Études économiques de l'OCDE GRÈCE

AOÛT 2011
SYNTHÈSE

Résumé
La Grèce s'est lancée dans un programme d'ajustement ambitieux pour sortir de la grave crise économique qu'elle traverse en rétablissant la viabilité de ses finances publiques, en restaurant sa compétitivité et en jetant les bases d'une croissance saine et robuste à long terme. Ce programme d'ajustement économique est mis en œuvre avec le soutien technique et financier du Fonds monétaire international (FMI), de l'Union européenne (UE) et de la Banque centrale européenne (BCE), et – comme cela a été annoncé le 21 juillet 2011 – avec la participation des créanciers privés de la Grèce. Il vise à remédier aux causes profondes de la crise, et non à ses symptômes. Ce programme peut réussir. Sur la base d'hypothèses prudentes concernant la croissance et les taux d'intérêt, et si les réformes budgétaires et structurelles sont pleinement mises en œuvre, le ratio dette/produit intérieur brut (PIB) pourrait atteindre un sommet en 2013, avant de retomber en dessous de 60 % au cours des deux prochaines décennies. Le train de mesures annoncé le 21 juillet 2011 devrait ramener les taux d'intérêt sur la dette grecque à un niveau raisonnable, prévoit des mesures destinées à renforcer l'investissement et la croissance, et laissera à la Grèce le temps nécessaire pour mettre en œuvre des réformes qui amélioreront sa compétitivité et ses résultats à l'exportation. Malgré leurs coûts à court terme, les réformes réalisées ou prévues bénéficieront à la Grèce pendant de nombreuses années, dans la mesure où elles se solderont par des améliorations en termes de croissance, de niveaux de vie et d'équité. Ce programme ne pourra porter ses fruits que si les coûts et les avantages de la réforme sont, de façon visible, largement et équitablement partagés. Il est clair que la clé de la réussite résidera dans la mise en œuvre de ces réformes, qui devra être irréprochable. Des réformes considérables ont été menées au cours de l'année passée. Les réductions du déficit public ont été d’ampleur sans précédent. Des réformes en profondeur ont été lancées afin de renforcer la gestion des finances publiques, et de réorganiser le système de retraite. Une nette amélioration du système statistique est en cours. Des réformes du marché du travail permettront de renforcer l'emploi et de rétablir la compétitivité internationale. Des réductions des lourdeurs administratives et des obstacles à la concurrence favoriseront l'investissement, notamment l'investissement direct étranger (IDE). Bien que l'économie demeure fragile et que le chemin de la reprise soit encore long, l'expansion des exportations incite à penser que les réformes commencent à porter leurs fruits. Les autorités doivent poursuivre ce vigoureux processus de réforme, et continuer de s'employer à convaincre les marchés qu'elles sont capables de mener à bien des ajustements économiques fondamentaux. Elles doivent aussi convaincre la population grecque de la nécessité de mettre en œuvre les réformes nécessaires pour ramener les finances publiques sur une trajectoire viable tout en permettant une expansion soutenue de l'économie grecque au cours des années à venir. Plus précisément, les autorités devraient :

Continuer à réduire le déficit afin de mettre un terme à l'augmentation de la dette publique, puis de l'inverser. Il est urgent d’améliorer le recouvrement des impôts. Renforcer les privatisations et la mise en valeur des actifs publics pour réduire le poids de l’endettement et le coût du service de la dette, tout en stimulant la croissance. Renforcer les réformes structurelles sur les marchés du travail et des produits pour améliorer la compétitivité et accroître le bien-être et les revenus. C'est là une évolution souhaitable en soi, mais une croissance plus soutenue permettra aussi d'inverser l'augmentation de la dette publique.

© OCDE 2010

3

Assurer un partage équitable des coûts et des bénéfices des réformes. Une grande fermeté est indispensable face aux groupes d'intérêts catégoriels qui cherchent à protéger leurs rentes, et il importe de s'attaquer clairement et résolument à la fraude fiscale. Améliorer le suivi des progrès de la réforme et les outils statistiques. Les décideurs ont besoin de données économiques de haute qualité et d'informations adéquates et précises sur la mise en œuvre des diverses mesures afin d'évaluer le processus de réforme, et de pouvoir convaincre les observateurs internationaux et les citoyens grecs de l'efficacité des mesures adoptées.

© OCDE 2010

4

Évaluation et recommandations
La Grèce prend des mesures énergiques pour sortir de la crise économique la plus sérieuse qu'elle ait connue depuis la guerre
1. La Grèce s'est lancée dans un programme d'ajustement ambitieux avec le soutien financier de l'Union européenne (UE), du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque centrale européenne (BCE) (la « Troïka »), et – comme cela a été annoncé le 21 juillet 2011 – avec la participation des créanciers privés de la Grèce. Des mesures sont nécessaires pour inverser l'augmentation de la dette, restaurer la compétitivité, relancer une croissance durable fondée sur l'investissement et l'exportation, et rétablir l'accès aux marchés de capitaux internationaux. En 2009, le déficit budgétaire s'était envolé, dépassant 15 % du produit intérieur brut (PIB) sous l'effet d'une expansion incontrôlée des dépenses, d'un effondrement des recettes fiscales et de l'enclenchement de la récession, tandis que la dette publique a atteint 140 % du PIB en 2010. Outre les déséquilibres budgétaires, les déséquilibres externes se sont aussi accentués et la dette extérieure nette totale, tant publique que privée, a atteint 105 % du PIB en 2010. La gravité de la situation économique a été amplifiée par une perte de crédibilité, avec la mise en évidence de sérieuses déficiences dans le suivi statistique des comptes des administrations publiques.
Graphique 1. Déséquilibres publics et extérieurs % du PIB
% %

4 A. Capacité de financement du gouvernement 0

-4

-8

-12

Actuel Sous-jacent

-16 1990
%

1995

2000

2005

2010

4 B. Solde du compte courant 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 -16 Balance courante Balance étrangère des biens et services -18 -20 1990 1995 2000 2005 2010
%

200 C. Passifs financiers bruts des administrations publiques 150
2010 2000 1990

80 D. Avoirs extérieurs nets¹ 60 40 20 0 -20 -40

100

50

2010² 2000 1990
ESP FRA EA15 USA ITA JPN PRT IRL GBR USA DEU

-60 -80 -100 -120
JPN

0

GBR

DEU

PRT

IRL

GRC

GRC

ESP

ITA

FRA

1. 2.

Total des actifs moins le total des passifs. 2009 pour ITA, FRA, PRT, IRL, USA. Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE ; FMI, Base de données de la balance des paiements, et Banque de Grèce.
© OCDE 2010

5

2. C'est dans ce contexte que la Troïka appuie depuis mai 2010 un programme économique prévoyant un assainissement prononcé des finances publiques, une réduction des salaires réels, qui avaient augmenté à des rythmes intenables, des réductions des pensions de retraite, et des réformes structurelles fondamentales dans le secteur public ainsi que sur les marchés de produits et du travail. Les simulations de l'OCDE montrent que ce programme est réalisable sur la base d'hypothèses économiques prudentes et en tenant compte de certains des éléments relatifs aux taux d'intérêt, à l'allongement des échéances et à l'allègement de la dette convenus le 21 juillet. Si ce programme est rigoureusement mis en œuvre, les finances publiques peuvent retrouver une trajectoire viable, le ratio dette/PIB commençant à diminuer à partir de 2013 pour passer progressivement sous la barre des 60 % du PIB au cours des deux décennies suivantes. Le programme prévoit que le solde budgétaire des administrations publiques soit maintenu durablement entre -1½ pour cent et 1½ pour cent du PIB (ou que soit dégagé un excédent primaire de 5 à 6 % du PIB) à partir de 2015, que le vaste programme de privatisations soit rapidement mis en œuvre, et que les réformes structurelles destinées à stimuler la croissance potentielle soient poursuivies. Bien que considérable, l'effort d'assainissement que suppose un tel programme a déjà été accompli dans le passé par la Belgique, le Danemark et la Finlande, quoique dans des conditions plus propices.
Graphique 2. Soutenabilité de la dette à long terme : scénarios alternatifs¹
% %

180 A. Ratio de la dette au PIB 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2010
Scénario de référence Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3 % du PIB

8 B. Solde budgétaire
% du PIB

6 4 2 0 -2 -4 -6 -8

Scénario de référence Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3

-10 -12 -14 -16 2035
%

2015

2020

2025

2030

2035

2010

2015

2020

2025

2030

%

12 10 8 6 4 2 0
Scénario de référence Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3 Scénario de référence Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3

8.0 C. Taux d’intérêt sur la dette publique nouvelle % D. Taux d’intérêt moyen sur la dette publique % 7.5 7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 2035

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2010

2015

2020

2025

2030

1.

Scénario de référence : croissance potentielle de 1,7% à long terme. développements d’actifs supposées à €15 milliards entre 2011 et 2017. Scénario 1 : hypothèse de croissance potentielle de 2,5% à long terme. développements d’actifs supposées à €15 milliards entre 2011 et 2017. Scénario 2 : hypothèse de croissance potentielle de 1.7% à long terme. développements d’actifs supposées à €50 milliards entre 2011 et 2017. Scénario 3 : hypothèse de croissance potentielle de 2,5% à long terme. développements d’actifs supposées à €50 milliards entre 2011 et 2017.

Recettes des privatisations et Recettes des privatisations et Recettes des privatisations et Recettes des privatisations et

Source : Calculs de l'OCDE.

© OCDE 2010

6

3. Ce programme de réforme, dont le besoin se faisait sentir depuis longtemps, aura des effets bénéfiques sur le long terme malgré ses coûts à court terme. Comme l'ont fait observer à de multiples reprises les Études précédentes, la Grèce doit moderniser son économie en adoptant des réformes structurelles lui permettant de se rapprocher des meilleures pratiques internationales en ce qui concerne le secteur public et les marchés du travail et de produits. Il importe de mettre un terme au gaspillage des ressources publiques, de s'attaquer résolument à la fraude fiscale, d'améliorer les services publics et de rétablir la confiance des citoyens grecs envers leur gouvernement, de renforcer l'emploi des jeunes, des femmes et des seniors et, enfin, d'encourager et de récompenser l'effort, l'efficacité et l'innovation parmi les travailleurs.

Les résultats obtenus jusqu'ici sont impressionnants, même s'ils ne sont pas parfaits
4. Les autorités ont déjà mis en œuvre des mesures énergiques et résolues d'assainissement des finances publiques, et de vastes réformes structurelles. Le déficit budgétaire a été réduit d'environ 5 points de PIB en 2010 – un résultat remarquable compte tenu du contexte économique difficile – si bien que l'amélioration structurelle est encore plus prononcée : aucun autre pays de l'OCDE n'est parvenu à redresser son solde budgétaire dans de telles proportions en une seule année au cours des trois dernières décennies. L'objectif fixé pour le déficit budgétaire de 2010 n'a été manqué que de ½ point de PIB, en dépit de la persistance de la fraude fiscale et d'une récession un peu plus prononcée que prévu. Néanmoins, malgré les résultats impressionnants obtenus en matière de réformes structurelles, le gouvernement a fait machine arrière sur des réformes concernant les accords salariaux d'entreprise et l'ouverture complète des professions d'avocat et de pharmacien, tout en marquant des hésitations à propos du programme de privatisations. 5. Comme on pouvait s'y attendre, la vive contraction budgétaire a réduit la demande intérieure. La production a baissé de plus de 4 % en 2010 et le taux de chômage est monté à près de 16 % au début de 2011. En dépit d'une croissance légèrement positive du PIB au cours des trois premiers mois de l'année par rapport au dernier trimestre 2010, la récession semble devoir se poursuivre en 2011, même si elle devrait être moins marquée. La croissance devrait devenir positive en 2012 à mesure que l'investissement et les exportations se redresseront et que les réformes structurelles porteront leurs fruits. L'amélioration de la compétitivité et la progression des exportations à la fin de 2010 et au début de 2011 sont les premiers signes d'un ajustement et d'un rééquilibrage. Abstraction faite des effets des majorations de taxes, l'inflation a été pratiquement nulle durant les premiers mois de 2001, et donc largement inférieure à la moyenne de la zone euro. Les majorations de taxes et de tarifs nécessaires pour accroître les recettes fiscales ont fait monter l'inflation globale.

© OCDE 2010

7

Graphique 3. Chômage et inflation
% %

22 A. Taux de chômage, % 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Grèce France Alemagne Irlande Portugal Espagne Royaume-Uni Zone Euro

22 20 18 16 14 12 10 8 6 4

%

%

7.5 B. Inflation (indice des prix à la consommation), % 6.0 4.5 3.0 1.5 0.0 -1.5 -3.0
GRC-EMU à taux de taxe constant GRC à taux de taxe constant EMU à taux de taxe constant GRC

7.5 6.0 4.5 3.0 1.5 0.0 -1.5 -3.0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, et Base données d'Eurostat.

La Grèce doit convaincre les marchés qu'elle est capable de mener à bien les réformes
6. Le succès du programme est soumis à de nombreux aléas. La confiance s'est dégradée depuis la fin de 2010, les marchés et la population grecque doutant de la capacité des réformes à assurer la croissance de l'économie et un assainissement budgétaire durable. Cela tient en partie aux défauts de conception du programme initial (notamment s'agissant du coût et des échéances des prêts) et au débat européen prolongé sur les caractéristiques du mécanisme de soutien permanent, qui ont été ultérieurement rectifiées. Conjugué à l'austérité budgétaire et à la capacité limitée du secteur bancaire à soutenir la croissance par le crédit, ce manque de confiance pourrait provoquer une spirale de décroissance. Des risques politiques pèsent sur la mise en œuvre des réformes. Compte tenu de la hausse des cours des produits de base et de l'endettement public insoutenable observé dans de nombreux pays de l'OCDE, les perspectives de l'économie mondiale sont elles aussi lourdes de risques. 7. Le 21 juillet 2011, les dirigeants européens ont adopté un nouveau plan d'aide financière en faveur de la Grèce. Ses principales dispositions résident dans un allègement des charges d'intérêts, un allongement sensible des échéances, une certaine participation du secteur privé, la protection des banques grecques et des mesures destinées à renforcer la croissance économique en Grèce. Selon une première analyse, ce plan ne réduirait que légèrement le fardeau de l’endettement, tandis qu'il améliorerait les perspectives budgétaires de la Grèce à moyen terme grâce à l'allongement des échéances de sa dette et à l'abaissement de ses taux d'intérêt. Les simulations présentées dans l'Étude reposent sur des hypothèses délibérément prudentes concernant ce plan. L'aide financière publique supplémentaire convenue et l'allongement des échéances, consenti à la fois par les créanciers publics et
© OCDE 2010

8

privés, permettent à la Grèce de disposer du temps nécessaire pour poursuivre la mise en œuvre de réformes budgétaires et structurelles fondamentales, et pour que ces réformes portent leurs fruits. 8. Pour que ce programme d'ajustement soit couronné de succès, le délai supplémentaire dont dispose maintenant la Grèce doit être employé au mieux. Le gouvernement doit poursuivre le processus d'assainissement budgétaire et de réformes structurelles qu'il a engagé. Étant donné que les coûts des réformes structurelles tendent à se matérialiser de façon initiale, tandis que leurs avantages se concrétisent à un horizon de moyen à long terme, il est primordial d'accélérer le rythme des réformes pour pouvoir en récolter les fruits dès que possible, sous forme de croissance plus soutenue. En outre, il

est essentiel que les autorités se montrent fermes et unies dans leur soutien au programme de réforme, afin de lui conférer un maximum de crédibilité. Le gouvernement devrait assigner des responsabilités précises aux différents ministères pour suivre de plus près la mise en œuvre des réformes au moyen d'indicateurs objectifs. Les résultats devraient être largement diffusés sous la surveillance des partenaires sociaux, de manière à renforcer la diffusion d'informations fiables sur les réformes. Par conséquent, il faudrait continuer d'améliorer la couverture, la rapidité de publication et la qualité des statistiques économiques, de manière à parfaire les outils de diagnostic nécessaires au suivi de l'économie. Pour pouvoir retourner sur les marchés de capitaux lorsque l'assistance financière actuelle
prendra fin, la Grèce doit redoubler d'efforts pour convaincre les marchés de sa capacité à mener à bien les réformes. La consolidation des projets du gouvernement, grâce à l'adoption en juin 2011 de la stratégie budgétaire à moyen terme, est l'occasion de renforcer la dynamique des réformes. Pour que l'ajustement soit socialement acceptable, il faut aussi assurer un partage équitable de son coût, ce qui

suppose une grande fermeté à l'égard des délinquants fiscaux et des intérêts catégoriels de certains groupes de travailleurs ou de détenteurs de droits particuliers cherchant à protéger leurs rentes. Il est également indispensable de faire savoir plus largement que les réformes sont conformes aux intérêts à long terme de la Grèce. Il n'y a pas de solution facile, ni d'autre choix réaliste que des réformes radicales. Il ne faut pas relâcher les efforts déployés pour préserver la stabilité des banques et soutenir la reprise en assouplissant les contraintes sur la distribution du crédit
9. Malgré une dégradation des indicateurs de la santé du secteur financier, notamment une augmentation du nombre de prêts improductifs, l'évolution de ce secteur a été à peu près conforme aux attentes et la stabilité du système bancaire a été préservée. Néanmoins, la capacité de financement des banques a été sérieusement entamée par la restriction de leur accès aux sources de financement internationales et par la diminution de leurs dépôts, les ménages s'étant efforcés de limiter le recul de leur consommation. En outre, la récession, les hausses temporaires d'impôts et les pertes enregistrées par les banques dans leurs portefeuilles de négociation du fait de la chute des cours des obligations d'État grecques ont entraîné un resserrement de l'offre de crédit. Les mesures exceptionnelles prises par la BCE, notamment l'admission en garantie d'effets bancaires non titrisés garantis par l'État pour les opérations de refinancement, malgré le déclassement des emprunts souverains grecs par les agences de notation, ont permis d'assurer un niveau de liquidités suffisant. Des dispositions ont également été adoptées pour dégager des ressources suffisantes en vue de la recapitalisation des banques grecques, si cela est nécessaire, compte tenu des répercussions qu'aura sur leur bilan le plan d'aide supplémentaire adopté le 21 juillet 2011.

© OCDE 2010

9

Graphique 4. Expansion du crédit et prêts improductifs
% %

70 A. Credits à l’écconomie 60 50 40 30
En glissement annuel, % Prêts au secteur privé Prêts aux entreprises non-financières Prêts aux ménages

60 B. Prêts aux ménages
En glissement annuel, %

50 40 30 20

20 10 0 -10 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2000 2002 10
Total Crédit à la consommation Prêts à l’achat immobilier

0 -10

2004

2006

2008

2010

%

%

12 C. Prêts non performants
% de l’ensemble des prêts

2.0 D. Rendement de l’actif bancaire 1.5 1.0 0.5 0.0

10 8 6 -0.5 4 2 0
2010¹ 2007
CAN JPN AUS PRT DEU FRA USA ITA GRC GBR ESP OECD IRL IRL DEU ITA PRT ESP USA AUS GBR JPN FRA OECD CAN

2010¹ 2007

-1.0 -1.5 -2.0 -2.5

GRC

1.

Ou dernière donnée disponible.

Source : FMI, Global Financial Stability Report (avril 2011) et OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

10. Le système bancaire, qui était sain avant la crise de la dette souveraine, est aujourd'hui dans une situation difficile en raison des risques attachés aux titres de la dette publique détenus en portefeuille par les banques. Le principal enjeu est donc d'assouplir la contrainte imposée au système bancaire par la crise du secteur public, et de trouver un équilibre entre l'imposition de restrictions prudentielles adéquates au système bancaire et une expansion du crédit suffisante pour soutenir une reprise de l'activité économique. Tant que la confiance des marchés ne se sera pas raffermie, il sera sans doute inévitable de continuer à utiliser les facilités de la BCE pour maintenir un niveau de liquidités suffisant. Il conviendra donc de n'envisager qu'avec prudence de réduire la dépendance des banques à l'égard des liquidités de la BCE, afin d'éviter de déclencher une crise de liquidités. Une restructuration plus poussée du secteur bancaire serait un moyen d'accroître l'accès aux liquidités sur le marché. Les

dirigeants et les actionnaires des établissements grecs devraient cependant examiner les possibilités de partenariat ou de regroupement avec des banques étrangères, tandis que les autorités devraient s'abstenir de toute mesure protectionniste faisant obstacle à de telles initiatives. Les privatisations annoncées de la banque ATE et de la Banque postale hellénique sont donc les bienvenues, et leur champ pourrait être élargi à d'autres participations publiques dans le secteur bancaire. Les efforts déployés
actuellement par les banques pour améliorer leurs bilans vont également dans la bonne direction et doivent se poursuivre. Il subsiste des disparités entre établissements en termes de volume de créances douteuses, de solvabilité, de besoins de liquidités et de portefeuille de titres de la dette publique. Le marché du logement reste également déprimé. La Banque de Grèce devrait donc continuer d'exercer un

contrôle attentif sur chacun des établissements de crédit, tandis que les autorités dans leur ensemble devraient poursuivre leur surveillance du secteur du logement.

© OCDE 2010

10

Graphique 5. Dépôts, taux d'intérêt et liquidités fournies par la BCE
% %

30 A. Dépôts du secteur privé
Croissance, %

12 B. Taux d’interêts bancaires, %
Grèce - Néo-dépôts des ménages¹ Zone Euro - Néo-dépôts des ménages¹ Grèce - Néo-prêts aux entreprises non-financières Zone Euro - Néo-prêts aux entreprises non-financières

20

10 8 6

10

0

Grèce Irlande

4 2 0

-10

-20

2004

2006

2008

2010

2004

2006

2008

2010

%

%

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
FRA DEU ITA EA15 ESP PRT IRL FRA ITA DEU EA15 ESP PRT IRL

120 C. Liquidité fournie par les banques centrales
% du total des actifs des banques et des fonds du marché monétaire 2006 - Total sans ELA² 2006 - ELA² 2010 - Total sans ELA² 2010 - ELA²

D. Liquidité fournie par les banques centrales
% of PIB

100 80 60 40 20 0
GRC

2006 - Total sans ELA² 2006 - ELA² 2010 - Total sans ELA² 2010 - ELA²

GRC

1. 2.

Dépôts à terme d'une durée maximale d'un an. ELA est une estimation de la liquidité d'assistance pour urgence, qui est basée sur des statistiques publiées sur les bilans.

Source : Banque centrale européenne, Statistical Data Warehouse; les banques centrales nationales.

Des réformes budgétaires structurelles et des privatisations sont indispensables pour mettre un terme à la crise des finances publiques
11. L'ajustement budgétaire opéré jusqu'ici a été remarquable, mais il a aussi mis en lumière de sérieux problèmes de recouvrement des impôts et un contrôle limité sur les organismes dépensiers situés hors de l'administration centrale. Un contrôle rigoureux et continu du solde budgétaire primaire est nécessaire pour préserver la crédibilité de l'État, ainsi qu'en témoigne l'expérience d'autres pays lourdement endettés comme l'Italie et la Belgique. La priorité doit être de ramener comme prévu le déficit de 10½ pour cent du PIB à 7½ pour cent en 2011. Conscientes de cet impératif, les autorités ont

adopté des mesures supplémentaires représentant environ 3 % du PIB dans la stratégie budgétaire à moyen terme, qui a été approuvée par le Parlement à la fin de juin, pour compenser le dérapage budgétaire de 2010 et les risques entourant la mise en œuvre des mesures inscrites au budget 2011. La
réalisation de l'objectif de déficit de 7½ pour cent du PIB en 2011 passe par un effort supplémentaire d'assainissement des finances publiques de 2 points de PIB par rapport à la version initiale du programme, à cause de la révision à la hausse du déficit 2009 à la fin de 2010. 12. Des réformes budgétaires structurelles doivent être mises en œuvre au cours de la période à venir, notamment l'ambitieux programme de privatisation et de la mise en valeur du patrimoine immobilier. La privatisation et une meilleure gestion du patrimoine immobilier de l'État permettraient de réduire les besoins de financement des administrations publiques tout en offrant d'autres avantages

© OCDE 2010

11

économiques, dans la mesure où des gestionnaires privés prendraient la succession d'un régime de gestion publique qui s'est révélé inefficient. Bien que les estimations soient entourées d'une marge d'incertitude considérable, la valeur de marché des biens immobiliers appartenant aux administrations publiques excède sans doute nettement le montant du programme de privatisations actuel. Les projets visant à mieux exploiter ce patrimoine public potentiellement important et à intensifier les privatisations, afin de dégager quelque 50 milliards EUR (22 % du PIB) d'ici à 2015, vont donc dans la bonne direction. Pour atteindre cet objectif ambitieux, les autorités ont récemment pris des initiatives destinées à remédier aux dysfonctionnements dont souffre depuis longtemps la gestion du patrimoine immobilier public, dont une proportion importante est occupée illégalement. Elles ont également décidé de mettre en place un Fonds du patrimoine national, afin de garantir une gestion fluide et transparente des privatisations. Il faut assigner au nouveau Secrétariat général chargé du patrimoine public des

objectifs clairs et quantifiables, et lui affecter des ressources techniques et humaines adéquates pour lui permettre de dresser rapidement un inventaire fiable des biens appartenant à l'État, de mettre un terme à leur occupation illégale et de sélectionner les actifs à mettre en valeur. Des résultats rapides sur ce
front pourraient contribuer notablement à améliorer la confiance des marchés quant à la détermination et à la capacité de la Grèce à remédier de façon décisive à ses difficultés budgétaires. Il convient donc de se féliciter du nouvel élan donné au programme de privatisation en juin 2011 en vue d'accélérer sa mise en œuvre et de renforcer la stratégie budgétaire à moyen terme du gouvernement. Selon des calculs effectués par l'OCDE, la collecte de recettes représentant 22 % du PIB d'ici à 2015, grâce aux privatisations et à une meilleure gestion du patrimoine immobilier public, pourrait permettre de réduire de 40 points environ le ratio dette/PIB d'ici à 2035 par rapport au scénario de référence, du fait de la réduction du coût du service de la dette liée à la diminution du ratio dette/PIB.

Le contrôle du budget et le cadre budgétaire sont en voie d'amélioration
13. Les autorités ont réformé le cadre budgétaire dans le but de remédier à nombre de ses défauts. Le budget 2011 est établi selon de nouvelles procédures comprenant les éléments suivants : plafonds de dépenses annuels, plafonds d'emprunt, procédures de contrôle des engagements de dépenses, obligation de publier régulièrement des informations sur l'exécution du budget, et mise en place d'un budget à moyen terme. Ces réformes sont judicieuses, mais pourraient être complétées par un certain nombre de

mesures supplémentaires destinées à faire en sorte, par exemple, que toutes les entités publiques, notamment les hôpitaux, respectent leur obligation de publier des données sur l'exécution de leur budget, en appliquant strictement des sanctions plus sévères en cas de manquement à cette obligation. Tous les projets de loi présentés au Parlement devraient par ailleurs être correctement chiffrés et intégrés au programme budgétaire à moyen terme. L'Office parlementaire du budget (OPB), qui a été
conçu sur le modèle des meilleures pratiques internationales et sera pleinement opérationnel d'ici à la fin de 2011, devrait renforcer les institutions budgétaires et la qualité du débat démocratique sur les options de politique budgétaire. L'OPB tel qu'il est envisagé actuellement est cependant une structure relativement petite. Les autorités devraient veiller à ce que l'OPB dispose des ressources nécessaires

pour pouvoir s'acquitter de l'éventail assez large de fonctions qui lui ont été confiées. Une fois achevée la phase initiale d'assainissement, la solidité de la politique budgétaire devrait être renforcée par des règles budgétaires comportant un plafond de dépenses et garantissant la réduction nécessaire du ratio dette/PIB au fil du temps. La Suisse et l'Allemagne sont allées jusqu'à inscrire leur règle budgétaire dans
leur Constitution. La Grèce pourrait envisager d'en faire autant pour apporter la preuve de sa détermination à mener une politique budgétaire saine.

Il faut s'attaquer de façon décisive à la fraude fiscale
14. L'important ajustement budgétaire nécessaire ne sera pas possible sans une augmentation considérable des recettes fiscales, qui suppose elle-même que l'efficacité du recouvrement des impôts soit très sensiblement améliorée. Le problème est plus sérieux que dans un grand nombre de pays de l'OCDE en raison de l'importance de l'économie souterraine et de la fraude fiscale généralisée. Le produit de l'impôt sur le revenu des personnes physiques est inférieur de plus de 5 points de PIB à la moyenne de la zone euro, bien que les taux légaux ne soient pas particulièrement bas. Si la Grèce recouvrait la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les cotisations sociales et les impôts sur les sociétés avec l'efficacité moyenne des pays de l'OCDE, ses recettes fiscales pourraient s'accroître de près de 5 points de PIB. Il est
© OCDE 2010

12

indispensable de réduire de façon décisive la fraude fiscale pour des raisons d'équité, et donc pour rendre plus acceptable l'effort général d'assainissement des finances publiques. Par exemple, la fraude à l'impôt sur le revenu des personnes physiques est particulièrement marquée parmi les travailleurs indépendants. La réduction de la fraude fiscale est devenue un indicateur important du succès du programme d'ajustement pour de nombreux observateurs. Les autorités ont adopté tout un ensemble de mesures destinées à rationaliser le système d'imposition, à améliorer les outils de lutte contre la fraude fiscale et à renforcer la discipline, la transparence et le fonctionnement de l'administration des impôts. 15. Ces actions sont très importantes, mais il est difficile de dire si elles seront suffisantes pour résoudre les problèmes de gestion fiscale auxquels se heurte le pays. Jusqu'ici, les progrès accomplis en ce qui concerne le recouvrement des impôts n'ont pas été satisfaisants, tant en raison de la gravité inattendue de la récession que des défaillances du système de perception des impôts. Étant donné qu'il est indispensable d'avancer sans retard sur ce front, les autorités devraient envisager de prendre des

mesures supplémentaires, consistant par exemple à construire et publier des indicateurs de l'efficacité des mesures fiscales mises en œuvre. Des indicateurs élaborés et publiés à l'échelle locale pourraient aussi favoriser l'émulation entre les bureaux des impôts et les inciter à redoubler d'efforts, si des primes étaient accordées aux bureaux les plus efficaces. Afin de donner plus de visibilité aux efforts et aux
progrès concernant la lutte contre la fraude fiscale, la dénonciation publique des fraudeurs dans le cadre de la loi pourrait jouer un rôle crucial. Le seuil à partir duquel les fraudeurs sont dénoncés (150 000 EUR)

pourrait être abaissé, et la dénonciation pourrait être rendue systématique au lieu d'être discrétionnaire, même si cette dernière formule semble actuellement privilégiée. Il n'en reste pas moins qu'au bout du
compte, ces efforts devront s'accompagner de poursuites visibles et efficaces à l'encontre les fraudeurs, et de l'application d'amendes non négligeables. Il conviendrait également d'élargir l'utilisation des quitus fiscaux et leur champ d'application en tant que critère d'accès à certains services. Les gouvernements successifs ont eu recours à des amnisties fiscales pour essayer d'apurer les arriérés d'impôts, comme l'ont fait les autorités en 2010 encore. Il faudrait mettre un terme à ces amnisties une fois pour toutes, car elles n'incitent pas au respect des obligations fiscales. Le recouvrement des impôts et des cotisations sociales est assuré par des organismes distincts, ce qui réduit les possibilités de recoupement et de vérification. Il faudrait combiner ces fonctions. Le système fiscal est encore complexe et il serait certainement possible de le simplifier et d'en élargir l'assiette. Il faudrait réduire le nombre de

taux de TVA, et revoir à la baisse ou supprimer les dépenses fiscales, tandis que les objectifs sociaux légitimes devraient être poursuivis au moyen d'aides directes ciblées, et non d'allègements fiscaux. On pourrait abaisser davantage que cela n'est envisagé à l'heure actuelle le seuil d'exonération de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, afin d'en élargir l'assiette.
Graphique 6. Impôt sur le revenu des particuliers : seuil d'imposition¹ %, 2008
% %

80 70 60 50 40 30 20 10 0
PRT CAN IRL ITA USA JPN FRA ESP DEU GBR

80 70 60
²

50 40 30 20 10 0

GRC

1. 2.

Mesurée en pourcentage du revenu disponible des ménages, taxes en sus revenu personnel par habitant. Impact de la réduction du seuil non imposable de €12 000 à €8 000 prévus par la stratégie budgétaire à moyen terme.

Source : OCDE, Base de données des taxes, Banque de Grèce et Ministère des Finances de la Grèce.

© OCDE 2010

13

Il faut poursuivre la refonte du système de rémunération public et la restructuration des entreprises publiques
16. La masse salariale des administrations publiques a augmenté rapidement au cours de la dernière décennie. Les fonctionnaires de grade inférieur ou intermédiaire ont des salaires plus élevés que leurs homologues du secteur privé, alors que leurs horaires de travail sont en moyenne plus légers et qu'ils bénéficient d'une plus grande sécurité de l'emploi. Plusieurs mesures ont été prises pour corriger ces problèmes, notamment d'importantes réductions salariales et un allongement du temps de travail dans le secteur public. Jusqu'en 2015, les recrutements seront limités à 20 % seulement des personnes quittant la fonction publique (10 % en 2011), et le nombre d'employés sous contrat à durée déterminée sera également sensiblement revu à la baisse. Par ailleurs, le système de rémunération opaque et segmenté des fonctionnaires va être réformé. Outre ces réformes parfaitement justifiées, il y

aurait lieu de renforcer l'éthique et l'efficacité du personnel de manière à améliorer la qualité des services publics. Il serait utile de diffuser une culture de l'évaluation des performances des agents sur la base d'objectifs individuels clairs, de mettre un terme aux promotions automatiques à l'ancienneté, de sanctionner les comportements répréhensibles, notamment la corruption, et de récompenser les efforts. Plus fondamentalement, il faudrait modifier le statut des nouveaux fonctionnaires recrutés, en particulier en mettant un terme à la sécurité de l'emploi à vie.
Graphique 7. Emploi et rémunération dans le secteur des administrations publiques
% %

13.5 13.0 12.5 12.0 11.5 11.0 10.5 10.0 9.5 9.0

A. Dépense salariale publique
% du PIB Grèce Zone Euro

B. Emploi dans le secteur public
% de l’emploi total, 2009¹

25 20 15 10 5

2000

2002

2004

2006

2008

2010

JPN

DEU

PRT IRL ITA CAN GRC OECD ESP USA GBR FRA

0

%

1.50

C. Ratio des moyennes des heures travaillées au sein du gouvernement 1.25 central et de l’ensemble de l’économie²
2010

D. Degré d’utilisation des évaluations dans les décisions RH au sein du gouvernement central
2010

1.00
³

0.75 0.50 GRC
GRC

PRT

ITA

IRL

ESP

CAN

GBR

JPN

USA FRA OECD DEU

ESP

USA DEU CAN FRA GBR OECD ITA IRL JPN PRT

1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

1. 2.

Les statistiques de l'emploi grec pour le secteur public en 2009 est obtenu auprès des autorités grecques. L'agrégat de l'OCDE est basé sur les pays disponibles en 2009. Le ratio est calculé sur deux années différentes : 2010 pour la moyenne annuelle des heures travaillées pour les employés du secteur gouvernemental et la dernière donnée disponible pour la moyenne annuelle des heures travaillées de l'économie totale. Impact de l'augmentation du nombre d’heures de travail de 37½ à 40 dans le gouvernement central.

3.

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE et OCDE (Mai 2011), Panorama des administrations publiques en 2011.

17. Depuis de nombreuses années, les entreprises publiques contribuent à alourdir la dette publique en enregistrant des pertes persistantes, lesquelles reflètent une mauvaise gestion de leurs activités, une absence de contraintes budgétaires réelles et un manque de transparence. Les pertes combinées des entreprises publiques se sont élevées à ¾ pour cent du PIB en 2009, et elles ont été largement responsables de la dernière révision à la hausse de la dette des administrations publiques de 2009, de 11 points de PIB en novembre 2010 (reflétant le reclassement de grandes entreprises publiques déficitaires et leur intégration dans le secteur des administrations publiques). Les autorités ont adopté plusieurs mesures, notamment en réduisant les dépenses salariales et autres, en relevant sensiblement
© OCDE 2010

14

les prix des services offerts par les entreprises publiques, en limitant leurs subventions et en leur imposant l'obligation de présenter un plan d'activité. Outre ces mesures utiles, il faut imposer de

véritables sanctions aux entreprises publiques et les fermer et/ou les privatiser si elles enregistrent des pertes récurrentes. Par ailleurs, une fois que la gouvernance des entreprises publiques aura été réformée, les autorités doivent éviter toute microgestion de ces entreprises par le ministère des Finances. Les entreprises publiques doivent avoir des objectifs clairs et une liberté de gestion suffisante, notamment en termes d'emploi et de prix. Parallèlement, il importe de rendre leurs dirigeants beaucoup plus responsables de leurs résultats. Les autorités doivent aussi réformer les modalités d'application des obligations de service public (OSP) confiées aux entreprises publiques. Il conviendrait de revoir la nécessité et la justification des OSP. Si elles apparaissent justifiées, ces obligations devraient être financées de façon transparente. Par exemple, il serait préférable d'accorder des subventions publiques
spécifiques aux entreprises publiques au titre de leurs OSP (avec des postes correspondants à la fois dans le budget et dans les comptes des entreprises publiques), plutôt que de financer ces obligations au moyen de subventions croisées par le biais des comptes internes de ces entreprises.

Une réforme majeure des retraites a permis d'améliorer sensiblement les perspectives d'évolution des finances publiques sur le long terme
18. Des projections à long terme établies par la Commission européenne et le Bureau international du travail (BIT) en 2008 laissaient entrevoir une augmentation d'environ 12 points de PIB des dépenses au titre de retraites à l'horizon 2050. La réforme de 2010 a grandement simplifié le système de retraite, tout en l'alignant sur la plupart des autres systèmes en place dans les pays de l'OCDE en termes de générosité. Les conditions d'accès à la préretraite ont été durcies et, à compter de 2021, l'âge légal de la retraite (65 ans) et l'âge minimum d'ouverture des droits à pension (60 ans) seront ajustés en fonction de l'espérance de vie. D'après des estimations actuarielles préliminaires, les dépenses de retraite ne devraient pas augmenter en proportion du PIB d'ici à 2060. Par ailleurs, les autorités sont résolues à prendre toutes les mesures qui s'imposent pour réduire encore ces dépenses si l'augmentation venait à dépasser 2½ points de PIB. En outre, les mesures destinées à inciter davantage les seniors à exercer une activité professionnelle devraient avoir un effet positif sur la croissance à moyen terme. Il importe

cependant de réformer les régimes de retraite complémentaire et de limiter strictement la liste des métiers pénibles, afin de réduire le nombre de personnes pouvant accéder à une retraite anticipée à des conditions préférentielles. Il faut améliorer encore la maîtrise des dépenses médicales publiques et la qualité des services de soins de santé
19. Comme indiqué dans l'Étude précédente, de nouvelles réformes sont nécessaires dans le secteur de la santé. Des mesures judicieuses ont été adoptées pour mieux contrôler les prescriptions médicales et pour contenir les dépenses des hôpitaux, notamment par une rationalisation de la gestion des marchés publics et par la mise en place d'un système budgétaire global pour les hôpitaux. De nouveaux efforts doivent néanmoins être déployés pour maîtriser les dépenses et améliorer la qualité des services publics. Premièrement, il faut revoir la structure et la gouvernance du système afin

d'améliorer l'efficacité de la planification et de l'affectation des ressources publiques, notamment en regroupant toutes les compétences en matière de santé publique au sein d'un seul ministère. La
répartition actuelle des ressources favorise les soins hospitaliers aux dépens des soins primaires, et les fonds consacrés à la prévention sont insuffisants. Dans ce contexte, la dissociation des fonctions de gestion des retraites et de l'assurance maladie ainsi que la création d'une caisse unique d'assurance maladie sont des initiatives bienvenues. Par ailleurs, la rémunération des professionnels de santé devrait

reposer sur un système hybride, associant paiement à la capitation et paiement à l'acte, pour les médecins relevant des caisses d'assurance maladie. Cela permettrait de stimuler la concurrence et d'améliorer l'offre de soins de santé. Le système actuel de rémunération des pharmaciens, fondé dans une large mesure sur les marges bénéficiaires, devrait être remplacé par un système reposant davantage sur un barème reflétant le service rendu, comme en Suisse. Par ailleurs, des mesures d'incitations spécifiques destinées à encourager la diffusion des médicaments génériques devraient être adoptées.

© OCDE 2010

15

Graphique 8. Quelques indicateurs de dépenses de santé
% %

20 A. Dépenses de santé
% du PIB, 2008¹

90 B. Dépenses de santé publiques
% des dépenses totales, 2009²

80 15 70 10 60 5 50

0

JPN IRL

GBR ESP CAN FRA GRC OECD ITA PRT DEU USA

USA

CAN

GRC

OECD DEU ITA JPN PRT ESP IRL FRA GBR

40

%

%

3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0
Pharmaceutiques Santé totale

14 C. Dépenses en produits pharmaceutiques
% du PIB, 2009³

D. Croissance des dépenses de produits pharmaceutiques et de santé totale
Moyenne 1998 - 2008, %

12 10 8 6 4 2

GBR IRL JPN CAN ESP PRT OECD DEU ITA FRA USA GRC

ITA GBR

DEU JPN

PRT

OECD CAN GRC FRA ESP USA IRL

0

1. 2. 3.

2007 pour GRC, JPN. 2006 pour PRT. 2008 pour FRA, DEU, IRL, ESP, GBR, USA, OECD. 2007 pour GRC, JPN. 2006 pour PRT. 2008 pour CAN, FRA, DEU, IRL, ESP, GBR, USA, OECD. 2007 pour GRC, JPN. 2006 pour PRT. Source : OCDE, Base de données des la santé de 2010.

Il faut en priorité stimuler la croissance et favoriser le retour à l'emploi
20. Étant donné l'ampleur du secteur informel, la faiblesse du taux d'activité, le niveau élevé du chômage structurel, et le fait que l'environnement des entreprises est un des plus réglementés d'Europe, les marges de renforcement de la croissance sont considérables en Grèce. La récession a lourdement pesé sur l'emploi et les salaires et a aggravé le chômage structurel, déjà élevé, parmi les groupes les plus vulnérables. Il faut en priorité favoriser le retour à l'emploi par des mesures actives du marché du travail, et renforcer progressivement la compétitivité et la croissance par des réformes des marchés des produits et de l'emploi. Les réformes récentes ont amélioré notablement la réglementation des marchés de produits, telle que mesurée par les indicateurs de l'OCDE, et ont renforcé la capacité d'adaptation du marché du travail, améliorant ainsi les perspectives de renforcement de la croissance et de l'emploi. Un meilleur fonctionnement des marchés du travail facilite une réaffectation des ressources entre branches d'activité, nécessaire à l'ajustement de l'économie, en particulier si des obstacles à la concurrence sur les marchés de produits sont également levés. De plus, il est essentiel d'améliorer les résultats du système éducatif, ainsi que l'indiquait l'Étude de 2009, pour renforcer la productivité et la croissance.

Les réformes destinées à améliorer le fonctionnement du marché du travail doivent être rigoureusement mises en œuvre
21. Le programme économique comporte plusieurs mesures destinées à améliorer le fonctionnement du marché du travail, notamment des dispositions visant à faire en sorte que la

© OCDE 2010

16

formation des salaires soit plus réactive à l'évolution des conditions économiques, à stimuler l'emploi à temps partiel, à faciliter une plus grande flexibilité des horaires de travail, et à accroître les dépenses consacrées aux programmes d'activation et de formation. Afin de veiller à ce que les chômeurs

maintiennent des contacts étroits avec les employeurs potentiels, il faudrait que le bénéfice des programmes du marché du travail soit subordonné à des activités de recherche d'emploi, et que des sanctions soient appliquées en cas de non-respect de cette obligation, conformément aux meilleures pratiques de l'OCDE. Une évaluation rigoureuse et systématique de l'efficacité des programmes d'activation est indispensable. Le nouveau type d'accord collectif d'entreprise, permettant aux
employeurs et aux salariés de s'entendre sur des rémunérations moins favorables que celles prévues par les accords de branche, devrait se traduire par une amélioration de la compétitivité et de l'emploi. Il importe également que la généralisation de ces accords ne soit pas freinée par des questions de procédure. Les projets visant à accélérer la création de syndicats au niveau des entreprises,

indispensables pour la conclusion de ces accords, vont dans la bonne direction et devraient être mis en œuvre sans retard. Pour promouvoir davantage les accords collectifs d'entreprise, il faudrait mettre fin à l'extension administrative (soumise à une décision ministérielle) des accords de branche aux entreprises qui n'étaient pas partie aux négociations. La récente instauration de salaires minimums minorés non
subventionnés pour les jeunes, destinés à stimuler l'emploi, constitue aussi un pas dans la bonne direction dans un contexte de rigueur budgétaire. Cette mesure doit aller de pair avec une formation

qualifiante sur le lieu de travail. Il sera important de surveiller de près les effets induits sur l'emploi par ce nouveau dispositif. Il faudrait renforcer comme prévu les moyens mis à la disposition de l'Inspection du travail pour veiller au respect du droit du travail et pour lutter contre les activités informelles, en particulier le recours à des pratiques informelles comme la non-déclaration des heures supplémentaires.
Graphique 9. Salaires minimums : une comparaison internationale En pourcentage du salaire médian, 2009
80 A. Ouvrier célibataire sans expérience professionnelle 60 40 20 0 60 B. Taux de salaire minimum applicable aux jeunes ¹ 50 40 30 20 10 0
NLD LUX USA PRT IRL BEL GBR ESP HUN GRC FRA Salaire minimum minoré spécifique ¹ Salaire minimum minoré non spécifique Ouvrier marié

80 60 40 20 0 60 50 40 30 20 10 0

USA

LUX

ESP

NLD

OCDE

HUN

GRC

BEL

IRL

GBR

GRC

PRT

AUS

FRA

1.

Jeunes travailleurs âgés de 15 à 18 ou 21 ans, suivant le pays considéré.

Source : OCDE, OECD.stat, Marché du travail, Revenus.

22. L'emploi temporaire fait toujours l'objet de diverses restrictions en Grèce. La décision d’augmenter la période maximum de cumul de contrats à durée déterminée successifs constitue une évolution positive. Il faudrait toutefois prendre d'autres initiatives visant à assouplir la protection de

l'emploi dans le contexte du travail temporaire, en promouvant les contrats à durée déterminée, qui ne sont guère utilisés par rapport à de nombreux autres pays de l'OCDE, en levant les restrictions qui limitent le recours aux agences d'intérim et la durée de leurs missions, et en allégeant la réglementation pesante à laquelle elles sont soumises. D'après des recherches menées par l'OCDE, l'emploi temporaire
constitue potentiellement une voie d'accès très importante au marché du travail pour les personnes ayant une expérience professionnelle limitée. Les mesures récemment prises pour réduire la forte
© OCDE 2010

17

protection de l'emploi dont bénéficient les travailleurs non manuels devraient contribuer de façon notable à accroître les chances des travailleurs temporaires d'accéder à des emplois permanents. Sur le plus long terme, il faudrait envisager des options plus ambitieuses. La Grèce pourrait supprimer les

distinctions établies dans la législation sur la protection de l'emploi entre travailleurs manuels et non manuels, sur le modèle des dispositions qui existent déjà dans la plupart des autres pays de l'OCDE, et les indemnités de licenciement pourraient être transformées en un système de comptes individuels, inspiré du dispositif inauguré en Autriche. Il est impératif de réformer les marchés de produits pour assurer des emplois durables, une concurrence plus intense et des investissements plus importants
23. À la fin de la décennie 2000, la Grèce avait l'un des systèmes les plus restrictifs de réglementation des marchés de produits, selon les indicateurs établis par l'OCDE. Divers obstacles à l'entrée et/ou restrictions concernant les honoraires ou tarifs dans d'importants secteurs comme les services professionnels, le commerce de détail et les industries de réseau se sont traduits par des rentes considérables, un déficit d'innovation et de création d'emplois, et une réduction de la compétitivité. Conjuguée à une ouverture relativement faible aux échanges extérieurs et à des incitations à l'investissement mal conçues, la réglementation des marchés de produits a fait obstacle à l'investissement. Les entrées et le stock d'investissement direct étranger (IDE) en proportion du PIB sont globalement faibles. Dans le secteur de l'électricité, la forte présence de l'État actionnaire et l'intégration verticale ont fortement limité la concurrence. Par ailleurs, le droit de la concurrence et la directive européenne sur les services ne sont pas rigoureusement appliqués.
Graphique 10. Des taux de marge relativement élevés Excédent brut d'exploitation/chiffre d'affaires : moyenne 2003-2007
Pourcentage Pourcentage

14 12 10 8

A. Commerce de gros

B. Commerce de détail

14 12 10 8

Moyenne UE-21 ¹

6
Moyenne UE-21 ¹

6 4 2
FRA SWE HUN PRT ESP CZE IRL BEL DNK FIN NLD DEU ITA GRC HUN FRA DNK CZE DEU NLD ESP SWE PRT FIN BEL ITA IRL GRC

4 2 0

0

Pourcentage

Pourcentage

50

50 C. Professions juridiques et comptables, 45 architecture et ingénierie 40 40 35 30 25 20 15 10 5 0
FRA NLD PRT BEL CZE DEU ESP SWE HUN DNK FIN GRC IRL ITA
Moyenne UE-21 ¹

25

D. Hôtellerie-restauration

25

20

20

30

15
Moyenne UE-21 ¹

15

20

10

10

10

5

5

0

0

HUN PRT FIN CZE GRC ITA NLD SWE FRA IRL DNK ESP BEL DEU

0

1.

Le groupe UE-21 comprend les pays membres de l’UE qui sont également membres de l’OCDE : Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Estonie, France, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie et Suède. Source : OCDE, OECD.stat, industrie et services, Statistiques structurelles des entreprises (SDBS).
© OCDE 2010

18

La nouvelle loi sur la concurrence devrait permettre une meilleure application des règles
24. La politique de la concurrence est peu rigoureuse en Grèce, en raison notamment de l'absence de culture de la concurrence et des lacunes du cadre institutionnel. Une nouvelle loi adoptée en 2011 a renforcé l'indépendance de la Commission hellénique de la concurrence, notamment en découplant la nomination des membres de son conseil d'administration du cycle électoral. Elle a également rendu la Commission plus efficace en lui permettant de hiérarchiser ses dossiers et de rejeter les plaintes peu importantes. Elle confère en outre à la Commission le pouvoir d'émettre un avis (non contraignant) sur les nouvelles mesures législatives et réglementaires susceptibles de fausser la concurrence. Il est

indispensable de veiller à ce que le système de points mis en place récemment pour classer les dossiers par ordre de priorité soit efficace, et s'appuie sur un ensemble d'indicateurs objectifs et transparents. Il faut mener des campagnes d'information et offrir un appui politique à la Commission, pour lui permettre d'instaurer une « culture de la concurrence » et de mieux faire comprendre à l'opinion publique les avantages de la concurrence. Il faut continuer d'améliorer les conditions dans lesquelles opèrent les entreprises
25. En dépit des mesures prises ces dernières années pour améliorer l'environnement des entreprises, une réglementation pesante fait obstacle à l'entrepreneuriat, à la création d'emplois et à l'investissement. Le Plan d'action pour une Grèce propice à l'entrepreneuriat, qui vise à réduire les restrictions qui entravent encore l'activité des entreprises, doit être mis en œuvre sans délai. Les réformes récentes destinées à éliminer les restrictions pesant sur les entreprises sont opportunes. Elles concernent la création, en 2011, d'un Registre général du commerce (GEMI) et la mise en place de guichets uniques, consistant en un vaste réseau de points de contact, qui devrait permettre de réduire considérablement les coûts administratifs. Les procédures d'autorisation sont simplifiées, en particulier pour les activités manufacturières et les professions techniques. Ces initiatives vont dans le bon sens et permettent à la Grèce de se rapprocher des meilleures pratiques de l'OCDE. Cela étant, pour être efficaces, elles devront être mises en œuvre de façon rigoureuse et évaluées régulièrement au moyen d'un ensemble complet d'indicateurs. Dans ce contexte, il est important de veiller à l'application de la loi

sur la simplification des procédures d'autorisation pour les professions techniques et les activités manufacturières. Afin d'éviter tout retard, il faudrait fixer des délais obligatoires pour l'agrément des demandes d'autorisations, avec accord tacite si ces délais ne sont pas tenus. Les initiatives telles que l'instauration de délais stricts pour l'achèvement des procédures d'agrément relatives aux professions techniques, en vertu de la nouvelle loi, vont dans la bonne direction. Pour surmonter les obstacles à l'entrepreneuriat, il importe également d'établir des règles claires et appropriées d'aménagement de l'espace pour les investissements privés, ainsi que de contrôler et d'évaluer fréquemment les plans d'occupation des sols.

© OCDE 2010

19

Graphique 11. Les obstacles réglementaires à l'entrepreneuriat ont été réduits¹ L'indicateur varie sur une échelle de 0 à 6, du moins au plus restrictif
5 A. Obstacles à l’entrepreneuriat 4 3 2
Moyenne OCDE

5 4 3 2 1 0 5 4 3 2
Moyenne OCDE

1 0 5 4 3 2 1 0

GBR SWE KOR DNK IRL CHE NOR USA DEU JPN BEL CZE LUX GRC08 MEX TUR NLD ITA CAN AUS PRT AUT ESP FRA FIN GRC11 SVK NZL HUN ISL POL

B. Opacité réglementaire et administrative

1 0

AUT ITA

KOR PRT NLD GRC11 HUN FRA SWE NOR GBR FIN CZE SVK DEU ISL TUR MEX ESP USA CAN DNK LUX CHE AUS JPN BEL GRC08 POL IRL NZL

1.

L’année de référence est 2008 pour tous les pays. Les indicateurs de RMPs pour la Grèce pour 2011 sont basés sur une mise à jour intermédiaire conduite dans le contexte de la présente Étude économique de l'OCDE de la Grèce, plutôt que sur une mise à jour complète pour tous les pays.

Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits.

Les dispositifs d'incitation à l'exportation et à l'investissement sont en cours de révision
26. Les dispositifs d'incitation à l'investissement qui consistaient à subventionner des projets ont eu un impact limité sur la croissance. Ils souffraient d'une bureaucratie pesante et d'une gestion opaque, ainsi que d'un mauvais ciblage et d'un manque d'évaluation des résultats. Les investissements finissaient souvent par être réalisés dans des segments peu productifs de secteurs en expansion (tels que le tourisme, le commerce de gros et de détail, et d'autres services). Le nouveau dispositif privilégie les investissements propres à favoriser la croissance, fixe un calendrier précis pour l'évaluation et l'approbation des projets, et requiert une meilleure évaluation des projets et de leurs résultats. La loi prévoit des avantages fiscaux équivalant à environ 1 % du PIB et un soutien financier de l'ordre de 0.4 % du PIB. De nouveaux outils d'ingénierie financière ont été élaborés pour soutenir les petites et moyennes entreprises (PME), tandis que des procédures d'approbation et de mise en œuvre accélérées ont été mises en place à la fin de 2010 pour les investissements stratégiques, notamment l'IDE. Il convient d'évaluer de

façon systématique, ainsi qu'il est envisagé, l'impact du nouveau dispositif du point de vue de l'allocation des ressources, de la valeur ajoutée des projets aidés et de la création d'emplois. Les coûts budgétaires potentiels des incitations fiscales devraient être compatibles avec la stratégie d'assainissement des finances publiques. Il importe également de suivre de près, à l'aide de jeux complets d'indicateurs, la mise en œuvre et l'efficacité des procédures accélérées. En définitive, un environnement globalement favorable à l'entrepreneuriat est le meilleur moyen de promouvoir l'investissement. On ne peut que se féliciter des progrès récemment enregistrés dans la voie d'une
absorption plus rapide des financements accordés par les Fonds structurels et le Fonds de cohésion de l'UE, et il faut persévérer dans cette direction. Il s'agit là d'une condition essentielle pour que la Grèce puisse tirer le meilleur parti de l'accès facilité aux financements de l'UE accordé dans le cadre du plan d'aide du 21 juillet, qui prévoit également une assistance technique exceptionnelle destinée à renforcer l'investissement et la croissance.

© OCDE 2010

20

27.

Il est important d'appliquer avec vigueur la stratégie pour l'exportation. Il est également indispensable d'approuver rapidement le projet de loi visant à éliminer les charges administratives imposées aux exportateurs, qui sont aujourd'hui particulièrement lourdes pour un pays de l'OCDE.

L'établissement de conditions permettant au tourisme de s'adapter à l'évolution de la demande internationale et d'exploiter des segments plus dynamiques du marché aurait pour effet de stimuler les exportations et la croissance potentielle. L'application intégrale de la directive européenne sur les services favoriserait la concurrence, en facilitant l'accès d'opérateurs étrangers au marché grec par l'établissement direct en Grèce ou par la prestation transfrontières de services. À cet égard, il est

indispensable d'achever rapidement la mise en place d'un système de guichet unique permettant la réalisation en ligne des procédures d'autorisation. Une réforme de grande envergure a ouvert de nombreuses professions auparavant fermées
28. Les professions fermées engendrent des rentes considérables et des pertes d'efficience, comme en témoignent les marges bénéficiaires relativement élevées observées en Grèce par comparaison avec les autres pays de l'UE, ce qui a des retombées importantes sur toute l'économie. La réglementation concernant les services professionnels était l'une des plus strictes de la zone OCDE à la fin de la décennie 2000, et il était donc possible de la libéraliser très largement, tout en renforçant le bien-être des consommateurs. Une vaste réforme mise en œuvre au début de 2011 a ouvert plus de 150 professions jusqu'alors fermées. Les nouvelles dispositions législatives mettent fin à la fixation des prix ou aux tarifs minimums obligatoires, réduisent les restrictions géographiques touchant les avocats, et abaissent les marges bénéficiaires fixes des pharmaciens. Il conviendrait d'envisager de libéraliser pleinement les

professions d'avocat et de pharmacien, par exemple en supprimant les restrictions géographiques applicables aux avocats et en réduisant encore, ou en éliminant, les marges bénéficiaires fixes pour les pharmaciens. Les dispositions législatives de 2011 suppriment aussi dans la plupart des cas l'obligation
d'obtenir une autorisation administrative pour exercer une profession libérale, en remplaçant celle-ci par une simple notification accompagnée de pièces justificatives. Ces réformes pourraient largement contribuer à la croissance. En réduisant les rentes dont bénéficient certains groupes favorisés et en atténuant les tensions sur les prix, elles facilitent aussi une répartition équitable de la charge de l'ajustement. Une application rigoureuse de la législation et un contrôle étroit de son efficacité en termes

de stimulation de la concurrence et de l'offre sont toutefois indispensables pour en exploiter tous les avantages potentiels.
Graphique 12. Les services professionnels ont été déréglementés¹ L'indicateur varie sur une échelle de 0 à 6, du moins au plus restrictif
5 4 3
Moyenne OCDE

5 4 3 2 1 0

2 1 0

SWE IRL USA NLD AUS NOR NZL ESP BEL KOR SVK AUT DEU CAN ITA LUX GBR FIN DNK CHE JPN MEX ISL FRA GRC11 CZE PRT POL GRC08 HUN TUR

1.

L’année de référence est 2008 pour tous les pays. Les indicateurs de RMPs pour la Grèce pour 2011 sont basés sur une mise à jour intermédiaire conduite dans le contexte de la présente Étude économique de l'OCDE de la Grèce, plutôt que sur une mise à jour complète pour tous les pays.

Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits.

© OCDE 2010

21

La libéralisation des industries de réseau a progressé
29. À la suite de la levée des restrictions concernant le régime de cabotage pour les croisières maritimes en juillet 2010, le secteur des transports routiers de marchandises – lourdement réglementé par comparaison avec les autres pays – a été libéralisé. Si elles sont rigoureusement appliquées, les nouvelles mesures pourraient favoriser une concurrence effective dans ce secteur, en dépit d'une longue période de transition, et pourraient avoir des retombées importantes sur le plan de la compétitivité et de la croissance. Il est indispensable de mettre au point des indicateurs de mise en œuvre et de résultats pour suivre les progrès dans ce domaine. Une restructuration des transports ferroviaires contribuerait à renforcer la croissance, compte tenu en particulier des liens étroits qui existent entre ce secteur et le tourisme. Il est essentiel que le projet de restructuration du secteur ferroviaire soit mis en œuvre sans

délai, puis que soient prises les mesures envisagées de privatisation des services ferroviaires et de libéralisation de ce secteur. Tout en améliorant la gestion de ces activités et en stimulant la concurrence, cette réforme permettrait de réduire certaines tensions budgétaires. Il est important de veiller à ce que le plan d'activité comprenne des mécanismes efficaces pour corriger sans délai tout écart par rapport aux objectifs. Enfin, il faut intensifier le processus de libéralisation du secteur de l'énergie. Des progrès
notables ont certes été accomplis dernièrement, mais l'importance des participations de l'État et l'intégration verticale qui caractérisent les secteurs de l'électricité et du gaz font encore obstacle à une concurrence effective. Il faudrait que les directives européennes sur le marché de l'énergie soient pleinement appliquées. Il y aurait lieu d'envisager une séparation totale de la propriété des différentes

activités (production, transport et distribution) dans les secteurs de l'électricité et du gaz, afin de favoriser une intensification de la concurrence. Des autorités de régulation sectorielles puissantes et efficaces sont essentielles. De manière générale, les autorités devraient s'appuyer à la fois sur des
mesures de privatisation, de libéralisation et/ou de régulation adéquate pour éviter la création de monopoles privés, réaliser des gains d'efficience et renforcer la croissance.
Graphique 13. Les réglementations dans le secteur du transport ont été assouplies¹ L'indicateur varie sur une échelle de 0 à 6, du moins au plus restrictif
6 5 4 3 2
Moyenne OCDE

Fret routier

6 5 4 3 2 1 0

1 0

AUS CAN FIN LUX ESP GBR AUT DEU JPN BEL PRT SVK ITA HUN KOR TUR NZL DNK GRC11 POL CHE USA CZE IRL SWE MEX NOR ISL NLD FRA GRC08

1.

L’année de référence est 2008 pour tous les pays. Les indicateurs de RMPs pour la Grèce pour 2011 sont basés sur une mise à jour intermédiaire conduite dans le contexte de la présente Étude économique de l'OCDE de la Grèce, plutôt que sur une mise à jour complète pour tous les pays.

Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits.

© OCDE 2010

22

Résumé des chapitres
Chapitre 1. Rétablir la viabilité budgétaire et favoriser une croissance saine et solide
Plus d'un an après une crise budgétaire et le début du plan de soutien FMI/UE/BCE, la Grèce connaît encore une grave récession. Grâce à des mesures d’austérité budgétaire de grande ampleur, mais essentielles, elle a pu réduire sensiblement l’important déficit de ses finances publiques. Des progrès considérables ont également été réalisés sur le front des réformes structurelles, tant dans le secteur public que sur les marchés du travail et des produits. Malgré ces progrès, le scepticisme persistant des marchés quant à l’aptitude du pays à rétablir la viabilité de ses finances publiques et à relancer la croissance économique se traduit par des marges sur les taux d'intérêt souverains d’un niveau record. Dans ce contexte, la présente Étude propose une évaluation de la situation économique du pays, de ses perspectives et des progrès accomplis dans les réformes. Pour comprendre la source des problèmes, elle examine dans ce chapitre les causes et la portée des déséquilibres macroéconomiques que la Grèce doit corriger, notamment les évolutions qui ont suivi l'introduction du programme d'ajustement. Elle évalue ensuite la stratégie qui sous-tend le plan d'ajustement économique et passe en revue les risques associés au processus de réforme.

Chapitre 2. La structurelles

viabilité

est

conditionnée

par

des

réformes

budgétaires

En 2010, la réduction du déficit budgétaire a surtout résulté d’une augmentation générale des impôts ainsi que d’une baisse des rémunérations et des pensions des fonctionnaires. Bien que ces mesures aient encore un certain rôle à jouer, par exemple pour restreindre l’emploi dans le secteur public, des considérations sociales et d’équité rendront désormais plus difficile d’y recourir. De plus, au même titre que la hausse des taux d’imposition, elles ne peuvent induire une modification durable des dépenses et des recettes publiques, sauf à être renouvelées fréquemment, ce qui serait préjudiciable à la croissance. Les dispositions à caractère global ont aussi l’inconvénient de ne guère faire progresser la qualité de la dépense publique, ce qui constitue aussi un défi important pour les autorités. L’effort de redressement des finances nationales doit désormais s’appuyer sur des réformes structurelles du secteur public, comme celles qui figurent dans la stratégie budgétaire à moyen terme du gouvernement. Elles sont nécessaires pour dégager un excédent primaire élevé et durable de même que pour assurer l’amélioration de la qualité des services publics, qui est indispensable à la solution de la crise et exigera de très grands efforts dans de nombreux domaines.

Chapitre 3. Des réformes structurelles pour étayer la croissance
Remettre les sans-emploi au travail et générer de la croissance, tels sont les objectifs clés du programme d’ajustement. La récente baisse des salaires dénote une certaine réactivité des marchés du travail aux conditions économiques, mais la persistance d’un chômage structurel élevé, en particulier parmi les catégories vulnérables, et l’érosion de la compétitivité, mettent en évidence d’importants obstacles. La faiblesse de la concurrence, le niveau élevé des loyers et le poids des formalités administratives contrarient également la productivité. Une série de réformes structurelles sont désormais engagées, qui devraient améliorer le niveau de vie et l’emploi et rendre les marchés du travail et des produits plus inclusifs et plus équitables. Les politiques actives du marché du travail améliorent les possibilités de recherche d’emploi. La réduction des salaires minimums pour les jeunes, l’amélioration des négociations salariales et l’ajustement des règles de protection de l’emploi devraient stimuler la création d’emplois. Les réformes engagées sur les marchés de produits améliorent le cadre de la concurrence et l’environnement des entreprises, tandis que les obstacles à l’exportation et à l’investissement sont atténués. La déréglementation, désormais engagée pour une longue liste de professions fermées et pour le fret routier, devrait renforcer le dynamisme économique et mettre fin aux restrictions injustifiées. Les

© OCDE 2010

23

réformes qui sont entreprises améliorent notablement le classement de la Grèce à l’aune des indicateurs OCDE des marchés de produits et renforcent la capacité d’ajustement du marché du travail, tandis que des estimations font apparaître un impact potentiel notable sur la croissance au fil du temps (chapitre 1). Il est important de suivre de façon systématique la mise en œuvre des réformes et leur incidence. À cet égard, des données de qualité sont indispensables pour évaluer le processus de réforme. Elles sont également nécessaires pour convaincre les observateurs internationaux et la population grecque que les réformes produisent des dividendes.

© OCDE 2010

24

© OCDE 2010

25

Cette Étude est publiée sous la responsabilité du Comité d'examen des situations économiques et des problèmes de développement (EDR), qui est chargé de l'examen de la situation des pays. La situation économique et les politiques de la Grèce ont été évalués par le Comité le 28 Juin 2011. Le projet de rapport a ensuite été révisé à la lumière de la discussion et finalement approuvé par le Comité plénier le 7 juillet 2011. Le projet de rapport du Secrétariat a été établi pour le Comité par Claude Giorno et Vassiliki Koutsogeorgopoulou, sous la direction de Piritta Sorsa. Jérôme Brézillon et Ane Kathrine Christensen ont apportés une aide à la recherche. L'Étude précédente de la Grèce a été publiée en juin 2009.

Pour plus d'informations

Comment obtenir cette www.oecd.org/librairie. publication

Pour plus d'informations à propos de cette synthèse, veuillez contacter : Piritta Sorsa, courriel : piritta.sorsa@oecd.org ; tél : +33 1 45 24 82 99 ; ou Claude Giorno, courriel : claude giorno@oecd.org ; tél : +33 1 45 24 91 11 ; ou Vivian Koutsogeorgopoulou, courriel : vivian koutsogeorgopoulou@oecd.org ; tél : +33 1 45 24 80 92 . Voir également www.oecd.org/eco/surveys/Grèce. Les publications de l'OCDE sont en vente sur notre librairie en ligne : Les publications et les bases de données statistiques de l'OCDE sont aussi disponibles sur notre bibliothèque en ligne : www.oecdilibrary.org. Études économiques : Les Études économiques examinent les économies des pays membres et, de temps en temps, certains pays non membres. Il y a environ 18 études réalisées chaque année. Elles sont disponibles individuellement ou par abonnement. Pour plus d'informations, veuillez consulter la section des périodiques de la librairie en ligne de l'OCDE à l'adresse Internet suivante : www.oecd.org/librairie. Perspectives économiques de l'OCDE : Pour plus d'informations concernant cette publication, veuillez visiter le site Internet de l'OCDE : www.oecd.org/eco/perspectiveseconomiques. Réformes économiques : Objectif croissance : Pour plus d'informations concernant cette publication, veuillez visiter le site Internet de l'OCDE : www.oecd.org/eco/objectifcroissance. Pour plus d'informations : De plus amples renseignements concernant les travaux du Département des affaires économiques de l'OCDE, y compris des informations sur d'autres publications, des données statistiques et des documents de travail sont disponibles pour téléchargement sur le site Internet à l'adresse : www.oecd.org/eco-fr. Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE : www.oecd.org/eco/workingpapers. Travail de l’OCDE sur la Zone euro : www.oecd.org/Grèce.

Études économiques