente entre 1946 e 1964. As reformas institucionais
no foram aprovadas, mas tampouco foramejeitadas muitas das altera-
es introduzidas pelos militares. Sobretudo no que se refere aos pode-
res legislativos do presidente. .
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O ponto de partida, portanto, a pouco notada continuidade legal
entre o periodo autoritrio e o atual no que diz respeito s normas que
regulam as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, Os efeitos
desse ordenamentoIeal explicam a preponderncia legislativa do Exe-
cutivo no atual regime constitucional, papel que contrastante com o
perfil assumido durante a democracia de 1946 e similar ao estabelecido
no regime militar, Da mesma forma, resolvem muitos dos problemas
identificados pl.b diagnstico reformista.
Os dados rrolados demonstram que, sob a Constituio de 1988,
o Executivo se constituiu no principal legislador de jure e de fato. O
principal argumento que essa preponderncia legislativa do Executivo
decorre diretamente de sua capacidade, garantida constitucionalmente,
de controlar a agenda - o timing e o contedo - dos trabalhos legislati-
vos. Os mecanismos constitucionais que ampliam os poderes legislativos
do presidente - ou seja, a extenso da exclusividade de iniciativa, o po-
der de editar medidas provisrias com fora de lei e a faculdade de soli-
citar urgncia par os seus projetos -, estabelecidos pelas reformas
constitucionais militares e ratificados pela Constituio de 1988, no s
lhe permitem definir a agenda legislativa, mas o colocam em posio es-
tratgicapara a aprovao de seus projetos.
Argumentamos ainda que as normas que regulam a distribuio
de direitos e recursos parlamentares do origem a um padro altamente
centralizado de organizao do Congresso que se harmoniza com o pa-
pel preponderante do Executivo. Alm disso, mostramos que o eixo a es-
truturar esse padro centralizado so, por fora regimental, os partidos
polticos.
As evidncias apresentadas negam o diagnstico dominante na li-
teratura, segundo o qual o pas viveria uma crise de governabilidade de- {D
corrente de um conflito entre um Executivo institucionalmente frgil e
um Legislativo fortalecido pelo texto constitucional ms incapaz de agir
devido ausncia da necessria estrutura partidria.
No captulo 3, publicado em 1996 em Dados: Revista de Cincias
Sociais, voltamo-nos para o estudo sistemtico do comportamento dos
partidos polticS'p'':()p.gresso. As evidncias empricas que havamos
reunido nos lvaraI'i considerar a hiptese de que os partidos polticos
brasileiros desempenhavam importante papel no Legislativo, o que bus-
camos averigur pela anlise dos resultados das votaes nominais da
Cmara dos Deputados. .
A consulta bibliografia revela que as reiteradas e peremptrias
afirmaes sobre altas taxas de indisciplina partidria no se baseavam
em estudos empricos. Na realidade, tais afirmaes so deduzidas das ca-
ractersticas da legislao eleitoral e partidria (sobretudo a incapacidade
. dos partidos de influenciarem' diretameiite as chances eleitorais dos can-
ddatosj.vadorndas por evidncias esparsas e' aned6ticas. O texto, por-
tanto, salvo.melhor juzo, traz o primeiro estudo sistemtico e completo so-
12 A CONSTITUCIONAL ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LtMONGI A 13
bre O comportamento partidrio e o padro de coalizes com base em vo-
taes nominais de que participaram os deputados no" perodo 1989-94.
1
Trabalhando com 221 votaes nominais, constatamos que a dis-
ciplina partidria est bem acima daquela supostapela literatura. Os
partidos contam, e a filiao partidria timo predit0rdo voto do parla-
mentar. Fossem os partidos brasileiros meras siglas de aluguel a reunir
os deputados de acordo com sua conveninca.de momento, os ndices
de unidade partidria no poderiam ser A disciplina ve-
rificada, e isso o que efetivamente importa, suicinte para tornar as
votaes previsveis: 89% dos resultados das votaes nominais podem
ser previstos corretamente quando se sabe como votam os lderes. A
anlise revela ainda que os principais vitoriosos dos embates ocorridos
no perodo foram os dois partidos com maiores bancadas: o PFL e o
PMDB. Na realidade, essa coalizo foi vitoriosa em todas as ocasies em
que esses dois partidos cerraram fileiras no plenrio.
A disciplina partidria constatada refutaa tese segundo a qual a
forma de governo e as leis eleitorais e partidrias so os nicos determi-
nantes do comportamento parlamentar. A literatura assume que a lei
eleitoral brasileira no confere aos lderes partidrios o controle sobre os
mecanismos usuais de sano por meio dos quais a disciplina costuma
ser obtida. Isso pode muito bem ser verdade sem que seja lcito concluir
da que os lderes no controlam outro meio capaz de impor disciplina.
Do ponto de vista analtico, o texto tem carter mais negativo que
positivo: oferece fortes evidncias em desacordo com as predies feitas
pelas teorias predominantes na literatura sobre o comportamento parti-
drio. A elaborao de uma explicao para o padro observado aqui
apenas esboada. O texto indica as linhas mestras do argumento desen-
volvido no primeiro captulo desta coletnea, qual seja, o de que o con-
trole exercido pelos lderes partidrios sobre a agenda dos trabalhos for-
nece as bases para a estruturao das bancadas, garantindo a disciplina.
No captulo 4 investigamos, de maneira sistemtica, o grau de su-
cesso na aprovao de agenda legislativa do Executivo e a natureza do
apoio poltico com que contou no Congresso Nacional. Trata-se de cap-
tulo essencialmente emprico que amplia e refora as anlises realizadas
nos dos captulos anteriores, utilizando uma sobre a pro-
duo legslativa e as votaes nominais, o final do pri-
meiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Neste cap-
tulo, investigamos a sorte de todas as pelo Exe-
cutivo, avaliando o sucesso legislativo dos do pe-
rodo. Mostramos que o Executivo, alm de ser ,grande maioria
i ,:/;,:f; .
1 Para o perodo 1946-64, cumpre destacar os trabalhos Izabel Valado
de Carvalho (1973) e Wanderley Guilherme dos Santos (1986f"Estdos recentes sobre o
mesmo perodo foram fetos por Otvio Amorm Neto e Fabiano IVIendes dos Santos (1997) e
Fabiano Santos (1997). Sobre a Constituinte, ver Mainwaring & Liftn, 1997.
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das leis promulgadas rio perodo, raramente tem suas proposies legis-
lativas rejeitadas pelo Congresso. No h evidncias que indiquem difi-
culdades e restries capacidade do Executivo para ver sua agenda le-
gislativa transformada em lei. Como explicar tal sucesso?
Os poderes eglslativos do presidente - seus poderes de agenda
- explicam boa parte da histria. Mas no porque permitem ao Execu-
tivo desconsiderar ou passar por cima do Congresso. Executivos dota-
dos de fortes:pQdi;slegislativos no podem governar contra a vontade
da maioria. pr6p(;'sles legislativas s so aprovadas se apoiadas pela
maioria. No entanto, os poderes legislativos influem na capacidade do
Executivo de induzir a formao e a manuteno de maiorias.
Os dados analisados mostram ainda que o Executivo organiza o
apoio sua agenda legislativa em bases partidrias. Em moldes muito
similares queles encontrados em regimes parlamentaristas, o chefe do
Executivo distribui as pastas ministeriais com o objetivo de obter apoio
da maioria dos legisladores. Partidos que recebem pastas so membros
do governo e devem comportar-se como tal no Congresso, isto , devem
votar a favor das iniciativas patrocinadas pelo Executivo.
Vale notar que a literatura especializada tende a descartar - mui-
tas vezes implicitamente - a possibilidade de que coalizes partidrias
em apoio ao Executivo se formem e funcionem a contento sob o presiden-
cialismo, Mais uma vez, fomos. contra a corrente e testamos emprica-
mente uma hiptese dada como improvvel com base em argumentos
frgeis. Os fatos desmentem as expectativas sustentadas pelas teorias
sobre apoio partidrio no presidencialismo. Ao menos no Brasil ps-Cons-
tituinte,os presidentes organizaram ministrios em bases partidrias, e
as coalizes assim construdas tenderam a funcionar no Congresso. Du-
rante o perodo investigado, os presidentes contaram, em mdia, com os
votos de nove entre 10 parlamentares filiados aos partidos-membros da
coalizo presidencial. Raras foram as oportunidades em que o presidente
foi derrotado por falta de apoio (indisciplina) de suas bases.
O captulo 5 trata do mais poderoso instrumento legislativo de
que dispe o Executivo: o art. 62 da Constituio de 1988, que lhe ga-
rante a faculdade de editar, em casos de relevncia e urgncia, 'medidas
provisrias coni'fcra de lei no ato de sua edio. O texto data de 1997 e
foi originariamente publicadoem Novos Estudos Cebrap (47). Como ob-
servamos no captul?2 desta coletnea, h um parentesco evidente entre
o Decreto-lei constituies do perodo militar e a medida
provisria. As dllerenas entre um e outro instituto, a inverso do efeito
do decurso do prazo de vigncia da medida provisria, foram mitigadas
pela prtica da sua reedio. O Executivo garante sua preponderncia
legislativa e nbeo desenvolvimento institucional do Legislativo sobre-
tudo porque pode recorrer edio e posterior reedio de MPs.
Cumpre assinalar, no entanto, que. a Constituio, assim como a
regulamentao da tramitao das MPs pelo Congresso Nacional, foi es-
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14 . EXECUTIVO E lEGISLAT)VO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
crita por parlamentares. Donde cabe indagar a respeito das intenes
dos prprios parlamentares. Por que teriam criado um quadro institucio-
nal to prejudicial a si mesmos? H duas respostas possveis. Ou bem os
parlamentares teriam abdicado de seus poderes legislativos em favor do
Executivo ou bem teriam delegado a este a iniciativa em determinadas
reas e questes.
A primeira alternativa a divulgada e sustentada pela crnica po-
ltica que tende a ver as MPs como o principal meio de que dispe o
Executivo para impor seus caprichos e decises arbitrrias em face de
um Legislativo inerte e amorfo. Exemplos sempre citados so a inscrio
do marechal Deodoro da Fonseca no livro dos heris nacionais e a com-
pra de um carro oficial para o vice-presidente da Repblica.
Procuramos mostrar que a segunda interpretao a mais correta:
as MPs foram utilizadas fundamentalmente com vistas formulao da
poltica macroeconmica dos diferentes governos. Foram os veculos le-
gais para a proposio de planos de estabilizao econmica. Ainda que
tenha sido essa a tnica dominante em todo o perodo, h diferenas mar-
cantes no padro de atuao dos diferentes governos e, principalmente,
na resposta do Congresso emisso de MPs. Tais diferenas se devem,
antes de mais nada, a fatores de natureza poltica, mais especificamente
ao apoio poltico-partidrio obtido pelo presidente no Congresso.
A viso dominante sobre os efeitos da utilizao das MPs tende a
assumir que a separao de poderes no sistema presidencialista implica a
existncia de interesses divergentes no Executivo e no Legislativo. Por
essa razo as medidas provisrias so geralmente vistas como instrumen-
tos eficazes com que o Executivo conta para superar resistncias e impor
sua vontade ao Congresso. Assim, -governos minoritrios recorreriam
mais freqentemente edio de medidas provisrias. Procuramos mos-
trar que as medidas provisrias podem ser instrumentos ainda mais pode-
rosos nas mos deum Executivo que conte com maioria no Congresso, es-
pecialmente em governos de coalizo. Nesses casos, podem funcionar
como um eficaz mecanismo de preservao de acordos e de proteo da
coalizo governamental nas decises contra medidas impopulares.
Os captulos 6 e 7 diferem dos foca-
lizam o processo de tomada de decises sobre plticasp'blicas espec-
ficas: dois planos de estabilizao - o Plano Vero eroJ>lnoCollor - e
a reforma da previdncia. O Plano Vero foi implementado no ltimo ano
do governo Sarney, e o segundo, no ano seginte,nci incio do governo
Collor. A reforma da previdncia, enviada nonco govei;no Fernando
Henrique Cardoso, foi aprovada no final de' seu Esses
dois captulos- analisam, em detalhe, o e os resulta-
dos das votaes desses trs conjuntos de 'legislativas.
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;-0 6 e o :m 1998
Estudos Cebrap (51). j " l8i.';'
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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREOO E FERNANDO llMONGI
Traado o panorama geral, a focalizao de reas especficas de
polticas pblicas importante por duas razes. Por um lado, permite-
nos abordar o problema da importncia das matrias nas quais o Execu-
tivo obtm o apoio.dos-partidos que participam do governo e o voto dis-
ciplinado de suas bancadas. Os planos Vero e Collor, assim como a re-
forma da previdncia, compreendem medidas de inegvel impacto e
que, alm disso, se caracterizam por impor custos diretos e concentra-
dos no presente' para a obteno de benefcios incertos no futuro. Polti-
cas dessa natureza de difcil aprovao em qualquer sistema poltico
democrtico. Por outro lado, a anlise dos planos de estabilizao e da
reforma da previdncia nos permite testar o efeito que as variveis insti-
tucionais aqui enfatizadas tiveram nos resultados polticos obtidos. As
decises sobre os planos de estabilizao; de um lado, e a reforma da
previdncia, de outro, foram tomadas segundo regras decisrias diame-
tralmente opostas. Os planos de estabilizao foram enviados atravs de
medidas provisrias, ao passo que a reforma da previdncia requeria a
mudana da Constituio. No primeiro caso, o Executivo e as lideranas
partidrias podiam fazer amplo uso dos mecanismos institucionais a seu
dispor. Na reforma da previdncia, ao contrrio, encontravam-se limita-
dos pelas exigentes regras decisrias previstas para alteraes na Cons-
tituio. . .
Tomados em conjunto, esses dois captulos reforam nosso argu-
mento geral a respeito da importncia das instituies que regulam o
processo decisrio sobre os resultados polticos obtidos.
O captulo 6 mostra como interagem, na prtica, poderes institucio-
nais decorrentes das regras que regulam a edio de medidas provis-
rias e poderes polticos decorrentes da distribuio de cadeiras no Con-
gresso. Conforme argumentamos, os atributos formais da medida provi-
sria pem em mos do Executivo poderosssima arma, que altera a pr-
pria estrutura de. escolhas dos parlamentares, mas no lhe permitem
aprovar medidas que contrariem a maioria do Congresso. Mostramos
que a obteno do apoio majoritrio do Congresso foi negociada pelos l-
deres partidrios, que para tanto fizeram amplo uso de suas prerrogati-
vas rementas.jou.sei, atravs do'control sobre o processo de vota-
o e aprovaodas matrias foram capazes de garantir em plenrio os
acordos firmados caiu o governo.
O captulo 7,por sua vez, procura mostrar que a to propalada di-
ficuldade paraaprovara reforma da previdncia se deve menos sepa-
rao de poderes e s caractersticas consociativas das instituies pol-
ticas brasileiras do que natureza das medidas propostas e s exigen-
tes regras para alterao constitucional. Dificuldades semelhantes so
esperadas - e de fato ocorreram - em sistemas polticos tipicamente
majoritrios. A reforma brasileira alII!-do qll()nllll qualificado, a
obrigatoriedade de voto nominal para cada ma das'medidas propostas
e para cada um dos destaques para.votao em separado apresentados,
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ROEM CONSTITUCIONAL
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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI 17
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seja pela oposio, seja por dissidentes da base parlamentar do go-
verno. Tendo em vista que muitas dessas polticas impunham perdas a
amplos setores sociais, de se esperar que os parlamentares estives-
sem mais propensos a atender aos interesses desuas bases eleitorais.
Constatamos, contudo, que o Legislativo noqiucomo um veto institu-
cional ao Executivo e muito menos como uma instituio irresponsvel.
Pelo contrrio, medidas altamente impopulares foram aprovadas, da
mesma forma que polticas distributivas apoio no Con-
gresso. ' -', '7 . <,,-
Em suma, na ordem institucional criada pela Constituio de
1988, ao contrrio da que vigia sob a Constituio de 1946, a distribui-
o de poder favorvel ao Executivo. Alm disso, oprincpio de distri-
buio de direitos e recursos parlamentares epartidrio e concentrado
nas mos dos lderes. A centralizao do processo legislativo funciona
como um freio ao processamento de demandas diversas que, por meio
do sistema de representao vigente no Brasil, so canalizadas para o
Congresso Nacional e tm entrada no sistema decisrio nacional. O po-
der do parlamentar para influenciar, direta e individualmente, as polti-
cas pblicas limitado. Sendo assim, a concentrao de poder decisrio
j produz alguns dos efeitos buscados pelos que - em nome de maior
governablidade - propem a adoo do parlamentarismo e as mudan-
as na legislao eleitoral e partidria visando a limitar o nmero de par-
tidos e o acesso ao Legislativo.
Diversas pessoas e instituies contriburam de vrias formas
para a realizao de um projeto de to longa durao. A pesquisa origi-
nal "Terra incgnita: funcionamento e perspectivas do Congresso nacio-
nal" teve o incentivo e o apoio de Gullermo O'Donnell e se tornou poss-
vel mediante financiamento da Melon Foundation ao Cebrap. Nos anos
de 1995/96, o Cebrap teve o apoio financeiro do Ipea para a realizao
do projeto "Relao Executivo-Legislativo em' polticas macroeconmi-
cas e sociais". Desde 1997, contamos com o apoio da Fapesp para o pro-
jeto temtico "Instituies polticas, padres de interao Executivo-Le-
gislativo e capacidade governativa". Durante a maior parte desse pe-
rodo tivemos bolsas de pesquisa do CNPq. ' ' "
Esse projeto resultado de uma institucional
envolvendo o Centro Brasileiro de Anse e Planejamento (Cebrap), e os
Departamentos de Cincia Poltica das Universidades de Campinas e de
So Paulo. Essas instituies ofereceramqlJ!l11hgres condies opera-
cionais e intelectuais para a realizao do ;.:,,: -
. Muitos dos textos aqui reunidos foram apresentados nos Encon-
tros Anuais da Associao Nacional de Proqramas de Ps-graduao e
Pesquisa em Cincas Sociais (Anpocs) e da Associao Brasileira de Ci-
ncia Poltica (ABCP), bem como em diversas instituies universitrias
e de pesquisa.' A oportunidade de discuti-los com colegas e alunos foi
valiosa. '" " --"":'" E1C;,.' " '
Contamos com a colaboraocte Simone Diniz, Sandra Gomes e
Ana Luzia Valente na coleta, processamento e organizao dos dados. A
elas agradecemos a seriedade, competncia e especialmente o bom hu-
mor com que realizaram esse trabalho, que nos proporcionou uma agra-
dvel convvn' hsse longo perodo de tempo., Agradecemos a Au-
gusto Csar Correia e Antnio Viana a presteza e gentleza com que
sempre atenderam aos nossos inmeros pedidos de dados do Prodasen.
Finalme.m,enagmdecemos a leitura e os comentrios de Adam
Przeworski, ngel
i
l \.lonso, Fabiano Mendes dos Santos, John Carey,
Jos Antnio Cheibub, Marcus Andr Melo, Marcus Figueiredo, Maria
Hermnia Tavares de Almeida, Otvio Amorim Neto, Scott Mainwaring,
Simone Diniz, Vera Schattan e Zairo Chebub, As falhas remanescentes
so de nossa inteira responsabilidade,

" -;;'..:.,;"...i.
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do presidencialismo de coalizo
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O
LONGO processo de redemocratizao vivido pelo Brasil foi acom-
panhado de intenso debate institucional. Para muitos analistas,
a consolidao da democracia em gestao pediria a rejeio da
estrutura institucional que presidira a malsucedida experincia demo-
crtica anterior. No decorrer desse debate, a forma presidencialista de
governo e as leis eleitorais se constituram no alvo privilegiado das pro-
postas de reforma institucional. O presidencialismo deveria ser preteri-
do em funo de sua tendncia a gerar conflitos institucionais insol-
veis, enquanto a legislao partidria deveria ser alterada com vistas
obteno de um sistema partidrio com menor nmero de partidos com
um mnimo de disciplina. De acordo com esse diagnstico, a frmula ins-
titucional adotada pelo pas levaria ao pior dos mundos: a explosiva ,
combinao entre presidencialismo e um sistema pluripartidrio baixa- \' J>
mente institucionalizado. Em suma, a sorte da democracia brasileira de- '
penderia do exerccioda enqenharia institucional. "
A Constituio de 1988 no adotou qualquer das reformas defen-
didas pelos adeptos da engenharia institucional. O presidencialismo foi
mantido, e o plebiscito de 1993 jogou a p de cal sobre a "opo parla-
mentarista" , forma, a legislao eleitoral no sofreu qual-
quer alterao'slghiifativa. O princpio proporcional e a lista aberta con-
tinuam a comandar o processo de transformao de votos em cadeiras
legislativas: Por isso os analistas insistem em afirmar que a base institu-
cional que determina a lgica do funcionamento do sistema poltico bra-
sileiro no foi alterada e que, portanto, continua a ser a mesma do sis-
tema criado em 1946. Sendo assim, dever-se-ia esperar um sistema com
fortes tendncias inoperncia, quando no paralisia; um sistema po-
ltico em que' um presidente impotente e fraco se contraporia a um Le-
gislativo povoado por uma mirade de partidos carentes de disciplina.
No entanto, o quadro institucional que emergiu' aps a promulga-
o da Constituio de 1988 est longe de reproduzir aquele experimen-
20
ORDEM CONSTITUCIONAL ARGEL \ NA CHEI BUB F I GUEI REOO E F ERNA NOo LI MONGI 21
tado pelo pas no passado. A Carta de 1988modificou as bases institucio-
nais do sistema poltico nacional, alterando radicalmente o seu funciona-
mento. Dois pontos relativos ao diagnstico resumido acima foram altera-
dos sem que a maioria dos analistas se desse conta destas alteraes.
1 (, i Em primeiro lugar, em rela,o Constituio d 1946, os poderes legisla-
o I tlVOS do presidente da Repblica foram IIllensamente ampliados, Na rea-
lidade, como observamos no captulo 2, neste ponto, a Constituio de
1988 manteve as inovaes pelas constitui-
es escritas pelos militares com vistas a 'garantir a preponderncia le-
gislativa do Executivo e maior presteza considerao de suas propostas
oI legislativas. Da mesma forma, os recursos legislativos disposio dos l-
1 deres partidrios para comandar suas bancadas foram ampliados pelos
regimentos internos das casas legislativas. A despeito de todas as maze-
las que a legislao eleitoral possa acarretar para os partidos polticos
brasileiros, o fato que a unidade de referncia a estruturar os trabalhos
legislativos so os partidos e no os parlamentares.
O sistema poltico brasileiro opera, hoje, sob bases radicalmente di-
versas daquelas sobre as quais operou o regime'de 1946. Resultados apre-
sentados neste livro questionam as concluses e inferncias encontradas
na literatura comparada e nacional acerca do funcionamento do sistema
poltico brasileiro. No encontramos indisciplina partidria nem tampouco
um Congresso que agisse como um veto player institucionaL Os dados
mostram, isto sim, forte e marcante preponderncia do Executivo sobre
um Congresso que se dispe a cooperar e vota de maneira discipliriada.
luz do que sabemos sobre os partidos polticos e as bases sobre
as quais possvel construir a disciplina partidria - uma funo direta
da capacidade do partido de exercer influncia positiva sobre as chan-
ces eleitorais de seus membros -, encontramo-nos diante de um fato
que pede explicao. A teoria existente nos diz que no deveria haver
disciplina partidria no Congresso brasileiro. A previso foi falsificada
pelos fatos. 'Em mdia, 89,4% do plenrio vota de acordo com a orienta-
o de seu lder, taxa suficiente para predizer com acerto 93,7% das vo-
taes nominais (ver captulo 3). Como explicar o padro observado?
Ademais, a separao dos poderes o caracterstica dos governos
presidencialistas, segundo a teoria dqminahto'le"liria ao comportamento
irresponsvel dos parlamentares, unia vez que a durao de seus manda-
tos no influenciada pelos infortnios polticos do presidente. Somente
os membros do partido presidencial teriam,,!HgjJmirlcentivo para coope-
rar. Para os demais, a estratgia dominante, mais rendosa do ponto de
vista poltico, seria a recusa sistemtica cooperao. Da mesma forma,
presidentes teriam poucos incentivos para buscar apoio do Congresso,
em face da origem prpria e popular de seu mandato. Seguindo esta li-
I nha de raciocnio, chega-se inferncia de que governos presidencialis-
I
tas multipartidrios no podem contar com o apoio poltico dos congres-
o sistas e tendem paralisia. o o
No perodo ps-Constituinte, porm, a taxa de aprovao das ma-
trias introduzidas pelo Executivo foi elevada e, ademais, contou com
apoio poltico estruturado em linhas partidrias (ver captulo 4). Uma
vez mais, os dados que apresentamos questionam as inferncias basea-
das nos argumentos usualmente invocados pelos especialistas.
Quer nas explicaes centradas na legislao eleitoral, quer na-
quelas derivadas das caractersticas prprias forma de governo presi-
dencialista, infernciasso feitas a partir de uma estrutura de incentivos
determinada exogenmente. As estratgias dos parlamentares e presi-
dentes so derivadas e totalmente definidas pelo que se passa no campo
eleitoral. As anlises encontradas na literatura comparada e aquelas so-
bre o sistema poltico nacional param, por assim dizer, s portas da pri-
meira sesso legislativa.
Instituies contam. Porm, contraditoriamente, contam apenas as
que esto situadas fora do contexto que se pretende explicar. Ainda que
inspiradas pelo movimento neo-institucionalista, tais explicaes se es-
quecem dos ensinamentos que esto na origem deste movimento: a im-
possibilidade de inferir resultados de decises coletivas a partir do co-
nhecimento das preferncias individuais. A literatura sobre o funciona-
mento do sistema poltico brasileiro nacional est fundada, justamente,
sobre esta falcia prpria ao raciocnio pluralista.
As instituies que regulam o processo decisrio no Legislativo
so ignoradas. Os poderes legislativos do presidente no so considera-
dos e, da mesma forma, a estruturao dos trabalhos legislativos dei-
xada de lado. Para a literatura corrente, as relaes Executivo-Legisla-
tivo dependero sempre e exclusivamente do sistema partidrio e das
regras que regulam a competio eleitoral, e partidos desempenharo o
mesmo papel no interior do Legislativo, independentemente dos direitos
legislativos assegurados regimentalmente aos lderes partidrios.
Somente quando todas as demais instituies polticas, que no
as relativas legislao eleitoral e forma de governo, so anuladas se
pode entender as concluses a que chega Mainwaring (1997:109):
"Entre 1985 e 1994, os presidentes brasileiros tiveram difi-
culdade para realizar a estabilizao e a reforma do Estado, em
parte devido combinao de um sistema partidrio altamente
fragmentado, partidos indisciplinados e federalismo. Essa combi-
nao tornou -difcil para os presidentes obter apoio legislativo
para a estabilizao e para a reforma do Estado. Os presidentes
enfrentaram problemas para superar a oposio no Congresso e
para implementar as reformas mais importantes quando a sua po-
pularidade j havia se dissipado. Eis por que a ausncia de base
majoritria confivel no Congresso apresentava problemas para a
eficcia governamentaL E essa a razo pela qual Sarney, Collor
e Franco encontraram muita dificuldade para implementar suas
."
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22 ... EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
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agendas, a despeito das amplas prerrogativas constitucionais de
que estavam investidos. No perodo 1985-94, a consistncia da po-
ltica pblica foi muitas vezes prejudicada em decorrncia dos es-
foros presidenciais para obter apoio no Congresso e entre os go-
vernadores. "
Pode ser verdade que a legislai3.o,elgitQf,ql brasileira contenha
fortes incentivos para que os polticos cultivem ovoto pessoal em detri-
mento do voto partidrio. Nestes termos, os parlamentares brasileiros,
no que tange ao tipo de conexo eleitoral a ser perseguido, estariam
muito prximos dos parlamentares norte-americanos (Carey & 8hugart,
1995b). No entanto, a existncia dos incentivos derivados da arena elei-
toral no garante que estes venham a se tornar efetivos. Na literatura
norte-americana sobre o tema, o argumento .a respeito da prevalncia do
voto pessoal como estratgia eleitoral requer como complemento um pa-
dro peculiar de organizao dos trabalhos legislativos. Como se sabe, o
Legislativo norte-americano altamente descentralizado, uma vez que
seus trabalhos, so estruturados a partir das comisses, no interior das
quais os partidos tm pequeno poder. ,
O padro organizacional do Legislativo brasileiro bastante dife-
rente do norte-americano. Os trabalhos legislativos no Brasil so alta-
mente centralizados e se encontram ancorados na ao dos partidos,
Ademais, enquanto o presidente norte-americano possui limitados pode-
res legislativos, o brasileiro um dos mais poderosos do mundo (Shugart
& Carey, 1992).
A lio a ser extrada desta breve comparao entre Brasil e Esta-
dos Unidos diz respeito, sobretudo, ao foco da anlise. Variveis organi-
zacionais prprias estruturao dos trabalhos legislativos podem e
l
de-
i vem ser tomadas como variveis independentes. Da mesma forma, no
possvel desconsiderar os poderes legislativos do presidente. Na medida
em que estas variveis so deixadas de lado, assume-se, implicita-
mente, que sejam irrelevantes. Inferncias sobre os efeitos de governos
baseados na separao de poderes tendera?1.aclf:)ixar na sombra os pr-
prios poderes em questo. ,:
Este captulo tem por objetivo integrar as anlises que desenvol-
vemos separadamente nos demais captulos, isto , pretendemos de-
'1 monstrar a interdependncia entre a preponderncia legislativa do Exe-
<i cutivo, o padro centralizado de trabalhos legislativos e a disciplina par-
tidria. O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de
agenda e esta agenda processadae votada por um Poder Legislativo
organizado de forma altamente centralizada em torno de regras que dis-
tribuem direitos parlamentares de acordo com princpios partidrios. No
interior deste quadro institucional, o presidente conta com os meios
para induzir os parlamentares cooperao.vamssma forma, parla-
mentares no encontram o arcabouo institucional prprio para perse-
guir interesses particularistas. Ao contrrio, a melhor estratgia para a
obteno de recursos visando" a retornos eleitorais votar disciplinada-
mente. .
Pretendemos oferecer uma discusso terica sobre as bases insti-
tucionais dos poderes de agenda presidencial e partidrio. Como foi
dito, nosso objetivo oferecer uma explicao para os padres empricos
por ns Procuraremos mostrar como () controle sobre a
agenda permite struturao de maiorias partidrias a partir de prefe-
rncias dadas.rmnimizando as dificuldades caractersticas da ao cole-
tiva. Mostramos ainda que o Executivo, por controlar o acesso patrona-
gem, dispe de recursos para impor disciplina aos membros da coalzo
que o apia. Assim, ao dispor de meios para ameaar e impor sanes, o
Executivo capaz de obter apoio partidrio consistente.
A independncia da origem e da sobrevivncia do Executivo e do
Legislativo uma das caractersticas que define o presidencialismo,
Shugart e Carey (1992) assinalam que o fato de o chefe do Executivo ser
dotado de poderes legislativos outra caracterstica definidora dessa
forma de governo., Para eles, h nos governos presidencialistas grande
variao quanto a esse aspecto:
As relaes entre Executivo e Legislativo so afetadas pela exten-
so dos poderes legislativos controlados pela presidncia. Shugart e Ca-
rey argumentam que os poderes legislativos presidenciais influem sobre
a disposio presidencial para buscar ou no a cooperao do Legisla-
tivo para a aprovao de seus projetos. Presidentes com escassos pode-
res legislativos so forados negociao, pois sabem que sem conces-
ses no tero sua agenda aprovada. Presidentes situados no outro ex-
tremo do espectro procuraro governar contornando as resistncias dos
congressistas e buscando forar o Legislativo a ceder. Por isso mesmo,
nesse caso o padro de relaes que se estabelece entre os dois poderes
mais conflituoso do que no primeiro.' -
A nosso ver, os efeitos dos poderes legislativos presidenciais so
de outra natureza. Eles determinam' o poder de agenda do chefe do Exe- '/v-
cutivo, entend
e);1<jo,-se
,por agenda a capacidade de determinar no s
que propostas pelo Congresso, mas tambm quando
o sero. Maior poder de agenda implica, portanto, a capacidade do Exe-
cutivo de influir diretamente nos trabalhos legislativos e assim minorar
os efeitos da separao dos poderes, o que pode induzir os parlamenta-
res cooperao. "o
Reconhecido este fato, o tratamento do presidencialismo e do par-
lamentarismo como duas formas radicalmente distintas de governo, re-
gidas por lgicas dspares e irreconciliveis, pode ser matizado. A litera-
tura tem frisado as diferenas entre os dois sistemas, deixando de per-
ceber aproximaes e similaridades. Presidentes dotados de amplos po-
deres legislativos no so, corno quer a literatura comparada, antpodas
dos primeiros-ministros.
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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANOO L,MONG, 25

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OROEM CONSTITUCIONAL

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Na literatura internacional, reconhece-se que os primeiros-minis-
tros contam com amplos poderes de agenda
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e que estes determinam a
preponderncia do Executivo sobre a produo legislativa, assim como a
estruturao das bases de apoio poltico-partidrio que garantem a apro-
vao dessa' mesma aqenda.? Tsebellis (1997:98), por exemplo, afirma
que "em geral, seja por dispositivos constitucionais, seja pelo processo de
barganha dentro da coligao, o governo recebe poderes extraordinrios
d definio de agendas. Um exemplo o extraordinrio
arsenal legal de que dispe o governo frans [principalmente o art. 49.3
da Constituio), que lhe permite evitar a introduo de emendas e at
mesmo votaes finais no plenrio (...). O resultado de todos esses proce-
dimentos de definio de agenda que em mais de 50% de todos os pa-
ses os governos encaminham mais de 90%' dos projetos de lei. Alm
disso, a probabildade de que esses projetos sejam aprovados muito
alta: mais de 60% passam com uma probabilidade superior a 0,9 e mais
de 85% so aprovados com uma probabilidade maior de que 0,8".
Tsebellis (1997: 113) afirma igualmente que a reside uma dife-
rena fundamental e insupervel entre as duas formas de governo: "Nos
sistemas parlamentaristas, o Poder Executivo (o governo) controla a
agenda, e o Poder Legislativo aceita ou rejeita as propostas, enquanto
nos sistemas presidencialistas o Legislativo (o Parlamento) formula as
propostas e o Executivo (o presidente) as sanciona ou veta".
Tal caracterizao das relaes Executvo-Leqislativqjiescreve
acuradamente o que se passa nos Estados Unidos, mas no se aplica,
em absoluto, ao caso brasileiro e maioria dos regimes presidenciais,
nos quais em geral o presidente quem formula as polticas. Os dados
relativos produo legal no Brasil ps-Constituinte no diferem daque-
les apresentados por Tsebellis. Das leis aprovadas no perodo, 85,2% fo-
ram propostas pelo Executivo. A probabilidade de uma proposta do Exe-
cutivo ser rejeitada em plenrio de 0,026.
5
Presidentes tambm podem controlar a agenda. Assim, a dife-
rena frisada por Tsebellis no decorre da forma de governo, mas de ou-
tros aspectos institucionais. Na verdade, so raras as constituies que
vedam ao presidente o direito de iniciar legislao. Somente os presi-
dentes norte-americano e venezuelano, entre os' presidencialis-
tas puros, so impedidos de propor legislao. 'Mesmo nesses casos, isso
no impede que presidentes "formulem propostas".
Em muitas constituies que possa
parecer, d-se o inverso, isto , veda-se aop'tpr<r:I:.egisltivo a possibili-
dade de iniciar legislao em determinadas reas. O que implica, obvia-
mente, o seu contrrio: confere-se ao presidente prerrogativa exclusiva de
3 Ver, por exemplo, Laver & Shepsle, 1994.
4 Ver Cox, 1987.
5 Ver Figueiredo & Limongi, 1997b.
I
propor alteraes nessas mesmas reas. A Constituio brasileira de 1988,
por exemplo, confere iniciativa exclusiva ao presidente em matrias ora- !:>
mentrias e veda eniendas parlamentares que impliquem a ampliao dos
gastos previstos. O presidente brasileiro tem ainda exclusividade da ini-
ciativa em matris tributrias e relativas organizao administrativa.
A implicao da prerrogativa exclusiva bvia. Se o presidente
preferir o status quo ao ponto preferido pel maioria da legislatura, ante-
cipando as a serem introduzidas pelo Legislativo via emen-
das, o Executiv" Eirigavetar" as propostas que porventura tenha para
a rea. Isto , o presidente antecipar as alteraes dos legisladores e
manter o status quo, negando aos parlamentares a oportunidade de fa-
zer valer suas preferncias na rea.
No caso do oramento, em que o Executivo forado a iniciar legis-
lao todo ano, tal prerrogativa no parece conferir qualquer vantagem
ao Executivo. Noentanto, ao definir o montante dos gastos, o presidente
limita a ao possvel dos parlamentares. Ademais, como ser visto no
captulo 2, o Executivo conta com outros poderosos instrumentos para
neutralizar a ao do Legislativo na rea oramentria. Como a Constitui-
o no regula as conseqncias da no-aprovao do oramento, o Exe-
cutivo no tem por que temer atrasos na apreciao do oramento que
envia. Isto , o Legislativo brasileiro no dispe de um poderoso trunfo
para barganhar o oramento com o Executivo. Por outro lado, o Executivo
pode retardar o envio da proposta oramentria com o objetivo de limitar
o tempo disponvel para a apreciao da matria pelo Legislativo.
O presidente brasileiro no apenas tem o poder exclusivo de ini-
ciar legislao em determinadas reas, como tambm tem o poder de
forar, unilateralmente, a apreciao das matrias que introduz dentro
. de determinados prazos. De acordo com o art. 64, pargrafo 2, da Consti-
tuio brasileira de 1988, o presidente pode solicitar urgncia para apre- If)
ciao de matria por ele apresentada, o que significa um prazo mximo
de 45 dias para apreciao da matria em cada uma das casas. A solici-
tao de urgncia impede que minorias possam, por seu controle de.
veto points, "enqavetar" as propostas presidenciais.
Os poderesl.e agenda j mencionados no podem ser minimizados
(assimcomo o poder 'de veto referido por Tsebellis na passagem citada).
Ainda assim, os efeitos dessas prerrogativas so modestos em face da
prerrogativa qe, com fora de lei. Como se sabe, o art. 62
da prev a possibilidade de o presidente editar lI>
medidas provisrias em casos de relevncia e urgncia.
6
Trata-se de m-
6 opoder de e a constituies Encontra-se na maio-
ria das constituies do ps-guerra. Para muitos. essa prerrogativa se casaria bem com go-
vernos parlamentaristas, mas no se harmonizaria com os presidencialistas. O argumento
da adequao do instituto ao parlmentarismo encontra-se em Pwer, 1994. Para uma dis-
cusso mais aprofundada sobre o tema, ver Carey & Shuart, 1995a.


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portante arma nas mos do Executivo porque a edio de uma medida pro-
visria implica a imediata alterao do status quo, Ao analis-la, o Con-
gresso no opta entre o status quo anterior (SO) e quele a ser produzido
pela promulgao da medida (SQmp), mas sim entre SOmp e uma situa-
o em que a MP rejeitada aps ter vigorado e surtido efeito (MPrej). Di-
gamos que para a maioria dos legisladores a seguinte relao de prefern-
cia seja verdadeira: SO>SOmp>MPrej, onde o simbolo > significa U pre-
ferido a". Logo, a maioria aprova a MP. Se fosse.introduzida como um pro-
jeto de lei ordinria, aMP seria rejeitada. Por surtir efeito no ato de sua
edio, o recurso edio de MPs uma arma poderosa nas mos do Exe-
cutivo. Os congressistas podem ser induzidos a cooperar.
Shugart e Carey acreditam que os poderes legislativos do presi-
dente alteram os incentivos presidenciais para buscar a cooperao do
legislativo. Ouando os presidentes no contam com amplos poderes le-
gislativos, so forados a buscar .cooperao do Legislativo. Eles sabem
que no tm chances de governar de outro modo. Presidentes com am-
plos poderes legislativos sabem que tm maiores chances de impor uni-
lateralmente a sua agenda e menor incentivo para negociar acordos com
o Legislativo.' Nesses casos, havendo oposio poltica no Legislativo, o
resultado mais provvel ser o conflito previsto por Linz. No nosso en-
tender, os poderes legislativos presidenciais no devem ser vistos exclu-
sivamente como armas para vencer resistncias do Legislativo. Eles in-
cidem sobre as preferncias dos parlamentares.
Um presidente dotado de amplos poderes legislativos capaz de
ditar a aqenda de trabalhos legislativos e, dessa forma, induzir parla-
mentares cooperao. Conta ainda com recursos no-legislativos ad-
vindos do controle que exerce sobre o acesso aos postos de governo. No
entanto, antes de prosseguirmos nessa direo, faz-se necessrio discu-
tir a relao do presidente com o sistema partidrio. bvio que as
chances de conflito entre Legislativo e Executivo dependem da distri-
buio de cadeiras no Legislativo pelos diferentes partidos. Na melhor
das hipteses, um presidente que comanda um partido disciplinado e
que controla a maioria das cadeiras no deveesperar encontrar barrei-
ras aprovao de sua agenda. e Legislativo po-
dem partilhar uma mesma agenda, e as diferIis entre o parlamenta-
rismo e o presidencialismo seriam minoradas.
Um presidente apoiado por um partido disciplinado que controle
a maioria das cadeiras no Legislativo fato rari:> na histria, se que
isso ocorreu alguma vez. Considervel esforo de. "engenharia institu-
cional" tem sido devotado busca de frmulas institucionais que gerem
disciplina partidria e favoream a diminuio do nmero de partidos
efetvos.? Segundo a literatura relevante, o quadro institucional brasi-
7 Ver Shugart & Carey, 1992.
leiro no favorece quer a disciplina partidria, quer a reduo do n-
mero de partidos.
Duas questes pedem discusso: a primeira diz respeito disci-
plina partidria: a segunda, possibilidade de serem os presidentes
sustentados por coalizes partidrias. A necessidade de diminuir o n-
mero de partidos e de gerar institucionalmente as possibilidades para a
existncia de presidentes apoiados por partidos majoritrios s se justi-
fica na meddari que se assuma, como fazem Linz e seus seguidores, a
impossiblidade de serem os presidentes apoiados por coalizes partid-
rias. Logicamente, a questo da disciplina partidria tem precedncia
sobre aquela relativa ' coalizo partidria. S possvel pensar na pos-
sibilidade de governo de coalizo quando se pode falar em partidos ca-
pazes de agir enquanto tais.
Do ponto de vista emprico, demonstramos que h disciplina parti-
dria na Cmara dos Deputados. Para uma votao qualquer na CD, a
probabilidade de um parlamentar qualquer votar com a liderana de seu
partido de 0,894. A probabilidade do voto disciplinado varia com os \
partidos: atinge seu ponto mximo no PT (0,973) e rio PFL (0,901). Os 1>
mais baixos ndices de disciplina so encontrados no PTB (0,857) e no
PMDB (0,857), Se esses, ndices so altos ou baixos, trata-se dequesto
comparativa: altos em relao a qu? Importa frisar, isto sim, que eles
so suficientes para tornar as decises do plenrio previsveis. Isto , sa-
bendo-se qual a posio assumida pelos lderes, podemos prever com
acerto o resultado da votao em 93,7% dos casos.
Com todos sabem, mdias podem ser enganosas. Os nmeros re-
feridos talvez escondam alta variao. Sobretudo quando as matrias vo-
tadas no so discriminadas por sua importncia, as altas mdias e a
previsibilidade do plenrio podem ser conseqncia da falta de um crit-
rio adequado de incluso no universo de anlise. Isto , cabe perguntar
se a disciplina partidria no cai nas matrias efetivamente relevantes.
A resposta negativa. Por exemplo, a disciplin se mantm alta
quando restringimos o universo de anlise s matrias que compem a
agenda presidencial (ver captulo 4). De fato, a disciplina mdia se man-
tm inalterada; Na como discutiremos a seguir, votaes no-
minais tendem "verificar-se de acordo com critrios poltico-partid-
rios. O universo de anlise gerado endogenamente pelo prprio pro-
cesso poltico. Somente as matrias mais importantes e com razovel
grau de conflito partidrio levam a votaes nominais.'
Expliquemos por que se verifica to alta disciplina partidria
quando a literatura nos faz supor que ela seria inexistente. A distribui-
o de direitos parlamentares no Legislativo, conforme assinalamos an-
teriormente, tende a ser desconsiderada pela literatura. Apesar da to
propalada incapacidadedos partidos polticos brasileiros para estruturar
e canalizar as preferncias do eleitorado e para constituir razes slidas
e profundas na sociedade civil, apesar de todos os incentivos ao indivi-

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EXECUTIVO

ORDEM CONSTITUCIONAL
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI ... 29
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dualismo que a legislao eleitoral brasileira possa ter, apesar de todos
esses e tantos outros argumentos comumente citados, os regimentos in-
ternos da Cmara dos Deputados e do Senado conferem amplos poderes
aos lderes partidrios para agir em nome dos interesses de seus parti-
"I dos. Os regimentos internos consagram um padro decisrio centrali-
Q zado onde o que conta so os partidos.
Legislativos so instituies igualitrias e majoritrias. No Legis-
lativo, os votos dos representantes tm o mesmo peso,
independentemente do nmero de eleitores que bs elegeram, do nmero
de mandatos que j exerceram, do partido a que se filiam etc. No en-
tanto, para o desempenho de suas funes, os legislativos desenvolve-
ram padres organizacionais prprios. Para tanto distribuem de maneira
desigual os recursos e direitos parlamentares.
Para dar um exemplo bastante simples, o direito palavra regu-
lamentado: 'nem todos podem falar a qualquer momento, seno os deba-
tes no teriam fim. Ainda que os direitos das minorias tendam a ser de-
fendidos, para se tomar decises necessrio que as maiorias sejam ca-
pazes de vencer a obstruo das minorias. Da mesma forma, nem todos
os parlamentares tm os mesmos recursos e possibilidades para propor
matrias e emendas, influir no mtodo de votao, determinar a pauta
dos trabalhos etc.
No caso do Legislativo brasileiro, o princpio adotado para a distri-
buio de direitos parlamentares partidrio. Os lderes, em questes
de procedimento, representam suas bancadas. A distribuio interna do
poder em arribas as casas feita de acordo com princpios de proporcio-
nalidade partidria, como o caso do centro de poder no Legislativo: a
Mesa Diretora, cujos cargos so distribudos pelos partidos de acordo
com a fora de suas bancadas. A presidncia da Mesa cabe ao partido
majoritrio: O presidente da Mesa, como se sabe, dirige os trabalhos do
plenro e conta com amplos poderes para decidir questes controver-
sas. Da mesma forma, a composio das comisses tcnicas obedece ao
princpio da proporcionalidade partidria, e a distribuio dos parlamen-
tares pelas comisses feita pelos lderes partidrios.
Os regimentos internos de ambas as. casas reconhecem. aos lde-
res partidrios, formalmente eleitos por seus"pies,' o direito de repre-
sent-los. Mais do que isso, reconhecem formalmente a existncia do co-
lgio de lderes. Esse colegiado desempenha importante papel na deter-
minao d pauta dos trabalhos. Para caso da CD, a com-
posio da ordem do dia, isto , a defini
2dapauta
dos trabalhos,
feita conjuntamente pelo preside1teda Mesa eos lderes.
.Os lderes partidrios, em funo de uma srie de prerrogativas
regimentais que discutiremos a seguir, controlam o fluxo dos trabalhos
parlamentares. Isso implica seu inverso: tomados individualmente, os
parlamentares tm escassa capacidade de influenciar o curso dos traba-
lhos leislatvos. A ao dos lderes direciona os trabalhos legislativos
para o plenrio, que assim se constitui no principal locus decisrio. Do
ponto de vista, organizacional, as comisses e as foras centrfugas e
descentralizantes contidas nesse princpio organizacional so neutrali-
zadas pela ao dos partidos e seus lderes.
A prepofiderticia do plenrio como centro decisrio assegurada
pela interveno dos lderes, que, por intermdio da aprovao do re-
querimento de urqnca.f retiram as matrias das comisses e as en-
viam do plenrio. No captulo 2 veremos que
essa rota se'&tfiU pela maioria das matrias ordinrias aprovadas
pelo Leqslativodesde o trmino da Constituinte.
A apresentao do requerimento de urgncia 'na GD prevista
pelo art. 154 do Regimento Interno, que estabelece que o pedido de
urgncia para matrias ordinrias ser submetido apreciao do ple- J't;;>
nrio quando apresentado por 1/3 dos membros da Cmara ou por lde-
res que representem esse nmero ou 2/3 dos membros da comisso
competente. Em geral, o requerimento de urgncia acordado por lde-
res na reunio do colgio de lderes e,ao ser submetido ao plenrio,
aprovado por maioria simples em votao sirriblica. No caso do requeri-
mento de urgncia, como em tantas outras atividades procedurais e re-
lativas agenda, a assinatura do lder basta para expressar a vontade
unnime do partido.f
Alm de alterar o ritmo da tramitao da matria, retirando-a da
comisso e forando a pronta manifestao do plenrio, a aprovao do
requerimento de urgncia limita a capacidade dos prprios parlamenta-
res de apresentar emendas ao projeto. Para ser considerada, a emenda
tem que atender a um dos seguintes requisitos: ser apresentada por
uma das comisses permanentes, ser subscrita por 20% dos merribros da
, Casa, ou ser sUbscrit,a por lder partidrio que represente essa percenta'
l
gem de deputados. A limitao apresentao de emendas e seu contro- ,t>
le pelos lderes partidrios tolhem a ao dos deputados, retirando-lhes a
possibilidade de defender com sucesso os interesses especficos a seu
eleitorado a partir'deuma estratgia individual.
Na verdade, como mostram os dados relativos ao tempo de aprecia-
o das matrias aprovadas (captulo 2), essas matrias tramitam rapida-
mente por ambas s casas, o que implica pequena participao dos parla-
mentares na elaborao das leis aprovadas. Os parlamentares so chama-
dos a votar e. a poucqmais do que isso em matrias previamente discuti-
das e negociadas'pelos.lderes.
" 'i'- ' ..
8 Para efeito da tramitao e 'apresentao de emendas, as conseqncias prticas da ur-
gncia presidencial so similares, ,
9 Vale observar que existe ainda a urgncia urgentissima, que, se aprovada, implica a apre-
ciao imediata da matria. Para ser apreciado, o requerimento tem que ser subscrito pela
maioria absoluta cios deputados ou por lderes que representem. esse nmero e' aprovado
em plenrio por maioria absoluta.

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30 ... EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
ARGEliNA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI ... 31
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De fato, a atividade em plenrio minimiza a possibilidade de que
um deputado influencie o curso dos eventos e participe ativamente do '
processo legislativo. O papel dos lderes, por outro lado, potencializado.
Tomemos como exemplo o prprio processode votao das matrias e
das emendas a elas apresentadas."
Salvo os casos em que se exige quorum qualificado, isto , emendas
constitucionais e leis complementares, a votao das matrias se d pelo
mtodo simblico. lO O presidente da Mesa conta os;,votos favorveis (par-
lamentares que permanecem sentados) e contrris'{os que ficam em p)
e proclama o resultado sem que se registrem os votos.
No Senado, existe a possibilidade de que, em caso de dvidas, o
voto seja tomado por lideranas. Os votos so contados de com
os votos dos lderes ponderados pelas bancadas presentes, e o resultado
proclamado pelo presidente da Mesa. Embora o voto de liderana no
seja reconhecido na CD, vale lembrar que o RI do Senado regulamenta a
sesso conjunta 'do CN nos casos em que o Reqimento Comum omisso.
Isso significa que esse tipo de votao simblica por lideranas tem lu-
gar na apreciao de MPs.
Reconhecido ou no o voto de liderana, o resultado proclamado
pelo presidente da Mesa pode ser contestado a partir de um requeri-
mento de verificao de votao. Na CD esse requerimento precisa con-
tar com o apoio de 6% dos paramentares ou lder que represente esse
nmero. Restrio similar tem lugar nas sesses conjuntas. Dado o ritmo
dos trabalhos, impossvel reunir o apoio requerido antes que a matria
seja dada por vencida, isto , antes que o presidente da Mesa anuncie a
prxima matria em pauta. Em suma, d ponto de vista prtico, somente
<fIos lderes partidrios so capazes de "forar" uma votao nominal
quando esta no prevista regimentalmente.
Mas mesmo os lderes no podem usar desse direito indiscrimina-
damente. Para impedir que votaes nominais sejam usadas por mino-
rias com vistas obstruo dos trabalhos, os RIs deambas as casas pre-
vem que entre uma e outra votao nominal deve haver um prazo de
</Iuma hora. Assim, devido organizao do processo de votao - a vo-
tao da. matria seguida das emendas
destacadas -, raro haver tempo para voi,Tnphii#almente o projeto e
uma das emendas destacadas. Quando o projeto votado nominal-
mente, as emendas so votadas simbolicamente. Para votar nominal-
mente uma emenda preciso que o projeto seja aprovado por votao
simblica. ' ;..e
Logo, os lderes partidrios decidem quando oportuno forar
uma votao nominal e, como seria dese esperar, usam esse recurso de
maneira estratgica, com olhos nos efeitos da votao nominal para seus
10Urna terceira possibilidade rege a votao do veto .presidencial e outras votaes 'especiais:
a votao secreta.
partidos. Muitas vezes, interessa aos lderes que certas matrias sejam
decididas sob o manto protetor do prazo de uma hora que veda nova vo-
tao nominal. Por exemplo, h matrias em que interesses especficos
esto em joqo e em que, para alguns parlamentares, seria muito custoso
seguir a linha partidria. Se essa deciso se der por votosimblico, o de-
putado no precisar manifestar-se publicamente sobre a matria. Da
forma, os partidos podem decidir qual matria trazer a voto no-
minal com olhos.nos custos poltico e eleitorais que causam aos partidos
adversrios. " ,
Retornando ao ponto que motivou essa discusso, a legislao
partidria pode alimentar estratgias individualistas e antipartidrias.
Essas estratgias, no entanto, no encontram solo frtil para desenvol-
ver-se no Congresso Nacional. Projetos e emendas ditados exclusiva-
mente por interesses eleitorais, particularistas e imediatistas raramente
saem das gavetas das comisses. Emendas com esse fim so derruba-
dasem votaes simblicas onde o que conta so os lderes. Assim, a in-
disciplina partidria tambm encontra pequeno espao para se manifes-
tar. O que passvel de votao nominal selecionado previamente de
acordo com critrios partidrios. Para evitar mal-entendidos, vale obser-
var que no estamos argumentando que os lderes so usurpadores. No
estamos apresentando uma teoria conspiratria ou baseada em atores
irracionais que no reconheam seus prprios interesses. Afinal, lderes
so eleitos por suas bancadas e, portanto, o fato de permanecerem como
lderes depende da defesa dos interesses da maioria de seus representa-
dos. A relao lderes-liderados ser discutida a seguir.
Ou seja, por for regimental, os lderes dispem de um arsenal
significativo de recursos por meio dos quais controlam e circunscrevem
a atuao dos parlamentares. Eles contam Com os recursos necessrios
para atuar em nome de suas bancadas. O campo aberto para a estrat-
gia individual e oportunista dos parlamentares bastante restrito. So-
bretudo, os lderes tm como neutralizar os apelos dos membros de suas
bancadas nesse sentido. A despeito do que se passa na arena eleitoral,
os partidos contam e atuam de maneira disciplinada no Congresso bra-
sileiro. Assim, os: Illeres, partidrios no Brasil dispem de importantes
poderes de age'iJ.d'epor meio destes preservam e garantem a unidade
do partdo.l! '
O argumento sune que os lderes representem os interesses de
suas bancadas.' muitos podero questionar o acerto
dessa suposio. Afinal, os partidos polticos brasileiros tendem a ser
vistos Gomo efmeros, meros agrupamentos de parlamentares ditados
pela convenincia eleitoral do momento. Em suma, saber a que partido o
parlamentar est filiado no nos diz nada a respeito de suas prefern-
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11Ver Huber, 1996,
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32 ORDEM CONSTITUCIONAL
ARGELINA FIGUEIREDO E FERNANDO LIMDNGI .... 33
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cias com relao a polticas pblicas. No entanto, os dados disponveis
desmentem tal hiptese. Os dados coligidos por Kinzo (1993) junto a de-
putados federais mostram claramente que o partido um excelente si-
nalizador das preferncias dos parlamentares. Alm disso, com base
nesses dados a autora distriliuiu os parti.s numontmuo esquerda-di-
reita onde at mesmo os pequenos partidos podem ser localizados com
preciso. Da mesma forma, Tavares e Moya (1997) apresentam dados
com resultados similares baseados em $u.!:veys.com deputados federais
no perodo 1991-95. Em ambos os casos, a.s prgntas feitas aos parla-
mentares se referiam a preferncias sobre polticas, como nacionalismo,
estatismo etc.
Logo, os membros de um mesmo partido tm preferncias polti-
cas similares e relativamente bem definidas. Inversamente, os deputa-
dos no se distribuem de maneira leatria pelos partidos, e portanto os
lderes partidrios tm opinies polticas e interesses comuns, a repre-
sentar. Se no, como entender a alta estabilidade das lideranas partid-
rias no Legislativo? Se os partidos fossem <?s agrupamentos caticos di-
tados pelas convenincias eleitorais do momento, revoltas de bancada
deveriam ser comuns. Mas ho so.
Analiticamente, a coeso partidria deve ser distinguida da dis-
ciplina partidria. A coeso depende da distribuio das preferncias.
Quanto mais homogneas forem as preferncias dos parlamentares filia-
dos a determinado partido, tanto maior a coeso. O controle' sobre a
agenda protege os interesses comuns do grupo contra os incentivos para
agir de forma oportunista. A disciplina depende da alterao do compor-
tamento diante de ameaa ou aplcao de sanes. Empiricamente, no
fcil distinguir um caso do outro. Nossos dados no permitem distinguir
a coeso da disciplina partidria. No entanto, como argumentaremos a
seguir, h razes para supor que a unidade partidria observada pode em
parte ser creditada disciplina. As sanes eleitorais - negar acesso
lista partidria ou dinheiro para campanha - no so as nicas armas
que os partidos podem empregar para punir seus membros.
A imagem corrente das barganhas entre o Executivo e o Legisla-
tivo retrata uma negociao em que os parlamel}tares oportunistas so
capazes de, a cada votao, extrair mais ou sinecura de
um Executivo frgil e acuado pela necessidade constante de obter votos.
Nessa barganha, os parlamentares seriam () lado forte, em condies de
agir como verdadeiros chantagistas de seu monop-
lio sobre os votos de que o Executivo neces'sifa:"'-
Essa imagem caricatural partilha com a concepo que propomos a
premissa de que o Executivo controla recursos que os parlamentares de-
sejam obter' com vistas sua reeleio. No entanto, no h por que tomar
o Executivo como a parte fraca nessa barganha. O Executivo controla os
recursos desejados por parlamentares, mas tambm pode retirar "rendas"
desse seu monoplio, Afinal de contas, por que o Executivo se disporia a
entregar uma nomeao por preo to baixo? Um s voto? Por que no
ocorreria ao Executivo condicionar a nomeao obteno de dois votos?
E por que no de trs? E por que no de determinada agenda?
Vejamos, ento, se a seguinte situao parece plausvel. Ao tomar
posse, o presidente forma seu governo maneira de um primeiro-minis-
tro, isto , distribui ministrios - pastas - para partidos dispostos a
apoi-lo, a formao de uma maioria parlamentar. For-
mado o govern,portapto, benefcios polticos de toda sorte - influncia
sobre poltica, cargos, nomeaes de parentes, sinecuras, prestgio etc. -
so distribudos aos membros da coalizo partidria que participa do go-
verno. Em troca, o Executivo espera os votos de que necessita no Parla-
mento, ameaando e, se necessrio, punindo com.a perda dos benefcios
,recebidos aqueles que no apoiarem a coalizo.
Embora no seja usual pensar no apoio poltico ao presidente nes-
ses termos, isto , como estruturado em torno de uma coalizo partid-
ria majoritria, alguns estudos mostram que as pastas ministeriais so
distribudas pelos partidos com vistas obteno de maiorias parlamen-
tares.V No entanto, argumenta-se que uma coalizo partidria sob go-
vernos presidencialistas careceria da principal arma que garante seu
funcionamento no parlamentarismo, qual seja, a ameaa de dissoluo.
O fato de o presidente no contar com essa arma no significa que lhe
faltam recursos para manter unida a coalizo que o apia.
Digamos que um parlamentar seja membro de um partido que
apia o governo. Como membro dessa coalizo, ele obtm a nomeao
de um correligionrio para dirigir uma delegacia regional em seu curral
eleitoral. O poltico em questo recebeu, pois, sua quota de patronagem.
O Executivo e o lder de seu partido esperam que ele vote a favor do go-
verno. Uma vez que o parlamentar j recebeu sua parte, chegada a hora
de votar ele pode ameaar o governo: "ou bem recebo algo mais" - di-
gamos, uma nova nomeao - "ou no voto a favor do governo". Em
vez de ceder, como quer o folclore poltico nacional, o Executivo tambm
pode ameaar o parlamentar: "se voc no votar a favor da proposta go-
vernamental, o correligionrio nomeado ser exonerado". Afinal de con-
tas, no ser demais.lembrar o bvio: a caneta que nomeia a mesma
que demite. " , ,', , .
De fato, muito provavelmente ambas as ameaas sero feitas. .Ne-
nhum dos dois-perde I19-da ao faz-las. No minimo, ganha-se algo se a
ameaa for levada::a Serla. Quando as chances de reeleio de um parla-
mentar variam positivamente com a patronagem obtida, de se esperar
que ele pea sempre mais. Por outro lado, o Executivo ter incentivo
para afirmar o contrrio. que j fez concesses em demasia, que o preo
pago pelo apoio poltico j beira o proibitivo e que, portanto, no h
12Ver Abranches, 1988; e Amorim Neto, 1995,
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34 ... EXECUTIVO E' LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI ... 35
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seus pares agiro. Visto de maneira positiva, chegamos concluso -
alis demasiado bvia - de que os parlamentares tm muito a ganhar
quando so capazes de coordenar sua ao, isto , quando resolvem o
problema de ao coletiva que enfrentam. Reunir-se em torno de partidos
uma soluo para esse problema.P
Pode ser que o comportamento de certo parlamentar seja determi-
nado exclusivqInept13klela obteno de patronagem, qu que ele no de-
seje seno gra'htir sl reeleio por isso procure atender aos interes-
ses estreitos e particulares do seu eleitorado. Mesmo que sejam esses
os seus interesses, a estratgia racional a ser seguida pode lev-lo a for-
talecer o partido a que se filial S assim ele poder ter o seu naco de pa-
tronaem, Para seguirem a linha partidria, os parlamentares no preci-
sam ser altrustas ou ideologicamente motivados. Para serem levados a
srio nas barganhas polticas, eles tm que articular seus pleitos e co-
munic-los como membros de um grupo capaz de cumprir promessas e
ameaas, Em suma, precisam agir como membros de um grupo. Se os
pleitos forem atendidos, o grupo dever ser capaz de dar os votos pro-
metidos. Se no forem' atendidos, todos devero ser capazes de negar
apoio ao governo.
O papel desempenhado pelos lderes justamente representar os
interesses do partido jurito ao Executivo e os do Executivo junto ao par-
tido. Eles servem de ponte entre as bancadas que compem a maioria
no Legislativo e no Executivo. Isso explica por que as barganhas entre o
Executivo e o Legislativo podem ser - e de fato so - estruturadas em
torno dos partidos. Para os parlamentares, racional seguir a linha de
seu lder e votar com o partido. Agir de maneira indisciplinada pode ter
altos custos.
Os argumentos apresentados indicam que o Executivo se encon-
tra em posio estrategicamente favorvel para negociar com os parti-
dos. Esse ponto precisa ser ressaltado porque muitos' entendero que
nosso argumento acaba por retornar ao argumento tradicional, ou seja,
que o presidente paqaria um preo excessivamente alto para ser .capaz
de aprovar sua agend.
14
, O ExecutiV<r':'ROd explorar 'estrategicamente seu controle sobre o
acesso s com o exerccio do poder, a fim de re-
duzir os custos do apoio recebdo.l'' Digamos que o presidente distribui
parcelas do oramento entre os partidos dispostos a entrar para a coali-
(. . .
13 Ver Cox, 1987.
14 Muitos diro, ainda, que no h poltica coerentemente formulada que seja capaz de
atender a interesses to dspares quanto os presentes nos partidos brasileros. Porm essa
objeo desconsidera a coeso, constatada por outros autores, das preferncias expressas
"', por membros de um mesmo partido. Desconsideratambm o quanto os lderes so capazes
de neutralizar os interesses particulares e de curto prazo dos membros de suas bancadas.
15 Para uma outra viso do uso da patronagem pelos presidentes visando obteno de
apoio parlamentar no perodo 1946-64., ver Amorim Neto & Santos, 1997.
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como atender a qualquer pleito adicional sem causar dficits perigosos.
O Executivo ter incentivo para fazer essa ameaa mesmo se os cofre';'
estiverem cheios. Ameaas de parte a parte, portanto, so esperadas.
Ameaar no acarreta custos. Logo, ameaas no podem ser tomadas
como evidncias comprobatrias da ocorrncia de negociaes caso a
caso baseadas em patronagem.
A verdadeira questo saber qual das partes tem razes para ce-
der s ameaas. Tecnicamente, a pergunti:i'Ceve ser feita diz respeito
credibilidade da ameaa. Uma ameaa no crvel quando sua concre-
tizao prejudica quem a fez. No caso, o parlamentar que ameaa o go-
verno deve ser capaz de cumprir sua ameaa sem prejudicar a si prprio.
Ele no pode sair perdendo quando cumpre sua ameaa, A ameaa s
crvel quando vale a pena lev-la a cabo em qualquer circunstncia. O
mesmo raciocnio se aplica ao Executivo.
Ameaas feitas individualmente pelos parlamentares no so crveis.
Vale recordar que os parlamentares tm pouca influncia sobre a agenda
dos trabalhos. Trocando em midos, isso significa pouca capacidade de
prever ou influenciar as alternativas sobre as quais ele ser chamado a
votar. Assim, ao comprometer-se a votar contra o governo, um parlamentar
de um partido de direita - digamos, do PFL - pode acabar favorecendo a
alternativa defendida por um partido de esquerda - digamos, o PT. Deve-
se acreditar que o parlamentar vai cumprir a sua ameaa?
Em sua relao com o Executivo, os parlamentares, tomados indivi-
dualmente, enfrentam problemas de coordenao. A melhor estratgia
para cada, parlamentar depende do .curso de ao. adotado pelos demais.
Digamos que grande nmero de parlamentares da base do governo ameaa
deixar o barco governamental se seus pleitos no forem atendidos. Assu-
mamos que se todos cumprirem sua ameaa o governo no obter maio-
ria e poder ser derrotado. Digamos que o governo anuncie que se recusa
a aceitar os reclamos dos parlanientres e rneace.os indisciplinados com
a demisso de seus correligionrios. Para decidir seu voto, cada parla-
mentar precisa saber o que os outros faro. O parlamentar s cumprir
sua ameaa se souber com certeza .queumnmero de parlamentares
suficiente para derrotar o governo far o
Do contrrio, a ameaa no crvel. 'Suponhamos que um nmero x
de parlamentares cumpra sua ameaa, 'mas que os y parlamentares que
no a cumprem sejam suficientes para g\Wp.ti:rps votos de que o governo
necessita. O governo est emcondies de cumprir sua ameaa de punir
o parlamentar, pois acabou de ser informado que pode dispensar seu
apoio e manter a maioria. Portanto, ameaas individuais so arriscadas e
no podem ser levadas s ltimas conseqncias. Ante um governo deci-
dido, a ameaa individual no crvel ,e enquanto ela for individual no
h razes para o governo alterar sua estratgia.
Portanto, est claro que os IJNllfuentares no podem agir como
franco-atiradores, Para ameaarem o governo, preciso que saibam como
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36 ... E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREOO E FERNANDO LIMONGI

37
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zo que o apoiar. Tudo quanto ele no distribuir ficar para o seu par-
tido, garantindo assim a coerncia de sua poltica. Suponhamos que o
presidente possa compor maioria se incorporar um dos trs outros parti-
dos com representao no Legislativo queno o seu. Est claro que ne-
nhum desses' trs partidos pode reivindicar uma parcela muito alta do
oramento, j que corre o risco de ser "passado para trs" por seu com-
petidor, que 'pode exigir menos do presidente para apoi-lo. Temos as-
sim um leilo ao inverso: temendo a qualquer benefcio
do governo, os partidos so levados a mderr suas demandas para vir a
fazer parte da coalizo majoritria.lf O presidente tem a vantagem da
proposio: como ele monopoliza o acesso aos recursos pblicos, pode
tirar vantagens estratgicas desse controle.
Eventualmente, a formao da coalizo partidria que empresta
apoio poltico ao presidente segue lgica diversa. Na realidade, a des-
peito da vasta e sofisticada literatura existente sobre a formao de go-
vernos sob o parlamentarismo, no h uma teoria da formao de go-
verno capaz de prever, dados os resultados eleitorais" qual coalizo se
formar. Aparentemente, os estudiosos do presidencialismo esto em
melhores condies: afirmam saber com Certeza que no h lugar para
governo de coalizo sob o presidencialismo. Em trabalho recente sobre o
tema, Jones (1995:6-7) apresenta de forma sinttica as duas razes usual-
mente alegadas para tanto. A primeira delas a seguinte: "Os presiden-
tes dispem de um mandato popular independente, e o mais provvel
. que 'relutem em ceder o grau de poder que necessrio para instigar um
partido de oposio a aderir a uma coalizo legislativa. Isso se deve in-
dependncia dos presidentes como autoridades eleitas nacionalmente, o
que freqentemente os leva a superestimar seu poder" .
Como se v, a razo apresentada no muito convincente, por-
quanto em ltima anlise se baseia na suposio de que os presidentes
cometem um equvoco ao superestimar seu poder. Pelo menos h que se
convir que nem todos os presidentes incorrero nesse engano. Por-
tanto, razovel supor que alguns presidentes no relutaro em nego-
ciar com partidos de oposio. No h, pois, uma lgica inexorvel que
impea os presidentes de procurarem formar uma coalizo partidria. A
questo requer verificao emprica.';-'"' ',:
Eis a segunda razo: ..Os partidos (ou partido) de oposio mais
importantes. em geral vem o Executivo como o nico responsvel pelo
desempenho do governo. Por isso relutaniJ!1lJ,i!gem fazer qualquer coisa
que ajude o governo a ser bem-sucedid:'E'clllum adotarem uma pol-
tica de oposio cega que tem por objetivo ltimo levar o governo ao fra-
casso, na esperana de que um de seus lderes partidrios possa vencer
as prximas eleies presidenCiaJ.S:',:;:, :,;:"" '.
V-oi ,",;'", "
16o processo de formao de coalizo apresentado acima se apia nos modelos desenvolvi-
dos por Barone F,erejohn (1989a e ,
Essa razo tambm no nos parece convincente. Em primeiro lu-
gar, vale notar que o argumento poderia ser igualmente aplicado a go-
. vemos. parlamentaristas. Alguns partidos podem preferir o futuro ao
presente, jogando todas as suas fichas no fracasso do governo em nome
de uma possvelvtria eleitoral na prxima eleio. Essa pode ser a es-
tratgia de alguns partidos no presidencialismo ou no parlamentarismo,
mas no a de todos os partidos num sistema multipartidrio, pois Se to-
dos os partido"a)i9-0tarem no haver razes para lutar pelo controle do
Executivo. Qui<'iti"Efr'partido que venha a controlar o Executivo saber
de antemo que no contar com a cooperao dos demais e, portanto,
fracassar. O argumento, portanto, nos leva a uma concluso absurda.
Ser parte do governo traz ganhos e perdas. Para alguns partidos
os ganhos sobrepujam as perdas, e para outros o inverso verdadeiro.
Assim, alguns tero incentivos para ser parte do governo, mas outros,
no. Se fazer parte do governo no traz benefcio para nenhum partido,
por que, afinal de contas, os partidos lutam pelo poder?
Sem dvida, clculos eleitorais futuros influenciam a deciso de ser
ou no parte do governo. Mas isso no quer dizer que no se possam for-
mar coalizes. Apostar no fracasso do governo pode trazer srios prejuzos
quando se antecipa que o principal beneficirio da derrocada do governo
ser outro partido. Seguindo esse raciocnio, partidos .de direita podem
formar uma coalizo com partidos de centro para evitar que a esquerda
chegue ao poder.
Em resumo, os argumentos usualmente invocados para desconsi-
derar a possibilidade de governos de coalizo sob presidencialismo no
so convincentes. Mais uma vez, esses argumentos exageram as 'dife-
renas entre as duas formas de governo, presidencialismo e parlamenta-
rismo, pretendendo mostrar que a lgica do primeiro radicalmente di-
versa da do segundo. Pode ser que assim seja, mas de qualquer forma
necessrio que o comportamento esperado dos atores sob presidencia-
lismo obedea a alguma lgica.
Em nossa argumentao, assumimos que os parlamentares se in-
teressam apenas por' patronagem e sinecuras. No entanto, estamos
Ionqe de assumi que tal seja a motivao exclusiva ou mesmo principal
dos parlamentares. A premissa usual de que os parlamentares adotam
estratgias que maximizam suas chances de reeleio est longe de im-
plicar interesse exclusivo em patronagem ou na dilapidao predatria
do Estado. Necessariamente, os pai-lamentares tm interesse no sucesso
mais amplo daspltiQ'sgovernamentais, j que estas afetam as chan-
ces de sua reeleio. Sobretudo, seguindo Arnold (1990), acreditamos
que o comportamento dos parlamentares est condicionado pela reper-
cusso pblica, junto ao eleitorado, de suas aes. Um Parlamento que
aos olhos do eleitorado parea irresponsvel e voltado exclusivamente
para os interesses particulares e imediatos de seus membros e da clien-
tela a que serve no oferece uma boa plataforma de campanha a ne-
nhum parlamentar interessado em reeleger-se.
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EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL

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o controle exercido pelo presidente e os lderes partidrios sobre
a agenda dos trabalhos parlamentares e do processo decisrio no Con-
gresso, com base em seus poderes institucionais, tem efeitos significati-
vos sobre o desempenho da coalizo de apoio ao presidente e sua capa-
cidade de manter-se unida ao longo do tempo. O controle do governo so-
bre a agenda protege a coalizo governamental contra o comportamento
oportunista e imediatista de seus prprios membros. 17
Como vimos, os lderes partidri de mecanismos que
lhes permitem neutralizar o impacto, de estratgias individualistas dos
parlamentares. A apresentao de projetos e emendas a principal arma
dos parlamentares para fazer valer seus interesses particulares. Porm, os
projetos ditados pela lgica eleitoral individualista raramente atingem o
plenrio. A maioria deles dorme nas gavetas das comisses. Analogamen-
te, emendas tendem a ser rejeitadas em votaes simblicas em que os
lderes votam por suas bancadas. '
Obviamente, o poder de agenda no garante que seus detentores
faam valer suas preferncias ante a oposio da maioria. As vantagens
estratgicas decorrentes do controle sobre a agenda protegem a maioria
contra a tentao de seus membros de agir como free riders. As medidas
provisrias tm conseqncias mais significativas, pois afetam a estru-
tura de preferncias dos parlamentares, induzindo-os a cooperar. Dado o
custo de rejeio de uma MP, os parlamentares podem julgar prefervel
aprov-la, tendo em vista os efeitos j produzidos durante sua vigncia.
A escassa autonomia do Poder Legislativo na formulao de polti-
cas pblicas torna a participao no governo ainda mais importante
para os parlamentares interessados em garantir retornos eleitorais.
Sendo assim, o controle, de cargos fornece mecanismos que permitem
cobrar disciplina partidria. Os parlamentares podem incorrer em cus-
tos, votando a favor de medidas contrriasa seus interesses imediatos,
em funo dos ganhos que podem auferir como membros da coalizo de
governo.
Essa nossa concepo questiona o tratamento radicalmente dis-
tinto que se costuma dar ao funconament de coalizo em
regimes parlamentaristas e mostrar que a
compreenso da lgica do processo de decis sistema presidencia-
lista deve tambm levar em conta variveis internas organizao do
prprio processo decisrio. , pacfico que' <:> controle do Executivo sobre
a agenda constitui um trao crucial do sistema parlamentarista. Dada a
separao de poderes no presidencialismo, tem sido grande a resistn-
cia a incorporar plenamente os efeitos dos poderes legislativos do presi-
dente. Mesmo Carey e Shugart (1995a), os primeiros a chamar a ateno
para o papel dos poderes legislativos do presidente, vem-no principal-
- ..
17Ver Huber, 1996.
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mente como' meio de limitar a influncia de uma instituio tida como
antagnica.
O argumento aqui desenvolvido - de que 'esses poderes so um
meio de induzir estratgias cooperativas por parte dos membros da coa-
lizo - nos permite refutar tambm a concluso de Tsebellis de que o
controle sobre a agenda que distingue os dois sistemas de governo.
Esse mesmo controle possvel em sistemas presidencialstas e, mais
importante ainda, produz efeitos semelhantes queles verificados em
sistemas parlamentaristas. Em alguns sistemas presidencialistas, o Exe-
cutivo conta efetivamente com vantagens estratgicas derivadas do con-
trole sobre genda. Por isso os parlamentares, individualmente, tm li-
mitada capacidade de participar no processo de tomada de decises. A
centralizao nega-lhes o acesso necessrio para influenciar a legislao.
Os projetos e emendas por eles introduzidos raramente alcanam o ple-
nrio. Tudo o que podem fazer votar sim ou no para uma agenda defi-
nida sem a sua participao.
O quadro aqui traado no s encontra eco nos depoimentos de par-
lamentares, como tambm resiste a uma anlise cuidadosa das polticas
implementadas nos ltimos governos. Obviamente, o governo no tem
apoio pleno e incondicional de suas bases partidrias. Isso raramente ocor-
re em contextos decisrios, onde o conflito regulado por regras democr-.
ticas. Porm, como mostram as recentes mudanas no pas, o governo no
encontra no Congresso um obstculo intransponvel implementao de
sua agenda.
Por essa razo, o diagnstico da paralisia decisria, aplicado de-
mocracia de 1946, dificilmente se adequaria atual situao. Aquela ex-
perincia democrtica se deu em condies institucionais diversas. Por-
tanto, o funcionamento de governos de coalizo no sistema presidencia-
lista pode ser mais bem compreendido comparando-se as duas experin-
cias democrticas recentes.18
18 Os efeitos dessas diferenas institucionais no padro de interao Executivo-Legislativo
e na produo legal so o foco central da pesquisa que estamos desenvolvendo no mo-
mento. F. Santos (1997) fez uma primeira tentativa de comparar o padro por ns identifi-
cado no perodo posterior Constituio de 1988 com o do perodo 1946-64.
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Poder de agenda, disciplina e apoio
partidrio na Cmara dos Deputados
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STE captulo se baseia na anlise da produo legislativa e das vo-
taes nominais ocorridas entre 1989 e 1998. Atualiza, pois, as s-
ries histricas analisadas nos dois primeiros captulos, reforando
suas concluses e complementando-as com a anlise do sucesso do Exe-
cutivo, do comportamento dos partidos e das coalizes de apoio agen-
da do Executivo.
. Os dados aqui examinados contestam diagnsticos estabelecidos
sobre o desempenho dos sistemas presidencialistas em geral e o funcio-
namento do presidencialismo brasileiro em particular. O Congresso brasi-
leiro no pode ser visto como um obstculo aprovao da agenda legis-
lativa do Executivo. Os governos recentes - ao contrrio do que normal-
mente se propala - tm tido considervel grau de sucesso legislativo..
Da mesma forma, as evidncias no sustentam a afirmao de que
o apoio obtido pelo Executivo tenha resultado da barganha individual com
parlamentares. Mostramos que os partidos se comportam como atores co-
letivos e que o conflito na Cmara se estrutura em linhas partidrias. Os
partidos so coesos, e s bancadas votam de acordo com as indicaes
dos lderes de seus partidos.
Alm de reafirmar a existncia de disciplina partidria, mostra-
mos que os presidentes do perodo ps-1988 comandaram coalizes par-
tidrias e que estas foram responsveis, em ltima anlise, pela aprova-
o da agenda governo. Em outras palavras, o sistema po-
ltico brasileiro no 'opera de forma muito diferente dos regimes .parla-
mentaristas. Os presidentes "formam o governo" da mesma forma que
os primeiros-ministros em sistemas multipartidrios, isto , distribuem
ministrios aos partidos e formam assim uma coalizo que deve assegu-
rar os votos necessrios no Legislativo. As linhas que dividem parla-
mentarismo e presidencialismo no so to rgidas como a literatura
afirma.
103
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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
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A aplicao de uma medida ainda mais rigorosa de sucesso _ a
proporo de projetos apresentados e aprovados no mesmo ano - mostra
um fosso ainda maior entre os dois perodos: enquanto no perodo 1951-64
apenas 17% dos projetos apresentados pelo Executivo foram aprovados
no mesmo ano, no perodo 1989-98,69% dos projetos de lei do Executivo
foram transformados em lei no mesmo ano de sua apresentao. Nova-
mente a variao da taxa anual de aprovao no regime de 1946 bem
maior do que no.atua. A mais alta taxa (45,8 %), no por acaso, ocorreu
no ano de 1962, na vigncia do parlamentarismo. No perodo atual, taxa
equivalente registrou-se apenas uma vez, no ltimo ano do governo Ita-
mar Franco. Nos demais anos, as taxas ficaram prximas ou acima de
70%. A mais alta taxa de sucesso (78,2) foi obtida no primeiro ano do go..
vemo Cardoso.
A tabela 28 nos permite avaliar o efeito desses fatores institucio-
nais nos resultados legislativos. Nela os projetos 'do Executivo e do Legis-
lativo esto discriminados segundo as suas prerrogativas institucionais.
Nas linhas da tabela encontram-se os projetos de lei apresentados entre
1989 e 1998, e nas colunas, os resultados dessas iniciativas. Nas duas pri-
meiras linhas esto as proposies legislativas - medidas provisrias e
leis oramentrias - de iniciativa exclusiva do Executivo que tramitam
no Congresso Nacional, que rene as duas casas legislativas. Na terceira
linha esto os projetos de lei ordinria enviados pelo Executivo, incluindo
medidas administrativas - tambm de iniciativa exclusiva do Executivo
- e outras matrias legislativas sobre as quais Executivo e Legislativo
tm iniciativa concorrente. A penltima, linha representa o total de pro-
postas do Executivo, e a ltima, o total de projetos de iniciativa do Legis-
lativo. .
Como se v, so marcantes as diferenas entre os resultados dos
projetos de lei apresentados pelo Executivo e pelo Legislativo. A taxa
geral de aprovao dos projetos do Executivo alta, eas rejeies so
raras. D-se o oposto com as propostas do Legislativo: a taxa de rejeio
bem mais alta, Cabe ressaltar ainda o significativo nmero de projetos
de iniciativa do Legislativo aprovados pelas duas casas e que so total-
mente vetados
A taxa de dos projetos do Executivo nas reas em que
detm prerrogativas institucionais altssima. Poderes de iniciativa ex-
clusiva e de edio de medidas provisrias com fora de lei do ao Exe-
cutivo um poder de agenda que afeta diretamente osresultados legisla-
tivos. Como se v na tabela, a grande maioria das leis do Executivo
refere-se a matria oramentria. Apenas quatro leis referentes a ma-
trias oramentrias foram rejeitadas nesses 10 anos. Tais projetos re-
ferem-se a pedidos de abertura de crdito alterando a lei oramentria
, vigente. O total de leis que decorrem de medidas provisrias tambm
alto, superando o nmero de leis em que o Executivo no detminicia-
tiva concorrente.
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EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
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Poder institucional e sucesso legislativo

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67 InterparJiamentary Union, 1974 e 1984.
68Bond e Fleisher (1990) analisam indicadorea de sucesso presidencial
mais utilizados, arrolando seus prs e contras':' Neste captulo, fazemos uma combinao.
com as necessrias adaptaes, dos trs indicadores por eles abordados, '
o padro de produo legislativa no .Brasl no se encontra muito
distante daquele observado em regimes parlamentanstas, seja pelo prisma
da iniciativa, seja em relao ao grau de sucesso das proposies do chefe
do Executivo.
Como vimos no captulo 2, o Executivo, dorpina a produo legal,
sendo responsvel por 86% das leis sancionadas.' Dados sobre a predomi-
nncia do Executivo em cerca de 20 pases parlamentaristas mostram ta-
xas equivalentes: 86,4% para o perodo 1971-76 e 89,9% para o perodo
1978-82.
67
O grau de sucesso do governo tambm no fica muito abaixo do
que normalmente se observa nos governos .:earlamentares. No perodo
1989-98,78% dos projetos de lei enviados pelo Executivo foram aprovados
pelo Congresso. Na amostra de pases parlamentaristas j mencionada, a
taxa de sucesso de 81,3%.
A adoo de uma medida mais exigente - a proporo de projetos
apresentados e aprovados no mesmo governo - no altera significativa-
mente a taxa de sucesso de todo o perodo.
68
No decorrer de seus manda-
tos, os presidentes do perodo aprovaram, em mdia, 71%de suas propos-
tas legislativas. Essa taxa se mantmem patamares elevados e no apre-
senta variaes significativas nos diferentes governos. No por acaso, o
governo Collor apresenta o menor grau de sucesso (65%), enquanto os de-
mais tm, o mesmo grau de sucesso. Porm, se esse diferencial pode ser
creditado natureza do apoio poltico com que contavam esses governos,
o alto patamar de sucesso observado em todos eles se deve em grande
parte for institucional do Poder Executivo.
A comparao com o regime de refora esse ponto. Em todo
o perodo/de 1951 a 1964, apenas 52% dos projetos de lei de iniciativa do
Executivo foram aprovados pelo Congresso. Essa taxa cai vertiginosa-
mente quando se consideram os projetos de :lei que os governos conse-
guiram aprovar no decorrer de seus mandatos: apenas 29 %, em mdia.
O governo com maior ndice de petlio Vargas, que
teve 46% de seus projetos de lei aprovados durante o seu mandato. Jus-
celino Kubitschek, apesar da maioria com que contava, aprovou no seu
perodo de governo apenas 29% dos projetos de lei que enviou. Os go-
vernos interinos de Nereu Ramos e tiveram o menor ndice de
sucesso: apenas 10% dos projetos enviados. Joo Goulart aprovou no
,seu governo apenas 19% dos projetos de sua iniciativa,
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105 CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMDNGI
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Consideremos agora as reas de legislao em que Executivo e Le-
gislativo tm iniciativa concorrente, ou seja, os totaiS representados na
terceira linha da tabela. Comparados aos anteriores, o Executivo obtm
menores taxas de aprovao: cerca de 53% dos projetos enviados. Muitos
desses projetos foram retirados pelo Executivo ou encerrados. primeira
vista, isso poderia indicar dificuldades para aprovar a agenda do Execu-
tivo. Mas uma anlise mais detalhada mostra que esse po o caso. ,
Em muitos projetos so encerrados ou anexados a
outros por organizacional e procedimental. Quanto aos
projetos que foram. retirados pelo autor, tambm includos na categoria
"outros", nota-se que a maioria no foi introduzida pelo mesmo presi-
dente que as retirou. Alm disso, anlise de seu contedo revela que difi-
cilmente esses projetos poderiam ter gerado controvrsias capazes de le-
vantar a oposio conressual, Portanto, parece mais plausvel explicar
seu destino pela falta de interesse do Executivo ou por mudanas nas prio-
ridades governamentais, o que, alis, explicaria tambm a retirada de pro-
jetos pelo mesmo presidente. Obviamente, alguns projetos eram de fato
controversos e enfrentaram oposio no Congresso, o que de resto ocorre
em qualquer democracia. Porm, isso certamente no ocorreu em propor-
es que caracterizem uma oposio sistemtica do Congresso.
Os projetos de lei em tramitao tambm podem ser vistos como in-
dcio de resistncia congressual. Antes de mais nada, cabe notar que a
maioria deles foi introduzida pelo atual presidente, Fernando Henrique
Cardoso, e que seu tempo de tramitao inferior ao tempo mdio de
aprovao de um projeto presidencial. Alm disso, dois indicadores nos
permitem afirmar que esses projetos, assim como os que foram retirados
pelo Executivo, deixaram de ser aprovados mais por falta de interesse do
governo em lev-los adiante do que por resistncia do Congresso. O pri-
meiro o assunto que se referem, como j mencionamos antes. b se-
gundo indicador o prprio fluxo de tramitao desses projetos. Como
mostramos no captulo 2, as taxas de aprovao de projetos de lei esto al-
tas e positivamente correlacionadas com sua tramitao em regime de ur-
gncia. A grande maoradas leis sancionadas foi submetida ao regime de
urgncia solicitado' pelos lderes partidrios, o que mostra sua cooperao
com o Executivo. Os projetos de lei que no foram apreciados, por sua vez,
tramitaram em ordinrio aguardando deciso final nas comisses
permanentes, oque alonga consideravelmente seu tempo de trarnintao.
Os dados da tabela 28 mostram um grande sucesso do Executivo,
ao passo que as chances de os parlamentares verem seus
projetos aprovados" Como se v, enorme o nmero de projetos apresen-
tados pelos parlamentares. Assim, torna-se difcil qualquer comparao
com o sucesso do Executivo. Mas se tomarmos por base apenas os proje-
tos transformados em lei, poderemos comparar o sucesso relativo dos dois
poderes. Nesse caso, verificamos que, em todo o perodo, apenas 17% das
leis de iniciativa do Legislativo foram sancionadas no mesmo ano em que
foram apresentadas, ao passo que 86% das leis do Executivo foram apre-
sentadas e sancionadas no mesmo _ano. .

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ORDEM CONSTITUCIONAL
Transf. Em Vetados
emlei RejeitadosOutros* tramitao totalmente
Apres.
E LEGISLATIVO NA
Tabela 28
Resultados dos projetos de lei segundo a iniciativa, 1989-98
Executivo
rmento 902 898 4
Medida
provisria 517 358 14 72
71
Outras leis 655 350 6 i84 115
Total 2.074 1.606 24 256 186 10
Legislativo Total 16.217 262 246 SA
1
15.595
1
114
69Apesar de contabilizadas apenas pela sua edio original, que inclui todas as reedies,
em mdia so editadas mensalmente 4,2 medidas provisrias.
70 Os dados' sobre a ocorrncia de votaes nominais apresentados adiante confirmam o
ponto. As MPs .Qo governo Cardoso simplesmente no foram postas pauta.
Fontes: ProdaseR; Banco deDados Legislativos, Cebrap.
Inclui projetos delei anexados, encerrados, retirados pelo autor e, nocaso das MPs, asque setornaram sem eficcia
ouprejudicadas easrevogadas.
1 Total aproximado que incluitambm a categoria outros.
As taxas de aprovao anual de medidas provisrias variaram de
68 a 100% no perodo, apresentando tendncia de queda a partir de
1994.69Esse declnio, porm, no se deve a possveis resistncias do Le-
gislativo. Ao contrrio, no houve medida provisria rejeitada desde 1992,
e as taxas de aprovao caram porque o Congresso passou a no votar as
MPs enviadas, aceitando suas sucessivas reedies. Essa prtica, como
veremos no captulo 5, pode ser tida como aprovao, na medida em que
a MP se mantm em vigor.7
O nmero de medidas provisrias includasna categoria "outros",
12% do total, inclui as MPs revogadas e as que perderam eficcia, ou seja,
expiraram sem que o Executivo as reeditasse. Uma interpretao apres-
sada pode tomar esses nmeros como indcio de rosistnca s propostas
do Executivo, que, ao antecipar possveis derrotas, no as reedita. No
esse o caso. Em geral, as MPs no so reeditadas porque as razes que le-
varam sua edio deixaram de existir. u;ej'il,:essas MPs muitas vezes
estabelecem polticas ou medidas com prazo determinado, findo o qual se
toma desnecessria a sua manuteno. Alguns casos de MPs que expi-
ram sem reedio ou so revogadas dizem respeito a erros do Executivo,
alguns dos quais posteriormente de nova MP. Isso
ocorreu no Plano Collor, como mostraremos n captulo 6. Por tudo isso, as
taxas de aprovao apresentadas esto de fato subestimadas.

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107 Ao. ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREOO E FERNANOO lIMONGI
71. Cabe lembrar que a grande maioria das leis foi aprovada sob regime de urgncia, que li-
mita o direito de propor emendas" '\.", ,'" ,
72Ver captulos 6 e 7. '
legislativo, que acapacidade de aprovao e mesmo de deliberao sobre
as emendas apresentadas limitada pelo controle que os lderes partidrios
e o Executivo tm sobre a agenda: bem como pelo poder de veto."! Sabe-
mos tambm, com base na anlise de algumas polticas especficas, que
o papel de transformao desempenhado pelo Congresso limitado.
72
A segunda objeo diz respeito importncia das leis aprovadas.
Pode-se as leis aprovadas no seriam as mais importan-
ts. Ou, esteni".rgumento, que h uma associao entre importn-
cia e sucesso, ou seja, passam as leis incontroversas, enquanto se rejeitam
as mais controversas. Deixando de lado os problemas envolvidos na distin-
o entre medidas controversas ou incontroversas, sabe-se que leis de
grande importncia foram aprovadas. E se as mais importantes tendessem
a ser rejeitadas, deveramos observar taxas mais altas de rejeio, por
exemplo, em medidas provisrias. No entanto, ocorre o inverso: as rejei-
es recaem fundamentalmente sobre as propostas do prprio Legislativo.
Pode-se ainda sustentar que os projetos enviados pelo Executivo
no representam a sua agenda efetiva, uma vez que, antevendo dificulda-
des, os presidentes no enviariam tudo o que desejariam ver aprovado.
Essa uma possibilidade real que acreditamos tenha ocorrido, mas no
sabemos com que freqncia ou em que circunstncias, nem que tipo de
proposta leslatva os presidentes desejariam implementar mas no o fi-
zeram por anteciparem obstculos no Congresso. Portanto, a mera possi-
bilidade de que isso tenha ocorrido no pode servir de base para contes-
tar concluses a respeito das propostas legislativas de fato enviadas. Tam-
pouco as alegaes dos membros do Executivo so suficientes para com-
provar a existncia de .uma agenda potencial no enviada, uma vez que
tais alegaes podem fazer parte da poltica de fazer acusaes e reivindi-
car crditos. No h razes para acreditar que os presidentes no esta-
riam dispostos a transferir os custos da rejeio ao Congresso. Ou seja, se
o Executivo de fato sbe o que quer, por que deixaria um certo projeto en-
gavetado? Por que no envi-lo ao Congresso e deixar que este tenha de
fato que agir como um obstculo?
" .
Com isso po estamos afirmando que o Executivo impe sua von-
tade ao Congres11P,'pi?:erqueum projeto proposto pelo presidente trans-
formado pelo Legisitiv60u que o presidente antecipa as preferncias do
Legislativo no o mesmo que dizer que o Congresso um obstculo. Afi-
nal, sob uni governo democrtico, deve-se esperar que o Legislativo possa
exercer influncia sobre as polticas pblicas. A questo fundamental re-
mete s bases da negociao entre Executivo e Legislativo: se ela se funda
nos interesses individuais dos congressistas ou nos partidos. Eis o ponto
que passamos a discutir.
'lji'i:!:



EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL -
Fontes: Prodasen; Banco seDados Legislativos. Cebrap. "
1Exclui 898 leisoramentrias e48aberturas decrditos solicitados atravs lleMP.
2 Inclui apenas osprojetos aprovados pela Cmara, em tramitao noSenado at dezembro de1994,
Tabela 29
Resultados dosprojetospor origem e assunto, 1989-98
Transf. emlei
Rejeitados
Em tramitao
__ __'''-H''_'_''_''_'''_''_'R''''H''' "H'" H_ ... _._.___._ .... M__ .._._....__ ....M.._M......_._.._... ,,M........ _
Exee. Leg. Exee. Leg: EXile. Leg.
... _._.._____.____._____.___._.... __._H... ____ ..__...__ .__...._-
Econmica 232 50 13 23 48 30
Administrativa 247 44 4 35 54 20
Social
178 148 3 66 73 241
Outras 3 20 -
34 4 14
Total
660
1
262 20 158 179 305
2
Ao.
A aqenda do Executivo econmica e administrativa, enquanto a
do Legislativo social. Na rea econmica, a ao executiva marcada
pela gesto macroeconmica, onde se incluem trs planos de estabiliza-
o. O contedo da legislao social e administrativa iniciada pelo Exe-
cutivo revela uma ao complementar quela desenvolvida na rea eco-
nmica. Muitas das medidas a tomadas compreendiam a implementa-
o de mudanas no sistema de seguridade social e de reorganizao
administrativa do Estado.' .
A rea social a nica onde o nmero de leis iniciadas pelo Con-
gresso se aproxima das do Executivo. Ao. longo do perodo, porm, au-
menta a capacidade do Legislativo para de sua iniciativa.
1'( e: ... V41;,--" ,."
Excluindo as leis de iniciativa exclusiva observa-se que, a
partir de 1994, o nmero de leis sancionadas de iniciativa do Legislativo
tem superado o nmero de leis do Executivo. Apesar de positivo, esse
fato demanda investigao mais detalhada !':l deve ser tomado com al-
guma cautela, pois, como o perodo de tranuta dos projetos do Legisla-
tivo mais longo, essa vantagempode refletir apenas o final desse ciclo.
, Antecipamos duas possveis objees s concluses que tiramos dos
dados aqui apresentados. Primeiro, o Congresso poderia mudar de tal forma
os projetos submetidos pelo Executivo que difclmente se poderia reconhe-
cer na lei .aprovada q.projeto original. os prlamentares apresentam
grande nmero de emendas, eno se pode dizer COI!). preciso a extenso
das alteraes Sabemos, porm, pela nossa anlise do processo
Verifica-se tambm, como mostra a tabela 29, que Executivo e Le-
gislativo tm diferentes agendas legislativas.
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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO. E FERNANDO LIMONGI
75Para usar o jargo. sstatstco, trata-se de uma amostra que sofre do vis de auto-seleo.
No caso, a auto-seleo no significa excluso das matrias controversas mas sim o fato de
a amostra ser gerada por um processo que est associado aos resultados. Lideres solicitam
votaes nominais antecipando seus efeitos.
76Ainda assim, votaes que podem ser classificadas como consensuais.
Votaes iip;d{;ads': nas quais lideres dos sete grandes partidos indicaram votos
sirrillares e em que 90%ou mais dos deputados votaram da mesma forma foram excludas.
Em suas anlises, Mainwaring & Lifin (1997) adotaram um limite de 25%. usual nas anli-
ses sobre os EstadoS Unidos. Nossos resultados no mudariam significativamente se tivs-
semos usado esse limite, mas 9 consideramos muito exigente para um sistema multiparti-
dro, Os partidos de esquerda (PSB, PDT, PT, PCB e PCdoB), tomados em conjunto, nunca
controlaram mais que 25% das cadeiras.
77De acordo com oRegimento Interno, lideres que representem pelo menos 5% das cadei-
ras podem anunciar publicamente como vota o partido na proposio em pauta.
o prazo de uma hora a partir da anterior, trata-se de recurso reservado
para situaes politicamente relevantes com base em clculos polticos.
Em suma, o conjunto de decises com que estamos lidando ge-
rado endogenamente pelo processo poltico75 e marcado por algum grau
de conflito poltico.
76
Esto includas as reformas econmica e social em-
preendidas pelos governos Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso
que constituem a grande maioria das votaes nominais obrigatrias. De
outro lado, votaes levadas a cabo por fora da solicitao
dos lderes paitiiihos, boa parte delas ocorreu na apreciao de medidas
provisrias emitidas como parte de sucessivos planos econmicos de
combate inflao. Portanto, estamos lidando com grande nmero de pro-
postas importantes e controversas que foram apreciadas pelos deputados.
A tabela 30 traz a distribuio por governo de votaes nominais,
distinguindo o tipo da matria (substantiva ou procedimental); o quorum
exigido para legislao ordinria ou constitucional; e o lOGUS decisrio
(Congresso Nacional e Cmara dos Deputados). Traz tambm aproporo
de deputados que, em cada uma dessas situaes, votou de acordo com
o encaminhamento de voto dos lderes de seus partidos,"? isso , a pro-
poro de votos disciplnados. A tabela mostra que as votaes nominais
de matrias substantivas excederam em muito as que diziam respeito a
procedimentos - por exemplo, inverso de pauta, preferncias, priorida-
des etc., mas que no podem ser dissociadas das questes substantivas a
que se referiam. V-se ainda que o conflito poltico migrou do Congresso
Nacional, frum das decises relativas a medidas provisrias e matrias
oramentrias, para a Cmara dos Deputados, onde se votam as mat-
rias constitucionais e as leis ordinrias de tramitao bicameral seqen-
cial. Isso mostra as diferenas entre os governos Sarney e Collor, de um
lado, e Fernando Henrique Cardoso, de outro, no que diz respeito a suas
agendas legislativas e ao padro de relao entre Executivo e Legisla-
tivo neles estabelecido. Nos dois primeiros governos, o conflito se deu
basicamente na aprovao dos planos de estabilizao, enquanto no l-
timo, o Congresso passou a aceitar a estratgia de reedio de MPs refe-
rentes ao Plano Real. Sendo assim, o conflito se deu fundamentalmente

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ORDEM CONSTITUCIONAL
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E LEGISLATIVO
Padro de conflito e disciplina partidria
73No Congresso Nacional, Cmara e Senado se renem em sesso conjunta, mas as votaes
so realizadas separadamente. Neste capitulo, consideramos apenas os votos dos deputados.
74 A rigor, um pedida de verificao de quorum deve ser subscrito por 6% de parlamentares
ou lderes que representem essa proporo. Na prtica, so solicitados apenas pelos lderes
dos partidos que detm a percentagem requerida. Portanto, os lideres dos pequenos parti-
dos no tm este direito.
Entre o final dos trabalhos constituintes e o final da 50 legislatura
(fevereiro de 1999), 675 votaes tiveram lugr na? sesses da Cmara
dos Deputados e do Congresso Nacional.
73
Essas votaes no corres-
pondem de maneira estrita aos projetos de lei submetidoS ao plenrio da
CD e do CN de que tratamos na seo anterior. Primeiro porque as vota-
es nominais se referem tambm a emenc;ls;nstitucionais e leis com-
plementares que no foram tratadas nessa Alm disso, como se
sabe, a maioria dos projetos aprovada por votao simblica em que os
votos individuais dos parlamehtares no so registrados, cabendo ao
presidente da Mesa declarar o resultado.
Votaes nominais ocorrem em duas situaes. As matrias que, por
determinao constitucional ou regimental, requerem quorum qualificado
para sua aprovao so submetidas compulsoriamente a votao nominal.
Isso se d no caso da aprovao de emendas constitucionais e leis comple-
mentares ou de pedidos de urgncia urgentssima. Em votaes de mat-
rias constitucionais, o nmero de votaes nominais pode multiplicar-se
devido apresentao de destaques para votao em separado, tanto das
emendas apresentadas como das partes destacadas do texto integral.
Votaes nominais ocorrem tambm aps uma votao simblica
mediante pedido de verificao de quorum solicitado por lderes partid-
rios. 74 Evidentemente, os lderes requerem votao nominal baseados em
clculos polticos. Eles podem esperar inverter a deciso e/ou aumentar
os custos polticos de seus adversrios, que tm seus votos registrados e
so obrigados a obter o quorum regimental mnimo.
Em geral, as. votaes nominais no-obrigatrias foram solicitadas
pelos partidos de esquerda, principalmente PDT e PT, responsveis por
cerca de 213 dos peclidos nesse sentido. As votaes no levaram inverso
dos resultados proclamados em funo da votao simblica. Entretanto,
ainda que no invertam os resultados, os partidos de esquerda aumentam
seu poder de barganha ao forar que os deputados dos demais partidos re-
gistrem seus votos em situaes delicadas. Da mesma forma; reafirmam as
diferenas programticas que os separamdos demais partidos.
Nos casos em que a votao nominal rio obrigatria, os pr-
prios partidos definem o subconjunto de decises que sero objeto de
votao nominal a partir da prpria disputa poltica. Como no se pode
solicitar votaes nominais"dada a vigncia da re-
graque impede a realizao de nova antes de decorrido
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110 EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL
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nen r", n", 'I,," "li """'''" lomn""t'da. na tabela 30. A di'dplina mdia
"n "r'" li, ii', f", "n O.,fi % So"'O,,t. em 12 Votaes nO_ais a disciphna 101 Ilill1llrJ/ 11 'II/'X,,'/II
, lI lIi<;(;iplilin Illr)llll nlt.u nos sete grandes partidoS"(PT, PDT, PSDB,
PM' >fi, r"f'f', 1'1'1, PI4J )'1" I'e" "'"os os pa'tidos, a distdbui<;o est con-
COII!.lIlfll1 'Jln; CII/'H}f1 110 nl!.a lliiJCiplina, isto , as-mdias so "puxadas"
1'''''' r,""" "'" "'u"na ''''''''O' ",.os de baixad',,;plina, como se Pode no.
Cn ""',, f"r", "n, ",",1;",. "'" .empre supe,ior mdia. A disciPlina
"'n"" "'m""''''It" "" "'"""''',,' PT e PDT, em todos os 90vemos, apre.
"0",-',,,, """"" 'chno tio 90% n prximas de 100%, no caso do PrimeiJo;
Dt""", o, IUHl.I""o do ""oita, n rneia disciplinado, em todos o, govemos, e
o 1'1"1., 'I "1'1: "'"ea",,,. te" "'feriar a 80% (79,5%I no 90vemo .am"V,
mu<, OI" ,,,."'., n,,,,. "'a,"plJnado que o PPB, que epre,enta mais altos
'n,I;n". ", ''''"'"h"e "0 gOVe,,,o Collor. A dis,"PlIna mdJa dos PartIdos
Vurlolt I)(/Il!;() iH) longo (lo tampo, mas se existe uma tendncia geral ela
VUI 110 110 CtellGlInento. A disciplina registrada no ltimo governo
P?'o 1'1"1.. r""" "SDB, '''''Ido, re'ponsvels pela eleio do pre"dente,
dlglOl '1" ",r,. {J PMD1J, 'eO""Ulo tendncia 'dentificada nos de
CO,H1.10 9.''' (,HHnI, o 1JI(l1J(J1'/ c1ifJUiPlinado, mas ainda assim apresenta dISCI-
pJJl111 IU9,l;fj!le fJ4%, A 1.I1be10 31 reproduz os dados.
f''''I,. ,. "'onlU"'"'"1 """ o, dados aO'esenlado, no so Suficientes
PI1IU 11 IlfinIJ11l,:o tio qUea disciplina partidria alta. Na real-
durlo, ofl"..o Ped" "tll",,"ra'o. Alta em relaOo a qu? A !itera_
"'" O"nllge "lU"ornporaes sistem,;cas sobr

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quo 111J1l911l IJltJVil'ittl o tltlllntlt11l 1101'1 textos em que ela deduzida das re-
tll1'1 It,tnRi,tj l'iel1l J19J1hulllll dvida, muito mais alta 'do que a normal-
ll1mll.ti llifUllIl(]o pela 111tlialm!ltJca.
'I!lAtI 11'.. ' '. ......... J H' d'
l'lh ll/lerflR /llil' ReIORlrillgell1 ao voto contrrio ou favorave, a 1_
Vl1lt<ou " /I /I,.... fI" IlllIHil' li IJIII1m.io ""1 liberto ou liberar a bancada que tm significados bas-
'''n" ,I,,,,",. """",1",,; "'I"""" "" """oro, """ """,""0" '" "'_e.. no..
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l1. hl l l a tratnda como equivalente indicao de voto
Clllll.11l11t1 1/1'" IIlFlIII ,In llletFll11l dn hal1cada voto, Como na grande maioria dos casos
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dll Vl11HIIJAI1R ''''''111111, MAII 1\ 111/Aflm 1\ VorificAda Por Pedarsen (1976) e Svensson
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EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL


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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
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o importante saber se a disciplina existente suficiente para
tornar o plenrio previsvel. Calculando o resultado esperado com base
na indicao dos lderes e assumindo a disciplina absoluta _ todos os
deputados seguem a indicao de seus lderes -, podemos prever cor.
retamente (aprovao ou rejeio) de 94% dos resultados (441 dos 470)
nas matrias que exigiram maioria simples ou absoluta para aprovao.
Em matrias constitucionais, a necessidade de atingir o quorum
qualificado pede.uma interpretao mais circunstanciada dos dados. Em
178 das 205 votaes de matrias constitucionais (86,8%), a maioria pro.
jetada pelas indicaes dos lderes partidrios prevaleceu. Nos 27 casos
restantes, a maioria esperada era superior maioria absoluta, mas infe-
rior aos 3/5 necessrios em seis votaes. Portanto, a disciplina e a pre-
sena no poderiam ter invertido o resultado observado: a maioria per.
deu por no reunir os 3/5 dos votos necessrios para a aprovao da ma-
tria. Nas 19 votaes restantes, as derrotas da maioria se deram pela
combinao de votos indisciplinados e faltas. Nesses casos, se todos os
presentes votassem de acordo com a diretriz de seu partido, os resulta-
dos poderiam ser alterados.
Os dados apresentados permitem concluir que os partidos polticos
so os jogadores decisivos no Legislativo. O processo decisrio est longe
de ser catico. Ao contrrio, previsvel, e a informao relevante para ante-
cipar os resultados a posio anunciada publicamente pelos partidos. Pre-
vises acerca dos resultados com base na posio dos partidos raramente
redundam em erro. Informaes adicionais permitem reduzir significativa-
mente a margem de erro. Ocomportamento do plenrio no traz surpresas.
Alm de previsvel, o conflito partidrio se mostra estruturado e
obedece a um padro unidimensional. Os partidos podem ser dispostos
no continuum ideolgico convencional que vai da esquerda direita de
acordo com a posio que normalmente se lhes atribui e que transparece
em pesquisas sobre as opinies dos parlamentares.
81
Da esquerda para a
direita, os partidos ocupam as seguintes posies no espao ideolgico:
PT, PDT, PSDB, PMDB, PTB, PFL, PPB.
No Legislativo, esse ordenamento aparece de maneira clara nos en-
caminhamentos de votao feitos pelos lderes partidrios. A probabilidade
de indicaes semelhantes cai monotonicamente medida que aumenta a
distncia ideolgica entre os partidos. Quando distinguimos os diferentes
governos, vemos que as alianas feitas no foram invariantes ao longo do
tempo, mostrando que os partidos so capazes de alterar suas alianas es-
tratgicas, o que no seno outra forma de afirmar que so atores coleti-
vos. O caso mais conspcuo o da aproximao PFL-PSDB, cuja taxa de in-
dicaes semelhantes passou de. 42,5% no governo Collor para 92,1% no
governo Fernando Henrique. A tabela 32 mostra os detalhes.
81Ver Kinzo, 1993; Rodrigues, 1995; e Idesp, 1991.

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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANOO LIMONGI


Tabela 33
Bancadas partidrias por ano (% decadeiras), 1989-98
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P. dir. PP8 PFL PI8 PMOB PSOB POI PT P. esq.
__ ..._____.. HH_.___ __ ___..___H___..___ __
1989 9 6 20 5 38 9 6 3 3
1990 16 6 18 6 28 12 7 3 4
1991 18 9 16 7 21 8 9 7 4
1992 20 9 17 6 20 8 8 7 4
1993 17 12 17 6 20 9 7 7 4
1994 16 12 18 6 19 10 7 7
1995 9 11 18 6 20 14 5 10 6
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1996 3 17 19 5 19 16 5 10 5
1997 3 . 15 21 4 18 18 4 10 5
1998 3 15 21 4 17 19 "4 10 6
Fontes: Secretaria daMesa daCmara dos Deputados; Banco deDados Legislativos. Cebrap.
82Note-se que, se a liberao se encontrar entre o sim e o no (ou vice-versa), a aliana ser
classificada como contqua. Os casos a11bguos so aqueles em que a liberao se encontra
entre duas indcaes similares.
Esse ordenamento d origem a um padro de alianas partidrias
em plenrio que obedece ao princpio da contiguidade ideolgica. A partir
das indicaes dos lderes, possvel classificar como ideologicamente co-
nectadas nada menos que 75,8% das votaes ocorridas no perodo. Das
restantes, 13,5% so votaes que falta de melhor nome chamamos de
ambguas, pois o que nos impede de classific-las como contguas a pre-
sena de bancadas liberadas em posies no esperadas. Se as liberaes
no fossem levatls fn conta, elas seriam classificadas como contguas.
82
Portanto, as votaes inequivocamente no-contguas, que chamamos de
alianas ad hoc, se restringem a 11,3%dos casos;'
Como os partidos so disciplinados e o conflito em plenrio tende a
obedecer a umpadro unidimensional, a percentagem de cadeiras controla-
das por cada partido nos informa que coalizes majoritrias ideologicamen-
te conectadas seriam possveis: A tabela 33 mostra que nenhum dos trs
blocos ideolgicos (esquerda, centro ou direita) poderia ter governado isola-

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21,3
6,4
8,5
12,0
8,0
14,8
6,4
7,6
20,0
11,5
26,2
7,2
10,2
12,0
34,5
32,8
9,4
16,0
44,0
53,1
44,3
11,2
22,7

:e

56,0
:;Ji
,;
77,0

57,4
86,9
81,3
, POT
PFL PT8 PM08 PSOB
Tabela 32
Proporo de indicaes similares por governo
Votaes nominais, 1989-99*
Sarney 56,0 64,0 48,0 48,0 32,0
Collor 78,8 69,0 59,3 41:6 15,0
Itamar 62,3 50,8 52,5 45,9 26,2
FHC 81,3 85,8 84,9 84,5 11,2
Total 82,3 78,8 76,1 72,0 14,0
Sarney
44,0 92,0 48,0 16,0
Collor
75,2
16,8
Itamar
49,2 49,2 50,8 26,2
FHC
93,4 89,5
92,1 8,5
Total
84,3 82,2 78,1 11,9
Sarney
36,0 44,0 20,0
Collor
59,3 37,2 18,6
Itamar
63,9 65,6 36,1
FHC
87,5 88,6 10,1
Total
78,5 75,9 14,3
Sarney
44,0 16,0
Collor
62,8 42,5
Itamar
78,7 45,9
FH
89,5 11,8
Ttl
82,2 20,4
Sarney
52,0
Collor
48,7
Itamar
. 49,2
FHC
12,3
Total
23,5
Sarney
Collor
Itamar
FHC
Total
EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL
Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco deDados Legislativos, Cebrap.
* At fevereiro de1999, final dalegislatura correspondente aoprimeiro governo FHC.
POT
PSOB
PMOB
PTS
PFL
PPB
...
'lJ
I
1
116 ... E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREOO E FERNANOO LIMONGI
... 117
damente no perodo.
83
A direita, na verdade, controlou pouco mais de 50%
das cadeiras ao longo da 50 legislatura, mas a exigidade de sua maioria e
a falta de maioria no Senado nunca lhe possibilitaram governar soznha.?
Em geral, portanto, os partidos de centro servem de suporte para
a construo de maiorias mnimas ideologicamente conectadas, quer
esquerda quer. direita. Em todo o perodo, como a fora relativa da di-
reita sempre foi bem superior da esquerda, a coalizo de Centro-direita
acabou por dominar o plenrio. O conflito tlpiC'e:rrt plenrio aquele em
que os partidos de esquerda enfrentam os partidos de centro-direita.
Vale observar que, mesmo quando o PSDB pendeu para a esquerda, a
coalizo de centro-direita sempre controlou um nmero de cadeiras sufi-
ciente para a construo de maiorias confortveis. Votaes em que os
partidos de centro votam com os partidos de esquerda para enfrentar a
direita ocorreram durante o governo Collor, mas com o tempo se torna-
ram cada vez mais raras.
A distribuio das cadeiras por partidos limita as possibilidades de
formao de maiorias em plenrio. Maiorias confortveis no podem ser
tomadas como indicadores da ausncia de conflitos verdadeiramente divi-
srios e/ou de que as lideranas evitam votaes apertadas. A tabela 34
mostra os dados sobre a disciplina do plenrio por "grau de risco" da vo-
Tabela 34
Disciplina do plenrio* por taxa de risco e quorum, 1989-99**
~ _ __~ ___~ . __ ____._.__.__.. _______'M'____ ____. ___________._.______
Maioria simples Maioria absoluta Maioria de315
___.__.____._.H_____.____~ _ . _____...______
N Disc. % N Disc. % N Disc. %
M.__.__H._._.... _.__..._. ___..... __.___ M..._...___......_. ___._.._____._.._..H._._._.__...._.._.______.._..__~ __..._._M______..___._.___H._____..._"._
0-10 18 80 22 88 39 89
10-20 37 86 6 87 37 91
20-30 38 88 8 90 121 90
30-40 94 91 22 93 8 90
40-50 205 92 6 94
50-60 14 87
Fontes: Dirio doCongresso Nacional; Banco deDados Legislativos, Cebrap.
N= 675
Disciplina doplenrio: %devotos deacordo com aindicao doIider.
At fevereiro de1999, final dalegislatura correspondente aoprimeiroqoverno FHC.
B3 Os dados apresentados so calculados combase em mdias mensais. V-se que as trocas en-
tre partidos no afetaram sensivelmente a correlao de foras no Legislativo, tendo represen-
tado antes um rearranjo nos blocos ideolgicos do que uma migrao anrquica entre siglas.
B4 Em boa medida, os sucessos e insucessos do governo Collor podem ser creditados es-
tratgia poltica do govern, que julgou ser possvel governar sem o concurso do PMDB.
Para maiores detalhes a esse respeito, ver as consideraes feitas adiante e o captulo 6.
\ : ~ : . ~
tao. O grau de risco definido pela percentagem de votos esperados
que a maioria pode perder sem que seja derrotada. Como se pode ver,
votaes apertadas no so raras, e a disciplina mdia se mantm ele-
vada qualquer que seja o grau do conflito em questo.85
Na verdade, a formao de maiorias em plenrio obedece a uma
lqica que extravasa o Legislativo. No Brasil ps-Constituio de 1988,
conforme demonstramos na primeira parte deste captulo, o Executivo
o principal Ieqislador de jure e de fato. Isso significa que, em boa me-
dida, o Legisltiv'vota a agenda do Executivo. Portanto, cabe esperar
que o Executivo procure organizar uma maioria partidria que o apoie
de maneira consistente. Os dados apresentados at aqui permitem sus-
tentar que o apoio ao Executivo pode ser organizado em bases partid-
rias. No h razes para acreditar, como normalmente se afirma, que o
Executivoprefira a formao de coalizes ad hoc e circunstanciais a um
apoio consistente e permanente.
Coalizes governamentais e apoio agenda do Executivo
Como vimos no primeiro captulo, a literatura sobre regimes presi-
dencialistas tende a desconsiderar, sem oferecer boas razes para tanto,
a possibilidade de que presidentes sejam apoiados por coalizes parti-
drias. Presidentes podem formar o governo da mesma forma que pri-
meiro-ministros: distribuindo pastas. A tabela 35 contm as informaes
referentes aos sete ministrios identificados no perodo.
Para acompanhar o desempenho dessa coalizo em plenrio, preci-
samos identificar as matrias que pertenciam agenda do Executivo.
Para tanto, tomamos a indicao do voto do lder do governo como de-
monstrao inequvoca do interesse e da posio do governo com relao
matria. Mas sabemos que, pelas razes mais diversas, o lder do go-
verno pode no indicar voto mesmo quando a matria faz parte da
agenda d Executivo. s vezes, a posio do governo pode ser dema-
siado bvia, dispensando a manifestao explcita do lder. Outras vezes,
a indicao dos lderes dos partidos que apiam o governo pode ser sufi-
ciente para esclarecer o plenrio. Porm, para evitar julgamentos subjeti-
vos, no consideramos votaes desse tipo como parte da agenda do
Executivo. No entanto, a posio do Executivo pode ser dada como certa
nas votaes de pibjetos por ele introduzidos. Nesse caso, inferimos a
posio do governo mesmo sem a indicao do lder doqovemo. Vale ob-
servar que, de acordo com esse critrio, emendas aos projetos do Execu-
B5 O grau de risco parece ser o melhor controle para testar a estabilidade e as conseqn-
cias da disciplina partidria para o processo decisrio, na medida em que oferece um indi-
cador da confiana dos lderes na fidelidade de suas bancadas.
119 A
Fontes: Oirio doCongresso Nacional; Banco deDados Legislativos. Cebrap.
Lderes partidrios membros dacoalizo presidencial conforme a tabela 35.
At fevereiro de1999, final dalegislatura correspondente ao primeiro governo FHC.
Tabela 36
Apoio da coalizo degoverno agenda presidencial
segundo as indicaes dos Ideres*
Votaes nominais, 1989-99**
Coalizo unida Coalizo dividida Total
Ministrios N %Disc. N %Disc. N %Disc.
Sarney 7 88,1 1 19,2 8 79.5
Collor I 49 89,6 15 49,4 64 79,9
Collor 11 10 92,7 - - 10 92,7
Franco I 24 82,0 7 67,1 31 79,9
Franco 11 96,5 2 73,9 7 90,0
FHC I 89 90,6 7 49,0 96 67,2
FHC 11 245 89,7 13 67,0 258 87,a
Total 429. 89,7 45 57,8 474 86,7
87Nesses casos, diminui o apoio ao presidente dentro de sua coalizo.
voto dos lderes partidrios e dos votos dos deputados que fazem parte da
coalizo presidencial. Quanto aos lderes, o conjunto de suas indicaes
pode ser classificado de duas maneiras distintas. A coalizo pode apre-
sentar o comportamento que dela se espera, isto , todos os lderes dos
partidos-membros da' coalizo seguem a orientao do governo. A se-
gunda situao ocorre quando pelo menos um lder declara posio con-
trria do governo. Distinguindo essas duas situaes, podemos testar se
a coalizo a partir da distribuio de pastas ministeriais de
fato existe em plenrio. As votaes em que um ou mais lderes liberaram
suas bancadas ou no indicaram seu voto (26 casos) so tratadas como se
a coalizo estivesse unida.
87
Os dados arrolados na tabela 36 permitem concluir que os partidos
que recebem pastas ministeriais tendem a apoiar a agenda legislativa do
governo quando esta vem a voto. Em mais de nove entre 10 votaes, a
coalizo presidencial contou com o apoio de todos os lderes dos partidos
que receberam pastas ministeriais. Oposio ostensiva de um dos parti-
dos da coalizo ocorre em menos do que 10% dos casos. .

'_;)


\,;

:'l
'1
1
j



Datade incio
da coalizo
56,5
1/89
47,9
3/90
52,6. 4/92
52,8
10/92
60,3
8/93
58,0
1/95
74,3
5/96
Proporo mdia de
cadeiras no Legislativo*
Fontes: Adaptado deAmorim Neto (1995) e dedados cedidos por Rachei Meneguelio (1996). Dados sobre proporo de
cadeiras: Banco deDados Legislativos, Cebrap.
Cmara dos Deputados,
1 Durante ogoverno Colior. oPFL liderou obloco parlamentar composto pelos pequenos partidos dedireita.
Com base nesses dois critrios, 474 votaes foram consideradas
pertencentes agenda presidencial. Do ponto de vista do comportamento
do plenrio, tais votaes no se distinguem muito das demais, seja
quanto disciplina mdia, seja quanto ao padro do conflito. Quando
muito, a disciplina mdia do plenrio um t?qU:<>. mais alta nas votaes
que fazem parte da agenda presidencial do'que.'uasdemais - 90 e 89%
respectivamente. Dada essa disciplina, a previsibilidade das decises se
mantm como norma.
Como a coalizo partidria que apia ggyerno no tem existncia
formal, precisamos traar o seu comportamento a partir das indicaes de
86 A agenda presidencial submetida ao Legislativo bem mais ampla que a tratada nas
anlises a seguir. Em primeiro lugar, parte dela aprovada em votaes simblicas. Por ou-
tro lado. no h como identificar a posio do Executivo em algumas votaes. Vale notar
que o lder do governo pode se omitir justamente nos casos emque haja conflito na base de
apoio ao governo. O ponto tratado adiante. ..,.' .
i: I
I Ministrios Partidos
Sarney PFLPMD8
Collor I
PDSPFL-PT8 (bloco)l
Collor 11
PDS.PFL.PT8 (bloco)
1
Franco I
PFL-PT8PMD8PSD8PS8
Franco 11
PPPFLPT8PMD8PSD8
Fernando Henrique
Cardoso I
PFLPTBPMDBPSDB
Fernando Henrique
Cardoso 11
PPBPFLPT8PMD8PSD8
m -' - - '" , L,,,, ";',P',,;
!
118 A EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL A
__ - , , __ ,,__'_ ___c, __ "" -- "'I """'" cstaus "."""""' , ""...oo u, .."
. tivo no so automaticamente consderadas." Identificada aposio do t
tIl governo nas matrias, possvel aferir o apoio dos partidos da coalizo
1t agenda presidencial.
!
Ir
j Tabela 35 \
..r: Coalizes governamentais, .
II
. :jj-. i <:'
120 .. E LEGISLATIVO NA. NOVA OROEM CONSTITUCIONAL
ARGELINA CHE1BUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
.... 121
Os parlamentares filiados aos partidos membros da coalizo votam
com seus lderes, isto , do sustentao poltica ao Executivo nas medi-
das que fazem parte da sua agenda. Em mdia, 86,7% dos deputados filia-
dos aos partidos que do sustentao ao governo votam em apoio
agenda presidencial. Vale observar que no h variao significativa no
apoio por presidncia. A variao observada depende do apoio dos parti-
dos-membros da coalizo. Quando esta se apresenta unida, o apoio mdio
similar disciplina mdia do plenrio, de 90%. O apoio
cai para 57,8% quando o governo perde o apoio de pelo menos um dos
partidos que lhe do sustentao. Anlise circunstanciada revela que a
coalizo governamental vota unida nas votaes verdadeiramente impor-
tantes para o governo. Em geral, o dissenso interno aparece em questes
que no comprometem a implementao do programa do governo.
O apoio dos parlamentares ao governo no incondicional, e sua
fidelidade maior partidria em vez de governista, como se depreende
do fato de o apoio ao governo diminuir quando h dissenses partid-
rias na coalizo presidencial. Isso porque o deputado segue o lder do
partido, e no o lder do governo, quando eles no esto de acordo. 88
A coalizo partidria que d sustentao poltica ao Executivo ga-
rante a vitria deste na vasta maioria das .votaes relativas sua
agenda. Nas matrias que requeriam quorum simples ou maioria abso-
luta, o Executivo venceu 258 das 297 votaes nominais. Isso porque os
partidos que apoiavam o presidente contavam com maioria e votaram de
maneira unida em 245 dessas 258 vitrias. Em geral, as derrotas presi-
denciais ocorreram quando faltou coeso interna coalizo presidencial.
Quando a coalizo presidencial se dividiu, houve 16 derrotas em 39 vo-
taes. Como nos casos de conflito os deputados seguem o partido, e
no o lder do governo, das 29 derrotas presidenciais, apenas sete se de-
veram falta de disciplina do plenrio. Pr outro lado, foram rarssimas
as vitrias - somente quatro casos - em que o Executivo s poderia
vencer com base na indisciplina da oposio.
O governo Collor concentra o maior nmero de derrotas presiden-
ciais: 16 das 29 derrotas colhidas por presidentes em matrias no-cons-
titucionais se deram em seu governo. Como sua agenda compreendeu
69 votaes desse tipo, o governo Collor amarqou alqo como uma der-
rota a cada cinco votaes.
89
Como a coalizo formada por Collor con-
tava com maioria escassa, as derrotas ocorreram mesmo quando a coali-
zo de apoio ao governo marchou unida parao plenrio. As derrotas do
governo no podem ser credidatas falta de disciplina de sua base de
apoio, e sim disciplina das oposies - especialmente o PMDB -, que
88 Essa mais uma evidncia de que os lderes partidrios representam os interesses de
suas bancadas. Do contrrio, no seriam respaldados por suas bancadas.
89Para fins de comparao, o governo Collor foi derrotado em 26,1%das votaes no-cons-
titucionais, e o gov.erno Fernando Henrique, em 5,3%,
negaram ao presidente os poucos votos que lhe faltavam para obter a
maioria. Quando esperou contar com a indisciplina da oposio para ven-
cer, Collor obteve quatro vitrias e 14 derrotas. O SUcesso das iniciativas
legislativas dependia do apoio do PMDB; quando contou com esse
apoio, Collor raramente foi derrotado. As dificuldades polticas enfrenta-
das por Collor no se devem, pois, minguada bancada do PRN, e sim
sua estratgia de confronto com o PMDB.

Tabela 37
'\
f
Resultados dasvotaes e apoio agenda doExecutivo,
por comportamento dacoalizo governamental
Votaes no-constitucionais: 1989-99
Presidente
Resultado
Coalizo governo
N Apoio %
Sarney
Vitria
Unida
7 88,1
Vitria
Dividida
Derrota
Unida
Derrota DiVidida
1 19,2
Collor
Vitria
Unida
48
94,0
Vitria
Dividida
8 53,0
Derrota
Unida
9 74,0
Derrota
Dividida
7
34,2
Itamar
Vitria
Unida
19
86,3
Vitria
Dividida
8 71,2
Derrota
Unida
1
48,0
Derrota
Dividida
1
48,2
FHC
Vitri
Unida
171
91,3
Vitria
Dividida
7 71,2
Derrota
Unida
3
39,0
Derrota
Dividida
7
40,1
Total
.
Unida
245
91,3
Vitria
Dividida
23
68,1
Derrota
Unida
13
65,6
Derrota
Dividida
16
37,1
fontes: Dirio doCongresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Inclui as votaes que requerem maioria absoluta.
122 Ao.
EXECUTIVO E LEGISLATIVO
NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
ARGELINA CHEIRUS FIGUEIREDO E FERNAIJOO llMONGI Ao. 123
A tabela 38 mostra o comportamento das coalizes nas votaes
referentes a matrias constitucionais, que, como se v, se concentram
no ltimo governo.
Tabela 38
Resultados das votaes e apoio lIgend do Executivo,
porcomportamento da coalizo governamental
Votaes constitucionais, 1989-99
Nas 100 votaes de matrias constitucionais em que o governo in-
dicou voto sim, a disciplina mdia da sua coalizo foi de 89%. O governo
obteve os 3/5 de votos favorveis em 82 casos, contando com um apoio
mdio de 91,7% dos membros de sua coalizo. Nas 18 derrotas, o governo
teve menor apoio de sua base: 82,4% em mdia.
90
Embora as derrotas de-
pendam de uma combinao entre indisciplina e faltas,91 poucas derrotas
podem ser credidatas exclusivamente s faltas. Na maioria dos casos, se
os presentes tivssem votado de forma disciplinada, o .governo teria ob-
tido as vitrias que almejava.
Consideraes finais
90No necessrio proceder a uma anlise pane para o governo Fernando Henrique, na
medida em que as votaes de matrias constitucionais nesse governo compreendem a
quase totalidade dos casos analisados. Foram 15 derrotas em 166 votaes, com um apoio
mdio de 92% nas vtnas e 83,5% nas derrotas.
91 A presena mdia em plenro quando o governo reuniu os 3/5 necessrios e alterou o
texto constitucional foi de 88 %; quando o governo foi derrotado por no reunir os votos ne-
cessros. esse indice foi 84 %. Essa correlao entre faltas e derrotas governamentais pode
ser interpretada de duas maneiras distintas. Ou bem as faltas no esto relacionadas com o
voto provvel do deputado e o governo derrotado quando no consegue trazer sua base a
Braslia, ou bem os deputados faltam em maior nmero quando se inclinam a votar contra o
governo. No fcil distinguir entre as duas hipteses.
92Dos 345 governos parlamentaristas do perodo 1945-87 estudados por Strom (1990:60-1),
63% (172) so governos de coalizo, dos quais 78% majoritrios. Dentre os ltimos, em 1/3
dos casos as maiorias excedem 65%.
A agenda legislativa dos quatro presidentes que governaram sob
a vigncia da nova Constituio contou com amplo apoio do Congresso e
obteve ndices de sucesso equivalentes aos registrados em regimes par-
lamentaristas. Assim como nos pases parlamentaristas, observa-se tam-
bm a formao de governos de coalizo que, exceo de Collor, conta-
ram com a participao de partidos que detinham a maioria das cadeiras
no Congresso NacionaL
92
.
Osucesso do Executivo, ao contrrio do que normalmente se afirma,
dependeu do apoio de maiorias construidas em bases partidrias, e no in-
dividuais. Os dados analisados demonstram que as coalizes partidrias
so viveis sob o presidencialismo. Os quatro governos analisados obtive-
ram grande sucesso nos embates que envolveram a aprovao, por vota-
o nominal, de sua agenda legislativa. Em geral, mesmo nas condies
mais difceis, como a votao de matrias constitucionais, os presidentes
puderam contar com o apoio de sua coalizo. As vrias derrotas amarga-
das pelo governo Collor comprovam que o apoio presidencial bem-suce-
dido quando estruturado elI!bases partidrias.
83,0
83,0
89,4
77,3
81,3
93,0
Apoio
4
15
6
3
147
N
.....'-"' "" _
Resultado
Coalizo
Vitria
Unida
Vitria
Dividida
Derrota
Unida
Derrota
Dividida
Vitria
Unida
Vitria
Dividida
Derrota
Unida
Derrota
Dividida
Vitria
Unida
Vitria
Dividida
Derrota
Unida
Derrota
Dividida
FHC
Das 205 votaes que exigiam o quoru11l de 3/5, a posio do go-
verno conhecida em 177. Destas, em i70poltunidades o governo vo-
tou contra a aprovao da emenda apresentada. Isso implica que cabia
s oposies reunir os 3/5 de votos favorveis. As oposies reuniram
mais de 200 votos em duas nicas votaes. A mdia de votos obtidos
pelas foras oposicionistas quando elas tentaram mudar o status quo foi
de 114 votos favorveis s suas pretenses. A disciplina mdia na coali-
zo governamental foi de 82%. Nesses casos, portanto, o governo no foi
derrotado uma vez sequer.
";)"

Fontes: Dirio doCongresso Nacionat. 8anco deDados legislativos, cenrap. ij.

Itamar
Collor
Presidente
li
~
, , ~ ' \ :
iIF""
~ OCongresso e as medidas provisrias:
abdicao ou delegao?
A
LGUMAS novas democracias da Amrica Latina introduziram ou
mantiveram medidas que estendem os poderes legislativos emer-
genciais do Executivo. Hoje, poderes equivalentes aos das medi-
das provisrias (MPs) institudas pela Constituio brasileira de 1988 vi-
goram em cinco outros pases da regio: Colmbia, Argentina, Chile, Peru
e Equador.
Essas medidas costumam ser vistas como mais uma caracterstica
do presidencialismo latino-americano, um resduo autoritrio herdado
pelas novas democracias. O recurso sistemtico emisso de decretos
com fora de lei no ato de sua publicao, ao permitir que o Executivo
legisle sem o concurso do Legislativo, atentaria contra o princpio bsico
da separao dos poderes. Sendo assim, resta saber se esses regimes
merecem ou no ser chamados de democracias.
Ao mesmo tempo que, do ponto de vista normativo, se questiona
a natureza das democracias que coexistem com esses instrumentos, a
concesso de tais prerrogativas vista como quase inevitvel. O argu-
mento o seguinte: no mundo moderno, o governo chamado a desem-
penhar mltiplas e crescentes funes, pois cada vez mais se v con-
frontado com situaes imprevisveis em que preciso agir de forma r-
pida e gil. Assim, para evitar as crises motivadas pela incapacidade de
ao do governo e para impedir que ele se veja paralisado por conflitos
internos, cumpre dotar o Executivo de poderes legislativos excepcionais.
Alm disso, nos pases latino-americanos, em especial o Brasil, com sis-
temas partidrios fragmentados e de fraca disciplina interna, por inter-
mdio desses poderes que o Executivo pode aumentar a capacidade de
implementar uma agenda de governo.
93
Acreditamos no ser exagerado afirmar que a avaliao dominante,
entre analistas e polticos, a de que o Legislativo teria abdicado da fun-
93Este ltimo argumento encontra-se em Mainwaring & Shuqart, 1995:40-1.
'.
.,"
127 ... ARGELINA CHE1BUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
do uso do poder delegado, a continuidade da transferncia de autori-
dade. O importante no seria o quanto de autoridade se delega, mas
quo adequadamente ela delegada. A delegao pode ser vista em ter-
mos de sua maior ou menor capacidade de perseguir de forma efetiva
(ou alcanar) seus objetivos, fi no como perda de poder legislativo para
o Executivo. A questo a ser respondida se, por meio das MPs, o Con-
gresso seria capaz de alcanar seus objetivos, ou, em outras palavras,
quais s condies.para a eficcia da delegao.
Colocada nesses termos, a discusso sobre o uso e os efeitos das
MPs torna-se mais complexa e passvel de tratamento analtico, sem
perder de vista os aspectos normativos nela contidos. Assim, assumindo
o princpio da separao de poderes, mas partindo do pressuposto de
que o ato de governar requer a cooperao entre os dois poderes, as
vantagens da delegao devem ser avaliadas por dois parmetros: um
positivo e outro negativo. De um lado, a delegao deve ater-se capaci-
dade de garantir o maior ganho possvel na realizao dos objetivos que
a motivaram. De outro, deve levar em conta a capacidade de impedir que
perdas sejam impostas, .,
Portanto, a natureza da relao que se estabelece entre Executivo
e Legislativo, a partir do uso das MPs, no dada a priori. Toma-se ques-
to emprica, admitindo variaes nos ganhos e perdas do Leslatvo.
Falar em perdas e ganhos, porm, implica definir parmetros para sua
avaliao. Para efeito da anlise a ser desenvolvida, distinguiremos dois
possveis interesses do Legislativo: interesse institucional- que permite
falar no Congresso como um corpo coletivo ou uma instituio - e inte-
resse em polticas pblicas - devendo o Congresso ser necessariamente
considerado' emtermos de suas divises e interesses polticos.
Tal distino suscita duas questes. Em primeiro lugar, cabe inda-
gar se o uso das MPs diminui - e, nesse caso, em que grau e em que
reas - a influncia do Congresso na formulao e definio de polti-
cas pblicas. plausvel' a hiptese de que o uso das MPs afeta em dife-
rentes graus os interesses do Congresso em influenciar polticas pbli-
cas, dependendo do tipo de poltica. Em segundo lugar, cabe indagar -
e essa uma pergunta de outra natureza - se as MPs servem ao inte-
resse nsttuconalcd: Congresso, ou seja, ao seu fortalecimento en-
quanto poder autnomo e instituio dotada de capacidade decisria,
A eficcia da delegao, porm, depende dos instrumentos de que
dispe o Leqislatvo Pira mitigar as perdas derivadas da delegao. ou
seja, para impedir que o Executivo faa uso inadequado dos poderes a ele
delegados ao explorar em proveito prprio, contrariamente aos interesses
do Legislativo, as vantagens estratgicas advindas da delegao. Por-
tanto, a possibilidade de o Legislativo extrair ganhos da delegao - su-
", postamente a motivao que o teria levado a faz-la - depende de sua
, capacidade de controlar o uso da prerrogativa porparte do Executivo.
Podem-se distinguir duas formas de controle do Legislativo so-
bre as MPs: institucional e poltica. A eficcia da primeira dependeria
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NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL

... EXECUTIVO E
94Kiewiet e McCubbins (1991) examinam os mecanismos instituioIlais que, nos EUA, ga-
rantem a eficcia da delegao de autoridade s comisses pemimmtes no Congresso, ao
Executivo e s agncias burocrticas. .' . .
o legislativa, deixando-a em mos do Executivo. As razes dessa abdica-
o oscilam entre a aceitao, pelos parlamentares, de sua inevitabilidade,
ou seja, o reconhecimento de sua incapacidade .para dar respostas prontas
e adequadas a problemas to complexos como aqueles normalmente en-
frentados pelos atuais governos, e a idia de que a prpria natureza do ins-
tituto da legislao emergencial tomaria impossvel impor limites ao
do Executivo. O resultado final, de qualquer forma, seria a abdicao.
Entretanto, uma vez que a Constituio' eesiita por parlamenta-
res, h um paradoxo a explicar. Teriam os constituintes criado um quadro
institucional to prejudicial a si mesmos? Em outras palavras: teriam os
parlamentares abdicado o poder de legislar em favor do Executivo?
Mesmo que essa tenha sido uma conseqncia inesperada do desenho
institucional criado, por que no foram feitas alteraes? Seria tudo uma
questo de falta de vontade poltica do Congresso?
Em estudo comparativo sobre o poder de. emitir decretos com
fora de lei, Carey e Shugart (1995a) sugerem interpretao diversa
das relaes Executivo-Legislativo geradas por esse tipo de instituto.
Em lugar de'bdicao, argumentam, o mais adequado seria falar em
"delegao" de autoridade. Sendo esse o caso, o Legislativo delegaria
poderes legislativos ao Executivo visando' a superar problemas de ao
coletiva, coordenao e instabilidade das decises aos quais estaria par-
ticularmente sujeito. A delegao visaria, assim, a garantir mais estabili-
dade s decises e maior eficincia aos resultados de polticas. Ou seja,
a delegao de poderes ao Executivo no impediria o Legislativo de al-
canar os objetivos por ele desejados. Alm disso, como argumentam os
autores, essa seria talvez a nica maneira de alcanar tais resultados.9
4
Neste captulo, assumimos edesenvolvemos esse tipo de interpre-
tao. Vista como uma forma de delegao a quem goza de vantagens
comparativas para o desempenho das tarefas em questo, a existncia
dos poderes legislativos extraordinrios do" ExeUtivo pode ser benfica
para ambas as partes: No caso, tanto o poder Legislativo, que deixa de
exercer funes legislativas ou as exerce em menor grau, quanto o Execu-
tivo, que assume essas novas funes, ganha!iam com esse arranjo insti-
tucional. Assim, a relao ser vista neces-
sariamente como um jogo de soma zero. Ditoda"mineira positiva, pode-
res legislativos excepcionais nas mos do Execuvo podem propiciar
ganhos para o Legislativo e resultar em cooperao entre os dois poderes.
A transferncia de autoridade legislativa" .de ,acordo com a hip-
tese da delegao, seria necessariamente condicional. O Legislativo no
abdicaria seu poder original de assumir ou reivindicar para si o desem-
penho das tarefas legislativas. Ficaria a juzo do Congresso, dependendo

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ARGEliNA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI

ORDEM CONSTITUCIONAL NA NOVA EXEdJTIvo E LEGISLATIVO
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128
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da existncia de dois tipos de mecanismos institucionais que estimulas-
sem o uso adequado do instrumento legislativo extraordinrio ou inibis-
sem o seu abuso pelo Executivo. Dentre esses mecanismos distinguem-
se as prprias normas legais que regulam ouso das MPs e o sistema de
freios e contrapesos que regula a relao ehtreosdois poderes. Por sua
vez, o controle poltico depende, por um lado, da distribuio de prefe-
rncias no Cngresso e, portanto, da convergncia de opinies e inte-
resses entre o Executivo e o Legislativo;;p8rl:!tt; de fatores de ordem
conjuntural. ..
Mostraremos aqui que os quatro governoS brasileiros que dispu-
seram do recurso das MPs fizeram extenso uso delas. Porm, ao contr-
rio do que deixa entrever a anlise folclrica do sistema poltico brasi-
leiro, a medida provisria no foi meramente um instrumento de vazo
de caprichos presidenciais, aceitos sem mais por um Congresso que se
mostrou incapaz de esboar reao. De um lado, as MPs foram funda-
mentalmente um instrumento de poltica macroeconmica, ainda que
sua aplicao a uma gama ampliada de matrias, alegadamente comple-
mentares aos planos de estabilizao, tenha de fato ampliado o campo
de atuao unilateral do Executivo. De outro lado, h diferenas marcan-
tes no padro de atuao dos diferentes governos e, principalmente, nas
respostas do Congresso ao uso das MPs, o que diminuiu consideravel-
mente sua atuao autnoma no processo de decises sobre elas. Essas
diferentes respostas e o padro que hoje se observa, porm, depende-
ram muito mais de fatores de natureza poltica: O Congresso no foi ca-
paz de criar mecanismos institucionais que lhe permitissem limitar o
uso das MPs pelo Executivo. Assim, seu prprio mbito de atuao
passa a depender bastante de fatores polticos conjunturais.
Na primeira seo, reconstitumos o debate sobre a instituio
das MPs na Constituinte. A segunda parte trata de algumas tentativas
do Congresso de limitar, via modificaes nas normas legais vigentes, o
uso das MPs. Na terceira parte, analisam-se o uso das MPs pelos dife-
rentes governos e as reaes do Congresso, tendo por base dados quan-
titativos gerais sobre a tramitao das MPs.
95
Conclumos com coment-
rios e sugestes para estudos posteriores. '
As razes da delegao: o debate na constituinte
95o arquivo de dados criado para esta anlise foi elaborado com base nos seguintes bancos
de dados: Mate, gerenciado pela Sinopse do Senado Federal, rgo da Secretaria Geral da
Mesa do Senado, e NJUT, gerenciado pela Subsecretaria de Anlise do Senado, subordinada
Secretaria de Documentao e Informao do Senado. '
mesmo tempo, por contraditrio que possa parecer, poucos constituintes
defenderam que a nova Carta deveria abolir toda e qualquer forma de
poder legislativo extraordirlrio do Executivo. Em geral, as opinies ex-
pressas publicamente, por constituintes apontaram para a necessidade
de encontrar um sucedneo para o decreto-lei que mantivesse a prerro-
gativa do Executivo (editar, em situaes de urgncia, decretos com
fora de lei no ato de sua promulgao) sem permitir seu uso abusivo
(o recurso do prerrogativa extraordinria com vistas a con-
tornar a tramitao 'ordinria). A questo estava em saber se era poss-
vel conciliar esses dois objetivos.
O formato ento vigente da legislao extraordinria foi rejeitado
por seus efeitos, ou seja, o alijamento de fato do Poder Legislativo das
atividades legislativas. O recurso sistemtico do Executivo legislao
extraordinria era visto como um dos fatores fundamentais a gerar um
Poder Legislativo fraco e com contribuio marginal no processo de pro-
duo legal sob o regime autoritrio.
O relator da Subcomsso do Poder Legislativo, deputado Jos
Jorge (PFL-PE), estabeleceu essa relao em diversas oportunidades.
Por exemplo, ao expor seu relatrio Subcomisso do Poder Executivo,
afirmou:
"Talvez a idia primeira do relatrio seja a de devolver as
prerrogativas do Poder Legislativo, que, durante o regime autori-
trio, as foi, pouco a pouco, perdendo de tal forma que hoje no le-
gisla, porque, na verdade, a maioria das leis que vigoram no pas
no foram por ele aprovadas. So decretos-leis, dos quais cerca de
180 esto nesta Casa j vigorando, sem terem sido aprovados e
metade deles sem ter sido, ao menos, lidos aqui."96
Dada essa relao, seria de se esperar que a recuperao das
prerrogativas do Legislativo passasse pela eliminao pura e-simples do
decreto-lei. Na verdade, essa foi a inclinao inicial do prprio relator,
modificada postedonriente pelos argumentos apresentados pelos de-
mais constituintes.
A maioria dos constituintes defendeu a idia de que dotar o Exe-
cutivo de podereS'}Efgilativos emergenciais e extraordinrios era sim-
plesmente responder aos reclamos dos tempos atuais. Em outras pala-
vras, segundo opinio da maioria dos constituintes a se expressar sobre
o tema, executivos em sociedades modernas precisam e so dotados de
intrumentos desse tipo.
96Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Dane), 4-8-1987. (Suplemento 114, p. 60.)
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130 .... EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAl
ARGELINA
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131
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que moderniz-lo e agiliz-lo. Penso que o, Congresso atual, com
as prerrogativas que se pretende restaurar, certamente no pas-
saria a ser um poder dinmico e propulsor do desenvolvimento da
nao, mas, pelo contrrio, poderia ser um elemento de atraso nas
decises de problemas, que no seriam efetivamente equaciona-
dos ou resolvidos, Ento partimos de uma segunda idia. No
bastaria devolver as prerrogativas do Congresso, mas teramos
que e tom-lo mais giL"
O relator afirma estar certo de que o Congresso seria um entrave
ao processogo'vernativo, caso simplesmente recuperasse suas prerroga-
tivas. Os trabalhos constitucionais acerca do Poder Legislativo, portanto,
se desenvolveram tendo por base uma viso negativa do desempenho
provvel do prprio Legislativo sob a nova ordem. O risco de que o Con-
gresso viesse a paralisar o governo informou o desenho institucional
adotado.
Modernizar o Legislativo - o que sintomaticamente equipa-
rado a torn-lo gil -'- Vo foi a nica resposta ao risco da possvel para-
lisia causada pelo fortalecimento do Legislativo. Cuidou-se tambm de
dotar o Executivo de meios par? uma ao gil e eficaz, o que signifi-
cava, dadas as deficincias histricas do Legislativo brasileiro, dot-lo
dos meios para enfrentar situaes de emergncia sem o concurso
deste. Mais uma vez, a fala do relator da Subcomisso do Poder Legisla-
tivo significativa a esse respeito:
"Ento, para devolver ao Legislativo esta primordial prerro-
gativa que a de legislar, a primeira medida que a subcomisso
tomou foi a de acabar com o decreto-lei. Portanto, o decreto-lei,
que servia como elemento fundamental para toda esta legislao
autoritria vinda do Executivo, foi retirado da esfera poltico-insti-
tucional tanto no relatrio da Subcomisso do Poder Legislativo, '
como, depois, no relatrio do constituinte Egdio Ferreira Lima.
Todavia, isto .te?' com que tambm nos preocupssemos com o
fim, demos-lhe outro instrumento rpido, mas
somente para ser usado em caso de absoluta necessidade. E esse
parecer, da nossa subcomisso foi tambm seguido pelo consti-
tuinte .E9idiQ Lima, no seu relatrio. ,,100
O deputado Ferreira Lima assim justificou a nianuteno de pode-
res legislativos excepcionais nas mos do Executivo:
99 Dane. 4-8-1987. (Suplemento 114. p. 60-1.)
100Dane. 8-8-1987. p. t,
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JJf

"No h dvidas de que todos que no desejam ir a contra-
pelo da realidade esto convencidos de que imperativo dotar-se
o governo da capacidade de expedir atos legislativos em determi-
nadas circunstncias (...). No os chamaramos mais decretos-leis.
Acolheramos dispositivos consttucionais que denominam e de-
signam de atos legislativos a matria expedida em forma de lei
pelo governo. ,,97
Isto , uma das preocupaes centrais dos constituintes foi evitar
que a recuperao das prerrogativas do Legislativo tivesse por conse-
qncia a manifestao das "histricas deficincias" do Poder Legisla-
tivo. O pronunciamento do relator. da Subcomisso do Poder Legislativo
completa esse ponto: ,.v" .,'- >. co, .
97Dane, 20-51987. (Suplemento 62. p. 55.)
98Dane. 5-8-1987. p. 7.
"Na feitura do anteprojeto do Legislativo, desde o laborioso
trabalho do relator, o constituinte Jos Jorge, com o fluxo das su-
gestes dos integrantes da subcomisso, houve uma atormen-
tante e frtil preocupao de torn-lo clere e eficiente, escoi-
mando-o de suas histricas deficincias. ,,98
";"-
"O nosso relatrio, ento, tem a idia de devolver estas
prerrogativas do Poder Leqislatvo em pontos, que no
gostaria de citar aqui, porque seracanstvo (...). No entanto,
acredito - e chegamos concluso, nesta subcomisso - que
devolver simplesmente as prerrogativas do Congresso no seria o
ideal, porque, alm de devolvermos suas prerrogativas, teramos
'''' "'o'.
o fato que argumentos desse tipo faziam parte de uma preocupa-
o mais geral dos constituintes com a modernizao das instituies po-
lticas e a adaptao do arcabouo institucional ao que entendiamser os
reclamos e condicionantes apresentados pela sociedade moderna aos go-
vernos. O que se temia, sobretudo, era a criao de um governo que no
detivesse os intrumentos necessrios para governar de maneira eficiente.
Havia, enfim, forte identificao entremodernidade e eficincia governa-
mentais e um processo decisrio gil e rpido, livre de obstculos.
Essa preocupao, conforme se depreende do relatrio da Comis-
so da Organizao de Poderes e Sistema de Governo, elaborado pelo
deputado Egdio Ferreira Lima (PMDB-PE), marcou os trabalhos consti-
tuintes acerca do Poder Legislativo:
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133
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...,':",.",-",
102 Dane, 20-5-1987. (Suplemento 57, p. 85.)
"0 decurso de prazo agora tem finalidade completamente
oposta, que a de rejeitar os projetos de lei enviados pelo Execu-
tivo que no tenham sido votados at expirar o perodo estabele-
cido constitucionalmente. Sobre o decurso de prazo, a grande maio-
ria"das sugestes neste sentido: torn-lo negativo, isto , se um
projeto no fosse votado seria rejeitado...102
Lidas hoje, as colocaes dos consttuintes deixam no ar alguma
ambigidade, uma vez que nenhum deles afirma textualmente que no
se admitiria a reedio da medida que perdesse eficcia. No entanto,
toda a argumentao desenvolvida perde sentido com a possibilidade da
reedio.
Como se sabe, o artigo que deu nova roupagem ao decreto-lei foi
retirado da Carta italiana de 1948, e pelos debates, como dissemos, dif-
cil saber por que se adotou esse modelo e no outro entre os aventados.
De qualquer forma, o fato que o atual art. 62 da Constituio foi includo
no anteprojeto da Subcomisso do Poder Legislativo e sobreviveu a todas
as fases dos trabalhos constituintes. Somente na votao final do ante-
projeto em plenrio que alguns parlamentares se levantaram contra
essa frmula, argumentando que a medida provisria significava a manu-
teno pura e simples do decreto-lei. O deputado Adlson Mata (PDS-RS),
secundado por Michel Temer (PMDB-SP), apresentou emenda propondo a
abolio do que vida a ser o art. 62. Enquanto Mota insistia m apontar a
continuidade entre a medida provisria e o decreto-lei, argumentando
que esse instituto no teria lugar numa Constituio democrtica, os de-
fensores de sua manuteno apontavam para as diferenas entre um e
outro instituto, argumentando que, do ponto de vista das relaes Execu-
tivo-Legislativo, no falar em continuidade.
O resultado da votao da emenda revela o escasso apoio elimi-
nao pura e simples do instituto. A proposta de Mata obteve apenas 78
votos favorveis, contra 275 votos contrrios. A distribuio de votos
no seguiu um padro ideolgico claro. Ao contrrio do que se poderia
los aprovados. Com isso, o recurso prerrogativa seria reservado para
medidas efetivamente extraordinrias e para cuja aprovao o Executivo
estivesse relativamente certo de contar com apoio poltico.
Vale notar que a inverso dos efeitos do decurso de prazo defen-
dida pelos constituintes implicava a rejeio do projeto ao findar o prazo
de sua provisoriedade. Isto , o silncio do Congresso - sua no-mani-
festao dentro do prazo estipulado - deveria ser entendido como are-
jeio do decreto.. c:;<.mJorme afirmou o sub-relator ao expor seu relatrio:
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGl
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... EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
"O decreto-lei, sempre abastardado pelos regimes autorit-
rios, reconquista a sua roupagem democrtica e os seus funda-
mentos histricos como fator de modernizao e rapidez na ao
administrativa nos casos de importncia e urgncia, to presentes
no mundo moderno." 101
101 Dane, 5-8-1987. p. 7.
Fica subentendido, portanto, que proposto
teria encontrado a forma de impedir que prerr6gativa presidencial de
editar decretos com fora de lei implicasse, como havia implicado ao
longo do periodo autoritrio, o uso abusivo da prerrogativa pelo Execu-
tivo, isto , que este usasse o instituto para legislar em matrias ordin-
rias. De fato, ao longo dos debates na Subcomisso do Poder Legislativo
foram citadas alternativas encontradas nas constituies de Itlia, Por-
tugal, Frana, Alemanha e Grcia. No houve, no entanto, debate exaus-
tivo sobre esta ou aquela frmula. Os constituintes tenderam a apresen-
tar sua soluo preferida sem se referir s' demais, sem fazer compara-
es e/ou exame detido das diferentes frmulas. Nem mesmo as linhas
mestras das alternativas existentes chaqaram a ser debatidas publica-
mente. O debate pblico no nos fornece pistas suficientes para enten-
der por que esta e no aquela proposta foi incorporada ao texto. Por
certo, em todas as colocaes, nota-se a preocupao de apontar as dife-
renas entre o formato proposto e o vigente; procurando mostrar como
conseqncias observadas com o decreto-lei podiam ser evitadas.
Nesse aspecto, um dos pontos consensuais foi a necessidade de
inverter as conseqncias do decurso de prazo. A aprovao do decreto
por decurso de prazo era vista como aberrao autoritria. Em ltima
anlise, para os constituintes que se manifestaram sobre o tema seria o
decurso de prazo o grande responsvel pela possibilidade de o Execu-
tivo legislar sozinho. Este poderia usar de sua prerrogativa de maneira
abusiva, emitindo grande nmero de decretos e assim dificultando a
apreciao dos mesmos pelo Legislativo. Dito de outra maneira: quanto
maior o nmero de decretos emitidos pelo Executivo, maior a chance de
que o prazo para sua apreciao se esgotasse sem que o Congresso ti-
vesse tempo para apreci-los. Assim, o Exeutvo lograria aprovar seus
projetos sem atender aos preceitos bsicos da separao dos poderes,
isto , sem a aprovao expressa da lei pelo Poder Legislativo.
A inverso do decurso de prazo visava a garantir a participao
efetiva do Legislativo na produo legar" inibir o re-
curso do Executivo sua prerrogativa de "emitir decretos. Dado o limi-
tado prazo de vigncia do decreto, ao emiti-lo o Executivo precisaria cal-
cular as chances de v-lo aprovado dentro desse mesmo prazo. Emitir
grande nmero de decretos poderia prejudicar a prpria chance de v-
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134 .... EXECU TIV o E LEG IS'LA TIV O NA NOVA OROEM Co NSTI TU ClO NAL ,c" A RGELI NACHEI BUB FIGU I REDO E F ERNANO O LI MONGI .... 135
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103 Dane, 20-5:1987. (Suplemento 62, p. 55.) ..: ".' ,
104 O mesmo art. 25, em seu primeiro parrafo, regula o destino dos decreto-leis editados
anteriormente a essa data.
no texto, dar margem a qualquer tipo de especulao, porque a
norma jurdica passa a ser substituda pelo comportamento poltico
do Congresso. E o comportamento poltico do Congresso o rolo
compressor que havia no passado, isto em relao ao antigo Partido
Democrtico Social, e hoje h em face do Partido do Movimento De-
mocrtico Brasileiro. A verdade que o rolo compressor estraalha
qualquernrma constitucional, se contiver esse dispositivo." 103
;><"::s':,;;".t 1>,....-
"Carta branca" constitucional e as tentativas de limitao
das MPs
O art. 62 da Constituio de 1988 estabelece: "Em caso de rele-
vncia e urgncia, o presidente da Repblica poder adotar medidas
provisrias, com fora de le( devendo submet-las de imediato ao Con-
gresso Nacional, que, estando em recesso, ser convocado extraordina-
riamente para se reunir no prazo de cinco dias". E, em seu nico par-
grafo, prev ainda: "As medidas provisrias perdero a eficcia, desde a
sua edio, se no forem convertidas em lei no prazo de 30 dias, a partir
de sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes
juridicas da decorrentes".
Nas Disposies Transitrias, art. 25, pargrafo 2, a Constituio
estabeleceu que os decretos-leis editados entre 3 de setembro de 1988 e
sua promulgao seriam convertidos em MPs, passando a ser regidos
pelas regras a elas aplicadas.
104
'
. As primeiras experincias do Congresso com a medida provisria
decorreram das transformaes previstas nas Disposies Transitrias.
Quando da publicao da Constituio, havia 10 decretos-leis trami-
tando no Congresso que foram transformados em prazo para sua
perda de eficcia contou a partir de sua promulgao como decretos-
leis. Todos esses decretos foram reapresentados como MPs aps o de-
curso do prazo previsto quando de sua promulgao. Foram aprovados
dentro do prazode ?O dias de sua primeira tramitao plena como MPs.
Na depreende-se, no houve reedio. Ao
menos no houve quem levantasse tal questo.
Ainda em 1988, o presidente Sarney editou outras seis MPs. A lei-
tura das ementas sugere que, na maioria desses casos; o Executivo re-
correu edio deMPs' para' atender ao princpo da anterioridade fiscal.
Nenhuma dessas MPs' causou maiores problemas polticos e/ou protes-
tos contra o uso do recurso pelo presidente. Todas foram aprovadas no
prazo constitucional por votao simblica.
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5,' ( . ':c"' "t " j "'"::';;;'{"'- '. "!llP/'!f'
"Sr. presidente, o art. 55 da atual Constituio assegura ao
Executivo o direito utilizao do decreto-lei (...). Da minha parte
entendo que se deva extirpar do texto constitucional vigente o
art. 55, porque qualquer que seja redao que'seJheempreste
haver abuso (...). Enquanto a figura do decreto-lei estiver inserida
esperar, os partidos de direita no votaram majoritariamente contra a
emenda. A maioria dos deputados do PDS votou com Mota (14 a oito a
favor da emenda), Na esquerda, contrariamente s expectativas, o PDT
votou majoritariamente pela manuteno das MPs no' texto constitucio-
nal (quatro a 11). As bancadas do PFL e do PlVIDB, como seria de se es-
perar, foram as principais responsveis pela rejeio da emenda de
Mota, contribuindo com a grande maioria dos votos contrrios.
Um dos argumentos ento utilizados pi';'que defenderam a dis-
sociao entre o decreto-lei e a medida provisria foi que os poderes le-
gislativos extraordinrios do Executivo seriam mais facilmente control-
veis no parlamentarismo. De fato, muitos constituintes condicionaram
seu apoio s MPs adoo do parlamentarismo. No cabe aqui discutir o
mrito do argumento, se de fato a forma de governo altera as conse-
qncias do instituto ao permitir, maior controle do poder delegado.
Tampouco cabe discutir se muitos dos que votaram pela manuteno
das MPs o fizeram na suposio de que a forma de governo viria a ser
parlamentarista. O que interessa frisar para fins desta discusso que,
quaisquer que sejam as respostas a tais indagaes, no se pode atri-
buir possveis abusos no uso da medida provisria aberrao de um
desenho constitucional parlamentarista que se tornou, atabalhoada-
mente e ltima hora, presidencialista. Como veremos adiante, o texto
constitucional no suficiente para definir de maneira precisa o recurso
ao instituto. Aspectos centrais foram deixados para regulamentao pos-
terior. Em especial, esteve (e est) ao alcance do Congresso Nacional li-
rnitar o recUfSOdo Executivo legislao extraordinria.
Para concluir a reconsttuo dos debates constitucionais relati-
vos aos poderes legislativos excepcionais do Executivo, cabe notar que
a maioria dos constituintes tratou do tema privilegiando as relaes ins-
titucionais entre os dois poderes decorrentes do instituto, isto , tendeu
a tratar o Legislativo como ator unitrio, preocupada com a recuperao
e/ou exerccio de suas prerrogativas. As relaes entre Executivo e Le-
gislativo decorrentes da luta poltico-partidria tenderam a ficar de lado.
Se os constituintes as consideraram em seusclculos"no o fizeram de
maneira expressa. O nico com clareza
essa faceta da relao foi o do constituinte Faraoulint Jr. (PTB-SP), para
quem, uma vez reconhecida a prerrogativa do Executivo de editar decre-
tos ou assemelhados, se este contasse com maioria no Congresso, se-
guir-se-ia de maneira automtica o legislao ex-
traordinria. Eis o que ele disse:
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136
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EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO
'" 137
t
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Em 15 de janeiro de 1989, Sarney lanou o Plano Vero. Editou, na
oportunidade, nove MPs. Estando o Congresso em recesso, conforme es-
tabelece o texto constitucional, foi preciso convoc-lo extraordinaria-
mente.
105
Ao noticiar o plano, OEstado de S. Paulo afirmou: "Se as MPs
no estiverem aprovadas pelo Congresso at 30 dias depois de publica-
das, essas medidas perdem a validade. O presidente no pode reedit-
las nesse caso. Os parlamentares podem vetar as medidas no todo ou
parcialmente". :11;1'
Como veremos, o jornal, adiantando-se aos fatos, acertou em seus
prognsticos em um caso e errou em outro. Em primeiro lugar, quanto
possibilidade de emendar as MPs editadas, o Regimento Comum ainda
no havia sido adaptado ao novo quadro institucional. Tratava apenas
da tramitao dos decretos-leis, para os quais no cabiam emendas.
Acordo de lideranas firmado entre os principais partidos de direita e
centro (PDS, PFL, PTB, PMDB e PSDB) promoveu modificaes de ltima
hora no Regimento Comum, criando a possibilidade de que os parlamen-
taresapresentassem emendas supressivas s MPs. No requenmentol'f
acatado pela Mesa consta o protesto dos lderes do PTB e PSDB, que en-
tendiam que as MPs poderiam ser emendadas como qualquer pea le-
gislativa.
Como seria de esperar, Adlson Mata voltou a atacar as MPs, pro-
curando mostrar a impossibilidade de compatibiliz-las com a participa-
o do Legislativo na produo de decises polticas. Segundo o depu-
tado, ao editara plano recorrendo edio de MPs o governo alijaria o
Congresso do processo decisrio, no deixando aos parlamentares ou-
tra opo seno a aprovao do plano. A rejeio do plano jogaria o pas
no caos, pelo qual o Congresso, e no o Executivo, seria responsabili-
zado. Eis as suas palavras:
"Lutei com alguns colegas para que o Congresso reco-
brasse suas atribuies e construsse. uma imagem de respeito,
em vez de transferir suas responsabilidades para o Palcio do Pla-
nalto, atravs da criao das medidas provisrias, a pretexto de
que o governo precisava dispor dei:h'lD:sttumento gil, quando,
na verdade, precisamos de um Parlamento gil, presente e res-
ponsveL E hoje colhemos os frutos do que aqui se plantou. Ve-
mos um Congresso acuado, constrangido, coagido e desnorteado,

105 Segundo o jornal OEstado de S. Paulo (17-1-1989, p. 36), o presidente do Senado e o pre-
sidente' da Cmara estavam ausentes de Braslia, e o segundo vice-presidente do Senado,
Lourival Batista, no se mostrou inclinado a fazer a convocao da sesso extraordinria
constitucionalmente prevista. Foram estas as suas palavras: "Eu que no vou oficiar uma
chamada dos parlamentares para uma reunio extra do Congresso" .
106 Ver Dirio do Congresso Nacional (DCN), 26-1-1989, p. 89. Nesse ponto, a posio do PT
foi semelhante do PSDBe PTB (DCN, 27-1-1989, p. 122 e segs.).
vtima de seu prprio engenho, abusivamente utilizado pelo presi-
dente da Repblica e de forma que causaria inveja ao prprio Ma-
quiavel. Se, rejeitadas as medidas provisrias, ser o Congresso
apontado como O responsvel pelo caos existente no Brasil, uma
vez que neqoos instrumentos de que o governo necessitava
para corrigir o descalabro em que se transformou. Se aprovadas
as medidas provisrias, estaremos revivendo um perodo melan-
clico caracterizado pela subservincia aos de-
cretos-leis ('.:.r'j>enso, pois, que s nos resta superar as nossas
convices pessoais, seja no campo jurdico, poltico ou institucio-
nal (...)..Embora no confie no governo federal e o julgue incompe-
tente, e apesar dos abusos que j comprometem o Plano Vero,
votarei a favor de algumas das propostas apresentadas, para que
se chegue, pelo menos, at as eleies presidenciais (...). E que o
Plano Vero sirva de alerta e inspire esta Casa no sentido de, atra-
vs de emenda constitucional, expurgar definitivamente do texto
da Lei Maior o art. 62." 107
Mata continuaria em minoria. Embora grande parte dos congres-
sistas a discursar reconhecesse o dilema por ele apontado, a maioria dos
parlamentares parecia acreditar que a regulamentao do processo de
tramitao das MPs, em especial a permisso apresentao de emen-
das, retiraria o Congresso da situao de impotncia a que fora rele-
gado. O discurso proferido por Gastone Righi, lder do PTB na Cmara
dos Deputados, representativo dessa posio:
"A Constituinte, ao derrogar a existncia' do decreto-lei,
acabou por compreender, e o fez no entendimento das lideranas,
que alguma medida de urgncia, sobre assuntos realmente rele-
vantes, permanentes, de necessidade absoluta; teria de existir,
at mesmo na hiptese do recesso do Congresso. E foi ento que,
mesmo proclamando um novo sistema poltico democrtico, com o
fortalecimento" do Legislativo, permitimos a introduo desse fe- , , . ..
nmeno teratolgico do direito que so as medidas provisrias. E
quando o fizemos na Constituinte, no foi para que elas prevale-
em relao ao Congresso, foi para que elas
existissein'cmo'\fuedid de ultima ratio regum ao Executivo, pos-
sibilitando-lhe resolver situaes aflitivas, angustiantes, sem se
afastar, no entanto, da participao efetiva, concreta e real do Po-
der Legislativo. Contudo, assistimos aqui falncia desse prprio
poder. o poder que se emascula, que se torna eunuco e, na ver-
107 DCN, 28-1-1989. p, 165.
139 ....
"','"
.
"A'
>..
.
..
ARGEU NA CHEI BUB FI GUEI REoO' E F ERNANoo LIM ON'G I
cas manifestaes de oposio ao parecer.l
12
Alguns protestos foram lan-
ados quando da votao da MP n 39, em meados do ms de maro. A
resposta do presidente da Mesa a esses reclamos bastante sugestiva:
.<
"Estas medidas devem ser aprovadas ou rejeitadas pelo
Congresso no prazo certo. De sorte que o Congresso se amesqui-
nha, porqu;l31.J.jeito crtica, se deixa decorrer aprazo sem mani-
festar a. sua opiio, Somos um Congresso par opinar, no para
deixar de opinar! ,,113
112 Segundo Power (1994), Saulo Ramos sustentou a posio de que o Executivo pode reed-
tar MPs. Suas justificativas foram publicadas pela Gazeta (27-6'1989).
113DCN, 16-3-1989. p. 705. . , .
114 Entenda-se: no foi motivo de maior conflito no Congresso, pois do contrrio um lder
partidrio teria solicitado que o substitutivo fosse votado nominalmente.
O Congresso assumia a culpa. Carneiro desconsiderava que, con-
forme notaram alguns parlamentares na ocasio, passava a interessar ao
Executivo negar quorum.
A tramitao do Plano Vero ocorreu, portanto, sob a adaptao for-
ada do Congresso aos novos tempos. A Constituinte dotara o Executivo
de poderosa prerrogativa legislativa qual este recorrera em 1988 sem
que o Congressodesse sequer incio sua regulamentao. Posto contra
a parede, forado a aprovar o plano para no ser acusado de favorecer o
caos, o Congresso iniciou adaptao ao quadro institucional que ele
mesmo criara.
Em 21 de fevereiro de 1989, o senador Fernando Henrique Car-
doso apresentou projeto de resoluo visando a regulamentar a tramita-
o das MPs. A essa proposta foram apresentados dois substitutivos,
um elaborado pela Mesa da Cmara e outro pela Mesa do Senado. Ade-
mais, o projeto recebeu inmeras emendas. A Mesa do Congresso Nacio-
nal designou o deputado Nelson Jobim relator da matria com a tarefa
de apresentar substitutivo consolidando as diversas propostas. O substi-
tutivo apresentado foi aprovado em maio por votao sirnblica.
114
A resoluo aprovada (n 1189, de 2-5-1989) dois mo-
.mentos natramitao e apreciaco das MPs pelo Congresso: o de ad-
missibilidade e O de contedo. No primeiro momento, o Congresso deli-
beraria sobre l, constitucionalidade da matria enviada pelo presidente,
isto , sua .aos critrios constitucionais de relevncia e ur-
gncia. Segundo'a' resouo, a comisso mista formada para apreciar a
MP deveria, em prazo no superior a cinco dias da publicao da MP no
Dirio Oficial. da rlnio, apresentar parecer quanto sua admissibili-
dade. Em caso de- p?fecer favorvel, a deciso s poderia ser mudada
por meio de recurso ao plenrio. Em caso de parecer l}egativo, o plenrio



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108 DCN, 25-1-1989, p. 32. A posio de Righi secundada pelo PSDB (ver o discurso de
Nelto Friedrich. do Paran, no DCN, 25-1-1989, p. 356) e por Gerson Peres, do PDS, que pro-
pe regulamentao similar espanhola (DCN, 25-1-1989, p. 35).
109 importante notar que o Executivo no procurou esconder o fato de estar reeditando a
MP n2 29. Na justificativa da MP n239, l-se que "a MP proposta se torna necessria em vr-
tude de no haver sido objeto de deliberao do Congresso, no prazo previsto no pargrafo
nico do art. 62 da Constituio Federal, a MP n
2
29, de. 15 de janeiro de 1989, que dispunha
sobre a matria" (DCN, 21-2-1989. p. 522). , ' .'
110 "A mensagem presidencial que acaba de ser lida vrios debates sobre a
constitucionalidade e [urtdcdade da renovao das aprovadas pelo Po-
der Legislativo. No h nenhuma deciso anterior para dirimir 'essa controvrsia. A Mesa,
valendo-se do que dispe o Regimento Comum sobre as comisses que examinam os vetos
(.,.) espera traar uma orientao uniforme que possa vigorllI no s este ano, mas pelos
anos adiante. Em conseqncia, far, se no .houver do plenrio, designao de
uma comisso de seis congressistas - trs deputados e trs senadores - para que estu-
dem e ofeream um parecer preliminar sobre a constitucionalidade e juridicidade da propo-
sio enviada ao exame do Congresso" (DCN, '21-2-1989. p. 526). Os congressistas designa-
dos foram Paes Landim, Plnio de Arruda Sampaio, Bonifcio Andrada, Afonso Arinos, Cid
Sabia de Carvalho e Maurcio Corra.
1110 relator do parecer, assinado tambm por Paes Landim, Plnio de Arruda Sampaio, Cid
Sabia de Carvalho e Maurcio Corra, era o deputado Nelson Jobim, que, vale observar,
no figurava entre os membros da comisso dasiqnados pelo presidente do Congresso Na-
cional. . '
dade, se aliena de um poder que lhe implcito: o da participao
e da influncia legislativa. Voltamos ao maniquesmo absoluto: ou
sim ou no, ou tudo ou nada, ou branco ou preto, ou aprovamos as
medidas ou as recusamos. E corrio as medidas, no seu todo, repre-
sentam a ansiedade nacional, a vontde de todo o povo em poder
derrubar e derrotar o drago da inflao - na realidade ela vem
pejada de disposies que esmagam e escravizam, humilham,
derrubam e destroem a classe trabalhor"nrasilira -, no con-
cordamos com alguns dispositivos e clamamos pela medida em
geral. Como atuar, ento? Voltamos aos tempos da ditadura: sim
ou no, branco ou preto, tudo ou nada." 108
.... ,EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
No dia 21 de fevereiro de 1989, o Congresso teve que se haver
com novo fato consumado: o Executivo reeditou a MP n 29, cujo prazo
para apreciao havia expirado: Nesse caso, como veremos, oprogns-
tico do jornal OEstado de S. Paulo se revelaria equivocado.
Ao receber a MP n 39, que reeditava a MP n 29,109 o presidente
do Congresso, senador Nlson Carneiro, nomeou uma comisso ad hoc
para dar parecer sobre a constitucionalidade da reedio.
110
O parecer
da comisso, publicado no DCN (1-3-1989), aceitou a reedio de MPs
que tivessem perdido eficcia. Afirmav, ao contrrio do que pretendia o
presidente da Mesa, que essa deveria ser uma norma provisria e que a
soluo definitiva para o problema dependia de lei complementar pre-
vista pelo art. 59 da Constituio.
111
Surpreendentemente, houve pou-
138
115 Vale notar que o substitutivo do Senado dava tratamento diverso questo, aumen-
tando a possibilidade de no-admisso de uma MP.
116 interessante notar que alguns parlamentares argumentam que essa interpretao d
ensejo banalizao das MPs.
117 Ver os pronunciamentos dos lderes do PDS, Grson Peres, e do PFL, Jos Teixeira.
Tanto o PFL quanto o PDS preferiam que as MPs s fossem objeto de emendas supressivas.
O PFL preferia quea comisso mista fosse permanente. O PDT tambm fez restries re-
. soluo, mas sua posio no clara (DCN, 284-1989. p. 1.152-3).
141
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANOO llMONGI
mota a possibilidade da no-admisso de uma MP. Na prtica, o Con-
gresso deixou ao Executivo a definio unilateral da urgncia e relevn-
cia. E a possibilidade da reedio de MPs que perdem eficcia fez desa-
parecer a principal, diferena entre a medida provisria e o decreto-lei
notada pelos constituintes. O decurso de prazo deixou de ser desfavor-
vel ao Exectivo, uma vez que ao editar a MP este no precisaria ter cer-
teza de contar com apoio para aprov-la; bastaria ser capaz de evitar
que a oposiorunisse maioria. Assim, desapareceu a ameaa que le-
varia ao us cortEi.ld da prerrogativa. Emitir grande nmero de MPs
deixava de ter riscos para o Executivo.
Sarney recorreu com freqncia edio de MPs no restante de
seu mandato, mas esse uso da prerrogativa no levou a qualquer modifi-
cao do quadro institucional aqui descrito.
As relaes entre Collor e o Congresso Nacional foram, desde a
posse do novo presidente, conflituosas. Como sabido, o governo no
contavacommaiotia no Congresso ao tomar posse e editar as 29 MPs
que constituamseu plano de estabilizao. A estratgia do governo foi
forar o Congresso a aprovar o plano sem modificaes, sustentando
que qualquer modificao atentaria contra a consistncia macroecon-
mica da proposta. Com isso buscava tornar nulo o direito do Congresso
de emendar MPs consagrado com a Resoluo n 1/89. O PMDB, por seu
turno, buscou forar o governo a concesses, contando para tanto com o
fato de ser o maior partido no Congresso e deter os votos necessrios
aprovao das iniciativas presidenciais. Em sua estratgia de no fazer
concesses, o governo recorria tambm ao veto para tornar letra morta
as modificaes introduzidas no plano pelos relatores do PMDB. Em ra-
zo dessa estratgia, as relaes governo-PMDB acabaram marcadas
por uma srie de qudas-de-braoem que se alternaram vitrias de
parte a parte. No incio, a balana pendeu para o lado do governo, que
infligiu derrota fragorosa ao PMDBna votao da MP n 168, pea funda-
mental do Plano Collor por tratar do limite dos saques poupana. Em
fins de maio, o :PMDB e os demais partidos de oposio' derrotaram o go-
verno, rejeitando as MPs n 184 e n 185 em votaes apertadas. De-
monstrando sua deciso de passar por cima: das resistncias do Con-
gresso, Collor reeditou MP n 185, que recebeu o nmero 190.
Nesse quadro, o conflito poltico entre o PMDB e o governo evo-
luiu para um embate entre os dois poderes
l 18
em que o Congresso
118 O conflito envolveu tambm o Poder Judicirio, chamado a se pronunciar sobre a consti-
tucionalidade de algumas MPs. Note-se ainda que as intervenes do STF a respeito da
constitucionalidade de certas MPs nada teve a ver com o atendimento da exigncia consti-
tucional de urgncia e relevnca. 'As MPs foram declaradas inconstitucionais 'por razes
substantivas, ou seja, pelo fato de atentarem contra o direito dos indivduos de recorrer
Justia e independncia das decises dos tribunais. O plano inicial foi complementado por
duas MPs que visavam a impedir o recurso Justia para reaver ativos seqestrados. O pr-
prio governo foi forado a revogar essas MPs.
EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL
deveria pronunciar-se em no mximo dois dias para ratificar a deciso;
caso contrrio, ou seja, no havendo manifestao explcita do plenrio
nesse prazo, a matria seria admitida. Essa regulamentao dificultou
sobremodo a no-admisso de uma MP.
115
.;
Vencida a fase da admisso, teria incio a tramitao propria-
mente dita da matria, ou seja, a apreciao de seu contedo. Nesse
ponto, a resoluo seguiu a orientao sequndo.aqual as MPs so parte
do processo legislativo e, como tal, a gama de emen-
das previstas regimentalmente.
116
O texto final da resoluo abrandou
muitos dos pontos contidos na proposta original. Por exemplo, caram o
artigo que previa que toda e qualquer MP deveria ser objeto de votao
nominal e outro que vetava a reedio de MPs quetivessem perdido efi-
ccia. Em sua exposio' de motivos, Fernando Henrique Cardoso defen-
deu esse artigo argumentando que a perda da eficcia implicava rejei-
o tcita da matria e, portanto, como toda pea legislativa, no pode-
ria ser reapresentada no mesmo ano. Em seu relatrio, Jobim sustentou,
uma vez mais, que essa matria deveria ser regulada por lei complemen-
tar, conforme previsto no art. 59 da Constituio. Com isso, a reedio
permaneceu sem restries.
A Resoluo n 1/89 avanou no sentido de regulamentar a trami-
tao das MPs. No entanto, a regulamentao das relaes Executivo-
Legislativo decorrentes da existncia da medida provisria foi deixada
incompleta. Faltavam a lei complementar prevista pela Constituio e"
tambm, um novo Regimento Interno para o Congresso Nacional. Alm
disso, lguns lderes interpretaram a resoluo como provisria, abrindo
um perodo experimental. 117 A resoluo atendia aos reclamos expres-
sos por Gastone Righi e outros. O Congresso Nacional no se via mais
diante de apenas duas alternativas: aprovao ou rejeio. A possibili-
dade de emendar as MPs editadas pelo governo facultava ao Congresso
Nacional participar da elaborao legislativa.
Despreparado para lidar com as MPs e acuado pela edio do
Plano Vero, o Congresso no anteps qualquer barreira significativa ao
recurso do instituto pelo Executivo. A mensagem passada pelo Legisla-
tivo foi clara: ante a possibilidade de um cnflito institucional, o Con-
gresso cedia, como mostrava a soluo para posshldade de reedi-
es. Alm disso, a Resoluo n 1/89 dificultou a reao do Congresso
contra usos abusivos do recurso legislao extraordinria ao tornar re-
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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREOO, E FERNANOO LIMONGI
cinco em cada Casa, visando a alterar o art. 62 da Constituio. Aten-
dendo ao Regimento Interno, apenas uma das propostas tramitou em
cada uma das casas: a primeira a ter sido apresentada, com as demais
apensadas. Em ambos os casos, as propostas j tinham sido aprovadas
pelas respectivas comisses 'de Constituio e Justia e j haviam pa-
receres provisrios e substitutivos dos relatores da Comisso Espe-
cial, deputado Alosio Nunes Ferreira (PMDB-SP) e senador Jos Fogaa
(PMDB-RS).
Em primeiro lugar, cabe notar que duas propostas visavam eli-
minao do art. 62 da Constituio, uma delas elaborada por Adlson
Mota. Os substitutivos provisrios no foram to longe. Na verdade, as
propostas revelavam uma variedade considervel de alternativas dis-
posio do Congresso para inibir o recurso do Executivo s MPs. Nos
dois substitutivos, nota-se a preocupao com o problema criado pelas
infindveis reedies, Sem pretenderem coibir inteiramente as reedi-
es, as propostas visavam a encontrar meios de aumentar os custos de
negar quorum para a votao da matria. Exemplo de medida nesse
sentido seria a paralisao dos demais trabalhos at que houvesse uma
deciso final sobre a MP que estivesse para perder eficcia. Procurava-
se tambm, em ambos os casos, fortalecer a posio do Congresso com a
criao de uma comisso permanente para o julgamento de admissibili-
dade e a apreciao das MPs.122
Conquanto no fossem incuas, tais propostas estavam longe de
ser radicais e eram insuficientes para alterar, na prtica, a sistemtica
de aprovao por decurso de prazo reiterado, pois restavam pontos va-
gos em ambas, e alguns deles dependeriam de sua articulao com a re-
gulamentao da tramitao das MPs. Alternativas mais restritivas que
estabelecessem ntidos controles no texto constitucional, como a limita-
o do nmero de reedies, no foram acolhidas pelos relatores. O
mesmo se deu com a proposta do PMDB, encaminhada por seu lder, Mi-
chel Temer, segundo a qual somente as MPs que versassem sobre mat-
ra financeira deveriamter validade no ato de sua promulgao, as de-
mais dependendo dojuzo congressual prvio quanto ao atendimento
aos preceitos coht1iuci1bhais de relevncia e urgncia.
Essas PECs indicavam que o Congresso no estava totalmente
acomodado cOPJ o status quo. Ao contrrio, buscava redefinir suas rela-
es com o Executivo; 'procurando limitar o recurso deste legislao
excepcional. Mesmo assim, a tramitao dessas PECs no indicava que
o assunto figurasse entre as prioridades do Conqresso, estando longe de
mobilizar amplo apoio entre os parlamentares.
'122 H uma srie de diferenas que estamos desconsiderando. Vale notar que o substitutivo
do Senado vem acompanhado de projeto de resqluo visando dar nova re;JulaIlentao
tramitao das MPs. " -. ','
---_._-------_._--
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EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL Ao.
119 Conquanto a maioria tenha votado com o PMDB, como se tratava de DVSpara um pro-
jeto de lei complementar, a manuteno do art. 9" dependia de 252 votos favorveis, cinco a
menos do que obteve. '
120 No ser demais recordar que o inicio dos confrontos entre Collor e o Congresso ocorreu
antes mesmo da posse do novo presidente, em torno, de sua ida ao Congresso para entregar
o Plano Brasil Novo (Collor I). O presidente pretendia ento discursar com transmisso ao
vivo por rede nacional de TV, sem que os congressistas tivessem direito a palavra, inteno
que foi barrada por Ulisses Guimares. No perodo que se seguiu, o PMDBcompletou sua
reao garantindo o controle das relatorias de todas as MPs do plano.
121 Tendo em vista o timing dessa mudana de estratgia, consideramos exagerada a inter-
pretao de Power (1994: 11), baseada em'depoimentq de Jobim, que credita a alterao da
estratgia legislativa presidencial 'ameaa do PMDB ele dertubarqulquer MP editada
pela terceira vez. ' ,
Nacional procurou limitar o recurso legislao extraordinria. O depu-
tado Nelson Jobim, em 9 de abril de 1990, apresentou projeto de lei com-
plementar visando a disciplinar a edio das MPs. Entre as principais me-
didas da proposta estava o limite a reedies. Oprojeto foi votado pelo
plenrio da Cmara dos Deputados apenas em maro de 1991. Nessa
ocasio, o governo derrotou as oposies ao derrubar, por meio de des-
taque para votao em separado (DVS), o artig9l!1a; importante do pro-
jeto, o de nmero nove, que limitava a url' linic reedio a MP que
perdesse eficcia.
119
Assim, a despeito desses embates e da forte reao do PMDB, no
houve qualquer alterao do quadro institucional em funo do recurso
sistemtico s MPs por Collor. A reao do Congresso, capitaneada pelo
PMDB, fez parte de uma reao poltica a uma estratgia presidencial
que deliberadamente procuravaisolar o Congresso.
120
Paradoxalmente,
a vitria do governo ocorreu num momento em que este j dera mostras
de que sua estratgia inicial perdia flego. 'A partir de 1991 houve clara
alterao de rumos no governo, que buscou redefinir suas relaes com
os partidos polticos e com prprio Congresso.
121
Do ponto de vista da
iniciativa legislativa, essa alterao se evidenciou na reduo drstica
de MPs editadas e no incremento de leis ordinrias propostas e mesmo
de proposies de emendas constitucionais (PECs).
O Plano Real e as novas relaes entre o Executivo e o Legislativo
plasmadas ao longo da aplicao do plano levaram a novas reaes vi-
sando a disciplinar a edio de MPs. Como veremos adiante, a aprovao
de MPs por' decurso de prazo reiterado passou a constituir-se em norma.
As MPs eram editadas pelo Executivo e mereciam pouca ou nenhuma
ateno .do Legislativo, que sequer dava incio formal sua apreciao.
A perda da eficcia era seguida da reedio, e esse processo se repetia
indefinidamente.
Nosprimeiros meses de 1995; com o incio da nova legislatura,
respondendo a essa nova configurao das relaes Executivo-Legisla-
tivo, deputados e senadores apresentaram menos que 10 PECs,
142
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145 ...
ARGELINA CHEIBue FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
A tabela mostra que, mesmo desconsiderando as reedies, o n-
mero de MPs editadas no perodo (387)123 foi bastante elevado, em ge-
ral acima de cinco ao ms, exceo dos anos de 1991 e 1992, quando
ficou abaixo de trs. Aqueda no segundo ano do governo Collor (1991)
deveu-se justamente alterao d estratgia poltica do presidente,
motivada em grande medida pelo conflito em torno da edio e reedi-
o de MPs. Devido oposio do Congresso ao uso abusivo que ele fi-
zera do instituto-no ano anterior e tambm aos seus primeiros insuces-
sos, Collor passando a apresentar projetos de lei
ordinria e mesmo de emendas constitucionais, em vez de MPs. J em
1992, o governo se viu completamente paralisado por causa das acusa-
es .contra o presidente, do processo de impeachment e da interini-
dade de Itamar, aps a qual o nmero de MPs voltou a crescer. Naquele
ano houve drstica queda no s no nmero de MPs, como tambm nas
leis ordinrias de iniciativa do Executivo. Conclui-se, portanto, que o
governo fez largo uso da edio de MPs, mas que pde adotar outras al-
ternativas. A partir de 1993, seu uso foi retomado, atingindo novo pico
em 1994. '
A classificao das MPs em diferentes reas de regulamentao
legislativa mostra que, no perodo como um todo, versaram preponde-
rantemente sobre matria econmica. Parte considervel esteve direta
ou indiretamente relacionada a medidas econmicas decorrentes dos
planos de estabilizao. No por acaso, as maiores mdias mensais de
MPs ocorrem nos anos de implementao desses planos: Plano Vero
em janeiro de 1989, Plano Collor I em maro de 1990 e Plano Real em ju-
nho de 1994. A distribuio mensal de MPs, nesses anos, mostra alta
concentrao quando do lanamento dos planos e maior disperso, po-
rm com regularidade e alta incidncia, nos meses seguintes, indicando
os ajustes especficos da administrao pblica, dos salrios e das polti-
cas sociais que acompanharamesses planos.
A tabela 40 mostra a distribuio das MPs em cinco diferentes
reas de regulamentab legislativa: econmica, social, poltico-institu-
cional, administrativa e "homenagens" .124 Foram classificadas como
econmicas as MPs referentes a moeda, salrios, tributao e regula-
mentao de atividades econmicas em diferentes setores (industrial,
comercial, financeiro etc.). As sociais referem-se a programas sociais
stricto sensu, de' sade,"'previdncia, habitao, trabalho etc., bem como
123 A partir daqui a anlise ter por base este total, ou seja, todas as reedies estaro refe-
ridas edio original.
124 A definio do contedo das MPs baseou-se na sua ementa das leis, Considera, por-
tanto, apenas seu aspecto principal. Ao longo do tempo, os textos das MPs no s se torna-
ram maiores, como passaram a incluir pargrafos referentes a diferentes assuntos.
Reedies
Mdia mensal
Apresentaes Total Reedies
NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
Apresentaes
EXECUTIVO E
o uso das MPs e o papel do Congresso
Tabela 39
Apresentaes e reedies de MPs, segundo anos e governos, 1988-95
1988
1
15 9 24 7,50 4,50
1989 93 10 103 7,75 0,83
1990 17 3 20 6,80 1,20
Subtotal Sarney 125 22 147 7,60 1,26
1990 76 67 143 8,00 7,10
1991 9 2 11 0,75 0,20
1992 4 2 6 0,40 0,20
Subtotal Collor 89 71 160 2,90 2,26
1992 3 1
;ir
1,00 0,25
1993 47 49 96 3,92 4,08
1994 91 314 405 7,58 26,20
Subtotalltamar 141 364 5,20 13,50
1995 (FHC) 32 405 437 ; 2,67 33,75
Total 387 862 1.249 4,50 10,02
Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, cebrap,
1As MPs comearam asereditadas nos dois ltimos meses de1988. As reedies de1988referem-se trans-
formao automtica dos decretos-leis em MPs, conforme asDisposies Transitrias daConstituio de1988.
Anos e governos
...
Nesta seo, mostraremos que os quatro governos que lanaram
mo do recurso a MPs o fizeram com freqncia, tanto para assuntos de
relevncia e urgncia, quanto para tocar o dia-a-dido governo e da ad-
ministrao dq Estado, A reao do Congresso ao uso desse instrumento
foi, em geral;" dcil. Raramente questionou a admissibilidade das MPs
emitidas, ou seja, no contestou o juzo d Exethto quanto sua rele-
vncia e urgncia, aprovando a grande maioria delas. Porm, h diferen-
as marcantes no padro de atuao dos diversos governos e nas res-
postas do Congresso ao uso das MPs.
Uma vez que as MPs no apreciadas no prazo previsto constitucio-
nalmente (30 dias) podem ser reeditadas, os dados relativos sua edio
devem distinguir as MPs originais das reedies, tal como na tabela 39.
144
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'11j
li,
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.,oi 1.;
II
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, lL1h.. " U'r,(SLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL I ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO, E FERNANDO LIMONGI .
Tabela 40
Distribuio deMPs, por reas, segundo anos e governos, 1989-95
(Yo) ,
147

'

125 Para uma comparao com a legislao ordinria. ver & Limongi, 1996:67-84.
Supondo, para efeito de argumentao, que as MPs relativas a
planos de estabilizao atendam ao requisito constitucional de urgn-
cia e relevncia, o grande nmero de MPs de cunho administrativo e
social mostra que esse instrumento foi utilizado de forma bem mais
ampla do que poderia ter sido antecipado ou desejado pelos consti-
tuintes ao delegarem esse poder. Ainda que grande parte dessas me-
didas parea ter tido carter complementar s medidas de estabiliza-
o, incontestvel que o Executivo exorbitou em suas atribuies le-
gislativas constitucionalmente definidas. Na rea administrativa, es-
sas medidas consistiram em tentativas de reestruturar o aparelho de
Estado e a administrao pblica, Alm disso, seu poder de regulamen-
tao administrativa, previsto constitucionalmente como de sua inicia-
tiva exclusiva por intermdio de legislao ordinria, foi exercido em
grande parte por meio de MPs, como atesta o alto nmero delas nessa
rea. As MPs foram tambm utilizadas como instrumento de legislao
sobre matria tributria e oramentria, principalmente para pedidos
de abertura de crditos suplementares e especiais, passando por cima
da exigncia constitucional de prvia autorizao legislativa para tal
(art. 167, 5
2
) .
Na rea social, alm dos reajustes de mensalidades escolares, alu-
guis etc., medidas tambm alegadamente complementares visando a
atender s exigncias dos planos econmicos, a atuao do Executivo
incidiu fundamentalmente sobre a regulamentao da gesto e operao
de fundos e alquotas de contribuies sociais - em volume e extenso
suficientes para-justificar estudo mais aprofundado, impossvel de ser
feito aqui.
Em suma, embora em princpio vinculadas a planos econmicos,
as MPs - como instrumento legislativo extraordinrio - ampliaram
enormemente' o mbito de atuao unilateral do Executivo. Mesmo as-
sim, o Congresso, de maneira geral, acatou as MPs emitidas, aprovando
a grande maioria delas, como mostra a tabela 41, que discrimina o resul-
tado das MPs editadas segundo o ano e o governo.
Como se v na tabela, as MPs foram o instrumento por exceln-
cia da regulamentao econmica do governo.
125
O Executivo delas se
municiou para enfrentar a crise econmica e a inflao, como mostra
seu extensivo uso nos planos de estabilizao. Porm, a gama de as-
suntos e a amplitude da regulamentao por via da MP revelam uma
definio bastante ampla do significado de medidas urgentes e neces-
srias para combater a inflao e enfrentar a crise econmica e do Es-
tado. '

]lk-,


'i*"
.it




Total
100,0 (15)
100,0 (93)
100,0 (17)
, 100,0 (125)
100,0 (76)
100,0 (9)
100,0 (3)
100.0 (88)
100,0 (4)
100,0 (47)
100,0 (91)
100,0 (142)
100,0 (32)
100,0 (387)
, (387)
"h
0,8
1,1
,0)1,
0,8
1,0
18,2
25,5
24,2 1,0
23,9 9,7
12,5
19,1 ' 0,5 0,2
(74) (2) (1)
16,0
18,4
22,2
20,0
12,9
29,4
reas
Administrativa Social Poltica Homenagens
_._ __._ _ __ M _ _ __ __ __._ __ _ __
Ii'
Anos egovernos Econmica
1988 53,3 26,7
1989 51,6 33,3
1990 52,9 17,6
Subtotal Sarney 52,0 30,4
1990 55,3 26,3
1991 66,7 11,1
1992 33,3 66,7
Subtotal Collor 55,7 26,1
1992 25,0 75,0
1993 59,6 14,9
1994 47,3 27,4
SUbtotal Itamar 50,7 25,3
1995 (FHC) 59,4 28,1
Total 52,9 27,1
(205) (105)
'.i
Fontes: Prodasen; Banco deDados Legislativos, Cebrap,
a uma gama mais ampla de atividades sociais relativas a meio ambiente,
justia, direitos civis etc. As leis poltico-Institucionais - apenas duas no
perodo - referem-se ao processo eleitoral. A ltima categoria, sob o r-
tulo "homenagens", refere-se a uma nicaMl' queinscreve o marechal
Deodoro no quadro de heris nacionais - freqentemente utilizada pelo
folclore poltico para exemplificar o uso indiscriminado e indevido desse
instrumento.
\'fSc f ,
I 148. EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMDNGI 149
I I
Observando o resultado das MPs exposto na tabela, saltam aos
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ olhos as elevadas taxas de aprovao. De 1988 a 1993, somente em dois
S e e e . ;:! 2. 1 anos se registraram taxas de aprovao inferiores a 3/4 das MPs apre-
C> C> <:> ;;:: C> <:> <:> <:> C> C> <:> ;;:: C> <:> _ sentadas. Por outro lado, note-se a pequena proporo. de medidas rejei-
..... - tadas e a no-ocorrncia desse fato a partir de 1992. Como enfatizare-
mos mais adiante, esse aspecto parte de um novo padro de comporta-
mento do Congresso com relao s MPs. A terceira coluna da tabela
contempla as MPs que, no final de 1995, haviam perdido eficcia ou fo-
.li I ram consderads prejudicadas sem ter sido objeto de reedio, apre-
E : I I I I I I I I I I sentando, de maneira geral, baixas propores.
W
e
-
e Os dados relativos s MPs que foram transformadas em lei -
- aprovadas, portanto, pelo Congresso - precisam ser lidos com algum
cuidado. Os perodos compreendidos pelos governos Sarney, Collor e,
.' :, em parte. Itamar (at o Real) devem ser distinguidos do segundo pe-
,r rodo de Itamar e do governo FRC, quando temos MPs ainda em tramita-
c. 1 I "'. I "!. I I I "'. <. "". I q o sem uma ltima ao que tenha definido seu destino. Ou seja, a
,1; -e- '" '" 00... "" ""' "" - queda no ndice de MPs transformadas em lei em 1994 e o baixo ndice
1
1
I em 1995 (18,8%) no significam de fato sua no-aprovao. Como
, '\'1;: li; grande parte dessas MPs j tramita h muito no Congresso, com reitera-
i g, das reedies, para todos os efeitos podemos considerar que foram
'\' ao _ fi) aprovadas. Uma possvel rejeio no futuro poderia ser equiparada re-
"1 vogao de uma lei. Assim procedendo, pode-se concluir que Collor o
f C c.:Ju OM coe-... (j) (OcotJ eo- . .. .
i 'I' -: "! _ :;:;:;; c5,,; I -e o> I I ,..: I cD N c5 <D ...:.:l presidente com menor taxa de aprovaao de MPs, enquanto FRC exibe a
-::::I C'J ..- - -
E maior taxa de sucesso.:.;r
;: 6, '" a. Os dados sobre as taxas de aprovao, porm, no dizem tudo so-
bre o processo que levou a esses resultados, nem sobre a participao
g:,- do Congresso na legislao da decorrente. O tempo mdio de tramita-
::; :; I o das MPs nos fornece uma primeira indicao a esse respeito. A ta-
:ri- ;ri- ::- I I I I I I " bela 42 organiza, por ano e governo, o tempo mdio de tramitao das
.g.*, - MPs, calculado sobre o perodo total de tramitao de uma MP, ou seja,
cc de sua primeira edio at o resultado final, tal como classificado na ta-
::I
: I . bela 41.
a: O primeiro aspecto a ressaltar na tabela que parece no haver
:; relao direta entre o nmero de MPs editadas e o acmulo de reed-
"'. ""_ ":. "'. CO!. <. 00, q <ri" es. O ano de 1989, quando se observa a mais alta mdia mensal de
e :g :i8 :e :g 18 ;::: MPs originais, tambm o de menor nmero de reedies (ver tabela 39).
ao .;: I O Executivo editou 93 novas MPs, das quais apenas 10 foram reedita-
das.
126
Como nenhuma MP foi editada trs vezes, o tempo mximo de
tramitao no exedeu63 dias, e o tempo mdio (27,87 dias) ficou
'" aqum do prazo requerido constitucionalmente. Isso significa que. du-
E >- rante o governo Sarney, o Congresso Nacional no deixou MPs penden-
G) Q) 5 ttl
;; 1a !il _ tes por longos perodos.
cn cn U e
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lse. Levantamento e reedies de medidas provisrias. Braslia. 1996.
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EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM

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CONSTITUCIONAL
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151
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O primeiro ano do governo Collor mostra um quadro um pouco di-
verso. Aumenta o tempo mdio de tramitao das MPs: 54,14 dias.
Mesmo assim, o comportamento do Congresso ao I0I1g0 do ano variou.
Respondeu com presteza e manteve um padl.',o.:'de.r'lativa eficincia na
apreciao das medidas do Plano Collor L' ccril;r/'dmo se sabe, editou
29 MPs no ms de sua posse e, no restante do ano" outras 47. Vale notar
que, das MPs editadas quando da posse, duas foram reeditadas,
isto , o Congresso deliberou sobre as do prazo consti-
tucional previsto. As reeditadas foram aprovadas em sua segunda edi-
o. Nenhuma das MPs a compor esse plano foi editada uma terceira
vez. No resto do ano, porm, o Congresso passou a dar mostras de maio-
res dificuldades para apreciar rapidamente as MPs editadas pelo presi-
dente. H casos de MPs a tramitar sem apreciao definitiva por mais de
sete meses (222 dias): A elevao dotempo mdio de tra,mitaonesse
ano pode ser tributada a esse' segundo perodo. ",";'.' .
Tabela 42
Tempo mdio detramitao de MPs, segundo anos e governos, t 989-95
(em dias)
----
Na total
Anos e governos Tempo mdio Desvio-padro Mnimo Mximo de medidas
__"_H___._. __..__._._ ." .. _.._ .. ... _._. _._._
1988
1
42.13 21.62 8 60 15
1989 27,87 12,99 2 63 93
1990 32.06 12,49 20 58 17
Subtotal Sarney 30,15 14,83 2 63 125
1990 54.14 46,86 8 222 76
1991 26,56 14,87 11 62 9
1992 62.00 30,61 33 94 3
Sublotal Collor 51,59 44.82 8 222 88
1992 30,00 6,16 21 34 4
1993 133.32 192.56 5 929
2
47
1994 179,48 158.57 " 21 642
2
91
Subtolalltamar 159.99 170.62 5 929
2
142
1995 (FHC) 142,03 105,82 25 376 32
---
Fontes: Prodasen; Banco deDados Legislativos. Cebrap,
I As MPs comearam a sereditadas nos dois ltimos meses de 1988, '
2 Inclui MPs ainda em tramitao quando dacoleta dedados e, logo. com maior nmero dedias.
No perodo final do governo Collor e nos primeiros meses do go-
verno Itamar, como apontado anteriormente, verifica-se uma queda
drstica na produo de MPs, Nesses trs anos, o tempo mdio de trami-
tao parece indicar, .mais uma vez, a independncia entre o volume de
MPs e a capacidade de resposta do Congresso, uma vez que grande a
variao do tempo mdio nesses anos.
Em 1993, com o aumento acentuado de emisses de MPs, sobe
tambm o nmrde'reedes. Mas em 1994, quando h uma verda-
deira exploso de MPs, que o nmero de reedies sobe assustadora-
mente, assim como, em conseqncia, o tempo mdio de tramitao. A
partir da observa-se uma alterao no comportamento do Congresso. O
tempo de tramitao se estende tanto que uma MP editada em junho de
1993 ainda tramitava ao final de 1995. O tempo mdio de tramitao
continua a aumentar em 1994,correspondendo aproximadamente a seis
meses de tramitao, isto , seis reedies em mdia. Vale notar, porm,
que o tempo mdio relativo a este ltimo ano e, especialmente, a 1995
est subestimado, uma vez que a srie representada na tabela inter-
rompe-se em dezembro de 1995, ms em que ainda tramitavam 11 MPs
editadas em 1994 e 26 das 32 emitidas em 1995.
O Congresso deixa progressivamente de apreciar as MPs editadas
pelo governo, e com isso o nmero de reedies sobe de maneira acen-
tuada. Os dados at aqui apresentados deixam clara uma alterao no
comportamento do Congresso, mas indicam que inexiste relao direta
entre o nmero de MPs apresentadas pelo Executivo e a capacidade de
resposta do Congresso. Portanto, essa mudana de comportamento no
pode ser atribuda ao volume de MPs. O Congresso responde pronta-
mente enxurrada de MPs editadas por Sarney em 1989, assim como ao
pacote inicial do Plano Collor. A partir de 1993, deixa de faz-lo. O que ex-
plicaria a nova disposio do Congresso Nacional diante do Executivo?
Como vimos, no incio de 1989 o Congresso se deparou de forma
concreta com o problema da definio de seu papel em relao s MPs, ou
seja, se e em que medida cabia a ele emendar as MPs editadas e se seria
ou no permitida a reedio. Sua resposta foi institucional, isto , procurou
regulamentar 9,.J;r-ffiito das MPs. A Resoluo n 1/89 ento aprovada
garantia o pocirde irindar, mas permitia a reedio. A possibilidade de
reeditar colocava de imediato uma vantagem estratgica nas mos do Exe-
cutivo, que no precisava de maioria para aprovar, bastando-lhe negar
quorum e reeditar. Portanto, a Resoluo n l se mostrava um instrumento
ineficaz para inibir o uso de MPs. Tornava-se muito atraente para o Execu-
tivo prescindir do mais moroso e complexo processo legislativo ordinrio.
Para os congressistas, porm, naquele momento a capacidade de emendar
as MPs editadas parecia suficiente para garant!r a participao do Legisla-
tivo. Durante o Plano Collor, o Congresso enfrentou politicamente o presi-
dente, mas no foi capaz de sstabeleer lirrlite,{m7c,titcionais atuao do
Executivo. Como vimos, a lei complementar o uso das MPs foi

;.\\"
t ' 's " .',

!
152
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.L EXECUTIVO LEGISLATIVO NA NOVA OROEM CONSTITUCIONAL ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO 'E FERNANDO LIMONGI
.L 153
derrotada. A Resoluo n 1 permanece at hoje como a nica regulamen-
tao do instituto. De acordo com ela, as emendas acatadas pelo relator da
comisso especial formada para apreciar uma MP passam a fazer parte do
projeto de lei de converso (PLV) , que vem a ser o substitutivo do Con-
gresso mensagem do Executivo. Assim, a transformao de MP em PLV
pode ser utilizada como um indicador da participao do Congresso no
processo de deciso sobre as MPs, j que o PLVcorresponde apresenta-
o de um projeto alternativo. A tabela 43.rgariiza os dados relativos a
esse aspecto da seguinte maneira: na primeira coluna apresenta a propor-
o de PLVs em relao ao total de MPs emitidas; a segunda coluna mos-
tra a proporo de PLVs apenas em relao s MPs que foram transforma-
das em lei, ou seja, que obtiveram do Congresso a aprovao final; nas
duas colunas seguintes so apresentados os totais sobre os quais incidem
os clculos das duas primeiras.
Tabela 43
Proporode MPsalteradas pelo Congresso (PLVs),
segundoanos e governos, 1 9 8 8 ~ 9 5
%PLVs/MPs %PLVs/MPs Total MPs Total MPs
Anos egovernos emitidas transformadas em lei emitidas transformadas em lei
1988 - - 15 11
1989 39,7 43,7 93 80
1990 47,0 50,0 17, 16
Subtotal Sarney 36,0(80) 40,2(43) 125 107
1990 56,5 66,0 76 56
1991 77.7 87,5 9 8
1992 66,6 66,7 3 3
Subtoial Collor 59,0(52) 68,6(47) 88 88
1992 75,0 75,0 4 4
1993 48,9 45,0 47 40
1994 14,2 20,9 91 62
suntotal Itamar 27,4 (39) 35,8(38) 142 106
1995 (FHC) 12,5(4) 66,7(4) 32 6
Total 36,1 (140) 46,1 (132) 387 286
Fontes: Prodasen; Banco deDados Legislativos, Cebrap.
Merece destaque na tabela a fraca participao do Congresso,
que apresenta PLVs em apenas 36,1% das MPs emitidas. Essa proporo
cresce (46,1%) quando se consideram as MPs que so transformadas em
lei, mas ainda assim no cheg metade. A reduzida diferena entre os
totais da primeira e da segunda colunas - em apenas oito casos as MPs
que tiveram PLVs apresentados pelo 'Congresso no se transformaram
em lei - denota maior influncia nas MPs que so transformadas em lei.
No decorrer do perodo, porm, grande a variao dessa participao:
de 12,1 a 77,7%, se considerarmos o total de MPs emitidas, e de 20,9 a
87,5%, se considerarmos as MPs que se tornaram leis. Novamente, o
alto ndice de participao, em 1995, nas MPs transformadas em lei deve
ser tomado com cautela, em razo do grande nmero de MPs em trami-
tao; e, considerando o dado relativo ao total de MPs emitidas, esse o
ano de menor participaco do Congresso.
Tomando por base apenas os anos de maior incidncia de MPs -
1989, 1990 e 1994, quando se implementaram planos de estabilizao -,
pode-se detectar uma importante mudana no comportamento do Con-
gresso: a considervel variao de seu grau de participao. No Plano
Collor,esse grau foi superior. No que diz respeito ao Plano Vero, porm,
ainda se verifica um nvel prximo ao da mdia do perodo. no Plano
Real que essa participao se reduz acentuadamente. A anlise mais de-
talhada das reaes do Congresso ao longo de cada um desses trs anos
evidencia a natureza dessa mudana. Vejamos.
Dada a inexistncia de regulamentao, quando o Congresso foi
convocado extraordinariamente para a apreciao do Plano Vero, sua
ateno estava voltada para a discusso dos procedimentos a serem
adotados. Apesar disso, das nove MPs que faziam parte do pacote origi-
nal do plano, uma foi devolvida e duas rejeitadas. As outras MPs edita-
das naquele ms de janeiro foram aprovadas sem modificaes. Como
vimos, havia dvidas sobre os procedimentos de emendas, uma vez que
as regras regimentais vigentes aplicavam-se ao decreto-lei,
O primeiro PLV apareceu apenas no ms de abril, em plena dis-
cusso do projeto de resoluo para a regulamentao das MPs. A partir
de ento, o instrumento passou a ser utilizado regular e freqente-
mente. Excluindo o perodo de janeiro a abril, cerca de 60% das MPs
emitidas em 1989 vieram a ser modificadas, o que significa um aumento
razovel da proporo de 43% (ver tabela 43), a qual se refere ao ano
como um todo, Alm disso, oito MPs foram rejeitadas e quatro encerra-
das. Assim, o uso freqente das MPs no foi suficiente para alijar total-
mente o Congresso da produo legislativa.
Da mesma forma, o Congresso no ficou paralisado diante da en-
xurrada de propostas apresentadas por Collor em seu primeiro ano de
governo. Das 22 MPs editadas no dia 15 de maro, 19 foram transforma-
das em lei no prazo constitucionalmente previsto. Destas, 17 foram ob-
jeto de PLVs, em quatro dos quais foi aprovado o projeto original, uma
I
...
155
'finais
'(c "';';-'''- -, .
passam a ser tomadas nos gabinetes ministeriais. Os interlocutores, por
sua vez, deixam de ser os diferentes partidos - eventualmente, a oposi-
o - e passam a ser os lderes e a burocracia do governo. Isso pe em
dvida a do Congresso. '
Cabe retomar aqui a hiptese da delegao de poderes anterior-
mente considerada. Qual a eficcia da delegao? Ou seja, at que ponto
o uso que vem, sendo feito das MPs atende aos interesses do Congresso?
Apesar de no termos respostas conclusivas, nossa avaliao do
atual padro de relaes entre o Executivo e o Legislativo e da possibili-
dade de o Legislativo, enquanto instituio, vir a ter papel autnomo no
processo de decises sobre polticas pblicas deve levar em conta dois
aspectos. Primeiro, deve considerar a natureza da poltica em questo;
segundo, no pode prescindir da compreenso do processo de aprendi-
zado, por parte dos dois poderes, na utilizao do instrumento criado e
no seu uso estratgico. "
Quanto ao primeiro ponto, verifica-se que a natureza da poltica
pode afetar, em graus diversos, interesses polticos e institucionais que
determinam os clculos dos parlamentares.P? Como vimos, as MPs foram
o principal instrumento de formulao de polticas de estabilizao e de
medidas de natureza administrativa e social complementares aos planos
implementados. Essas polticas podem redundar em ganhos generaliza-
dos, mas implicamcustos certos no presente, sobretudo para grupos es-
pecficos. Acarretam, portanto, perdas certas no momento em que so
implementadas, sem garantir ganhos no futuro. Por essa razo, os parla-
mentares teriam interesse em delegar funo legislativa ao Executivo
nessa rea de poltica pblica, uma vez que no apareceriam como res-
ponsveis diretos por medidas impopulares perante suas constituencies.
Por outro lado, se o plano fracassar, os parlamentares no podero ser
responsabilizados individualmente. Do ponto de vista institucional, a de-
legao nessa rea de poltica tambm poderia interessar: como procasti-
nar eleva os custos do ajuste, o Legislativo no apareceria como empeci-
lho para que poderiam beneficiar a todos.
Quanto influncia em polticas pblicas, porm, a delegao
pode produzir efeitos.neqativos sobre a capacidade do Congresso para
perseguir seus objetivos de fortalecimento institucional ou mesmo em
outras reas de polticas pblicas. A delegao em poltica econmica
pode afetar a influncia do Legislativo em outras reas de polticas,
130 No h motivos para crer que razes institucionais no sirvam de base para o clculo
dos parlamentares, mesmo e egostas, uma vez
que ningum quer a uma instituio destituda de 'poder. ,,,. '

{

:;

127 o ano de 1988 atpico, pois o que foi classificado como reedio refere-se aos decretos-
leis remanescentes que, por fora das Disposies Transitrias da Constituio, foram auto-
maticamente transformados em MPs,
128 Depoimentos de parlamentares por ocasio da participao de Argelina Figueiredo em
audincia pblica da Comisso Especial para apreciao de PEC n" 2 para regulamentao
de MP, em 2391995. '
129 Correio Braslia, 28-21996 (grifo nosso).
vez que o PLVcorrespondente foi rejeitado em plenrio. Durante todo o
governo Collor, o Congresso transformou em PLVcerca de 70% das MPs
que se transformaram em lei.
Tudo isso mostra uma razovel resposta do Legisla-
tivo. H, porm, diferenas entre os goveni5 'Sarriey e Collor no que diz
respeito ao tempo de tramitao das MPs que foram transformadas em
PLVs. Como resultado de um padro mais conflituoso da relao entre
Collor e o Congresso, os PLVs tm um perodo longo de tramitao
no primeiro ano de governo. Das 28 MPs 'transformadas em PLVs em
1990, seis levaram entre 60 e 90 dias no Congresso, e lO, mais de 90 dias.
No ano de 1993, ao mesmo tempo que aumenta o tempo de trami-
tao das MPs no Congresso, comea a diminuir a participao deste na
apreciao das MPs enviadas, situao que se agrava sensivelmente a
partir de 1994. Das 35 MPs transformadas em PLVs de 1993 a 1995, 25 le-
varam mais de 60 dias no Congresso, e, destas, 20 tramitaram por mais
de 90 dias. Alonga-se o tempo de tramitao das MPs ao mesmo tempo
que diminui a participao do Congresso. Note-se que em 1994, ano do
Plano Real, o Congresso apresenta PLVs para apenas 14,2% do total de
MPs emitidas e para 20,9% das que se transformaram em lei. Esse o
novo padro de relaes entre os dois poderes no que diz respeito s
MPs. Os dados referentes a 1996 mostram a manuteno desse padro:
at outubro foram emitidas 22 novas MPs, havendo 464 reedies.
127
De acordo com depoimentos, desde a implementao do Plano
Real a maioria das comisses especiais para apreciao das MPs nem
chega a funcionar.
128
Quase sempre as comisses so instaladas apenas
para designar o relator, que passa a conduzir, com ampla autonomia, as
negociaes com o governo. As declaraes do senador Vilson Kleinu-
bing, relator da MP referente aos poderes do Banco Central para fiscali-
zar e punir dirigentes bancrios, depois que foram descobertas as irre-
gularidades na gesto do Banco Nacional, so um exemplo dessa auto-
nomia. Referindo-se a uma mudana que o governo pretendia ver intro-
duzida em uma das MPs em tramitao e que lhe fora comunicada em
reunio com o ministro da Fazenda e o presidente do Banco Central, de-
clarou: "O ideal que essa mudana seja feita na MP do Proer [dado o
assunto a que se refere], mas o relator Benito Gama
(PFL-BA), que ainda no foi consultado. haver acrs-
cimo na que estou relatando" .129 Ou seja, as decises sobre as modifica-
es a serem introduzidas deixam de ter lugar no prprio Congresso e
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156 "" ExecuTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA OAOEM CONSTITUCIONAl
131 Para uma sntese dessas anlises, ver Lamouner, 1994.
132 Ver Abrucio, 1995; e Samuels & Abrucio, 1997.
O
SISTEMA poltico brasileiro, segundo as anlises correntes, no ofe-
receria as condies necessrias para deslanchar e sustentar poli-
ticamente planos de estabilizao econmica. A incapacidade do
pas para debelar a inflao teria sua origem no sistema poltico. A crise
brasileira seria antes poltica do que econmica. O fracasso das sucessi-
vas'tentatvas de combate inflao deveria ser creditado ao "exacerba-
do consociativismo" do sistema poltico, que combina alta fragmentao
partidria e fraca disciplina dos partidos na arena parlamentar num siste-
ma voltado mais para o veto que para a tomada de decises.
131
Alm dis-
so, o federalismo e os interesses localizados que, conseqentemente, se
vem representados no Congresso impedem a adoo de polticas de m-
bito nacional.
132
Assim, seria impossvel supor que planos de estabiliza-
o lanados pelo Executivo pudessem contar com apoio poltico-partid-
rio no Congresso.
A seguir apresentamos dois estudos de caso sobre a apreciao dos
planos Vero e Collor, ambos malsucedidos. Nosso primeiro objetivo
questionar o acerto das interpretaes que relacionam os possveis obst-
culos criados pelo sistema poltico brasileiro com o destino desses planos. O
destino do Plano Real, por si s, questiona o acerto dessas interpretaes.
As anlises da apreciao congressual dos planos Vero e Collor
mostram que o sistema poltico brasileiro que emerge da Constituio
de 1988 fornece ao Executivo uma arma deveras poderosa, a medida
provisria. Por meio da edio de medidas provisrias, o Executivo al-
tera unilateralmente o status quo, pondo os parlamentares diante de um
fato consumado que, em certas circunstncias, torna praticamente im-
.......
\
As medidas provisrias e o papel do
Congresso na aprovao dos planos
Vero e Collor
6
como as sociais. Pode tambm produzir efeitos negativos sobre a sua ca-
pacidade de estabelecer uma agenda alternativa, de propor polticas pe-
las quais poderia ter crdito direto. Com isso, o Legislativo ver-se-ia re-
duzido a um papel negativo: simplesmente no constituir um obstculo
ao do Executivo. Verificar-se-ia, assim, um conflito entre os interes-
ses polticos de membros individuais - no serem responsabilizados di-
retamente por medidas prejudiciais a seu eleitorado - e seu interesse
institucional - a possibilidade de fazer parte de uma instituio com
maior capacidade e maior autonomia decisrias.
O segundo ponto refere-se interao entre os dois poderes ao
longo do perodo, o que procuramos resgatar aqui. Durante a Consti-
tuinte, a preocupao em assegurar um processo decisrio gil e livre de
obstculos levou os constituintes a conceder uma "carta branca" ao Exe-
cutivo ao institurem as MPs. Tentativas posteriores de regulamentao
do novo instrumento legislativo ocorreram em conjunturas de intenso
conflito poltico, sob condies econmicas adversas e com diferentes
graus de convergncia de opinies e interesses entre Executivo e Legis-
lativo, o que levou ao seu insucesso no que diz respeito ao estabeleci-
mento de limites institucionais atuao do Executivo. Este acumulou
assim vantagens estratgicas. Porm, a extenso dos prazos de tramita-
o no pode ser vista apenas como resultado de uma estratgia unilate-
ral do Executivo. O perodo Collor indica que, havendo oposio sistem-
tica da maioria, esse recurso tem alcance limitado. Atramitao alongada
das MPs, sem que o Congresso sequer inicie a apreciao da maioria de-
las, indica a fraca resistncia poltica s iniciativas presidenciais. Dito de
maneira afirmativa, a reao do Congresso ao uso ampliado da prerroga-
tiva tende a ocorrer em funo de conflitos de natureza poltico-partid-
ria. O Congress ainda no encontrou soluo institucional capaz de limi-
tar o uso da prerrogativa presidencial de editar decretos com fora de lei
no ato de sua publicao. E, ao que tudo indica, no devero ser grandes
as suas chances de sucesso nesse sentido se as circunstncias se mostra-
rem altamente favorveis ao Executivo.
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