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L’EXPERIENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL MAROCAIN par Abdeltif MENOUNI

Au moment où sonne en cette fin de siècle l’heure des rétrospectives et des bilans, force est de relever dans de nombreux pays la promotion de la justice constitutionnelle en tant qu’idée, institution et objet de l’étude. La justice constitutionnelle est en effet parvenue en un demi siècle, avec le succès qu’on lui reconnaît notamment en Europe, à déplacer l’intérêt des chercheurs et à s’imposer au constituant et aux acteurs politiques comme une nécessité de l’équilibre et du gouvernement. Portée par la force de l’évolution politique - interne et internationale - elle apparaît aujourd’hui comme le résultat simultané de la mutation de la démocratie et comme le remède institutionnel aux régimes politiques marqués par un renforcement abusif et dysfonctionnel des compétences et des ressources de l’Exécutif. D’une part la démocratie ne se confond plus avec le régime représentatif marqué par la toute puissance du parlement législateur exerçant la souveraineté au nom du peuple ou de la nation et habilité à intervenir dans tous les domaines par l’acte initial, inconditionné et incontestable qu’est la loi. Elle est représentée de plus en plus par des régimes où triomphe une nouvelle légitimité celle de l’Etat de droit et où la loi ne peut prétendre exprimer la volonté générale que dans le respect de la constitution1. D’autre part, la montée dans la deuxième moitié du vingtième siècle d’Exécutifs forts, soutenus au Parlement par des majorités relativement stables a rendu inopérante la régulation des régimes démocratiques par la séparation des pouvoirs. La recherche d’un nouveau mode de régulation de la démocratie, ajoutée à la nécessité d’intégrer l’opposition dans le fonctionnement des systèmes politiques, en la faisant bénéficier d’un véritable statut a fini par imposer l’idée de l’Etat de droit dont l’un des instruments est justement la justice constitutionnelle. Dans ce mouvement politique et institutionnel majeur que le monde connaît, certains Etats arabes s’y sont plus ou moins insérés, optant notamment pour l’institution du contrôle de la constitutionnalité des lois. Les expériences ainsi initiées n’ont pas donné les mêmes résultats, elles ne se situent pas dans tous les cas à un même niveau de structuration et de fonctionnement démocratique. La justice constitutionnelle, on le sait, est une institution exigeante. pour être opérationnelle, contribuer à l’édification de l’Etat de droit et assumer pleinement sa fonction de protection de la minorité et des droits de l’Homme et du citoyen, il faut que son exercice soit confié à un organe relativement indépendant des autres pouvoirs et plus singulièrement de l’Exécutif. Elle doit en outre se déployer dans
Conseil constitutionnel français, Décision Elections du Président de la République, 62 - 20 du 6 novembre 1962
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un ensemble politique et institutionnel marqué par la hiérarchie des actes juridiques, fondé sur des valeurs de liberté et de respect des droits de l’Homme. Ces conditions n’existant pas toujours dans le monde arabe, les expériences ont été marquées par le sceau de la diversité2. L’objet de cette étude est de soumettre à un examen que nous voulons neutre, l’expérience marocaine de justice constitutionnelle. Sans vouloir en faire un modèle, l’institution a pour elle son ancienneté, sa continuité remarquable3, son profil évolutif et perfectible, sa parfaite adéquation au système politique dont elle peut cependant constituer un des éléments dynamisants. Organisé dès 1962 par la première constitution marocaine, mise en oeuvre l’année suivante dans le cadre de la commission constitutionnelle provisoire puis de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême instituée cinq ans auparavant, la justice constitutionnelle vient alors compléter le contrôle de la légalité ordinaire confiée à la Chambre administrative dépendant de la même Cour tout en apparaissant comme l’un des instruments de mise en oeuvre de deux orientations contradictoires de la Charte fondamentale du pays, celle du pluralisme consacré par l’interdiction du parti unique4 et celle de l’exigence du contrôle rigoureux des compétences du parlement dans le cadre du parlementarisme rationalisé que la première constitution marocaine venait, à l’instar de celle de 1958 en France, d’instituer. La constitution de l’époque confiait à la chambre constitutionnelle la charge de contrôler, sur saisine obligatoire, la constitutionnalité des lois organiques avant leur promulgation et des règlements du Parlement avant leur application. A cette première compétence s’ajoutait celle de statuer sur la régularité des élections des membres du Parlement et des opérations du référendum. A partir de cette situation de départ, l’institution de la justice constitutionnelle a été, en même temps que la Constitution, réformée par touches successives. Les modifications qui ont ainsi été introduites ont concerné aussi bien sa structure que ses compétences, sa place dans l’ensemble institutionnel aussi bien que sa façon d’envisager et de redresser les litiges. Certains de ses amendements, sans être dépourvus d’une certaine portée sur le plan politique ou constitutionnel n’ont pas eu de grandes conséquences. Ainsi, en 1972 la qualité des membres à nommer par le roi à la Chambre constitutionnelle disparut du texte constitutionnel, la même
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De cette diversité, Omar BENDOUROU en rend compte dans un cadre régional, celui du Maghreb dans « Conseils constitutionnels et Etat de droit au Maghreb », in Annuaire de l’Afrique du Nord, tomme XXXIV, 1995, CNRS Editions
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Il est remarquable de constater que le système de justice constitutionnelle établi en 1962 a disposé d’une permanence plus grande que celle du Parlement au contrôle duquel il était pourtant voué. Ainsi dans certaines phases de l’évolution politique et constitutionnelle du pays, sous la forme de la Chambre constitutionnelle ou celle du Conseil constitutionnel, il a fonctionné en l’absence de Parlement.
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Cf l’article 3 de la Constitution marocaine de 1962, repris dans les Chartes fondamentales ultérieures du pays

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année le mandat des membres passa de quatre à six ans avant d’être fixé à neuf en 1996. D’autres modifications sont plus marquantes à l’exemple de celles qui furent adoptées en 1992 : une nouvelle institution, le Conseil constitutionnel, fut créée en remplacement de la Chambre, la compétence du nouvel organisme fut élargie puisqu’elle concerna pour la première fois dans l’histoire constitutionnelle marocaine le contrôle des lois ordinaires. En même temps l’autorité des décisions du nouvel organisme était affirmée en des termes explicites, puisqu’elles « ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Après trente ans de pratique, il serait peut être prématuré de parler de maturation d’une expérience ouverte, encore en devenir où les potentialités sont plus importantes que les réalisations. On peut tout au plus cerner certains de ces aspects, pour la situer et en mesurer l’influence présente : le profil de l’institution, la place du Conseil constitutionnel dans le système politique marocain, les grandes orientations de sa jurisprudence. I - L’INSTITUTION, SON STATUT JURIDIQUE ET SES POTENTIALITES L’institution de la justice constitutionnelle est le conseil qui continue tout en l’amplifiant l’action de la Chambre constitutionnelle en fonction de 1962 à 1992. Disposant à la différence d’autres Etats arabes5 d’un statut constitutionnel, il se présente comme une véritable juridiction appelée à dire le droit, compétente pour statuer sur les questions dont elle est régulièrement saisie tant en matière de contrôle de la constitutionnalité des lois que de la vérification de la régularité des élections et des opérations du référendum et rendant des décisions jouissant de l’autorité de la chose jugée. Indépendant des autres tribunaux de l’ordre judiciaire, exerçant un contrôle centralisé, a priori et abstrait, destiné à juger la loi plutôt qu’à l’appliquer, il relève du modèle dit européen6 et présente au moins dans ses grandes lignes, beaucoup d’affinités avec le type de contrôle institué en France.

A- Le profil du Conseil constitutionnel Il résulte aussi bien de la Constitution que de la loi organique du 25 février 1994 relative au Conseil constitutionnel. Le Conseil comprend depuis la réforme constitutionnelle de 1996, douze membres; six nommés par le Roi pour une durée de neuf ans et six désignés pour la même durée, moitié par le Président de la Chambre des Représentants (chambre basse), moitié par le Président de la Chambre des conseillers (chambre haute), après consultation des groupes
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Nous pensons notamment au Conseil constitutionnel tunisien institué par une simple loi avant que la révision constitutionnelle ne vienne en 1995, lui conférer un saut constitutionnel.
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Cf. Louis Favoreu, les cours constitutionnelles, Presses Universitaires de France, 1986.

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parlementaires. Chaque catégorie de membres est renouvelable par tiers tous les trois ans. Cette dernière disposition qui date en fait de 1992 est de nature à conférer une certaine stabilité à l’institution, notamment à sa jurisprudence. Et si l’acte de désignation des membres par le Roi ressortit comme c’est le cas de certains Etats européens du pouvoir discrétionnaire, l’obligation faite aux présidents des deux Chambres de consulter les groupes au Parlement révèle la volonté du constituant de voir les six membres non désignés par le Roi refléter la répartition des forces politiques établie au Parlement. A croire la courte expérience du Conseil, la marge de manoeuvre des présidents des Chambres est moins grande que ne laisse supposer le texte de la constitution, puisque ce sont les candidats présentés par les trois groupes les plus représentatifs et choisis parmi ou en dehors des membres du Parlement, qui sont en général nommés. Bien que la Constitution ne requiert des membres à désigner aucune qualité particulière, ceuxci sont en général des juristes, des professeurs d’université, des avocats ou des magistrats7. Par ailleurs, en dépit de la diversité des autorités intervenant dans la désignation, le Conseil se présente comme un véritable collège dont le fonctionnement est régi par le principe de l’égalité8 entre ses membres qui prennent part avec les mêmes droits aux délibération et aux décisions prises à la majorité des deux tiers des membres le composant9. Le Président qui convoque aux réunions, dirige les débats, désigne les rapporteurs et dispose d’un statut constitutionnel particulier puisqu’il est consulté en différentes occasions par le Roi, n’a pas de voix prépondérante en cas de partage. Il semble dans tous les cas être investi d’une autorité moins grande que celle dont pouvait se prévaloir, au moins en théorie, le Président de la défunte chambre constitutionnelle, dont la loi organique de l’époque faisait un personnage central à l’égard duquel les autres membres assumaient le rôle de simples assistants10.
Le Conseil constitutionnel actuel dont la composition ne reflète pas encore la réforme constitutionnelle de 1996, comprend en particulier trois professeurs d’université, trois avocats, un magistrat. Il est présidé par l’un des juristes les plus en vue du pays, précédemment ministre de la justice et Secrétaire général du Gouvernement.
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Cette égalité a reçu une consécration politique par Le Souverain marocain lors de la cérémonie d’installation du premier conseil le 21 mars 1994 « quant aux magistrats nommés par le Président de la Chambre des Représentants, je les connais tous à titre individuel. Ils appartiennent tous à la famille des juristes. Certains parmi eux enseignent le droit. Je leur souhaite la bienvenue au sein du Conseil Constitutionnel. Je ne voudrai pas que du fait de votre nomination par le Parlement, vous ayez l’impression d’être d’un côté et que les autres sont de l’autre.

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Cf. l’article 16 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel. Le dahir du 9 mai 1977, portant loi organique relative à la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême disposait dans son article premier « La Chambre constitutionnelle de la Cour suprême comprend un président et six membres. le premier président de la Cour suprême est de droit, président de la Chambre constitutionnelle. Il est assisté de trois membres désignés par dahir... trois membres... »(c’est nous qui soulignons). Remarquons que la loi organique de 1977, dans la logique de la répartition des rôles ainsi établie ne définissait pas les modalités du vote à l’intérieur du Conseil.
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D’autres dispositions de la Constitution et de la loi organique prévoient un certain nombre de garanties de nature à assurer l’indépendance des juges constitutionnels. Ainsi le mandat des membres du Conseil qui est de neuf ans n’est pas renouvelable, tandis que leur fonction est incompatible avec celle de membres du Gouvernement, du Parlement ou du Conseil économique et social. Elle est également incompatible avec l’exercice de toute autre fonction publique ou mission publique élective. En particulier, tout membre désirant se présenter à une élection ayant pour but de lui conférer une mission publique élective, doit présenter sa démission de membre du Conseil constitutionnel avant le dépôt de la demande de candidature. Les autres causes de cessation de l’activité d’un membre sont le décès ou la démission d’office prononcée par le Conseil lui-même pour incapacité physique ou exercice par l’intéressé d’une activité incompatible11. Par ailleurs les membres sont astreints à une obligation de réserve, ils doivent s’interdire en particulier, pendant la durée de leurs fonctions, d’occuper au sein d’un parti, ou groupement politique, tout poste de responsabilité ou de direction et, de façon plus générale, d’y exercer une activité inconciliable avec tout ce qui pourrait compromettre l’indépendance et la dignité de leurs fonctions. B- L’accès à la justice constitutionnelle Qui peut avoir accès à la justice constitutionnelle et selon quelles modalités ? Ainsi posée la question est importante car elle n’est pas étrangère à l’importance des questions abordées par le juge constitutionnel, au domaine et à la qualité de ses interventions, à l’impact de son action sur le système politique. Dans la mesure où cet accès est réglementé, qu’il diffère d’un pays à un autre, il permet certainement, lorsqu’il est combiné à d’autres indicateurs, notamment celui de l’étendue de la compétence, de situer les différentes expériences. Dans ce cadre, on peut dire qu’au Maroc, l’accès au juge constitutionnel a été progressivement élargi. Le statut de juridiction conféré à l’organe de contrôle interdisant toute autosaisine, le Conseil constitutionnel agit sur l’initiative des parties dont la qualité diffère suivant la nature du contentieux. En matière de contentieux constitutionnel le processus de contrôle peut-être mis en oeuvre soit en vertu d’une saisine obligatoire, soit à la suite d’une une saisine facultative. Dans le premier cas le Conseil constitutionnel est saisi par le premier ministre aux fins de contrôler la loi organique avant sa promulgation, et par les Présidents des
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Monsieur Abderrahman Amalou, membre du Conseil constitutionnel, devenu ministre de la justice a ainsi été déclaré démissionnaire d’office par le Conseil constitutionnel-décision n° 63/95.

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chambres pour contrôler les règlements intérieurs avant leur application. Il s’agit là de dispositions qui ne sont pas étrangères aux nécessités du fonctionnement du parlementarisme rationalisé. Dans la seconde situation qui est notamment celle des lois ordinaires, le Conseil peut-être saisi soit par le Roi, soit par le Premier ministre, soit par les Présidents des deux chambres. Depuis 1992 un pas important a été franchi lorsque la faculté de saisir le Conseil a été conférée au quart des membres de l’une ou l’autre Chambre du Parlement. Par cette importante réforme constitutionnelle, l’accès de la minorité parlementaire à la justice constitutionnelle a été rendu possible non seulement en théorie mais également en pratique, puisque pendant la dernière législature l’opposition était représentée au Parlement par plus du quart des membres de la Chambre des Représentants. De cette situation qui faisait du Conseil un arbitre entre l’opposition et la majorité, il pouvait résulter comme cela a été le cas en France non seulement une expansion du contrôle de la constitutionnalité des lois, mais également une mutation de l’organe de ce contrôle. Il n’en a rien été dans la mesure où pendant les six dernières années, les rapports entre l’opposition et la majorité ont été empreints d’un climat de consensus peu favorable à la contestation et à la multiplication des saisines. Le Conseil constitutionnel a été mis à contribution par l’opposition une seule fois et le succès rencontré par sa requête ne l’a pas incité à saisir dans d’autres occasions l’organe de contrôle de la constitutionnalité, de telle sorte que le rythme de traitement des dossiers par le Conseil, comme le montre le tableau N° 1, n’a pas profondément changé par rapport à ce qu’était la situation avant 1992, du temps de la Chambre constitutionnelle. La possibilité d’ouvrir un peu plus la justice constitutionnelle, notamment par l’institution d’un contrôle des lois a posteriori sur saisine de la Cour suprême est à l’heure actuelle écartée par l’article 25 du code de procédure civile qui interdit aux juridictions de contrôler la constitutionnalité d’une loi. Elle n’est guère évoquée que par la doctrine constitutionnelle qui y voit un moyen plus efficace de garantir les droits des citoyens. Les hommes politiques plus réalistes, entendent laisser au système politique qu’ils savent souple et évolutif, le temps d’assimiler la double extension du contrôle décidée au début des années 90 : l’extension du contrôle de constitutionnalité aux lois ordinaires et l’établissement du contrôle de constitutionnalité des juridictions administratives sur les décrets. Dans le domaine du contentieux électoral, contentieux de pleine juridiction, le Conseil constitutionnel peut-être saisi par les citoyens intéressés, électeurs et candidats de la circonscription et par les gouverneurs des préfectures et provinces du pays, pour contester dans un délai de quinze jours à partir de la proclamation des résultats, l’élection des membres du Parlement. Tableau 1 comparatif des activités de contrôle

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de la Chambre constitutionnelle et du Conseil L’institution Décision relevant du C.E.* 599 104 Décision relevant du C.C. * 111 24

% 18% 23,07%

Chambre constitutionnelle Conseil constitutionnel *C.E. Contentieux électoral *C.C. Contentieux constitutionnel

Tableau 2 Nombre et répartition des décisions du Conseil constitutionnel

R.I.

Lois ordinair es 1

Lois organiq ues 5

Délégati on

Election s

Référend um

Total

4

13

103

2

128

C- La spécificité de l’instance constitutionnelle Elle résulte surtout de la spécificité de la procédure utilisée par le Conseil constitutionnel dans le traitement du contentieux constitutionnel. Il s’agit pour l’essentiel d’une procédure inquisitoire, secrète et contradictoire. • Une procédure inquisitoire Elle est imposée par la nature du contrôle consistant à juger la loi et non pas à l’appliquer. A la différence de la procédure accusatoire qui continue à avoir cours en matière de vérification de la régularité de l’élection des membres du Parlement et des opérations du référendum et où ce sont les parties qui font la preuve du bien fondé de leurs griefs, l’initiative est ici prise par le rapporteur désigné par le Président. Il est habilité à prendre connaissance de tout document susceptible de l’aider à éclairer l’affaire en cours et à édifier son intime conviction : textes de loi en relation avec l’affaire, précédents, jurisprudence étrangère, rapports des commissions du Parlement (notamment pour le contrôle de la constitutionnalité des règlements intérieurs des chambres). • Une procédure marqué par le secret.

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L’article 17 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel dispose que les séances de celui-ci ne sont pas publiques et que les intéressés ne peuvent demander à y être entendus. Mais ce caractère secret de la procédure concerne surtout le délibéré, comme cela résulte du serment prêté par les membres du Conseil avant leur entrée en fonction12. Conformément à la pratique juridictionnelle marocaine et à la différence de certaines juridictions constitutionnelles européennes, notamment l’Allemagne et l’Espagne, il ne peut y avoir d’opinions dissidentes. • Une procédure contradictoire. Dans le cadre d’une procédure écrite, les parties ont accès au Conseil constitutionnel pour défendre leurs points de vue. Ceci est valable pour le contentieux électoral de pleine juridiction. Il l’est également pour le contrôle de la constitutionnalité des lois et notamment dans le cas de saisine du Conseil par le quart des députés. L’article 22 de la loi organique dispose en particulier que le premier ministre, le Président de la Chambre des Représentants informés par le Conseil de la saisine, ainsi que les membres du Parlement, peuvent présenter des observations au sujet de la question dont le Conseil est saisi. Cette procédure trouve sa limite dans la pratique du juge constitutionnel marocain de soulever un moyen d’office13. Complétant cette procédure contradictoire, les dispositions de l’article 16 de la même loi organique énoncent que les décisions du Conseil comportent les visas des textes de référence et sont motivées et signées par les membres ayant siégé à la séance au cours de laquelle elles ont été rendues. II- LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DANS LE SYSTEME POLITIQUE Au terme d’une pratique de plus de quarante ans, la justice constitutionnelle incarnée tout d’abord par la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême puis par le Conseil constitutionnel apparaît suffisamment enracinée dans le système politique dont elle est depuis 1962 un élément constant. Tout au long de cette période et surtout à partir de 1992, ses fonctions se sont diversifiées : la régulation des pouvoirs publics a été confirmée, la protection des droits fondamentaux a été ébauchée. La nouvelle fonction de médiation politique n’a pas encore été mise en oeuvre.
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L’article 14 de la loi organique relative au Conseil constitutionnel défini dans son article 14 les termes du serment « Avant d’entrer en fonction, le Président et les membres du Conseil constitutionnel prêtent serment devant le Roi. Ils jurent de bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution, de garder le secret des délibérations et de votes, de ne prendre aucune position publique et de ne donner aucune consultation sur les questions relevant de la compétence du Conseil constitutionnel ».
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Décision N°37/94 D.C. Stations terriennes de réception, à titre privé, des signaux de radiodiffusion par satellite.

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A- La régulation des pouvoirs publics C’est une fonction, ancienne, devenue classique, exercée par la Chambre constitutionnelle et que le conseil a développée. Il s’agit de régler la dynamique des pouvoirs publics, leur statut, leur activité et leurs relations mutuelles en conformité avec les normes éditées par la Constitution. La réalité de cette fonction dépend évidemment de la suprématie et de l’effectivité qu’on veut bien reconnaître à la charte fondamentale de l’Etat. Au Maroc, cette suprématie n’est pas l’objet de contestation. Déjà en 1962, Maurice Duverger commentant à la veille du référendum constitutionnel du 7 décembre dans un article devenu fameux14, la nouvelle constitution, la qualifiait de constitution-loi et l’opposait aux constitutions-programme à faible teneur juridique, caractéristiques des Etats socialistes et de quelques Etats en voie de développement où la Constitution se trouvait concurrencée voire conditionnée par des chartes idéologiques. Au surplus, cette fonction de régulation est, au Maroc, reconnue et protégée par les autorités les plus éminentes de l’Etat : Dans ce sens Le Souverain marocain devait déclarer lors de la cérémonie d’installation de l’actuel Conseil constitutionnel en mars 1994 « Il est vrai que je suis le garant de la Constitution et de son application, mais je ne suis qu’un citoyen au même titre que les autres. Vous devez donc saisir le sens de votre mission qui vous conduira à vous interroger constamment sur la conformité de Nos décisions avec l’esprit et la lettre de la Constitution ». Pour importante qu’elle soit, cette fonction est encadrée par la Constitution. D’abord elle est énoncée sous la forme d’une compétence d’attribution, ensuite elle est interprétée d’une manière restrictive par le Conseil constitutionnel luimême15. Cette politique jurisprudentielle prudente, propre à une institution en devenir a été mise en oeuvre dans les trois domaines régis par l’action de l’organe de contrôle : mise en place de l’institution parlementaire, la distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement, le contrôle de la constitutionnalité des lois. • La mise en place de l’institution parlementaire Le conseil Constitutionnel peut intervenir dans différentes phases de l’élection du Parlement, correspondant à trois types de contentieux : celui de l’éligibilité, celui de l’élection proprement dite, celui des incompatibilités. 1- Le contentieux de l’éligibilité En matière d’éligibilité, l’organe de contrôle peut intervenir de différentes façons et dans plusieurs situations.
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Cf. Le monde du 30/11/1962. 15 A titre d’exemple, en matière de contentieux électoral, le conseil constitutionnel interprétant le terme élection dans un sens étroit ne se reconnaît pas la compétence de statuer sur les actes préparatoires aux élections. Cf. Décision 127/97.

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Il peut d’abord à l’occasion du contrôle de la régularité des élections être saisi par un électeur pour statuer sur la décision du rejet de sa candidature, prononcée par le Gouverneur ou le Secrétaire de la Commission nationale de recensement, rejet pour inéligibilité absolue ou partielle et confirmée par le tribunal du premier ressort. Le recours est alors recevable si la requête qui établit un lien entre le rejet de la candidature et les résultats des élections conclut à la demande de leur annulation. Dans un deuxième cas de figure, la déchéance du député pourrait être constatée par le Conseil constitutionnel saisi soit par le Bureau de l’une des deux Chambres du Parlement, soit par le ministre de la justice, lorsque l’inéligibilité de l’intéressé s’est révélée après la proclamation de l’élection et l’expiration du délai pendant lequel cette dernière peut être contestée. Dans une troisième situation, la même décision de déchéance pourrait être prise par le Conseil constitutionnel lorsque l’intéressé pendant la durée de son mandat se trouve dans un cas d’inéligibilité prévu par la loi, sur requête des mêmes autorités que précédemment auxquelles pourraient s’ajouter le ministère public de la juridiction qui a prononcé le jugement. L’inéligibilité a été considérée par le Conseil constitutionnel comme un moyen d’ordre public16. Elle peut être régulièrement invoquée par le demandeur même après l’écoulement du délai réglementaire pour le dépôt de la requête. 2- Le contentieux de l’élection proprement dite. Il représente dans les faits l’activité la plus absorbante du Conseil constitutionnel. Le nombre des dossiers instruits et jugés au titre de ce contentieux dépassent de loin ceux qui relèvent du contrôle de la constitutionnalité des lois. Dans ce cadre, les deux lois organiques relatives à la Chambre des Représentants et à la Chambre des Conseillers disposent que les électeurs et candidats intéressés peuvent contester, devant le Conseil constitutionnel, les décisions prises par les bureaux de vote, les bureaux centralisateurs, les commissions préfectorales ou provinciales et la commission nationale de recensement. Le même recours est ouvert aux gouverneurs et, en ce qui concerne les élections des représentants des salariés, au secrétaire de la commission nationale de recensement. L’élection est annulée en théorie dans trois situations énumérées par les textes précités : si le scrutin a été entaché d’irrégularités, s’il n’a pas été libre ou en cas d’incapacité légale ou judiciaire dans la personne d’un ou de plusieurs élus. Dans la réalité le Conseil constitutionnel contrôle plus la sincérité du scrutin que son irrégularité. Celle-ci n’est déterminante que si elle a une influence sur les résultats des élections.
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Cf. à titre d’exemple la décision 69/95 du contentieux électoral.

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3- Le contentieux des incompatibilités. Le Conseil constitutionnel est compétent dans un certain nombre de cas prévus par la loi. Tout d’abord, le Conseil constitutionnel pourra déclarer la démission d’office du député qui, se trouvant dans un cas d’incompatibilité prévu par la loi, n’a pas établi dans les huit jours qui suivent la proclamation des résultats définitifs ou, en cas de contestation, la décision du Conseil constitutionnel, qu’il a demandé à être placé dans la position de détachement. Ensuite, le Conseil constitutionnel pourra constater la déchéance de plein droit du député qui aura accepté au cours du mandat, une fonction incompatible avec celui-ci. Dans les deux cas le Conseil constitutionnel est saisi par le Bureau de la Chambre ou le ministre de la justice. Il peut enfin intervenir s’il y a doute sur l’incompatibilité des fonctions exercées ou en cas de contestation à ce sujet sur saisine du Bureau de l’une des deux Chambres, du ministre de la Justice ou du député lui-même. Dans l’affirmative, le député doit régulariser sa situation dans un délai de quinze jours à compter de la notification qui lui est faite de la décision du Conseil constitutionnel. A défaut, le Conseil constitutionnel le déclare démissionnaire d’office de son mandat.

• La délimitation du domaine de la loi et du règlement S’inspirant de la Constitution française de 1958, les différentes chartes fondamentales ont défini d’une manière limitative le domaine de la loi. Dorénavant celle-ci est un acte juridique pleinement conditionné par la Constitution qui réglemente les domaines et les formes d’intervention du législateur. L’article 46 qui confère une définition matérielle à la loi est complété par l’article 47 qui énonce que les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi appartiennent au domaine réglementaire. La protection de ce dispositif qui se situe au coeur du parlementarisme rationalisé est confiée au Conseil constitutionnel. Dans ce sens l’article 48 de la Constitution dispose que « les textes pris en forme législative peuvent être modifiés par décret, après avis conforme du Conseil constitutionnel lorsqu‘ils seront intervenus dans un domaine dévolu à l’exercice du pouvoir réglementaire ». Saisi par le Premier ministre, le conseil constitutionnel se prononce dans un délai d’un mois. Ce délai est réduit à huit jours quand le Gouvernement déclare l’urgence. Le Conseil constitutionnel peut être sollicité pour exercer le même type de contrôle lorsqu’au cours de la discussion parlementaire, le Gouvernement oppose l’irrecevabilité à une proposition ou à un amendement qui ne lui semble pas relever du domaine de la loi. En cas de désaccord, le Conseil constitutionnel statue dans un délai de huit jours à la demande de l’une des deux Chambres ou du Gouvernement. Jusqu’ici cette disposition n’a trouvé à s’appliquer.

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• Le contrôle de la constitutionnalité des lois et des règlements intérieurs du parlement. Prévu par les différentes constitutions, il a été élargi pour concerner les lois ordinaires. Par rapport au contrôle de la régularité des élections des membres du Parlement et des opérations du référendum, il se présente comme un contrôle abstrait destiné à juger la loi et non à l’appliquer. C’est un contrôle préalable dans la mesure où il est mis en oeuvre au stade de l’édiction de la norme contrôlée avant toute mise en application de celle-ci. Il peut être facultatif ou obligatoire. 1- Le contrôle est obligatoire dans deux cas, celui des lois organiques déférées par le Premier ministre au Conseil, celui du règlement intérieur et des modifications au règlement adoptés par la Chambre et transmis à la juridiction constitutionnelle par son Président. Dans les deux cas le Conseil constitutionnel est appelé à protéger l’intégrité de la Constitution contre les atteintes éventuelles des parlementaires. Ce type de contrôle demeure le plus fréquent. 2- Le contrôle est facultatif, notamment lorsqu’il s’agit des lois ordinaires qui peuvent être déférées devant le Conseil soit par le Roi, soit par le Premier ministre, soit par l’un des Présidents des deux Chambres soit enfin par le quart des députés de l’une ou de l’autre Chambre. Dans ce dernier cas, la loi organique relative au Conseil précise que celui-ci peut être saisi par une ou plusieurs lettres comportant au total les signatures d’un nombre des membres de chaque Chambre composant au moins le quart de ses membres. Un tel contrôle a trouvé à s’appliquer une seule fois. Les décisions prises par le Conseil constitutionnel au terme de contrôle peuvent revêtir différentes formes. Il peut déclarer l’annulation de la loi incriminée pour inconstitutionnalité17. Il peut et c’est le cas le plus fréquent prononcer une annulation partielle. Dans ce cas si les dispositions censurées ne sont pas indissociables du reste du texte soumis au contrôle, le parlement est dans l’obligation d’apporter, avant toute promulgation, les rectifications nécessaires à la loi ou éventuellement au règlement intérieur. Dans le cas contraire, la loi peut être promulguée sans le recours à un autre examen du Parlement. Enfin le Conseil a pu admettre la constitutionnalité des dispositions du règlement intérieur de la Chambre des Représentants au bénéfice de leur interprétation dans un sens déterminé18. B- La protection des droits fondamentaux
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Décision N°37/94 D.C. Stations terriennes de réception, à titre privé, des signaux de radiodiffusion par satellite.

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Décision 52/95 D.C. relative au règlement intérieur de la Chambre des Représentants.

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Cette fonction a été rendue possible non seulement par le contenu de la Constitution mais également et surtout par l’élargissement de la saisine. La Constitution marocaine à la différence d’autres chartes fondamentales ne confie pas l’exclusivité ou la quasi-exclusivité de l’énonciation et de la reconnaissance des droits et des libertés au préambule. Il existe au niveau du dispositif constitutionnel un titre consacré aux principes fondamentaux où à coté de la qualification du régime (Le Maroc est une monarchie constitutionnelle, démocratique et sociale), figure la proclamation d’un certain nombre de droits. Ainsi le principe d’égalité19 est-il énoncé sous différentes manifestations : égalité de tous les Marocains devant la loi (art. 5), égalité entre l’homme et la femme dans le domaine de la jouissance des droits politiques et électoraux (art.8), égalité devant l’accès aux fonctions et emplois publics (art. 12), égalité devant les charges publiques (art. 17). En même temps certains libertés fondamentales sont proclamées : la liberté de l’exercice du culte (art.6), la liberté de circuler et de s’établir dans toute les parties du Royaume, la liberté d’opinion, la liberté d’expression sous toutes ses formes et la liberté de réunion, la liberté (pour les citoyens) d’adhérer à toute organisation syndicale et politique de leur choix (art.9), l’inviolabilité du domicile, le droit de grève, le droit de propriété et la liberté d’entreprendre. Enfin la Constitution tout en interdisant le parti unique charge les partis politiques de concourir à l’organisation et à la représentation des citoyens. A ces importantes dispositions est venue s’ajouter lors de la révision constitutionnelle de 1992 une intéressante référence à l’attachement du Maroc « aux droits de l’homme tels qu’ils sont universellement reconnus », inscrite dans le préambule20. La prise en considération de cette formule, en mettant fin à toute conception spécifique21 des droits de l’Homme pourrait mieux éclairer la nature et l’étendue des libertés reconnus dans le dispositif. Elle suppose la construction par le Conseil constitutionnel d’un bloc de constitutionnalité englobant non seulement les lois organiques, ce qui est le cas à l’heure actuelle, mais également le préambule. Le nombre assez restreint des décisions rendues jusqu’ici par le Conseil constitutionnel n’a pas conduit la Haute juridiction à s’interroger sur telle perspective. En tout état de cause, même en l’absence d’un tel bloc de
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Sur le principe de l’égalité dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cf. la contribution présentée par le Conseil constitutionnel lors du premier congrès de l’Association des Cours constitutionnelles Ayant en Partage l’usage du Français, tenu à Paris en avril 1997.

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Cf. notamment Khalid Naciri, Aspects du renforcement de l’Etat de droit dans la nouvelle Constitution, Révision de la Constitution marocaine (1992), analyses et commentaires, sous la direction de Driss Basri, Michel Rousset, Georges Vedel, Imprimerie royale, 1992.
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Voir sur cette question Abdeltif Menouni, lectures dans le projet de Constitution révisée. In Révision de la Constitution marocaine (1992) Op. Cité Egalement, Abdelaziz Lamghari Moubarrad. La nouvelle constitution marocaine de 1996, apports et perspectives. Publications de la revue Marocaine d’Administration locale et de développement.

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constitutionnalité auquel la doctrine dans son ensemble est favorable, le Conseil constitutionnel eu égard à sa fonction de gardien de la Constitution peut contribuer à la protection des droits fondamentaux22. C- La médiation politique Il s’agit d’une fonction assez spéciale qui ne relève pas de l’arbitrage que le Conseil assume dans le cadre de l’examen de conformité des actes juridiques à la Constitution. Il s’agit d’une médiation politique en ce que le rôle que le Conseil est appelé à assumer pour trancher les litiges entre le Gouvernement et le Parlement ne requiert pas seulement une parfaite connaissance de la Constitution, mais le conduit à apprécier sur un plan politique, l’importance d’un certain nombre de documents de l’Etat. C’est ainsi qu’on peut définir la dernière née des fonctions du Conseil Constitutionnel, conférée à la Haute instance par la loi organique relative aux commissions d’enquêtes parlementaires. Ce texte qui habilite ces commissions à prendre connaissance de tout document public ou privé en rapport avec les faits sur lesquels porte l’enquête, autorise le Premier ministre, lorsque la commission entend s’informer sur des faits concernant la défense nationale, la sécurité intérieure ou extérieure de l’Etat, ou les rapports du Maroc avec les Etats étrangers, à opposer le caractère secret des faits et peut s’opposer à la communication des documents. En cas de divergence d’appréciation entre le premier ministre et le président de la Chambre des représentants sur l’application des dispositions de la loi organique, ayant pour effet d’empêcher le fonctionnement normal des commissions, le Premier ministre ou le Président de la Chambre des Représentants saisit le Conseil Constitutionnel du différend. III- LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL Succédant à la Chambre Constitutionnelle de la Cour suprême, le Conseil constitutionnel a depuis son installation en mars 1994 et jusqu’à la fin de l’année 1997, rendu 128 décisions dont plus des deux tiers relèvent du contentieux électoral. Une répartition plus fine de ces décisions explicitée par le tableau 2 permet de cerner les lignes de force de l’activité du Conseil. Nous tenterons pour notre part d’en rendre compte de deux façons, en exposant tout d’abord les termes d’une décision importante, celle des paraboles avant de voir quelles sont les orientations de la jurisprudence du Conseil. A- La décision 37/94 D.C.

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Mohamed Madani, Le Conseil Constitutionnel et les droits fondamentaux, travaux du colloque organisé par la Faculté de Droit de Rabat-Souissi, novembre 1997.

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Cette décision qui a été l’objet de nombreux commentaires23 a retenu l’attention parce qu’elle a été prise à la suite de la première saisine parlementaire, du fait qu’elle a abouti à l’annulation de la loi contestée et enfin parce qu’elle pose un certain nombre de questions relatives au statut des libertés et à la méthode de travail du juge. En date du juillet 1994, le Conseil constitutionnel était saisi, conformément à l’article 79 de la Constitution, par une lettre signée par 85 membres de la Chambre des Représentants. Dans ce document les requérants demandaient l’annulation pour inconstitutionnalité de la loi portant ratification du décret-loi du 23 octobre 1992 instituant une taxe unique de cinq mille dirhams (environ cinq cent dollars) à l’installation des stations terriennes de réception, à titre privé, des signaux de radiodiffusion par satellite (paraboles). Le décret-loi en question avait été pris en vertu de l’article 54 de la Constitution qui stipulait que « le Gouvernement peut prendre, dans l’intervalle entre les sessions, avec l’accord des commissions intéressées, les décret-loi qui doivent être soumis à ratification au cours de la session ordinaire suivante de la Chambre des Représentants ». Dans la lettre de saisine, les requérants avançaient un certain nombre de griefs à l’encontre du texte déféré devant le Conseil constitutionnel. D’abord, ils mettaient en cause la régularité de la réunion de la commission parlementaire qui avait, entre les sessions, autorisé le Gouvernement à prendre le décret-loi incriminé. Ils insistaient sur le fait que cette réunion qui s’était tenu en présence seulement de huit parlementaires était était en contradiction avec les termes du règlement intérieur de la Chambre des Représentants qui exigeait pour de telles réunions la présence de la majorité des membres des commissions. Et puisque le règlement intérieur doit être « considéré comme le complément de la Constitution24 » dont le Conseil constitutionnel était le gardien, ils demandaient son annulation et par voie de conséquence celle de la loi de ratification du décret-loi. Ensuite, les parlementaires faisaient remarquer que le décret-loi, conformément aux stipulations de l’article 54 devait être ratifié lors de la session ordinaire suivante de la Chambre des Représentants. Pour eux le gouvernement devait lors de cette session, sous peine d’inconstitutionnalité de la loi, non seulement soumettre, comme il l’avait fait pendant cette session, à ratification le décret-loi, mais obtenir cette ratification. Enfin les requérants insistaient sur le fait que la taxe instituée qui était, selon eux, dépourvue de toute base légale et ne correspondait à aucune prestation de l’Etat portait atteinte aux libertés reconnues par les conventions internationales ratifiées par le Maroc et consacrées par la Constitution, notamment dans le préambule et le
Cf. Amine Benabdallah, Le Conseil constitutionnel et la loi sur les paraboles, revue Marocaine D’Administration locale et de développement, 1994, N°9, également Omar Bendourou, La justice constitutionnelle au Maroc, Revue du Droit Public 1997, N°4. 24 Extrait du règlement intérieur de la Chambre des Représentants.
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titre premier : liberté d’opinion et liberté d’expression sous toutes ses formes, liberté de communiquer et droit d’être informé. En se fondant essentiellement sur ces trois séries de griefs, ils demandaient l’annulation de la loi pour inconstitutionnalité. Ils devaient obtenir satisfaction, mais pour d’autres raisons qui concernent non pas le fond de l’affaire, mais la compétence. La décision d’annulation prise par le Conseil constitutionnel était articulée à un moyen soulevé d’office mettant en cause la compétence du Gouvernement de prendre dans le cas d’espèce le décret-loi incriminé. La juridiction constitutionnelle faisait observer qu’il résulte de l’article 54 que les décret-loi dont le Gouvernement obtient, dans l’intervalle des sessions, l’accord des commissions parlementaires intéressées pour le prendre, ne peuvent être pris que dans ledit intervalle. Or celui-ci s’achève nécessairement soit le deuxième vendredi d’octobre, soit le deuxième vendredi d’avril et le décret-loi dont la ratification était déférée au Conseil pouvait, sur cette base, être pris au plus tard le jeudi 8 octobre 1992. Ayant été pris le 13 octobre 1992, soit après l’expiration de la période au cours de laquelle le Gouvernement pouvait le prendre, on pouvait considérer qu’il a été édicté en méconnaissance des dispositions de l’article 54 de la Constitution et qu’il y avait lieu de la déclarer non conforme à la Constitution. La décision 37/94 devait entrer dans l’histoire du contrôle de la Constitutionnalité des lois au moins pour deux raisons : d’abord parce qu’elle était une réponse à la première saisine d’origine parlementaire, ensuite parce qu’elle était la première déclaration d’inconstitutionnalité d’une loi ordinaire. Prenant acte de cette décision, le Gouvernement devait restituer aux contribuables le montant de la taxe perçu. B- Les orientations de la jurisprudence Envisagée par rapport à la pratique de la Chambre constitutionnelle, la jurisprudence du Conseil laisse apparaître deux lignes de clivage : celle de la continuité et celle d’une nouveauté favorisée notamment par l’élargissement des compétences du Conseil et de la saisine décidé en 1992. • Une jurisprudence de continuité. Elle prolonge en la développant la jurisprudence de la Chambre constitutionnelle. Elle vise à titre essentiel à maintenir l’équilibre institué par la Constitution entre le Gouvernement et le Parlement dans le cadre d’un parlementarisme rationalisé dont les rigueurs ont été quelque peu atténuées par les dernières réformes constitutionnelles. Elle est chargée de différentes significations. De celles-ci, nous privilégierons trois qui nous paraissent essentielles : l’opposition à l’élargissement abusif et inconstitutionnel des compétences du Parlement, le respect de la

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répartition de pouvoirs au sein de l’institution parlementaire, la garantie de la continuité des services publics constitutionnels. 1.L’opposition à l’élargissement abusif et inconstitutionnel des compétences du Parlement. Dans cet ordre d’idée le Conseil constitutionnel s’est opposé à la volonté inscrite par les parlementaires dans le règlement intérieur de la Chambre des Représentants de se donner le pouvoir de présenter des sortes de résolutions appelées « déclarations parlementaires ». Celles-ci bénéficieraient du même traitement que les projets et les propositions de lois puisqu’elles feraient l’objet d’un examen préalable en commission et seraient votées en séance pleinière. Le Conseil constitutionnel a estimé que ces actes juridiques qui pouvaient se transformer, à la longue en nouveaux moyens de contrôle du Gouvernement étaient dépourvus de base constitutionnelle25. Dans le même sens et dans la même décision, le Conseil constitutionnel a , contrairement à ce que stipulait le règlement intérieur de la Chambre des représentants, considéré que le pouvoir conféré par la Constitution, de demander et d’obtenir la modification de l’ordre du jour relevait d’une compétence normale et non pas extraordinaire du Gouvernement. 2.Le respect de la répartition de pouvoirs au sein de l’institution parlementaire Dans ce cadre, le Conseil constitutionnel a été appelé à préciser que le droit d’amendement était reconnu par la Constituion aux députés qui l’exerçaient à titre personnel et qu’il ne pouvait appartenir ni aux groupes parlementaires, ni aux présidents de ceux-ci, ni aux commissions. Ces dernières notamment ne pouvaient rejeter les amendements et décider de ceux qui devaient être discutées en séance pleinière. Leur rôle doit se limiter à un travail de simple préparation de la séance plénière. Dans le même ordre d’idées le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions du règlement intérieur donnant compétence aux groupes parlementaires de transformer, sans l’assentiment des députés concernés les questions orales en questions écrites. La juridiction constitutionnelle a estimé que le droit de poser des questions doit être exercé à titre personnel par les députés. 3. La garantie de la continuité des services publics constitutionnels. C’est l’une des préoccupations exprimées par le Conseil constitutionnel à l’occasion de l’examen du règlement intérieur. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel a considéré inconstitutionnelles des dispositions du règlement intérieur posant que l’opération de vote au sein de la Chambre des représentants ne pouvait avoir lieu qu’en présence du tiers au moins des députés. Faisant référence à la constitution, le Conseil constitutionnel a fait remarquer que celle-ci,

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Décision 52/95 D.C. relative au règlement de la Chambre des Représentants.

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à l’exception de certains de ses articles exigeant une majorité qualifiée, ne prévoyait aucun quorum relatif au vote. • Une jurisprudence plus sensible à la protection des libertés. Le Conseil constitutionnel a été appelé aussi bien dans le cadre du contentieux constitutionnel qu’électoral à affirmer un certain nombre de droits et de libertés. Tout d’abord le Conseil constitutionnel, en examinant le Règlement intérieur de la Chambre des Représentants a affirmé le droit absolu des députés de créer des groupes parlementaires ou de rejoindre éventuellement le groupe de leur choix. Dans ce sens il a déclaré inconstitutionnel l’article 44 qui disposait que les groupes parlementaires se constituaient à partir des formations politiques représentées au Parlement. Il a relevé que le député qui reçoit, conformément à l’article 36 de la Constitution, son mandat de la Nation jouissait d’une indépendance complète et de la liberté de créer des groupes parlementaires ou de rejoindre éventuellement les groupes de son choix. En même temps le Conseil Constitutionnel a affirmé les droits des députés non appartenant à des groupes, dans le travail parlementaire. Ces derniers se sont vus reconnaître le droit d’expliquer leur vote, de formuler des remarques concernant les procès verbaux de réunions, d’intervenir dans le cadre de la discussion qui suit la réponse du Gouvernement a une question orale. Enfin le Conseil Constitutionnel a affirmé le principe d’égalité lorsqu’il a considéré que la possibilité envisagée par la commission de la justice et de la législation de déléguer deux de ses membres pour s’entretenir avec un député en état de détention en application de la loi, était contraire à la constitution qui stipule dans son article 5, l’égalité entre tous les citoyens qu’ils soient ou non députés. C’est le même principe d’égalité qui a été affirmé à plusieurs reprises dans le cadre du contentieux électoral. Ainsi le Conseil Constitutionnel a estimé que le fait de reporter la clôture du scrutin de 18h à 20h, dans une partie seulement d’une circonscription électorale, constituait une rupture de l’égalité dans la mesure où cette décision a permis à certains électeurs de voter alors que d’autres ne pouvaient plus le faire. Combinée, d’une part, à un faible écart en voix entre l’élu et le candidat arrivé immédiatement après lui, et, d’autre part, au nombre important de bureaux de vote exclus du report de l’heure de clôture du scrutin, ce qui a conduit le Conseil constitutionnel à en prononcer l’annulation26.

(C.C. 3 avril 1995, Masaoud Abou Zaid, décision n°70/95 : 10 avril 1995, Mohamed Melouk, décision n°72/95)

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