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REGULAMENTOS ADMINISTRATIVOS1

 Forma tpica de actuao unilateral da Administrao Pblica, constituem normas gerais e abstractas, emanadas no exerccio de poderes pblicos administrativos de autoridade, por rgo da Administrao Pblica definida em sentido funcional e por rgos de pessoas colectivas pblicas e privadas que, embora no sendo Administrao Pblica, esto para tal habilitadas por Lei;  Considerando a generalidade e abstraco do regulamento administrativo, o mesmo susceptvel de aplicao a todas as situaes integrveis na sua previso, no se esgotando, por isso, numa nica aplicao, ao contrrio do que acontece com os actos administrativos, uma vez que estes se referem a uma situao individual e concreta (artigo 120. CPA; artigos 114. e seguintes CPA; artigo 112., nmeros 5, 6 e 7 CRP, artigo 119. CRP e artigo 91. LAL (publicidade em Dirio da Repblica electrnico ou boletins municipais), artigos 72. e seguintes CPTA e artigo 268., n.5 CRP);  Limites do poder regulamentar o 1. Princpios Gerais de Direito (PGD), que apelam ideia de justia, como referente da norma jurdica; o 2. Constituio da Repblica Portuguesa (CRP); o 3. Princpios gerais da actividade administrativa (artigo 266. CRP e artigos 3. e seguintes CPA); o 4. Princpio da legalidade, como exigncia de conformidade e, por isso, constitui fundamento e limite da actividade administrativa regulamentar, nas suas vertentes de:  4.1. Reserva de lei;  4.2. Primazia (ou preferncia) de lei;  4.3. Precedncia de lei

Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas prticas de Direito Administrativo II, ministradas pela Exma. Professora Doutora Juliana Coutinho, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.

o 5. Disposies dos regulamentos emitidos por rgos administrativos superiores, que devero ser respeitadas pelos regulamentos a emitir pelos restantes rgos.  o que acontece com regulamentos do Governo, que se sobrepem a todos os demais, sem prejuzo da regulamentao especial das Regies Autnomas;  Acontece ainda com os regulamentos das autarquias locais, superiores relativamente aos demais. Por exemplo: regulamentos de um municpio sobrepem-se aos regulamentos das freguesias do concelho. Vale para os regulamentos emanados por uma mesma autarquia local e, em caso de conflito, o princpio da superioridade dos regulamentos posteriores, que se considera que revogam os anteriores (artigo 119. CPA). o 6. A proibio de regulamentao com eficcia retroactiva, sem prejuzo das seguintes excepes :  6.1. O caso em que o rgo administrativo foi legalmente habilitado a exercer o poder regulamentar com eficcia retroactiva;  6.2. O caso de o regulamento produzir efeitos mais favorveis aos seus destinatrios. o 7. Competncia regulamentar e forma  Tm competncia regulamentar y 1. Governo, que poder fazer, ao abrigo do artigo 199., alneas c) e g) CRP e nos termos da Resoluo do Conselho de Ministros 77/2010, decretos regulamentares, que so os previstos no artigo 112., n.6 CRP e artigo 134., alnea b) CRP, bem como resolues do Conselho de Ministros, portarias e despachos normativos;

y 2. Regies Autnomas, tendo competncia regulamentar as respectivas Assembleias Legislativas Regionais (artigo 227., n.1, alnea d) CRP e artigo 232., n.1 CRP), bem como os Governos Regionais, neste ltimo caso no que respeita exclusivamente regulamentao dos decretos legislativos regionais; y 3. Autarquias locais (artigo 241. CRP); y 4. Institutos, associaes pblicas e demais pessoas colectivas pblicas e privadas, para tal habilitadas por Lei.

 Quanto forma, as limitaes so as que resultam dos artigos 114. e seguintes CPA, artigo 119. CRP e artigo 91. LAL.

 Espcies de regulamentos administrativos o 1. Critrio: relao dos regulamentos administrativos com a Lei, ao abrigo dos princpios de reserva de Lei, de primazia de Lei e de precedncia de Lei.  Por um lado, os regulamentos secundum legem, que se limitam a desenvolver e aprofundar uma Lei anterior (artigo 112., n.7, 1. parte CRP) y Regulamentos complementares e de desenvolvimento; y Regulamentos de execuo.  Por outro lado, os regulamentos em relao aos quais a Lei habilitante apenas define a competncia subjectiva (entidade) e a competncia objectiva (matria) para regulamentao y Regulamentos independentes, como so os que provm do Governo e que revestem, neste caso,

a forma de decretos regulamentares (artigo 112., n.6 CRP); y Regulamentos independentes e autnomos, como o so, em regra, os regulamentos emanados pelas autarquias locais, que integram a Administrao Autnoma; y Regulamentos autorizados ou delegados, desde que no modificativos, suspensivos, revogatrios ou derrogatrios, considerando a proibio posta pelo artigo 112., n.5 CRP, sob pena de inconstitucionalidade. esta a classificao adoptada, por exemplo, para os regulamentos urbansticos com eficcia plurissubjectiva, como o caso dos Planos especiais e dos Planos municipais Plano Director Municipal (PDM), Plano de Urbanizao (PU) e Plano de Pormenor (PP)2.

o 2. Critrio: mbito de aplicao  Nacionais: a todo o territrio nacional. Por exemplo: regulamentos do Governo;  Regionais: a uma determinada circunscrio territorial de carcter regional. Por exemplo: regulamentos das Regies Autnomas;  Locais: a uma determinada circunscrio territorial de carcter local. Por exemplo: regulamentos das autarquias locais. o 3. Critrio: objecto  Podemos distinguir entre: y Regulamentos de funcionamento ou organizao: distribuem funes pelos departamentos de uma pessoa colectiva ou
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Ver Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, sucessivamente alterado)

tarefas pelos agentes da mesma ou estabelecem determinadas regras a observar no exerccio dessas mesmas funes e tarefas; y Regulamentos institucionais: impem ao particular, na qualidade de utente de um determinado servio, um conjunto de restries que se justificam exclusivamente pela especificidade da relao entre administrado (ou utente) e Administrao Pblica. Estes regulamentos institucionais disciplinam e justificam-se assim no mbito das relaes especiais de poder; y Regulamentos de polcia: estabelecem restries aos particulares com vista a evitar um dano, controlando, assim, comportamentos de risco. Dentro destes, podemos distinguir entre, por exemplo, as posturas municipais, que so regulamentos independentes e autnomos de polcia das autarquias locais e os regulamentos policiais, que so regulamentos complementares e de desenvolvimento ou de execu o de carcter policial.

o 4. Critrio: eficcia jurdica  Regulamentos dotados de eficcia interna, que tm o seu efeito circunscrito pessoa colectiva de onde emanam, sendo regulamentos com eficcia interna: y Regulamentos de organizao e funcionamento , que se dirigem aos funcionrios e agentes nessa qualidade;  Regulamentos dotados de eficcia externa, isto , cujos efeitos jurdicos afectam a posio jurdica dos particulares nessa qualidade.

y Aos regulamentos dotados de eficcia externa, aplica-se o princpio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, isto , numa situao individual e concreta no pode a Administrao Pblica excluir a disciplina que resulta de um regulamento administrativo, afastando-o do seu mbito de aplicao, por via de um ac to administrativo, na medida em que a Administrao se encontra vinculada s normas que elabora. Segundo este princpio, a Administrao Pblica, porque est vinculada tambm s normas que ele mesmo elabora, no pode praticar, sob pena de ilegalidade, um acto administrativo que exclua, numa situao individual e concreta, a aplicao de um regulamento administrativo, mantendo-o para todos os demais casos; y Importa salientar a impugnao de regulamentos atravs do contencioso administrativo de normas, algo exclusivo de regulamentos com eficcia externa, sem prejuzo de os regulamentos com eficcia interna poderem ser alvo de aco popular; y Constituem exemplos de regulamentos dotados de eficcia externa: o Regulamentos de polcia; o Regulamentos de organizao e funcionamento, que se dirigem aos funcionrios, no nessa qualidade, mas na qualidade de cidados, de trabalhadores que so parte da relao jurdica de emprego com a Administrao Pblica.

 Causas de extino dos regulamentos administrativos o 1. Caducidade  Regulamentos temporrios, que se extinguem pelo decurso do tempo;  Revogao da lei habilitante;  Extino da competncia regulamentar do rgo de onde provm os regulamentos. o 2. Revogao (sempre seguida de uma nova disciplina sobre a matria artigo 119. CPA) o 3. Suspenso por deciso judicial (cfr. artigo 268., n.5 CRP e artigos 72. e seguintes CPTA)

 No contencioso administrativo de normas , cujo mbito de aplicao se encontra circunscrito aos regulamentos dotados de eficcia externa, podemos, nos termos do artigo 268., n.4 CRP e artigo 72. e seguintes CPTA, distinguem -se dois mecanismos de impugnao contenciosa: o Em primeiro lugar, traduz-se na impugnao por via indirecta ou incidental, perante qualquer tribunal (judicial, administrativo ou tributrio) e no mbito de qualquer processo (civil, criminal, tributrio, administrativo), de uma norma administrativa (regulamento) relevante para a deciso em causa e de resoluo a ttulo prvio. A questo da ilegalidade de regulamento (no a questo principal) colocada por via de excepo, apesar de o ser a propsito da questo principal e, uma vez decidida a sua ilegalidade, dever o juiz desaplicar a norma ao caso concreto. Os efeitos desta desaplicao so, assim, circunscritos ao caso concreto em que a excepo de ilegalidade da norma levantada (mantendo-se em vigor para os demais casos), sem prejuzo da relevncia da deciso de desaplicao para efeitos da verificao dos pressupostos de legitimidade activa de que

depende o pedido de declarao de ilegalidade de norma com fora obrigatria geral, quando apresentado pelo particular (artigo 73., n.1 CPTA) ; o Em segundo lugar, a impugnao directa de regulamentos administrativos, possvel desde a Reviso Constitucional de 1997, que alterou a redaco do artigo 268., n.5 CRP. Dentro da impugnao directa, podemos distinguir dois pedidos distintos:  Pedido de declarao de ilegalidade de normas, com efeitos circunscritos ao caso concreto, que poder ser apresentado pelo particular sem dependncia d e qualquer requisito, que no seja a eficcia externa da norma e o seu carcter lesivo. Este pedido segue a forma da aco administrativa espe cial (artigo 46., n.1, e n.2, alnea c) CPTA) e pode ser apresentado a todo o tempo (artigo 74. CPTA);  Pedido de declarao de ilegalidade de normas com fora obrigatria geral, o qual poder ser apresentado pelo Ministrio Pblico (prossegue a manuteno da legalidade objectiva), sem necessidade de verificao de qualquer requisito (artigo 73., n.3 e n.4 CPTA) ou pelo particular (prossegue a garantia dos seus interesses subjectivos substantivos), desde que a aplicao da norma tenha sido recusada, por qualquer tribunal, em trs casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade. Os efeitos da sentena da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral so os previstos no artigo 76. CPTA e o pedido correspondente dever tambm ele seguir a forma da aco administrativa especial (artigo 46., n.1, e n.2, alnea c) CPTA), no dependendo a sua interposio de qualquer prazo (artigo 74. CPTA). Qualquer um destes pedidos de impugnao directa dever ser apresentado junto do Tribunal

Administrativo territorialmente competente, nos termos do artigo 4., n.1, alneas b) e d) do ETAF e artigos 16. e seguintes CPTA. Qualquer um destes pedidos de impugnao directa poder ser acompanhado, a ttulo preliminar ou incidental, por uma providncia cautelar de suspenso de eficcia de norma, nos termos do artigo 112., n.1, e n.2, alnea a) CPTA, artigo 120., n.1, alnea a) ou n.1, alnea b) e n.2 CPTA, e artigo 130. CPTA. Aos pedidos de impugnao directa referidos, acresce ainda o pedido de declarao de ilegalidade por omisso de normas, cuja adopo seja, ao abrigo do Direito Administrativo, necessria para conferir exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao. Este pedido est previsto no artigo 77. CPTA e dever ser interposto sob a forma da aco administrativa especial, nos termos do artigo 46., n.1, e n.2, alnea d) CPTA.