Supremo Tribunal Federal

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.923 DISTRITO FEDERAL VOTO

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR): De sada, pergunto, para em seguida responder, o seguinte: a Lei 9.637/98 e o inciso XXIV do art. 24 da Lei 8.666/93 (com a redao dada pela Lei 9.648/98) violam a Constituio Federal? O modo pelo qual sero prestadas atividades dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade desrespeitam as normas constitucionais brasileiras? 15. Bem, a resposta passa pela revelao do regime constitucional dos servios pblicos, espcie do gnero atividade estatal. Regime que tem no art. 175 da Constituio de 1988 a sua viga mestra e o focado contraponto ao princpio da liberdade de iniciativa que se l no art. 170 da mesma Carta Federal. Este ltimo, consagrador da ideia-fora de que as atividades econmicas so prprias da iniciativa privada. J o art. 175, a seguir itinerrio mental oposto, consoante os seguintes dizeres: incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. 16. V-se, portanto, que: a) a atividade econmica o habitat da iniciativa privada, assegurando-se a todos os indivduos o seu livre exerccio, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei (pargrafo nico do art. 170 da CF); b) a prestao de servios pblicos, ao reverso, faz parte das competncias constitucionais da Unio e das demais pessoas federadas. Espcie do gnero atividades pblicas - ainda h pouco dissemos -, sendo que as atividades pblicas so custeadas ou financiadas com os impostos e contribuies sociais que o Estado impe e arrecada (atividades gerais como a legislao, a jurisdio, a diplomacia, a defesa, a segurana pblica), enquanto que os servios pblicos so ordinariamente autofinanciados, ora por taxas, ora por tarifas ou preos pblicos; ou seja, se prestados pelo prprio setor pblico, seu custeio se d mediante a imposio de taxas; se prestados

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ADI 1.923 / DF pelo setor privado mediante contratos de concesso ou de permisso , seu financiamento se d por tarifas ou preos pblicos. Da os seguintes preceitos constitucionais:
Art. 21. Compete Unio: (...) X manter o servio postal e o correio areo nacional; XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens; b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres; (...) XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional; (...) XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: XXIV organizar, manter e executar a inspeo do

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ADI 1.923 / DF
trabalho; Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: (...) II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; (...) V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; Art. 25. (...) (...) 2. Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao. Art. 30. Compete aos Municpios: (...) V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental; VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; (...)

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ADI 1.923 / DF
IX promover a proteo do patrimnio histricocultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: (...) VII assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais: (...) e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, exceto quando: (...) III no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade; Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos: (...) II taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio; Art. 175. Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: (...)

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ADI 1.923 / DF
III poltica tarifria; Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: (...) IV gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais; V valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos, aos das redes pblicas; VI gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei; (...)

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ADI 1.923 / DF
VIII piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao escolar pblica, nos termos de lei federal. Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de : I educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria; (...) 1. O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo. 2. O no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo poder pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino. 1. A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. 2. Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil. 3. Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. 4. Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. 5. A educao bsica pblica atender prioritariamente

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ADI 1.923 / DF
ao ensino regular. Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. Art. 216. (...) 1. O poder pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao. 2. Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Art. 218. O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas. (...) 5. facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita oramentria a entidades pblicas de fomento ao ensino e pesquisa cientfica e tecnolgica. Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico: Art. 242. O princpio do art. 206, IV, no se aplica s instituies educacionais oficiais criadas por lei estadual ou municipal e existentes na data da promulgao desta

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ADI 1.923 / DF
Constituio, que no sejam total ou preponderantemente mantidas com recursos pblicos. (...) 2. O Colgio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro, ser mantido na rbita federal.

17. Como se percebe, a luzes claras, quis a nossa Carta Magna que competisse Unio explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer o monoplio sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados (inciso XXIII do art. 21 da CF). Prescreveu ainda caber mesma Unio explorar, diretamente, ou sob regime de concesso, permisso ou autorizao, servios de telecomunicaes, radiodifuso sonora e de sons e imagens, energia eltrica, navegao area, aeroespacial, infra-estrutura aeroporturia, transporte ferrovirio, aquavirio e rodovirio, etc (incisos XI e XII do art. 21 da CF). No mesmo tom, ordenou que ficassem sob a competncia dos Municpios a organizao e prestao direta, ou mediante concesso ou permisso, dos servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo (inciso V do art. 30 da CF). Disse tambm caber ao Poder Pblico a iniciativa de aes destinadas a assegurar os direitos pertinentes sade, previdncia, assistncia social (art. 194 da CF), educao (art. 205 da CF), cultura (art. 215 da CF), ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico (art. 218 da CF) e ao meio ambiente (art. 225 da CF). Em suma, o papel do Estado na prestao de certas atividades, dentre as quais os servios pblicos, o de protagonista-mor ou agente central. Logo, diferentemente da atividade econmica, seara em que o Poder Pblico, atuando como agente normativo e regulador, exerce, em regra, funes de fiscalizao, incentivo e planejamento (art. 174 da CF), no palco dos servios pblicos o Estado ator por excelncia, prestandoos diretamente, ou ento, sob o regime de concesso, permisso ou autorizao. 18. Tambm a luzes claras se percebe: a) ao contrrio das atividades gerais do Estado, os servios pblicos so especficos e divisveis, no 8
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ADI 1.923 / DF sentido de que so prestados aos respectivos usurios com perfeita ou inconfundvel identidade material e mensurabilidade no seu individualizado desfrute. Isso para o efeito da quantificao per capita do seu consumo e consequente retribuio pecuniria sob a forma de taxa, ou de tarifa; b) ao lado deles, servios pblicos de titularidade estatal exclusiva, colocam-se atividades que so tambm de senhorio estatal, mas no com exclusividade. Refiro-me s atividades de sade pblica, educao e ensino, cultura, previdncia social, meio ambiente, cincia e tecnologia, assistncia social, que, titularizadas por toda e qualquer pessoa federada (deveres que so de cada uma dessas pessoas pblicas), tambm se inscrevem no mbito do senhorio e explorao das pessoas privadas. Pelo que se definem como atividades mistamente pblicas e privadas. Importando muito lembrar que, se prestadas pelo setor pblico, so atividades pblicas de regime jurdico igualmente pblico. Se prestadas pela iniciativa privada, bvio que so atividades privadas, porm sob o timbre da relevncia pblica. Conforme diz a Constituio por amostragem, entenda-se , nos seguintes preceitos:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao poder pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado. Art. 199. A assistncia sade livre iniciativa privada. 1. As instituies privadas podero participar de forma complementar do sistema nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos.

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ADI 1.923 / DF
2. vedada a destinao de recursos pblicos para auxlios ou subvenes s instituies privadas com fins lucrativos. Art. 202. O regime de previdncia privada, de carter complementar e organizado de forma autnoma em relao ao regime geral de previdncia social, ser facultativo, baseado na constituio de reservas que garantam o benefcio contratado, e regulado por lei complementar. (...) 3. vedado o aporte de recursos a entidade de previdncia privada pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, suas autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e outras entidades pblicas, salvo na qualidade de patrocinador, situao na qual, em hiptese alguma, sua contribuio normal poder exceder a do segurado. Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Art. 209. O ensino livre iniciativa privada, atendidas as seguintes condies: I cumprimento das normas gerais da educao nacional; II autorizao e avaliao de qualidade pelo poder pblico. Art. 213. Os recursos pblicos sero destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em lei, que: I comprovem finalidade no lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educao; II assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao poder

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pblico, no caso de encerramento de suas atividades. 1. Os recursos de que trata este artigo podero ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e mdio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica na localidade da residncia do educando, ficando o poder pblico obrigado a investir prioritariamente na expanso de sua rede na localidade. 2. As atividades universitrias de pesquisa e extenso podero receber apoio financeiro do poder pblico. Art. 216. (...) 1. O poder pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao. (...) 3. A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais. Art. 218. O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas. (...) 3. O Estado apoiar a formao de recursos humanos nas reas de cincia, pesquisa e tecnologia, e conceder aos que delas se ocupem meios e condies especiais de trabalho. 4. A lei apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia adequada ao Pas, formao e aperfeioamento de seus recursos humanos e que pratiquem sistemas de remunerao que assegurem ao empregado, desvinculada do salrio, participao nos ganhos econmicos resultantes da produtividade de seu trabalho. Art. 219. O mercado interno integra o patrimnio nacional

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e ser incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e scio-econmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do Pas, nos termos de lei federal. Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso. 1. O Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente, admitida a participao de entidades no-governamentais e obedecendo aos seguintes preceitos: (...) 3. O direito a proteo especial abranger os seguintes aspectos: (...) VI estmulo do poder pblico, atravs de assistncia jurdica, incentivos fiscais e subsdios, nos termos da lei, ao acolhimento, sob a forma de guarda, de criana ou adolescente rfo ou abandonado; Art. 236. Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado, por delegao do poder pblico.

19. Agora de se perguntar: iniciativa privada permitida a prestao de servios pblicos? H servios pblicos em que o setor privado pode atuar por sua conta e risco? Em caso afirmativo, podem 12
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ADI 1.923 / DF recursos pblicos ser destinados a instituies privadas, no integrantes da Administrao Pblica? Existe mesmo um setor pblico no-estatal, ou, por definio, todo setor pblico tem que ser estatal? 20. Da leitura de todos esses dispositivos constitucionais desata a compreenso de que, realmente, h servios pblicos passveis de prestao no-estatal. Servios que, se prestados pelo setor pblico, seja diretamente, seja sob regime de concesso, permisso ou autorizao, sero de natureza pblica; se prestados pela iniciativa privada, sero tambm de natureza pblica, pois o servio no se despubliciza pelo fato do transpasse da sua prestao ao setor privado. 21. J no que toca s atividades de senhorio misto, sero elas de natureza pblica, se prestadas pelo prprio Estado, ou em parceria com o setor privado. E se desempenhadas exclusivamente pelo setor privado, sua definio como atividades ou servios de relevncia pblica (inciso II do art. 129 e art. 197, ambos da CF). Assim que o art. 199 da Constituio Federal dispe, categoricamente, ser livre iniciativa privada a assistncia sade. Disposio repetida no art. 209 quanto ao ensino. De se ver tambm a referncia explcita: a) a um regime de previdncia privada (art. 202 da CF); b) colaborao da comunidade na proteo do patrimnio cultural brasileiro ( 1 do art. 216 da CF); c) ao incentivo a empresas que invistam em pesquisa e criao de tecnologia ( 4 do art. 218 da CF); d) ao dever da coletividade de defender e preservar o meio ambiente (caput do art. 225 da CF). Quanto possibilidade de destinao de recursos pblicos s entidades privadas, exercentes de atividades de relevncia pblica, tambm no vacila a Constituio Federal, ainda que imponha a observncia de certos requisitos. So evidncias disso: a) a participao de instituies privadas no sistema nico de sade, mediante contrato de direito pblico ou convnio ( 1 do art. 199 da CF); b) a vedao de auxlios ou subvenes na rea de sade apenas s instituies privadas com fins lucrativos ( 2 do art. 199 da CF); c) a participao de entidades no governamentais na promoo de programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente, com a previso, inclusive, de subsdios pblicos (inciso VI do 3 e 1,

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ADI 1.923 / DF ambos do art. 227 da CF); d) o aporte de recursos do Estado a entidades de previdncia privada, na qualidade de patrocinador ( 3 do art. 202 da CF); e) a destinao de recursos pblicos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, bem como a concesso de bolsas de estudo para o ensino fundamental e mdio (art. 213 e 1 da CF); f) o apoio financeiro do Poder Pblico s atividades universitrias de pesquisa e extenso ( 2 do art. 213 da CF). 22. Nesse amplo contexto normativo, penso j se poder extrair uma primeira concluso: os particulares podem desempenhar atividades que tambm correspondem a deveres do Estado, mas no so exclusivamente pblicas. Atividades, em rigor, mistamente pblicas e privadas, como efetivamente so a cultura, a sade, a educao, a cincia e tecnologia e o meio ambiente. Logo, atividades predispostas a uma protagonizao conjunta do Estado e da sociedade civil, por isso que passveis de financiamento pblico e sob a clusula da atuao apenas complementar do setor pblico. Noutro dizer, ali onde a atividade for de exclusivo senhorio ou titularidade estatal, a presena do Poder Pblico inafastvel. Contudo, se essa ou aquela atividade genuinamente estatal for constitutiva: a) de servio pblico, o Estado no apeia jamais da titularidade, mas pode valer-se dos institutos da concesso ou da permisso para atuar por forma indireta; ou seja, atuar por interposta pessoa jurdica do setor privado, nos termos da lei e sempre atravs de licitao (art. 175 da CF); b) se constitutiva de servio de relevncia pblica, que j se define como atividade mescladamente pblica e privada no seu senhorio ou titularidade, a a respectiva prestao se d pela iniciativa privada, em carter complementar ao estatal. 23. Recolocando a ideia: assim como seria inconstitucional uma lei que estatizasse toda a atividade econmica (a participao do Estado se d por exceo, para atender aos imperativos de segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, nos termos da cabea do artigo 173 da Constituio Federal), tambm padeceria do vcio de inconstitucionalidade norma jurdica que afastasse do Estado toda e qualquer prestao direta (pelos prprios rgos e entidades da

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ADI 1.923 / DF Administrao Pblica) dos servios que so dele, Estado, e no da iniciativa privada. No por acaso, a Constituio Federal prev: a) a instituio de um sistema nico para integrar as aes e servios pblicos de sade (art. 198 da CF), do qual instituies privadas podero participar de forma complementar ( 1 do art. 199 da CF); b) um regime de previdncia privada, de carter complementar e organizado de forma autnoma em relao ao regime geral de previdncia social; c) a existncia de um ensino pblico, obrigatrio e gratuito, em estabelecimentos oficiais, com profissionais recrutados exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos (incisos IV e V do art. 206, 1 e 2 do art. 208, todos da CF); c) a aplicao de um mnimo de recursos na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade (alnea e do inciso VII do art. 34, inciso III do art. 35, 2 do art. 198 e art. 212, todos da CF). 24. Isso posto, feito o exame das normas constitucionais pertinentes matria em causa, passo a analisar o contedo da Lei 9.637/98. Lei que dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional de Publicizao, a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por organizaes sociais. Diploma legislativo que os requerentes tacham de inconstitucional, na ntegra, mas a quem dou razo apenas em parte. Passo a explicar. 25. Tm razo os autores quando impugnam o que se convencionou chamar de Programa Nacional de Publicizao. Programa que, nos termos da Lei 9.637/98, consiste na absoro de atividades desenvolvidas por entidades ou rgos pblicos da Unio, que atuem nas atividades referidas no art. 1, por organizaes sociais, qualificadas na forma desta Lei (art. 20). Em outras palavras, rgos e entidades pblicos so extintos ou desativados e repassados todos os seus bens gesto das organizaes sociais, assim como servidores e recursos oramentrios so igualmente repassados a tais aparelhos ou instituies do setor privado. Fcil notar, ento, que se trata mesmo de um programa de privatizao. Privatizao, cuja inconstitucionalidade, para mim, manifesta. Conforme conclu acima, a Constituio determina, quanto aos servios estritamente pblicos, que o

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ADI 1.923 / DF Estado os preste diretamente, ou, ento, sob regime de concesso, permisso ou autorizao. Isto por oposio ao regime jurdico das atividades econmicas, rea em que o Poder Pblico deve atuar, em regra, apenas como agente indutor e fiscalizador. No fosse assim, a Magna Carta no faria a menor referncia a servios pblicos de sade (mescladamente pblicos, entenda-se), a estabelecimentos oficiais de ensino, a regime geral de previdncia social, etc. Ora, o que faz a Lei 9.637/98, em seus arts. 18, 19, 20, 21 e 22, estabelecer um mecanismo pelo qual o Estado pode transferir para a iniciativa privada toda a prestao de servios pblicos de sade, educao, meio ambiente, cultura, cincia e tecnologia. A iniciativa privada a substituir o Poder Pblico, e no simplesmente a complementar a performance estatal. dizer, o Estado a, globalmente, terceirizar funes que lhe so tpicas.1 O que me parece juridicamente aberrante, pois no se pode forar o Estado a desaprender o fazimento daquilo que da sua prpria compostura operacional: a prestao de servios pblicos. 26. Realmente, o problema no est no repasse de verbas pblicas a particulares, nem na utilizao, por parte do Estado, do regime privado de gesto de pessoas, de compras e contrataes. A verdadeira questo que ele, Estado, pelos arts. 18, 19, 20, 21 e 22 da Lei 9.637/98 (dispositivos que falam em absoro, por organizaes sociais, das atividades desempenhadas por entidades pblicas a ser extintas) ficou autorizado a abdicar da prestao de servios de que, constitucionalmente, no pode se demitir. 27. A se ter como vlida a mencionada absoro, nada impediria que, num curto espao de tempo, deixssemos de ter estabelecimentos oficiais de ensino, servios pblicos de sade, etc. Isso, tendo em vista que a organizao social pessoa no integrante da Administrao Pblica.2 Logo, o Estado passaria a exercer, nos servios pblicos, o
1 certo que a Constituio Federal autoriza a mediao privada de diversos servios pblicos (incisos XI e XII do art. 21). Assim o faz, porm, expressamente, e sempre sob o regime de concesso, permisso ou autorizao, o que no ocorre quanto aos servios arrolados no art. 1 da Lei 9.637/98. 2 Imperioso esclarecer que a Rede Sarah de Hospitais de Reabilitao tem peculiaridades que

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ADI 1.923 / DF mesmo papel que desempenha na atividade econmica: o de agente apenas indutor, fiscalizador e regulador, em frontal descompasso com a vontade objetiva da Constituio Federal. O que de pronto me leva a julgar inconstitucionais os arts. 18 a 22 da Lei 9.637/98. 28. O que a Magna Carta admite e at mesmo estimula, agora sim, a colaborao entre particulares e o Poder Pblico. Da estabelecer o art. 1 da Lei 9.637/98 que o Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos na lei. Organizaes sociais que, uma vez assim qualificadas, podero firmar com o Poder Pblico um contrato de gesto, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1 (art. 5 da Lei 9.637/98). Contrato de que podero constar clusulas garantidoras: a) do repasse de recursos oramentrios; b) do uso de bens pblicos; c) da cesso especial de servidores estatais (arts. 12 e 14 da Lei n 9.637/98). 29. Sob tais coordenadas normativas, no enxergo inconstitucionalidade nesse mecanismo de parceria entre o Estado e os particulares. Conforme visto, a Magna Carta franqueia iniciativa privada a prestao de vrios servios de relevncia pblica e permite (at mesmo determina) que o Poder Pblico fomente essas atividades, inclusive mediante transpasse de recursos pblicos. E o fato que todos os servios enumerados no art. 1 da Lei 9.637/98 so do tipo no exclusivos do Estado, dando-se que as pessoas jurdicas de direito
a colocam fora da quaestio juris aqui exposta. Em primeiro lugar, a lei que rege seu funcionamento outra, a de n 8.246/91. Segundo, apenas aparentemente houve absoro, por pessoa privada, das atividades de uma entidade pblica. Aclaro: verdade que os arts. 1 e 2 da Lei 8.246/91 extinguiram a Fundao das Pioneiras Sociais e repassaram suas atividades para o Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais. Acontece que a mencionada fundao teve sua origem, justamente, na incorporao da sociedade civil 'Associao das Pioneiras Sociais', nos idos de 1960 (art. 1 da Lei 3.736/60). O que isso significa? Que a lei editada em 1991 apenas restituiu iniciativa privada o desempenho de atividades que, na origem, estavam enfeixadas em suas mos.

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ADI 1.923 / DF privado sem fins lucrativos, ali igualmente contempladas, so passveis de qualificao como organizaes sociais. Da o chamado contrato de gesto consistir, em linhas gerais, num convnio. No exatamente num contrato de direito pblico, seno nominalmente. 30. Neste passo, calha invocar a doutrina de Hely Lopes Meirelles, para quem no contrato as partes tm interesses diversos e opostos; no convnio os partcipes tm interesses comuns e coincidentes3. como tambm ensina Celso Antnio Bandeira de Mello, nesta clara dico: os convnios e consrsios diferem da generalidade dos contratos administrativos porque, ao contrrio destes, no h interesses contrapostos das partes, mas interesses coincidentes4. Ainda Maral Justen Filho, a saber: no chamado convnio administrativo, a avena instrumento de realizao de um determinado e especfico objetivo, em que os interesses no se contrapem ainda que haja prestaes especficas e individualizadas, a cargo de cada partcipe5. Ora, no caso da celebrao, entre Estado e organizao social, de contrato de gesto, impossvel deixar de reconhecer a presena de interesses to recprocos quanto convergentes. A entidade privada contratante tem objetivos de natureza social e finalidade no lucrativa (alneas a e b do inciso I do art. 2 da Lei 9.637/98). Objetivos e finalidades compartilhados com o Poder Pblico. Donde Jos dos Santos Carvalho Filho averbar, categrico:
Devidamente qualificadas, as organizaes sociais celebram com o Poder Pblico o que a lei denominou de contratos de gesto, com o objetivo de formar a parceria necessria ao fomento e execuo das atividades j mencionadas. A despeito da denominao adotada, no h
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. atual por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 408. 4 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 21. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 635. 5 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 10. ed. So Paulo: Dialtica, 2004, p. 641.

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propriamente contrato nesse tipo de ajuste, mas sim verdadeiro convnio, pois que, embora sejam pactos bilaterais, no h a contraposio de interesses que caracteriza os contratos em geral; h, isto sim, uma cooperao entre os pactuantes, visando a objetivos de interesses comuns. Sendo paralelos e comuns os interesses perseguidos, esse tipo de negcio jurdico melhor h de enquadrar-se como convnio.6

31. Pois bem, da concluso de que o contrato de gesto , na verdade, um convnio, toma corpo o juzo tcnico de que, em princpio, h desnecessidade de processo licitatrio para a sua celebrao. Leia-se Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Quanto exigncia de licitao, no se aplica aos convnios, pois neles no h viabilidade de competio; esta no pode existir quando se trata de mtua colaborao, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, recursos humanos, imveis. No se cogita de preos ou de remunerao que admita competio. Alis, o convnio no abrangido pelas normas do art. 2 da Lei n 8.666/93; no caput, exigida licitao para as obras, servios, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes, quando contratadas com terceiros; e no pargrafo nico define-se o contrato por forma que no alcana os convnios e outros ajustes similares, j que nestes no existe a estipulao de obrigaes recprocas a que se refere o dispositivo.7

32. Sendo assim, tenho que no viola, em linha de princpio, a Constituio Federal o inciso XXIV do art. 24 da Lei 8.666/93, com a redao dada pela Lei 9.648/98. que a excludncia de processo licitatrio
6 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 22. ed. rev. amp. atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2009, p. 339-340. 7 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 300.

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ADI 1.923 / DF para a celebrao de contrato de gesto nada mais retrata do que a verdadeira natureza convenial do ajuste. Natureza que possibilita, inclusive, a desnecessidade de proceder licitatrio para a permisso de uso de bem pblico ( 3 do art. 12 da Lei 9.637/98). 33. preciso, porm, fazer a seguinte ressalva: a desnecessidade do procedimento licitatrio: a) no afasta o dever da abertura de processo administrativo que demonstre, objetivamente, em que o regime da parceria com a iniciativa privada se revele como de superior qualidade frente atuao isolada ou solitria do prprio Estado enquanto titular da atividade em questo; b) no libera a Administrao da rigorosa observncia dos princpios constitucionais da publicidade, da moralidade, da impessoalidade, da eficincia e, por conseguinte, da garantia de um processo objetivo e pblico para a qualificao das entidades como organizaes sociais e sua especfica habilitao para determinado contrato de gesto; c) no afasta a motivao administrativa quanto seleo de uma determinada pessoa privada, e no outra, se outra houver com idntica pretenso de emparceiramento com o Poder Pblico; d) no dispensa a desembaraada incidncia dos mecanismos de controle interno e externo sobre o servio ou atividade em concreto regime de parceria com a iniciativa privada. 34. No ponto, precisas so as palavras do ento Procurador-Geral da Repblica Antnio Fernando Barros e Silva de Souza, literis:
32. No atual estado de evoluo do Estado constitucional, no existe abertura a que juzos dessa monta a lidar com a centralidade de direitos fundamentais, aqui numa dimenso objetiva, como a que indica ao Estado o dever de prestar educao e sade sejam formulados sem que sociedade esteja franqueado acesso irrestrito a todas as justificativas, razes e percepes do gestor pblico. Uma ou outra opo precisam, necessariamente, ter aval em motivos e objetivos justificados e sempre verificveis , assim como seus propostos resultados esto sujeitos a controle.

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33. A adoo do regime jurdico-privado pela Administrao demanda um 'nexo de necessidade' e no de mera 'convenincia'. E como se ir obter esse juzo? 34. A Lei 9.637/98, no entanto, organiza um sistema absolutamente aleatrio de classificao de organizaes que ho de ser laureadas com o ttulo de 'sociais', pondo ao isolado alvedrio do administrador, no caso, ao ministro de Estado ou ao gestor do rgo que deva regular a rea de atuao da entidade (art. 2, II), o juzo de oportunidade e de convenincia quanto absoro pelo Poder Pblico dos desgnios da instituiocandidata, que ento, mediante contrato de gesto, ser fomentada com dinheiro, pessoal e material, elevando-se, ainda, a potencial beneficiria de contratao com a Administrao, e tudo isso fora das regras regulares de mercado, pois no precisar se submeter a processo pblico de licitao. 35. Se a retrica de base a eficincia na prestao do servio, vai mal o modelo organizado pela Lei 9.637/98. A deciso de se classificar um organismo como organizao social, em decorrncia do status diferenciado que esta nomenclatura confere entidade, uma deliberao marcada por todos os contornos do regime jurdico pblico. 36. Ainda que seja para atuar em espao de interesse coletivo que est franqueado tambm aos agentes econmicos privados, o envolvimento material do Poder Pblico com a organizao exige que se espraiem os princpios do art. 37 da Constituio da Repblica por todo o conjunto normativo. De nada serve a referncia feita aos princpios constitucionais da Administrao no art. 7 da Lei 9.637/98, ao tratar do contrato de gesto, se esse iderio ignorado no instante da verdadeira deciso pblica de relevo, que a prpria classificao de que cuidam os arts. 1 e 2. 37. Aqui surge um tema relevantssimo ligado necessria limitao da fuga para o direito privado, que diz com a procedimentalizao das condutas administrativo-estatais e sua virtual aplicao s entidades privadas que atuem nessa arena.

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38. A opo por se adotar o regime jurdico-privado para prestar o servio, ao se classificar uma entidade como 'organizao social', no indica que o momento lgico anterior essa prestao deve tambm representar a expresso de um lado autnomo do Poder Pblico. A Administrao no passa, a partir da edio da Lei 9.637/98, a deter autonomia na melhor acepo de direito privado para escolher a conduo de suas aes. Caber ao gestor percorrer todo o caminho jurdico e administrativo para que, ao fim, obtenha deciso construda num ambiente propcio ao controle de suas razes. 39. Isso porque, no final da linha, o que se tem a destinao de receitas oramentrias a entidades de direito privado, podendo representar, se exagerada a liberdade de ao, num subterfgio s destinaes legais das verbas, definidas em processo legislativo prprio que a lei oramentria. (...) 41. A Lei 9.637/98 ressente-se da falta de regras que coordenem melhor o controle desse processo de transferncia. A tomada de deciso do administrador no est sujeita a nenhum critrio objetivo, seno o seu juzo discricionrio ao contrrio do ato de desqualificao, que, inversamente, demanda, segundo os termos do diploma examinado (art. 16, 1), instaurao de procedimento administrativo, a representar a constituio de direitos subjetivos em proveito da organizao social prestigiada. (...) 43. A disciplina da classificao merece um cuidado maior, sem o que no se harmoniza com a Constituio da Repblica, exatamente por propiciar, na formatao que a literalidade da norma emprega, excessiva discricionariedade do agente pblico que, no trato da constituio de relaes jurdicas com particulares, especialmente para efeito de se pretender obter um resultado pblico-social, deve atender a nveis republicanos de comportamento. Em suma, a deciso da qualificao, ou no, de uma entidade como organizao social, assim como o

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processo de lhe integrar ao papel estatal, ainda que pela regncia especial do contrato de gesto, deve atender a juzos racionais do agente pblico, juzos esses que possam ser controlados pelos interessados e, em especial, pela sociedade. (...) 45. A qualificao pode ser admitida assim, para o propsito de se avaliar a sua constitucionalidade, como uma etapa absolutamente autnoma do processo de transferncia do servio ao regime jurdico privado. Obviamente, a contratao emana de um processo decisrio poltico-administrativo, pois representa a opo pelo modelo jurdico diferenciado de execuo de uma atividade pblica. A qualificao como organizao social pode ser entendida como espcie de necessria habilitao dos interessados em contratar com o Poder Pblico. 46. A habilitao um passo tcnico que no pode se valer de critrios discricionrios muito abertos, sob pena de trancar, desde logo, o caminho contratao. 47. Essa, por sua vez, embora constitua deciso poltica do gestor pblico, que nem por isso est absolutamente livre de controle, deve atender a estruturas constitucionais. Volto a LEITE SAMPAIO para dizer que 'se o objetivo a prestao de servio pblico de maneira mais eficiente e eficaz, deve-se oportunizar s organizaes sociais existentes a apresentao de sua proposta de trabalho, o que exige publicidade da inteno do Poder Pblico para firmar o contrato de gesto'. 48. O contrato de gesto, portanto, somente pode ser firmado com o personagem que tenha sido eleito aps resultado de um processo pblico de deliberao, que constituir o meio hbil a atender no s o princpio da isonomia, pois todos devem ter mesmas chances de contratar com o Poder Pblico, como tambm aos primados da Lei 9.637/98, nos quais tanto se sustentam na procura da melhor maneira de se executar, com foco no resultado, uma tarefa de interesse social. Nas palavras de LEITE SAMPAIO, 'haver necessidade de apurao do melhor perfil institucional por

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meio de deciso fundamentada proferida em procedimento simplificado que confira transparncia escolha e revele a prevalncia do interesse pblico'. (...) 54. Sob tal ordem de ideias, e em concluso, penso que a melhor soluo, para efeito de se obter grau suficiente de atendimento a princpios constitucionais, a de, no controle concentrado, configurar-se pronunciamento que transfira a deciso poltica de se adotar o regime jurdico privado para o momento de deliberao sobre a possibilidade de optar-se pelo regime do contrato de gesto; deciso essa que deve partir de um processo pblico, de padres objetivos, a que se d ampla publicidade, possibilitando que todos os interessados possam contratar com o Poder Pblico, que deve adotar a melhor soluo para o fim de se obter o melhor cumprimento da tarefa social pretendida. (...) 56. A qualificao, por sua vez, por fazer parte fundamental do processo de habilitao, se for enquadrada pelo ngulo republicano, para que d chances a absolutamente todos os interessados em atuar na arena pblica, deve ser compreendida como um ato vinculado do administrador, o que faz cair a expresso 'quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social' do inciso II do art. 2 da Lei 9.637/98. (negritos parte)

35. como penso, a partir da observao de que, salvo o que se contm no inciso II do art. 2 da Lei 9.637/98, todos os requisitos para a qualificao de uma pessoa jurdico-privada como organizao social so de ndole rigorosamente formal (registro do ato constitutivo, nos termos do inciso I do art. 2, composio e atribuies do Conselho de Administrao, conforme dico dos arts. 3 e 4). A patentear que no sobra mesmo espao para deciso desataviada ou totalmente discricionria da Administrao Pblica. Donde a impossibilidade de se recusar o qualificativo de organizao social quelas entidades que 24
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ADI 1.923 / DF atendam aos pressupostos formais dos arts. 2, 3 e 4 da Lei 9.637/98 e ainda se nivelem quelas j contempladas com o juzo afirmativo da Administrao; isto , j formalmente qualificadas como organizaes sociais. 36. Daqui se desprende a serena proposio cognitiva de que a aprovao do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade de se dar na esfera da mais franca publicidade e objetiva motivao. Noutros termos, de se proceder a um chamamento pblico, com regras objetivas, para que, de todas as organizaes sociais com atuao na rea em que pretende agir o Poder Pblico por modo emparceirado com o setor privado, seja convocada aquela de maior aptido para vitalizar a atividade que, em princpio, demandaria atuao estatal por sua exclusiva conta e risco. Sem contrato ou convnio com quem quer que seja, portanto. como propem Almiro do Couto e Silva, Carlos Ari Sundfeld, Floriano de Azevedo Marques Neto, Maria Coeli Simes Pires, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Paulo Eduardo Garrido Modesto e Srgio de Andra Ferreira, na exposio de motivos do anteprojeto de lei que versa, justamente, sobre a formulao do que eles designam por contrato pblico de colaborao. Confira-se:
O principal objetivo do modelo normativo adotado pelo anteprojeto o de estabelecer, como exigncia prvia celebrao do contrato, a realizao de procedimento pblico sob a denominao de chamamento pblico, corrigindo-se falha hoje existente na legislao que disciplina os ajustes da Administrao Pblica com os referidos entes. O objetivo o de permitir o amplo e prvio controle de todas as contrataes, pela adoo de um mtodo transparente de escolha do contratado e de determinao do contedo do contrato. O chamamento pblico no um processo de licitao e, por isso, no segue o regime legal desta, que no foi concebido para a formatao de contratos de colaborao mas se inspira em princpios de algum modo semelhantes. Deveras, o processo ser realizado em consonncia com os princpios legais e constitucionais da Administrao Pblica,

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especialmente publicidade, isonomia e motivao. Ao instituir essa exigncia geral de procedimentalizao para a celebrao dos contratos de colaborao, o anteprojeto tomou o cuidado de no amarrar a ao administrativa a um modelo processual fixo, que poderia inviabilizar a ao administrativa eficiente. A soluo jurdica adotada compatvel com a necessidade de flexibilidade foi a de impor, s entidades administrativas, o dever de, previamente a qualquer contratao, editar normas definindo suas condies e detalhando os procedimentos a serem adotados. (grifo nosso)

37. Ora, acrescento, outro no o comando constitucional de procedimentalizao ou peculiarizao do proceder licitatrio das empresas estatais que explorem atividade econmica. Quero dizer: mesmo em se tratando de empresa estatal no prestadora de servio pblico, mas exploradora de atividade econmica, a Constituio apenas transferiu lei a incumbncia de peculiarizar o regime de licitao que de logo imps a todas elas. No optou pela excluso do processo licitatrio. E no optou pela excluso de tal proceder competitivo, em homenagem, justamente, aos princpios do art. 37 dela mesma, Constituio Federal. Leia-se o texto:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: (...) III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica;

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38. Nesse fluxo de ideias, imperioso reconhecer a inconstitucionalidade do fraseado quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, contido no inciso II do art. 2 da Lei 9.637/98. E no que tange ao contrato de gesto (arts. 5, 6 e 7), de explicitar, via interpretao conforme Constituio, o que, por implicitude, j se contm no art. 7 da multicitada lei: sem a realizao de um processo pblico e objetivo para a celebrao do contrato de gesto no, necessariamente, de um processo licitatrio , resultariam inobservados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia, economicidade e isonomia. 39. Por igual, a observncia dos princpios constitucionais da Administrao Pblica se estende execuo do contrato. Execuo que ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada (art. 8). Mas uma fiscalizao em paralelo: a) quela que j faz parte das competncias constitucionais do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas; b) quela exercida pelos prprios cidados, como corolrio do princpio da publicidade (inciso XXXIII do art. 5 e 3 do art. 37, ambos da CF). Sem que isso encontre obstculo nos arts. 8 a 10, menos ainda no inciso X do art. 4, todos da Lei 9.637/98. 40. Passo agora anlise das alegaes de que seriam inconstitucionais os incisos V, VII e VIII do art. 4, o inciso II do art. 7 e o art. 14, todos da Lei 9.637/98. Inconstitucionalidade consistente em que os salrios dos dirigentes e empregados da organizao social, embora pagos com recursos pblicos, no seriam fixados nem atualizados por lei. Tambm assim a contratao de pessoal, que seria discricionria pelo fato da no-realizao de concurso pblico. Ademais, haveria fraude Constituio, mediante a descaracterizao do ente pblico com o qual mantm o servidor a relao estatutria, atribuindo-se ao ente privado a capacidade no apenas de fixar remunerao, sem a necessria aprovao de lei prpria, mas tambm a possibilidade de que este acrscimo no seja integrado ao patrimnio jurdico do servidor, para efeitos do clculo dos proventos da inatividade.

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ADI 1.923 / DF 41. Nesse novo desafio temtico, tenho que os incisos V, VII e VIII do art. 4 e o inciso II do art. 7, ambos da Lei 9.637/98, no padecem do vcio maior da inconstitucionalidade. que as organizaes sociais, ainda que eventualmente habilitadas a empregar recursos pblicos, no se caracterizam jamais como parcela da Administrao Pblica. Seus diretores e empregados no so servidores ou empregados pblicos. Consequentemente, no se lhes aplica o disposto nos incisos II e X do art. 37 da Constituio Federal. Noutras palavras, mesmo sujeitas a procedimento impessoal na seleo dos empregados8 e na fixao dos respectivos salrios, no h que se falar em concurso pblico, ou remunerao fixada por lei.9 J no tocante aos servidores pblicos cedidos na forma do art. 14 da Lei 9.637/98, a situao oposta. aplicvel aqui, sim o inciso X do art. 37 da Magna Carta, segundo o qual a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art. 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica. Sendo assim, toda a retribuio pecuniria paga pelo trabalho dos servidores pblicos, mesmo que cedidos, de ser prevista em lei (ainda que o nus desse pagamento recaia sobre o rgo ou entidade cessionrios). Logo, inconstitucional o 1 do art. 14 da Lei 9.637/98, atinente a cesso especial com nus para a origem, na parte em que permite a pessoa jurdica privada pagar vantagem pecuniria a servidor pblico, sem que lei especfica o autorize.10 Mais: a parte final do 2 do mesmo artigo prev o pagamento
8 Procedimento similar quele que o 4 do art. 198 da Constituio Federal exige para a admisso, pelos gestores locais do SUS, dos agentes comunitrios de sade e dos agentes de combate s endemias, ou seja, um processo seletivo pblico, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuies e requisitos especficos para sua atuao. 9 O mesmo raciocnio se aplica ao inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal. As obras, servios, compras e alienaes das organizaes sociais no se sujeitam licitao. O que se lhes aplica um procedimento objetivo serviente dos mencionados princpios constitucionais da Administrao Pblica. Razo de ser, alis, do inciso VIII do art. 4 e do art. 17, ambos da Lei 9.637/98. 10 Importante realar que os servidores pblicos cedidos a organizaes sociais continuam a auferir todas as vantagens do cargo pblico que ocupam, ainda que passem a integrar quadro em extino. E no se diga que vantagens pagas pela organizao social se justificariam pela eventual ausncia de reajuste dos vencimentos desses servidores (afinal, o

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Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 1074498.

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ADI 1.923 / DF de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoria com recursos pblicos, o que, alm de ofender o inciso X do art. 37 da Constituio Federal, vulnera o 1 de seu art. 169. Pelo que julgo inconstitucional a expresso com recursos provenientes do contrato de gesto, ressalvada a hiptese de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoria, contida no 2 do art. 14 da Lei 9.637/98. Consequentemente, e por ficar vedado o pagamento, pela organizao social, de qualquer vantagem pecuniria a servidor pblico cedido, perde sua razo de ser o 1 do mesmo art. 14 (inconstitucionalidade por reverberao normativa). 42. Por fim, no posso deixar de propor a modulao dos efeitos da deciso de inconstitucionalidade dos arts. 18 a 22 da Lei 9.637/98. que a lei vigora h mais de doze anos e este Supremo Tribunal Federal indeferiu o pedido de liminar. Nesse perodo, vrias entidades pblicas (federais, estaduais e municipais) foram extintas, repassando-se para organizaes sociais a prestao das respectivas atividades. A Lei 9.637/98 assim procedeu, ela prpria, quanto ao Laboratrio Nacional de Luz Sncronton e Fundao Roquette Pinto. Dessa forma, tendo em vista razes de segurana jurdica, no de se exigir a desconstituio da situao de fato que adquiriu contornos de extratificao. As organizaes sociais que absorveram atividades de entidades pblicas extintas at a data deste julgamento ho de continuar prestando os
Poder Pblico no teria interesse em valorizar um quadro em extino). Tome-se como exemplo os servidores da extinta Fundao Roquette Pinto: dentre os objetivos da Medida Provisria 479, de 30 de dezembro de 2009, est o de permitir que os servidores da extinta Fundao Roquette Pinto, cedidos para a Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto ACERP e para o Governo do Estado do Maranho e do Rio de Janeiro ou ainda outros rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, independentemente da ocupao de cargos ou funes comissionadas, possam receber a gratificao de desempenho de atividade a que fazem jus em funo dos planos de cargos a que pertencem Gratificao de Desempenho de Atividade TcnicoAdministrativa GDATA ou Gratificao de Desempenho de Atividade Tcnico-Administrativa e de Suporte GDPGTAS ou a Gratificao de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo GDPGPE. Tambm includo o art. 23-A na Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998, para assegurar a esses servidores todos os direitos e vantagens, inclusive o pagamento de gratificao de produtividade ou de desempenho, sem alterao de cargo ou de tabela remuneratria.

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ADI 1.923 / DF respectivos servios. Sem prejuzo, claro, da obrigatoriedade de o Poder Pblico, ao final dos vigentes contratos de gesto, instaurar processo pblico e objetivo (no, necessariamente, licitao, nos termos da Lei 8.666/93) para as novas avenas. 43. Ante o exposto, voto pela procedncia parcial desta ao direta. Isto para declarar a inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei 9.637/98: a) o fraseado quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, contido no inciso II do art. 2; b) a expresso com recursos provenientes do contrato de gesto, ressalvada a hiptese de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoria, contida no 2 do art. 14; c) os arts 18, 19, 20, 21 e 22, com a modulao proposta no pargrafo anterior. Interpreto ainda, conforme Constituio os arts. 5, 6 e 7 da Lei 9.637/98 e o inciso XXIV do art. 24 da Lei 8.666/93, para deles afastar qualquer interpretao excludente da realizao de um peculiar proceder competitivo pblico e objetivo para: a) a qualificao de entidade privada como organizao social; b) a celebrao do impropriamente chamado contrato de gesto. como voto.

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