You are on page 1of 12

WOJEWODA LUBELSKI NK.II.

0911/ 442 /09 Lublin, 2010-01- 07

Rozstrzygnicie nadzorcze stwierdzajce niewa no uchway Nr XXXIV/307/2009 Rady Miasta Kranik z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie Gminy Miejskiej Kranik. Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z pn. zm.) stwierdzam niewa no uchway Nr XXXIV/307/2009 Rady Miasta Kranik z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie Gminy Miejskiej Kranik. Uzasadnienie Uchwaa Nr XXXIV/307/2009 Rady Miasta Kranik zostaa dorczona organowi nadzoru w dniu 10 grudnia 2009 r. Przedmiotowa uchwaa zostaa wydana w wykonaniu upowa nienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy z dniu 7 wrzenia 1991r. o systemie owiaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). W myl powoanego przepisu, rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie gminy, kierujc si celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w ktrym okrela w szczeglnoci: 1) sposb ustalenia wysokoci stypendium szkolnego w zale noci od sytuacji materialnej uczniw i ich rodzin oraz innych okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy w jakich udziela si stypendium szkolnego w zale noci od potrzeb uczniw zamieszkaych na terenie gminy; 3) tryb i sposb udzielenia stypendium szkolnego; 4) tryb i sposb udzielenia zasiku szkolnego w zale noci od zdarzenia losowego. Analiza treci art. 90f ustawy o systemie owiaty prowadzi do stwierdzenia, i okrelajc materi, jak pozostawiono do uregulowania w drodze uchway radzie gminy, wyznacza on granice upowa nienia

ustawowego. O ile jednak w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamknitego katalogu elementw ksztatujcych tre regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, ktre winny by w regulaminie ujte, o tyle u yte w nim wyra enie w szczeglnoci wskazuje na to, i uchwalany regulamin obligatoryjnie musi obejmowa wszystkie kwestie okrelone w art. 90f ustawy. Pominicie przez rad gminy ktrego z wymienionych elementw regulaminu skutkuje brakiem penej realizacji upowa nienia ustawowego i ma istotny wpyw na ocen zgodnoci z prawem podjtego aktu. Rada gminy obowizana jest bowiem przestrzega zakresu upowa nienia, udzielonego jej przez ustaw. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawc do uregulowania w drodze uchway, skutkuje za istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treci art. 90f ustawy o systemie owiaty zauwa y przy tym trzeba, i wszystkie kwestie okrelone w tym przepisie skadaj si na tre regulaminu. Na tle powy szego, dokonujc kontroli zgodnoci z prawem przedmiotowej uchway, uzna nale y, i regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie Gminy Miejskiej Kranik podjty zosta z istotnym naruszeniem prawa. Przyjta przez Rad Miasta uchwaa nie okrela bowiem w wymaganym zakresie, wskazanego w pkt 1 tego przepisu, sposobu ustalania wysokoci stypendium szkolnego w zale noci od okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1 ustawy. W 4 ust. 1 regulaminu, stanowicego zacznik Nr 1 do przedmiotowej uchway, znalaz si jedynie zapis, e stypendium szkolne mo e otrzyma ucze znajdujcy si w trudnej sytuacji materialnej, wynikajcej z niskich dochodw na osob w rodzinie, w wysokoci uzale nionej od skali wystpowania w rodzinie takich okolicznoci jak: bezrobocie, niepenosprawno, ci ka lub dugotrwaa choroba, wielodzietno, brak umiejtnoci wypeniania funkcji opiekuczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a tak e, gdy rodzina jest niepena lub wystpio zdarzenie losowe. W ocenie organu nadzoru, powy sze postanowienia nie wypeniaj dyspozycji art. 90 f pkt 1 ustawy o systemie owiaty. Upowa nienie rady do okrelenia sposobu ustalenia wysokoci stypendium oznacza umocowanie tego organu do okrelenia metod, mechanizmw umo liwiajcych realizacj celu, jakim jest zr nicowanie wysokoci kwot stypendiw w zale noci od indywidualnego poo enia osb, ktre maj j otrzyma. Zatem, dziaajc w oparciu o norm kompetencyjn okrelon w art. 90f pkt 1 ustawy o systemie owiaty, Rada Miejska bya uprawniona i zarazem zobowizana do zr nicowania wysokoci stypendium szkolnego, przy uwzgldnieniu zarwno przedziau kwotowego, o ktrym mowa w art. 90d ust. 9 tej ustawy, jak i kryterium dochodowego na osob w rodzinie, okrelonego w art. 90d ust. 7 oraz r nych okolicznoci osobistych, o jakich mowa w art. 90d ust. 1 cyt. Ustawy.

Zapis uchway, i wysoko stypendium jest uzale niona od skali wystpowania w rodzinie takich okolicznoci, nie okrela sposobu obliczenia wysokoci stypendium w wypadku ich wystpienia. Tym samym Rada scedowaa przyznane jej przez ustawodawc upowa nienie na organ przyznajcy stypendia szkolne organ wykonawczy gminy, ktry na mocy tak sformuowanego zapisu zosta wyposa ony w uprawnienie do uznaniowego rozstrzygania o wysokoci stypendium ze wzgldu na wystpowanie w rodzinie ucznia okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1 ustawy. Uchwaa w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest aktem prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego powinna by zredagowana w taki sposb, by dla przecitnego adresata bya zrozumiaa, tzn. by adresat jej przepisw wiedzia, w jaki sposb ma si zachowa i nie mia adnych wtpliwoci co do tego, jak regu postpowania wyznacza dany przepis, a organ stosujcy ten przepis wiedzia, w jaki sposb go zinterpretowa. Przepis prawa miejscowego musi by sformuowany w sposb precyzyjny i czytelny, tak by wynikao z niego, kto, w jakich okolicznociach i jak powinien si zachowa, eby osign skutek wynikajcy z tego przepisu. Adresat aktu nie mo e by zaskakiwany treci nieostrych czy te niepenych przepisw. Regulacja uchway winna zapewnia ten sam poziom praw i obowizkw dla adresatw znajdujcych si w identycznej sytuacji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1995 r. (sygn. akt SA/Gd 2949/94, OwSS 1996/3/91) uchway podejmowane przez organy samorzdowe musz zawiera sformuowania jasne, wyczerpujce, uniemo liwiajce stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Teza przedmiotowego orzeczenia bdzie miaa zastosowanie tym bardziej do aktw prawa miejscowego, ktre zawieraj normy prawa powszechnie obowizujcego na terenie gminy. Zatem realizujc upowa nienie z art. 90f ustawy o systemie owiaty, Rada Miasta winna okreli w sposb normatywny taki sposb ustalania wysokoci stypendium szkolnego, ktry pozwoli organowi stosujcemu przepisy uchway ustala, w oparciu o jej postanowienia, konkretn wysoko stypendium w indywidualnych sprawach w zale noci od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okolicznoci wskazanych w art. 90d ust. 1 ustawy, bez niedopuszczalnego i niezgodnego z prawem luzu interpretacyjnego. Tymczasem regulacja przyjta przez Rad Miasta pozostawia swobodnemu uznaniu burmistrza ustalenie konkretnej wysokoci stypendium w wypadku wystpienia okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie owiaty, w przewidzianych w uchwale granicach wysokoci stypendium dla ustalonych przedziaw dochodowych ( 5 ust. 1 i 2 uchway). W ocenie organu nadzoru rada gminy ustalajc regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zobowizana jest do penego, kompleksowego uregulowania kwestii wymienionych w art. 90 f pkt 1-4 ustawy

o systemie owiaty. Nie stanowi bowiem wypenienia delegacji ustawowej regulamin, ktry nie zawiera wszystkich koniecznych postanowie, jakie powinny w nim si znale. Rada Miasta Kranik nie wypenia delegacji ustawowej, a jej dziaanie, jako dziaanie zaw ajce upowa nienie udzielone przez ustawodawc w procesie tworzenia prawa stanowi jego istotne naruszenie uzasadniajce stwierdzenie niewa noci uchway w caoci. Przedmiotowa uchwaa zawiera rwnie inne wady prawne. Nale y podkreli, i udzielona radzie norma kompetencyjna ma charakter otwarty, rada bowiem uchwala regulamin, uwzgldniajc w szczeglnoci elementy wymienione w pkt 1-4. Rada mo e zatem unormowa tak e inne sprawy. Nie oznacza to jednak dowolnoci w zakresie ustalania regulaminu udzielania pomocy materialnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, i ka da norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. Zakres upowa nienia musi by zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego pastwa prawnego, dziaania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisw regulujcych dan dziedzin. Organ wykonujcy kompetencj prawodawcz jest obowizany dziaa w granicach upowa nienia. Nie mo e tak e w normatywnym akcie wykonawczym powtarza ani te modyfikowa obowizujcej regulacji ustawowej. Zgodnie z 2 uchway okrela si wzr wniosku o przyznanie stypendium szkolnego (zasiku szkolnego) stanowicy zacznik Nr 2 do niniejszej uchway. W ocenie organu nadzoru regulacja ta zostaa podjta bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upowa nienia z art. 90 f ustawy o systemie owiaty. Zgodnie z art. 90n ustawy: W sprawach wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje si decyzje administracyjne (ust. 1). wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym s przyznawane na: 1) wniosek rodzicw albo penoletniego ucznia; 2) wniosek odpowiednio dyrektora szkoy, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium jzykw obcych, kolegium pracownikw su b spoecznych lub orodka, o ktrym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 (ust. 2). wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mog by rwnie przyznawane z urzdu (ust. 3). Wniosek o przyznanie wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczeglnoci: 1) imi i nazwisko ucznia i jego rodzicw; 2) miejsce zamieszkania ucznia; 3) dane uzasadniajce przyznanie wiadczenia pomocy materialnej, w tym zawiadczenie o wysokoci dochodw, z zastrze eniem ust. 5; 4) po dan form wiadczenia pomocy materialnej inn ni forma pieni na (ust. 4). W przypadku ubiegania si o stypendium szkolne dla ucznia, ktrego rodzina korzysta ze wiadcze pieni nych z pomocy spoecznej, zamiast zawiadczenia o wysokoci dochodw przedkada si zawiadczenie o korzystaniu ze wiadcze

pieni nych z pomocy spoecznej (ust. 5). Wniosek o przyznanie stypendium szkolnego skada si do dnia 15 wrzenia danego roku szkolnego, a w przypadku suchaczy kolegiw nauczycielskich, nauczycielskich kolegiw jzykw obcych i kolegiw pracownikw su b spoecznych do dnia 15 padziernika danego roku szkolnego (ust. 6). W uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego mo e by zo ony po upywie terminu, o ktrym mowa w ust. 6 (ust. 7). Elementy jakie powinien zawiera wniosek s wic wyranie okrelone w ustawie ust. 4 cytowanego art. 90n ustawy. Wobec powy szego ustalanie przez rad gminy wzoru wniosku jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 63 1 kpa: Podania ( dania, wyjanienia, odwoania, za alenia) mog by wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomoc dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a tak e ustnie do protokou.. Wymagany przepisem art. 90n ustawy wniosek nale y traktowa jako takie wanie podanie czy danie wszczcia postpowania w sprawie przyznania stypendium. Rada nie mo e ogranicza prawa osb uprawnionych do zo enia wniosku do zo enia go w wybranej przez te osoby formie, spord form dopuszczalnych na podstawie art. 63 1 kpa. Ponadto brak jest w kpa przepisu, ktry zezwalaby na uzale nienie wszczcia postpowania administracyjnego od zo enia wniosku na urzdowym formularzu. Tym samym zapis 2 uchway, jak rwnie ustalenie wzoru wniosku w zaczniku Nr 2 do uchway, wykracza poza upowa nienie ustawowe art. 90f ustawy. Ustawa o systemie owiaty zawiera liczne upowa nienia dla organw jednostek samorzdu terytorialnego ( o. rady gminy) do szczegowego regulowania okrelonych kwestii zwizanych z systemem owiaty. Wrd upowa nie przewidzianych w tej ustawie nie zawarto jednak e upowa nienia do okrelenia wzoru wniosku o udzielenie pomocy. Z powy szych ustale wynika, e rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania w ramach regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym wzoru wniosku o przyznanie stypendium bd zasiku szkolnego. W przedmiotowym regulaminie znalazy si liczne zapisy powtarzajce unormowania ustawy o systemie owiaty. I tak: - 3 regulaminu powtarza tre art. 90c ust. 2 ustawy, - 5 ust. 3 regulaminu powtarza tre art. 90d ust. 13 ustawy, - 7 zd. pierwsze regulaminu powtarza tre art. 90d ust. 6 i 11 ustawy, - 8 ust. 1 regulaminu powtarza tre art. 90n ust. 2 ustawy, - 8 ust. 2 regulaminu powtarza tre art. 90n ust. 3 ustawy, - 12 ust. 3 regulaminu powtarza tre art. 90e ust. 2 ustawy, - 12 ust. 4 regulaminu powtarza tre art. 90e ust. 3 ustawy. W orzecznictwie sdowo-administracyjnym wielokrotnie akcentowano, e nie mo na uchwa regulowa jeszcze raz tego co jest ju zawarte w obowizujcym prawie, w szczeglnoci uchwaa rady gminy nie mo e regulowa materii unormowanej ustaw. Taka uchwaa bdzie zawsze, jako istotnie naruszajca prawo, niewa na. Powielanie uchwa materii

ustawowej niesie za sob niebezpieczestwo zmiany intencji prawodawcy. Trzeba si liczy w takiej sytuacji z konsekwencj, e powtrzony przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go powtrzono (por. m. o. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, niepubl.; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.). W 6 ust. 3 regulaminu postanowiono, e stypendium szkolne mo e by tak e udzielane w formie wiadczenia pieni nego, je eli organ przyznajcy stypendium uzna, e udzielane w formach, o ktrych mowa w ust. 1 i ust. 2, nie jest mo liwe lub nie jest celowe. Powy sza regulacja narusza art. 90d ust. 5 ustawy o systemie owiaty, rozszerzajc krg osb uprawnionych do stypendium pieni nego. Kryterium celowoci, okrelone w ww. przepisie, ustawa ogranicza do suchaczy kolegiw nauczycielskich, nauczycielskich kolegiw jzykw obcych i kolegiw pracownikw su b spoecznych wymienionych w ust. 3 art. 90d. Tymczasem 6 ust. 3 regulaminu, w przypadku uznania, e przyznanie stypendium w innych formach nie jest celowe obejmuje jako uprawnionych do wiadczenia pieni nego tak e uczniw, w tym uczniw szk ponadgimnazjalnych. W 8 regulaminu postanowiono m. o., e wniosek o przyznanie stypendium szkolnego skada si w Miejskim Orodku Pomocy Spoecznej w Kraniku w terminie do 15 wrzenia danego roku szkolnego, a przypadku suchaczy kolegiw nauczycielskich, nauczycielskich kolegiw jzykw obcych i kolegiw pracownikw su b spoecznych do dnia 15 padziernika danego roku szkolnego (ust. 3). Wniosek mo e by zo ony po upywie terminw okrelonych w ust. 3, musi jednak zawiera uzasadnienie niezachowania powy szych terminw (ust. 4). Powodami usprawiedliwiajcymi zo enie wniosku po upywie ustawowego terminu s udokumentowane zmiany: - w skadzie rodziny ucznia, - w dochodach rodziny ucznia, - miejsca zamieszkania ucznia (ust. 5). Powy sze postanowienia regulaminu stanowi bezporedni ingerencj w materi ustawow. Ustawa o systemie owiaty wprost stanowi o terminie skadania wniosku o przyznanie stypendium szkolnego (art. 90n ust. 6), jak rwnie , e w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego mo e by zo ony po upywie terminu, o ktrym mowa w ust. 6 (art. 90n ust. 7). Ustalenie, czy w danym przypadku mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem zo enia po terminie wniosku o stypendium nastpuje z woli ustawodawcy w toku procesu stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Nale y podkreli, e wyliczenie zawarte w 8 ust. 5 regulaminu zaw a katalog sytuacji mieszczcych si w zakresie szeroko pojtego

uzasadnionego przypadku ograniczajc w konsekwencji mo liwo przyznania pomocy socjalnej niektrym uczniom. W ocenie organu nadzoru rada gminy nie mo e w podejmowanym regulaminie okrela katalogu zamknitego przyczyn uzasadniajcych zo enie wniosku po upywie ustawowego terminu, gdy z woli ustawodawcy pojcie uzasadnionego przypadku ma charakter niedookrelony obejmujc mo liwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Na potwierdzenie powy szego wskaza nale y na przepisy rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908), ktre powinno by respektowane w toku formuowania ka dego aktu normatywnego. Zgodnie z 149 zacznika do ww. rozporzdzenia, w akcie normatywnym ni szym rang ni ustawa bez upowa nienia ustawowego nie formuuje si definicji ustalajcych znaczenia okrele ustawowych; w szczeglnoci w akcie wykonawczym nie formuuje si definicji, ktre ustalayby znaczenia okrele zawartych w ustawie upowa niajcej. Rada nie zostaa upowa niona do definiowania poj, ktrymi posuguje si prawodawca, jak te bez wyranego wskazania nie jest upowa niona do formuowania desygnatw poj jzykiem prawnym, je eli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia u ywanym w ustawie zwrotom, bowiem zachodzi wysokie prawdopodobiestwo, i ten sam termin bdzie mia odmienne znaczenie na gruncie ustawy, ani eli w kontekcie postanowie uchway rady gminy. Trzeba rwnie podnie, e zgodnie z art. 90m ustawy o systemie owiaty organem waciwym w sprawie wydania decyzji o przyznaniu stypendium oraz zasiku szkolnego jest Burmistrz i to do niego, jako organu waciwego, powinny by skadane wnioski, a zatem wnioski nale y skada w siedzibie Burmistrza Urzdzie Miasta Kranik, nie za w Miejskim Orodku Pomocy Spoecznej w Kraniku, jak to wskazano w 8 ust. 3 oraz 12 ust. 6 przedmiotowego regulaminu. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spoecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) zadania pomocy spoecznej w gminach wykonuj jednostki organizacyjne orodki pomocy spoecznej. Katalog zada gminy w zakresie pomocy spoecznej zosta przez ustawodawc okrelony w sposb enumeratywny w art. 17 i art. 18 ustawy o pomocy spoecznej a ustawodawca nie przewidzia wrd nich zadania polegajcego na realizowaniu zada zwizanych z udzielaniem pomocy materialnej uczniom. Brak jest tak e podstaw prawnych do rozszerzania tego katalogu w drodze uchway rady gminy, wprowadzajcej nowe zadania wykraczajce poza zadania wymienione w ustawie o pomocy spoecznej i ustawach szczeglnych. Zdaniem organu nadzoru na podstawie art. 90f ustawy o systemie owiaty rada nie jest upowa niona do regulowania instytucji postpowania administracyjnego. Do takich regulacji musi by wyrane wskazanie w przepisie upowa niajcym, w jakim zakresie mo na wprowadzi dodatkowe elementy postpowania administracyjnego. Przepis art. 90f ustawy o systemie

owiaty takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposb wypacania zasiku i stypendium to nie tryb postpowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium. Chodzi tu jedynie o techniczne uwarunkowania przyznania stypendium ( o. w jaki sposb i w jakim trybie zostanie udzielone stypendium w formie rzeczowej). Podobne stanowisko zaj WSA we Wrocawiu w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 173/09, niepubl.). Powy sza argumentacja uzasadnia rwnie wadliwo zapisw 10 ust. 2 oraz 14 regulaminu. 10 ust. 2 regulaminu stanowi, e w decyzji przyznajcej stypendium szkolne okrela si w szczeglnoci form stypendium, okres pobierania, miesiczn wysoko stypendium, terminy wypaty, a tak e sposb i termin rozliczenia adresata decyzji. W sprawach wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje si decyzje administracyjne (art. 90n ust. 1 ustawy o systemie owiaty). Elementy skadowe decyzji administracyjnej okrela art. 107 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, decyzja powinna zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, dat wydania, oznaczenie strony lub stron, powoanie podstawy prawnej, rozstrzygnicie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie su y od niej odwoanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska su bowego osoby upowa nionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do ktrej mo e by wniesione powdztwo do sdu powszechnego lub skarga do sdu administracyjnego, powinna zawiera ponadto pouczenie o dopuszczalnoci wniesienia powdztwa lub skargi. Przepisy szczeglne mog okrela tak e inne skadniki, ktre powinna zawiera decyzja (art. 107 2 kpa). W ocenie organu nadzoru rada gminy nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie obligatoryjnych skadnikw decyzji administracyjnej, jak to uczyniono w przytoczonym zapisie regulaminu. Prawo do stanowienia takich klauzul mo e wynika wprost z przepisu odrbnego rangi ustawowej (por. J. Borkowski [w:] Kodeks wstpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002 r. s. 490), albo z wyranego brzmienia przepisu udzielajcego kompetencji, natomiast kompetencji takiej nie mo na domniemywa, ani jej konstruowa. Uzasadnienia dla takiego prawa nie mo na wywodzi z oglnego sformuowania przepisu prawa (por. wyroki WSA we Wrocawiu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 26/05 oraz z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 173/09, niepubl.). Zgodnie z treci 14 regulaminu, postpowanie w sprawie przyznania wiadczenia pomocy materialnej z urzdu uwarunkowane jest wyra eniem zgody na wszczcie tego postpowania. W ocenie organu nadzoru powy szy zapis narusza art. 90n ust. 3, ktry stanowi, e wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mog by przyznawane rwnie z urzdu. Nale y podkreli, e ww. przepis ustawy nie uzale nia dopuszczalnoci prowadzonego z urzdu postpowania

administracyjnego w sprawie przyznania wiadczenia od uzyskania zgody strony. W przypadku bowiem, gdy przepisy szczeglne dopuszczaj mo liwo wszczcia postpowania na wniosek strony lub z urzdu, organ mo e wszcz postpowanie z urzdu na zasadach okrelonych w tych przepisach (por. komentarz do art. 61 kpa [w:] M. Jakowska, A. Wrbel Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2009, wyd. III). 9 ust. 1 regulaminu zawiera wyliczenie dokumentw powiadczajcych wysoko dochodw czonkw rodziny zamieszkujcych wsplnie z uczniem, ktre nale y doczy do wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. W ocenie organu nadzoru ww. regulacja podjta zostaa bez podstawy prawnej, brak bowiem wyranego upowa nienia dla rady gminy do uszczegawiania postanowie ustawy o systemie owiaty normujcych tre wniosku o przyznanie wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Powoana ustawa wprost okrela w art. 90n ust. 4, co powinien zawiera wniosek. Jedynym dokumentem, jaki ustawa nakazuje zaczy, jest zawiadczenie o dochodach; art. 90n ust. 5 stanowi dodatkowe potwierdzenie obowizywania zasady, e wniosek o przyznanie wiadczenia pomocy materialnej dla uczniw o charakterze socjalnym nie wymaga ze strony uprawnionego lub jego przedstawicieli ustawowych poparcia adnym szczeglnym dokumentem. Zawiadczenia o korzystaniu ze wiadcze pieni nych z pomocy spoecznej da si zamiast zawiadczenia o wysokoci dochodw wwczas, gdy rodzina ucznia korzysta ze wiadcze pieni nych pomocy spoecznej (komentarz do art. 90n ustawy o systemie owiaty [w:] M. Pilich, Ustawa o systemie owiaty. Komentarz, ABC 2008, wyd. II.). Rwnie tre kolejnego ustpu (bdnie oznaczonego jako 3) 9 regulaminu stanowi modyfikacj przepisw ustawy o systemie owiaty, a mianowicie art. 90d ust. 8 tej ustawy. Jak ju wspomniano, istotne naruszenie prawa stanowi powtarzanie w akcie prawa miejscowego przepisw ustawowych, a tym bardziej modyfikacja postanowie aktu wy szego rzdu jakim jest ustawa. W myl 10 ust. 3 regulaminu, Burmistrz Miasta Kranika mo e powoa komisj stypendialn w celu analizy i oceny wnioskw stypendiw szkolnych. Skad, tryb pracy oraz zadania komisji ustala Burmistrz w drodze zarzdzenia. W ocenie organu nadzoru powy sza regulacja wykracza poza ramy delegacji zawartej w art. 90f pkt 3 ustawy o systemie owiaty, dajcej jedynie uprawnienie do okrelenia trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego. Ustawowe upowa nienie do ustalania trybu i sposobu przyznawania wiadczenia obejmuje kompetencj do wyznaczenia porzdku ich przyznawania rozumianego jako system dziaa uwzgldniajcych ustalon kolejno i hierarchi uzale nionych wzajemnie zdarze. Nie mo na z tego upowa nienia wywie kompetencji do powoywania komisji stypendialnej,

10

uczestniczcej w sformalizowany sposb w procedurze przyznawania stypendiw. Taka regulacja, jako wykraczajca poza struktur ustrojow i proceduraln przewidzian w ustawie o samorzdzie gminnym, mo e by podejmowana wycznie na podstawie i w ramach wyranego upowa nienia normatywnego, okrelajcego zadania, kompetencje, skad, a w miar potrzeby tryb dziaania. Zabieg taki, polegajcy na utworzeniu dodatkowego ciaa (zespou), ktremu bez upowa nienia ustawowego gwarantuje si formalny udzia w procesie decyzyjnym, prowadziby do koniecznoci rozszerzenia oceny prawidowoci procesu stosowania prawa o skadniki nieobjte delegacj ustawow (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1948/02, OwSS 2005/3/68). Zdaniem organu nadzoru, dopuszczalne byoby powoanie komisji o kompetencjach wycznie opiniujcych, jednak e w przedmiotowej sprawie uchwaa nie precyzuje uprawnie komisji, cedujc rozstrzygnicie w tym zakresie na Burmistrza, ktry ustali zadania komisji. A zatem to Burmistrz, ustalajc na podstawie 10 ust. 3 regulaminu skad, tryb pracy oraz zadania komisji ksztatowaby definitywnie zakres kompetencji tej komisji. W 12 ust. 1 regulaminu postanowiono, e zasiek szkolny mo e by przyznany uczniowi (suchaczowi lub wychowankowi) znajdujcemu si przejciowo w trudnej sytuacji materialnej, wycznie z powodu zdarzenia losowego, w szczeglnoci klski ywioowej, nagej lub dugotrwaej choroby ucznia, mierci rodzicw lub opiekunw prawnych. W ocenie organu nadzoru powy sze uregulowanie narusza art. 90e ust. 1 ustawy o systemie owiaty, zgodnie z ktrym zasiek szkolny mo e by przyznany uczniowi znajdujcemu si przejciowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Ustawodawca nie definiowa znaczenia pojcia zdarzenie losowe. W normalnym (potocznym) znaczeniu zdarzeniem losowym nazwa mo na byoby wszystkie takie zdarzenia, ktre s zale ne od losu, nieprzewidywalne, niemo liwe do uniknicia, nawet przy zachowaniu nale ytej starannoci o swoje sprawy. Wedug Sownika jzyka polskiego (Warszawa 1995, t. II, s. 50) mo na je okreli jako zdarzenie zale ne od losu kolei, wydarze ycia. Za takim rozumieniem pojcia zdarzenie losowe opowiedzia si Sd Najwy szy w wyroku z dnia 3 kwietnia 1996 r. (sygn. akt III ARN 20/95, Wokanda 1996, Nr 9, s. 27). Sd stwierdzi, e znaczenia tego wyra enia nie mo na ograniczy do przypadkw siy wy szej oraz klsk i innych zdarze spowodowanych dziaaniem ywiow lub si przyrody. Tak e dziaania czowieka mog by uznane za zdarzenie losowe dla innego czowieka. Jednak za zdarzenia losowe nie mogyby by uznane skutki dziaa lub zaniedba samego poszkodowanego, gdy pozbawione byyby dla niego samego elementu osowoci, czyli zale noci od kolei losu. Ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym, nale y do burmistrza, ktry przyznaje zasiek szkolny. Rada Miasta Kranik nie jest uprawniona do definiowania tego pojcia. W 15 ust. 1 regulaminu okrelono przesanki wstrzymania lub cofnicia stypendium szkolnego.

11

W ocenie organu nadzoru postanowienia 15 podjte zostay bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upowa nienia wynikajcego z art. 90f pkt 3 ustawy o systemie owiaty. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, rada gminy jest uprawniona do ustalenia trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego (podkrelenie moje). Upowa nienie to nie obejmuje za ustalania w akcie normatywnym, jakim jest przedmiotowa uchwaa, przesanek wstrzymania lub utraty stypendium. Nale y rwnie stwierdzi, e ustawa o systemie owiaty wprost stanowi, e stypendium szkolne wstrzymuje si albo cofa w przypadku ustania przyczyn, ktre stanowiy podstaw przyznania stypendium szkolnego (art. 90o ust. 4), a tak e, i rodzice ucznia otrzymujcego stypendium szkolne lub penoletni ucze, jak rwnie dyrektor szkoy, s zobowizani niezwocznie powiadomi organ, ktry przyzna stypendium, o ustaniu przyczyn, ktre stanowiy podstaw przyznania stypendium szkolnego (art. 90o ust. 1-3). Rada Miasta nie bya zatem upowa niona do okrelenia powy szych kwestii w przedmiotowej uchwale, skoro materi t reguluj przepisy ustawy. 16 regulaminu stanowi, i w sprawach nieuregulowanych w niniejszym regulaminie maj zastosowanie przepisy rozdziau 8a ustawy o systemie owiaty oraz Kodeksu postpowania administracyjnego. W ocenie organu nadzoru wprowadzenie takiego unormowania narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowizujcy hierarchiczny system rde prawa. W kwestionowanym zapisie regulaminu wyranie zastrze ono, e w pierwszym rzdzie zastosowanie znajduj postanowienia uchway, bdcej aktem wykonawczym do ustawy, a dopiero w sprawach w niej nieuregulowanych, przepisy ustawowe. Wprowadzenie takiego zapisu przyznaje zatem pierwszestwo przepisom uchway przed ustaw. Zastrze enie zawarte w przytoczonej regulacji jest dopuszczalne tylko w aktach tego samego rzdu. Niezgodne z Konstytucj jest stawianie przepisw majcych charakter wykonawczy przed przepisami ustawy. Stanowi to bowiem istotne naruszenie prawa i powoduje konieczno eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, NZS 2007/4/69). Akt ni szego rzdu, w tym uchwaa, nie mo e odsya do przepisw hierarchicznie wy szych, przepisw ustawowych, ktre obowizuj niezale nie od takiego odesania. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie niewa noci uchway Nr XXXIV/307/2009 jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnicie nadzorcze przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Lublinie, zo ona za moim porednictwem, w terminie 30 dni od daty jego dorczenia.

wz. Wojewody Lubelskiego Henryka Strojnowska

12 Wicewojewoda Lubelski

Otrzymuj: 1) Burmistrz Miasta Kranik 2) Przewodniczcy Rady Miasta Kranik