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ProgramaCAPACIDES Fortalecimientodecapacidadesparaprocesosdedescentralizacin UnprogramadeInWEntparalospasesandinos(Bolivia,Per,Ecuador, ColombiayChile)20072009

LaDemocraciaParticipativaenelPer
CarlosRiveraRua

1.Introduccin Elsurgimientodelademocraciaparticipativatieneyavariasdcadascomoconcepto enlateorapoltica.Siconsideramoselpotencialdemocratizadorquenospuededar laparticipacinpodramossealarquetienemasdedosmilaosdeantigedad.En efecto, desde la Atenas de Pericles se ensalzaba la participacin en los asuntos pblicoscomoelidealaalcanzaryaseguir,yenlacuallosciudadanosserealizaban. Ademsdeladeliberacin,eldebatedelosasuntospblicosy elcontrastedeideas era un indicador para los atenienses de ser civilizados. Desde esa perspectiva, la democracia,comodiraSartori,esunidealaseguir.Unidealquehatenidoundevenir propiosiconsideramoslosdiversosmodelosquehatenidolaDemocracia. En el Per este ideal es enarbolado por diversos actores polticos y sociales que muchasvecesvacontracorrientealoqueopinanlosciudadanosdeapieylasfuerzas polticasrepresentadasenelCongresodelaRepublicayenlospartidospolticos.Uno deestosactoreseslacomunidaddescentralista,ttuloqueutilizoparareferirmeaun conjunto de organizaciones sociales, lideres, autoridades, gobiernos locales, ONGs y movimientos polticos que se articulan bajo los postulados de la democracia participativa para la descentralizacin y la transformacin del Estado peruano. Dentro de esta comunidad, la RED PERU, una red de organizaciones pblicos y privados, juega un papel fundamental para institucionalizar la democracia participativaenelsistemapolticoperuano(REDPERU:2005). Pero, considerando toda la complejidad que tiene la sociedad peruana los mecanismosdelademocraciaparticipativahanlogradodemocratizarlasociedadyel sistema poltico peruano? Es una respuesta que tratar de responder analizando primero la teora democrtica para luego analizar la democracia participativa en el Perysusprincipalesmecanismosyprocedimientos. 2.Lateorademocrticaylaspropuestasdedemocraciaparticipativa Fue la comuna de Pars uno de los primeros experimentos de democracia directa dentrodelasociedadcapitalista.Marxobservenlacomunaalgunoselementosque le ayudaron a teorizar como sera una sociedad luego del triunfo de la revolucin comunista.ObservcomoelEstadoselicuabaconlasociedadenlaasambleayque por tanto la poltica llegaba a su fin, es decir, el fin de la poltica como una esfera diferenciada de la sociedad y monopolizada por la clase dirigente. La poltica como expresin de lucha de clases terminaba en la comuna y consigo el poder poltico burgus.

LADEMOCRACIAPARTICIPATIVAENELPERU 1

Documento elaborado por Carlos Rivera Rua, Socilogo de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y actualmente estudiante de la maestra en Ciencia Poltica y Gobierno de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Las opiniones expresadas en el artculo son responsabilidad del autor.

Pero de la comuna de Paris a nuestros tiempos han pasado demasiados hechos y acontecimientos y, si es que persiste el inters en la participacin, es que el mundo tambinestcambiando.Podramospreguntarnosculeselescenarioporelcualse propone un modelo participativo? Al respecto, Macpherson seala que en la dcada de los setentas renace la participacin porque exista una insatisfaccin al modelo representativo y los ciudadanos buscaban otras formas de participar: "Una manifestacindeestenuevoespritufueelnacimientodemovimientosfavorablesal controlobrerodelaindustria.Enlosmismosdecenios,laideadequedeberahaber unaparticipacinconsiderabledelosciudadanosenlaformulacindedecisionespor el gobierno se extendi tanto que varios gobiernos nacionales empezaron a hacer suyas al menos verbalmente, las consignas de la participacin y algunos incluso iniciaron programas que contenan una amplia participacin ciudadana" (1977: 114p.).EntendemosentoncesqueluegodelasegundamitaddelsigloXXrenacenlas propuestas progresistas debido a que la sociedad se movilizaba y buscaba abrir nuevosespaciosdedialogoydeliberacin. Estas nuevas propuestas crticas al modelo democrtico liberal, no oponan la democraciadirectaoelfindelapolticacomolosustentaraMarx.Nilounonilootro. AiniciosdelossetentaslaizquierdahabamodificadosuaccionarsegnHeld(1992) en dos puntos importantes: (1) dejar de lado la accin directa anti estatal por una democratizacin del parlamento, la burocracia estatal y los partidos polticos, es decir, democratizando el sistema poltico, y (2) que las nuevas formas de lucha que estabanemergiendo,sobretodoenespacioslocales,comoelmovimientofeministay losecologistaseranlagarantanecesariadequelasociedad,desdeabajo,tambinse estabademocratizando. Enefecto,afinesdelossesentaseiniciosdelossetentasunagranmovilizacindelos estudiantes, las feministas y los ecologistas articularon a muchos segmentos de la sociedadyencontraronlimitadolosespaciosquedabanlademocraciarepresentativa ytratabandecanalizarlasdemandasnosloatravsdelospartidospolticos. La democracia participativa empieza a ser teorizada como una forma de regresar a los ideales participativos. Macpherson nos dice que existieron tres modelos de democracia en occidente. La democracia como proteccin, la democracia como desarrollo y la democracia como equilibrio. El primer modelo la democracia como proteccin,eselmodelodelademocraciacomoescudofrentealosabusosdelpoder deunasociedaddemercado.Reflexionasobrelateorautilitaristalacualsealaque elserhumanobuscamaximizarsusbeneficiosinclusoentrandoenconflictoconlos dems seres humanos. Entonces, una democracia que no tenga sufragio universal hacequeelquetienepoderoprimealquenolatiene.Esunmodelodedemocracia liberalquesuponeseparacindepoderes,libertaddeopininy,sobretodo,votacin universal. Elsegundomodeloeslademocraciacomodesarrollo.Partedelademocracialiberal sealada arriba pero poniendo nfasis a lo que actualmente se denomina el desarrollo de las capacidades humanas para potenciar al individuo. Es decir, la democracianosolodebedeprotegernossinotambinpotenciarnos.Apelaalsufragio pluralparaevitarunsistemadeclases.Sealaqueelmodelofracasaalobservarlas revueltasdelosobreros buscandoseincluidosenelsistema. Pero como fortalecer lascapacidadeshumanasdesectoresdelasociedadquebuscanunrgimendeclase? Elmodelofracasa.

Eneltercermodeloeslademocraciacomoequilibrio.Esunmodelopluralistaelitista yequilibrado.Pluralistaporqueaceptalaparticipacindeunasociedadcadavezmas diferenciada; elitista porque la poltica se hace desde y nicamente los partidos polticosinstitucionalizados;yequilibradoporque,comoenelmercado,existeoferta y demanda de opciones polticas, o mejor dicho, partidos que ofertan propuestas y votantesquevotanparaelegirrepresentantes.Macphersonsealaqueestemodelo,o estmtododemocrticoparaelegirgobiernoscomodiraJosephSchumpeter,esel msrealistaparaunasociedadcapitalistacadavezmscompleja.Sinembargo,tiene una debilidad: su excesivo elitismo termina siendo un oligopolio porque es un reducido nmero de partidos los que dominan la poltica y por tanto desalientan la participacindeotrosciudadanos. Macpherson, luego de analizar los tres modelos propone la democracia como participacin.Apelaalalibertaddelserhumano,tratandode buscarunasalidaala lgicacapitalistaquelimitasusoberanaencuantoainclusinyparticipacin.Dauna mayorparticipacindelosciudadanosenlademocracialiberalperoelpropioautor reconocequeesdifcildeemplearsedebidoalacomplejidadterritorialydemogrfica delosestadosmodernos.Daalgunaspautasparatratardeentendercomoseriaeste modelo:Enrealidadtienedossubmodelos.Unoqueprescindedelospartidosypor tantoirrealizablebasadoenunsistemaverticaldemayorparticipacinenlabasey mientras va subiendo en la pirmide, mayor delegacin, pero cada eslabn dependiente del anterior. Y el otro modelo es mas simple porque se basa en el fortaleciendolospropiospartidospolticos:alsermasparticipativosymuchomayor democrticosdentrodeellas. Enresumen,Macphersonargumentaafavordeunatransformacindelademocracia basadaenunsistemaquecombinepartidospolticoscompetitivosyorganizaciones de democracia directa desde lo local. Trata de reconciliar participacin y representacin Deotrolado,CarolePatemantieneunaentradamsradicalqueMacpherson.Afirma que el postulado liberal del individuo libre e igual es cada vez es mas difcil de encontrarporlasdesigualdadesexistente.Desigualdadesentre razas,sexoycultura influyennegativamenteenlalibertaddelosindividuosyelEstadoesincapazdever estasdiferencias.Porelcontrario,eselprincipalreproductordeestasdesigualdades cuandoproducenormasyutilizalacoercin. Patemanespesimistaalsealarquelaplenaigualdadylalibertadpuedanrealizarse entodaslasesferassocialesporquesiempreexistirndistintostiposdecapacidadesy trabajos, dificultades para coordinar decisiones adoptadas, escasez de recursos y la inestabilidad de los mercados, que afectan grandemente en esta bsqueda de igualdad. Frente a esto la participacin se transforma en un potente componente para aminorar estas desigualdades y slo participando tomando el espritu de los atenienses y de Rousseau puede uno acercarse a la libertad. En efecto, Pateman seala que la participacin tiene ante todo una funcin educativa. Este carcter educativo se demuestra cuando nutre al individuo una preocupacin por los problemas de su colectividad; participando se interesa y se sensibiliza por los

problemas que antes no tena conocimiento; participar hace que las personas se transformenenciudadanosactivosysabios. LademocraciaparticipativaparaPatemanseiniciaenlademocratizacindelaesfera privada: en la familia, en el trabajo y en las relaciones con sus semejantes. Como podemosexigirunademocraciasiesquelosindividuostienen practicascotidianas autoritarias? Es el principal cuestionamiento que se hace Pateman. Para llegar a la democracia participativa esta tiene que transitar desde lo local a lo nacional en un constanteintercambioderelacioneshorizontales. PeroPatemanledalaraznaWeberySchumpeteralsealarsi bienlosindividuos participan, estos van a estar mas preocupados en decisiones personales que en las decisiones de alcance nacional, porque el accionar del ciudadano a nivel nacional seguirsiendorestringido. Esta armona de Pateman con la teora elitista, Held (1992) lo ordena esquemticamente en 3 premisas: (1) participacin activa desde lo local en la toma de decisiones. (2) Participar en las esferas de la vida social (familia, trabajo) puede mejorarlacalidaddelosciudadanosporqueseelevaelcriterioparaelegiryopinar. (3) la estructura exacta de la sociedad participativa debe de ser abierta y fluida a nuevasformasdehacerpoltica.Vemosentoncesquelademocraciaparticipativano esunmodelocerrado. En conclusin, la forma ms realista de ir hacia la democracia participativa es considerar los elementos del sistema representativo (competencia entre partidos y gruposdeinters)yelcontrolenlosescenariosinmediatos(locales). Luego de haber analizado a estos tericos podramos suponer la vigencia del ideal democrticoparticipativo.Larealidadnosmuestraquenoestansencillo.Esmas,los problemasylosdesafosdelademocraciaaunestnvigentesyyaanalizandoelcaso peruano, la supuesta armona y complementariedad sealada, en muchos casos es dbil y por el contrario, hay sobre posiciones, sospechas y tensiones entre la participacinylarepresentacin. 3.Lapropuestadedemocraciaparticipativa(DP)enelPer Enladcadadelosochentasytodolosnoventashuboexperienciasdeparticipacin ciudadanaydeconcertacinpblicoprivado.Estasexperienciastuvieronelliderazgo de autoridades con la firme voluntad poltica de democratizar radicalmente la sociedad, afirmando que para acercar a la ciudadana con su autoridad, era insuficiente el proceso electoral: se tena que abrir espacios de concertacin con la sociedadcivillocalenlabsquedadevisionescompartidasdedesarrollo.Algunasde las experiencias son las de Ilo en Moquegua, Limatambo en Anta Cusco, Villa El Salvador en Lima, Huanta en Ayacucho, San Marcos en Cajamarca, entre los principales. Este conjunto de experiencias con sus lderes se articularon a otras organizaciones, redes y ONGs, promoviendo la descentralizacin del Estado con un enfoque de participacin y concertacin. Fue en el gobierno de transicin democrtica de ValentnPaniaguadondeseinstitucionalizalademocraciaparticipativadebidoaque

muchos de los actores de la comunidad descentralista acceden a la administracin pblica y disean una nueva institucionalidad. En el gobierno de Alejandro Toledo muchos de los actores descentralistas eran parte del partido Per Posible y continuaron conlainstitucionalizacin.Lapruebadelaincidenciaqueejercieronlo observamosenlanormatividadproducida.Lasprincipalesfueron: LeyNo27680,deReformaConstitucionaldelCapituloXIVdel Titulosobre Descentralizacin LeyNo27683,deBasesdelaDescentralizacin LeyNo27867,OrgnicadeGobiernosRegionales LeyNo27972,OrgnicadeMunicipalidades LeyNo28056,MarcodelPresupuestoParticipativo DS No 0152004PCM, Reglamento de Ley Marco del Presupuesto Participativo LeyNo28273,SistemadeAcreditacindelosGobiernosRegionalesyLocales LeydeTransparenciayAccesoalaInformacinPblica(LeyNo27806) LeydelCdigodeticadelaFuncinPblica(LeyNo27815). Perosibienelejecutivopromulglasnormas,detrshubounamovilizacinpolticay social. La RED Per fue uno de los actores que mas se moviliz proponiendo proyectos de ley y asesorando a congresistas que antes haban sido alcaldes participativoscomoeselcasodeErnestoHerrera,exalcaldedeIlo;ytrabajandocon el que fuera presidente de la comisin de descentralizacin, el ayacuchano Walter Alejos,entreotros. La RED PERU al igual que Remurpe, una red de gobiernos locales rurales, se encargaron de elaborar documentos programticos para capacitar, ensear y promover los mecanismos de la democracia participativa como los presupuestos participativos.PeroqueslaREDPERU?Esnecesariaexplicaresto. 3.1.SurgimientodelaRedPer La Red Per (RP) es un actor importante de la comunidad descentralista. Es reconocido por muchas organizaciones e instituciones como la productora de documentosyreflexionessobrelademocraciaparticipativaysusmecanismos.Pero comonaceycualessonsuspropuestasprogramticas?JulioDazPalaciosnosdice La Red Per surgi en marzo del ao 2000 como un espacio de intercambio de experienciaydecohesindepropuestasdelagestinconcertadadeldesarrollo.Sus actoresinicialmentefueronlasdenominadasmesasdeconcertacindeldesarrollo localydepartamental,quebajoelliderazgoeimpulsodelasautoridadeslocalesode representantessocialesbuscabandefinirlosalcancesdelosproyectosdedesarrollo a travs de acciones y procesos de dialogo y concertacin. Luego al cambiar los escenarios,lacomposicindelaRedPersefueadecuando(2008:39p).Entonces,la red es un espacio pblico privado que enarbola el dilogo y la concertacin como elementosfundamentalesparademocratizarelpas. Para diferenciarse de otras instituciones que apelan a la participacin como mero mecanismo para mejorar la gestin pblica, la RED Per elabor documentos programticos donde postula sus tesis a favor de la democracia participativa. En efecto,enNuestrosAcuerdosBsicossealancomomisinpromoverylograrque

lademocraciaparticipativaseinstitucionaliceenelsistemapolticoperuano,mejore la calidad de la democracia, sea parte de la cultura poltica nacional, y aporte a la construccindeunEstadodescentralizadoconcapacidaddegarantizarelderechoa lacalidaddevidayelbienestardetodaslaspersonas(2005:4p).Bajoesapremisala Red Per asumi como propuesta programtica normar la participacin ciudadana conelobjetivodequelaspocasiniciativasparticipativasqueexistanseanreplicadas entodoslosdistritos,provinciasyregiones. Nuestros Acuerdos Bsicos tambin afirma que la RP concibe a la democracia participativa como una perspectiva y como un conjunto de experiencias de organizacineinteraccindelasociedadyelEstadoyquesustentanlanecesidadde institucionalizarlaparticipacinconcertadadelosactoressocialesenlasdecisiones sobreeldesarrolloyenlaestructuradondeestasdecisionessetomen.(2005:7p). FinalmenteenotroprrafosealanparalaREDPer,lademocraciaparticipativaes complementaria a las mejores contribuciones de la democracia representativa y la democracia directa. Por ello valora y asume un enfoque sistmico sobre la democracia que articula representacin y participacin (2005:12p). Observamos queasumenlapremisasealadatantoporMacphersonyporPatemandearmonizar estos dos modelos democrticos que no se contraponen. La RED PERU adems, nos dice que en la democracia peruana existen hasta tres modelos que se alternan y tienensuspropiosespacios:larepresentativa,laparticipativayladirecta. Estas tesis referidas a la democracia participativa son tambin compartidas por los otros actores de la comunidad descentralista y dan el sustento programtico de los mecanismos participativos y lo diferencian de otras instituciones y actores que promuevenlaparticipacincomoalgosolamenteprocedimental. 3.2.LosmecanismosdelademocraciaparticipativaenelPer LaRedPerhasido unodelos actoresquehapromovidolosdiversosmecanismos queacontinuacinsedetalla.Nosontodosperoslosmsrelevantes.Sedesarrollan en mbitos locales, salvo los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) que estn adscritosalosGobiernosRegionales. Presupuestos participativos (PP). Es un espacio y un proceso de participacin dondelasorganizacionessocialesylaautoridadconcertanelpresupuestopblicodel gobierno local o regional. Esta concertacin se materializa en una cartera de proyectospriorizadosporlaspropiasorganizacionessocialesquesondenominadas porleyagentesparticipantes. Cual es la situacin actual de los PP en el Per? Si bien es cierto que por ley tanto Gobiernos Locales como Gobiernos Regionales estn obligados a implementar procesosdePPcadaao,estonoessinnimodebuenosprocesos.Existenmuchos casosdeautoridadesquecierranelprocesoenuntallerdetrabajo,laconvocatoriade organizacionessocialesesmnimaylaparticipacinesunameraformalidadporque finalmenteeselConsejoMunicipalquiendefinelacarteradeproyectos.Deotrolado, existen iniciativas que promueven PP innovadores, destinan todo el gasto de inversinal proceso(laleynosealamnimosni mximosenelmontodestinado a procesos participativos), procesos de vigilancia para la ejecucin de las obras y rendicindecuentascadaaoparagarantizarelcumplimientodeloacordadoenlas actas. Cuntos son unos y cuantos son aquellos? No hay informacin oficial al

respecto. Considerando la cantidad de municipios en el Per (mas de mil) esta informacinsehacesumamentecomplejo. Planes de desarrollo concertado (PDC). Es la concertacin entre autoridad y sociedad civil para construir una visin compartida de futuro. Los planes de desarrollo tambin son mecanismos de democracia participativa porque vinculan la gestinpblicaconlaplanificacinestratgicademaneraparticipativa.Tambinest normado en la legislacin peruana que, junto con los PP, son los mecanismos que tienenmayordifusinyconocimientoporpartedelosciudadanos.Estodebidoaque detrs existen diversas instituciones que lo promueven elaborando guas, ordenanzas, folletos y capacitaciones. El Estado tambin est involucrado en este objetivo.Sinembargo,Cuntosdistritosyprovinciastienenplanesdedesarrollo? Es una incgnita. Si existe informacin de que la totalidad de planes de desarrollo regionalesestnimplementados. Comitsdevigilanciaciudadana(CVC).Eslaorganizacindelasociedadcivilpara vigilar la gestin pblica. Esta vigilancia se puede dar en torno a las obras que ejecutan el presupuesto participativo, los programas sociales como Vaso de Leche, Foncodes, PRONAA, PROVIAS, y la vigilancia de las licitaciones y contrataciones. El procedimiento es diverso: comisiones mixtas, colectivos de organizaciones sociales, etc.Losmsexitosossonlasquesearticulanconlaautoridad.Lamentablementees una procedimiento que ha tenido pocas experiencias exitosas debido a los actores que se involucran no llegan a concertar sino a confrontarse entre ellos; partidos polticos que perdieron las elecciones copan el espacio y vician el proceso; alcaldes quetienentemoralapalabravigilanciaynolospromueven. Rendicindecuentas(RC).Eselespacioporelcuallaautoridadrindecuentasa losciudadanosdelagestinrealizadaenelao.Adiferencia delavigilanciaquees un proceso continuo de vigilar temas especficos, la rendicin es la presentacin de toda la gestin y el debate sobre el cumplimiento del plan de desarrollo y las promesas electorales articuladas en el plan de gobierno del partido gobernante. Segn ley se denominan audiencias pblicas de rendicin de cuentas, y es en una audienciadondeserealizaeldebateyladeliberacin.Algunasexperienciasgeneran, luego de la audiencia, mesas de trabajo para el seguimiento de los temas que quedaronpendiente,otrossoloterminanenelacto.Nohayunmodelonico. Mesasdeconcertacin(MC).Esquizsunodelosespaciosmsantiguosenelcaso peruano. Es una mesa de dialogo, participacin y concertacin para el desarrollo local. Local porque fueron en los mbitos distritales y provinciales donde ms proliferaron y tuvieron mayores xitos. Inicialmente eran mesas de dialogo post conflictoyseinstalabanprecisamenteluegodelestallidodelconflictoparasolucionar elproblema.Pocoapocosetransformaronenmesasconunaperiodicidadregulary tratandotemasdiversoscomognero,juventud,ambiental,etc.Luegodelacreacin de la mesa de concertacin de lucha contra la pobreza (MCLCP), instancia que pertenece al Estado, muchas de las mesas de concertacin se fusionaron con estas ltimas;enotroscasoshuboconflictosyparalelismosentrelasdos. Consejos de coordinacin local (CCL). Es quizs el espacio de concertacin que tuvo mayores expectativas para democratizar la gestin municipal. El CCL es un rgano dentro de la estructura municipal. Creada por la ley orgnica de municipalidades (LOM) del 2003. Est conformada por el consejo municipal y

representantesdelasociedadcivillocalytienecomofuncionesconcertarelplande desarrollo y el presupuesto participativo. Es en sntesis una mesa de concertacin dentrodelaestructuramunicipal.Nohafuncionadoporquelos propiosalcaldesno han tenido el inters de constituirlos y no se tiene informacin exacta de cuantos existenanivelnacional. Consejos de coordinacin regional (CCR). Es una instancia de los Gobiernos Regionales constituida por el presidente regional, los alcaldes provinciales y la sociedad civil regional. Sirve como espacio consultivo del plan de desarrollo y el presupuestoparticipativo.Setieneinformacindequeestnconstituidosentodaslas regionesdelpas,perolacalidaddesufuncionamientodependedeltipodegobierno regional que tiene. En efecto, la informacin que se tiene es que existe dialogo y concertacin mas que simple consulta en Lambayeque; poca convocatoria de la sociedadenPuno,paracitardosejemplosextremos.Peroladebilidadseencuentra enlapocaparticipacindelasociedadcivilporque,entreotrascosas,lasopiniones concertadas no tienen carcter vinculante, es decir, no hay seguridad de que el ConsejoRegionalpuedetomarencuentalodeliberado.Otradebilidadeslacalidadde larepresentacindelasociedadcivil:enalgunoscasoshaexistidopocaparticipacin enlaeleccinderepresentantesyONGshanasumidoesevaco. 4.Preguntasyrespuestasnecesariassobrelademocraciaparticipativa LuegodehaberanalizadolademocraciaparticipativaenelPer,alaREDPERUcomo uno de sus promotores principales y los mecanismos participativos, retomamos la pregunta inicial Estos mecanismos han democratizado la sociedad y el sistema polticoperuano?Luegodehaberseinstitucionalizadolademocraciaparticipativaen el Per, es decir, luego de volverse leyes algunos de los mecanismos participativos como el PP, PCD, CCL y CCR, estos no han sido suficiente para democratizar la sociedad por que? Porque la sociedad peruana es mucho ms compleja. Explicar analizandolaparticipacin,ladesigualdadpoltica,ladeliberacinylatensinentre representacinyparticipacin. 4.1.Laparticipacin Enprimerlugar,haycostosenlaparticipacin.Participarrequierecostosentiempoy en recursos econmicos. Participar en una asamblea requiere movilizarse; ser un ciudadanoinformadorequiereteneraccesoadiarios,revistaseInternetpornodecir libros.Notodostieneneltiemponecesarioparaparticiparporquetienenquerealizar diversasactividadesparasobrevivir.Participarimplicaratenertiempoyobviamente ms tiempo tienen las clases medias y altas que las clases populares. Y tiempo tambintienenlaspersonasdesempleadas.Entonces,cualeselciudadanoqueest participando en los espacios de concertacin? Se ha criticado este nivel de representatividadquetendranlosagentesparticipantes. Estoscostosexplicanporquelosespaciosdeconcertacintienenpocaconvocatoria. Losquesonconvocadosaparticiparsonlosmismospersonajesolasorganizaciones que participan supuestamente tendran un nico representante. No hay una alta circulacin de lderes en las organizaciones sociales. Esto es peligroso si es que consideramos que los agentes participantes canalizan las demandas de sus organizacionesyselasentreganalasautoridades.

Ensegundolugar,laparticipacinnoesconceptounidimensional.Laspersonasson cada vez ms pragmticas. Las personas participan no necesariamente por el ideal democratizadorsinoparasolucionarunproblema,unanecesidadouninters.Como preguntaHeldysiquierenejercerelpoderdemocrticodeformanodemocrtica? Esta pregunta tiene respuesta automtica si observamos que una parte no pequea delapoblacinseestmovilizandoafavordepropuestasautoritariasyextraanla mano dura del gobernante; se eleva el nmero de protestas contra iniciativas altamente democrticas y de reivindicacin social como son los afectados por la violencia. No todos van a participar desde la perspectiva de la democracia participativa. Es ms, haciendo mas compleja la situacin de la democracia participativa, Evelina Dagnino nos seala que existe una confluencia perversa entre dos proyectos democratizante altamente antagnicos pero que confluyen en la participacin: Proyectos democratizantes que se formaron en la resistencia contra los regmenes autoritarios y continuaron en la bsqueda del avance democrtico y, los proyectos neoliberalesqueseinstalaroncondiferentesritmosycronologas,desdefinesdelos aos 80. La perversidad se localiza en que, apuntando en direcciones opuestas y hasta antagnicas, ambos proyectos polticos utilizan un discurso y nociones comunesyreclamanunasociedadcivilactivaypropositiva(Dagnino2004:14). Entonces, podemos entender que el concepto participacin es casi tan complejo como el concepto democracia porque dentro de ellas se presentan tensiones que hacen difcil su realizacin e implementacin. Sealar de manera categrica no participanoparticipanbastantealosmecanismosparticipativosesquitarleelpeso tericoalapropiademocraciaparticipativa.Porlomismo,lainstitucionalizacinde la democracia participativa mediante una serie de leyes requiere ser revisada y analizadaparaentenderlascomplejidadesqueencierralaparticipacin. 4.2.Ladesigualdadpoltica Si participar se hace complejo, tambin la estructura de la sociedad hace difcil democratizarla.LadesigualdadsocialenelPeresaltacomoencasitodoslospases deAmricalatina,peroladesigualdadpolticaesterriblementealta,tantoquenoes temerario cuestionar el rgimen democrtico Cmo podramos denominar democracia a una sociedad donde los medios de comunicacin tienen una sola opinin?, no hay pluralidad ni alternancia en los generadores de opinin pblica. Cmopodramosafirmarqueestamosenunademocraciasielvotodelobreroode unindgenanotieneelmismopoderqueelvotodeunempresario?Esdemocrtico que para inscribir un partido poltico tenga que comprarse firmas y nadie se escandalice por esto? Es democrtico observar como las autoridades que llegan al poder no cumplen sus promesas electorales por el cual fueron elegidos? Existe igualdadantelaley?SiobservamoscomounempresariodebedineroalEstadoyno se le abre proceso judicial, y al mismo tiempo observamos como detienen y meten presoaunmototaxistaporcruzarunaluzroja. LaigualdadpolticacomodiraDahlesunapremisafundamentalparalademocracia yenelPerconsolidarlaesuncaminoquerecinseestiniciando.Enesteescenario complejolosmecanismosdelademocraciaparticipativaabrenespaciosparamejorar lacalidaddelademocraciapermitiendoqueestadesigualdadpolticaseamenor. 4.3.Ladeliberacin

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La deliberacin al igual que la participacin es un componente importante para la democracia.Enrealidad,esunmodelodemocrticoquetratademejorarlatomade decisiones dndole el componente deliberativo. Esta toma de decisiones slo logra legitimidad cuando pasa por un proceso de deliberacin pblica y donde los ciudadanosopinanycontrastanideas.Habermassealaquelaopininpblicaestan importanteenelsistemapolticocomolapolticacarismticaylapolticaburocrtica. Lademocraciadeliberativapermitequelostcnicos,lospolticosylaopininpblica deliberendemocrticamenteyseconstruyaesferaspublicasquepermitenincidiren latomadedecisiones. EstaconstruccindeesferapblicaenelPeresaunlimitada.Podramossealarque enLimayenlasprincipalescapitalesdelpasexistenesferaspublicas,peroyenlas otras localidades? Esta es a m entender uno de los problemas principales de la democracia participativa tanto en los mecanismos como en su concepcin. En los presupuestos participativos observamos casos donde se participa conociendo ese mismo da la agenda del da y los temas que se van a tratar. La calidad de la participacin obviamente que es diferente si es que el tema hubiera pasado por un debate previo en las organizaciones de los agentes participantes y estas opiniones tendran mayor calidad. Algunas experiencias de rendicin de cuentas informan, recin el da de la audiencia, los temas que se van a tratar y la informacin proporcionada es limitada como para no tener un criterio general para debatir. En algunos comits de vigilancia, muchos vigilantes no saben que cosas van a vigilar, cmosevigila,aquiensevigila,yasocianvigilarconfiscalizar. Podramos afirmar temerariamente que existe mucha participacin pero poca deliberacin. En su concepcin, la comunidad descentralista ha incidido mas en promover la participacin para lo cual se han elaborado normas, ordenanzas, guas, se ha sistematizadocasos,perosereparapocoenlanecesidaddeformaresferaspblicas locales. Quizs se sobre entiende que la deliberacin es algo implcito en los ciudadanos y que tener una opinin es suficiente. Pero la deliberacin implica el contraste de estas opiniones y llegar a consensos luego de un amplio debate. La construccin de esferas pblicas tambin es un desafo para la democracia participativa. Quizs uno de los espacios con mayor deliberacin son los consejos nacionales sectoriales como son los de Educacin, Salud, Trabajo y Ambiental. Alguno son una juntadeexpertos,otrosconvocanalasorganizacionesdelasociedadcivil.Deliberan enrelacinalaspolticassectorialesysetieneconocimientoqueelConsejoNacional de trabajo tuvo una deliberacin descentralizada en relacin al proyecto de ley del trabajo.Estosespaciossonensumayoraejemplosdearmonaentrelaparticipacin, deliberacinyrepresentacin. Encontraste,observamosqueelGobiernoespocodeliberativoalahoradeproducir polticaspblicas.Muchosdelosconflictossocialesdelaoencursohantenidocomo responsable al Gobierno central y su poco inters en tener la opinin de los ciudadanosalahoradeproducirnormasypolticas.Dosejemplos. La ahora famosa ley de la selva es decir, los decretos 1015 y 1073 fueron promulgados por el ejecutivo sin ninguna consulta a los principales afectados, los

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pueblos indgenas amaznicos o, como ellos se autodenominan, pueblos originarios amaznicos. La respuesta fue 13 das de paro en la regin amazonas y una activa lucha de las organizaciones indgenas para derogar esos decretos. Un conflicto innecesariogeneradoporincapacidaddelgobiernopordeliberar. Otro ejemplo lamentable fue el relacionado con la ley N 29164 de promocin del desarrollosostenibledelosserviciostursticosenbienesintegrantesdelpatrimonio cultural.Dichaley,quepromovalainversinenloslugaresadyacentesalpatrimonio cultural, fue promulgada sin contar la opinin de los Gobiernos Regionales. Resultado: paro en toda la regin Cusco porque se crea que se iba a privatizar el patrimonio incluyendo Machu Picchu; mentira que fue elevada como verdad por muchas autoridades. Finalmente el gobierno tuvo que derogar la ley y abrir un mecanismodedialogopararevisarla. Estamos en una contradiccin: Por un lado el Estado abre espacios para la deliberacinyporotroladoelGobiernoCentralminimizalosespaciosdedilogoque tiene y elabora normas y polticas sin considerar la opinin de los involucrados. La deliberacinestambinotrodesafoparalademocraciaparticipativa. 4.4.Larepresentacinyparticipacin:unatensarelacin. Luegodemsde7aosdeinstitucionalizarlademocraciaparticipativaestdebera dehaberconsolidadolarelacin armoniosaentreparticipacinyrepresentacin.La data y la opinin negativa de diversas autoridades locales y regionales nos dicen lo contrario. Por qu tienen esa opinin muchos alcaldes y algunos presidentes regionales? Unodeloscuestionamientosesqueenlugardeconcertar,losagentesparticipantes vanaconfrontaryfiscalizaralaautoridad,nopermitiendoeldilogoyaumentando latensin.Otrocuestionamientoesquelosmecanismosparticipativoscompitencon los espacios de la democracia representativa como los Consejos Regionales o el ConsejoMunicipal.Elejemplomasclaroeslademandaporpartedelasociedadcivil de decisiones vinculantes en los espacios de concertacin. Si fueran vinculantes, es decir,queseejecuteloqueseconcerta,muchasautoridadessepreguntanyparaque serviraelConsejoRegionalsilasdecisionesyahansidoconcertadasenelCCR?Otro cuestionamiento es que una gran cantidad de agentes participantes tienen un desprecio hacia los partidos polticos, quitndole el peso de expresar y de canalizar losdiversosinteresesquetienelasociedad. Como solucionar esta tensin? Algunos autores sealan que mientras exista debilidad en el sistema representativo, los mecanismos y espacios de participacin compiten con ste, debilitando a ambas, negando as la relacin armoniosa que se esperaba. Tanaka, analizando el sistema representativo desde los gobiernos regionales seala que "los presupuestos participativos y los CCRs debieran cumplir papelescomplementariosalosquedesempeanlosConsejosRegionales,expresando intereses sociales que no alcanzan cabida dentro de estos. Solamente trabajando simultneamente sobre las dimensiones representativa y participativa, teniendo claro que el eje central es la primera, es que podremos avanzar en la mejora de la representacinpolticaenlosespaciossubnacionales".(2007:20p). La solucin pasa entonces por abrir una agenda de reformas para fortalecer el sistema representativo subnacional que, segn Tanaka, se est tratando de resolver

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con mayor participacin ciudadana. En efecto, la gran cantidad de normas, ordenanzasydirectivasloquehaceespromoveraunmaslaparticipacinasumiendo queelsistemarepresentativoestfuncionandodemaneraadecuada.Estaagendade reformas implica redefinir las funciones de los Consejos Regionales, revisar la normatividaddelosCCRylosprocesosPP. Otra reforma importante es fortalecer a los movimientos regionales. Tanaka seala que"enlaactualidadtenemosunaleydepartidosqueimponeunaseriederequisitos alospartidosnacionales,peroqueesmuylaxaconlosmovimientosregionales.Esto hacequenohayaincentivosparabuscarestablecervnculosconlapolticanacional desdelapolticaregional,yseestimulaimplcitamentelafragmentacin"(2007:21). 4.5.Respuestafinal Quizslapreguntainicialconlaqueempezamoseldocumentoyaestrespondidade maneraimplcita,perotrataremosdeargumentarlasparadejarenclaroquepormuy pesimistasquepuedanser,seafirmancomodesafosparalademocraciaparticipativa enelPer. Si bien es cierto se ha avanzado con experiencias locales innovadoras, una alta participacindemuchosciudadanosendistritos,provinciasyregionesdelpas,yla aparicindeunacomunidaddescentralistaproactivaydealcancenacional,enelPer aun falta mucho camino que recorrer para democratizar la sociedad y el sistema polticoperuano. Unasociedadaltamentedesigual,conciudadanosquesoninvisiblesparaelEstadoy dondelaleyesobedecidaporunosyrechazadaporotroshacendifcillademocracia participativa. Partidos polticos elitistas, verticales y poco horizontales no permite quelasnuevaslitesdemocrticaspuedanemerger:losmismoslderesconpracticas autoritariosconocidasnopuedenhablardeparticipacinydedemocraciaporquelos ciudadanos simplemente no les van a creer; ciudadanos que al observar que la democracia nodaquecomer,esdecir,nolograsatisfacersusdemandas urgentes, pueden ser presa fcil de practicas poco democrticas. Considerando todo esto, la democracia participativa tiene mucho camino que recorrer para democratizar la sociedad. Ynosloesladebilidaddelsistemarepresentativolaquehacequelosmecanismos dedemocraciaparticipativaestnenconstanteconflictoconesta.Estambinlafalta dedeliberacinlaqueocasionalatensinylaenormedesigualdadpolticahaceaun msdifcillaansiadaarmonainstitucional. La democracia participativa asume todos estos problemas como un desafo. La Red Per y la comunidad descentralista estn en el camino correcto pero es necesario considerar la agenda de reformas que se ha sealado y as como se promociona la participacintambinsedebedepromocionarelinvolucramientodelosciudadanos en la poltica, en interesarse por la formacin de nuevos partidos democrticos participativos y que sean estos los que asuman programticamente la democracia participativa. De esta manera se podr regresar al ideal que los atenienses ya lo practicabanhacemasdedosmilaos.

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