Relaciones Civiles Militares Documento de Trabajo (para ser empleado en clase).

César Huertas Rodríguez*
Es conveniente fijar un marco para la discusión de este tema, el cual está relacionado con la conducción democrática de la FA, llamada también control civil ó conducción cívica que se da en un estado democrático. Así tenemos que de acuerdo al Artículo 169 de la Constitución vigente. Las Fuerzas Armadas no son deliberantes. Están subordinadas al poder constitucional. Por otro lado en la vigésimo quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional, sobre la cautela de la Institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su servicio a la Democracia, menciona que el Estado garantizará el control democrático de las Fuerzas Armadas. El control democrático de la FA implica que el Sector de Defensa al cual pertenecen esta bajo la conducción civil ó cívica del equipo que llega al gobierno por medio de elecciones democráticas. Esta subordinación que es más que nada de carácter político, es decir a la autoridad política, no significa una sumisión a los civiles o una intromisión de estas autoridades dentro del quehacer militar, a decir de Zuñiga 1, sería inadmisible explicar y justificar la subordinación del poder militar al civil por un afán instrumental de la dirección de fuerzas, manifestándose sólo el cambio de actores, pero con el mismo libreto. La consecuencia no puede ser otra que el control surgido de la democracia. ¿A que se llama relaciones cívico militares? Entendemos por relaciones civiles militares a las interacciones que surgen entre estos dos grupos humanos, no solo como la relación entre uniformados y civiles integrantes de la sociedad sino como resultado producto de la estructura del poder y contexto político que existe en un país. Son las relaciones que deben darse dentro de un régimen democrático, entre civiles y militares, donde la FFAA es consciente que depende del control civil o control democrático para la toma de decisiones en los aspectos de Defensa y Seguridad , y que no es deliberante en asuntos de política de Defensa y otros asuntos públicos de carácter político. Sin embargo, por otro lado debe tener cierta autonomía para el manejo interno eficiente de sus asuntos operativos y administrativos. Cuando hablamos de relaciones civiles militares, no debemos concebirla como un antagonismo, entre civiles y militares, sino como una complementariedad de los mismos. Cada uno tiene un papel importante en el país, tanto el civil como el militar. Entendamos al civil en forma general como toda aquella persona que no viste el uniforme de la FFAA. Y dentro de este grupo podemos caracterizar a varios, uno de ellos y el más importante, el Gobierno, sus líderes, los que están a cargo del aparato del Estado, un segundo serían los empresarios y los grandes capitalistas, un tercero lo que se denomina la sociedad civil, algunos agregan el término organizada, el término organización ya es intrínseca a la categoría de la sociedad civil y un último grupo no por ello menos importante sería la sociedad no organizada. Para mi modo de ver, hablar de relaciones civiles militares, es considerar las complejas relaciones de los militares con estos diferentes grupos, que no son similares por su diferente naturaleza y por los distintos intereses que conllevan.
1

Zuñiga Tania La necesidad de una consolidación de las relaciones civiles militares en las sociedades plurales: hacia una democracia de consenso en http;//palestra.pucp.edu.pe/pol_int/?file=seguridad/zuniga.htm.

Existen diferentes académicos extranjeros al respecto, particularmente de EEUU, que han tratado este tema bajo diferentes ópticas. Samuel Huntington2 plantea que el profesional militar debe tener autonomía y estar alejado de la sociedad y plantea dos premisas básicas: Por una parte da por supuesto que las relaciones entre civiles y militares deben estudiarse como un sistema compuesto por elementos interdependientes. Los componentes principales de este sistema son la posición estructural de la institución militar en el gobierno, el papel informal y la influencia de los grupos militares en la política y la sociedad, y finalmente la naturaleza de las ideologías correspondientes a los grupos militares y no militares. Morris Janovitz 3 a diferencia de Huntington plantea que el Oficial debe estar más cerca de la sociedad y compartir sus valores y manifiesta que hay una tendencia a la civilinización de las FFAA. Enfatiza más sobre el control social consensuado que el control objetivo basado en el profesionalismo, que preconiza Huntington Para Peter Feaver 4el tema de las relaciones civiles – militares las lleva a una analogía que ocurre en la teoría económica, que es la relación principal – agente, donde el Gobierno es el principal y el agente es la FFAA, cómo controlar al agente sabiendo que hay un conocimiento asimétrico, el agente puede guardar información, adulterarla o desaparecerla Rebeca Schiff considera que hablar de relaciones civiles no debe ser solo entre las autoridades elegidas sino también con la sociedad, en consecuencia unas relaciones armónicas deben estar compartidas por el Gobierno, las FFAA y la sociedad en su conjunto. Pion Berlin5 y Thomas Brudeau6 consideran las relaciones civiles militares dentro de un control democrático en la medida que hay presencia de civiles en los niveles de decisión del Ministerio de Defensa y en el Consejo de Seguridad Nacional, respectivamente ¿Por qué son importantes estas relaciones? Estas relaciones son importantes porque debe existir una conjunción entre la Fuerza Armada y su sociedad para efectos de la Seguridad Nacional, como lo señala Samuel Huntington 7 Las relaciones cívico – militares constituyen un aspecto de la política de seguridad nacional. La meta de la política de seguridad nacional es reforzar la seguridad de las instituciones sociales, económicas y políticas de la nación contra amenazas que surjan de otros Estados independientes
2

Huntington Samuel El Soldado y el Estado. Teoría de las relaciones civiles – militares. Harvard 1957.
3

Morris Janovitz, The profesional Soldier. A social and political portrait. The Free Press.NY 1960 4 Peter Feaver. Armed Servants. Agency,Oversight and civil-military relations. Harvard 2005 5 David Pion-Berlin. Defense Organization and Civil-Military Relations in Latin America. Armed Forces&Society. 2009 6 Thomas Bruneau. National Security Councils. Their potential functions in democratic civilmilitary relations 7 Huntington Samuel El Soldado y el Estado. Teoría de las relaciones civiles – militares. Harvard 1957

Agrega que el logro de este objetivo implica un complejo equilibrio de poder y actitudes entre civiles y militares, que de lograrse se tendrá una gran ventaja en la seguridad, pero de fracasar se derrocharán recursos y se correrán riesgos innecesarios Y, Huntington plantea una pregunta muy interesante, ¿Qué modelo de relaciones cívico – militares mantendrá mejor la seguridad del país? Estas relaciones también son importantes porque van a señalar las delimitaciones de un ente, que emplea armas de guerra, en relación al poder político y la sociedad, y otro factor esencial es que contribuye a la gobernabilidad del país. ¿Desde cuándo se han generado estas relaciones? Nos podríamos remontar a los albores de la civilización donde las tribus y culturas, tenían definidas sus funciones, bajo la jefatura de un líder tenían un grupo religioso, un grupo guerrero y otro dedicado a la economía del grupo social. La formación de los Estados acarreó la formación de ejércitos, que se fueron profesionalizando, dejando de lado la improvisación, el botín de guerra, el caudillaje personalista y los mercenarios. Se monopolizó el uso de la violencia a cargo del Estado. Los Estados fueron marcando estas relaciones en función al tipo de gobierno que desarrollaban, el contexto político en el cual se desarrollaban y los valores cívicos de la sociedad. Al igual que la evolución y recorrido de la administración pública, las relaciones civiles militares tienen que ver con el sistema de gobierno que enmarca dichas relaciones. Así tenemos Estados como los anglosajones donde se daba mucha importancia a los derechos civiles y fueron la cuna de los liberales, no había una preeminencia de los militares sobre la sociedad, a diferencia de los Estados del continente europeo como Francia, España, Prusia, por citar algunos, eran ejércitos con abolengo, muchos Oficiales venían de la nobleza, éstos tenían preeminencias por sus campañas militares., esta situación se dio hasta mediados del Siglo XX Un caso bastante particular fue el de los Estados Unidos8, donde todos eran políticamente iguales, no había Oficiales procedentes de la nobleza que dirigieran las tropas, no tenían ancestros ni tradiciones, se creó la milicia con el ciudadano en armas, aquí la Fuerza Armada siempre estuvo bajo la conducción civil, aún cuando los Presidentes sean o hayan sido militares. El modelo donde el Ministro de Defensa o Secretario de Defensa es el conductor de la política de defensa y la política militar comenzó a ser imitada por los demás países. En el caso de Latinoamérica como es de conocimiento general, los ejércitos nacionales se formaron casi bajo las mismas premisas que los españoles, abolengo, jerarquía, clasista, lo que traía como consecuencia que los ejércitos en la mayoría de los casos eran fundacionales, muchos militares fueron presidentes, pero bajo la óptica militar. Los cambios a un mayor control democrático recién se produjeron en los 80 del siglo XX en la mayoría de los países. Tanto en el caso de los países con mayor desarrollo como en los países latinoamericanos, la relación ha estado dada por el tipo de gobierno de turno, el contexto político y lo valores de la ciudadanía.

8

Los EEUU llegan a conformar un ejército profesional y permanente a fines del Siglo XIX, tomando parte de la Escuela ´Prusiana”

Morris Janowitz 9 lo ha tipificado de la siguiente manera:
MODELO
ARISTOCRÁTICO – FEUDAL

CONDICIÓN SOCIAL
Este se ubica en la Europa pre – industrial, cuando existía la clase aristocrática gobernante compuesta por las elites políticas y la militar, lo que aseguraba una permanencia de los militares bajo el control político; aunque había un liderazgo civil debido a que no existía una especialización militar pero tampoco había diferencias entre los militares y los civiles. En éste las cúpulas civiles y militares están muy diferenciadas. El militar es profesional, autónomo, políticamente neutral, y subordinado a la autoridad civil. Emerge de algunas sociedades industriales ,una vez que el aristocrático– feudal queda obsoleto. Asegura el control de los militares en la política civil incursionando en la política ideológica centralizada en un partido autoritario. Por lo general surge de un partido que respalda este hecho, una figura política dominante a la cual obedecen las fuerzas armadas. Surge como consecuencia del debilitamiento de la supremacía civil, pudiendo darse incluso en naciones que hayan gozado de una democracia efectiva. Se parece al totalitario, pero no se da una dictadura militar, sino que se asume esta condición ante una inminente tensión interna de conflicto o guerra.

DEMOCRÁTICO

TOTALITARIO

ESTADO – GUARNICIÓN

Sin embargo, debido a que la aplicación de estos modelos no resultaban muy prácticos por la complejidad relaciones político - militares y de las relaciones entre el militar y la Sociedad. Además, la noción de “control civil” se complica debido a que el personal militar comparte labores con el profesional civil. Esto hace que los militares no constituyan un grupo monolítico, pues la diferencia de los servicios recíprocos e interburocracias son a veces más prominentes que aquellos entre la visión de “militares” y “civiles”. Janowitz propuso otras tipologías. ¿Cómo es en el caso del Perú? Nuestro caso se enmarca en el Latinoamericano, como es obvio. El Ejército peruano es protagonista en la Historia del Perú y de la formación del Estado Nación, en un Estado nuevo donde todavía no había una Nación (y no la hay hasta ahora), se creó como un estamento desde sus inicios en la vida republicana.

9

Janowitz, Morris; “Military Organizations”. Capítulo 2 del texto compilatorio Handbook of Military Institutions, editado por Roger W. Little. Sage Publications, Beverly Hills, EE.UU. 1971. Pág. 24-26.

TIPOLOGÍAS
Control personal Grupo de autoritario democráticocompetitivo coalición civil-militar oligarquía militar autoritariopartidos-

CONDICIÓN SOCIAL
El poder militar es restringido y se mantiene la supremacía civil, por una autocracia personalizada. El rol militar está limitado e institucionalmente subordinado al grupo de partidos dominantes. Tradiciones coloniales, instituciones civiles competentes con partidos políticos que mantienen a los militares restringidos. Es inestable, el militar puede asumir un papel político sobresaliente e interviene en la política algunas veces. Gobierno directo de los militares

Con respecto a la importancia de las relaciones civiles militares en la Seguridad Nacional se me viene a la memoria 2 casos importantes: Nicolás de Piérola, comandando las líneas de defensa en la Batalla de San Juan y Miraflores, y Fernando Belaúnde durante su 2do período y la aparición del terrorismo En ambos casos las relaciones estaban sumamente deterioradas, había mucha desconfianza, recelo. Basado en el desconocimiento mutuo tanto de los quehaceres de la política como de las actividades castrenses, actitud que se refuerza por el hecho que gran cantidad de civiles no han hecho el servicio militar y los profesionales no incursionan en temas de Defensa, pensando que este tema es solo de los militares. Así en nuestro país donde han predominado los gobiernos militares, el signo de los acontecimientos ha estado casi siempre marcado por el autoritarismo, el caudillaje, el patrimonialismo, con un alto grado de discrecionalidad por parte de la FA A su favor podríamos mencionar que ello quizá fue necesario en un comienzo para afianzar el Estado Nación, y particularmente el Ejército ha ocupado los vacíos dejados por el Estado en las localidades más apartadas y recónditas. Sin embargo las relaciones a lo largo de la vida republicana han sido tensas de mutua desconfianza y recelo, salvo en los casos donde nuestro país se ha visto amenazado por fuerzas externas o internas ha habido un cierra filas de la sociedad frente a dichas amenazas ¿Por qué se habla ahora de relaciones civiles militares? Porque es una nueva categoría política, que pretende delimitar las funciones de los militares en países particularmente que no han tenido tradición democrática y donde la FA se ha visto politizada por su incursión en la política, no sólo al mando del gobierno de turno, sino por las influencias que ha tenido en otros gobiernos. Durante el Siglo XX aparece la teoría de las relaciones cívica militares como un complemento de la Teoría de Estado, de la gobernabilidad y de los equilibrios de poder que se deben establecer en el contexto de un Estado democrático La FA depende de un sector público que es el Ministerio de Defensa, quien es el vocero y rector de la normatividad de la Defensa ante el Gobierno elegido democráticamente y el Oficial es un servidor público al servicio de la sociedad que brinda un bien público, que es la Defensa La politización de los militares en la toma de decisiones en la vida política del país ha sido un factor que ha distorsionado las relaciones civiles militares, aspecto que se ha producido en gran parte de la historia republicana, como contraparte de ello los estudiosos en el tema mencionan la continua profesionalización del militar, es decir una mayor dedicación a su quehacer técnico y administrativo para hacer cada vez más eficiente y eficaz la fuerza operativa.

Ello no quiere decir de ninguna manera que el militar sea apolítico. En los tiempos actuales todos los funcionarios públicos incluyendo a los militares y con mayor razón los de mayor jerarquía deben conocer de política, porque son los artífices de la llevar a cabo las políticas públicas del Gobierno de turno, que van a beneficiar a la sociedad, así como que deben tener un pensamiento político estratégico para cumplir mejor con las funciones que les ha sido asignadas. Por supuesto todo ello bajo una posición neutra, no partidarizada, bajo ninguna bandera política, sino se desnaturaliza su función ¿Qué obstáculos existen que promueven una brecha en las relaciones civiles militares? • Hay una diferencia en la jerarquización de los valores en estos dos grupos humanos. Los valores bajo los cuales son formados los militares, como disciplina, orden, lealtad, son también buenos para la sociedad, no son incompatibles, es mas se requieren para que en una sociedad no haya caos ni anomia social, pero por otro lado hay otros valores que la sociedad cultiva como son los valores vinculados con el liberalismo, la individualidad, la ciudadanía, los derechos humanos, que no necesariamente están en la misma prioridad que los valores de los militares, ello trae desencuentros y permite diferentes cosmovisiones • Las diferentes ideologías, mientras que el militar es conservador, es de espíritu corporativo, cree en la primacía del Estado – Nación, es el hombre de Hobbes .En cambio la ideología que predomina en la sociedad es liberal estatista, creen en la opción del mercado pero también en la protección individual por parte del Estado. De ahí que al no predominar los liberales puros, haya un importante sector que apoya a la FA • Un obstáculo importante es la polarización actual del sector castrense con un sector de la sociedad debido a las conclusiones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación que ha dado origen a la judicialización de militares que estuvieron presentes en la lucha contra la insania de los grupos terroristas • Los recelos y desconfianza producida por los mandos militares en la década pasada, donde se detectó corrupción y malos manejos. • Falta de decisión política sobre el tema de la reestructuración de la FA, según Adam Przeworski, El marco institucional en el que se ejerce el control democrático sobre la Fuerza Armada constituye el punto neurálgico de la consolidación democrática ¿Qué es lo que acercará esta brecha de las relaciones civiles militares? • La decisión política del Gobierno que construya un marco legal e institucional que permita una función más definida de la Fuerza Armada y ordene los aspectos administrativos • La mayor participación de civiles en el sector Defensa y en la misma FA

• Un mejor conocimiento de los civiles del quehacer de la FA • Una mayor comprensión por parte de los militares de los valores predominantes en la sociedad • Una función consciente de la FA de estar subordinada al control democrático • Un mayor acercamiento de los militares a los procesos democráticos como la ciudadanía inclusiva • Establecer mecanismos de transferencia y legitimación del sector Defensa • Inducir a una educación integrada en diferentes ámbitos para disminuir el sentimiento de otredad • Propiciar espacios de encuentros como el I Curso sobre Valores y Prácticas democráticas orientado a Jóvenes Líderes Militares y Civiles en 2005 • Las diferentes Institutos deberían cursos a civiles y militares como SEREYAC
*General de Brigada en situación de retiro, Ingeniero Mecánico Colegiado, con Maestría en Ciencia Política y Gobernabilidad en la PUCP

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