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Illegittima la delibera del Consiglio Comunale di Castelraimondo sulla proroga per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria

I piani di lottizzazione (PL) sono strumenti di urbanizzazione organica di zone del

territorio, destinate dal piano regolatore generale (PRG), ad insediamenti residenziali

e produttivi. L’autorizzazione comunale alla lottizzazione del terreno a scopo

edilizio è subordinata alla stipula di una convenzione con i costruttori interessati, nella quale, gli stessi costruttori, si assumono in carico gli oneri relativi alla opere di urbanizzazione primaria e di un quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relativa alla lottizzazione o di quelle oepere che siano necessarie per allacciare la zona a pubblici servizi. Il costruttore può impegnarsi a realizzare direttamente le

opere di ubanizzazione a scomputo degli oneri dovuti. Le opere di urbanizzazione devono essere ultimate entro il termine di dieci anni; le opere di urbanizzazione primaria sono, ad esempio: strade e passaggi pedonali, aree di sosta, fognature acquedotti, pubblica illuminazione, elettricità

Ho avuto modo di leggere il testo della proposta di delibera approvata nel consiglio comunale dello scorso 18 luglio (la delibera non è ancora stata pubblicata all’albo pretorio). In sintesi nella delibera si delega, senza regolamentarne i limiti di discrezionalità, il reponsabile del servizio lavori pubblici e urbanistica nel valutare la concessione di proroghe “motivate” sui lavori di completamento delle opere di urbanizzazione primaria nelle lottizzazioni approvate. A mio avviso, nella delibera, si evidenziano le seguenti irregolarità (all’inizio di ogni punto vengono riportati in corsivo gli stralci del testo della delibera):

1)

“Considerato che tutte le convenzioni sottoscritte prevedono per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria entro 24 mesi dalla data di notificadella relativa concessione ovvero di norma entro un anno del rilascio del permesso a costruire; Visto che a partire dal 2001 i vari lottizzanti, dopo aver sottoscritto le relative convenzioni con il Comune, hanno avviato lavori per la realizzazione delle opere di urbanizzazione di n. 9 PL e pertanto i ventiquattro mesi concessi sono scaduti per tutti i PL;”

La legge stabilisce che devono essere determinate congrue garanzie finanziare per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione. Essendo scaduti i termini per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria per tutti i PL, l’amministrazione comunale dovrebbe aver esercitato il diritto alla riscossione delle garanzie finanziarie presentate dai costruttori. Di questa previsione, nella premessa della delibiera, non c’è nessun accenno. Per avere maggiori dettagli e chiarire l’operato dell’amministrazione, bisogna consultare direttamente il testo delle diverse convenzioni e i successivi atti a riguardo.

2)

“Preso atto che il ritardo nell’attuazione di tutti i PL non sono imputabili ai lottizanti ma sono dovuti essenzialmente alla particolare situazione economica che negli ultimi anni ha di fatto “congelato” il mercato immobiliare su tutto il territorio nazionale con conseguente drastica riduzione degli investimenti nel settore edile; Visto che le convenzioni in essere non prevedono espressamente le modalità per il rilascio di eventuali proroghe mentre la normativa relativa al Permesso a Costruire (DPR 380/2001) prevede la possibilità di rilasciare autorizzazioni motivate per l’esecuzione di lavori non ultimati; Considerato che l’amministrazione comunale per non penalizzare ulterioremente gli operatori del settore edile ed i dipendenti delle ditte interessate potrebbe riconoscere ai lottizzanti, esclusivamente per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, proroghe motivate mantenendo comunque inalterata la validità decennale di ogni lottizzazione a partire dalla data di sottoscrizione della relativa convenzione;”

a)

La proroga è il provvedimento con cul la pubblica amministrazione differisce ad un momento successivo, rispetto a quello previsto dall’atto, il termine di scandenza dell’atto stesso o soltanto di alcuni aspetti specifici del provvedimento modificando il solo termine per l’esercizio di una facoltà o per l’adempimento di un obbligo del destinatario . La proroga per essere produttiva di effetti deve intervenire necessariamente prima della scadenza e va adottata con le stessa modalità richieste per l’atto da prorogare. Essendo già scaduti i termini per tutti i PL la proroga, quindi, non sarebbe applicabile. Infatti, l’articolo 15 del testo unico dell’ediliza prevede che il permesso di costruire decade di diritto in caso di inutile decorso del termine assegnato, a meno che, prima della scadenza, l’interessato richieda la proroga del termine. Considerando che le convenzioni sono strate sottoscritte a partire dal 2001 (viene indicato nella delibera), anche nel caso in cui fosse stata presentata la richiesta di proroga nei termini, non si capisce perché l’amministrazione comunale abbia deciso di intervenire nel merito dopo diversi anni. Per fare chiarezza, anche in questo caso, bisogna consultare il testo delle convenzioni e ricostruire le tappe del procedimento.

Dopo la scandeza dei termini, l’amministrazione comunque potrebbe sempre ravvisare l’opportunità di adottare una determinazione di contenuto identico, destinata a produrre effetti in un diverso e successivo ambito temporale. In tali eventualità, però, si tratterebbe della “rinnovazione” del provvedimento originario, caratterizzata dalla necessaria ripetizione di tutte le fasi procedimentali e dalla completa rivalutazione di tutte le circostanze di fatto e di diritto rilevanti.

L'istituto della proroga del permesso di costruire non è più applicabile quando sia sopravvenuta una disciplina urbanistica incompatibile con l'intervento assentito. In tal caso, infatti, l'interesse urbanistico è considerato prevalente rispetto all'interesse privato a portare a termine l'intervento, che non sia stato completato nel termine triennale anche per causa indipendente dalla volontà del titolare del permesso (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 12.05.2008 n. 19101 - link a www.lexambiente.it). Dal 2001 la disciplina urbanisitca ha subito diverse modifiche, bisognerebbe verificare puntualmente se le opere di urbanizzazione previste nelle convenzioni siano compatibli con la normativa attualmente in vigore. Nell’intenzione della delibera, questo aspetto dovrebbe essere considerato dal responsabile del servizio lavori pubblici e urbanistica nella valutazione della concessione di una proroga.

b)

L’art. 4, 4° comma, della legge 28.01.1977 n. 10 (principio desumibile già dall'art. 31 della legge n. 1150 del 1942 e ripreso poi dal vigente art.15, comma 2, del D.P.R. 06.06.2001 n. 380 già citato nella delibera), prevede che il termine di compimento dei lavori "non può essere superiore a tre anni e può essere prorogato, con provvedimento motivato, solo per fatti estranei alla volontà del concessionario, che siano sopravvenuti a ritardare i lavori durante la loro esecuzione". Per il legislatore, tali "fatti estranei" non hanno un rilievo automatico, ma costituiscono oggetto di valutazione in sede amministrativa quando l'interessato proponga una domanda di proroga, il cui accoglimento è indefettibile purché non vi sia la pronuncia di decadenza. La semplice difficoltà tecnico/economica non giustifica la richiesta di proroga del termine triennale entro cui terminare i lavori della concessione edilizia.

Pertanto, l’amministrazione comunale non può motivare la proroga per cause riconducibili alla particolare situazione economica che ha congelato il settore immobilare. Per accordare al concessionario una proroga del termine triennale di ultimazione dei lavori, la giurisprudenza, individua come ragione giustificativa del mancato rispetto del termine esclusivamente fatti estranei alla sfera personale del concessionario (cfr. Cons. Stato, IV, 1738/2005), quali, ad esempio, la forza maggiore (Tar Genova,

1200/2007).

Fatta questa premessa, non può assurgere al rango di “fatto sopravvenuto estraneo alla volontà del concessionario” la semplice difficoltà tecnico/economicai. In proposito, si richiama una decisione di questo Tar (n. 1494/2003) con la quale è stato espressamente escluso che il fallimento della società concessionaria (evento, per certi versi simile alla motivazione della delibera) possa costituire evento valutabile ai fini della proroga del termini ex art. 36, co. 12, L.R. 71/1978 (TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 15.09.2009 n. 1507 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

c)

Inoltre l’art. 12 dello stesso DPR 380/2001, che al comma 2, subordina espressamente il permesso di costruire all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione, da parte del Comune, della loro attuazione nel successivo triennio, precisando, peraltro, che a ciò equivale l’impegno dei costruttori di procedere all’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso.

Risulta dubbia quindi la possibilità per il Comune di prorogare “esclusivamente” il termine di realizzazzione delle opere di urbanizzazione primaria in quanto si può verificare la situazione in cui il costruttore porti a termine la costruzione dell’edificio senza aver contemporanemente realizzato le opere di urbanizzazione. Si ricorda a tale proposito che prima della dichiarazione di abitabilità od agibilità, devono essere completate le opere di urbanizzazione.

3)

“Propone di demandare all’Ing

già responsabile del Servizio LL.PP. ed

, Urbanistica di questo Ente giusto decreto sindacale n. 140 del 07/01/2011, l’emanazione degli atti di competenza necessari al rilascio delle proroghe motivate richieste dai lottizzanti”

La convenzione viene approvata con deliberazione consiliare. Come scritto precedentemente, la proroga va adottata con le stessa modalità richieste per l’atto da prorogare, quindi deve essere il consiglio comunale a deliberare sulla proroga e non può essere delegata tale funzione ad un responsabile di servizio. Inoltre sarebbe opportuno che il consiglio si pronunci, con votazioni distinte, su ogni singola convenzione da prorogare.

Come ulteriore argomentazioni a supporto, in base all’art. 107 del Testo Unico degli Enti Locali, ai dirigenti spettano tutti i compiti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo; inoltre, nella direzione degli uffici, i dirigenti seguono i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti.

All’art. 42 del TUEL comma b), viene attribuita al consiglio comunale la competenza su piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi e pareri su dette materie. Quindi, rientra espressamente nelle competenze del consiglio pronunciarsi sulla proroga dei termini

di realizzazione delle opere di urbanizzazione previste nei PL, equiparati per legge ai Piani Particolareggiati, e ricompresi nei piani territoriali ed urbanistici del Comune.

Attribuire una delega “in bianco” su questa materia ad un dirigente, non regolamentandone i limiti, ha come conseguenza quella di conferire allo stesso dirigente poteri “politico-amministrativi”. Infatti il dirigente potrà esprimersi con ampia libertà discrezionale sulla concessione delle proroghe dei termini di realizzazione delle opere di urbanizzazione; discrezionalità comunqe prevista dalla legge per la sua funzione ma solo nell’ambito di regolamenti e statuti. L’eventuale concessione di una proroga potrebbe potenzialmente interferire con le politche di sviluppo del terriotrio previste nei pianti territoriali ed urbanistici, e solo il consiglio può esprimesi sull’opportunita di modifica dei tempi di attuazione di detti piani.

4)

“Di dichiarare, stante l’urgenza, con separata e palese votazione il presente atto IMMEDIATAMENTE ESEGUIBILE ai sensi dell’art. 134 comma 4 del D.LGS 267 del 18.8.2000”

I termini per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria sono già scaduti. Quali sono i motivi di “urgenza” per dichiarare la delibera immediatamente eseguibile?

Questa previsione di legge doveva ricorre in particolari casi connotati dall’elemento dell’eccezionalità; nella pratica invece, si dichiarano immediatamente eseguibili le più svariate delibere, non sempre supportate da reali ragioni di urgenza, intesa nel senso proprio. D’altra parte, a rigore, sulla base dei principi dell’azione amministrativa, nell’atto deliberativo dovrebbero essere evidenziate anche le ragioni sulla cui base viene dichiarata l’immediata eseguibilità.

La L. 7/8/1990 n. 241 stabilisce che ogni provvedimento amministrativo debba essere motivato (ad eccezione degli atti normativi e di quelli a contenuto generale). Tra i requisiti di validità dell’atto inerenti la forma, la mancanza della motivazione produce illegittimità. In questo caso, nella delibera, manca la motivazione per l’adozione del provedimento che rende la delibera immediatamente eseguibile.

5)

“Esprime sotto la propria responsabilità: - parere favorevole per quanto concerne la repolarità tecnica ai sensi dell’art. 49 del D. Lgs. 267/2000, e succesive modificazione ed integrazioni

L’articolo citato si riferisce al fatto che su ogni proposta di deliberazione, che non sia mero atto di indirizzo, sia richiesto il parere in ordine alla regolarità tecnica e, qualora comporti impegni di spesa o diminuzione di entrata, il parere in ordine alla regolarità

contabile. In questo caso, a mio avviso, manca il parere del responsabile della ragioneria in quanto la prorga incide anche sugli oneri di urbanizzazione: la concessione di una proroga determina la rivalutazione economica delle opere a scomputo ai prezzi attuali, a meno che non sia già previsto un meccanismo di rivalutazione nella convenzione, su cui comunque deve esprimere un parere il responabile della ragioneria. Le opere di urbanizzazione infatti sono a “sconto” deglii oneri di urbanizzazione dovuti dal costruttore.