Centre dEconomie de la Sorbonne

UMR 8174

Endettement public et redistribution en France de 1980 2004

Jean-Marie MONNIER Bruno TINEL

2006.06

Maison des Sciences conomiques, 106-112 boulevard de L'Hpital, 75647 Paris Cedex 13 http://mse.univ-paris1.fr/Publicat.htm ISSN : 1624-0340

CAHIERS DE LA MSE

Srie rouge

Cahier n R06006

ENDETTEMENT PUBLIC ET REDISTRIBUTION EN FRANCE DE 1980 2004* Jean-Marie Monnier et Bruno Tinel
MATISSE (Centre d'conomie de la Sorbonne : UMR 8174 CNRS et Universit Paris1 Panthon-Sorbonne)

janvier 2006
Rsum : Ce texte analyse la dynamique de l'endettement public de la France au regard de divers dbats contemporains (quivalence ricardienne, soutenabilit, dcomposition du solde budgtaire). La prsence d'un dficit public ne rsulte pas ncessairement d'une politique budgtaire expansionniste de type keynsien, elle peut au contraire rsulter d'une insuffisance de ressources fiscales qui donne lieu une redistribution rebours. Le dficit est alors de type rcessif et toute baisse d'impts associe une baisse des dpenses ne peut qu'aggraver la situation macro-conomique.

Mots-cls : dette publique, redistribution, soutenabilit, solde structurel, politique budgtaire, dficit rcessif.

Public debt and redistribution in France (1980 2004)

Abstract: This article deals with public debt dynamics in France. It also analyses several contemporary debates such as Ricardian equivalence, sustainability and budget balance decomposition. Public deficit is not necessarily the result of a Keynesian type of expansionary fiscal policy. It can also stem from insufficient tax resources creating a reversal bottom-up redistribution. The deficit would be then recessionary. In the latter case, expenditures' reduction can only worsen the macroeconomic environment.

Keywords: public debt, redistribution, sustainability, structural balance, fiscal policy, recessionary deficit.

Codes JEL : E62 H11 H63 I00

Une version prliminaire de ce texte a fait l'objet d'une communication au colloque Finances Publiques et Redistribution Sociale, organis l'Universit Lille 2, les 23 et 24 septembre 2005, pour les vingt ans de l'Association Franaise de Finances Publiques, dont les actes paratront chez Economica dans un ouvrage coordonn par Rmy Pellet.
Jean-Marie.Monnier@univ-paris1.fr btinel@univ-paris1.fr

Le dficit public est traditionnellement analys comme le signe de la prsence ou de labsence dune politique budgtaire expansionniste. Un dficit important est suppos rendre compte dune politique conomique dorientation keynsienne axe sur la dpense, tandis quun dficit modr, voire nul, est suppos tmoigner dune rigueur budgtaire davantage prise par les tenants dun Etat modeste. Dans cette perspective, il est commun de considrer que la rduction du dficit public passe mcaniquement par celle des dpenses et ce d'autant plus si l'on souhaite en mme temps procder des baisses d'impts. C'est l'objectif que se fixe le gouvernement dans le Rapport sur l'volution de l'conomie nationale et les orientations des finances publiques prsent en juin 2005 : l'Etat doit se dsendetter s'il veut pouvoir dgager des marges de manuvre, rduire le poids des prlvements obligatoires et encourager la prise de risque dans l'conomie (p. 6). Pourtant, la focalisation sur la dpense peut savrer inadapte si lon tient compte non pas uniquement du solde budgtaire mais de la dynamique des recettes au regard de celle des dpenses. Pour qu'un tel double objectif soit atteint, les dpenses doivent diminuer plus vite que les recettes, sinon le dficit continuera augmenter, tel un horizon qui s'loigne mesure que l'on s'en approche. Or prcisment, les recettes fiscales n'tant pas indpendantes des dpenses, rduire celles-ci peut trs bien conduire diminuer encore davantage celles-l. Dans une telle configuration, il est simplement impossible de rduire la fois l'endettement et les prlvements. Poursuivre alors dans la voie d'une limitation des dpenses et des recettes revient de facto opter pour un accroissement de l'endettement, ce qui n'est pas neutre en terme de redistribution. Un dficit budgtaire peut en effet rsulter non pas dun surcrot de dpenses publiques, supposes stimuler la demande globale, mais dun dfaut de recettes fiscales, dont leffet multiplicateur, par le truchement dun accroissement du revenu disponible des mnages, est moins important en raison dune diffrenciation des comportements dpargne. Les rductions dimpts ne seront en effet pas affectes dans les mmes proportions la consommation et lpargne par les hauts et les bas revenus, si bien que les effets sur la demande dune baisse dimpt dpendent trs largement des catgories sociales auxquelles elles sadressent. De ce point de vue, la rpartition de la charge fiscale entre les mnages a une incidence sur la demande et donc sur la croissance. Il existe ainsi, pour simplifier, deux types de dficits publics : le dficit public expansionniste et le dficit public rcessif. Le prsent article se propose dexaminer la situation de la France en matire dendettement public. Il aborde les dbats contemporains autour de la soutenabilit de la dette et autour du pacte de stabilit ; il suggre que la France se situerait davantage en situation de dficit rcessif, dont les mcanismes redistributifs sont analyss.

1. La contrainte budgtaire des administrations publiques A chaque priode, le dficit public correspond la diffrence entre les recettes publiques et les dpenses publiques totales. Celles-ci comprennent les dpenses dites primaires et le service de la dette, laquelle correspond la somme des dficits passs. Le dficit public est donc un flux gal la variation de la dette publique1. Il est intressant de la rapporter une grandeur de rfrence telle que le PIB, qui est une variable pertinente car donnant une ide de la capacit contributive du pays. Ainsi, la variation du rapport dette/PIB se prsente comme la somme, dune part, du ratio de dficit primaire au PIB et, dautre part, ce que lon appelle communment leffet boule de neige , lequel correspond laccroissement de dette qui rsulte de lcart entre le taux dintrt et le taux de croissance de lconomie. Ainsi, toutes choses gales par ailleurs, un taux de croissance plus lev rduit le rapport dette/PIB en raison de laccroissement du dnominateur. En effet, dun ct, lcart critique entre le taux dintrt et le taux de croissance se rduit voire sinverse et, dun autre ct, de manire indirecte, ceci est renforc par le jeu des stabilisateurs automatiques. La diminution des dpenses et laccroissement des recettes fiscales contribuent amliorer le dficit primaire et rduit le rapport dette/PIB. Le solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dette/PIB varie beaucoup selon la situation macro-conomique du pays. Ainsi, dans les annes 1970, o le taux de croissance tait suprieur au dintrt rel, il tait possible dassumer un solde primaire dficitaire sans pour autant augmenter le ratio dette/PIB. En revanche, dans la situation inverse, il savre ncessaire de dgager un excdent primaire dautant plus consquent que lcart critique est lev. Dans ce cas, les variations du dficit public seront dautant plus sensibles aux variations du taux dintrt que le ratio dette/PIB est lev. Autrement dit, en rgime de croissance faible, un Etat fortement endett doit dgager un excdent primaire dautant plus consquent que le taux dintrt est lev, pour simplement stabiliser son ratio de dette. 2. L'volution du ratio dette/PIB de la France depuis 25 ans Le graphique 1, figurant en annexe, montre que la dette publique franaise, qui reprsentait un peu plus de 20% du PIB au dbut des annes 1980, sapproche aujourdhui de 65%. Ce changement de proportion tmoigne de la mutation macroconomique qua connue notre pays ces vingt cinq dernires annes, notamment concernant le mode de financement

Des carts entre ces deux lments peuvent toutefois apparatre pour des raisons propres des ajustements comptables (variations dans le primtre du secteur public, ajustements divers, transactions financires). Bien quils jouent parfois un rle certain, ils seront ici supposs nuls. 3

des dpenses publiques vers une ngociabilit toujours plus importante2. Laccroissement de la part de la dette publique dans le PIB sest traduit au niveau du budget de lEtat, qui nest pas lui seul responsable de la totalit de cette augmentation, par un alourdissement important du service de la dette. Sa part relative dans le budget a plus que tripl en passant de 4,2% en 1980 (Delorme & Andr [1983], p. 728) prs de 15% dans le projet de loi de finances pour lanne 20053, ce qui correspond au second poste de dpenses civiles, juste derrire celui de lenseignement scolaire. Un tel niveau navait pas t atteint durant toute la priode qui suit la Seconde Guerre Mondiale, pendant laquelle la part du service de la dette est reste en moyenne en dessous de 4%, et se rapproche de la situation dimmdiat avant guerre o il dpassait les 18%. Toutefois, la charge de la dette a occup une part encore plus leve durant la priode de reconstruction daprs Premire Guerre Mondiale : avec plus de 23% en 1920, le cot de lendettement occupera jusqu prs de 42% des dpenses de lEtat en 1926. Laccroissement du ratio dette/PIB de 1980 2004 sest effectu par trois acclrations. Tout dabord, au cours des annes 1980, lendettement sest accru dune quinzaine de points, au rythme de 3,7% par an en moyenne de 1978 1986. Ensuite, la fin de cette dcennie, marque par trois annes de forte croissance entre 1987 et 1990, a donn lieu un ralentissement de la progression du ratio mais pas un recul, contrairement ce que lon observera une dizaine dannes plus tard. Durant les annes 1990, au cours desquelles la croissance a t trs faible jusquen 1997, voire ngative en 1993 avec un dficit public atteignant alors 6% du PIB, le ratio a augment plus rapidement que durant la priode prcdente, gagnant pratiquement vingt cinq points, au taux annuel moyen de 5,3% de 1992 1997. Aprs un tassement en 1998-1999, le ratio recule lgrement, de deux points, en 2000 et 2001 puis remonte rapidement par la suite et dpasse en 2003 la barre des 60% fixe par le pacte de stabilit. Il atteint le niveau record de 64,73% en 2004. La monte de lendettement public en France sest accompagne dune transformation de la composition de la dette analyse du point de vue de sa provenance par administration (cf. graphique 4). Le point essentiel en la matire concerne les administrations publiques locales dont la part dans la dette publique totale passe du tiers en 1980 un peu plus de 10% en 2004. Corrlativement, la part de lEtat proprement dit sest accrue dune vingtaine de points sur la mme priode. Une telle compensation, quasi mcanique, traduit le mouvement
Fin 2004, la part de la dette non ngociable nette reprsentait moins de 5 % du total contre encore 13 % fin 1995. Le graphique 6, rendant compte de lvolution de la structure de la dette franaise depuis 1913, montre nanmoins que le mouvement, en voie dachvement, de substitution dune dette ngociable une dette non ngociable, sest sans doute amorc ds le dbut des annes 1960. Le point remarquable des vingt cinq dernires annes concerne linversion de la part entre dette court terme et dette long terme. 3 Ceci reprsente plus de 42 milliards deuros dintrts prvus, pour lanne 2005, dans le budget de ltat. 4
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de recentralisation qui affecte les finances publiques franaises, depuis le dbut des annes 1990 (cf. Monnier [2001] et [2004]). La part des administrations de scurit sociale demeure faible et plutt moins importante en fin de priode ; tandis que celle des ODAC est dabord rsiduelle, puis augmente brusquement partir de 1995 avec la cration de la CADES et oscille depuis entre 5 et 8% du total. Le graphique 2 montre que le service de la dette a jou un rle important dans les variations du ratio au cours des annes 1980 et quil a eu tendance crotre dans les annes 1990 puis dcrotre relativement partir de 1996. Ceci est aussi visible sur le graphique 3 qui permet de voir que si le taux dintrt rel passe au dessus du taux de croissance en volume autour de 1980, lcart critique entre ces deux variables demeure toutefois plus faible au cours des annes 1980 que durant la dcennie suivante, pendant laquelle les taux dintrt nominaux n'ont diminu quavec un dcalage par rapport au rythme de la dsinflation. Cet cart se rduit ensuite sensiblement partir de 1997, ce qui se conjugue alors avec une croissance forte et contribue ainsi rduire lgrement le ratio dette/PIB. En revanche, concernant lquilibre budgtaire primaire, il apparat sur le graphique 2 comme un lment crucial des variations du ratio dette/PIB au cours des annes 1990, avec un dficit primaire de 1991 1994 puis une priode dexcdents primaires de 1996 2000. Au cours des annes 1980, le solde primaire tait rest quasi nul, sauf la fin de la dcennie o les modestes excdents navaient pas suffit pour rduire le ratio. Au cours du dernier cycle, malgr laugmentation du volume de la dette, la charge dendettement sest stabilise en raison de la baisse des taux. Mais ce mouvement de baisse est aujourdhui termin et si laugmentation des taux annonce pour 2004 na pas encore eu lieu (cf. Agence France Trsor [2005], p. 19 et suiv.), dans un contexte de faible croissance le niveau lev atteint par le ratio dette/PIB fera jouer lavenir leffet volume. En effet, si les taux dintrt augmentent, la charge de la dette risque de crotre sensiblement, certes avec un certain dcalage compte tenu du fait que la part de la dette court terme se limite 12% du total ngociable. Le solde primaire positif requis pour stabiliser la dette serait alors accru dautant, ce qui contraindrait encore davantage le gouvernement et pourrait laisser craindre certains que ne survienne une vritable crise des finances publiques. Bien que le dbat se concentre ces dernires annes sur les dpenses, le besoin de ressources fiscales suffisantes pourrait alors remettre limpt sur le devant de la scne, tant il est vrai quun dsquilibre budgtaire peut aussi provenir dune faiblesse des recettes. Au del des aspects techniques lis la soutenabilit, le dbat porte donc au fond sur la question, fondatrice, du consentement limpt.

Bien que la France ait un ratio dette/PIB infrieur celui de la zone euro et nettement plus faible que certains de ses partenaires tels que la Belgique ou lItalie, sa situation nest pas ncessairement la plus favorable dans la mesure o, contrairement la plupart des autres pays europens placs sur une dynamique de baisse ou de stabilisation de leur ratio, celui de la France augmente constamment depuis vingt cinq ans. Le tableau 1, labor par Boissinot et al. [2004], met en vidence que sur la priode 1979-2003, galit avec lItalie, la France est le pays dont laccroissement annuel moyen de la dette est lun des plus levs dEurope ; elle est devance uniquement par la Grce. Ceci nest pas imputable au poids du service de la dette, lequel situe la France, linstar de lAllemagne, bien en dessous de la moyenne europenne compte tenu du faible niveau dendettement initial et dun taux dintrt moyen annuel relativement bas. Les deux facteurs dterminants dans la dynamique de lendettement public en France, au cours des vingt cinq dernires annes, sont la croissance et le solde primaire. La croissance a moins contribu en France, tout comme en Allemagne, rduire lendettement. Mais cest en matire de solde primaire que la France se distingue particulirement. Sur lensemble de la priode, alors que la moyenne europenne montre que de modestes excdents ont t dgags par la plupart des pays, y compris lAllemagne, ce qui a contribu rduire leur endettement, le solde primaire franais est quant lui demeur neutre. En revanche, au cours des annes 1990, la France a t le seul pays dont le solde primaire dficitaire a contribu, certes modestement, accrotre son endettement. Tous ses partenaires ont pendant ce temps dgag en moyenne des excdents qui ont contribu limiter laccroissement de leur endettement. Lanalyse de la dynamique de la dette publique franaise porte donc, dune part, sur les causes des performances relativement modestes en termes de croissance de l'conomie franaise et, dautre part, sur celles de son dficit primaire, que nombre dexperts imputent un peu htivement un excs de dpenses. La relation entre niveau de croissance et solde primaire est aussi examiner : il convient en effet de se garder de prter trop schmatiquement un effet relance tout dficit public. 3. Faut-il un quilibre? En matire de dette publique, les questions de redistribution ne sont que rarement abordes. Lorsquelles le sont, cest la thmatique de lquit intergnrationnelle qui domine les discussions4. Ainsi, la plupart du temps, les dbats public et acadmique mettentils en scne lopposition entre, dun ct, les tenants de la doctrine keynsienne, supposs favorables lendettement public en tous temps et en tous lieu, et, dun autre ct, les

Cf. Concialdi & Lechevalier [2004]. 6

gardiens de lorthodoxie, supposs aptres de lquilibre comptable en tous temps et en tous lieux. 3.1. L'endettement dans la doctrine keynsienne et sa critique Pour les keynsiens, financer aujourdhui les dpenses publiques destines faire face au sous-emploi ou au besoin d'infrastructure par lendettement est susceptible de crer, demain, une situation meilleure ; de surcrot, lamlioration de lemploi permettrait daccrotre mcaniquement les recettes publiques et donc de financer a posteriori les dpenses initiales. De ce point de vue, les gnrations futures ne seraient pas crditrices mais plutt dbitrices des gnrations passes5 : si, face au sous-emploi, celles-ci staient au contraire abstenues de sendetter pour maintenir lquilibre courant des comptes publics, elles auraient alors lgu leurs descendants une situation o certes le niveau dendettement aurait t moindre mais par ailleurs peu favorable sur le plan macro-conomique car faite de faible croissance, de chmage, de sous-quipement et de rentres fiscales insuffisantes. Pour les keynsiens, face au chmage, lquit intergnrationnelle peut donc notamment impliquer le recours, parmi dautres moyens, lendettement public. Pour leurs contradicteurs, en revanche, les arguments contre lendettement public sont multiformes et, en apparence, ont vari au fil du temps. Mais, sur le fond, largumentation est reste la mme : comme un bon pre de famille , lEtat ne doit pas dpenser plus quil ne gagne. Dans la priode rcente, largument de lquit intergnrationnelle , mis en avant par la thorie de lquivalence ricardienne (cf. Barro [1974]), a t frquemment mobilis dans le sens suivant : lendettement doit tre vit, ou au moins rduit au minimum, sinon les gnrations prsentes reporteront le cot de leurs propres dpenses sur les gnrations futures qui devront finir par rembourser lemprunt initial, ce qui est considr comme inquitable. Selon cette approche, les pouvoirs publics ne peuvent pas relancer lconomie en stimulant la consommation prsente, donc en faisant jouer le multiplicateur. A la base, lide de Barro est quil est indiffrent pour lconomie que lEtat finance ses dpenses par limpt ou par lemprunt. Dans les deux cas, les agents disposeraient de revenus plus faibles. Si le gouvernement dcidait de financer ses dpenses en empruntant, ce serait comme si des impts avaient t prlevs ds le dpart car, anticipant que lEtat devra plus tard rembourser son emprunt, les mnages sont supposs rduire ds le dpart leur consommation et pargner en vue de la hausse future des prlvements, si bien que le surcrot de dpenses publiques serait
Remarquons que, dans la plupart des socits, le fait que les gnrations futures soient dbitrices des gnrations passes est considr comme quitable ; on pourrait mme dire, sans trop saventurer, quil sagit l en quelque sorte dun invariant. En effet, ceux qui sont natre sont en dette car ils reoivent de leurs prdcesseurs ce quil y a de plus prcieux : la vie, dette qui nest pas rachetable ; cf. Maucourant [1993]. 7
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immdiatement annul par la baisse de la consommation prive. De la mme faon, dans le cas de transmissions intergnrationnelles, les mnages savent qu'ils transmettent la fois des actifs et une dette fiscale si bien qu'ils capitalisent le remboursement et le paiement des intrts par un legs supplmentaire. Selon cette approche, aucun effet multiplicateur ne pourrait ds lors avoir lieu car si lEtat emprunte, les agents sont supposs anticiper de manire parfaite le fait quil faudra rembourser lemprunt demain par limpt, aussi vont-ils ds aujourdhui pargner en prvision de ces impts futurs. 3.2. Critique de la critique L'hypothse d'quivalence a fait l'objet de nombreuses critiques6, notamment parce qu'elle prsume l'absence d'illusion fiscale, ne prend pas en compte les effets dmographiques et suppose que les transferts intergnrationnels sont rgis selon un modle altruiste. De fait, dans la ralit les mnages ne se comportent pas comme le prtend Barro, qui postule le plein emploi : dans une situation de sous-emploi, lorsque lEtat7 augmente ses dpenses par lemprunt les mnages ne baissent pas leur consommation, le multiplicateur va alors produire ses effets et il y aura une hausse de la consommation la fois prsente et future. Les gnrations futures hritent certes dune situation o lEtat est endett mais, du point de vue de lconomie relle les choses ont chang : la dpense publique a aussi amlior lactivit, cest dire le niveau demploi et de consommation de ces gnrations. Si lon sen tient aux relations entre gnrations, largument contre lendettement public s'affaiblit ds que lon tient compte des contreparties relles dcoulant de lemprunt : les gnrations suivantes hritent la fois de la dette et dune situation moins mauvaise que sil ny avait pas eu de dette, ce qui leur donne une meilleure capacit de remboursement. Par ailleurs, comme le rappelle Guerrien [2003], les liens entre gnrations en matire dendettement public ne sont pas de type crditeur-dbiteur. En effet, lorsque lEtat met un titre la priode t, ceux qui les achtent font partie de la mme gnration que ceux qui bnficient des dpenses publiques quils permettent de financer. A la priode t+1, la gnration suivante hrite certes du fardeau de la dette mais aussi des crances dtenues sur lEtat. La gnration des bnficiaires des dpenses publiques finances par lemprunt est la mme que celle des crditeurs de lEtat. Les dettes publiques sont transfres dune gnration une autre et aussi leurs crances. Lendettement public donne lieu de ce point de
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Cf. notamment Arestis & Sawyer [2003]. Par ailleurs, s'il est besoin de le prciser, l'Etat peut difficilement tre compar un chef de famille , bon ou mauvais. Parmi toutes les raisons valables, on peut ici en retenir deux : 1/ l'tat ne meurt pas, donc, d'un point de vue logique, rien ne s'oppose ce que les dettes initiales soient rembourses par l'mission de nouveaux titres, sa contrainte de solvabilit n'a donc pas grand chose voir avec celle d'un mnage ; 2/ contrairement un mnage, l'tat peut dcider du niveau de ses ressources, par le monopole fiscal que les citoyens lui attribuent. 8

vue une redistribution non pas inter mais intra gnrationnelle. En outre, en change de la monnaie quils prtent lEtat, les cranciers peroivent chaque anne des intrts, lesquels constituent lessentiel de la charge de la dette. Celle-ci figure, on la vu, en bonne place dans le budget. Le paiement des intrts donne lieu un flux montaire en provenance des contribuables vers les dtenteurs des titres de la dette publique. Finalement, ce qui peut ventuellement poser problme en matire de dette publique cest ce flux, qui met contribution tous les rsidents dun pays via les diffrents dispositifs fiscaux et dont ne bnficient que les agents, rsidents et non rsidents, en mesure dacqurir des titres du Trsor. On peut parler ce sujet dune redistribution rebours, puisque mme les plus pauvres contribuent, via les taxes indirectes, rmunrer les agents suffisamment riches pour dtenir des titres publics. Pour apprcier le caractre positif ou dltre de la redistribution rebours par la dette, il convient de la mettre en regard avec les raisons qui ont conduit lendettement. 3.3. Les motifs de l'endettement public Pour les keynsiens, on l'a vu, l'endettement permet damliorer le niveau demploi par une stimulation de la demande. Par ailleurs, dans la doctrine classique des finances publiques, financer des dpenses dinvestissement public par lendettement se justifie car les gains durables apports par les infrastructures permettent terme de couvrir leur financement initial. Mais, au del de ces aspects, il faut souligner quun accroissement du dficit public ne dcoule pas ncessairement de la volont du gouvernement, bonne ou mauvaise, car les recettes comme les dpenses ont leur propre logique si bien que lquilibre entre recettes fiscales et dpenses ne peut survenir quaccidentellement. Tout dabord, nous ninsisterons pas sur ce point, le primtre de lEtat volue dune anne sur lautre suite aux dbudgtisations et lapparition continue de nouvelles missions en cours dexercice, si bien que pour comparer rigoureusement le dficit public dune anne lautre, il convient de raisonner primtre constant , ce qui pose des problmes mthodologiques importants lorsque lon examine les volutions sur longue priode. Mais surtout, les fluctuations conjoncturelles influent considrablement sur le solde budgtaire. Du ct des recettes, barme constant, le rendement de limpt varie fortement avec la conjoncture conomique dans la mesure o les bases imposables dpendent de l'activit et de linflation, mais galement en fonction du comportement des contribuables. Si la structure fiscale tait totalement proportionnelle, il ny aurait pas de variation de la pression fiscale suite aux fluctuations conomiques : il y aurait une relation linaire entre conjoncture et recettes. Or, la progressivit du systme fiscal et la volatilit de certains prlvements, tels

que l'impt sur les socits, rendent les recettes fiscales sensibles plus que proportionnellement au rythme de l'activit conomique. De la mme faon, les flux nets de TVA peuvent varier brutalement selon que les entreprises disposant d'un crdit de taxe choisissent de conserver leur crance sur le Trsor jusqu' puisement du crdit par imputation, ou l'inverse optent pour le remboursement. Plus gnralement, les rgles de recouvrement laissent aux redevables certaines marges de manoeuvre pouvant influer sur le rythme des rentres fiscales. Ct dpenses, bien que moins fluctuante, la relation avec la conjoncture nest pas non plus linaire. Les dpenses sont marques par une certaine inertie, en raison du caractre de facto pluriannuel d'un grand nombre de lignes budgtaires, et surtout par une relative dconnexion lgard de la conjoncture. Ainsi, les dpenses varient moins fortement que les recettes par rapport l'activit, mais elles nen sont pas totalement indpendantes pour autant. De nombreuses allocations sociales accordes sous conditions de ressources, en particulier des prestations dassistance telles que les minima sociaux, dpendent de la conjoncture : le nombre de personnes ligibles tend augmenter en priode de ralentissement et rciproquement. Les dpenses sont en partie indpendantes de la conjoncture alors que les recettes sont soumises des variations plus fortes : lgalit entre les unes et les autres ne peut tre quaccidentelle. Mais ceci ne comporte pas que des inconvnients car ces variations automatiques de solde amortissent les fluctuations de la demande globale et jouent ainsi un rle de stabilisateur automatique . Lexistence de ces stabilisateurs est d'ailleurs un rsultat heureux, non prvu a priori, de lessor de lEtat social, lequel se caractrise en particulier par une monte de l'interventionnisme et de la protection sociale (cf. Ramaux [2003]). Toutefois, leur existence nest pas dfinitivement acquise. Par exemple, aux Etats Unis, on sest aperu que la suppression de certaines dpenses, notamment en matire daide sociale, effectue progressivement depuis le dbut des annes 1980 et associe la diminution de la progressivit du systme fiscal ont petit petit rod les stabilisateurs automatiques et rendu lconomie amricaine plus sensible aux fluctuations conjoncturelles (cf. Solow [2002]). Les recettes et les dpenses suivent, dans une certaine mesure, une logique qui leur est propre ; l'quilibre budgtaire n'est ds lors que fortuitement ralis. Non seulement, il n'existe pas de mcanisme endogne d'quilibration du budget, mais en outre, compte tenu du rle prpondrant de la conjoncture, le solde budgtaire ne dpend qu'en partie de la volont et de l'action, au moins court terme, du gouvernement.

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4. Les dbats contemporains Dire que le solde budgtaire ne dpend court terme qu'en partie de l'action du gouvernement ne signifie pas que celui-ci n'a aucune prise sur la dynamique de l'endettement public, bien au contraire. Compte tenu de la place qu'occupe la conjoncture dans les variations de solde, il convient de ne pas ignorer le rle particulier que jouent les outils budgtaires en matire de croissance. Toutefois, la plupart du temps, les dbats contemporains sur l'endettement public sont dissocis des questions de politique conomique en tant que telles. Ou, plus prcisment, les fluctuations conjoncturelles sont analyses uniquement en lien avec les stabilisateurs automatiques. Une partie importante de la littrature s'attache ainsi dissocier le solde conjoncturel du solde structurel afin de savoir plus prcisment ce qui, dans le solde total, est imputable, d'un ct, aux fluctuations de court terme et, d'un autre ct, l'action propre du gouvernement. D'autre part, la dynamique longue de l'endettement public est apprcie l'aune de la notion de soutenabilit , qui concerne la cohrence de la politique fiscale et budgtaire dans le temps. 4.1. Que nous apprend la notion la notion de soutenabilit ? La soutenabilit est une notion vague : On dit quune politique budgtaire est soutenable si elle ne conduit pas une accumulation excessive de dette publique, cest-dire un niveau de dette qui, sans changement majeur, ne pourrait pas tre couvert lavenir par des surplus budgtaires. Le financement de cette dette exclut ainsi le recours un jeu la Ponzi dans lequel ltat mettrait indfiniment de nouveaux emprunts pour payer les intrts et le principal arrivant chance. Enfin, la politique budgtaire mise en uvre doit pouvoir tre poursuivie sans ajustement fiscal significativement plus important que ceux constats par le pass. (Insee [2004], p. 68). Cette dfinition laisse entendre que la totalit de la dette publique nominale a vocation tre rembourse par des excdents budgtaires, de surcrot, sans changement significatif de politique conomique. Pourtant, elle se prsente davantage comme une dclaration de principe car, sauf dans quelques cas particuliers (par exemple la Rvolution russe), l'Etat a toujours rembours ses dettes par l'mission de nouveaux emprunts. Selon cette dfinition, mis part quelques exceptions telles que par exemple le premier empire napolonien dont l'intgralit des dpenses a toujours t finance par des prlvements pralables oprs notamment dans les territoires annexs, la plupart des Etats modernes auraient alors suivi depuis trois sicles des politiques budgtaires non soutenables , ce qui n'est au mieux que peu instructif. Pour s'en tenir cet aspect de l'endettement public, la soutenabilit concernerait alors plutt les conditions qui permettent un Etat de pouvoir continuer mettre de nouveaux emprunts sans difficult, ce qui renvoie

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pour une large part la thmatique de la confiance et l'analyse des comportements mimtiques sur les marchs financiers. Finalement, l'lment essentiel de la dfinition prcdente est contenu dans sa dernire phrase. Ce n'est alors pas la question du remboursement de la dette qui est en jeu mais celle de la vitesse d'endettement : la soutenabilit concerne la cohrence de la politique fiscale et budgtaire dans le temps. Or, prcisment, les tests conomtriques effectus pour valuer la soutenabilit portent uniquement sur ce point. Concernant la France, les plus restrictifs d'entre eux portent, selon les cas, sur la stationnarit du niveau de dette publique ou du ratio dette/PIB. Il sont sans surprise : leurs conditions de validit ne sont pas remplies, ce qui amne conclure l'absence de soutenabilit au sens strict. Toutefois, d'autres types de tests, moins restrictifs, calculent la stabilit moyenne de la relation entre recettes et dpenses. Ils mettent en vidence que les recettes et les dpenses budgtaires de la France voluent dans le mme sens mais des vitesses diffrentes ; par exemple, une augmentation des dpenses s'accompagne d'une augmentation des recettes de moindre amplitude. Ainsi, Boissinot et al. [2004]8 estiment que, sur la priode 1978-2002, la politique budgtaire de la France aurait t au mieux faiblement soutenable. Mais surtout, un lment intressant se dgage de ces estimations : la relation de long terme entre les recettes publiques et les dpenses s'est peut tre dtriore au cours des annes 1990 (cf. graphique 5 en annexe). La sensibilit des recettes fiscales aux dpenses publiques aurait donc dcr, c'est--dire que la part autofinance des dpenses publiques semble diminuer au cours de la dernire priode : un accroissement des dpenses n'est dsormais compens sur le long terme que par un faible accroissement des recettes. Faut-il imputer ce possible changement une diminution du multiplicateur de dpense publique ? Il conviendrait alors de dmontrer en quoi la composante publique de la demande se serait tout coup modifie qualitativement. Sinon, faut-il l'attribuer un affaiblissement de la sensibilit des recettes fiscales la conjoncture ? Dans ce cas, peut-on relier ce fait aux mutations qu'a connu notre systme fiscal ces quinze dernires annes (diminution de la progressivit, transfert de la charge fiscale des mnages hauts revenus vers les mnages bas revenus, transfert de la charge fiscale des entreprises vers les mnages, recentralisation...) ? A nouveau, on est en droit de se demander si l'essentiel des problmes lis la faible soutenabilit de l'endettement public ne provient pas davantage de transformations ayant eu lieu du ct des recettes que d'un accroissement excessif des dpenses.

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4.2. La dcomposition du solde budgtaire Le solde budgtaire varie comme on l'a vu prcdemment, en raison des fluctuations de l'activit conomique de manire prpondrante, mais galement des dcisions de politique conomique prises par le gouvernement. Les dbats autour de l'application du Pacte de stabilit, au del de la pertinence mme de son existence9, ont contribu gnraliser les analyses visant dcomposer le solde budgtaire comme suit : solde budgtaire courant = solde conjoncturel + solde structurel10. Le solde conjoncturel correspond aux variations de solde uniquement lies aux modifications de la conjoncture, supposes indpendantes des dcisions du gouvernement. Elles rendent compte de leffet des stabilisateurs automatiques. En phase de ralentissement, le solde conjoncturel se dgrade automatiquement ; les dpenses augmentent (cf. notamment les minima sociaux sous conditions de ressources) et, surtout, les recettes fiscales ralentissent plus que proportionnellement par rapport au revenu national, du fait de la progressivit du systme fiscal. En phase dacclration de la croissance, on observe une amlioration du solde conjoncturel ; certaines dpenses diminuent et les recettes fiscales augmentent plus que proportionnellement par rapport au revenu. Selon que son systme fiscal et de protection sociale sera plus ou moins redistributif, un pays aura des stabilisateurs automatiques plus ou moins importants. Ces variations automatiques de solde, qui contribuent lisser les fluctuations de la demande globale, sont contra-cycliques. Le solde structurel est le solde budgtaire qui reste une fois que lon a enlev leffet de la conjoncture sur le solde courant. Outre les divergences qui existent concernant son mode de calcul, son interprtation pose problme11. Souvent, les auteurs considrent que le solde structurel rend compte des intentions, de la discrtion , cest dire des choix volontaires du gouvernement, donc de sa vraie politique au-del des apparences donnes par le solde total. Une autre interprtation consiste dcomposer le solde structurel en deux lments ; l'un rend compte des marges de manuvres effectives du gouvernement et lautre des engagements passs, les annes prcdentes, sur des dpenses de facto pluriannuelles12. Enfin, la distinction entre deux soldes repose implicitement sur l'hypothse que la conjoncture est indpendante du solde structurel et que ce dernier, de surcrot, n'agit pas non plus sur la production potentielle, ce qui n'a pas grand sens. Il est en effet difficilement admissible de
Cette tude est reprise dans Insee [2004]. Cf. Mathieu et Sterdyniak [2003] et [2005]. 10 On trouve aussi frquemment une dcomposition du solde total en trois lments, ce qui ne modifie pas la suite de la discussion ; le solde structurel est alors gal la somme des charges d'intrt et du solde structurel primaire. 11 Cf. Duchene et Levy [2003]. 12 Cette dcomposition ne recoupe donc pas parfaitement la distinction entre services vots et mesures nouvelles. Ce type de dmarche est applique du ct recettes travers la notion d'effort structurel .
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prter aux dpenses publiques une vertu stabilisatrice lorsqu'elles sont automatiques tout en considrant qu'elles la perdent ds lors qu'elles deviennent volontaires (idem propos des prlvements fiscaux). Malgr ces problmes d'interprtation, il est intressant de noter que les calculs destins dcomposer le solde budgtaire total semblent indiquer, d'une part, une trs grande variabilit de la taille des stabilisateurs automatiques d'un pays un autre, y compris au sein de la zone euro, et, d'autre part, que dans un certain nombre de pays, dont la France, ils auraient enregistr des variations de forte amplitude ; la dernire dcennie tant marque par une diminution observable dans plusieurs cas (Cotis, Crpon, L'Horty, Mary [1998], Van den Noord[2000]). Compte tenu du rle jou par la progressivit du systme fiscal dans la taille des stabilisateurs, une fois encore, on peut mettre l'hypothse que ces transformations sont sans doute moins imputables aux dpenses, dont on a vu qu'elles sont faiblement sensibles aux variations conjoncturelles, qu'aux recettes. Ici encore, les transformations fiscales voques au point prcdent ont pu contribuer diminuer la sensibilit du solde budgtaire la conjoncture. 5. L'conomie politique de la redistribution par la dette publique Selon la thse conventionnelle, l'explication de l'accroissement de la dette publique franaise depuis plus de 10 ans doit tre recherche dans "l'alourdissement" des dpenses publiques et sociales qui ont entran une dgradation de la situation des finances publiques. Le rapport Pbereau [2005] explique ainsi que la dgradation du solde cumul des administrations publiques ne rsulte pas "d'un effort structur pour la croissance et la prparation de l'avenir" sous la forme d'investissements en infrastructures, en recherche et dveloppement ou dans l'enseignement suprieur. L'endettement aurait pour l'essentiel constitu une facilit de gestion ayant permis de diffrer l'effort de modernisation en augmentant les effectifs de la fonction publique, en renonant adapter la protection sociale et en conservant un mode de relation entre l'Etat et les collectivits locales totalement dresponsabilisant. En d'autres termes, et pour reprendre le dbat classique expos prcdemment, les dficits passs n'auraient pas permis la constitution d'un "patrimoine" susceptible d'tre transfr aux gnrations futures, mais auraient seulement engendr un stock de dettes devant tre rembours par un surcrot de prlvements ou par l'adoption d'un programme de rduction drastique des dpenses publiques et sociales. Bien que largement rpandue cette explication est peu compatible avec les politiques budgtaires et fiscales conduites durant cette priode. En effet depuis plus de quinze ans les finances publiques ont

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connu de fortes mutations sans relation avec la suppose "drive" incontrle que dnonce le rapport Pbereau. 5.1. Contre les vidences de la thse conventionnelle : l'insuffisance de ressources Entre 1985 et 2004, la part des dpenses publiques et sociales rapporte au PIB est ainsi reste d'une tonnante stabilit, passant de 53,4% 53,5%. Quelques mouvements doivent cependant tre souligns, notamment la hausse de 2 points (de 22,6% 24,5%) des dpenses de protection sociale, et la baisse de 3 points (de 25,7% 22,7%) des dpenses de l'Etat. En d'autres termes ce n'est pas une hausse mais une baisse relative des dpenses de l'Etat que l'on constate sur le moyen terme. Par contre, comme le souligne Michel Husson [2005], "le drapage budgtaire permanent observable" durant la mme priode est clairement imputable une insuffisance de recettes publiques. A cet gard, les volutions ont t de forte ampleur (voir Monnier [2005]). En premier lieu, l'volution principale a consist en l'accumulation d'exonrations et d'allgements fiscaux et sociaux en faveur des entreprises et des mnages les plus aiss. Une grande partie de ces allgements a affect les budgets des organismes sociaux et des administrations locales de sorte que pour attnuer le manque gagner susceptible d'en rsulter, les allgements sont en principe compenss par le budget de l'Etat puisqu'il en est le dcideur. Une partie de ces compensations a pris la forme d'impts et taxes affects, le reste tant directement support par le budget de l'Etat. On peut cependant observer l'insuffisante compensation des transferts de charges et des exonrations fiscales subie par les collectivits locales, dont la dette connat une nouvelle phase de croissance ces dernires annes, tandis que la hausse des besoins de protection sociale lie aux consquences de la crise conomique engendre galement des dficits cumuls. En d'autres termes les allgements fiscaux accords certaines catgories d'agents ont t convertis en dette de l'Etat, des collectivits locales et des organismes sociaux dont le remboursement est mis la charge de tous les agents. Ils ont en outre favoris la recentralisation de la sphre publique et sociale dj voque. Enfin, au del de cette accumulation d'allgements on observe galement la marginalisation de la progressivit au sein de notre systme fiscal et la contraction de la part des ressources publiques et sociales issues des entreprises qui traduit le dsengagement de celles-ci dans le financement de la sphre collective13. Par consquent, loin d'avoir t soumis aux alas d'une politique ayant driv par facilit, les finances publiques ont connu une mutation rsultant d'une stratgie visant rorienter fondamentalement la structure de la fiscalit et plus gnralement du budget, ce qui a engendr un dficit chronique. Or le dficit

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public, selon qu'il est expansionniste ou rcessif, peut avoir des consquences et rendre indispensables des politiques de nature radicalement diffrente. 5.2. Dficit expansionniste et dficit rcessif Le dficit expansionniste rsulte en premier lieu dun accroissement des dpenses et contribue stimuler substantiellement la demande. Sur le plan fiscal, un dficit expansionniste peut aussi saccompagner dune rduction des prlvements obligatoires qui psent relativement plus sur les bas revenus, cest--dire les divers impts sur la consommation finale et, plus gnralement, les prlvements proportionnels ou rgressifs tels que par exemple la CSG. Les baisses dimpts qui portent sur les prlvements progressifs sont rputes avoir un effet multiplicateur moins important car laccroissement de revenu disponible auquel elles donnent lieu concerne davantage des catgories sociales dont la propension consommer est moins leve. Le dficit rcessif, quant lui, rsulte au contraire davantage de changements intervenus du ct des recettes que du ct des dpenses. Les dpenses naugmentent pas de manire significative, au regard de leur rythme pass et de celui de la croissance conomique mais paralllement, suite des rformes fiscales ou des exonrations conduisant reporter la charge fiscale vers les revenus les moins levs et les moins dynamiques, les recettes flchissent, ou suivent un rythme de croissance plus faible que celui des dpenses. Dans ce cas, aucun surcrot de demande, donc de croissance conomique, ne peut tre attendu du dficit public. Ainsi, pour rsumer, les baisses d'impts ont un double effet. D'un ct, elles contribuent entretenir le besoin de financement des administrations publiques et, d'un autre ct, elles donnent lieu une augmentation de l'pargne, qui trouve s'investir notamment dans les titres de la dette publique. Ici, les baisses d'impts crent un circuit o pargne et dette publique varient conjointement. La dynamique de lendettement public peut ainsi savrer explosive ou, du moins, difficilement soutenable. Le gouvernement doit alors dcider soit de rduire de manire drastique les dpenses publiques, avec le risque de voir, dune part, la demande globale se contracter et, dautre part, ses recettes futures se restreindre en raison du rtrcissement des bases taxables, suite la dtrioration de la conjoncture ; soit daccrotre les recettes fiscales, avec dans ce cas le risque de brider la demande prive ou, surtout, de subir les effets de la concurrence fiscale. Accrotre les prlvements tout en limitant la diminution de la consommation suppose de transfrer la charge fiscale vers les revenus levs dont la propension pargner est forte. La limitation de la concurrence fiscale, qui doit accompagner ce type de mesure, suppose une coordination internationale en la
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Sur les consquences de ce dsengagement dans le domaine de la protection sociale, voir Volovitch [2001]. 16

matire, au moins au niveau europen. Remarquons que la soutenabilit dont il est ici question n'est pas en premier lieu d'ordre technique mais relve plutt du consentement social : jusqu' quel point les citoyens accepteront-ils que leurs impts soient employs, dans une proportion importante voire croissante, rmunrer les dtenteurs de la dette publique, c'est--dire ne pas, ou plus, financer d'autres types de dpenses ?

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Annexe 1 Graphique 1
Dette/PIB des APU 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00
1978 1982 1984 1986 1988 1992 1994 1996 2000 2002 2004 1980 1990 1998

Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee

Graphique 2

Source : Boissinot et al. [2004]

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Graphique 3

Insee [2004], p. 65

Graphique 4
Dette publique: contribution par niveau d'administration
100% 80% 60% 40% 20% 0% ODAC Etat Administrations de scurit sociale Administrations locales

Source : Comptes nationaux Base 2000, Insee

19 78 19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02

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Graphique 5

Source : Insee [2004], p. 74.

Tableau 1

Source : Boissinot et al. [2004]

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Graphique 6

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