SCIENCES PO TOULOUSE

MMOIRE DE RECHERCHE PRSENT PAR MONSIEUR JEAN-BAPTISTE DESPLATS SOUS LA DIRECTION DE MONSIEUR MARC ABADIE

LE SOUS-PREFET FACE AUX REFORMES : UN ETAT PLUS PRES DES TERRITOIRES

2010

SCIENCES PO TOULOUSE

MMOIRE DE RECHERCHE PRSENT PAR MONSIEUR JEAN-BAPTISTE DESPLATS SOUS LA DIRECTION DE MONSIEUR MARC ABADIE

LE SOUS-PREFET FACE AUX REFORMES : UN ETAT PLUS PRES DES TERRITOIRES

2010

AVERTISSEMENT
LIEP de Toulouse nentend donner aucune approbation, ni improbation dans les mmoires de recherche. Ces opinions doivent tre considres comme propres leur auteur.

SOMMAIRE

INTRODUCTION

PARTIE I : LE SOUS-PRFET D'ARRONDISSEMENT, REPRSENTANT DE L'TAT AU LOCAL

Chapitre 1 : L'tat au plus prs des territoires : l'arrondissement (p.11) Chapitre 2 : Le sous-prfet : un interlocuteur privilgi au carrefour de l'information (p.25)

PARTIE II : UNE FONCTION RENOUVELE :

LE CADRE DES RFORMES

Chapitre 1 : Le mdiateur d'action publique (p. 41) Chapitre 2 : Sous-prfet, la vocation du territoire (p. 54) Chapitre 3 : Les enjeux d'une rforme administrative (p. 66)

CONCLUSION

INTRODUCTION

Il n'y a pas de fonctionnaire la fois plus connu et mconnu que le sous-prfet disait Pierre Gay en 19541. Les missions de ce haut-fonctionnaire de terrain sont peu connues des citoyens qui, paradoxalement, sont majoritairement au fait de son existence. La dnomination sous-prfet dnote elle seule quelque infriorit (sous) ; une sorte de parasite administratif dsuet se raccrochant aux branches de l'tat et son tuteur, le prfet. Connu, reconnu et caricatur, les sous-prfets ont fait le bonheur des auteurs qui voyaient en lui la figure typique de la rvolution bourgeoise, le parfait reprsentant du jacobinisme de la IIIme Rpublique. Pour Alphonse Daudet, le sous-prfet est sympathique et s'inscrit avec plaisir dans sa galerie de portraits :
Monsieur le Sous-prfet est en tourne. Cocher devant, laquais derrire, la calche de la sous-prfecture l'emporte majestueusement au concours rgional de la Combe-aux-Fes. Pour cette journe mmorable, Monsieur le Sous-prfet a mis son bel habit brod, son petit claque, sa culotte collante bande d'argent et don pe de gala poigne de nacre... [...] Monsieur le Sous-prfet regarde tristement sa serviette de chagrin gaufr ; il songe au fameux discours qu'il va falloir prononcer tout l'heure devant les habitants de la Combe-aux Fes. A voix basse, sous la feuille, on se demande quel est ce beau seigneur en culotte d'argent... Ni un artiste ni un prince, interrompt un vieux rossignol, qui a chant toute une saison dans les jardins de la sous-prfecture... Je sais ce que c'est : c'est un Sous-prfet ! 2

Touchante caricature populaire du sous-prfet d'arrondissement dont le logement de fonction (le fameux htel de la sous-prfecture, souvent des demeures bourgeoises disposes au centre-ville des chefs-lieux d'arrondissement) fait partie de l'imagerie d'pinal. La fonction idyllique, soi disant adapte aux rveurs, telle que nous la prsente Alphonse Daudet cache parfois une critique sociale plus acerbe... On gotera avec plaisir ces quelques lignes d'Honor de Balzac qui n'ont presque pas vieillies.
1 Pierre Gay, Le sous-prfet, Paris, Berger-Levrault, 1954. 2 Alphonse Daudet, Lettres de mon moulin, Le Sous-prfet aux champs .

 C'est le premier lieu, l'oracle administratif de l'arrondissement; il y a quatre employs et cinq mille francs d'appointements. Il est gros de juste-milieu, bouffi de modrantisme, enrag d'ordre public; il porte un habit bleu bord d'argent et une pe. Quand le Monsieur proclame le nom de l'lu, vous ne sauriez croire comme les ttes provinciales sont en travail: est-il vieux, -est-il jeune ?- est-il mari ?... On prpare des ptitions des demandes de toutes sortes; j'en ai vu qui lui faisaient des petits vers. S'il est clibataire, c'est un perptuel chuchotement entre demoiselles du lieu, un surcrot de toilettes, un rajeunissement d'appas, un bouillonnement d'esprances et de projets. Le Sous-prfet arrive enfin, en cabriolet ou par la cloche. Il faut d'abord choisir son logement ; et ne pensez pas que ce soit l une mince affaire... rien n'est indiffrent dans une petite ville o les opinions et les intrts se classent par quartiers. On se le dispute, on se l'arrache, on se jette de petites calomnies, de grosses mdisances. Au milieu de tout ce bruit, s'agit le factotum de la ville (toute petite ville a son factotum), homme mchant rput dlicieux, qu'on dteste et qu'on mnage, qui brouille les familles, dirige les ftes, qui bave, mord, dchire, mne la ville par le nez, s'empare du Sousprfet, lui donne la statistique oblige; quels sont les bons, -les mauvais, - les douteux, caresse son chien, rit de bons mots qu'il n'a pas dits, et passe pour le spirituel auprs des dots qui le redoutent. Le lendemain, le Sous-prfet reoit les fonctionnaires, juge, adjoint, garde-champtres et forestiers, qui lui tirent le chapeau en crmonie; ses employs qui l'examinent en supputant, d'aprs Lavater, combien il y a de plumes d'encre et de papier gagner avec cette physionomie nouvelle. Ensuite, il se prpare sortir, affaire importante et dcisive pour sa rputation; car que penser d'un Sous-prfet qui marche comme tout le monde, qui n'a point quelque chose d'administratif dans son maintien, et de suprieur dans son aller ? -et quand il sort, toute la ville est aux fentres. Le soir, il est jug, et, s'il n'a point assez gravement rendu les saluts qu'on lui donnait, s'il a trop carrment fait sa promenade, ne me parlez plus de cet homme; il est perdu, le malheureux !... J'aimerai mieux traverser la Seine sur la corde raide que de marcher deux heures sous les yeux de me administrs, si j'en avais... Puis viennent les donneurs d'avis, race part, axiomes vivants, jugeurs obligs, qui se succdent dans les sous-prfectures comme des fauteuils, qui boivent et jugent, mangent et jugent, marchent et jugent, et s'endorment en jugeant; espce d'immeubles paroles, ples de lgalit, boursoufls d'importance, qui parlent par apophtegmes et sourient d'une manire administrative.

Si le Sous-prfet est mari, toutes les femmes se disputent la Sous-prfte; on lui fait la cour, on la vante, on la prne ;puis, en petit comit, on dchire, on salit ce qu'on a vant; on inspecte, on espionne, on suppose, on calomnie. Les jours de crmonie, le Sous-prfet parat en grand costume; c'est un texte de la conversation pour la semaine. S'il parle, vingt chos rptent sa phrase ; s'il se tait, on disserte sur son silence : un Sous-prfet qui se tait, ce n'est pas naturel, et l'on se runit chez l'apothicaire du coin pour faire des conjectures. C'est du Sous-prfet qu'on peut dire que sa maison est de verre : on parle de lui, de sa femme, s'il en a, de ses matresses, s'il est garon. Il vit perptuellement sous l'il du public, et, quand un beau matin, Son Excellence le mande ailleurs, il s'en va sans laisser de regrets; il est oubli deux heures avant son dpart ; le factotum lui-mme l'abandonne et les gamins crient aprs sa voiture. Mais il a cinq mille francs par an, une pe et un habit bleu brod d'argent. 3

Quel portrait acide des vanits et de la Comdie humaine ! Pourtant, pour d'autres contemporains de Balzac ou de Daudet, le sous-prfet tient dj une place part dans la socit, un rle social pourrions-nous dire. Pour mile Zola, sociologue avant l'heure, c'est peut tre le seul Sous-prfet, en France, qui a le courage de ses opinions dmocratiques 4. L'histoire des sous-prfets est intrinsquement li celle de l'arrondissement et la naissance de nos institutions rpublicaines. En effet, Napolon Bonaparte alors Premier Consul, avait souhait, en crant les dpartements et les arrondissements, installer la France sur des bases de granit. Pour Sieys, le nouvel ordre rpublicain devait se baser sur la division administrative la plus adquate : l'arrondissement. Pourtant, nous le verrons, l'histoire l'a maudit. Mal aim de l'histoire administrative franaise et victime traditionnelle des conomies budgtaires, il ne s'est jamais relev d'une condamnation absolue rsume dans l'image des mares stagnantes 5 rsume Pierre Avril. Antoine Pinay prnait mme leur suppression dans son programme de 1957, alors qu'il briguait nouveau la prsidence du Conseil. Si le sous-prfet est moins facile dfinir par ses tches que par sa prsence dans l'arrondissement, c'est qu'il est difficile de cerner les attributions rglementaires de ces hautfonctionnaires. C'est une institution administrative mal connue, qui cache peut tre un certain
3 Honor de Balzac, uvres compltes , tome 14, Le Club franais du livre. 4 Emile Zola, La fortune des Rougon. 5 Pierre Avril, L'arrondissement devant la rforme administrative, Paris, Editions Berger-Levrault, 1970, 233p.

mal tre, car en prise directe avec les volutions sociales et institutionnelles de la France. Ds lors, pourquoi encore s'intresser aux sous-prfets en 2010, plus de deux cents ans aprs leur cration ? C'est la croise de plusieurs lments que l'ide d'un tel sujet de recherche m'est apparue. Souhaitant dlibrment rompre avec les modes actuelles de la recherche sur l'action publique en gnral - savoir la rforme des collectivits locales ou encore de la question du statut de l'lu, je souhaitais approfondir un domaine prenant en compte la question des politiques publiques appliques l'chelle locale. Je me suis donc interrog sur toutes les formes de gouvernance de nos territoires. Au-del du constat voire du poncif - d'une complexit croissante du paysage institutionnel franais dans un contexte de monte en puissance des collectivits locales, je me suis interrog sur le rle que pouvait encore tenir l'tat dans nos territoires. Les symboles important au moins autant que les actes, je me demandai alors quoi pouvait encore servir une reprsentation de l'tat dans les territoires quand il revient de plus en plus aux collectivit locales d'en organiser la vie ? tant natif d'un chef lieu d'arrondissement, je m'interrogeai rapidement sur la fonction de sous-prfet. Je n'avais qu'une vague ide des missions qui lui taient dvolues et j'ignorais alors quel pouvait tre encore l'importance de leur rle au XXIme sicle. Au-del de l'histoire administrative, je souhaitais raliser un travail mlant plusieurs disciplines : histoire, droit, sociologie de l'action publique, amnagement, sciences politiques.... Je dsirais tablir un tat des lieux, doubl d'une analyse de l'action publique dans et au service des territoires. Aprs quelques recherches liminaires, une tude portant sur les sous-prfets d'arrondissements me paraissait combler ces attentes, pour deux raisons principales. Premirement, s'il y a eu de nombreuses tudes ralises sur les services dconcentrs de l'tat, les sous-prfets font l'objet de peu de travaux de chercheurs ou d'historiens, et ce, malgr leur importance dans l'appareil d'tat dcentralis6. A mon chelle, je souhaitais pallier modestement ce manque. Ensuite, la globalisation et surtout l'europanisation de la socit franaise, conduisant une relative autonomisation des partenaires, oblige repenser les modes de gouvernance publics. A ce titre, dans quelle mesure le systme jacobin et centralisateur des prfectures et des arrondissements tait-il encore valable avec une telle volution des pratiques politiques et administratives ?
6 Les tudes que j'ai eu l'occasion de consulter avaient pour biais de traiter de faon spar, me semble t-il, la question de l'arrondissement et du sous-prfet.

Toutefois, l'ampleur du sujet s'est vite rvle mes yeux. Qu'est-ce qu'une tude sur les sous-prfets ? Stricto sensu, le terme sous-prfet recouvre un corps d'agents de l'tat auquel appartiennent par voie de dtachement plusieurs hauts-fonctionnaires des administrateurs civils pour la plupart. Dans cette acception large des sous-prfets, plusieurs mtiers sont distinguer, le corps ne faisant pas la fonction. On retrouve donc des sousprfets : Secrtaires gnraux adjoints (SGA) de prfecture ; Secrtaires gnraux aux affaires rgionales(SGAR) ; Directeurs de cabinet du prfet ; Sous-prfet d'arrondissement. Faire une tude exhaustive la fois sur le corps et ses diffrentes fonctions serait une gageure. Le travail ncessiterait plus qu'un simple mmoire et devrait se doubler d'une hagiographie pour tre compltement exhaustif. Ainsi, aprs rflexion, il m'apparut qu'au regard de mon attrait pour l'action publique territorialise et de l'aspect symbolique des sousprfectures, c'est une tude sur les sous-prfets d'arrondissement qui retiendrait mon attention. Si nous reviendrons plus en dtail sur les missions des sous-prfets d'arrondissement, il convient ds prsent de dfinir cette fonction. La France est divise en 342 divisions administratives nommes arrondissements. Subdivisions des dpartements, leur nombre varie en fonction des dpartements et de leur histoire. Un sous-prfet est prsent dans chacun des arrondissements 7 et assure, conjointement avec le prfet de dpartement, la mise en uvre et la coordination des actions de l'tat. Ce qui comprend les politiques nationales et le respect de l'ordre public. Ce sont donc l'volution des missions de ces 342 sous-prfets d'arrondissement que nous tudierons plus particulirement tout au long de ce mmoire. Ce travail est avant tout un mmoire de recherche, ce qui justifie une mthodologie venant tayer un corpus analytique ainsi qu'une problmatique prcise. Pour rentrer un peu plus dans le vif du sujet et tenter de dfinir une problmatique, nous pouvons dbuter par un travail de recherche qui fit date en matire d'action publique, l'ouvrage de Pierre Grmion : Le pouvoir priphrique8. Dans cet ouvrage, le chercheur dconstruit un prjug qui voudrait que
7 Nous le verrons plus tard, mais rappelons d'ores et dj que les sous-prfets sont assigns rsidence dans leur arrondissement. 8 Pierre Grmion, Le pouvoir priphrique : bureaucrates et notables dans le systme politique franais, Paris, Editions du Seuil, collection Sociologie, 1976, 472 pages.

le modle franais, jacobin et centralisateur, oppose, cause de leurs intrts divergents, les lites reprsentants le pouvoir central (les prfets et les hauts-fonctionnaires) aux notables locaux (les lus). Pourtant, l'auteur dmontre que, de manire contre-intuitive, ces deux lites s'associent au lieu de s'opposer, et ce, dans un intrt commun et simple : prserver tout prix l'ordre tabli qui leur assure leur domination sociale. C'est ce qu'il appelle le systme politico-administratif local , un vritable tat dans l'tat : le pouvoir priphrique. Les conclusions de ce livre marqurent alors profondment l'image des prfets et l'approche sociologique de l'action de l'tat. L'auteur dclare mme que le prfet ne peut pas tre rellement un acteur de coordination de l'action administrative territoriale que s'il parvient s'appuyer sur les notables locaux . Par son titre double sens, Le pouvoir priphrique distingue deux sous-systmes d'administration territoriale : un sous-systme rural qui reste concrtis par le maintien des relations harmonieuses entre bureaucraties publiques et structures de reprsentation locale, et un sous-systme urbain qui se concrtise par la diminution progressive des capacits rgulatrices des inter-contrles . Toutefois, ces conclusions ne prenaient pas encore en compte les transformations radicales induites par les lois de dcentralisation de 1982. Un autre chercheur, Jean-Claude Thoenig, qui avait dvelopp un modle dans la veine de la brche ouverte par Pierre Grmion9, est revenu rcemment sur ses propres conclusions pour les ractualiser. Il conclut l'volution de ses analyses vers un autre mode de gouvernance. Le modle qu'il avait dvelopp, savoir la rgulation croise entre lites rpublicaines et notables, s'effacerait au profit d'une nouvelle forme de gouvernement caractrise par l'institutionnalisation de l'action collective et l'apparition de micro-pouvoirs10. La dcentralisation a permis d'ouvrir le jeu de la gouvernance locale en permettant d'autres acteurs de prendre part au processus de dcision publique ; processus qui paralllement s'est de plus en plus complexifi. La perspective thorique offerte par Pierre Grmion peut nous permettre de jeter les bases d'une problmatique fonde sur la sociologie de l'action publique, il conviendra ensuite de dterminer dans quelle mesure sa thorie est toujours valable. Le concept de politique publique est fondamental pour comprendre l'action publique actuelle, une notion que nous utiliserons et dfinirons tout au long de ce mmoire11. Si la politique publique a un sens en
9 Le pouvoir priphrique, op. cit. 10 Patrice Duran, Jean-Claude Thoenig, L'tat et la gestion publique territoriale, Revue Franaise de Sciences Politiques, volume 46, n4, aot 1996. 11 Du point de vue de la culture administrative, lanalyse des politiques publiques a ces dernires annes avoir remplac la science et les techniques de lconomie publique, alors dominante, comme rfrent susceptible d'clairer

science, le terme galement utilis par l'tat - notamment pour faire-valoir sa propre rforme, est diffrent. Il conviendra d'en dterminer les dissonances grce ce terrain d'tude privilgi que constituent les sous-prfets. Enfin, d'un point de vue tant pratique que thorique, il semble plus intressant de s'attacher travailler sur ce que Pierre Grmion nomme le sous-systme rural12. En effet, dans un arrondissement rural, le mtier du sous-prfet apparat encore plus vident puisqu'il est bien souvent le seul reprsentant de l'tat sur son territoire, ou du moins en est-il l'unique coordonnateur. De plus, mon travail de recherche s'est plus port vers ces sous-prfets ruraux , facilement accessibles et en prise directe avec le territoire et l'action de l'tat. La reprsentation locale de l'tat est le fil rouge de ce travail de recherche. A travers l'exemple des sous-prfets, nous suivrons l'volution des missions rgaliennes du pouvoir central dans les territoires. L'exemple est d'autant plus valable qu'en reprsentant l'tat dans l'arrondissement, le sous-prfet veille au respect des lois et des rglements en vertu de prrogatives rgaliennes qui ne semblent pas avoir volues depuis 1800. Le sous-prfet est, avec le prfet, garant de l'ordre public sur le territoire de la Rpublique. Pourtant sous une mme dnomination, les ralits voluent et l'ordre public du XXIme sicle n'est certainement pas le mme que celui du XIXme. Au travers de ces diffrents lments, on peut donc se demander comment, dans une relative stabilit de l'ordre juridique et politique franais, les sous-prfets d'arrondissement recomposent-ils leur fonction de reprsentant territorial de l'tat dans un contexte politico-administratif en mutation, entre rforme de l'tat et dcentralisation ? Il n'est pas inutile de s'atteler tudier une fonction au fond mal connue de nos concitoyens mais pourtant copie par nos voisins polonais, espagnols ou roumains. Et cela d'autant plus qu'il faut replacer le sous-prfet d'arrondissement dans une logique plus large de rforme de l'tat. La lutte contre les dficits publics dans un contexte de rigueur budgtaire, la mise en place de la rvision gnrale des politique publiques (RGPP) et l'entre en vigueur de la LOLF (loi organique relative aux lois de finance) sont autant d'lments qui impacteront en profondeur les administrations dconcentres et donc ce mtier. Rformes qui doivent tre mises en parallle avec l'volution de la dcentralisation, le succs des intercommunalits, la
la dcision publique. Le sociologue Jean-Claude Thoenig a t l'un des principaux promoteurs de la sociologie des politiques publiques en France. (cf. son manuel Sociologie des politiques publiques rdig avec Yves Meny et publi aux P.U.F dans la collection Thmis 1989) 12 Le pouvoir priphrique ,op. cit.

cration du conseiller territorial. Autant d'lments qui transforment la figure des pouvoirs publics dans les territoires. Pour cela, il semble ncessaire de sortir un tant soit peu du carcan juridique qui enserre encore aujourd'hui l'tude de l'action publique. Lois et textes rglementaires dfinissent les contours gnraux de la fonction quoique partiellement, nous le verrons, mais le rle gnral du sous-prfet dans l'appareil d'tat reste mal identifi. Nous essayerons donc de clarifier et de mettre en exergue une vision d'ensemble du mtier de sous-prfet d'arrondissement dans le systme actuel d'action publique, et cela au regard de ses propres mutations. Ce mmoire a une porte pluridisciplinaire et une seule entre par la sociologie de l'action publique, mme si elle est fondamentale, n'y suffirait pas. La dmarche de recherche doit tre pour cela complte par une approche en matire de droit et plus prcisment d'histoire administrative de la fonction de sous-prfet d'arrondissement. Au regard d'une des plus anciennes fonctions de la Rpublique, on ne saurait s'en passer. Ce soucis pluridisciplinaire doit galement se doubler d'un apport empirique. La mthodologie de recherche choisie pour ce travail est base sur une approche qualitative. J'ai donc eu recours plusieurs entretiens avec des sous-prfets d'arrondissement, ou des changes par courriel. Ces entretiens ont t raliss partir d'une grille de questions prsente en annexe, qui a pu lgrement tre modifie au fil du temps afin de prciser ou de rorienter mes axes de rflexion. A cela se sont galement ajoutes plusieurs lectures de documents officiels ou de travaux de recherche dj raliss (cf. bibliographie). Pour rpondre cette large question, nous apprhenderons le sujet sous deux angles principaux. Dans un premier temps, nous tenterons d'approcher une premire dfinition du sous-prfet d'arrondissement par le contenu des textes administratifs et lgislatifs. Nous verrons si celle-ci est suffisante pour qualifier correctement le mtier actuel de sous-prfet, des missions rgaliennes de l'tat aux nouveaux modes d'action publique. (partie I). Dans un second temps, nous dpasserons cette dfinition restrictive des fonctions de sous-prfet d'arrondissement pour tenter de le replacer au cur d'un systme d'action plus complexe. Nous nous baserons sur un constat empirique dcoulant des mutations de l'tat et de son action territoriale, tout autant que de l'volution du processus de dcentralisation. (partie II).

Ainsi, nous tendrons dmontrer que le sous-prfet est l'intermdiaire naturel entre les citoyens, les territoires le local et les programmes d'action publique nationaux. Personnage incontournable, il cre des rseaux d'interdpendance sous lui et au dessus de lui... Plac au milieu mme des populations, vivant de leur vie, recevant au jour le jour l'cho de leurs besoins et de leurs aspirations, le sous-prfet est particulirement qualifi pour renseigner les pouvoirs publics.

PREMIERE PARTIE
LE SOUS-PRFET D'ARRONDISSEMENT, REPRSENTANT DE L'TAT AU LOCAL

DEPUIS PLUS DE DEUX CENTS ANS, L'ARRONDISSEMENT EST LA DIVISION ADMINISTRATIVE LA PLUS
TERRITORIALISE DE L'TAT EN

FRANCE. MAL

CONSIDR, CET CHELON A DIFFICILEMENT TROUV SA

PLACE DANS LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL FRANAIS. IL EN A DCOUL UNE DFINITION TRS FLOUE, TANT SUR LE PLAN LGISLATIF QUE RGLEMENTAIRE, DES MISSIONS DES SOUS-PRFETS D'ARRONDISSEMENT.

TOUTEFOIS,

LA POSITION SINGULIRE DES SOUS-PRFETS D'ARRONDISSEMENT LES A CONDUITS

DEVENIR DES VRITABLES INTERFACES ENTRE LES TERRITOIRES ET

PARIS. AU

FAIT DES SYSTMES

LOCAUX, AU CARREFOUR DE L'INFORMATION, ILS JOUISSENT D'UNE PROXIMIT UNIQUE DANS L'APPAREIL D'TAT, CE QUI LEUR PERMET DE S'INFORMER ET DE FAIRE VOLUER LES MODES D'ACTION PUBLIQUE.

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CHAPITRE 1

L'ETAT AU PLUS PRS DES TERRITOIRES : L'ARRONDISSEMENT

_________________________________

Dans ce premier chapitre, nous verrons successivement la naissance et l'volution de l'arrondissement dans le patrimoine administratif franais pour mieux comprendre les missions actuelles du sous-prfet telle que dfinies par la loi et les rglements. Un constat guidera ce chapitre : la permanence des sous-prfets d'arrondissement au sein d'une division administrative qui n'a jamais vraiment su trouver sa place dans le millefeuille administratif franais, mais qui pourtant, est celle qui a subi le moins de modifications. Les sous-prfet ont ainsi successivement survcu aux rpubliques, l'Empire, aux guerres et la dcentralisation...Les plus significatives rvisions datent du gouvernement Poincar qui supprima 106 arrondissements en 1926. Certains autres furent crs depuis, notamment en 1964 suite la cration des dpartements franciliens. Les changements qu'a subi l'administration franaise en trente ans sont considrables. En effet, le mouvement croissant de dcentralisation s'est accompagn de son pendant, la dconcentration. Pourtant, comme nous l'avons dj fait remarquer, la fonction de sous-prfet n'a connu que trs peu de modifications depuis sa cration suite la loi du 28 pluvise de l'an VIII13. Bien qu'ayant fait partie intgrante du systme politico-administratif local, il faut prciser qu'avec l'apparition des lois de dcentralisation, l'volution des systmes de gouvernance locaux ont chang en partie la donne. Ces questionnements nous ramnent ainsi aux relations entre dcentralisation et dconcentration. Calquer en 2010 la thse de Pierre Grmion propos des sous-prfets comme garants du systme politico-administratif est sduisant. En effet, ceci expliquerait notamment l'esprit de corps qui les anime ainsi que la permanence de ce modle aprs 1982. L'histoire administrative franaise est fait d'ternels aller-retours. Un jour on concentre et un autre on fait l'inverse notait avec humour et
13 Soit le 17 fvrier 1800.

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perspicacit le sous-prfet Hugues Fuzer14. Et si la thse de Pierre Grmion est intressante, est-elle pour autant toujours valable aujourd'hui et dfinit-elle au mieux le mtier de sousprfet ?

Section 1 : La cration de l'arrondissement comme division administrative

Selon les mots de Pierre Avril15, l'arrondissement serait l'chelon mal-aim du paysage administratif franais. Pourtant, l'origine, l'arrondissement devait constituer l'unit de base de l'administration franaise. En effet, plac sur le mme plan que les autres collectivits (dpartements et communes), l'arrondissement possdait toutes les caractristiques ncessaires. La population y tait habitue puisque les tracs reprenaient ceux des pays de l'Ancien Rgime et la taille tait idale, entre l'chelon dpartemental et le communal. Pourtant, l'arrondissement n'a jamais t dot de la personnalit morale. Aujourd'hui encore, bien que dcri par les chantres de la rforme de l'tat, l'arrondissement est toujours prsent selon les mmes modalits qu' sa cration. Maillon essentiel de la dconcentration de l'tat, il est, tort, considr uniquement comme la circonscription du sous-prfet. De plus, est-il besoin de prciser que le sort de l'arrondissement est intimement li celui du dpartement ? 1. La naissance de l'arrondissement La loi du 28 pluvise de l'an VIII16 porte cration des arrondissements en mme temps qu'elle consacre la Rpublique une et indivisible et qu'elle cre l'administration dans sa forme actuelle. Une naissance sous les plus beaux auspices rpublicains...
VIII. Dans chaque arrondissement communal, il y aura un sous-prfet et un conseil IX. Le sous-prfet remplira les fonctions exerces maintenant par les administrations municipales et les commissaires de canton, la rserve de celles qui sont attribues ci-aprs au conseil d'arrondissement et aux municipalits. X. Dans les arrondissements communaux o sera situ le chef-lieu de dpartement, il n'y aura point de sous-prfet d'arrondissement compos de onze membres.

14 cf. annexes. 15 Pierre Avril, L'arrondissement devant la rforme administrative, op. Cit. 16 Le nom officiel est loi concernant la division du territoire de la Rpublique et l'administration .

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Les principes fondateurs sont poss, ils n'ont pas bougs aujourd'hui. Les historiens administratifs tels que Pierre Avril considrent que la nomination rapide des sous-prfets a permis de faciliter la transition entre l'Ancien Rgime et la Rpublique en maintenant la prsence de l'tat jusqu'aux confins du pays. C'est au Conseil d'tat qu'il chu de dterminer les limites des arrondissements dans chacun des dpartements, ce qu'il fit rapidement aprs la promulgation de la loi de l'an VIII. La plupart des circonscriptions se basrent alors sur la carte judiciaire (les tribunats) et sur l'hritage des pays du Moyen ge. C'est galement dans cette loi qu'est instaure, malgr la tutelle des prfets, l'indpendance des communes franaises. Mais, ds le dpart, les lgislateurs sont conscients de l'enjeu d'un tel dcoupage en profondeur. Aussi la vocation terme de l'arrondissement est d'tre l'chelon pertinent pour rendre la justice, administrer et juger les contentieux. L'Histoire donnera raison aux dpartements, aux communes et aux rgions au dtriment de ce legs de 1800. Les arrondissements n'ont jamais t dots de personnalit juridique, ils sont dpourvus de tout pouvoir et de tout patrimoine. Administrativement, ils sont rduits la zone d'influence du sous-prfet. Et pourtant, nous verrons que dans la ralit, les choses sont bien diffrentes. La cration des sous-prfectures s'est faite dans une conception trs hirarchique de l'organisation administrative. Idalement, le sous-prfet est le maillon d'une chane de dcision qui part du ministre en passant par le prfet pour terminer aux diles municipaux. Cette vision peut paratre totalement suranne aujourd'hui et pourtant, si les styles de gouvernement 17 de l'tat moderne ont chang, l'administration dconcentre est reste en place dans ses grandes lignes, ou tout du moins dans ses principes fondateurs. 2. La IIIme Rpublique, ou le temps des arrondissements politiques La IIIme Rpublique a men l'arrondissement au fate de ses comptences et a contribu forger en grande partie sa lgende populaire en y ajoutant une couleur politique. En effet, deux principales initiatives en sont la cause : la cration des conseils d'arrondissement et l'lection des dputs. La loi du 22 juin 183318 crait un conseil
17 Pour employer une terminologie chre Jacques Lagroye (Sociologie politique, Dalloz, 5me dition revue et mise jour, 2006). 18 Loi sur l'organisation des conseils gnraux de dpartement et des conseils d'arrondissement, par la voie de

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d'arrondissement . Ces instances ont t supprimes par le gouvernement de Vichy en 1940. Leur fonctionnement ne serait pas sans rappeler les Pays. Le conseil d'arrondissement tait constitu d'autant de membres que de cantons sur le territoire. Les membres de l'institution devaient tre lus au suffrage universel. En gnral, le conseil d'arrondissement pouvait fournir un avis a priori ou a posteriori des sances du conseil gnral. Malgr les innombrables rformes des modes de scrutin sous la III me Rpublique, une grande partie du rgime parlementaire a vu ses dputs lus dans les arrondissements. En effet, de 1875 1885, puis de 1889 1919, les circonscriptions lgislatives correspondaient aux arrondissements. Les scrutins donnrent lieu des discussions et des affrontements politiques sans fins puisque bien souvent l'opposition parlementaire stigmatisait l'arrondissement comme tant une circonscription profondment inquitable du fait des ingalits de population indues. Les arrondissements sont les fameuses marres stagnantes de la IIIme Rpublique. Encore aujourd'hui, bien que cela tende disparatre, l'arrondissement conserve cette connotation pjorative quoique teinte de nostalgie. Mais les caricatures ont la vie dure et lors de la campagne des lections prsidentielles de 1969, Valry Giscard d'Estaing, regrettant le manque de hauteur du dbat politique, dplorait que celle-ci en soit reste au niveau de l'arrondissement ... Tout au long de la IIIme Rpublique, les attaques contre l'arrondissement, jug un rouage inutile ou encore artificiel de l'administration, se sont multiplies. Ces critiques qui ont contribu inscrire durablement, et de manire ngative, l'arrondissement dans la mmoire collective des franais sont en grande partie lies leur connotation politique. 3. L'arrondissement administratif Malgr les critiques, la carte des arrondissements et les attributions des sous-prfets ne varieront pas de 1800 1926. La principale modification est apporte en 1926 par le quatrime gouvernement Poincar19. Albert Sarraut, tant alors ministre de l'Intrieur dans le cadre de l'Union nationale, en a sign le dcret et s'est fait le porteur de la rforme. Le dcret supprime 106 sous-prfectures afin de raliser des conomies. Le gouvernement justifiait leur suppression en notant que les moyens modernes de
l'lection, avec adjonction des capacits portes sur la seconde liste du jury aux possesseurs du cens lectoral politique, et fixation d'un minimum pour le nombre des lecteurs. 19 Dcret-loi en date du 10 septembre 1926.

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communication permettaient de supprimer ces sous-prfectures. Les arrondissements les plus reprsentatifs furent conservs. Dans le mme temps, Poincar souhaite largir les missions des sous-prfets en leur confrant le pouvoir de tutelle sur les budgets et les comptes des communes. La rforme, en partie oublie aujourd'hui, donna lieu de vives empoignades locales et nationales. Les villes touches par la rforme s'offusqurent d'tre abandonnes et dploraient l'impact ngatif sur la vie socio-conomique locale et sur leur rputation. Ces dbats, vieux d'un sicle, ne sont pas sans rappeler certains autres, plus rcents. Notons ici la (vive) raction du conseil municipal de Castelnaudary, sous-prfecture victime du dcret Poincar, au style finement travaill.
Considrant que le dcret du 10 septembre 1926 se borne, cependant, rduire le nombre des sous-prfets et modifier en consquence la rpartition des arrondissements, comme si l'arrondissement ne se concevait pas sans la sous-prfecture ; que, loin de supprimer l'institution sous-prfectorale, il en consolide l'existence et en aggrave les inconvnients ; que l'Histoire ne pourra mme pas dire, de ce dcret, ce qu'Odile Barrot disait des dcrets de 1852 : c'est toujours le mme marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche ; qu'en effet, s'il conserve aux mains du pouvoir central le marteau forg par Napolon Bonaparte pour tenir sous sa domination jusqu'aux hameaux les plus lointains, il en allonge le manche au lieu de le raccourcir comme l'avait pourtant fait le second Empire lui-mme ; qu'ainsi, tout en proclamant que le progrs a march depuis l'an VIII et qu'il est temps d'en finir avec la survivance des errements suranns , il mconnat la vieille rgle en vertu de laquelle on n'administre bien que de prs et apporte une pnible dception aux partisans d'une rorganisation administrative faite dans l'esprit des institutions rpublicaines ; qu'enfin, il est souverainement injuste l'gard de la grande majorit des maires de France dont il postule l'inaptitude s'acquitter de leur mandat .

La rforme de 1926 marque un premier tournant dans l'histoire administrative franaise. Ce virage sera accentue sous le rgime de Vichy. Ainsi, contrairement au souhait des pres de la IIIme Rpublique, l'arrondissement s'loigne de la personnalit juridique et de sa reconnaissance en tant que collectivit. Le gouvernement de Vichy suspend les conseils d'arrondissement, annonant le divorce du couple dconcentration/dcentralisation pour l'arrondissement au profit du dpartement. C'est un vritable mouvement de fond puisqu'avec le rtablissement de la lgalit rpublicaine en 1944, les conseils d'arrondissement auraient d tre rtablis. Or il n'en fut rien, et ils restent aujourd'hui inutiliss faute d'usage.

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4. Le sous-prfet, un interlocuteur privilgi avant 1982 La deuxime moiti du XXme Sicle donnera suite au mouvement de dconcentration dans les arrondissements amorc avec la rforme Poincar de 1926. En effet, plusieurs lments sont ici prendre en compte : la constitution du corps des sous-prfets et le rle administratif dvolu l'arrondissement. Le dcret n64-260 de 1964 portant statut des sous-prfets est fondamental puisqu'il prcise que la majeure partie du corps doit prsent tre recrut la sortie de l'cole Nationale d'Administration (ENA). Cette dcision provoqua de vives ractions dans le corps, elle fut ressentie comme une dterritorialisation de la fonction. Le dcret prcisait galement que chaque anne, deux membres du corps pouvaient tre nomms au tour extrieur. Une tude plus exhaustive serait ici ncessaire mais on observe aujourd'hui que la proportion d'narques dans le corps tend diminuer, signe des temps et de la dsaffection de l'tat pour ses propres institutions ?20 La Vme Rpublique a consacr la dconcentration dans les arrondissements. Deux dcrets conscutifs21 rgissent l'organisation des services dpartementaux, mais paradoxalement, peu de textes rglementaires dfinissent jusqu' aujourd'hui le rle des sousprfets dans leur arrondissement. Avant les lois de dcentralisation, le sous-prfet tait garant, sous l'autorit du prfet, du respect de l'ordre public et de la lgalit22. Il a tutelle sur la quasitotalit des collectivits de son arrondissement (hormis les communes de plus de 40 000 habitants), ce qui en fait un interlocuteur privilgi pour les lus locaux. On peut reprer alors plus de cent attributions propres au sous-prfet, compltes par des dlgations de comptence et de signature du prfet. Aux dbuts de la Vme Rpublique, peu de textes voquent le mtier de sous-prfet. Si la IIIme Rpublique consacra l'arrondissement politique, les dbuts de la Vme Rpublique le rduise un rle purement administratif.

20 Voir La fabrique des narques, Jean-Michel Eymeri-Douzans, ditions Economica, 2001. 21 Dcret du 12 aot 1950 modifi par celui du 26 septembre 1953. 22 Sur les actes administratifs, le sous-prfet tait l'autorit de tutelle de droit commun de toutes les collectivits. Le cadre de la tutelle variant en fonction de la taille des collectivits.

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Ainsi, jusqu'en 1982, les textes rglementaires voquent peu les missions du sousprfet sur son territoire et la composition du corps laisse transparatre une technocratisation en rponse aux mares stagnantes de la IIIme Rpublique. Voyons prsent quelles sont les comptences actuelles des sous-prfets.

Section 2 : Le rle actuel du sous-prfet d'arrondissement

Cela fait partie des serpents de mer du dbat politique franais : l'administration franaise, vritable Lviathan public, doit se rformer : structures trop lourdes, trop coteuses, inadquation des objectifs et des moyens... La recherche de l'efficacit tout prix a donn lieu a d'incessantes rformes, certaines russies et d'autres avortes. Avec l'avnement du New Public Management, c'est un autre levier de la modernisation que l'tat a cru bon d'engager. Depuis plus de dix ans, c'est une refonte quasi-totale de l'appareil administratif franais qui est en marche et qui s'est concrtise au travers d'actes lgislatifs et rglementaires symboliques. A ce titre, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est considr comme la nouvelle constitution des finances publiques franaises. La rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) est la clef de vote du systme de rforme de l'administration. Lance par le gouvernement en 2008, elle se veut une dmarche de modernisation ingale de nos administrations publiques . Cette rorganisation privilgie l'tat stratgique, cens pallier aux manquements de l'tat rgalien et de l'tat providence, modles en crise. L'tat se cherche un sens. Dans le sillage de la rvision constitutionnelle de 2008, la RGPP a modifi le systme d'administration centrale dans bien des domaines. Ces rformes, progressives, sont inscrites dans les lois de finances 2009, 2010 et 2011. Les mesures innombrables qui ont t prises et qui le seront dans les mois venir ont impact de manire importante l'organisation de l'tat territorial, savoir les administrations dconcentres.

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1. Les principales rformes de la dconcentration Sur le champ des administrations dconcentres, la RGPP termine un mouvement engag ds 200423. Outre la rforme des administrations rgionales en huit ples contre six ples dans les dpartements -nous y reviendrons, c'est un autre mouvement, symbolique qu'il faut s'attacher. En effet, la RGPP se montre svre avec les services territorialiss de l'tat : schma parpill qui juxtaposait des structures de missions excessives et htroclites et qui impliquait une importance activit des coordinations interservices au dtriment des activits de pilotage 24. Cette remarque est en partie en contradiction avec les propos de la loi du 6 fvrier 199225 qui veut que l'organisation administrative se structure sur trois niveaux : la rgion, le dpartement et l'arrondissement. Il est vrai que l'on ne retrouve pas les mmes administrations tous les niveaux mais depuis 1992, la rgion a eu tendance s'administrativiser puisque le prfet de rgion est en charge du contrle de lgalit des actes excutoires de l'assemble rgionale. L'tat a donc dcid de trancher et de clarifier les comptences en inscrivant la rgion dans un rle de pilotage stratgique, relguant l'historique dpartement l' chelon de proximit . Ainsi, la circulaire du 7 juillet 2008 dcrte que le prfet de rgion a autorit sur les prfets de dpartement . C'est une vritable rvolution administrative, sur le papier. Nous reviendrons plus loin sur l'effectivit d'une telle mesure. En attendant, il est clairement nonc que le prfet de rgion s'occupera du pilotage stratgique des activits de l'tat par le biais du comit de l'administration rgionale (CAR). Le CAR, compos des prfets de dpartement et prsid par le prfet de rgion se prononce sur les orientations stratgiques et s'assure de leur bonne mise en uvre. L'chelon dpartemental quant lui est restructur autour de cinq grands ples stratgiques : population et cohsion sociale ; territoires ; finances publiques ; scurit ; ducation. Dans l'optique de plusieurs rapports (rapport Attali, rapport Balladur), c'est la suppression de l'chelon dpartemental qui s'immisce dans le millefeuille administratif franais. Loin de nous prononcer sur l'opportunit d'une telle rforme, on remarque qu'une fois de plus l'arrondissement est l'oubli des dbats...

23 Cf. loi n2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. 24 Cf. le rapport du troisime conseil de modernisation des politiques publiques (11 juin 2008). 25 Cf. loi n92-125 du 6 fvrier 1992 relative l'administration territoriale de la Rpublique.

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2. Des rglements quasiment muets quant au rle du sous-prfet Comme nous l'avons dit prcdemment, aucun texte ne prcise clairement les attributions du sous-prfet d'arrondissement. On peut regretter que cet chelon, le plus territorialis de l'administration dconcentre, ne soit pas cibl en priorit par la RGPP. En effet, alors que la loi de 1992 consacrait l'arrondissement, on peut s'interroger sur la pertinence d'une rforme qui ne prendrait pas en compte de faon prioritaire cet chelon. Il faut vritablement chercher les informations relatives au statut des sous-prfets. Peu de textes, lgislatifs ou rglementaires, dfinissent avec prcision les attributions de la fonction. Dans cette partie, nous nous attacherons donc dresser un rapide bilan des missions rglementaires actuellement dvolues aux sous-prfets. Ainsi, outre la loi du 28 pluvise de l'an VIII qui cre les arrondissements, les textes en vigueur sont actuellement, et jusqu' une prochaine rforme : a) Le dcret du 14 mars 196426 portant statut des sous-prfets C'est un texte rglementaire fondamental puisqu'il rgit les grades, postes, fonctions et avancements du corps. Il dtermine en mme temps les modalits de recrutement et les dispositions spciales. Il prvaut encore aujourd'hui. Par contre, on n'y trouve aucune indication sur leurs missions, il est seulement nonc que les sous-prfets assistent les prfets dans l'accomplissement de leurs missions . b) Les dcrets du 10 mai 198227 et du 27 avril 199528 Le dcret de 1982, modifi par la suite, fait cho aux lois de dcentralisation de la mme anne. Il est fondateur pour l'administration franaise dans son organisation actuelle. En effet, le dcret redfinit les attributions des prfets afin de concilier leur rle avec la libert accorde aux collectivits locales. C'est le dcret qui fonde encore aujourd'hui le pouvoir de contrle des actes administratifs par le commissaire de la Rpublique , puisque jusqu'en 1988 cette dnomination remplaa celle de prfet. Or, les sous-prfets n'y sont cits qu' deux reprises. Le dcret leur confie une mission gnrale de surveillance en les autorisant intervenir dans deux secteurs, celui de la mise en uvre des politiques nationales et communautaires et celui du contrle administratif des collectivits locales . Le dcret ne confie au sous-prfet aucun pouvoir dcisionnel, il
26 Dcret n64-260 du 14 mars 1964 portant statut des sous-prfets. 27 Dcret n82-839 du 10 mai 1982. 28 Dcret n95-486 du 27 avril 1995 relatif aux pouvoirs des sous-prfets.

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apparat uniquement comme un excutant plac sous les ordres du prfet. Le dcret du 27 avril 1995 vient en appui au dcret de 1982. Il confirme le sous-prfet dans son rle d'assistant du prfet en le relguant aux fonctions de dlgu du prfet dans l'arrondissement . Ils compltent tous deux le mouvement engag par le dcret de 1964. Mme si ces textes sont insuffisants et ne refltent pas la ralit du travail des sousprfets, ils ont le mrite de les inscrire dans un cadre rglementaire de la fonction publique. Ils en juridicisent l'existence mais ils ne font que les relguer au rang de spectateur . c) L'volution du dcret du 1er juillet 199229 Issu de la loi du 6 fvrier 199230, le dcret portant charte de la dconcentration marque un tournant dans le mtier de sous-prfet. Claude Martin parlera mme de seconde naissance de l'arrondissement 31. Le texte revient sur les missions et les fonctions de l'arrondissement et les dfinit comme ceci : L'arrondissement est le cadre territorial de l'animation du dveloppement local et de l'action administrative locale de l'tat. 32. C'est le premier acte administratif qui dpasse la vision du sous-prfet assistant pour reconnatre un sous-prfet agissant . Ainsi, reconnaissant l'importance de l'arrondissement pour les acteurs d'un territoire, le dcret contient une phrase que nous utiliserons plusieurs reprises : le sous-prfet est l'animateur du dveloppement local . C'est une phrase ambige, floue et peu normative qui ne va pas jusqu' reconnatre le rle de conseil, pourtant primordial, que dispense le sous-prfet aux communes de son arrondissement. En mme temps, le dcret fait l'impasse sur les missions rgaliennes fondamentales, savoir le contrle de lgalit et le maintien de l'ordre public. Les textes qui rgissent la fonction de sous-prfet sont donc disparates et incomplets. Incomplets car aucun des dcrets prcdemment cit ne dcrit et n'encadre de manire complte le mtier de sous-prfet. En effet, d'un ct on trouve le sous-prfet garant de l'ordre public et dlgataire du prfet. D'un autre ct, le sous-prfet est l'animateur du dveloppement local dont les missions ne sont pas clairement dfinies.

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Dcret n92-604 du 1 juillet 1992. Loi du 6 fvrier 1992 relative l'administration territoriale de la Rpublique. In Claude Martin, Ces sous-prfectures oublies. Aux temps o les sous-prfets taient aux champs, Ursulines, 1999. Cf. article 5 du dcret n92-604 du 1 juillet 1992.

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L'actuelle RGPP impacte les services dpartementaux mais concerne peu les arrondissements, un chelon jug pourtant pertinent par la loi de 1992 qui prcise un peu plus les relations entre dcentralisation et dconcentration.

Section 3 : Quelques lments de rflexion sur les relations entre dcentralisation et dconcentration
Selon la Constitution du 4 octobre 1958, la France est une Rpublique indivisible, laque, dmocratique et sociale.[...] Son organisation est dcentralise. Depuis 1982 la France ne cesse de dvelopper, l'instar de ses voisins europens, un systme d'administration de plus en plus dcentralis. Les travaux universitaires et la pratique administrative dbattent souvent avec passion des modalits d'une bonne gouvernance, la recherche d'un quilibre entre services de l'tat et collectivits locales. Dans ce questionnement, on s'aperoit que les administrations dconcentres sont au centre du nud gordien de l'administration franaise. Sur le terrain, elles mettent en cohrence au quotidien les services de l'tat avec les collectivits territoriales. Peu de recherches ont ce jour t menes sur les sous-prfets qui sont pourtant des coordonnateurs importants des administrations dconcentres. Dans cette partie, nous nous interrogerons donc sur la pertinence et la permanence du mtier de sous-prfet l'heure actuelle malgr le flou rglementaire qui encadre la fonction. 1. Le sous-prfet, dernier survivant du pouvoir priphrique ? Dans son ouvrage de rfrence Le pouvoir priphrique33, Pierre Grmion tentait de mettre en avant une thorie iconoclaste sur les pouvoirs locaux. L'auteur nous montrait que, contrairement nos prjugs, les notables et les hauts fonctionnaires locaux (prfets, trsoriers payeurs gnraux, sous-prfets) forment un couple interdpendant. Le prfet, s'il est souvent peru comme l'missaire de l'tat venu rtablir l'ordre rpublicain dans les territoires, se retrouve aux prises avec des notables locaux gardiens d'intrts particuliers. Pierre Grmion dmontre qu'il n'en est rien et que les prfets se nourrissent des ressources des notables locaux qui, en retour, ont besoin du relai national essentiel que constituent les hauts fonctionnaires en poste. En somme, le prfet ne peut tre rellement un
33 Le pouvoir priphrique, Pierre Grmion, op. Cit.

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acteur de coordination de l'action administrative territoriale que s'il parvient s'appuyer sur les notables locaux. Pierre Grmion nomme cela le sous-systme de gouvernement. Ce sous-systme se traduit par une rengociation permanente de la rgle centrale, lui garantissant sa propre autonomie au sein du systme gnral. Voil pourquoi, selon l'auteur, les hauts fonctionnaires en poste dans des organisations dconcentres changent trs rapidement de postes, afin d'viter toute collusion prolonge avec les notables placs au centre du systme d'action local. Trop longtemps en poste, le prfet devient un danger pour l'administration centrale puisqu'il dveloppe des comptences et des rseaux parallles sa mission initiale. L'ouvrage du politiste accuse aujourd'hui de plus de trente ans et il serait intressant de revoir en partie ses conclusions. Nous devons noter nanmoins qu'au moment o Pierre Grmion a dit son ouvrage, les rgions venaient peine d'tre cres. Aujourd'hui, mme s'il ne s'inscrit plus vraiment dans l'actualit et encore moins dans le cadre des lois de dcentralisation, il faut reconnatre ce livre le mrite de poser les bonnes questions. En effet, s'il n'aborde pas directement la question des sous-prfets, retenons une phrase du livre qui ressemble fortement aux propos de la loi du 6 fvrier 1992 :
La centralisation prsente toujours un double visage : bnfique et contraignant. L'art de l'administrateur local est de jouer de l'un et de l'autre

Dans cette perspective, les sous-prfets seraient les derniers rsidus d'un soussystme politico-administratif local en perte de vitesse, exposs aux affres de la dcentralisation et de la construction europennes. Aussi, le peu de littrature administrative, lgislative ou rglementaire sur la fonction renforcerait ce constat. En effet, nous avons dj eu l'occasion de le rappeler, dernier maillon de la chane administrative, le sous-prfet d'arrondissement ne se reconnat que partiellement dans la dfinition juridique que lui prte l'tat. Nous le verrons plus loin mais une grande partie du mtier de sous-prfet n'est inscrite nulle part dans les textes, et ne transparat qu'au travers de la laconique expression d' animateur du dveloppement local . Les relations privilgies qu'entretiennent les sousprfets avec les lus et plus gnralement les acteurs des systmes d'action et d'influences locaux renforcent, apparemment, la thse de Grmion. Au-del, leur rle de mdiateurs d'intrts avec les collectivits en font des acteurs incontournables au plan local, surtout dans le sous-systme rural. On retrouve ici tous les lments mis en vidence par Grmion, l'arrangement avec la rgle et l'alimentation d'un systme politico-administratif local renforc par les lois de dcentralisation. 22

2. Le cur du mtier : l'ordre public S'il y a peu de textes qui encadrent la fonction de sous-prfet, on peut nanmoins s'accorder sur un lment : prserver l'ordre public est la mission premire des prfets et sousprfets34. Pour autant, peut-on dfinir ce qu'est l'ordre public ? La doctrine juridique a fourni plusieurs dfinitions, plus ou moins larges, de l'ordre public. Si l'on s'accorde gnralement ne pas le considrer comme relevant exclusivement de la tranquillit publique, on peut sans crainte dire que l'ordre public du XXI me sicle est fort diffrent de celui du XIXme sicle. La seule constante dans la dfinition de l'ordre public rside dans le fait que seul l'tat en a eu, tout au long de l'histoire moderne, le monopole de sa dfinition. Le concept est ontologiquement porteur de la dualit dmocratique : concilier liberts individuelles et ordre ; une contradiction perceptible jusque dans l'uniforme rglementaire des sous-prfets mlant le chne et l'olivier, l'ordre et la paix. En partant d'une dfinition restrictive, nous pouvons dire que l'ordre public est la capacit confre aux pouvoirs publics l'tat de garantir chaque citoyen la scurit, la sret, la moralit et la tranquillit dans l'espace public35. Au fil de l'Histoire la notion s'est enrichie de nouveaux lments, la jurisprudence administrative ayant notamment consacr les liberts individuelles. Aujourd'hui, on pourrait parler d'une notion beaucoup plus large de l'ordre public qui comprendrait la dfense - en sus de la scurit et de la sret, des droits et liberts individuelles. Dans cette acception plus large de l'ordre public, la notion est toujours contradictoire puisqu'il ne faut pas que la recherche de l'ordre public ne soit un frein elle mme aux liberts individuelles...

34 Le dcret du 29 avril 2004, relatif l'organisation des services dconcentrs de l'tat et aux pouvoirs des prfets, stipule que le sous-prfet assiste le prfet dans la reprsentation territoriale de ltat et sous son autorit veille au respect des lois et rglements et concourt au maintien de lordre public et de la scurit et la protection des populations, anime et coordonne laction dans larrondissement des services de ltat et participe lexercice du contrle administratif et au conseil aux collectivits territoriales . 35 Ancien article 97 du code des Communes.

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Aujourd'hui nanmoins, les sous-prfets s'accordent qualifier d'ordre public les missions rgaliennes de l'tat. A la question qu'est ce que l'tat ? Claudie Quillien36 rpond volontiers qu'il s'agit du rgalien, c'est dire l'ordre public dans son acception la plus large (sant, scurit, sret...) . La notion d'ordre public est au cur de la fonction de sous-prfet comme le rappelle Jacques Troncy37 : je pense que nos concitoyens sont encore trs attachs aux fonctions rgaliennes quassure ladministration prfectorale, notamment en termes de scurit publique.

La notion, si elle volue, reste marque par la reprsentation de l'tat dans les territoires. S'il doit aujourd'hui partager son monopole d'application de l'ordre public, il reste un acteur privilgi et apprci pour sa dfinition. Malgr l'volution de ses missions, que nous verrons dans une deuxime partie, la notion d'ordre public est centrale, quitte redevenir un enjeu pour le sous-prfet de demain.

36 Inspectrice gnrale de la Jeunesse et des Sports, cf. annexes. 37 Sous-prfet de Castres, cf. annexes.

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CHAPITRE 2

LE SOUS-PRFET : UN INTERLOCUTEUR PRIVILGI

AU CARREFOUR DE L'INFORMATION
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Dans le chapitre prcdent, nous avons fortement insist sur l'ancrage territorial du sous-prfet. En effet, des missaires de Bonaparte aux haut-fonctionnaires d'aujourd'hui, si leur rle et leurs missions ont volus, les sous-prfet restent, l'heure du numrique, des fonctionnaires analogiques , localiss dans l'espace, territorialiss. Les sous-prfets sont des hommes de terrain, par got pour l'action et les territoires pour la majorit d'entre eux. Ils entretiennent au sein de leur arrondissement une proximit de fait avec tous les acteurs qui participent d'un territoire et le font vivre. A travers les diffrents entretiens raliss pour ce mmoire, il est une vidence qui pourtant saute aux yeux : le sousprfet incarne l'tat. A l'chelon territorial et contre-pied du jacobinisme, L'tat c'est lui . Il entretient donc des liens avec l'ensemble de la population de son arrondissement : les lus, les acteurs socio-conomiques et les citoyens. Nous verrons que l'action publique se faonne autant sur le terrain - en fonction des problmatiques et du contexte conomique, culturel ou social, qu' Paris. Le dveloppement local ne se dcrte pas, l'tat l'a compris et le sous-prfet se place naturellement en position d'arbitre et de mdiateur. Et ce, mme dans le cadre de ses fonctions les plus traditionnelles comme le contrle de lgalit.

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Section 1 : L'arrondissement, quel territoire pertinent ?

Le dcoupage administratif que constitue l'arrondissement n'a jamais rellement su trouver sa place dans le paysage administratif franais. Dnu de toute personne morale, il fournit pour l'essentiel un cadre d'action au sous-prfet en poste. Pourtant, si la science administrative a unanimement reconnu leur relative inutilit, leur dcoupage n'a quasiment subi aucunes modifications hormis celles de 1926. Toutefois, l'heure de la dcentralisation, avec l'ide que la dynamisation des territoires est la clef du dveloppement local, la France est repartie la recherche du territoire pertinent. La loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire du 25 juin 1999 dite loi Voynet crait dans les annes 2000 les Pays. Ces structures souples devaient uvrer pour le dveloppement local en s'affranchissant un peu de l'encombrant hritage administratif (communes et dpartements principalement) afin de mettre en uvre un dveloppement local efficient. La loi Voynet confiait l'Etat le soin de fixer, en accord avec les collectivits locales, les contours de chacun de ces Pays ; comment ne pas penser alors au sous-prfet ? En effet, ces derniers ont t les vritables assembleurs de la rforme puisque ce sont les conseils de dveloppement de l'arrondissement qui ont bien souvent pos les bases des chartes de pays 1. Un maillage des arrondissements imparfait... S'il est indniable qu'un dcoupage administratif est arbitraire et par dfinition incomplet, plusieurs experts ont rcemment tmoign d'un vif regain d'intrt pour l'arrondissement en tant qu'chelon pertinent. Il est clair que le seul critre de la population est insuffisant car les priorits traiter dans l'arrondissement varient bien plus en fonction d'autres lments. Le sous-prfet Fuzer fait remarquer juste titre qu'avec la reconcentration des services de l'tat au niveau rgional, un chelon local pour l'action de l'tat sera d'autant plus ncessaire38. Les situations locales sont diffrents et bien des exceptions pourraient confirmer la rgle. Citons ici les exemples de l'Ardche et des Hautes-Pyrnes. Deux dpartements qui ont pour sous-prfecture Largentire et Tournon-sur-Rhne (Ardche ), Bagnres-de -Bigorre
38 Cf. annexes.

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et Argels-Gazost (Hautes-Pyrnes). Ces chef lieux administratifs ne recoupent plus totalement la ralit conomique et sociale de leurs dpartements. En effet, en Ardche, Annonay est la plus grande et dynamique ville du dpartement mais ne reprsente rien administrativement puisque Privas (8 000 habitants) est la prfecture et que les deux sousprfectures ne comptent que 1 900 habitants (Largentire) et 10 000 habitants (Tournon-surRhne). L'exemple est similaire dans les Hautes-Pyrnes o les deux chef-lieux d'arrondissement comptent moins de 10 000 habitants alors que la ville de Lourdes, qui en compte deux fois plus, n'abrite pas de sous-prfecture. L'histoire a cr des ingalits, souvent justifies, dans le maillage territorial des sousprfectures. Les dpartements alsaciens et la Moselle, en raison de leur histoire industrielle, disposent ainsi d'un rseau de sous-prfets particulirement dense. Cette situation tranche radicalement avec celle d'arrondissements plus urbains. A lheure o les problmes d'amnagement mobilisent la fois l'tat et les collectivits territoriales, les arrondissements les plus en difficult sont aussi ceux qui sont, en termes de sous-prfet par habitant, les plus lss. De mme, les secrtaires gnraux des prfectures qui sont galement sous-prfets de larrondissement chef-lieu, consacrent moins de temps leur arrondissement o pourtant les enjeux et difficults urbaines sont souvent aussi importants. Ces difficults sont souvent exprime par des lus ne sachant pas spontanment vers qui se diriger pour des questions concernant larrondissement de la prfecture, mais dont limportance ne justifie pas qu'elles soient voques avec le prfet. 2. Qui n'est pas fondamentalement problmatique Ces exemples mettent en exergue le fait que l'arrondissement pertinent n'existe pas 39. Monsieur Patrick Cousinard, ancien sous-prfet de Castelsarrasin (Tarn-et-Garonne), apporte une nuance dans l'analyse en prcisant que la pertinence d'un chelon administratif comme l'arrondissement doit s'valuer l'aune des politiques publiques qu'il doit mettre en uvre. Les problmatiques divergent selon le point de vue que l'on adopte et les contours d'un bassin d'emploi ne sont pas les mmes que ceux d'un bassin de vie. Le tropisme franais conduit parfois assimiler systmatiquement dcentralisation et dynamisme local. Le sousprfet peut se poser lgitimement en mdiateur avis du dveloppement de son territoire. A ce titre, l'arrondissement constitue les frontires de son action dont les limites importent peu comme le pensent unanimement les oracles administratifs chers Honor de Balzac.
39 Propos du sous-prfet Hugues Fuzer.

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Ainsi, la question de la dlimitation des arrondissements ne devrait pas constituer la principale proccupation de la puissance publique. Bien qu'imparfaite, c'est l'aune des nouvelles missions des sous-prfectures qu'il faudra valuer leur porte, pour que l'tat puisse y exercer la fois ses missions d'autorit et d'arbitrage. Notons enfin qu'avec 342 arrondissements, le maillage territorial qui, rappelons le, a trs peu volu en deux sicles reste un atout majeur de l''tat au local. En effet, les sous-prfets y sont de plus assigns rsidence, ce qui fait des arrondissements les vritables terminaisons nerveuses de l'action publique au plus prs des ralits locales. La carte des arrondissements n'a connu quasiment aucun changement en deux sicles et cette stabilit administrative unique contraste vivement avec l'volution des missions dvolues aux sous-prfets et plus largement la mutation profonde de l'action publique. De plus, l'article 135 de la loi du 13 aot 2004 permet au prfet de rgion de remodeler les limites des arrondissements placs sous son autorit. Le sous-prfet est ce titre le mieux plac pour tre l'interlocuteur permanent de son territoire. C'est un reprsentant de l'tat qui, selon la formule, fait circuler l'information dans les deux sens au sein de son arrondissement. La question de sa circonscription gographique est un problme que l'histoire a rsolue d'elle-mme. Si le dpartement est dnonc comme trop large pour mener bien des projets de territoire, l'chelon de l'arrondissement ne sera pas forcment le plus pertinent partout pour mener bien ces mmes projets quand le dcoupage administratif ne reflte que partiellement la complexit du rel. Par ailleurs, on est en droit de se demander si c'est bien le rle du sous-prfet d'tre l'instigateur d'un projet ou mme le porteur. Alors que Jacques Troncy, sous-prfet de l'arrondissement de Castres, se dfinit luimme comme un facilitateur, un mdiateur, il convient de voir si ce ne sont pas les sousprfets, plus que les arrondissements, qui ont volus. L'arrondissement est l'chelon le plus territorialis pour l'action de l'tat dans ses comptences les plus larges. A ce titre, il mrite d'tre valoris, plus qu'il ne l'a t pendant longtemps. Nanmoins, il serait vain d'en faire le territoire pertinent par excellence ou le terreau systmatique des projets de dveloppement local. C'est un autre titre que l'arrondissement impose sa lgitimit : la mdiation entre les acteurs qui forment un territoire.

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Section 2 : Au plus prs des citoyens

Dans sa circonscription administrative, un sous-prfet est le dernier relai de la machine tatique. Il doit concilier efficacit et efficience, ce qui n'est pas toujours ais. Dans les sousprfectures, il est un interlocuteur privilgi pour rpondre aux besoins de tous les acteurs, au premier rang desquels les citoyens. 1. Les services la population La sous-prfecture est historiquement une administration dite de guichet , ce qui est appel changer dans les annes venir, nous le verrons. Mais jusqu' prsent, une grande majorit des citoyens connaissaient l'htel de la sous-prfecture pour les diverses missions suivantes : L'ouverture des enqutes de droit commun en matire d'expropriation ; La dlivrance des cartes grises de voiture ; L'enregistrement de cration d'associations ; La dlivrance des permis de chasse ; Le contentieux en matire d'urbanisme ; Le dpt des listes de candidature aux lections municipales.

La sous-prfecture assure encore bien d'autre missions qui en font un lieu central de la vie d'un territoire o convergent les informations et les citoyens. Mais c'est aussi l'endroit qui rassemble les mcontentements, ce que nous verrons un peu plus tard. En moyenne, on constate qu'un quart des habitants d'un arrondissement frquente la sous-prfecture dans l'anne ; c'est le lieu d'une vritable institutionnalisation du dialogue de l'tat avec le citoyen. Le sous-prfet Hugues Fuzer a tenu dans son entretien insister sur cet aspect :
Je tiens insister sur le fait quil y a un rle qui nest crit nulle part dans les textes et qui se dveloppe pourtant de plus en plus. Je veux parler de la fonction de mdiateur dans les conflits. Conflits dans lesquels l'tat na aucune comptence. Des conflits de voisinage par exemple ou des conflits aprs les lections. Cela tend se dvelopper de plus en plus. Cest une activit chronophage. Avant de prendre un avocat, on va voir le Sous-prfet. Surtout en zone rurale .

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Mme si la plupart des citoyens ne passeront pas le comptoir du guichet, il n'est pas rare que le haut-fonctionnaire rencontre rgulirement des administrs. Le fait d'tre dans une zone rurale influe beaucoup sur les rapports qui s'tablissent entre un sous-prfet et ses administrs, notamment sur des questions propres aux zones rurales comme les conflits fonciers ou les problmes d'urbanisme. Monsieur Hugues Fuzer note galement que cette activit qui est pourtant chronophage n'est inscrite nulle part dans les textes lgislatifs ou rglementaires. Pourtant, les sous-prfets revtissent ici naturellement leur rle d'arbitre et de mdiateur, de juge de paix parfois. C'est ce qui fait le charme du mtier pour certains mais qui en dit long sur la polyvalence de leur fonction et surtout sur la capacit d'une institution s'adapter au mieux aux dfis d'un tat en pleine mutation. 2. Le monde conomique et associatif

Le dynamisme conomique et la lutte contre le chmage constituent des politiques publiques majeures pour les sous-prfets, nous y reviendrons. Il est donc naturel qu'ils consacrent une large part de leur temps rencontrer les acteurs conomiques d'un territoire. Ainsi, les chefs d'entreprise n'hsitent pas avoir recours aux services de la sous-prfecture ou son haut-fonctionnaire directement. De mme, les sous-prfets entretiennent des relations troites avec les chambres consulaires, surtout si l'arrondissement est forte connotation industrielle ou artisanale. Monsieur Troncy, connait bien cette problmatique puisque sa circonscription administrative est le deuxime bassin industriel de Midi-Pyrnes.
Le dveloppement conomique est caricatural de cet enchevtrement. Un entrepreneur, sil veut de laide pour implanter son activit sur un territoire est face huit ou neufs interlocuteurs ! Les lus, ltat, les consulaires, les associations ! Le sous-prfet a ce rle de rgulateur, de mdiateur. 40

On ne saurait tre plus clair. A l'heure o la recherche de la comptitivit des territoires semble relever de l'unique dcentralisation, on s'aperoit que l'tat joue encore un rle primordial. Ce rle de mdiation est d'ailleurs tout fait reconnu par le juge administratif dans le cas d'une entreprise en difficult par exemple. Dans ce cas, le juge peut faire appel au travail du sous-prfet en la matire.

40 Cf. annexes.

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Il convient de noter galement les fortes relations qui existent entre le monde associatif et les sous-prfets, notamment en matire d'insertion et de formation professionnelle. Les associations jouent un rle primordial en termes de cohsion sociale et de notre ct, nous les aidons pour le montage de dossiers 41. Par cette phrase, Claudie Quillien insiste grandement sur le fait que dans les relations locales des sous-prfets, les associations constituent un interlocuteur primordial. Le temps que passera un sous-prfet mettre en uvre une politique publique dans son arrondissement dpendra bien videmment des besoins locaux. Si le sous-prfet de Sarreguemines cherche des solutions pour lutter contre l'affaiblissement quotidien du bassin industriel, son confrre de Florac (Lozre) sera srement plus proccup par des problmatiques lies l'industrie touristique. Jacques Troncy le rsume en ces termes : la fonction s'adapte au territoire . La sous-prfecture est l'interface entre Paris et le local. Ainsi, le sous-prfet coordonne les politiques publiques en privilgiant l'interministrialit, et ce rle est appel prendre de l'ampleur. En effet, il est frquent que les reprsentants des administrations locales viennent la rencontre du sous-prfet ou de ses services : La gendarmerie, le directeur du ple emploi, les services du conseil gnral... Il fait le lien entre le dcentralis et le dconcentr, le local et le national. Au sein mme de l'administration, le sous-prfet est plac au carrefour de l'information. Le sous-prfet, en tant qu'observateur avis d'un territoire est le mieux mme de jouer un rle de mdiation entre la priphrie et le local. La permanence de la figure du sousprfet depuis plus de deux cents ans doit nous interroger sur sa relation privilgie avec les administrs. Relation qui a survcu aux mutations profondes de la France et de ses modes de gouvernement. Ainsi, si la dcentralisation est en marche et semble se renforcer inluctablement, les sous-prfets sont unanimes : l'tat reste le recours prfr des citoyens de ce pays.

41 Cf. annexes.

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Section 3 : Le besoin d'tat

Ce lien privilgi entre les citoyens et le sous-prfet peut interpeler. En effet, alors que les mdias en gnral, et la science en particulier, proclament irrmdiablement la fin de l'tat et le renouveau du pouvoir local, dans la ralit, l'tat est l'arbitre souverain. Le maire et le sous-prfet restent les figures d'une administration de proximit, comme nous avons pu le voir ci-dessus. Ainsi, il n'est pas rare que les agents de la sous-prfecture renseignent utilement les usagers pour les rediriger vers les services de l'tat ou les collectivits locales adquates. Alors que les comptences sont transfres vers les collectivits, les usagers se retournent instinctivement vers l'tat et son reprsentant local : le sous-prfet. Interrog sur cette contradiction, le sous-prfet Fuzer fait un constat pour le moins contre-intuitif : Ltat est plus que jamais prsent sur le territoire. Il y a un besoin dtat qui ne va pas en diminuant. . Le sociologue Jean Leca parle quant lui du besoin de gouvernement, voire d'tat [] inscrit dans le programme sociologique des socits europennes 42. Nous touchons ici une autre dimension du mtier de sous-prfet, la part de reprsentation. Celle-ci est d'autant plus importante dans les arrondissements ruraux o le sous-prfet symbolise l'unit nationale. 1. Les commmorations

Les commmorations et autres reprsentations officielles occupent une part non ngligeable des agendas des sous-prfets, il convient donc d'voquer cette activit. Prsents aux cts des lus dans les crmonies officielles, ils sont le symbole de l'tat dans toutes les crmonies protocolaires : dpts de gerbes, dfil du 14 juillet, inaugurations, funrailles... Les sous-prfets sont en gnral attach cette dimension de leur travail, notamment au regard de l'importance que leur prsence revt aux yeux participants. Lors d'un entretien, Claudie Quillien qui fut en poste dans l'arrondissement de Pamiers, faisait remarquer la chose suivante :

42 Jean Leca, La gouvernance de la France sous la Vme Rpublique. Une perspective de sociologie comparative, dans Franois d'Arcy, Luc Rouban (dir.), De la Vme Rpublique l'Europe, Paris, Presses de Sciences Po, p.362.

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 Bien videmment, dans une zone rurale plus qu'ailleurs, le sous-prfet est le reprsentant de l'tat. Je prendrai l'exemple des commmorations. Je n'ai jamais dpos autant de gerbes que lorsque j'tais sous-prfet de Pamiers ! Blague part, les anciens combattants sont trs attachs ces instants de commmoration. C'est trs important puisque l'on incarne l'tat dans ces moments l, mme sous les aspects les plus symboliques...

La prsence d'un haut-commis de l'tat donne une austrit et une solennit toutes particulires aux crmonies auxquelles ils participent, ce qui rend bien souvent la prsence des sous-prfets obligatoire. A la diffrence des lus, on a le sentiment qu'ils s'effacent derrire la raison d'tat. Ce qui, aux yeux des citoyens et la diffrence des lus, les ddouanent des querelles politiques locales. Ce sentiment de dvotion est relativement bien peru et mme apprci par les populations qui reconnaissent en ces hauts-fonctionnaires de terrain des hommes de bien . 2. L'tat par vocation, la dvotion pour vertu : la reconnaissance populaire Une enqute ralise en 1992 par Marie-Franoise Haye-Guillaud, alors prfet du Cantal, nous donne des indications utiles43. Malgr la vtust de l'enqute, on peut prjuger que les rsultats seraient encore aujourd'hui pratiquement similaires. Ainsi, en 1992, l'tude affirmait le sous-prfet comme dvou au service de l'tat pour 93% des sonds, bien inform des affaires locales (87%), impartial (75%) et efficace (76%). Si les sonds remarquent qu'il a moins de pouvoirs que le prfet, ils reconnaissent pourtant sa singularit en notant que son rle principal est de porter la parole de l'tat (35%), qu'il est un mdiateur et qu'il s'acquitte au niveau local de tches de ngociation. Cette enqute confirme le sentiment d'attachement des Franais l'arrondissement et le fait qu'ils ne considrent pas le sous-prfet comme un simple subordonn du prfet mais plutt comme un fonctionnaire singulier aux missions diffrentes mais toutes aussi importantes que celles du prfet.

43 Enqute parue dans la revue Administration, n158, p.149-154.

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Section 4 : Le relais avec les lus et les collectivits locales

Nous n'avons jusqu' prsent pas voqu les interlocuteurs privilgis des sous-prfet, savoir les lus. En effet, nous avons voqu plus haut le rle pivot que joue l'arrondissement, entre dconcentration et dcentralisation. Le sous-prfet est en contact permanent avec l'ensemble des lus de son territoire pour rpondre leurs attentes diverses et varies. Il doit conjuguer l'tat avec les spcificits locales en respectant l'autonomie des collectivits territoriales tout en exerant son devoir de tutelle. 1. Au quotidien avec les lus Il ne se passe pas un jour sans que je reoive, ou que je me rende quelque part, pour rencontrer des lus 44. Les contacts entre les lus et le reprsentant territorial de l'tat sont multiples : dossier de particulier, montage de projets, financements croiss, contrle de lgalit, problmes techniques... Chacun des lus de la Rpublique rencontre forcment le sous-prfet. Certains d'entre eux ont des contacts trs rguliers avec les sous-prfets, tels les maires et les conseillers gnraux. En effet, il parat intressant d'ouvrir une parenthse sur les relations qu'entretiennent les lus avec les sous-prfets car ces derniers le concdent aisment, ils sont leur fonds de commerce . De par le contrle de lgalit et les aspects rgaliens , les maires et les conseillers gnraux sont les interlocuteurs les plus naturels pour le sous -prfet. Les excutifs des conseils gnraux et rgionaux s'adressent plus naturellement au prfet de dpartement et/ou de rgion. Toutefois, les contacts avec les parlementaires sont trs frquents, ces derniers cumulant souvent leur mandat avec une responsabilit locale. Les lus apprcient la prsence du reprsentant de l'tat dans l'arrondissement puisqu'il est une figure lgitime et surtout neutre. Les sous-prfets uvrent aux dossiers, indiffrent au poids politique et aux critres partisans. Dans ce cadre, une fois de plus, ils sont des acteurs incontournables pour leur expertise de l'action publique locale.

44 Propos de Monsieur Jacques Troncy.

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2. Le conseiller Sur les 36 000 communes franaises, on imagine aisment qu'une large majorit des maires a recourt au sous-prfet d'arrondissement comme conseiller. En effet, les diles municipaux sont trs demandeurs de conseils pour le portage et le montage de dossiers. Et ce, en termes de financement crois, de questions juridiques, de relais aussi. L'appui du sousprfet au local est aussi fondamental que celui du dput ou du snateur pour faire valoir un projet Paris. Car pour accder une subvention ou un agrment tatique, il faut que ces derniers usent de tout leur poids pour tre la relation des lus qui n'ont pas de relation Paris. Cette fonction de conseil est vcue comme une assistance lgitime, un juste retour des choses quand l'tat se dsengage de plus en plus, surtout en milieu rural. Face l'augmentation constante des documents rglementaires et la rarfaction des sources de financement, nombre d'lus locaux sont dans le dsarroi. C'est donc sans contrepartie explicite que les sous-prfets acceptent ce rle, nullement mentionn dans les textes, mais tellement prgnant sur le terrain. Cette assistance se justifie au regard de la solidarit qui prvaut entre les communes disposant de peu de moyens humains ou financiers, et l'tat. Dans un certain sens, le sous-prfet est un facilitateur, un rducteur de la complexit administrative qui permet d'extirper les maires de la complexit apparente d'un dossier. Il peut galement les rassurer ou les informer sur les dcisions politiques nationales impactant les territoires. Le sous-prfet est la tte de l'arrondissement mais son mtier est pour une large part indpendant de lactivit principale de celle-ci (dlivrance des titres, administration gnrale) si l'on excepte cette mission de conseil aux lus, le contrle de lgalit et la scurit des tablissements recevant du public. De plus, les lus apprcient la neutralit du sous-prfet. L'avis des haut-fonctionnaires est largement pris en compte par les lus locaux qui apprcient un point de vue dgag des tropismes locaux, des querelles ou des oppositions politiques. Cette fonction de modrateur , de producteur de consensus est rgulirement rappele par les lus qui citent facilement le sous-prfet comme un mdiateur local apprci. Limportance prise par la coopration intercommunale aura des consquences non ngligeables sur lavenir du mtier de sous-prfet. Si le taux dEPCI varie selon les

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territoires45, il reste que plus d'un dixime de la population franaise ne rside pas sur une d'intercommunalit et plus de 4 000 communes restent isoles. De plus, la taille dmographique des communauts de communes qui reprsentent 93% des EPCI reste modeste (aux alentours de 10 000 habitants). Cela explique que le recours aux conseils et l'expertise du sous-prfet nait pas notablement faibli. Les tmoignages le confirment : beaucoup de prsidents de petites communauts de communes ont les mme attentes vis--vis du sous-prfet que les maires des communes modestes. Ainsi, malgr le dveloppement des tablissements Publics de Coopration Intercommunale, la demande de conseil de la part des dcideurs locaux n'a pas connu de diminution, on note mme une lgre inflation. En effet, cette strate administrative supplmentaire a considrablement compliqu le montage de dossiers et les lus locaux aiment pouvoir confronter les points de vue sur des dossiers complexes. Toutefois, on est en droit de s'imaginer que les intercommunalits rcuprant une partie des comptences des anciennes directions dconcentres de l'tat seront en capacit de gnrer une expertise autonome sur un grand nombre de dossiers. Ajoutons cela que la totalit des communes franaises devront faire partie d'une d'intercommunalit d'ici 2013. Citons ici l'exemple de l'urbanisme. Les DDEA doivent fournir une prestation gratuite aux communes rurales en matire de droit des sols ou d'ingnierie technique (l'ATESAT). Dans ces cas l, les maires faisaient directement appel l'expertise de l'tat. A prsent, certains EPCI peuvent s'approprier une partie de ces comptences les communauts d'agglomration et communauts urbaines. Celles-ci doivent alors tre en mesure de fournir une prestation de conseil aux communes membres quivalente celle dlivre alors par la DDEA. On peut supposer que, dans une moindre mesure, il pourrait terme en advenir de mme pour la fonction de conseil des sous-prfets. Au del, en matire de coopration intercommunale, la loi du 12 juillet 1999 dite loi Chevnement donne au prfet le pouvoir de contrler la cration, l'extension et mme les comptences transfres aux EPCI, comme nous l'avons vu avec l'exemple prcdent. Le projet actuel de rforme des collectivits territoriales semble confirmer cette tendance puisque le prfet de dpartement conserve le pouvoir d'initiative en matire d'intercommunalit. On voit donc difficilement comment le prfet pourrait se passer de son ou ses sous-prfet(s) prsent(s) sur le terrain pour juger de l'opportunit de cration ou de modification de la carte des EPCI.
45 Le taux varie entre 70% et 99% selon les rgions et descend au-dessous de 50% en Ile-de-France.

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Toutefois nous n'en sommes pas encore l et les sous-prfets officieront encore longtemps comme conseillers des lus. Nous y reviendrons et cette fonction non ngligeable illustre un autre type de relation entre l'tat et les collectivits, sur un pied d'galit. Cette volution s'illustre mieux au travers du contrle de lgalit. 3. L'exemple du contrle de lgalit La loi du 2 mars 1982 dite loi Defferre supprime le contrle de tutelle a priori qu'exeraient alors les prfets pour y substituer un contrle a posteriori des actes des collectivits territoriales. Cette loi eut l'effet d'une bombe dans notre paysage administratif jacobin, la dcentralisation tant rige comme principe rpublicain. Cette loi avait provoqu un certain malaise l'poque dans le corps prfectoral puisque plusieurs prfets avaient menac de dmissionner46. Depuis, c'est sur sur la base de l'galit entre tat et collectivits que s'exerce le contrle de lgalit. Ainsi, chaque collectivit et tablissement public local doit transmettre au prfet les actes vots en assemble plnire pour que ces derniers soient excutoires47. Le contrle ne s'effectuant non plus sur l'opportunit mais sur la lgalit des dcisions. Le reprsentant de l'tat dans le dpartement a par la suite le pouvoir de dfrer certains de ces actes au juge administratif. Le contrle de lgalit, mme a posteriori, est une composante essentielle du rle rgalien qu'exerce encore l'tat au local. On pourrait y voir une vritable source de contentieux sur les six millions d'actes transmis chaque anne en prfecture. Et pourtant, moins de 0,022% de ces actes font l'objet d'un dfr devant le juge administratif ! On comprend donc ici qu'il ne s'agit pas que d'un traitement contentieux mais d'une vritable coproduction entre les reprsentants de l'tat et les collectivits. Les arrondissements prennent une part non ngligeable dans ce travail de conseil aux collectivits en gnral et aux communes en particulier. En effet, nous l'avons dit plus haut, les sous-prfets entretiennent des liens troits avec les lus qui n'hsitent pas faire appel leur comptence pour tel et tel acte ou pour rdiger correctement une dlibration qui, bien souvent, est calqu sur le modle qu'a transmis bien volontiers le sous-prfet par mail... Mais laissons ici la parole aux sousprfets Cousinard et Troncy:
46 C'est pourquoi un dcret du 10 mai 1982 rappelle toutefois que le prfet est simplement dpositaire de l'autorit de l'tat dans le dpartement . 47 Cela concerne plus de 6 millions d'actes transmis chaque anne, recenss l'article L3121-2 du CGCT.

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 En ce qui concerne le contrle de lgalit, nous avons bien sr un rle de conseil. Il faut tre pdagogique. Exercer le contrle de lgalit en privilgiant la souplesse et larrangement au recours gracieux. Surtout en zone rurale. La part du conseil est fondamentale. Les maires appellent eux-mmes pour savoir comment rdiger une dlibration ! 48

Mais le contrle de lgalit ne se rsume pas cela. Il saccompagne bien videmment dun travail dappui et de conseil avec les acteurs du territoire et les lus. a peut mme aller jusqu la rdaction de certaines dlibrations ! Jaide les excutifs locaux pour le montage de projets, pour leur expliquer certain rouages administratifs et au besoin les aider. Cela va du maire de Castres, aux maires des plus petites communes 49

Les sous-prfets n'exercent pas directement le contrle de lgalit sur toutes les collectivits de l'arrondissement, mme si, dans un fonctionnement normal, ils prennent connaissance de l'ensemble des actes des collectivits de leur arrondissement. Ils les transmettent ensuite en prfecture ; c'est au prfet qu'il revient d'exercer le contrle in fine. Toutefois, il est important de noter que les sous-prfets peuvent justifier certaines dcisions des collectivits auprs du prfet qui coutera attentivement les remarques de son reprsentant dans l'arrondissement. Ainsi, dans l'optique de la modernisation de l'tat qui prvoit de dcharger dfinitivement les sous-prfets du contrle de lgalit50, il ne faut pas sous-estimer le travail fondamental qu'exercent les sous-prfets aux cts des lus. L'tat soutient les collectivits dans un rapport de confiance, supprimer la place de l'arrondissement dans le contrle de lgalit aurait pour effet de dconnecter irrmdiablement l'tat du territoire national et pourrait instaurer une relation de dfiance avec les reprsentants des collectivits et des tablissements publics locaux.

Le sous-prfet c'est donc l'administration chelle humaine , le reprsentant territorial en prise avec tous les pans de la vie de son arrondissement : les citoyens, les associations, les consulaires et surtout les lus. Son rle de conseil est primordial, c'est un facilitateur apprci des lus, notamment pour sa capacit crer le consensus.

48 Cf. interview de Monsieur Cousinard, en annexe. 49 Cf. interview de Monsieur Troncy, en annexe. 50 Cf. infra, directive nationale d'orientation des prfectures.

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Ainsi la fonction a survcu, malgr les alas de l'Histoire, aux redfinitions de l'action publique sur plus de deux sicles. Preuve s'il en est de l'importance d'une prsence de l'tat au plus prs de ses administrs. Cette permanence du corps sous-prfectoral a su voluer au fil du temps malgr la recomposition de l'tat, vivant ainsi le passage de l'action publique aux politiques publiques.

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DEUXIEME PARTIE
UNE FONCTION RENOUVELE :
LE CADRE DES RFORMES

DANS LA PARTIE PRCDENTE NOUS AVONS

LEUR PLACE AUPRS DES ACTEURS LOCAUX. L'TAT ET SON TERRITOIRE.

PU VOIR QUE LES SOUS-PRFETS AVAIENT SU TROUVER RELAI, L'ARRONDISSEMENT EST LE LIEN QUI UNIT

ULTIME

LES

TEXTES DFINISSENT POURTANT MAL OU PARTIELLEMENT CE RLE DE

MDIATEUR AUPRS DES CITOYENS OU DES LUS.

DANS

CETTE SECONDE PARTIE, NOUS NOUS ATTACHERONS DFINIR PLUS CLAIREMENT LES

FONCTIONS DU SOUS-PRFET DANS SON ARRONDISSEMENT POUR ESSAYER D'EN DONNER UNE DFINITION PLUS COMPLTE QUE LES TEXTES ADMINISTRATIFS.

IL

APPARAT NCESSAIRE DE DPASSER LE CADRE

PUREMENT JURIDIQUE QUI ENSERRE LE MTIER POUR SE DEMANDER CE QUE RECOUVRE RELLEMENT LA NOTION

D'ANIMATEUR

DU DVELOPPEMENT LOCAL DANS CETTE PARTIE.

? C'EST NOUS

CETTE QUESTION QUE NOUS NOUS ENSUITE D'CLAIRER CES

ATTACHERONS

RPONDRE

ESSAYERONS

CONCLUSIONS LA LUMIRE DES RFORMES ACTUELLES DE L'TAT,

RGPP ET LOLF PRINCIPALEMENT.

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CHAPITRE 1

LE MDIATEUR D'ACTION PUBLIQUE

_________________________________

Le titre de ce chapitre reprend volontairement un vocable chers aux sociologues, et notamment aux sociologues de l'action publique. Nous allons voir dans ces quelques pages que les constats raliss prcdemment sont les ferments d'une analyse qui dpasse le cadre juridique stricto sensu de la fonction.. Loin d'tre exhaustif propos du mtier de sous-prfet d'autres ont su le faire avant, ce travail cherche galement illustrer un nouveau modle d'action publique, le visage d'un nouvel tat. En effet, nous avons d'ores et dj pu constater plusieurs lments : La permanence du mtier de sous-prfet malgr les alas politiques et administratifs ; Paradoxalement, la mutation des missions et du paysage administratif et institutionnel franais ; La relation privilgi des sous-prfets avec les diffrents acteurs d'un territoire. Tous ces lments appellent une vritable analyse qui doit dpasser le champ de la simple statistique. Les sous-prfets sont les oublis de l'administration d'tat alors qu'ils sont pourtant les faiseurs de politiques publiques au plus prs du terrain. Dans cette partie, nous devrons nous attacher analyser ces facteurs, les lier ensemble afin de dterminer des pistes de rflexion sur la mise en uvre des politiques publiques au niveau territorial et les interactions avec les acteurs locaux. Ces diffrents lments nous permettront d'esquisser une nouvelle dfinition actualise du mtier de sous-prfet d'arrondissement.

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Section 1 : De l'animateur du dveloppement local au mdiateur de politiques publiques

Dans une conception simple et verticale du pouvoir politico-administratif, le sousprfet ne serait que le dernier des relais de la machine tat dans les territoires. Pourtant ce serait sous-estimer les interactions locales, dont la plus emblmatique reste la collusion entre notables et haut fonctionnaires comme nous l'avons vu51. Les sous-systmes locaux sont au moins aussi importants dans la mise en uvre des politiques publiques que leur laboration Paris. On ne compte plus le nombre d'initiatives plbiscites sur le papier qui se sont choues sur le terrain faute de mise en uvre efficace. Les gouvernements centraux tendent de plus en plus prendre conscience des effets pervers des politiques publiques et revoient leur manire de procder. Ainsi, Claudie Quillien fait remarquer que l'exprimentation des politiques publiques sur des chelons tests est de plus en plus la rgle (le Revenu de Solidarit Active avait par exemple tait essay dans quelques dpartements avant d'tre mis en place au niveau national). Les sous-prfets d'arrondissement ne sont donc pas que des animateurs du dveloppement local pour la simple et bonne raison que le dveloppement local ne se dcrte pas. L'tat fait ici appel leurs comptences d'expert et de coordonnateur pour dcliner au mieux les politiques publiques nationales dans leur arrondissement. La vocation interministrielle de leur fonction, rappele dans les rcents dcrets, en est la preuve. Pour analyser un peu plus en profondeur le rle des sous-prfets dans la bonne conduite de l'action publique, il conviendrait ici de tirer quelques enseignements de la sociologie de l'action publique par le biais de plusieurs concepts dont notamment celui de mdiateur de politiques publiques . 1. Quelle(s) politique(s) publiques(s) ? Nous l'avons vu plusieurs reprises, si les lois et les rglements sont les mmes sur tout le territoire national, les situations locales sont loin d'tre aussi homognes. Par exemple, les problmes d'emploi sont trs diffrents d'un territoire l'autre : dynamisme, reconversion,
51 Cf. Pierre Grmion, Le pouvoir priphrique, op. Cit.

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crise... Les sous-prfets doivent en quelque sorte jouer une mme partition mais de faon diffrente selon l'arrondissement. Avant d'aller plus loin dans l'analyse, il apparat donc utile de dfinir pralablement le terme de politique publique . Le sociologue Pierre Muller, dans sa thorie globale de l'tat en action, voque la notion de politique publique 52. Le chercheur propose de dfinir scientifiquement ce terme qui souffre plusieurs acceptions puisqu'il est aussi bien utilis par les chercheurs que par les pouvoirs publics ou les mdias. Pour ce faire, il propose de penser les politiques publiques non plus comme une manire d'atteindre un objectif mais plutt comme une fin en soi. Les politiques publiques sont ses yeux des lieux qui regroupent un ensemble d'lments htrognes (procdures administratives, fonctionnaires, hommes politiques, temps...) que partagent des acteurs multiples. Prenons l'exemple de la politique de lutte contre le chmage aujourd'hui totalement institutionnalise. Cette dernire mobilise des milliers de personnes, des fonds publics, des fonctionnaires... ce qui en fait un vritable systme indpendant de l'tat lui-mme. Prise dans cette acception, la notion de politique publique est plus large et recouvre tous les niveaux de langage dont nous avons parl. Une politique publique n'est donc pas uniquement ce que dcrte l'tat, c'est aussi ce que devient un programme lorsqu'il est mis en place sur le terrain, alors que d'autres acteurs (collectivits locales, associations, syndicats...) s'en emparent. Dans un contexte d'autonomisation des partenaires institutionnels, la politique publique en est le barycentre. Les travaux de Pierre Muller et Yves Surel53, ainsi que d'autres situs dans la ligne de la sociologie amricaine54, ont notamment dmontr cette autonomie croissante des institutions. Dans un tat de plus en plus dcentralis, le maillage politique et administratif se densifie, augmentant encore ce phnomne d'autonomisation. Cette dfinition fait des politiques publiques des objets part entire qui font le lien entre ces diffrentes sphres indpendantes. Le volontarisme politique, intrinsquement li l'ide de rforme, se heurte donc aux difficults de la mise en uvre. Le dfi politique ne rside donc pas tant dans la bonne rforme que dans sa ralisation concrte au plus prs des citoyens.
52 Les politiques publiques , Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, 2009, 128 p., 8e dition, 2002. 53 Pierre Muller et Yves Surel, L'analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, collection Clefs , 1998. 54 Les sociologues amricains avaient, ds les annes 1970, entams ce retour vers le terrain, en n'tudiant plus l'tat par le haut mais par le bas . Cherchant comprendre les vritables impacts des rformes sur les catgories concerns. Des chercheurs comme JL Pressman et Aaron Wildawski (cf. bibliogaphie) ont ds lors pu montrer combien des programmes publics populaires et consensuels taient difficiles mettre en place. Cela a donn lieu une vritable thorie de l'effet pervers qui a ensuite t beaucoup tudi puis s'est diffuse dans la sociologie franaise sous le nom de sociologie de l'action publique.

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Pierre Muller voque ensuite ceux qu'il appelle les mdiateurs de politiques publiques . Il s'agit d'acteurs qui, un moment donn, ont une vision globale des interactions complexes engendrs par le programme public et donnent ainsi une certaine cohrence celui-ci. Ce concept beaucoup plus large de politique publique est intressant plusieurs gards. D'une part, il permet d'ouvrir le champ de l'action publique en ne le limitant ni aux aspects juridiques ni la sphre de la fonction publique. D'autre part, la notion de politique publique permet de dpasser la diffrenciation entre sous-systmes tels que les avait dfini Pierre Grmion, puisque leur conception thorique est toute aussi importante que leur mise en uvre. Dans cette vision, on ne se limite donc pas l'apprhension de deux sous-systmes tels qu'il a pu les dcrire. Les institutions apprennent les unes des autres et leurs actions se compltent, parfois de faon involontaire, crant ainsi des externalits positives ou ngatives. Cette thorie de l'tat en action peut nous permettre de dfinir de faon plus globale la fonction des sous-prfets dans ce systme de politiques publiques. Aussi, nous pouvons retenir la dfinition que donne Jean-Claude Thoenig d'une politique publique :
Une politique publique se prsente sous la forme d'un programme d'action propre une ou plusieurs autorits publiques ou gouvernementales. Une politique publique est un problme en tant qu'elle se situe dans un contexte social spcifique, par rapport des enjeux, des populations, des structures. 55

2. Donner du sens l'action publique Dans cette thorie intressante de l'action publique, on est mme de retrouver tous les lments qui font la complexit du mtier de sous-prfet et que nous avons pu voquer prcdemment. A la croise des chemins entre la mise en uvre des politiques publiques et leur conception, ils deviennent des interfaces de premire importance. Sources d'information sur la russite des programmes publics, ils nourrissent les pouvoirs publics d'une exprience de terrain solide permettant d'amliorer les actions engages. Dans l'autre sens, de par leur expertise de l'tat, de ses procdures et de son fonctionnement, les sous-prfets fournissent aux acteurs locaux (au premier rang desquels les lus) des informations et une aide prcieuses. Si les politiques publiques sont un enchevtrement institutionnel mlant moyens et
55 In Sociologie des politiques publiques, Yves Mny, Jean-Claude Thoenig, op. Cit.

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objectifs, les sous-prfets sont au carrefour des sphre locales et globales. Plus que des animateurs passifs du dveloppement local, terme gnrique peu mme de prciser leur fonction, les sous-prfets d'arrondissement sont des acteurs essentiels dans la conduite des politiques publiques : ils donnent du sens l'action publique. Cette vision du corps peut apparatre comme trs subjective mais a le mrite d'englober et dfinir de manire complte le rle des sous-prfets. Ils sont devenus de vritables mdiateurs de politiques publique au sens de Pierre Muller. Par ailleurs, on dcouvre ici un lment de recomposition de leur fonction. Cette ralit actuelle n'tait surement pas similaire lors de la cration des arrondissements. La dcentralisation a acclr ce mouvement vers une conception plus mallable des politiques publiques, donnant un relief considrable au mtier de sous-prfet. En effet, de manire intuitive on serait amen dire que les prrogatives de l'tat diminuant, les sous-prfets furent relgus des missions de gestion. Bien au contraire, leur rle de coordonnateur de mdiateur- ne s'en est retrouv que renforc... d'une autre manire. Versant moins dans l'injonction, moins tuteurs, ils sont aujourd'hui les allis des acteurs du territoire. S'il est difficile de trouver des textes dfinissant clairement la fonction de sous-prfet, cela s'explique en partie parce que ce rle de mdiateur de politiques publiques est aussi difficile dfinir qu'il est difficile accepter pour l'tat. L'volution du mtier de sous-prfet vers cette part croissante de mdiation a t acclr par la dcentralisation et les diffrents mouvements de rforme de l'tat. Le corps et le mtier ont volus, la place toute particulire des sous-prfets dans l'organisation administrative de l'tat leur a permis d'anticiper ces changements.

Section 2 : Le sous-prfet, dernier garant de l'intrt gnral ?

Avec ce titre volontairement provocateur, nous touchons directement au cur de mtier tel que dfini par la loi du 28 pluvise an VIII. En effet, en tant que reprsentant de l'tat au plus prs des territoires, le sous-prfet d'arrondissement veille la mise en uvre des politiques publiques mais aussi au respect de l'galit et de la lgalit rpublicaine sur tout le territoire.

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Dans l'idal dmocratique, le sous-prfet est un des rouages de l'excutif mme de faire respecter la volont publique, celle du gouvernement et du Parlement, par le biais du pouvoir rglementaire qui lui est confr. L'hritage politique et institutionnel franais confond ainsi intrt national et intrt gnral. Les nouveaux modes d'action publique nous amnent revoir en partie ce constat l'aune des questions de dveloppement harmonieux des territoires. 1. Renouer avec la solidarit La dcentralisation induit une vritable schizophrnie pour le corps prfectoral dans son ensemble : La Rpublique est indivisible. [] Son organisation est dcentralise 56. Dans ces conditions, trouver le bon mode de gouvernement au niveau local tient d'un jeu d'quilibriste pour l'tat. Si la tutelle de l'tat sur les collectivits a disparu, on relve que l'tat joue le rle de grand frre dans le cadre de la solidarit entre les personnes publiques. Des financements croiss au contrle de lgalit, en passant par les politiques publiques rgaliennes, l'tat est aux cts des collectivits pour progresser dans un esprit de coopration plus que de tutelle. C'est cette nouvelle composition de l'action publique, encore peu perceptible par le grand public, au cur mme du mtier de sous-prfet d'arrondissement, que nous allons approfondir. En effet, c'est dans une optique bien moins coercitive de l'tat envers les collectivits locales que l'on retrouve le cur de mtier des sous-prfets : assurer la cohsion des territoires. Les intresss eux-mmes le disent : loin des considrations partisanes, ils servent exclusivement l' intrt du territoire. Souvent les solutions existent mais les gens passent ct parce quils ont trop dans le conflit, persuads quils sont davoir raison 57. Mme s'ils servent les intrts de l'tat, le sentiment du dsintressement est trs fort chez ces hautsfonctionnaires. Ceci est aussi li leur forte mobilit professionnelle et au fait qu'ils s'engagent, sans parti pris, pour le poste auquel ils sont nomms. Monsieur Jacques Troncy prenait l'exemple des financements croiss pour des projets et son constat tient en une phrase simple : qui aujourd'hui est capable de mettre tous les acteurs autour d'une table ? . En effet, dans des dossiers complexes, seul l'tat a encore la capacit de runir tous les acteurs pour faire avancer un dossier.
56 Constitution de la Vme Rpublique, article I. 57 Cf. interview du sous-prfet Cousinard en annexe.

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C'est au travers de cet exemple que l'on ressent le nouveau rle qu'endosse aujourd'hui l'tat envers les collectivits locales. Nous quittons le paradigme de l'tat providence pour glisser vers celui de l'tat rgulateur ; rgulateur conomique, social et culturel. l'tat ne se place ni au-dessus ni au-dessous, mais aux cts des autres pouvoirs publics locaux. Nous pourrions ici faire une analogie avec le fonctionnement de l'union europenne en parlant d'un principe de subsidiarit s'exerant sur les territoires, au profit de l'tat. Cette volution conduit naturellement les fonctionnaires d'tat se considrer comme les derniers garants de l'expression de l'intrt gnral. Pourtant, ce qui merge au final, c'est une nouvelle forme de solidarit retrouve, non pas sur un pied parfait d'galit, mais sur des postures rciproques qui tendent y concourir. La dcentralisation semble ainsi avoir ncessit la ralisation d'une volution du rle de l'tat lui-mme. D'un pouvoir de dcision arbitraire, le pouvoir tatique a gliss vers un pouvoir d'arbitrage, d'influence et d'animation. Les sous-prfets sont l'avant garde de ces profonds changements de style de gouvernement , pour reprendre un vocabulaire cher Jacques Lagroye58. La nature de la relation qui tend se tisser entre ceux que Pierre Grmion appelait jadis les notables d'un territoire et les hauts-fonctionnaires, est en mutation profonde. Les sous-prfets, mdiateurs de politiques publiques comme nous l'avons vu, ne tendent-ils pas devenir des experts du territoire ? 2. Le sous-prfet dveloppeur La notion d'ingnierie du dveloppement territorial est une ide au final assez simple : faire concorder les intrts des acteurs d'un mme territoire pour atteindre un objectif commun de dveloppement durable et harmonieux ; il s'agit en quelque sorte de faire merger une matrise d'ouvrage territoriale . Dans cette mtaphore urbanistique, les sous-prfets pourraient tre assimils des assistants matrise d'ouvrage . De par leur connaissance la fois des territoires, des acteurs locaux mais aussi des procdures administratives et des modes de financements, ils contribuent faire merger une notion prenne d'intrt gnral. Les sous-prfets cumulent aujourd'hui toutes les comptences et les qualits requises pour raliser ce que l'on appelle de l'ingnierie de dveloppement territorial. Ils oprent des diagnostics territoriaux, laborent conjointement avec les lus des stratgies de
58 Jacques Lagroye (avec Bastien Franois et Frdric Sawicki), Sociologie politique, op. Cit.

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dveloppement, animent des rseaux, mobilisent les acteurs, ralisent des prestations de service et assistent le montage de projets. Si les sous-prfets sont porteurs d'une ingnierie, on peut faire un parallle avec les services qu'offre d'ores et dj l'tat. L'assistance technique de solidarit et d'amnagement du territoire (ATESAT) est un service, certes plus technique, mais de mme nature : l'tat fournit aux autres acteurs plublics une comptence titre gratuit, allant dans le sens du bien tre collectif. On retrouve ici la dimension de solidarit le mot figure mme dans le sigle de l'ATESAT - que nous venons d'voquer. lment intressant, dans la recomposition du rle de l'tat au local, on note que son ingnierie se tourne principalement vers l'assistance matrise d'ouvrage, dlaissant une partie de la matrise d'uvre. Nanmoins, plusieurs structures existent dj au niveau local pour porter le dveloppement territorial, notamment au niveau infra-dpartemental : agences d'urbanisme, services des collectivits locales...59 Il est ncessaire de prendre en compte ce maillage dj bien resserr des structures infra-dpartementales de dveloppement. Pourtant, les services de l'tat ne sont pas 'qu'un acteur de plus'. Les parties prenantes d'un projet le reconnaissent volontiers, le sous-prfet conserve un rle d'assemblier que peu d'autres personnes seraient mme de mener de faon aussi lgitime. Selon les projets, il va sans dire que la demande d'expertise et de conseil variera. Par exemple, dans la cration d'un schma de cohrence territoriale (SCOT), le sous-prfet est directement associ au projet puisque la loi prvoit la participation des services de l'tat ds le dbut du processus. En revanche, dans le cadre d'un contrat de Pays, l'intervention du sous-prfet n'est pas obligatoire mais il peut tre appel participer afin de passer des ides l'action. Ce qui est bien souvent le cas. Dans tous ces domaines, le sous-prfet est porteur d'un savoir et d'informations que l'on peut rsumer en ces termes : le dire de l'tat . Ds lors, il peut anticiper et prvoir des procdures que n'auraient pas peru les lus. Plus les projets sont complexes, plus les acteurs sont nombreux et plus cette capacit de coordination des sous-prfets destination de la matrise d'ouvrage territoriale s'en trouve renforce. De plus, le dveloppement territorial ne saurait se rsumer au dynamisme conomique. Jacques Chevalier fait remarquer que le dveloppement local n'est pas une simple variante du dveloppement conomique, dont il ne ferait que reproduire les lois en les spcifiant . Le
59 Certaines collectivits locales disposent parfois d'un service propre ddi l'ingnierie de dveloppement territorial ou de services dconcentrs (maisons du dpartement), comme c'est le cas en Ille-et-Vilaine.

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dveloppement local suppose donc l'existence de sous-ensembles relativement intgrs et solidaires, suffisamment vastes pour permettre des interdpendances significatives permettant de dvelopper une stratgie autonome de projet de territoire. Ainsi, l'administration ne peut rellement participer de ce modle que si elle dispose d'une proximit suffisante, en phase avec les rseaux et les sous-systmes locaux. Le reprsentant de l'tat dans l'arrondissement est un dveloppeur par nature, plus mdiateur que prescripteur. Pourtant, cette nouvelle facette du mtier qui tend constituer le cur de la fonction de sous-prfet n'est pas sans crer quelques problmes. Tout d'abord, sortis de la parole de l'tat , les sous-prfets peuvent souffrir d'un manque de reconnaissance. Ils peuvent avoir le sentiment que leur travail d'assistance matrise d'ouvrage se limite des conseils sur les procdures administratives ou le calendrier des projets. Ensuite, cette activit de conseil auprs des collectivits porte en elle une contradiction avec laquelle il faut composer : concilier harmonieusement conseil et contrle. Enfin, les sous-prfets souffrent galement d'un manque de reconnaissance de l'ingnierie qu'ils apportent puisqu'ils ne sont pas forcment reconnus comme personnes ressources par le grand public. Les collectivits forte capacit d'tudes, comme les conseils rgionaux, clipsent parfois totalement le rle qu'ils peuvent jouer dans le montage de dossiers complexes. Si l'action publique locale tend se modifier voire se complexifier, laissant apparatre de nouveaux acteurs, l'tat quant lui cherche changer sans changer. Imbriqu partout dans la socit, il cherche entretenir le mythe de la continuit alors que sa place volue. On assiste une vritable ractualisation de la dmarche de l'tat dans les territoires. Puisant sa lgitimit dans sa capacit tre un arrangeur , le sous-prfet y participe amplement.

Section 3 : Des politiques publiques de plus en plus territorialises

Plus que des animateurs du dveloppement local , les sous-prfets tendent plutt devenir des mdiateurs de politiques publiques. Si le pouvoir de l'tat s'est considrablement rorient, la manire de mettre en uvre son action dans les territoires, aussi. S'il n'est plus l'unique instigateur de l''action publique au niveau territorial, il reste un acteur pour le moins influent. Cette nouvelle dialectique de l'action publique dans une France dcentralise, sous 49

entend une territorialisation toujours plus forte des politiques publiques, mme les plus rgaliennes ; savoir la scurit publique, le dveloppement conomique, l'emploi et la formation ainsi que la prvention des risques. 1. La scurit publique La scurit publique est une priorit sans cesse raffirme depuis plusieurs dcennies prsent. Le ministre de l'Intrieur insiste fortement auprs des sous-prfets sur l'obligation qu'ils ont de maintenir au plus bas les chiffres de la dlinquance, quand ce sujet est une des premires proccupations des franais60. L'arrondissement est relativement bien insr et adapt pour rpondre cette exigence. Les sous-prfets animent pour la plupart les conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance aux cts des maires, ils y reprsentent plus que jamais l'tat rgalien. De mme ils participent la mise en place des contrats locaux de scurit. La scurit publique n'est pas devenu obsolte dans le mtier de sous-prfet, bien au contraire, il s'agit peut tre mme en partie de son avenir. La multiplication des lois et rglements en la matire a dcupl les interlocuteurs potentiels (directeurs d'tablissement scolaires, animateurs locaux de prvention....) tout autant que la dcentralisation61. La scurit publique est l'exemple phare d'une politique publique territorialise. A ce titre, les sous-prfets possdent toutes les qualits requises pour y rpondre au mieux : connaissance des situations locales, capacit adapter les dispositifs de scurit et vrifier leur mise en uvre, capacit solliciter les maires et donc les polices municipales. De plus, garants de la scurit publique sur le territoire de l'arrondissement, ils doivent s'assurer du respect a minima des lois et rglements applicables afin d'assurer l'galit des droits et devoirs sur tout le territoire national.

60 Ce qui fit dire Jacques Troncy, sous-prfet de Castres : Je pense que nos concitoyens sont encore trs attachs aux fonctions rgaliennes quassure ladministration prfectorale, notamment en terme de scurit publique. . 61 Depuis 2002, prs d'une vingtaine de lois concernant la prvention de la dlinquance et la scurit publiques ont t promulgues, dont certaines induisant de trs lourds changements dans les pratiques de police.

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2. Emploi, politique de la Ville et cohsion sociale Autre politique publique phare, la politique de la Ville - qui englobe logement, renouvellement urbain, dveloppement durable et amnagement du territoire, est un chantier qui ne peut se concevoir sans l'intervention tatique. Depuis le 1er janvier 2007, les contrats urbains ont remplac les contrats de ville. En la matire, l'action publique privilgie un chelon de proximit, se reposant beaucoup sur l'articulation entre les communes et l'tat. Les sous-prfets y tiennent un rle important puisqu'ils sont la voix de l'tat dans leur arrondissement. Le sous-prfet est un acteur incontournable de toutes les procdures d'urbanisation majeures, dont notamment les dossiers ports par les villes de l'arrondissement l'attention de l'agence nationale de renouvellement urbain (ANRU).

L'arrondissement a une place historique en matire de lutte contre le chmage. C'est une politique publique considre par beaucoup de sous-prfets comme passionnante et fondamentale :
Prenons l'exemple d'une politique publique que j'affectionne plus particulirement et qui est trs importante sur le terrain : la politique de l'emploi. Dans les territoires, le sous-prfet est un acteur clairement identifi du champ de l'action sociale et conomique, notamment par les associations. C'est trs important puisque tout le pan social de notre activit doit se faire en partenariat avec les acteurs de l'arrondissement (DDASS, collectivits...) 62

C'est une mission qui rpond l aussi une des proccupations les plus importantes des Franais. Ds l'apparition de l'tat providence, les arrondissement se sont vus doter des comptences pour traiter la question du chmage, de l'insertion professionnelle et du dveloppement conomique. Prsidant les comits de bassin d'emploi, les sous-prfets avaient la charge de les animer afin de rsorber principalement le chmage des jeunes et les trop longues priodes d'inactivit. La crise des annes 1970 et ses consquences sur la croissance franaise ont consacr leur rle en la matire. Les diffrentes politiques publiques en faveur de la lutte contre le chmage se sont toujours appuyes sur les capacits d'initiative des prfets et des sous-prfets.

62 Cf. interview de Claudie Quillien.

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Lors de la mise en place du revenu minimum d'insertion (RMI)63, si le dpartement a eu le prendre en charge au titre de la comptence action sociale , il s'est agi d'une cogestion avec les services de l'tat. A ce titre, les commissions locales d'insertion taient prsides, dans la grande majorit des cas, par un sous-prfet. Ce double regard sur l'attribution de ces aides sociales permettait une fois de plus aux sous-prfets de s'assurer de la bonne articulation entre les objectifs nationaux et la mise en uvre locale du dispositif RMI. En matire de logement, les sous-prfets prsidaient galement les commissions de fonds de solidarit du logement, autre politique publique co-finance par les conseils gnraux et l'tat. Plus rcemment, la mise en place du revenu de solidarit active se base sur un fonctionnement similaire, c'est dire un co-financement assur par l'tat et les conseils gnraux. Tous ces dispositifs de cohsion sociale, et bien d'autres, font ressortir, d'une part le rle moteur du sous-prfet et des services dpartementaux dans la mise en place du systme et l'animation des rseaux et, d'autre part, la capacit d'entranement du sous-prfet fdrer les acteurs d'un territoire. 3. Prvention et gestion des risques La prvention des risques au sens large et notamment la concertation avec les lus lors de llaboration des plans de prvention des risques naturels et technologiques (PPRN) mobilisent grandement les sous-prfets darrondissement. Le risque dinondation tant le plus important, diffuser les PPRN constitue une priorit pour les prfets et les sous-prfets.

En matire de scurit civile, la loi du 1er aot 2004 sur la modernisation de la scurit civile prvoit la cration dune rserve communale de scurit civile charge en cas de catastrophe dapporter un appui aux missions de secours ainsi que llaboration de plans communaux de sauvegarde (PCS). Ces dispositifs permettront la mise en place d'une organisation adapte en matire d'alerte et d'information des personnes, comme en matire de secours et d'accompagnement des populations en cas d'accident ou de catastrophe naturelle. Rcemment, la tempte Klaus dans les Landes ou Xynthia en Charentes-Maritimes, ont alert les populations et les pouvoirs publics sur cette notion de gestion de crise. A n'en pas douter, la lutte contre les risques naturels sera une composante importante du mtier de sous-prfet
63 Loi du 1er dcembre 1988.

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dans l'avenir. Dans ce domaine, la priorit devra tre donne la mutualisation et la coordination des services de l'tat avec les collectivits locales. L encore, qui mieux placs que les sous-prfets pour s'acquitter de ces missions ? Le sous-prfet de Dax, Jacques Delpey, en poste lors du passage de la tempte Klaus sur le territoire landais, a soulign le rle jou dans ces situations extrmes par l'arrondissement en matire de coordination et d'efficacit d'intervention. Quant elle, Claudie Quillien garde un trs fort souvenir de son action en faveur du PPRN dans son arrondissement :
Ce plan64 a mobilis l'ensemble des services de l'tat d'un mme territoire. Avec le sous-prfet de Muret, nous avons du mobiliser l'ensemble des acteurs du territoire (les lus notamment) afin de leur expliquer avec pdagogie le plan. Ainsi, l'interministrialit des programmes est une vritable ralit qui doit se retranscrire sur le terrain. C'est par ailleurs ce qui est en train de se faire avec la rforme des administrations dpartementales.

Si les politiques publiques nationales rpondent de plus en plus une obligation de se territorialiser, les sous-prfets, au regard de leur prsence sur le terrain, sont des fonctionnaires mme de rpondre ces exigences. Leur ancrage territorial fait d'eux bien plus des mdiateurs de politiques publiques que des simples animateurs du dveloppement local. Ayant apprhend les mutations en cours et venir de l'tat-rgulateur, les sous-prfets ont dj su participer aux nouveaux modes de gouvernement des territoires.

64 Il s'agit d'un PPRN mis en place notamment au regard des crues de la Garonne, cheval entre les dpartements de l'Arige (09) et de la Haute-Garonne (31).

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CHAPITRE 2

SOUS-PRFET, LA VOCATION DU TERRITOIRE

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Si les sous-prfets sont connus et reconnus au niveau local, il convient prsent de s'intresser plus particulirement qui sont les sous-prfet ? Les territoires sont loin d'tre homognes et on imagine aisment que la reprsentation de l'tat varie fortement en fonction des problmatiques locales mais aussi de la personnalit des sous-prfets. Dans ce chapitre, nous allons nous arrter sur des lments tout aussi importants que l'volution des missions des arrondissements : la place des hommes dans les territoires. N'oublions pas que le sous-prfet aux champs dont nous avons parl en introduction est profondment li aux arrondissements ruraux. L'assignation rsidence dans l'arrondissement impos aux sous-prfets a contribu rendre incontournable l'htel de la sous-prfecture. De mme, on imagine bien que le territoire dans lequel se trouve la sous-prfecture influence les missions et la fonction mme. On n'a pas la mme apprhension du poste Pamiers (Arige), Aubusson (Creuse), L'Ha-les- Roses (Val-de-Marne) ou Forbach (Moselle) ! A ce titre, nous nous pencherons plus particulirement sur la place des sousprfectures en milieu rural ou faiblement urbanis et leur impact sur la fonction. Nous verrons galement qui sont les sous-prfets d'aujourd'hui. Cette analyse nous permettra ensuite de revenir sur notre problmatique initiale pour replacer ce chapitre dans une optique plus globale de la redfinition actuelle du mtier de sous-prfet.

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Section 1 : La personnalit du sous-prfet

Il serait vain de prtendre prsenter ici une typologie des personnes ayant les qualits requises pour exercer la fonction. Il n'y a pas de profil type du sous-prfet , car mme si beaucoup sont issus des mmes coles, les personnalits, les caractres, la formation, les motivations et mme les centres d'intrt influencent beaucoup la manire dont ils pratiquent leur mtier. Une hagiographie du corps sous-prfectoral nous ferait coup sr remarquer l'ouverture de la fonction et la diversit des parcours, puisque certains sous-prfets actuels ne sont pas forcment issus de l'administration d'tat voire viennent du secteur priv pour certains. C'est une tendance assez gnrale d'ouverture du corps. Par exemple, Jacques Troncy, sous-prfet de Castres, a dbut sa carrire dans la fonction publique territoriale. Toutefois, au fil des entretiens et des discussion avec les sous-prfets et leur entourage, on remarque des similitudes dans les comportements, lies aux particularits uniques du mtier de sous-prfet d'arrondissement. 1. L'obligation de rsidence dans l'arrondissement : un isolement ? Depuis la cration des 342 arrondissements franais, les sous-prfets sont obligs de rsider dans le chef-lieu. C'est cet lment qui a, en partie, contribu faire du mtier une vocation . 189 arrondissements ont moins de 100 000 habitants et 50 d'entre eux en ont moins de 50 00065. Ainsi, la carrire de sous-prfet s'exerce en grande partie dans des villes moyennes o l'on a pu dnoncer la fois un isolement professionnel et familial. Bien souvent, un logement de fonction est mis la disposition du sous-prfet et de sa famille s'il en exprime le besoin. L'obligation de rsidence ne concerne pas le logement de fonction mais les limites administratives de l'arrondissement. Toutefois, bien souvent et surtout en milieu rural, les sous-prfets privilgient leur logement de fonction. L'obligation de rsidence conduit parfois voquer un mal-tre des sous-prfets, assimilable un sentiment d'isolement. Du point de vue personnel, le ministre de l'Intrieur a pu noter plusieurs reprises que l'isolement familial est un phnomne croissant et proccupant . L'obligation de rsidence est principalement mis en cause dans ce dficit d'panouissement personnel, on note par ailleurs un accroissement du taux de sous-prfets clibataires. Mme sil est admis que le
65 Cf. carte en annexe.

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mtier se choisit en couple, il est parfois difficile que le conjoint sacrifie son mtier ou sa carrire du fait des affectations successives. Or, la dure de sjour et les incompatibilits professionnelles limitent souvent les opportunits d'emploi du conjoint proximit du lieu daffectation. D'un point de vue professionnel, ce sentiment d'isolement peut trouver plusieurs explications. Le mode de management du prfet vis vis de ses subordonnes en poste dans les arrondissements est parfois mis en cause. Ainsi, lors des chantiers de modernisation de l'tat, les sous-prfets de sont plaints de ne pas avoir t assez consults alors qu'il sont les haut-fonctionnaires les plus au contact des territoires. De plus, aprs les rformes et le renforcement des comptences rgionales66, les sous-prfets ont toujours aussi peu de contacts avec les secrtaires gnraux aux affaires rgionales (SGAR) et participent rarement aux stratgies de mise en uvre des politiques publiques. Si les SGAR fournissent beaucoup d'informations l'attention des prfets, les sous-prfets subissent souvent un manque d'information patent, trs prjudiciable leur travail. Cet isolement professionnel sexplique aussi par un manque de travail en rseau au sein mme de lquipe des sous-prfets d'un dpartement. Lchange dinformations, la coopration sur des problmatiques communes ne sont pas forcment dans la tradition : derrire la faade de bonne camaraderie, les sous-prfets sont souvent en concurrence dans leur valuation par le prfet. Cela peut les conduire considrer larrondissement comme un pr carr et travailler de faon isole par rapport leurs collgues. Enfin, notons qu'une quipe rduite de cadres en poste dans la sous-prfecture constitue galement un facteur d'isolement professionnel. Le sous-prfet a peu de collaborateurs de niveau A et B auprs de lui et ceux-ci sont mobiliss par la gestion au quotidien ; quil sagisse de lencadrement des quipes charges des tches de rglementation ou du contrle de lgalit. Les collaborateurs mme d'pauler le sous-prfet dans ses missions quotidiennes, voire l'assister ou le remplacer dans des runions, sont rares. Parfois, un mauvais management de l'quipe de la sous-prfecture peut conduire des msententes entre les personnalits.

66 Pour plus d'informations, cf. partie II, chapitre 3 du prsent mmoire.

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2. Disponibles A la fin de chacun des entretiens, les sous-prfets rencontrs dans le cadre de ce travail de recherche ont accept de rpondre cette question : quels sont pour vous les adjectifs adquats pour dcrire les qualits essentielles d'un sous-prfet ? Si les rponses ont vari dans les suites de mots, l'un d'entre eux est toujours revenu en premire position : disponible . La permanence de l'expression met en lumire plusieurs traits de caractre qu'il n'est en gnral pas difficile de distinguer chez les sous-prfets. Leur motivation est trs leve et ils sont pour beaucoup d'entre eux des passionns du travail sur le terrain, au contact des populations et des acteurs locaux. Ainsi, ce got pour l'action est-il unanimement reconnu et salu par les lus locaux qui dplorent d'ailleurs bien souvent des affectations juges bien trop courtes. Au-del, l'ge, la situation familiale, les occupations jouent un rle essentiel dans ce mtier qui repose en grande partie sur un grand sens du relationnel et du consensus. Un sousprfet amateur de sports collectifs trouvera un terrain de jeu inespr le samedi dans les stades de rugby de Castelsarrasin, Castres, Bziers ou Dax ; et d'autant plus d'occasions de discuter en toute convivialit avec les acteurs locaux qui se retrouvent les aprs-midi de match. Une manire aussi efficace d'aborder les dossiers qu'une runion en sous-prfecture ! De mme, les motivations et l'intrt personnel pour certaines problmatiques plus que pour d'autres entrainent certains sous-prfets s'impliquer plus particulirement sur certains dossiers.

Ainsi, plusieurs sous-prfets rencontrs ont pu comparer leur mtier une profession librale. Le sous-prfet doit faire son poste . Jacques Troncy rsume cette situation en quelques mots :
Dans le cadre de mes attributions, ma marge de manuvre est importante. Une de mes collgues a dailleurs compar la fonction de sous-prfet celle de travailleur indpendant. Il y a autant dapproches quil existe de sous-prfet. Certains auront une approche plus administrative et dautres plus au contact du terrain. Je suis plutt du deuxime style ! Jai lintime conviction que ce qui fait la valeur ajoute du sous-prfet cest dtre la disposition des gens et des lus. La fonction sadapte au territoire.

La disponibilit est une constante chez les sous-prfets d'arrondissement, peut-tre la seule caractristique qui soit commune tous les membres du corps. Disponibles, ils le sont

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pour les lus, les citoyens, les prsidents d'association, les syndicats... Leur agenda est plus rempli par les rendez-vous extrieurs que par les runions en sous-prfecture. C'est ce que rsume le prfet de Tarn-et-Garonne Fabien Sudry l'occasion du dpart de Patrick Cousinard, sous-prfet de Castelsarrasin :
En poste depuis un peu plus de deux mois je ne sais pas si je suis pour ma part le plus qualifi pour porter une apprciation mais je ne crois pas me tromper si je dis que Patrick Cousinard laissera le souvenir dun sous-prfet srieux, soucieux de proximit avec les lus il aura me disait-il parcouru prs de 70 000 kilomtres en deux ans et visit la quasi-totalit des 102 communes de son arrondissement- et rigoureux dans lapproche des problmes complexes qui lui taient soumis. Sa sobrit naturelle va de pair je lai constat avec une grande efficacit dans le traitement des affaires ; beaucoup dentre vous qui ont pu bnficier de ses conseils aviss, de son expertise sur les questions juridiques (son parcours de magistrat ny est sans doute pas indiffrent), de son coute attentive et de sa gentillesse pourraient en tmoigner sans doute mieux que moi. 67

Si la fonction s'adapte au territoire, ce que nous verrons plus loin, elle s'adapte aussi beaucoup au prfet... 3. La relation avec le prfet Les faits, tout comme les textes officiels, confrent au prfet de dpartement une tutelle sur les sous-prfets d'arrondissement. Ces derniers conoivent dans l'ensemble cette relation hirarchique non comme rigide mais plutt comme une collaboration entre fonctionnaires de corps similaires. Si chacun reste dans ses prrogatives, Monsieur Patrick Cousinard68 estime que le rle du sous-prfet est de faire en sorte que le prfet entende parler le moins possible de larrondissement . Il est indniable que la marge de manuvre d'un sous-prfet dans son arrondissement est intimement lie la relation qui s'instaure avec le prfet de dpartement et les objectifs que lui assignent ce dernier. Il faut insister sur le fait qu'il n' y a pas de pratique homogne dans le management des sous-prfets d'arrondissement Cela peut aller du suivi trs proche, avec des runions hebdomadaires en prfecture, jusqu' l'absence de runions. L'interlocuteur
67 Discours de Monsieur Fabien Sudry, prfet de Tarn-et-Garonne, l'occasion du dpart de Monsieur Patrick Cousinard, sous-prfet de Castelsarrasin, en date du 29 mars 2010. 68 Sous-prfet de Castelsarrasin, Tarn-et-Garonne (82).

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principal du sous-prfet d'arrondissement devient alors le secrtaire gnral de la prfecture. Pour autant, il est rare que plusieurs journes se passent sans que le sous-prfet ne communique par tlphone avec son suprieur. A cela il faut ajouter que les disparits entre les dpartements influencent fortement le type de management pratiqu. Un dpartement comme la Moselle, qui possde six sous-prfectures69, est plus difficile animer que le dpartement de la Haute-Sane qui ne compte qu'une seule sous-prfecture (Lure). Le caractre et l'implication du prfet dans les dossiers de l'arrondissement participe beaucoup la manire dont le sous-prfet exerce sa fonction. Monsieur Fuzer, sous-prfet de Pamiers, a un avis assez tranch sur cette question :
Les relations avec les prfets sont variables. Vous changez de prfet, vous changez de mtier ! Il y a, mon sens, deux cas de figure. Le sous-prfet fonctionne en totale autonomie puisque le prfet est entirement occup par dautres tches. Cest ce qui mest arriv Calvi. En Lozre 70, en revanche, le prfet faisait tout. Le sous-prfet nexistait pour ainsi dire pas. Pour des raisons politiques, les lus allaient plus souvent voir le prfet (cf. enregistrement). La culture du corps prfectoral veut que le SP joue pleinement son rle. Certains prfets, non issus du corps, nont pas forcment cette marque de respect.

Si la personnalit des hauts-fonctionnaires est importante dans l'apprhension du poste, les problmatiques de territoire ne sont pas en reste. Une grande partie des 342 arrondissements franais comprennent des zones rurale71, mme si la majorit de la population est urbaine. Cet tat de fait doit tre pris en compte et examin afin de porter un regard complet sur la fonction de sous-prfet d'arrondissement.

Section 2 : L'irremplaable lien avec les territoires ruraux

Les lois de dcentralisation de 1982 ont considrablement chang la relation entre les collectivits locales et le services de l'tat au local, nous l'avons vu prcdemment. Nous avons galement dplor que malgr ces profonds bouleversements, la fonction de sous-prfet tait peu voque.

69 Boulay-Moselle, Chteau-Salins, Forbach, Sarrebourg, Sarreguemines et Thionville. 70 Sous-prfecture de Florac (1 900 habitants). 71 Sur 342 arrondissement, 27% sont dits trs urbains et 12% sont trs ruraux. Dans les 200 arrondissements restants, les populations se partagent de manire quasi-quivalentes entre urbain et rural.

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Une grande partie des actes soumis au contrle de lgalit sont mis par les 36 000 communes que compte la France. De par sa disponibilit, le sous-prfet est le relai naturel de l'chelon municipal, les maires n'hsitant pas le contacter pour prendre conseil auprs de lui. De plus, les problmatiques changent en fonction des rgions et des histoires locales et on ne peut exercer de la mme manire le mtier de sous-prfet Barcelonnette (Alpes de HauteProvence) ou Antony (Hauts-de-Seine). La prdominance des arrondissements ruraux nous oblige y voquer les particularits du mtier de sous-prfet. 1. lus et territoires ruraux Quatre-vingt-dix pour cent des 36 494 communes franaises sont rurales. Critiqu maintes reprises depuis plusieurs annes, le trop grand nombre des communes franaises est pourtant toujours une ralit dont il faut s'accommoder. Nous ne rentrerons pas ici dans le dbat qui vise juger de l'opportunit de leur suppression ou de leur regroupement. Constatons simplement une chose : ce dcoupage administratif de proximit est au fondement de notre maillage administratif et culturel ; communes regroupes en cantons, cantons qui sont l'ossature mme des arrondissements (et des circonscriptions lgislatives par ailleurs). Voyons donc prsent quel est l'impact de ce fonctionnement municipal sur le mtier des sous-prfets. Avec la dcentralisation, nous avons dj eu l'occasion de le souligner, les maires ont d endosser de nouvelles responsabilits. En parallle, les normes n'ont cess de se multiplier, manant de sources diverses (Union europenne, lgislation franaise, normes internationales...) contraignant les lus municipaux des expertises complexes qu'ils ne peuvent bien souvent pas porter seuls. Ainsi, dans plusieurs domaines, l'tat intervient auprs des communes pour y apporter son expertise et son savoir-faire. Nous avons dj cit l'exemple de lassistance technique fournie par ltat pour des raisons de Solidarit et dAmnagement du Territoire (ATESAT), et ce, en matire de voirie, de logement et d'urbanisme. De mme, sur un plan moins technique, nous avons pu voir que les sous-prfets apportaient aux maires ruraux une expertise en matire d' ingnierie de projet pour reprendre les mots de Claudie Quillien72. Les maires de communes rurales ont donc besoin de l'assistance des sous-prfets dans diffrents domaines dont voici les plus rcurrents :

72 Inspectrice gnrale de la Jeunesse et des Sports, ancienne sous-prfet.

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 Aides aux agriculteurs (dossiers d'indemnisation) ; Aides europennes (subventions spciales selon les territoires, soit dans le cadre des PCRD ou du programme Interreg) ; Aide en matire de cohsion sociale (prcarit, personnes ges...). Cette ingnierie apporte par le sous-prfet, que nous avons pu qualifier d'expert de l'action publique, est trs influence par les territoires d'exercice des sous-prfets. Les dossiers prioritaires ne seront pas les mmes sur un territoire en pleine reconversion post-industrielle que dans un arrondissement forte dominante rurale et agricole. Jacques Troncy souligne que lactivit dun sous-prfet variera fortement selon larrondissement. Il peut trs bien faire des projets de dveloppement (implantation dentreprises) tout comme grer les situations de crise et de difficults conomiques. Il est difficile d'tablir une typologie des arrondissements car les situations varient. Si la DATAR souligne que 27 % des arrondissements sont trs urbains contre 12% trs ruraux, les 60% restants ont plutt une dominante urbaine mais avec des caractristiques socioconomiques trs variables. Toutefois, si des aires urbaines sont prsentes, cela ne signifie pas qu'une partie minoritaire mais relle de la population ne doit pas bnficier des mmes prestations de service public. L'gal accs aux services publics rend encore plus complexe l'action des pouvoirs locaux et de l'Etat, quoi s'ajoutent de fortes disparits territoriales. S'il est indniable que les territoires faonnent les politiques publiques, nous pouvons essayer de dresser un tableau rappelant des principaux programmes publics qui impactent le mtier de sous-prfets et priorisent leurs actions dans les arrondissements. 2. Quels arrondissements pour quelles politiques publiques ?

Nous nous sommes interrogs prcdemment sur la pertinence de l'arrondissement comme niveau d'action publique, et notamment de son adquation avec les ralits socioconomiques d'un bassin de vie. Si l'on peut constater que ce dcoupage vieux de deux cents ans est toujours d'actualit73, il faut essayer de dresser un panorama un tant soit peu exhaustif des ralits socio-conomiques qui concernent les 342 arrondissements franais dont :

73 Il est assez frappant de voir que les Pays, nouvelles structures cres par la loi Voynet au regard des bassins de vie des populations, pousent bien souvent les contours des arrondissements.

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 47 frontaliers ; 70 ont une faade maritime ; 122 concerns par un massif ; 107 communes en moyenne par arrondissement ; 1850 km de superficie moyenne. Quant aux principales politiques publiques impactant les arrondissements de manire locale, elles sont, comme nous l'avons vu, de quatre ordres74 : La prservation et l'amnagement du territoire (politiques de massifs, prservation des littoraux, Ples d'excellence rurale...). Cela va de pair avec la prvention des risques. L'volution dmographique (solde migratoire, exode rural, vieillissement des populations...). L'conomie (politiques de l'emploi, reconversions, revenus, systmes productifs locaux...). Le logement et la cohsion sociale (Zones urbaines sensibles, logements sociaux...). Ces quatre grands groupes de politiques publiques sont amens voluer en fonction des territoires et des arrondissements. La participation du sous-prfet la mise en uvre locale des priorits politiques nationales sus-nommes, dclines sur son arrondissement, reprsente en moyenne un quart de son activit. Cette proportion est plus faible dans les petits arrondissements et particulirement importante dans les gros arrondissements de la rgion parisienne. Le mtier exige, comme nous l'avons vu prcdemment, une grande capacit d'adaptation et d'apprhension des enjeux locaux, le sous-prfet devant immdiatement s'identifier au territoire et ses spcificits. Si la priorit du sous-prfet de Saint-Denis (93) est la rsorption des squats et le relogement durgence, ses collgues de Mauriac (Cantal) et dAmbert (Puy de Dme) se mobilisent pour lavenir de lhpital local. La reconversion industrielle et minire sera la priorit des sous-prfets de Briey et de Thionville et lavance des projets de rnovation urbaine celle du sous-prfet de Valenciennes. Ce dernier simplique, par ailleurs, linstar de son collgue de Forbach, dans les questions transfrontalires. Lapplication de la "loi littoral"
74 Cf. cartes de la DATAR en annexe.

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et les problmes propres aux arrondissements maritimes constituent des priorits pour les sous-prfets de Saint-Malo, de Montreuil-sur-Mer et du Havre. Lenvironnement (protection et conflit dusage de leau, Natura 2000, site pollu) est une proccupation importante tant en zone rurale (Saint-Flour) quen territoire urbain (Le Raincy). Et Hugues Fuzer de dclarer:
Le sous-prfet applique sur le terrain lensemble des politiques publiques de ltat. Les missions rgaliennes restent notre priorit : la scurit et la lgalit. Mais le dveloppement conomique, le chmage, la cohsion sociale sont des politiques trs importantes qui sappliquent diffremment selon les territoires. En Lozre par exemple, le tourisme tait le seul vecteur conomique.

La dmographie est fondamentalement un lment qui participe de cette diversit. LINSEE prvoit des baisses de population en Lorraine et Champagne-Ardenne, dans le Massif central et dans le sud des rgions Centre et Bourgogne horizon 2015. A cela s'ajoute un dsquilibre croissant entre populations jeunes et ges. Il est galement difficile d'valuer le poids de la population trangre puisque les situations varient fortement d'un arrondissement un autre (5 % dentre eux ont une proportion de population trangre au moins deux fois suprieure la moyenne nationale). Le taux de chmage et la vitalit conomique sont, on l'imagine aisment, des donnes toutes aussi importantes concourant hirarchiser les dossiers prioritaires du sous-prfet d'arrondissement. Ainsi, les bassins de vie perdant des emplois couvrent une partie importante de la Lorraine, de la Basse-Normandie, du centre de la France (Poitou-Charentes, Limousin, Centre, Bourgogne, Auvergne) et le sud de Midi-Pyrnes ; les arrondissements qui gagnent des emplois sont situs dans le Sud-Est, le pourtour mditerranen, lAlsace, le grand Ouest et lIle-de-France. 3. Le sous-prfet : acteur de l'amnagement du territoire Ces vingt dernires annes ont vu le paysage administratif local se transformer en profondeur sous l'effet de plusieurs textes lgislatifs : la loi Pasqua relative l'amnagement et au dveloppement du territoire de 199575, la loi Voynet relative au dveloppement durable de 199976, la loi Chevnement pour le dveloppement des intercommunalits77 et la loi
75 Loi d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement du territoire du 4 fvrier 1995, dite loi Pasqua. 76 Loi d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement durable du territoire du 25 juin 1999, dite loi Voynet. 77 Loi relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale du 12 juillet 1999, dite loi

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 solidarit et renouvellement urbain de 200078. Ces diffrents textes visent de fait un mme objectif : renouer avec une politique d'amnagement durable, prospre et quitable du territoire national.

Ce retour la planification nationale renoue en quelque sorte avec une pratique historique en France. Elle vise enrayer la pauprisation de certaines rgions et contrler le dynamisme de certaines autres. Ainsi, matriser l'talement urbain et renforcer les logiques de transport en commun pour rpondre aux besoins et l'urgence cologique naissante sont des proccupations grandissantes. Ces diffrentes initiatives lgislatives distillrent dans l'administration et la socit plusieurs ides visant enrichir les pratiques en : Suscitant la cration de territoires et d'espaces cohrents qui expriment des vritables solidarits rurales. C'est la conception du bassin de vie au sens de l'Insee.79 Incitant les partenaires dfinir un projet commun de dveloppement, crer du consensus autour de l'intrt gnral porter pour un territoire. Faisant de cet espace choisi une aire homogne pour faire merger des projets et les structures capables de les animer, les coordonner et les piloter. Un processus de gouvernance doit se mettre en place, runissant la fois l'tat, les collectivits, les tablissements, publics, les chambres consulaires, les syndicats mixtes... La loi Pasqua instituait ainsi la logique de Pays, ce que la loi Voynet viendrait confirmer, simplifier et renforcer moins de cinq ans plus tard. Le renouvellement des procdures d'urbanisme rglementaire et de planification ont galement contribu associer considrablement les sous-prfets aux collectivits et aux EPCI. Ainsi, la disparition des schmas directeurs au profit des schmas de cohrence territoriales (SCOT)80 et la gnralisation des plans locaux d'urbanisme (PLU) en remplacement des POS ou cartes communales y ont associ de manire active les services de l'tat. Dans de nombreux cas, l'avis du sous-prfet, mme s'il n'tait pas obligatoire, tait entendu avec plaisir par les lus locaux soucieux de raliser des documents de planification prennes.
Chevnement. 78 Loi relative la solidarit et au renouvlement urbain du 13 dcembre 2000. 79 C'est pour la premire fois en 2003 que ce nologisme fait son apparition sous l'impulsion conjointe de la DATAR et de l'INSEE. L'INSEE dfinit les bassins de vie comme le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accs la fois aux quipements et l'emploi . Un zonage du territoire a t tabli selon les quipements, les rseaux de transports et les interdpendances locales (travail, domicile...). Considr comme une chelle pertinente de rflexion, le ministre de l'amnagement de l'espace rural en a aujourd'hui fait un outil de rfrence. 80 Cf. carte en annexe.

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En effet, si en matire de coopration intercommunale le prfet exerce une tutelle rigide, ce n'est pas le cas pour la constitution des pays, base en grande partie sur le volontarisme local. Les prfets et sous-prfets n'avaient ici qu'un rle de conseiller dont ils se sont acquitts aux cts des collectivits locales.

Les territoires et les hommes influencent donc considrablement les politiques publiques mises en uvre par les sous-prfets d'arrondissement. Ds lors, les diffrents mouvements de rforme actuels prennent-ils en compte cette nouvelle figure d'un sous-prfet dveloppeur, crateur de solidarits territoriales ? Le cur de mtier a profondment volu autour de quatre nouvelles priorits : la reprsentation de l'tat, la mdiation locale, la prservation de l'ordre public et la participation au dveloppement local.

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CHAPITRE 3

LES ENJEUX D'UNE RFORME ADMINISTRATIVE

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Depuis quelques annes, l'tat est obsd par sa propre rforme. Les dispositifs mis en place depuis se succdent en vue d'atteindre un objectif qui peut paratre lui mme contradictoire : rduire les dpenses publiques tout en augmentant l'efficacit du service public. Nous ne reviendrons pas sur la gense des diffrentes vagues de rformes successives mais nous sommes obligs d'en citer au moins deux qui impactent la totalit de l'action de l'tat l'heure actuelle : la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) et la loi organique relative aux lois de finance (LOLF). Ces deux outils de la rforme de l'tat, en vigueurs depuis 2007 et 2009, en ont acclr le processus. Sans dpeindre dans le dtail ces deux paquebots de la rforme, nous allons voir quelles en sont les incidences sur les services dconcentrs de l'tat en gnral, et sur les sous-prfectures d'arrondissement en particulier. Ces mouvements de rforme doivent s'analyser l'aune des bouleversements territoriaux passs et de ceux, futurs, qui attendent la France court, moyen et long terme. Nous n'avons eu de cesse de le rpter : les sous-prfectures sont les terminaisons nerveuses de l'tat, au plus prs des territoires. Ce seront donc les premires concernes par le mouvement de rforme. Ainsi, l'heure o ces lignes sont couches sur le papier, certaines informations filtrent et voquent la possible disparition du corps des sous-prfets au profit d'un emploi fonctionnel. De plus, dans une optique de gestion rigoureuse des dpenses publiques et d'conomies budgtaires, le gouvernement serait prt revenir sur un de ses engagements en songeant modifier le maillage des sous-prfectures ; ce qui semble tre invitable dans le contexte actuel. Comprenons-y une rvision de la carte des arrondissements et la suppression de plusieurs d'entre eux considrs comme obsoltes. Ce chapitre tentera donc la fois d'claircir les principaux enjeux d'une rforme administrative et d'en dceler les consquences sur le mdiateur de politiques publiques qu'est le sous-prfet. 66

Section 1 : Quels enjeux venir pour l'action publique locale ?

La France fait face depuis plusieurs annes de profonds bouleversements conomiques et sociaux. Aussi, les territoires ruraux et urbains ont-ils bien volu depuis plusieurs dcennies : exode rural massif, dcrochage entre le rural et l'agricole, vieillissement de la population rurale, augmentation du phnomne de rurbanisation, diminution de la population active, mtropolisation, etc. Ces diffrents lments sont de nature altrer et modifier l'action publique locale. Il devient vident que la puissance publique ne peut plus agir auprs des territoires comme elle le fit dans les annes 1960. Pourtant, les acteurs publics, au premier rang desquels l'tat, se sont proccups de cette profonde mutation en mettant en place depuis les annes 70 plusieurs politiques d'amnagement du territoire. Les sous-prfets taient, une fois encore, au cur de ces programmes qui touchaient plus particulirement les arrondissement ruraux. Nous verrons ici successivement quel fut leur rle dans l'animation et la mise en uvre au local de ces politiques publiques d'amnagement puis nous esquisserons un panorama des futurs enjeux territoriaux venir. 1. Une profonde mutation des territoires en cinquante ans En 1982, prs de la moiti des dpartements de France (hors Ile-de-France) ont une population infrieure celle atteinte au XIXme sicle. L'exode rural a touch certaines zones du territoire plus que d'autres,consacrant ainsi l'expression de diagonale du vide (de la Meuse aux Landes). Comme le rappelle Pierre Merlin81, les consquences de l'exode rural ne sont pas seulement dmographiques mais aussi sociales et conomiques. Il rappelle que le mouvement de dsertification des campagnes touche en premier lieu l'activit conomique, entrainant une baisse logique du dynamisme entrepreneurial et donc de la population active. C'est un vritable cercle vicieux qui a entrain certaines de nos campagnes dans une semilthargie depuis les annes 1960 : les ouvriers agricoles disparaissant en premier, ils sont suivis par les artisans et les commerants. On peut galement parler de retard des espaces ruraux en matire de rseaux (eau, assainissement lectrification) et de services (services publics, mdico-sociaux...) qui vient grver un peu plus le mouvement de densification urbaine. Ainsi, on vit apparatre de la prcarit dans les milieux ruraux : une augmentation
81 In Pierre MERLIN, L'amnagement du territoire, Presses universitaires de France, 2002, 441 pages.

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irrfragable du chmage et une pauprisation de certains dpartements. Ce mouvement, engag ds les annes 1960, s'est doubl plus rcemment d'un autre problme : l'talement urbain et le mitage. Les zones traditionnellement dvolues l'agriculture sont prsent de plus en plus artificialises, entranant plusieurs difficults. Tout d'abord, la protection des espaces naturels, tout comme la prservation du systme de production agricole franais devient un enjeu. Ensuite, l'talement urbain rend plus difficile l'extension des rseaux (transport, eau, assainissement...) ces nouveaux habitats. Face ces constats inquitants pour l'quilibre du territoire national, l'tat a mis en place une srie de plans et de mesures visant a minima redynamiser certains territoires. Sans retracer de manire exhaustive l'histoire des vellits d'amnagement des espaces ruraux, on remarque qu'en cinquante ans, la puissance publique s'est dot de deux moyens d'action : les politiques agricoles d'une part et la planification d'autre part. Il est intressant de remarquer quel point l'tat dissocia longtemps les deux domaines, l'inverse du mouvement actuel qui privilgierait plutt le regroupement des actions publiques. Les politiques publiques, ne pouvant ignorer plus longtemps le lien troit, mais distendu, entre agriculture, amnagement rural et, aujourd'hui, dveloppement durable. Depuis les annes 1960, on demanda donc aux administrations dconcentres, au premier rang desquelles prfectures et sous-prfectures, d'appliquer les diffrentes politiques publiques d'amnagement. Nous l'avons vu, la lutte contre la pauprisation conomique et la monte du chmage constituait un levier majeur de l'action de l'tat au local, et des prrogatives dvolues aux sous-prfets. 2. Le retour de l'tat dans les territoires Entre autres plans, on peut ici citer le rle des sous-prfets dans la mise en uvre successives des lois Pasqua82 et Voynet83, base lgislative que nous avons dj voque. La LOADDT viendra complter, plus que remplacer, le dispositif prvu par Charles Pasqua en ajoutant au titre de la loi le mot durable . La loi Pasqua, dans sa mise en uvre, obtint des rsultats mitigs, et apparut aussi modeste que les ambitions affiches taient grandes84. La loi Voynet prcise les dispositifs antrieurs et renforce le rle de l'tat dans la mise en place de
82 Loi d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement du territoire, op. cit. 83 Loi d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement durable du territoire (LOADDT), op.cit. 84 L'chec partiel de la loi Pasqua est sans nul doute li en partie l'usine gaz mise en place en matire de planification. Les dispositifs prvus dans le texte n'ont t appliqus qu'en partie, notamment la cration des Pays. La loi Voynet recadrera les principaux dispositifs de la LOADT, la reprenant et l'amliorant sur la base des mmes constats que le lgislateur de 1995.

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nouveaux dispositifs locaux de gouvernance. Ainsi, la LOADDT introduit-elle deux nouvelles notions d'amnagement du territoire : les intercommunalits et les Pays. Dans cette volont planificatrice de modernisation des zones rurales, les prfets et les sous-prfets ont jou un rle considrable. En effet, les reprsentants de l'tat localement ont eu la charge d'assister les acteurs des territoires, au premier rang desquels les collectivits territoriales, dans la dfinition du primtre et de la gouvernance de ces nouvelles structures. Ainsi, par dlgation de pouvoir du prfet, les sous-prfets furent dsigns pour mettre en uvre la LOADDT dans leurs arrondissements. Entours des partenaires locaux, leur action visait : Animer et coordonner l'action des services publics de l'tat ; Ngocier avec les entreprises publiques sous tutelle de l'tat dont les dcisions de rorganisation furent soumises, aprs tudes d'impact une commission dpartementale prside par le prfet ; Proposer aux collectivits locales et aux conseils gnraux de coordonner l'implantation et les prestations de leurs propres services avec celles des services de l'tat ; Inciter les partenaires privs collaborer aux projets de territoire. A travers ces missions, on retrouve le sous-prfet mdiateur de politiques publiques , coordonnateur d'un territoire et acteur du dveloppement territorial. Ce rle fut aussi fort en matire de construction intercommunale, comme le raffirme la loi Chevnement de 199985. Dans la dfinition des primtres des EPCI, les prfets et sous-prfets peuvent proposer des schmas territoriaux qui ne sont valables qu'avec l'accord des collectivits concernes86. On observa alors bien souvent que les sous-prfets veillaient ce que les services de l'tat participent activement cette concertation. On constate, dans la manire mme d'amnager le territoire, une volution des pratiques de l'tat et l'importance prise par les sous-prfets animateurs du dveloppement local . Ce rle de conseiller dont nous avons parl prcdemment est unanimement reconnu et salu par les acteurs territoriaux, le sousprfet participant activement l'agrgation de ces nouvelles solidarits intercommunales.

85 Loi relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale, op. Cit. 86 Sur la base des plans tablis par les commissions dpartementales de coopration intercommunale.

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3. Les enjeux territoriaux moyen terme Les politiques d'amnagement du territoire actuelles sont encore calques sur les rfrentiels poss par les trois lois prcdemment prsentes. Une dcennie a t ncessaire pour les mettre en uvre. Avec le retour d'un ministre dlgu l'espace rural et l'amnagement du territoire87, on voit merger en 2009 une prise de conscience des enjeux venir, double d'une volont nouvelle d'amnager durablement le territoire.

La renouveau de la DATAR88 et les CIADT89 en dcoulant seront les bases rglementaires de ce renouveau. Nous avons pu rappeler que de profonds bouleversements sociaux et dmographiques ont eu lieu en cinquante ans. Aujourd'hui, dans le cadre de la rforme de l'tat, plusieurs lments sont venus interroger la pertinence de l'organisation de l'action publique. Dans ce soucis de conjuguer efficacit des politiques publiques et enjeux contemporains, l'tat a repris le chemin d'une politique volontariste d'amnagement. C'est donc une grande phase d'valuation et d'audit des territoires ruraux et de leur situation qui fut mene en 2009 pour savoir quelles sont les attentes actuelles de ces populations. Depuis 2005, la DATAR a fait plusieurs constats dont voici les grandes lignes : Plus de 77% de la population franaise rside en zone urbaine ; Les territoires ruraux se repeuplent dans l'ensemble mme si le constat doit tre nuanc par des disparits et un cart qui se creuse entre les trois France rurales et des campagnes de plus en plus fragiles ; Les questions d'environnement seront majeures pour des populations de plus en plus exposes aux risques (rchauffement climatique, risques naturels, risques de scheresse...) ; La comptitivit des territoires est une composante essentielle de leur redynamisation et l'innovation technique reprsente un enjeu majeur court terme (couverture numrique notamment). Ces constats ont donn lieu une srie de mesures prsentes dans plusieurs CIADT et notamment dans celui du 11 mai 2010. On y retrouve un nouveau plan d'amnagement des
87 Monsieur Michel Mercier. 88 Dlgation interministrielle l'amnagement du territoire et l'attractivit rgionale, ancienne DIACT, l'administration reprend l'acronyme de 1963 quand l'administration fut cre par la volont du Gnral de Gaulle. 89 Comit interministriel d'amnagement et de dveloppement du territoire.

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territoires s'appuyant sur la loi de modernisation de l'agriculture. Les conclusions de ce CIADT seront de nature confirmer nettement et durablement l'activit des sous-prfets court terme : Les politiques de l'emploi et plus largement de l'inclusion sociale resteront au cur des missions territoriales des sous-prfets pour lutter contre l'exclusion sociale et conomique des territoires et de leurs habitants La prvention des risques et plus largement la notion d'ordre public, de la scurit publique la prvention des risques, sera galement une politique publique majeure.

Section 2 : RGGP et LOLF, mres de la future maison de l'tat ?

L'tat, s'il s'est saisi des enjeux territoriaux que nous venons d'voquer, reste tiraill entre rigueur budgtaire et efficacit de l'action publique. Le gouvernement s'est dot de deux principaux dispositifs pour apprhender ces enjeux au mieux : la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) et la loi organique relative aux lois de finance (LOLF). 1. Gense des rformes Sans entrer dans les dtails, rappelons que la RGPP est un outil de rforme des administrations visant repenser les missions de l'tat de manire plus horizontale, en favorisant l'interministrialit des programmes. C'est le conseil des ministres du 20 juin 2007 qui a lanc ce grand dispositif dont le pilotage est assur au plus haut de l'tat par le Conseil de Modernisation des Politiques Publiques (CMPP) et par une direction de la modernisation de l'tat. Le calendrier de la RGPP s'est partag entre une phase de diagnostic, suivi de propositions, et des actions la rforme proprement parler. Aujourd'hui, les principales rformes sont entres en vigueur et s'il est trop tt pour juger de la pertinence de celles-ci, du moins peut-on faire le constat des nouvelles structures. La LOLF, loi organique du 1er aot 2001, rvise l'agencement des dpenses et des recettes de l'tat. Qualifie de big bang financier , cette loi a impact profondment et durablement le fonctionnement des administrations, concentres et dconcentres.

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Fortement influences par le New Public Management, ces deux rformes sont le fruit d'un tat qui s'enfonce la crise budgtaire d'une part, et des pressions d'une europanisation croissante d'autre part. Elles s'inspirent de dmarches similaires d'autre pays comme le Canada ou la Grande-Bretagne. La logique est simple : faire examiner les dpenses, les objectifs et les rsultats atteindre afin de faire ressortir les politiques publiques prioritaires mettre en uvre pour l'tat. Dans ce profond bouleversement structurel de la machine tat, l'chelon dconcentr et territorialis sera certainement celui qui en fera le premier les frais. 2. Un constat svre visant redfinir le rle des administrations dconcentres Dans ses premires conclusions, la RGPP faisait un constat svre de l'action de l'tat au local. Elle y fustigeait un schma parpill qui juxtaposait des structures de mission excessives et htroclites et qui impliquait une importante activit de coordination interservices, au dtriment des activits de pilotage 90. Ces conclusions se sont traduites au niveau territorial par deux axes de rforme : la prdominance de l'chelon rgional et une redfinition du rle des dpartements des arrondissements. a) La conscration de l'chelon rgional Le renforcement des pouvoirs du prfet de rgion est aujourd'hui indiscutable. Le dcret du 29 avril 2004, tout comme la loi du 13 aot de la mme anne, promeuvent l'chelon rgional un niveau plus stratgique et largissent considrablement le champ d'action du prfet de rgion. La LOLF vient aussi fortement renforcer les pouvoirs des secrtaires gnraux de rgion (SGAR). Pourtant, le dpartement reste l'chelon dconcentr de droit commun comme nous avons pu le voir dans la premire partie mais la RGPP vient renforcer trs sensiblement ce mouvement qui devrait se solder long terme par une prpondrance de l'chelon rgional sur le dpartement. Cette conception de la rgion comme pilote privilgi des politiques publiques est un constat que partagent bon nombre de fonctionnaires. Ainsi, pour Claudie Quillien, Inspectrice Gnral de la Jeunesse et des Sports, ancien sous-prfet, l'chelon rgional doit tre celui du pilotage de l'action publique alors que l'arrondissement est appropri son valuation. De mme, dans son rapport sur l'avenir des sous-prfectures, Jean-Michel Bricault appelle de ses
90 Cf. le rapport du 3me Conseil de Modernisation des politiques publiques.

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vux un renforcement du couple rgion/arrondissement pour suppler l'chelon dpartemental91. La monte en puissance de l'chelon rgional s'est traduit par la refonte des services dconcentres en cinq directions recoupant chacune un domaine de l'action publique l'exception du rectorat : La direction rgionale de l'environnement, de l'amnagement et du logement ; La direction rgionale de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale ; La direction rgionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la fort ; La direction rgionale des finances (trsorerie gnrale et services fiscaux) ; La direction rgionale de la culture laquelle seront rattachs les services dpartementaux du patrimoine. Ce schma reste un cadre gnral et doit bien sr faire l'objet d'une adaptation aux contextes rgionaux. Nanmoins, on retrouve ici la transversalit et le fonctionnement par secteur d'action publique que promeut la RGPP. Enfin, reste un dernier point claircir quant aux comptences du prfet de rgion. Primus inter pares, la lgitimit du prfet de rgion est difficile trouver quand ce dernier n'est souvent que le prfet du dpartement chef-lieu d'une rgion. Toutefois, la loi du 13 aot 2004 renforce sensiblement les pouvoirs du prfet de rgion, nous l'avons dit. Au del, un dcret rcent92 venant remplacer celui du 29 avril 2004, donne encore plus de poids aux prfets de rgion. Dsormais le prfet de rgion a autorit sur les prfets de dpartements, sauf certaines exceptions. Cette autorit ne peut tre dlgue. Le prfet de rgion est responsable de lexcution des politiques de ltat dans sa rgion, sous rserve des comptences de lagence rgionale de sant, ainsi que de lexcution des politiques communautaires qui relvent de la comptence de ltat. A cet effet, et c'est une rvolution, les prfets de dpartement prennent leurs dcisions conformment aux instructions que leur adresse le prfet de rgion. Enfin, le dcret donne le pouvoir aux prfets de rgion de grer les moyens des prfectures de dpartements, savoir les moyens humains (les effectifs) et financiers. Ce dcret rompt avec l'historique autonomie des prfets de dpartement qui ne sont
91 In Jean-Michel Bricault, Les vertus retrouves du sous-prfet d'arrondissement, La Documentation franaise, collection Les travaux du centre d'tudes, 2005, 222 pages. 92 Dcret du 16 fvrier 2010 modifiant celui du 29 avril 2004, relatif aux pouvoirs des prfets, l'organisation et l'action des services de l'tat dans les rgions et dpartements.

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aujourd'hui plus en lien direct avec la place Beauvau mais avec leur collgue du chef-lieu rgional. Qu'advient-il alors des prrogatives dpartementales ? b) La rforme des administrations dpartementales La circulaire du 7 juillet 200893 entrine le mouvement, savoir la prpondrance de l'chelon rgional sur le dpartement. C'est un petit sisme administratif pour une division administrative vieille d' peine quarante de venir supplanter un hritage administratif sculaire. A cela, la RGPP ajoute une redfinition complte des missions des administrations dconcentres dpartementales en s'appliquant dcliner l encore le fonctionnement par politiques publiques. Ainsi, la RGPP de 2008 rforme les administrations dpartementales l'horizon 2010 en fusionnant les anciens services dpartementaux, crant entre cinq et six nouvelles directions selon les dpartements : La direction Population et cohsion sociale ; La direction Territoires ; La direction Finances publiques ; La direction Scurit ; La direction Education. A travers cette volution, on retrouve clairement cet inflchissement du pilotage des politiques publiques en faveur de la rgion face un dpartement relgu des fonctions de mise en uvre de l'action publique sur le terrain. Un document est venu dfinir les nouvelles missions des prfectures et des sous-prfectures. On remarquera qu'une fois de plus, l'arrondissement n'est pas considr comme une entit administrative part entire. Car, si la rforme s'est explicit au travers de documents rglementaires l'attention des rgions et des dpartements, les sous-prfectures sont encore une fois relgus au rang de subdivisions infradpartementales. On notera cependant que le schma dpartemental se dcline dans les arrondissements selon les spcificits locales. Ainsi, un mouvement gnral tendrait dessaisir les sous-prfets de tout contrle de lgalit pour privilgier la gestion interministrielle des programmes publics, en rompant avec le cloisonnement entre administrations.

93 Cf. la circulaire du Premier ministre n5316/SG du 7 juillet 2008 relative l'organisation dpartementale de l'tat.

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3. La directive nationale d'orientation des prfectures, quels arrondissements pour demain ? La directive nationale d'orientation des prfectures (DNO) est un document prparatoire de travail, ralis de concert avec les sous-prfets et les prfets. Elle vise dcliner les orientations fixes dans le cadre de la RGPP pour redfinir concrtement le rle attribu au dpartement et aux arrondissements. Le texte prvoit, dans un calendrier de 2006 2010, l'ensemble des lments portant rforme des services dpartementaux : application de la LOFL, gestion des ressources et rorganisation des services. La DNO recense l'ensemble des champs d'intervention de l'tat en listant les politiques publiques et en redfinissant le champ d'intervention de l'tat (scurit des personnes, gestion des risques, dveloppement durable...). La DNO nonce clairement une transformation radicale des arrondissements : passer d'une administration de guichet une administration de mission.

Claudie Quillien voquait la ncessaire volution des missions des sous-prfectures. En la matire, le document est trs clair :
Les sous-prfectures perdront terme lessentiel de leurs fonctions de guichet et, pour certaines, une grande part du contrle de lgalit et budgtaire, dvelopperont leur comptence sur le conseil et le soutien au projet locaux (ingnierie territoriale). Elles renforceront leur expertise dans les questions de scurit, publique, civile et de lenvironnement

A la lecture de ces quelques lignes, et dans un contexte de rduction des cots, il ressort une image quelque peu contradictoire de ce texte. D'un ct la disparition des activits de contrle de lgalit au profit de la prfecture signe un profond changement dans les activits quotidiennes d'une sous-prfecture. D'un autre ct, on peut percevoir les arrondissements comme dgags d'un carcan administratif pour mener au mieux leur objectif d'administration de missions . De plus, ces quelques lignes consacrent enfin le rle actuel des sous-prfets et leurs missions, ce qui n'tait pour l'instant pas le cas. On retrouve derrire ce vocable la notion de politiques publiques, manire dont l'action publique doit se concevoir depuis les ministres jusqu'aux arrondissements. C'est une vision relativement partage par les diffrents corps d'tat, que Claudie Quillien rsume en ces termes : Les arrondissements doivent devenir des strates de missions o l'on dcline de manire

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particulire et adapte l'action publique . Nous avons vu prcdemment quels taient les enjeux territoriaux qui attendaient l'tat au local, voyons prsent quelles missions seront confis moyen et long terme aux sous-prfets d'arrondissement.

Section 3 : Grer ou agir, quelle place pour l'tat territorial ?

Comme nous l'avons vu, le mtier de sous-prfet s'est adapt bien avant les rformes la notion largie d'action publique ; La RGPP et la LOLF compltent ce mouvement. Le secrtaire d'tat l'Intrieur et aux collectivits locales, Alain Marleix, annonait ainsi que :
[] Les missions des sous-prfets et des sous-prfectures doivent continuer voluer. La sous-prfecture deviendra progressivement une administration de mission, tourne vers le dveloppement local venant en appui l'action de proximit mene par le sous-prfet. Le sousprfet devra dvelopper ses interventions en matire d'ingnierie territoriale et donner la priorit, dans sa relation avec les lus, leur demande de conseil 94.

Cette dclaration est lourde de sens pour le devenir des arrondissements. L'action de l'tat se modifie, les sous-prfectures doivent suivre le mouvement mme si le corps avait d'ores et dj anticip ce mouvement. 1. Renouer avec la proximit Les propos du secrtaire d'tat Alain Marleix, en reconnaissant les volutions du mtier, permettent au moins de sortir le sous-prfet de l'ornire dans laquelle il se trouvait. La RGPP ne conduit pas plus de verticalit qu'elle n'introduit d'avantage d' horizontalit . Penser l'action publique en termes de politiques publiques, rapprocher l'tat des territoires et transformer les administrations traditionnelles de gestion en maisons de l'tat , c'est une volont de renouer avec la notion de proximit. Au final, loin des considrations thoriques, qu'est ce que le mtier de sous-prfet si ce n'est un travail de proximit, de contact ? Nous l'avons vu, les relations avec les citoyens et les acteurs forment le quotidien des sous-prfets d'arrondissement.

94 Article tir de La gazette des communes, n2004, 5 novembre 2009.

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Par ailleurs, la question de la proximit nest-elle pas mettre en face de celle de technicit ? Face une question complexe, llu, comme le citoyen ou lusager, nest-il pas plus attentif la qualit technique de la rponse que de la proximit de la personne ou de linstitution qui la dlivre ? En traitant la question du maillage et de l'chelon de proximit pertinent, on pourrait mme imaginer que cest la prsence du sous-prfet sur le territoire qui justifiera limplantation dune sous-prfecture et non linverse. La sous-prfecture de demain sera une administration de mission compose du sous-prfet et dune petite quipe resserre autour des priorits nationales mettre en uvre au niveau local. La question de la prsence des sous-prfets invite une rflexion sur le bon niveau retenir pour dlivrer le meilleur service au cot le plus juste pour la collectivit. L'insertion du sous-prfet dans l'organisation dconcentre de ltat est, pour ainsi dire, centrale. Les diffrentes rformes concernant la dlivrance des titres, le travail en rseau entre sous-prfectures et prfecture ainsi que la contrainte budgtaire doivent tre pris en compte. Concernant les effectifs, cela imposera de faire des arbitrages entre les diffrents services de l'tat, en privilgiant une mobilit accrue des fonctionnaires entre les diffrents corps au regard des problmatiques spcifiques des territoires. Le cur de mtier des sousprfets s'est recompos depuis longtemps autour des fonctions de mdiation et conseil. Ce n'est que depuis peu que l'Etat le reconnat et incline accentuer ce mouvement de retour vers les territoires. Pourtant, des modifications plus structurelles (maillage, moyens) finiraient pas donner un tour bien diffrent la figure traditionnelle du sous-prfet, voire au mtier luimme. 2. Des sous-prfectures d'arrondissement aux maisons de l'Etat : le risque d'une rupture Sous l'gide de la RGPP, la DNO expose pour la premire fois en 2008 le concept de maison de l'tat . Lide est dinstaller en sous-prfecture des services de l'tat infradpartementaux loccasion de leur rorganisation et daccueillir des permanences de services dpartementaux95. Lobjectif affich est de compenser les rductions deffectifs des sous-prfectures la suite de la rforme de la dlivrance de certains titres en conservant une prsence forte et visible de l'tat sur le territoire.
95 On pense ici bien videmment aux services techniques des DDEA et plus particulirement leurs services d'assistance aux territoires.

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Si l'ide est envisageable, l'instauration des maisons de l'tat prsenterait plusieurs inconvnients. D'abord, sous couvert de se rapprocher du territoire, on s'en loigne puisque les lus pourraient vivre comme un vritable divorce entre l'tat et eux le dmantlement de services aujourd'hui indispensables aux communes au titre de la solidarit entre tat et collectivits. Les maisons de l'tat ne seraient perues que comme un maigre palliatif, l'homme de paille d'un tat dsertant des territoires. Les lus dnonceraient coup sr une rforme a minima n'apportant pas les rponses ncessaires aux problmes quotidiens des franais. De plus, la seule logique de rduction des cots ne saurait guider cette rforme puisque, si la maison de l'tat peut tre pertinente au niveau dpartemental, l'est-elle forcment au niveau de l'arrondissement ? De mme, par le truchement de ces maisons de l'tat , le sous-prfet d'arrondissement risquerait d'tre rduit un simple charg de mission auprs du prfet de dpartement ou de rgion. Ajoutons cela une probable disparition de l'assignation rsidence dans l'arrondissement, et la notion mme de sous-prfecture perdrait totalement sa singularit ; celle d'un homme sur le terrain pour faire la jonction entre les intrts locaux et ceux de l'tat. Ajoutons cela que les processus de gouvernance des politiques publiques se sont complexifis, brouillant au mieux leur lisibilit et au pire, leur pilotage. Ainsi, en matire d'emploi ou de cohsion sociale, les lois de dcentralisation sont venues modifier en profondeur le rle des sous-prfets dans leurs territoires. La cration de l'Agence Nationale de Rnovation Urbaine (ANRU) a, par exemple, bouscul le mode d'instruction des dossiers et des demandes qui ne passent plus systmatiquement par le biais du sous-prfet. Il conviendra termes de redfinir clairement et non plus a minima le positionnement et la place qu'occupe l'arrondissement dans le pilotage de politiques publiques nationales, 3. Le sous-prfet ngociateur Dans la conception d'un sous-prfet la croise des chemins entre le local et le national, on pourrait plutt voquer un sous-prfet ngociateur . En effet, faire le lien entre les politiques publiques nationales et un territoire, les adapter au contexte local est un vritable jeu de composition.

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La sociologie de l'action publique parle d'arrangement avec la rgle . Les travaux que nous avons pu citer au dbut de cette partie montrent la difficult de mettre en uvre les rformes au plus prs des territoires. Le chercheur en sciences sociales Vincent Dubois a ralis une tude auprs des guichetiers d'une caisse d'allocation familiale qui dmontre trs bien ce phnomne96. Il montre que Les agents de la CAF, pour rpondre aux attentes des usagers et face la jungle des lgislations et des rglements, composent au quotidien. Ainsi, ils n'appliquent jamais un programme dans sa totalit, ils s'arrangent avec la rgle , faisant de chaque usager ou presque, un cas particulier. A une chelle diffrente de celle du guichet d'une CAF, le sous-prfet est dans une situation en partie similaire. Quand une volont commune s'exerce pour un territoire, s'il y est associ, le sous-prfet pourra trs bien raliser cet arrangement ngoci . Cela peut prendre plusieurs formes : plaider un dossier auprs de l'administration comptente, fermer les yeux sur un problme, faire une lgre entorse au code des collectivits territoriales... Sans jamais tomber dans l'illgalit, les sous-prfets peuvent tre amens ngocier les rgles nationales en faveur du dveloppement du territoire. La condition sine qua non de cet arrangement ngoci est l'mergence d'un consensus politique entre les acteurs d'un territoire autour d'un projet commun. Par ailleurs, cette capacit de ngociation est reconnue comme une qualit fondamentale pour un sous-prfet. Ce dernier doit savoir mener une runion pour qu'elle soit productive, enrichissante et profitable tous. Les sous-prfets sont par ailleurs trs demandeurs de formations en ce sens.

Les enjeux territoriaux venir modifieront en profondeur les structures de l'tat dconcentr. Dans une logique d'efficience des politiques publiques, l'tat a su largir sa notion d'action publique pour accepter de travailler avec d'autres partenaires et modifier son action dans les territoires. On reconnat timidement aux sous-prfets l'importance de leur rle dans ce nouveau schma.

96 Vincent Dubois, La vie au guichet, Paris, Economica, 1999.

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Toutefois, nous avons pu voir dans le chapitre prcdent que les sous-prfets, de par leur position privilgi dans le systme politico-administratif local, avaient su, inconsciemment, anticiper ce mouvement. Au risque de trop vouloir acclrer une rforme face des changements invitables, on risque de perdre certains savoirs. Ainsi, l'tat doit apprendre modifier son comportement au niveau local sans se dsengager pour ne pas perdre la confiance et la lgitimit des acteurs locaux. Laissons Claudie Quillien le soin de conclure ce chapitre :
Le sous-prfet fonctionne malgr tout encore dans une relation verticale et de toute manire l'arrondissement devra se plier aux rformes menes au plus haut de l'tat. Nous aurons une rorganisation des missions et un resserrement du rseau des sous-prfectures, ce qui est invitable. La transversalit des missions sera le mot d'ordre pour l'avenir de la fonction, ce qui se traduira par une ouverture du mtier. En effet, depuis quelques annes je crois savoir que le corps s'ouvre de plus en plus des profils diffrents dans l'administration mais aussi en dehors. Les sous-prfets deviendront des experts de l'action publique en quelque sorte.

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CONCLUSION

Au final, quel bilan pouvons-nous tirer du sous-prfet d'arrondissement face aux rformes ? Au fur et mesure de notre rflexion, plusieurs lments sont apparus et au final une question reste en suspens ; comment un mtier aux fonctions apparemment mal dfinies peut-il ou doit-il - s'adapter aux nouveaux modes d'action publique ? Dans un premier temps, nous avons pu voir la prennit du mtier de sous-prfet d'arrondissement. Considr comme une division administrative pertinente ds sa naissance en 1800, l'arrondissement a t au fil de l'Histoire ni au profit d'autres dcoupages administratifs jugs plus efficients. Pourtant, en deux cents ans d'histoire, les sous-prfets ont survcu aux bouleversements politiques, culturels et socio-conomiques des XIXme et XXme sicles. Ceci nous fournit une premire piste qui nous interroge sur l'utilit d'un sous-prfet d'arrondissement. Pourquoi, malgr la ngation de l'arrondissement comme structure administrative, le sous-prfet d'arrondissement n'a t-il pas disparu ? Pierre Grmion y rpond en affirmant que les sous-prfets seraient les derniers lments pouvoir priphrique . Estce pour autant une rponse suffisante ? Mme actuellement, le rle et les missions du sous-prfet restent peu claires et un halo de fume entoure encore ce mtier si singulier, cette figure populaire de l'administration. Ainsi, l'un des corps de haut-fonctionnaires de l'tat serait la fois le mieux et plus mal connu des mtiers ? A se demander s'il ne s'agit pas du plus vieux mtier du monde... Ce mmoire nous fournit pourtant plusieurs pistes de rponses dpassant la vision de Pierre Grmion. En un sens, la qualit profonde des sous-prfet, gage de leur permanence au sein de la structure d'tat, est leur capacit anticiper les changements de gouvernance. En poste au plus prs des territoires, ils sont aussi essentiels aux acteur locaux (les lus), qu' l'appareil d'tat qui compte sur leur retour d'information pour nourrir ses modes d'action. Idalement situs entre le local et le global, les sous-prfets d'arrondissement sont la croise des chemins. 81

Bnficiaires du respect et de la lgitimit de leur fonction, ils ont l'oreille des lus qui, s'ils ne leur obissent plus, les coutent avec attention. Cette singularit les distingue des prfets. En plus de trente ans, les modes d'action de l'tat ont bien volu. Les conclusions de Pierre Grmion et du Pouvoir priphrique sont revoir en partie. En effet, loin d'tre les antiques survivances d'un systme politico-administratif local en perte de vitesse, les sousprfets ont su faire voluer leurs missions et leur place dans l'espace social. La dcentralisation, accompagne de son pendant la dconcentration, ont amen changer de grands pans de l'action publique. Sous des dehors conservs d'tat fort, nous passons de plus en plus d'un modle d'tat-providence une figure d'tat-rgulateur ; un tat-arbitre prescripteur de normes qu'il ne fait plus exclusivement respecter. Ce changement de paradigme, acclr par des dficits publics abyssaux, a boulevers une partie de l'organisation de l'appareil d'tat (fusion de corps, mutualisation des moyens...). Les sous-prfets d'arrondissement, anticipant ce retour vers les territoires, ont remodel leur action pour apparatre prsent comme des acteurs part entire du dveloppement local, se librant ainsi du carcan rigide de tuteur des collectivits dont le contrle de lgalit tait la priorit avant 1982. Toujours porte-voix de l'tat, le sous-prfet d'arrondissement a su recomposer son mtier. Nous pouvons prsent en esquisser une dfinition base sur quatre piliers : 1) Le maintien de l'galit rpublicaine sur l'ensemble territoire. La dcentralisation la franaise a conserv cette particularit d'un attachement fort au respect de l'galit et des droits individuels partout sur le sol national. Les sousprfets sont les garants d'une notion largie de l'ordre public, tenant une place centrale dans leur mtier. 2) La mdiation des politiques publiques. Alors que les politiques publiques sont de plus en plus autonomes par rapport au pouvoir central, leur mise en uvre efficace ncessite de plus en plus de coordination. Les sous-prfets ont su s'acquitter de cette nouvelle mission en permettant l'tat d'appliquer au mieux ses programmes publics. Ils se sont affichs comme de vritables assembliers dans tous les domaines d'action publique ; l'interministrialit des programmes tant leur lot quotidien.

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3) L'ingnierie de dveloppement local. En parallle de leur action pour l'tat, les sous-prfets uvrent prsent en faveur des territoires. Par leur action ils contribuent faire merger un consensus sur un projet de territoire (coopration intercommunale, planification...) auquel ils contribuent par la suite. L encore, ils sont des mdiateurs, exerant une vritable fonction d'assistance matrise d'ouvrage de par les conseils qu'ils prodiguent aux lus. 4) La reprsentation et la proximit. Enfin, les sous-prfets ont conserv cette fonction symbolique et traditionnelle de reprsentation qui marque encore leurs uniformes. Dans les territoires ruraux, L'tat c'est eux et leur proximit avec les citoyens est un atout pour l'image de l'administration centrale. Cette relative bonne adaptation aux nouveaux modes d'action publique est toutefois un quilibre prcaire. Les sous-prfets peinent parfois trouver leur place dans un paysage institutionnel en constante volution : dcentralisation accrue, crations d'tablissements publics, croissance de la coopration intercommunale... Si l'heure actuelle le gouvernement revenait sur son engagement de ne pas modifier le maillage actuel des arrondissements, alors ce ne serait plus seulement le mtier qui serait chang, mais les sous-prfectures elles-mmes. Ce qui viendrait contredire le mot du sous-prfet Hugues Fuzer le mtier est amen changer, les sous-prfectures peu ou pas . En vertu d'une lutte lgitime contre les dficits publics et d'une chasse aux dpenses inutiles de l'tat, qui sont sans nul doute nombreuses, le risque de dmanteler des rseaux fondamentaux pour l'action de l'tat est rel. Ce retour de l'tat vers les territoires, et in fine vers les citoyens, est un objectif louable. De plus, la proximit des services de l'tat devient un lment indispensable pour la russite des projets locaux. Ainsi, des rseaux de partenaires existent dj, au sein desquels les sous-prfectures symbolisent l'ancrage local de l'tat. Il existe un relatif consensus sur le fait que les missions des sous-prfectures d'arrondissement sont amenes changer et, nous l'avons vu, ce virage est d'ores et dj bien amorc sous l'impulsion conjointe de la RGPP et de la LOLF. Les sous-prfectures dlaisseront au fur et mesure leur rle de guichet pour devenir des administrations de missions. L'organisation de l''tat franais est ce titre tout fait singulire, tout autant que sa fragile mcanique qui balance entre dcentralisation et dconcentration. 83

Ayant su viter les cueils d'autres pays en la matire, la France est confronte ses propres problmes. Le changement des modes d'action tatiques doit se faire de manire ce que l'attachement des territoires la Rpublique en soit le fondement ; aussi proches de Paris que des terroirs, les sous-prfets en sont et en seront des rouages essentiels.

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ANNEXES

CARTOGRAPHIE DES ARRONDISSEMENTS*

Localisation , p.86 Population en 1999 , p.87 volution de l'emploi entre 1990 et 1999 , p.88 Population de l'espace dominante urbaine , p.89 Schmas de cohrence territoriale , p.90

ENTRETIENS
Questionnaire soumis aux personnes interviewes, p.91 Entretien avec Monsieur Patrick Cousinard, sous-prfet de Castelsarrasin, p.92 Entretien avec Monsieur Hugues Fuzer, sous-prfet de Pamiers, p.96 Entretien avec Monsieur Jacques Troncy, sous-prfet de Castres, p.99 Entretien avec Madame Claudie Quillien, inspectrice gnrale de la jeunesse et des sports, p.104

* Source : DATAR, 2005.

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Questionnaire LE SOUS-PRFET FACE AUX RFORMES

1. Prsentation rapide de linterlocuteur. Depuis quand occupez-vous ce poste de Sous-prfet ? Quels postes avez-vous occups prcdemment ? Avec quelques adjectifs, quels sont les qualits ncessaires pour tre Sous-prfet ? Un mot pour qualifier votre arrondissement ? 2. Il y a beaucoup de littrature quant lvolution du rle du Sous-prfet dans lhistoire administrative franaise. Souvent trs caricaturale. La loi du 6 fvrier 1982 vise faire du Sousprfet un animateur du dveloppement local . Quel regard porter sur larrondissement, une division administrative qui na jamais su trouver sa place dans le paysage administratif franais ? Serait-ce lchelon administratif le plus adapt des politiques publiques territorialiss ? 3. Venons-en maintenant au cur mme de votre fonction. Dans quelle mesure peut-on parler dun Sous-prfet animateur du dveloppement local ? Quelles sont vos relations avec les lus, les administrations locales, les consulaires, ? Les Sous-prfectures ne sont-elles que des botes aux lettres pour les usagers, les acteurs locaux. Y a-t-il des vritables interactions ? Un exemple Disposez-vous dune relle autonomie dans vos actions ? 4. Actuellement, nous sommes en pleine rorganisation de lEtat et de ses services, (RGPP). En effet, une grande partie de la rforme touche les services dconcentrs dans les dpartements. Comment avez-vous mis en uvre les prconisations portes, dune part par la Mirate (Mission interministrielle pour la rforme territoriale de lEtat), la Rforme des administrations territoriales de lEtat (Rate) et dautre part par la Date (dcret relatif aux emplois de direction de la FPE) ? Quelles sont les nouvelles directions dpartementales que vous envisagez de crer ? Quelle cohrence entre ces diffrentes directives et plus globalement dans la rforme lEtat au local ? 5. Quel est votre regard sur la rforme des collectivits territoriales venir. Avons-nous trop dlus ? Cumulards ? Le Sous-prfet ne pourrait-il pas devenir un expert de lAction publique au local ?

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ENTRETIEN AVEC PATRICK COUSINARD SOUS-PRFET DE LARRONDISSEMENT DE CASTELSARRASIN (82)

2 NOVEMBRE 2009 11H-12H SOUS PRFECTURE DE CASTELSARRASIN Lordre public, la scurit, la tranquillit tout comme le contrle de lgalit et le respect des lois sont les fondements de notre cur de mtier. Mais bien sr, ce nest pas que cela. Le mtier cest grer des crises, faire de la mdiation pour rsoudre des conflits ; que ce soit entre les lus ou entre ladministration et les citoyens. Je suis daccord avec le prfet Ceccaldi. Il ny pas de contestation pour dire que le corps prfectoral est une partie essentielle de nos institutions. Cest une particularit franaise que lon retrouve dans peu de pays europens, sauf lItalie. Cest une culture diffrente de celle des pays anglo-saxons. Le prfet reste reconnu comme linstance auprs de laquelle on fait un recours. Nous avons une lgitimit pour intervenir dans les domaines de la vie conomique et sociale. Le corps prfectoral coordonne les actions de lEtat et les diffrentes PP du gouvernement. Je suis satisfait de ce que je fais. Je nai pas dtat dme, je nai pas le blues. La RGPP na pas remis en question le fait quil faille un Etat au plus prs du terrain : le Sous-prfet darrondissement. La RGPP ne remet pas en cause les sous-prfet mme si certaines devront disparatre. Cest une demande qui mane galement des administrs qui souhaitent un Etat incarn. Je tiens dire quil y aune reprsentation non-conforme du mtier. Pour les citoyens, le sous-prfet dlivre des titres. Bien que ce soit une activit essentielle qui occupe une grande partie de mes services, je ne gre pas ce quotidien. Jai un secrtaire gnral qui soccupe de cela. Il faut diffrencier cette activit de ce que je fais. Dans ce dpartement, lurbanisme est un problme. LEtat a ici un rle jouer en dlivrant notamment les permis de construire. Comme vous le voyez, la relation que jai avec les administrs se fait dune autre manire. Vous savez, si les gens ne savent pas que jexiste, le jour o ils ont un problme, ils savent me trouver. La pertinence dun arrondissement dpend des politiques publiques (PP). Par exemple, il me semble que les PP de lemploi sont un bon chelon pour larrondissement. En revanche, pour ce qui est de la culture, qui est maintenant gre majoritairement par la rgion (DRAC), cest moins pertinent. Encore que, la question peut se poser ! Le sous-prfet est une interface. Toulouse cest loin mais cest prs en mme temps. Je dirais la mme chose des politiques europennes de dveloppement rgional. Nous avons un rle jouer, mme si nous ne les 92

organisons pas, pour faire merger les projets. Sur la question du redcoupage, tout dpend de ce quil doit tre : un bassin de vie, un bassin demploi ? A un moment il faut bien se mettre daccord et dcouper. Dans le Tarn et Garonne, il ny a quun seul arrondissement. Et cest vrai que le chef-lieu darrondissement est proche de Montauban. Cet arrondissement a quand mme des particularits territoriales comme le Quercy et la Rouergue qui sont des zones trs rurales. On pourrait envisager un redcoupage mais ce nest pas lordre du jour. Un prfet ma dit un jour le sous-prfet doit faire son poste . Chaque arrondissement a ses caractristiques mais ce cadre peut voluer. Je mautorise don intervenir dans tous les champs sociaux et conomiques : les administrations, les entreprises, les associations, Pour animer un territoire, il faut bien connatre le terrain et ses acteurs. Il faut aussi montrer ue lEtat es incarn pour offrir des services, cest dabord une prsence. Je vois trs souvent les lus, cest mon fonds de commerce. Ceux que je vois les plus ce sont les maires (ruraux notamment) et les prsidents dEPCI. En effet, dans le 82 il y a un dficit du ct de lintercommunalit. Pour les CG que je vois, la plupart ils sont maires ou ont un autre mandat. Les CR par contre, je mes vois peu, sauf exception. Peu de relations. La rgion nest pas une administration de guichet, au plus proche des usagers. Sinon je vois aussi les dputs et les snateurs rgulirement. Semaine type : LUNDI : Runion en prfecture avec le SG et les syndicats MARDI : RDV Mairie pour parler de scurit, en compagnie de la gendarmerie. RDV avec un administr pour des problmes durbanisme MERCREDI : Runion du corps prfectoral, runion prparatoire aux assises des territoires ruraux, gestion du personnel (prfecture), problme syndicat des ordures JEUDI : DDEA (une runion par mois concernant lurbanisme), comit local de scurit VENDREDI : Crmonie de remise de dcrets de naturalisation Un Prfet ma dit un jour, sous-prfet cest une profession librale . Cela me convient Je dois rendre compte ma prfette mais je dois surtout faire en sorte quelle entende parler le moins possible de larrondissement. C'est--dire lui causer le moins de soucis possible pour quelle 93

puisse se concentrer sur ses missions. Je dois dcharger le Prfet. Je nempche personne dalors voir la prfette, je ne suis pas un rempart, mais faire en sorte quelle ne soccupe pas que de cela. La sous-prfecture doit rassembler, ce nest pas seulement quune bote aux lettres ! Notre mtier cest de trouver des compromis, dnouer des solutions difficiles. Nous ne sommes pas des techniciens mais des gnralistes. Et tre gnraliste cest une spcialit ! Nous ne sommes pas que des juristes ou des ingnieurs. Nous devons trouver des solutions des problmes complexes. Il faut donc connatre le territoire, les hommes et le terrain. Il faut tre reconnu comme autorit naturelle. Souvent les solutions existent mais les gens passent ct parce quils ont trop dans le conflit, persuads quils sont davoir raison. Je voulais galement vous dire que nous devons appliquer intelligemment le droit. C'est--dire trouver des accommodations puisque le droit donne la solution mais la ralit du terrain vous oblige appliquer intelligemment le droit. Les techniciens proposent des solutions techniques qui ne correspondent pas forcment un moment donn. Je ne pense pas que lEtat se dsengage. Le primtre de lEtat est limit par le dficit peut tre. Mais lavenir de lEtat ne se rsumera pas quelques domaines de comptence. Juridiquement, lEtat, tout comme les CL, en tant que puissance suprme peut dcider dabandonner une comptence. Mais ce que lEtat laisse, il peut le reprendre ! Mais cest un paradoxe puisquil y a un besoin dEtat. Quand il y a un problme, cest la prfecture quon manifeste ! LEtat, cest le garant de lordre institutionnel. En ce qui concerne le contrle de lgalit, nous avons bien sr un rle de conseil. Il faut tre pdagogique. Exercer le contrle de lgalit en privilgiant la souplesse et larrangement au recours gracieux. Surtout en zone rurale. La part du conseil est fondamentale. Les maires appellent euxmmes pour savoir comment rdiger une dlibration Normalement, je ne devrais pas commenter un projet de loi. Mais la rforme des CL me parait aller dans le bon sens. Ce nest pas tant parce que lon rduit le nombre dlus. Mais les CR, on ne les connat pas. Ils ne reprsentent pas un territoire mais une institution la diffrence des CG. Avec le conseiller territorial, on aura enfin des lus qui reprsentent des territoires. Cest aussi leffet pervers de la dcentralisation qui visait crer des administrations ractives car plus proche du terrain. Eh bien, aujourdhui, un CG dun grand dpartement dpasse en effectif le nombre demploys dun ministre. 94

Sur ce que dit JM Bricault, on ne prend pas le sens dun renforcement total du prfet de rgion. Certes, il pourra donner des instructions au Prfet de dpartement mais il conservera ses prrogatives. Dailleurs, le prfet de rgion reste un prfet de dpartement ! Ladministration prpare en ce moment un dcret, remplaant le dcret de 2004, qui viendra claircir tout cela. En revanche, cette rforme prvoit de faire des sous-prfet des administrations de mission et non plus des administrations de mission et non plus de guichet. Certains de mes collgues allaient plus loin en suggrant que les sous-prfet navaient plus besoin dtre en sous-prfet mais quils pouvaient rester en prfecture. Je pense que le mtier volue mais quil faut maintenir le rseau. Cest la premire fois que la rforme de lEtat prcde celle des CL. La RGPP nest pas un programme grand public , moins que la rforme des CL.

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ENTRETIEN AVEC HUGUES FUZERE SOUS-PRFET DE LARRONDISSEMENT DE PAMIERS

22 OCTOBRE 2009 11H-12H SOUS PREFECTURE DE PAMIERS Je nai pas lu larticle. Je viens de prendre mes fonctions et jai du retard dans la lecture de la presse. L'Etat subit des changements qui sont drangeants pour certains. Des tats dme il y en avait eu lors de la dcentralisation en 1982. Certains membres du corps prfectoral avaient mme menac de dmissionner lors de lalternance de 1981 ! Le mtier est appel changer mais peu ou pas les Sous-prfectures. Il sagit aussi de phrases sorties de leurs contextes et je ne partage pas ces inquitudes. Il est ncessaire que ladministration de lEtat, comme celle des collectivits territoriales, sadapte. Larrondissement est un gage de proximit. Et le sera encore plus au 1er janvier prochain avec la reconcentration au niveau rgional des services de lEtat. Les zones rurales ont besoin dun interlocuteur proche, avec une dimension interministrielle. Quels autres fonctionnaires pourraient jouer ce rle que les SP ? Lchelle de larrondissement est pertinente, le dcoupage aprs En Ardche comme dans les Hautes Pyrnes par exemple, la ralit de la vie conomique et sociale exigerait de revoir la dlimitation des arrondissements. Il faut tenir compte des bassins de vie, mais surtout des infrastructures de transport. Larrondissement de Pamiers est peut tre inadapt par endroit, je ne sais pas, je viens de prendre mes fonctions. Mais la pertinence de Pamiers en tant que chef lieu ne se discute pas. La vocation interministrielle des SP ira en se renforant. Larchitecture dpartementale est aujourdhui rduite deux directions dpartementales. Le SP sera quelque part le correspondant des agences rgionales. Cette vocation interministrielle, le SP la tire en partie de son histoire. Quelle que soit la politique publique et quelle que soit lchelle, il faut un correspondant proche du terrain, proche des lus. Qui mieux que le SP pourra runir tous les acteurs autour dune table ?! Le SP est lanimateur de toutes les politiques publiques, il doit pour ce faire tre au cur de son territoire. Lorsquil y a un projet, le SP est un assemblier des politiques publiques. Il aide rechercher les financements, le consensus entre les acteurs et aide en partie la prise de dcision . 96

Dans les financements croiss, le SP est au centre. Aucun autre acteur ne bnficie dune lgitimit suffisante. LEtat est plus que jamais prsent sur le territoire. Il y a un besoin dEtat qui ne va pas en diminuant. Sur la problmatique du contrle de lgalit, il est clair que nous jouons un rle de conseil. Ce constat est nuancer selon la taille des collectivits locales. Elles ne peuvent clairement pas toutes soffrir lexpertise dun cabinet juridique. La fonction de conseil sexerce au quotidien avec les petites communes. Il y a dailleurs trs peu de recours contentieux. Il faut que nous manions lexpertise et le conseil et je me suis fix comme rgle de toujours appeler un maire avant de signaler un acte illgal. Je tiens insister sur le fait quil y a un rle qui nest crit nulle part dans les textes et qui se dveloppe pourtant de plus en plus. Je veux parler de la fonction de mdiateur dans les conflits. Conflits dans lesquels lEtat na aucune comptence. Des conflits de voisinage par exemple ou des conflits aprs les lections par exemple. Cela tend se dvelopper de plus en plus. Cest une activit chronophage (exemple du karting). Avant de prendre un avocat, on va voir le Sous-prfet. Surtout en zone rurale. La relation avec les prfets sont variables. Vous changez de prfet, vous changez de mtier ! Il y a, mon sens, deux cas de figure. Le SP fonctionne en totale autonomie puisque le prfet est entirement occup par dautres tches. Cest ce qui mest arriv Calvi. En Lozre, en revanche, le prfet faisait tout. Le SP nexistait pour ainsi dire pas. Pour des raisons politiques, les lus allaient plus souvent voir le prfet (cf. enregistrement). La culture du corps prfectoral veut que le SP joue pleinement son rle. Certains prfets, non issus du corps, nont pas forcment cette marque de respect. Le SP applique sur le terrain lensemble des PP de lEtat. Les missions rgaliennes restent notre priorit : la scurit et la lgalit. Mais le dveloppement conomique, le chmage, la cohsion sociale sont des politiques trs importantes qui sappliquent diffremment selon les territoires. En Lozre par exemple, le tourisme tait le seul vecteur conomique. La territorialisation du Grenelle de lenvironnement est galement au cur des PP actuelles. Je vois le plus souvent maires et conseillers gnraux (qui ont bien souvent un autre mandat). Quant aux conseillers rgionaux, presque jamais ! Au monument au mort Si, loccasion dun montage de projet peut 97

tre. Et encore, pour tre franc, cest bien souvent plus avec les services que nous travaillons quavec les lus. Les CR sont devenus des usines gaz. La RGPP a eu peu dimpact Pamiers. Il y aura trs certainement un transfert physique du contrle de lgalit et du contrle budgtaire vers la prfecture. Pour autant, nous avons fait remarquer quil ne fallait pas dissocier la fonction de contrle du rle de conseil que nous voquions tout lheure. Il faut que les lus continuent aller voir le SP. Au dpart, lEtat voulait tout concentrer. Or il a t dcid que le SP continuera recevoir les actes et transmettra les cas litigieux en prfecture. Au fond, rien ne change pour les lus. Le renforcement de la prfecture de rgion nest pas perceptible au quotidien. Sur la rforme des CL et la cration du conseiller territorial, je nai pas dopinion particulire. Cest la volont du gouvernement. Si la rforme va au bout de la logique, ce sera plus facile pour nous puisque nous aurons en face un seul interlocuteur pour deux collectivits locales. Quel sera le partage des comptences pour autant ? Vous savez, un coup on dcentralise, un coup on reconcentre, lhistoire administrative franaise est faite de perptuels allers-retours. Le SP est un vrai expert de laction publique locale. En attestent ses missions de mdiation et de conseil juridique. Pour les petites communes, le SP cest la figure du conseil. Comment trouver une solution. Nous avons une vision globale des enjeux, des PP, des financements, des procdures Le SP met autour de la table les lus.

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ENTRETIEN AVEC M. JACQUES TRONCY SOUS-PRFET DE LARRONDISSEMENT DE CASTRES

JEUDI 15 OCTOBRE 2009 10H-11H SOUS PREFECTURE DE CASTRES 1) Dans le Monde dat du 13 octobre dernier, intitul Le blues des Prfets, plusieurs de vos collgues se plaignent su sort actuellement rserv aux corps prfectoraux. Ainsi, plusieurs dclarations telles que 95% de reconnaissance, 5% de critiques mdiatises , Jamais la fonction naura t autant politise , Que vous inspirent ces remarques ? Il sagit dagitation mdiatique, des marronniers pour les journalistes. Cest en partie du dtournement mdiatique. Pour autant cet article met en lumire la rforme de lEtat initie depuis plusieurs annes (RGPP, LOLF) et met le feu des projecteurs sur lAction publique. Sur la fonction, bien videmment que nous sommes en lien trs troit avec le gouvernement et donc le politique, a ne date pas dhier. Nous y reviendrons certainement plus loin, mais il est clair quil y a une acclration de la rforme de lEtat. Au niveau prfectoral, il est certain que lon observe un renforcement de lchelon local et une inflexion du niveau dpartemental. En ce moment, nous franchissons un cap dans la rgionalisation. 2) Il y a beaucoup de littrature quant lvolution du rle du Sous-prfet dans lhistoire administrative franaise. Souvent trs caricaturale. La loi du 6 fvrier 1982 vise faire du Sous-prfet un animateur du dveloppement local . Quel regard porter sur larrondissement, une division qui na jamais su trouver sa place dans le paysage administratif franais ? Serait-ce lchelon administratif le plus adapt des politiques publiques territorialiss ? Ca dpend des territoires ! Toute situation varie dun dpartement lautre et dun arrondissement lautre. Pour parler de larrondissement de Castres, le dcoupage de larrondissement est pertinent. Il recouvre des grandes villes (Castres, Mazamet, Lavaur), des industries et 180.000 hab. Pour lapplication des PP, pour les collectivits locales et les acteurs du 99

territoire (consulaires, lus,), a me semble tre lchelon pertinent. En ce qui concerne le rle de Sous-prfet, il y a eu une trs nette volution du Service public. Evolution antrieure 1982 mme. Il y a une trs forte marque du contact du SP au service du dveloppement local. Un rle de facilitateur, dintermdiaire, de mdiateur. Toutefois, je pense que nos concitoyens sont encore trs attachs aux fonctions rgaliennes quassure ladministration prfectorale, notamment en terme de scurit publique. Nous sommes galement trs attentifs au contrle de lgalit. Mais le contrle de lgalit ne se rsume pas cela. Il accompagne bien videmment dun travail dappui et de conseil avec les acteurs du territoire et les lus. Ca peut mme aller jusqu la rdaction de certaines dlibrations ! Jaide les excutifs locaux pour le montage de projets, pour leur expliquer certain rouages administratifs et au besoin les aider. Cela va du maire de Castres, aux maires des plus petites communes avec qui jai des contacts trs rguliers. Il ne se passe pas un jour sans que je reoive, ou que je me rende quelque part, pour rencontrer des lus, des associations ou des consulaires. Je prside en effet la CCI (tablissement public) et jai beaucoup de contacts avec les consulaires, formels ou infromels. Ca participe galement dune bonne connaissance du territoire sur lequel on travaille. Les SP incarnent une disponibilit du Service public tout autant quune relle proximit. Ce travail occupe une bonne partie de mes journes.

3) Venons-en maintenant au cur mme de votre fonction. Dans quelle mesure peut-on parler dun Sous-prfet animateur du dveloppement local ? Quelles sont vos relations avec les lus, les administrations locales, les consulaires, ? Les Sous-prfectures ne sont-elles que des botes aux lettres pour les usagers, les acteurs locaux. Y a-t-il des vritables interactions ? Un exemple Disposez-vous dune relle autonomie dans vos actions ? Comme jai pu vous le dire, le meilleur contrle de lgalit est celui qui se fait en partenariat avec les CL et les EPCI. Je naime pas forcment ladjectif d animateur du dveloppement local, mais cest cela. En ce qui concerne les PP, prenons lexemple des politiques de lemploi. Lactivit dun SP variera fortement selon larrondissement. Il peut trs bien faire des projets de 100

dveloppement (implantation dentreprises) tout comme grer les situations de crise et de difficults conomiques. Sur la question de notre autonomie, il ne se passe pas un jour sans que jai la prfette au tlphone. Nous nous runissons une fois par semaine et tous les 15 jours avec les principaux directeurs des services dpartementaux. Toutefois, dans le cadre de mes attributions, ma marge de manuvre est importante. Une de mes collgues a dailleurs compar la fonction de SP celle de travailleur indpendant. Il y a autant dapproches quil existe de SP. Certains auront une approche plus administrative et dautres plus au contact du terrain. Je suis plutt du deuxime style ! Jai lintime conviction que ce qui fait la valeur ajoute du SP cest dtre la disposition des gens et des lus. La fonction sadapte au territoire.

4) Actuellement, nous sommes en pleine rorganisation de lEtat et de ses services, (RGPP). En effet, une grande partie de la rforme touche les services dconcentrs dans les dpartements. Comment avez-vous mis en uvre les prconisations portes, dune part par la Mirate (Mission interministrielle pour la rforme territoriale de lEtat), la Rforme des administrations territoriales de lEtat (Rate) et dautre part par la Date (dcret relatif aux emplois de direction de la FPE) ? Dans cette optique interministrielle quelles seront vos relations avec les directions rgionales (notamment les DREAT) ? Quelles dimensions budgtaires ? Quelle cohrence entre ces diffrentes directives et plus globalement dans la rforme lEtat au local ? La RGPP cest du concret pour nous ! Deux grandes orientations. Dune part, le renforcement effectif des prrogatives du Prfet de rgion et dautre part, la rorganisation des prfectures et SP. En ce qui concerne la SP de Castres, nous conservons le Rgalien ncessaire qui mobilise une grande partie de nos personnels. C'est--dire toute la dlivrance des actes administratifs (permis de conduire, urbanisme et droit des sols). Dailleurs, on pourrait imaginer que lensemble des actes concernant les associations soient regroups en SP. Nous conservons galement la partie contrle de lgalit, mais cette fois-ci plus oriente vers les fonctions de conseil 101

et dingnierie dont je vous ai parl prcdemment. Nous ne contrlons plus tous les actes, nous filtrons plus (exemple des avancements de grade). Nous faisons de laide en aval, a priori. Il faut allger le contrle de lgalit tout en restant trs strict sur les deux sujets les plus sensibles : le CMP et lurbanisme. Enfin, il me semble que la cohsion sociale est un enjeu primordial. Les SP doivent tre le guichet de mise en uvre des PP sociales. Jai galement beaucoup de contacts avec les associations sociales (retour lemploi,).

5) Quel est votre regard sur la rforme des collectivits territoriales venir. La cration des conseillers territoriaux influera t-elle sur votre rle ? Le Sous-prfet ne pourrait-il tre amen devenir un expert de lAction publique au local ? Le ticket arrondissement-rgion est-il lavenir ? Sur le ticket arrondissement-rgion, je ne pense pas que cela soit dactualit. Ce nest pas bien cibler le problme car les prfectures de dpartement ne sont pas prtes de disparatre. La taxe professionnelle est le meilleur impt que nous nayons jamais eu. Les communes et les EPCI vont de pair et sont des chelons pertinents pour le dveloppement local (figure du maire). Je pense quil faut clarifier les comptences entre CG et CR. Toutefois, une question que vous auriez pu me poser, est quels lus viennent vous voir ? Et il est vrai que je ne vois que trs peu les Conseillers gnraux et les Conseillers rgionaux. Les CG que je vois sont pour la plupart des maires, impliqus dans la gestion des dossiers. Ce qui repose par ailleurs la question sur le bien fond du non-cumul des mandats ! Les CR souffrent clairement dune implantation territoriale. Les Franais ne les connaissent pas. Les CR et les CG ne sont pas porteurs dune identit politique. Dans ce cadre, il reste voir les modalits de cration dun conseiller territorial, sur un nouveau dcoupage administratif plus transversal et plus implant territorialement. Le dveloppement conomique est caricatural de cet enchevtrement. Un entrepreneur, sil veut de laide pour implanter son activit sur un territoire est face 8 ou 9 interlocuteurs ! Les lus, lEtat, les consulaires, les associations ! Le SP a ce rle de rgulateur, de mdiateur.

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6) Prsentation rapide de linterlocuteur. Je suis en poste depuis 4 ans. Je viens de la FPT. En tant que SP jai t dabord Dircab puis SP charg de mission dans le Vaucluse, SP outre mer puis SP de Castres. Avec quelques adjectifs, quels sont les qualits ncessaires pour tre Sous-prfet ? Disponibilit, got du terrain, mdiation.

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ENTRETIEN AVEC MME CLAUDIE QUILLIEN INSPECTRICE GNRALE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS ANCIENNE SOUS-PRFET D'ARRONDISSEMENT
MARDI 15 JUIN 2010 11H30-13H30 MINISTRE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS 1) Retracez-moi en quelques mots votre carrire et ses principales tapes, notamment la fonction de sous-prfet ? J'ai commenc ma carrire en tant qu'attach d'administration centrale aux affaires sociales. Par la suite, j'ai eu l'occasion d'effectuer un dtachement au ministre de l'Intrieur que j'ai ralis en Polynsie franaise. J'ai t nomm administratrice civile au tour extrieur ce qui m'a permis de partir en Outre-Mer en tant que sous-prfette de Tuamotu, ou plus prcisment chef de subdivision administrative. Ensuite, j'ai continu mon exprience sur le terrain en prenant le poste de sousprfet de l'arrondissement de Pamiers, dans l'Arige nous y reviendrons. Ensuite, j'ai t amen prendre la fonction de charg de mission auprs du prfet de la rgion Ile-de-France et je suis passe par la suite au cabinet du secrtaire d'Etat aux personnes handicapes comme conseillre technique. Enfin, j'ai rintgr mes premires amours en retournant la Jeunesse et aux sports en tant qu'Inspectrice gnrale. 2) Il y a beaucoup de littrature quant lvolution du rle du Sous-prfet dans lhistoire administrative franaise. Souvent trs caricaturale. La loi du 6 fvrier 1982 vise faire du Sous-prfet un animateur du dveloppement local . Quel regard porter sur larrondissement, une division qui na jamais su trouver sa place dans le paysage administratif franais ? Serait-ce lchelon administratif le plus adapt des politiques publiques territorialiss, notamment en milieu rural ?

Pour ma part, je n'ai t en poste que sur des zones faiblement denses donc plutt rurales, mais puisque c'est ce qui vous intresse.... Dans ce contexte rural, le sous-prfet avait et conserve un rle majeur mme s'il faut rvaluer ses missions (spcificits de l'Outre-Mer notamment). Le mtier d'un sous-prfet c'est avant tout d'accompagner les projets ports par les lus locaux, surtout 104

les structures intercommunales. Pamiers tait situ dans une zone rurale et le sous-prfet tait une personne ressource en matire de conseil et de portage de projets. Je dirais un manager de politiques publiques. Cette dimension a tendance se perdre en milieu plus urbain, un sous-prfet a plus de mal y trouver sa place. Le sous-prfet n'est pas un pilote des politiques publiques pour autant, c'est un assembleur, un facilitateur. Le vrai pilotage se fait au niveau rgional, mais nous y reviendrons. Le sous-prfet doit tre le porte-parole, l'intermdiaire des projets communaux en matire d'ingnierie de projets (fonds europens, dotation globale d'quipement...). Bien videmment, dans une zone rurale plus qu'ailleurs, le sous-prfet est le reprsentant de l'Etat. Je prendrai l'exemple des commmorations. Je n'ai jamais dpos autant de gerbes que lorsque j'tais sous-prfette de Pamiers ! Blague part, les anciens combattants sont trs attachs ces instants de commmoration. C'est trs important puisque l'on incarne l'Etat dans ces moments l, mme sous les aspects les plus symboliques... Enfin, sous-prfet comporte une part minemment sociale. Quand j'tais en poste Pamiers, je ctoyais au plus prs la problmatique de pauprisation des campagnes. Par exemple, chaque anne je participais la mise en uvre des plans hivernaux l'attention des sans-abris de l'arrondissement. A prsent, pour ce qui est de la pertinence d'un tel dcoupage administratif, je crois que oui. Prenons l'exemple d'une politique publique que j'affectionne plus particulirement et qui est trs importante sur le terrain : la politique de l'emploi. Dans les territoires, le sous-prfet est un acteur clairement identifi du champ de l'action sociale et conomique, notamment par les associations. C'est trs important puisque tout le pan social de notre activit doit se faire en partenariat avec les acteurs de l'arrondissement (DDASS, collectivits...). Les associations jouent un rle primordial en termes de cohsion sociale et de notre ct, nous les aidons pour le montage de dossiers. Ainsi, l'arrondissement est un bon niveau pour l'application oprationnelle des politiques publiques. Pour ce qui est de leur dfinition stratgique, je crois que le niveau rgional est pertinent. Aprs, reste la question de l'chelon dpartemental.... Pour ma part, je suis assez mal l'aise avec ce niveau. J'imagine assez bien qu'un sous-prfet ne devrait se concentrer que sur quelques politiques publiques prioritaires (emploi, cohsion sociale...) car nous sommes au niveau du terreau associatif et local. Les arrondissements doivent devenir des strates de missions o l'on dcline de manire particulire et adapte l'action publique. De plus, il faut ajouter qu'aujourd'hui nous testons les politiques publiques pour reprer les ventuels effets pervers pour adapter les objectifs aux moyens. 105

Cette phase d'exprimentation sur certains territoires est encore un gage de la pertinence de l'arrondissement comme chelon administratif. 3) Venons-en maintenant au cur mme de votre fonction. Dans quelle mesure peut-on parler dun Sous-prfet animateur du dveloppement local ? Quelles sont vos relations avec les lus, les administrations locales, les consulaires, ? Les Sous-prfectures ne sont-elles que des botes aux lettres pour les usagers, les acteurs locaux. Y a-t-il des vritables interactions ? Un exemple Disposez-vous dune relle autonomie dans vos actions ?

Finalement, l'Etat c'est quoi ? Le rgalien, c'est dire l'ordre public dans son acception la plus large (sant, scurit...). Mais mon sens, c'est assez rducteur. Ainsi, le sous-prfet a un rle beaucoup plus complet dans le paysage institutionnel, une fonction d'assemblier comme je le disais prcdemment. Pour complter mon propos, il faut rajouter que ce rle volue bien videmment au gr des priorits politiques et des enjeux du moment (prenons le dveloppement durable par exemple). Les relations avec les lus locaux sont primordiales. Pour ma part, j'avais beaucoup de contacts avec les prsidents d'EPCI en premier lieu, les conseillers gnraux et enfin avec les services du conseil rgional mais pas les conseillers rgionaux eux-mmes. Ensuite, bien videmment il y a la relation avec le citoyen, l'usager. La relation du sousprfet avec les habitants varie en fonction des personnalits. Toutefois, il est certain que nous recevons beaucoup de personnes, mais il faut que ce soit utile et que l'on puisse aider les administrs, souvent en les renvoyant auprs du bon interlocuteur. Ma porte a toujours t ouverte et je constate que les usagers sacralisent encore beaucoup la fonction et quand ils viennent vous voir c'est que souvent ils ont puis tous les autres recours. La fonction requiert une forte apptence relationnelle dirons-nous !

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4) Actuellement, nous sommes en pleine rorganisation de lEtat et de ses services, (RGPP). En effet, une grande partie de la rforme touche les services dconcentrs dans les dpartements. Comment avez-vous mis en uvre les prconisations portes, dune part par la Mirate (Mission interministrielle pour la rforme territoriale de lEtat), la Rforme des administrations territoriales de lEtat (Rate) et dautre part par la Date (dcret relatif aux emplois de direction de la FPE) ? Dans cette optique interministrielle quelles seront vos relations avec les directions rgionales (notamment les DREAT) ? Quelles dimensions budgtaires ? Quelle cohrence entre ces diffrentes directives et plus globalement dans la rforme lEtat au local ? Je prendrai un exemple concret : les plans de prvention des risques d'inondation. Ce plan a mobilis l'ensemble des services de l'Etat d'un mme territoire. Avec le sous-prfet de Muret, nous avons du mobiliser l'ensemble des acteurs du territoire (les lus notamment) afin de leur expliquer avec pdagogie le plan. Ainsi, l'interministrialit des programmes est une vritable ralit qui doit se retranscrire sur le terrain. C'est par ailleurs ce qui est en train de se faire avec la rforme des administrations dpartementales. Le sous-prfet fonctionne malgr tout encore dans une relation verticale et de toute manire l'arrondissement devra se plier aux rformes menes au plus haut de l'Etat. Nous aurons une rorganisation des missions et un resserrement du rseau des sous-prfectures, ce qui est invitable. La transversalit des missions sera le mot d'ordre pour l'avenir de la fonction, ce qui se traduira par une ouverture du mtier. En effet, depuis quelques annes je crois savoir que le corps s'ouvre de plus en plus des profils diffrents dans l'administration mais aussi en dehors. Les sous-prfets deviendront des experts de l'action publique en quelque sorte.

Avec quelques adjectifs, quels sont les qualits ncessaires pour tre Sous-prfet ? Disponible, reprsentant, assembleur

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BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES DE RFRENCE
Avril (Pierre), L'arrondissement devant la rforme administrative, Paris, Editions BergerLevrault, 1970, 233p. Balzac (Honor de), uvres compltes , tome 14, Le Club franais du livre. Bricault (Jean-Michel), Les vertus retrouves du sous-prfet d'arrondissement, La Documentation franaise, collection Les travaux du centre d'tudes , 2005, 222 pages. Daudet (Alphonse), Lettres de mon moulin, Le sous-prfet aux champs . Dubois (Vincent), La vie au guichet, Paris, Editions Economica, 1999. Duran (Patrice), Thoenig (Jean-laude), L'tat et la gestion publique territoriale, Revue Franaise de Sciences Politiques, volume 46, n4, aot 1996. Eymeri-Douzans (Jean-Michel), La fabrique des narques, Editions Economica, 2001. Gay (Pierre), Le sous-prfet, Paris, Berger-Levrault, 1954. Grmion (Pierre), Le pouvoir priphrique : bureaucrates et notables dans le systme politique franais, Paris, Editions du Seuil, collection Sociologie, 1976, 472 pages. Lagroye (Jacques) avec Franois (Bastien) et Sawicki (Frdric), Sociologie politique, Presses de Sciences Po et Dalloz, 5me dition revue et mise jour, 2006. Lascoumes (Pierre) et Le Gals (Patrick), Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, collection Les nouveaux dbats , 2005, 369 pages. Leca (Jean), La gouvernance de la France sous la Vme Rpublique. Une perspective de sociologie comparative, dans Franois d'Arcy, Luc Rouban (dir.), De la Vme Rpublique l'Europe, Paris, Presses de Sciences Po. Martin (Claude), Ces sous-prfectures oublies. Aux temps o les sous-prfets taient aux champs, Editions Ursulines, 1999. Meny (Yves) et Thoenig (Jean-Claude), Politiques publiques, Presses universitaires de France, collection Thmis-Science politique. Merlin (Pierre), L'amnagement du territoire, Presses universitaires de France, 2002, 441 pages. Muller (Pierre), Les politiques publiques, Editions Que-sais-je ?, 2009, 128 pages. 108

Muller (Pierre) et Surel (Yves), L'analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, collection Clefs , 1998. Pitte (Jean-Robert), La France, Editions Armand Collin, 2005, 190 pages. Pressman (Jeffrey L.) et Wildavski (Aaron), Implementation. How Great Expectations in Washington are dashed in Oakland, Berkeley, University of California Press, 1973. Tulard (Marie-Jos), Les services dconcentrs : le besoin d'tat territorial plus cohrent et plus efficace, dans La rforme de l'tat, La documentation franaise, collection Les cahiers franais , n346, 2008.

REVUES
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RFRENCES OFFICIELLES
Site internet du ministre de l'Intrieur : www.interieur.gouv.fr Lettre d'information du gouvernement. Journal officiel. Lgifrance (pour les rfrences lgislatives et rglementaires).

ENTRETIENS
Cf. Annexes

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TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION

P. 1

PARTIE I LE SOUS-PRFET D'ARRONDISSEMENT, REPRSENTANT DE L'TAT AU LOCAL

Chapitre 1 L'TAT AU PLUS PRS DES TERRITOIRES : L'ARRONDISSEMENT
Section 1 : La cration de l'arrondissement comme division administrative 1/ La naissance de l'arrondissement 2/ La IIIme Rpublique, ou le temps des arrondissements politiques 3/ L'arrondissement administratif 4/ Le sous-prfet, un interlocuteur privilgi avant 1982 Section 2 : Le rle actuel du sous-prfet d'arrondissement 1/ Les principales rformes de la dconcentration 2/ Des rglements quasiment muets quant au rle du sous-prfet Section 3 : Quelques lments de rflexion sur la relation entre dcentralisation et dconcentration 1/ Le sous-prfet, dernier survivant du pouvoir priphrique ? 2/ Le cur du mtier : l'ordre public
P.

11

p. 12 p. 12 p. 13 p. 14 p. 16 p. 17 p. 18 p. 19

p. 21 p. 21 p. 23

Chapitre 2 LE SOUS-PRFET : UN INTERLOCUTEUR PRIVILGI AU CARREFOUR DE L'INFORMATION P. 25

Section 1 : L'arrondissement, quel territoire pertinent ? 1/ Un maillage des arrondissements imparfait... 2/ Qui n'est pas fondamentalement problmatique 110 p.26 p. 26 p. 27

Section 2 : Au plus prs des citoyens 1/ Les services la population 2/ Le monde conomique et associatif Section 3 :Le besoin d'tat 1/ Les commmorations 2/ L'Etat par vocation, la dvotion par vertu : la reconnaissance populaire Section 4 : Le relais des lus et des collectivits locales 1/ Au quotidien avec les lus 2/ Le conseiller 3/ L'exemple du contrle de lgalit ______________________________

p. 29 p. 29 p. 30 p. 32 p. 32 p. 33 p. 34 p. 34 p. 35 p. 37

PARTIE II UNE FONCTION RENOUVELE :

LE CADRE DES RFORMES

Chapitre 1 LE MDIATEUR D'ACTION PUBLIQUE

Section 1 : De l'animateur du dveloppement local au mdiateur de politiques publiques 1/ Quelle(s) politique(s) publique(s) ? 2/ Donner du sens l'action publique Section 2 : Le sous-prfet, dernier garant de l'intrt gnral ? 1/ Renouer avec la solidarit 2/ Le sous-prfet dveloppeur Section 3 : Des politiques publiques de plus en plus territorialises 1/ La scurit publique 2/ Emploi, politique de la Ville et cohsion sociale 3/ Prvention et gestion des risques

P.

41

p. 42 p. 42 p. 44 p. 45 p. 46 p. 47 p. 49 p. 50 p. 51 p. 52

111

Chapitre 2 SOUS-PRFET, LA VOCATION DU TERRITOIRE

Section 1 : La personnalit du sous-prfet 1/ L'obligation de rsidence dans l'arrondissement : un isolement ? 2/ Disponibles 3/ La relation avec le prfet Section 2 : L'irremplaable lien avec les territoires ruraux 1/ lus et territoires ruraux 2/ Quels arrondissements pour quelles politiques publiques ? 3/ Le sous-prfet : acteur de l'amnagement du territoire

P.

54

p. 55 p. 55 p. 57 p. 58 p. 59 p. 60 p. 61 p. 63

Chapitre 3 LES ENJEUX D'UNE RFORME ADMINISTRATIVE

Section 1 :Quels enjeux venir pour l'action publique locale ? 1/ Une profonde mutation des territoires en cinquante ans 2/ Le retour de l'tat dans les territoires 3/ Les enjeux territoriaux moyen terme Section 2 :RGPP et LOLF, mres de la future maison de l'tat ? 1/ Gense des rformes 2/ Un constat svre visant redfinir le rle des administrations dconcentres 3/ La directive nationale d'orientation des prfectures, quels arrondissements pour demain ? Section 3 :Grer ou agir, quelle place pour l'tat territorial ? 1/ Renouer avec la proximit 2/ Des sous-prfectures d'arrondissement aux maisons de l'tat : le risque d'une rupture 3/ Le sous-prfet ngociateur

P.

66

p. 67 p. 67 p. 68 p. 70 p. 71 p. 71 p. 72 p. 75 p. 76 p. 76 p. 77 p. 78

CONCLUSION ANNEXES BIBLIOGRAPHIE 112

P. 81 P. 85 P. 108

Le sous-prfet d'arrondissement est une figure populaire du paysage administratif franais. Crs par la loi du 28 pluvise an VIII, les arrondissements structurent le territoire franais selon les spcificits locales, conomiques ou dmographiques. Ce maillage resserr assure une reprsentation harmonieuse de l'tat dans chacun des 342 arrondissements. Pourtant, cet chelon administratif n'a jamais rellement su trouver sa place ; le sousprfet est rest, comme son nom l'indique, un subordonn du prfet de dpartement. L'arrondissement n'a jamais t dot de la personne morale de droit public et encore moins de missions clairement dfinies. Dans les faits, les sous-prfets ont acquis une relle lgitimit dans les territoires ainsi qu'une expertise prcieuse pour l'tat. La fonction n'a eu de cesse de se recomposer au fil des dcennies et aujourd'hui elle se retrouve confronte plusieurs dfis majeurs. Ainsi, ce mmoire analyse-t-il la recomposition spatiale et lgitime du mtier de sous-prfet d'arrondissement dans le paysage administratif, et plus largement, le systme social franais. L'action publique change radicalement de visage, quelle place pour les sousprfets d'arrondissement et l'tat au local ? Ce travail dresse un tat des lieux non pas exhaustif mais synthtique du mtier, dpassant la seule histoire administrative et reprenant plus largement la question de l'efficience des politiques publiques au plus prs des citoyens. Dans quelle mesure les sous-prfets sont-ils devenus des experts de l'action publique ? Quelles sont leurs relations avec les diffrents acteurs d'un territoire (consulaires, lus, chefs d'entreprise...) ? Du contrle de lgalit l'aide l'implantation d'entreprises en passant par le montage de dossiers complexes, les sous-prfets irriguent-ils encore - par leur got du territoire et le sens de l'tat qu'ils vhiculent, le territoire national et rpondent-ils toujours au besoin d'tat des citoyens ?

Mots cls : sous-prfet / rforme de l'tat / politiques publiques / territoires / arrondissement

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