LA REFORMA DEL SISTEMA ELECTORAL: GUIA BREVE PARA PENSADORES CRTICOS

Este texto pretende re exionar sobre posibles reformas al sistema electoral vigente y exponer argumentos a favor y en contra de las diferentes opciones. En concreto, nos centramos en las propuestas relativas al sistema electoral surgidas a partir del movimiento del 15-M como son la modi cacin del tamao de las circunscripciones electorales, la adopcin de listas abiertas, la introduccin de medidas que fomenten la democracia directa, o la sustitucin de la ley dHondt. Nuestro principal mensaje es que, si bien las caractersticas del sistema electoral afectan mltiples aspectos del proceso poltico, no existen recetas mgicas que solucionen todos los problemas. La reforma de algunos aspectos del sistema electoral puede ser deseable, pero la mayora de opciones tienen tanto ventajas como desventajas.
SISTEMAS ELECTORALES Y EL SISTEMA ACTUAL Qu sistemas electorales existen? Un sistema electoral es el conjunto de reglas y procedimientos que regulan la manera en que se vota, y cmo los votos se transforman en escaos. Existen tres familias de sistemas electorales, cada una de con mltiples variantes. En un extremo estn los sistemas mayoritarios. stos premian al partido que obtiene un mayor nmero de votos, otorgndole ms representacin y estabilidad al gobierno resultante y se rigen por el principio de el ganador se lo lleva todo. La participacin electoral suele ser menor puesto que los partidarios de partidos pequeos pueden decidir abstenerse. En el otro extremo estn los sistemas proporcionales, en los que existe una mayor correspondencia entre votos y escaos. A medio camino, encontramos sistemas mixtos que combinan caractersticas de ambas familias. Las tres principales familias de sistemas electorales: PROPORCIONALIDAD DEL SISTEMA ELECTORAL Qu es la proporcionalidad? La proporcionalidad es la relacin entre los resultados de una eleccin (porcentaje de votos) y el reparto de los escaos entre las distintas candidaturas a partir de esos resultados. Un sistema electoral sera perfectamente proporcional si a cada porcentaje de votos de una candidatura, le asignara exactamente el mismo porcentaje de escaos. Casi ningn sistema electoral del mundo, por no decir ninguno, es perfectamente proporcional: todos introducen un grado menor o mayor de distorsin en el reparto de escaos, que suele bene ciar a los partidos grandes y perjudicar a los ms pequeos. Qu factores hacen que un sistema electoral sea muy proporcional? Adems de la frmula electoral, el principal factor que hace que un sistema sea muy o poco proporcional no es el mtodo de reparticin de los escaos dHondt (como habitualmente se cree) sino el tamao de los distritos, es decir el nmero de escaos que se reparten en cada circunscripcin electoral. Cuando hay muchos escaos para repartir es posible ajustar mejor el reparto de escaos a la distribucin de votos. Cuando los distritos son pequeos la proporcionalidad es ms difcil de conseguir. Otro factor importante, es la existencia de umbrales electorales legales (un porcentaje mnimo Si queremos un sistema electode votos que una candidatura debe ral ms proporcional, con una conseguir para poder optar a obtener mayor correspondencia entre votos y escaos, hemos de estar representacin): cuando hay umbrales dispuestos a tener gobiernos elevados, la proporcionalidad es mede coalicin o gobiernos de un nor, ya que los partidos que no los supartido sin mayora absoluta, peran se quedan fuera del reparto. que suelen ser ms inestables que los de un solo partido con Cul es el precio de un sistema permayora absoluta. fectamente proporcional? Las elecciones sirven para producir representacin, pero tambin para producir gobiernos, y ambas funciones estn en cierta medida contrapuestas. Un sistema proporcional suele generar parlamentos que re ejan mejor la pluralidad de los electores, con presencia de mayor nmero de partidos polticos. Esto, que es bueno en trminos de representacin, puede no serlo tanto a la hora de generar mayoras parlamentarias estables. En los pases donde hay sistemas muy proporcionales suele haber muchos partidos en el parlamento y ningn partido suele conseguir la mayora parlamentaria su ciente para gobernar en solitario. Por tanto se generan gobiernos de coalicin, ms susceptibles a ser inestables. La desproporcionalidad en el sistema electoral hace que un partido pueda conseguir una mayora absoluta de escaos sin tenerla en votos. Es, en cierto sentido, un premio a las listas ms votadas con el n de facilitar la gobernabilidad.
Ventajas de la proporcionalidad Ms participacin y satisfaccin de quien apoya partidos pequeos Desventajas Gobiernos sin mayora parlamentaria y menos estables Necesidad de coaliciones para gobernar

Cules son las principales caractersticas del sistema electoral espaol? Los elementos bsicos del sistema electoral espaol estn denidos por la Constitucin de 1978 y la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General (LOREG) de junio de 1985. Los aspectos legislados por la LOREG son mucho ms sencillos de modi car que los recogidos en la Constitucin. El artculo 68 de la Constitucin establece que el Congreso se compone de un mnimo de 300 y un mximo de 400 Diputados (actualmente son 350). La circunscripcin electoral es la provincia a la que se asigna una representacin mnima inicial, distribuyendo los dems diputados en funcin de la poblacin segn el principio de representacin proporcional. La LOREG desarrolla el sistema electoral y establece entre otros aspectos que la frmula de reparto de escaos es la ley DHondt, la existencia de una barrera legal del 3% de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin y el voto por listas cerrada y bloqueadas (imposibilidad de seleccionar o reordenar a los candidatos). Aunque el sistema es proporcional, la existencia de circunscripciones electorales pequeas en las provincias poco pobladas genera resultados mayoritarios.
Constitucin 1978, Artculo 68 Congreso de entre 300 y 400 diputados LOREG

Circunscripcin electoral es la provincia Representacin proporcional

Barrera legal del 3% de votos vlidos por circunscripcin

Frmula de reparto DHondt Listas cerradas y bloqueadas

Ms necesidad de consenso en las polticas

Inclusin poltica de las minoras

EL TAMAO DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES Que ventajas tendra una circunscripcin nica? Una de las demandas que han surgido en los debates sobre la reforma de la ley electoral es la instauracin de una circunscripcin nica para todo el estado. A favor de esta propuesta, se argumenta que genera una mayor proporcionalidad. Efectivamente, cuanto ms grande es una circunscripcin (ms diputados se eligen), ms proporcional es el resultado. Que ventajas tiene la divisin del territorio en circunscripciones? Sin embargo, la gran mayora de los sistemas divide el territorio en circunscripciones o distritos para elegir a los representantes. Podemos mencionar cinco ventajas de la delimitacin en distritos: 1. Descentralizacin de los partidos, democratizacin de la eleccin de candidatos. La eleccin de representantes en distritos favorece una organizacin descentralizada de los partidos. Si los candidatos se eligen en una nica circunscripcin, los rganos centrales de los partidos acumulan mucho ms poder. 2. Representacin de los territorios con poco peso demogr co y diversidad geogr ca en el parlamento. En aquellos pases que tienen la poblacin distribuida de manera desigual en su territorio, con reas muy densamente pobladas y otras menos, la divisin en distritos electorales contribuye a garantizar la representacin de los territorios poco densos y la diversidad de procedencia geogr ca de los representantes polticos. 3. Representacin de las minoras territorialmente concentradas. Un sistema de circunscripcin nica requiere que todos los candidatos compitan en todo el territorio. Cuando existen minoras (nacionales, polticas, sociales, culturales o de cualquier tipo) concentradas en una parte del territorio, sus representantes no pueden competir en el resto del territorio y sus posibilidades de eleccin se ven muy reducidas. Una barrera de entrada aplicada a una circunscripcin nica, directamente excluye estas minoras de la representacin poltica. Esto puede agravar seriamente los problemas de acomodacin de dichas minoras y aumentar su malestar. 4. Proximidad con los electores, identi cacin de los representantes, posibilidad de intercambio de informacin y ujos de comunicacin. El argumento ms esgrimido para la delimitacin de distritos electorales es el de la proximidad entre electores y representantes. La identi cacin geogrca de los diputados y, sobre todo, el hecho de vincular su reeleccin a los resultados en un distrito determinado contribuye a que los ciudadanos conozcan a los representantes, favorece la comunicacin e interlocucin entre ellos, y aumenta las posibilidades de control de los mismos. 5. Permite listas abiertas La divisin del territorio en distritos es especialmente relevante en un sistema de listas abiertas, que aplicado en una nica circunscripcin es inmanejable, puesto que requiere que los ciudadanos reconozcan y prioricen centenares de representantes.
La circunscripcin nica aumenta la proporcionalidad, pero a costa de las virtudes de la divisin del territorio en circunscripciones. Puesto que distritos de tamao mediano mejoran la proporcionalidad y conservan dichas ventajas, parecera razonable orientar la reforma elecExiste un trmino medio? Los distoral hacia un incremento del tritos de tamao mediano generan tamao de las circunscripciones una representacin bsicamente prosin necesidad de implementar porcional y no presentan los inconuna circunscripcin nica. venientes de la circunscripcin nica. Sin embargo, hay que tener en cuenta que ambas propuestas requieren una reforma de la Constitucin espaola, puesto que en sus artculos 68 y 69 se establece la provincia como distrito electoral para el Congreso y el Senado. Otras reformas que podran aumentar ligeramente la proporcionalidad sin necesidad de modi car la Constitucin son la ampliacin del nmero de diputados de 350 a 400 o la modi cacin del sistema de distribucin de escaos (Ley dHondt).

Ventajas circunscripcin nica

Genera una mayor proporciona- Descentralizacin de los partidos, lidad. democratizacin de la eleccin de candidatos Representacin de territorios con poco peso demogr co y diversidad geogr ca en el parlamento

Ventajas de mltiples circunscripciones

Representacin de las minoras territorialmente concentradas.

Proximidad con electores, identi cacin de los representantes, ms intercambio de informacin Permite listas abiertas

LA LEY DHONDT Que es la ley dHondt? La LOREG (1985) instituy el mecanismo DHondt como frmula matemtica de adjudicacin de escaos a partir de votos en Espaa. Al dividir el nmero de votos obtenido por un partido por la cuota de distribucin obtenemos el nmero de escaos que le corresponden. Suponiendo que hay 4 partidos, 5 escaos, se dividen los votos obtenidos (que se anotan en la primera columna) sucesivamente por 1, 2, 3, etc. y se otorgan los escaos a las casillas que contienen un cociente mayor (en negrita):
1 2 3 4 5 Escaos 2 2

Partido A 50000 Partido B

Partido C 20000

40000

25000

20000 5000

16667 6667

Partido D 10000

10000

13333 3333

12500 5000

10000 2500

10000 8000 4000

2000

Esta frmula sobre-representa a los partidos grandes porque cuantos ms votos, ms fcil resulta obtener un escao adicional. El coste marginal de un escao es decreciente. La Ley dHondt es sensible al tamao del distrito: en circunscripciones con pocos diputados, introduce distorsiones a la representacin y favorece el bipartidismo. En cambio, en distritos ms grandes (a partir de 9 representantes aproximadamente) produce un resultado bsicamente proporcional. Qu alternativas existen? Adems de la frmula de Je erson-Hondt, existen otras frmulas de adjudicacin proporcional de escaos por el mtodo de cocientes que utilizan diferentes divisores (como el SainteLagu). Tambin existen frmulas por cuotas, como la Hamilton Hare en la que se divide el nmero total de votos por el nmero total de escaos. Cada candidatura obtiene tantos escaos como cuotas le corresponden. Los restos o votos que sobran despus de la asignacin inicial cuentan para la distribucin de los escaos restantes. Sin embargo, para el ejemplo anterior con 5 escaos, cualquier frmula de repar- El mtodo dHondt de asignato de escaos da el mismo resultado cin de escaos produce resul(2 para A, 2 para B y 1 para C), ya tados desproporcionales en cirque lo importante para conseguir un cunscripciones pequeas, pero resultado proporcional es que haya no en las grandes. Otros mtodos muchos escaos para repartir. En el pueden mejorar ligeramente la ejemplo, slo a partir de 12 escaos proporcionalidad, pero su imel partido D conseguira representa- pacto en general es reducido si cin. Adems de la frmula de Je- se mantienen circunscripciones erson. De todos modos, difcilmen- muy pequeas. te un cambio de frmula mejorar la proporcionalidad en circunscripciones muy pequeas; si una reforma de estas caractersticas no va acompaada de una modi cacin del tamao de los distritos ms pequeos el impacto sobre la proporcionalidad sera reducido.

LAS LISTAS ABIERTAS Qu son? En los sistemas electorales en que se eligen a listas de representantes (en vez de a representantes individuales), existen dos formas de votar: bien obligando a los votantes a elegir entre listas de candidatos propuestas por los partidos (listas cerradas y bloqueadas, el sistema que tenemos en la actualidad para el congreso de los diputados, los parlamentos autonmicos y la mayora de los ayuntamientos); bien dando a los votantes la posibilidad de confeccionar su propia lista de candidatos favoritos. En algunos sistemas, lo nico que se permite al votante es alterar el orden de los candidatos de la lista presentada por el partido al que vota (lista cerradas pero no bloqueadas); en otros, el votante puede seleccionar libremente candidatos, pudiendo votar incluso por candidatos de diferentes partidos (listas abiertas puras, como las que rigen la eleccin de los senadores en la actualidad). En qu medida contribuyen a mejorar la calidad de la representacin poltica? Se argumenta que harn que a los polticos no les baste con lograr ser incluidos en una determinada posicin de la lista del partido para ser elegidos, sino que tendrn que ser conocidos y valorados de forma individual por el electorado. Los candidatos trataran de resultar atractivos a ms votantes, porque podran recibir votos de electores procedentes de todo el rango ideolgico. Y cabra esperar que los polticos ms competentes, mejor valorados por un mayor nmero de votantes, saldran bene ciados. Adems, las listas abiertas haran ms difcil la eleccin de candidatos impopulares -por ejemplo, sospechosos de corrupcin- que vayan dentro de las listas de un determinado partido, porque los votantes podran fcilmente excluirlos sin necesidad de retirar el apoyo a su candidatura favorita. Qu problemas tiene la introduccin de listas abiertas? La razn que suele aducirse para justi car la adopcin de listas cerradas y bloqueadas durante la transicin espaola es la necesidad de fortalecer a las estructuras organizativas de los emergentes partidos polticos democrticos. Esa justi cacin ya no parece razonable. Sin embargo, existen otros motivos que nos deberan hacer cautelosos acerca de su implantacin. 1. Haran ms complicada la generacin de mayoras estables de gobierno. Al posibilitar la diversi cacin del voto hacia candidatos de diferentes ideologas y al incentivar que los candidatos cultiven marcas diferentes a la de su partido, es previsible que la fragmentacin en el parlamento aumente y que los partidos tengan ms difcil controlar a sus propios diputados y concejales. 2. La combinacin de listas abiertas Para que las listas abiertas descon circunscripciones grandes es terre- plieguen sus supuestos efectos beno abonado para el clientelismo y la n cos hay que hacer supuestos corrupcin: en estos contextos, los poco realistas sobre la informacandidatos tienen fuertes incentivos cin de la que van a disponer los a repartir favores personales a deter- electores en el momento de votar. minados grupos de votantes a cam- En ausencia de informacin sobio de que estos votantes les suban bre la calidad de los candidatos, en su lista de preferencias. Asimis- las listas abiertas pueden propimo, seran una invitacin para que ciar la aparicin de clientelismo un determinado per l de poltico y desafeccin en algunos grupos basase su campaa en la demagogia de votantes. Los problemas son y ofertas irrealistas para garantizar su mayores si se aplican a una cirescao. Traera consigo la persona- cunscripcin nica. lizacin de las elecciones, lo que las podra desideologizar, hacerlas menos previsible y ms dependientes de los recursos de cada candidato 3. Requieren de un sustancial esfuerzo por parte de los votantes y pueden aumentar la desigualdad en la participacin electoral. Cuando se trata de elecciones para elegir un nmero pequeo de representantes (tres, cinco, diez como mucho), puede resultar razonable que los ciudadanos hagan el esfuerzo de informarse sobre los diferentes candidatos. Pero si las listas abiertas se aplican en una circunscripcin nica, alguien piensa que los ciudadanos seremos capaces de seleccionar y ordenar

de manera informada a nuestros 350 polticos preferidos de entre los miles de candidatos que se presenten? Incluso en circunscripciones pequeas, las listas abiertas aumentan la di cultad de la decisin de votar. Por tanto, pueden aumentar la abstencin entre personas con bajo inters por la poltica, que suelen tener un bajo nivel socio-econmico y educativo.
Ventajas de las listas abiertas Problemas de las listas abiertas

Motivarn a los polticos a ser conocidos y valorados por el electorado Mayor libertad para los electores

Haran ms complicada la generacin de mayoras estables de gobierno al perder los partidos control sobre sus parlamentarios

Podran aumentar el clientelismo y la corrupcin Requieren de un sustancial esfuerzo en adquisicin de informacin por parte de los votantes y pueden aumentar la desigualdad en la participacin electoral

EL VOTO ELECTRNICO Votar por ordenador? Una posible reforma de la ley electoral atae a la incorporacin de las nuevas tecnologas al proceso electoral, ya sea instalando aparatos especiales dentro de los colegios electorales o permitiendo el voto por Internet. Sin embargo, no hay consenso sobre los bene cios de estos sistemas. Por una parte, podra hacer el voto ms atractivo a las nuevas generaciones, pero tambin ms complejo a las personas mayores o con menos formacin o recursos. Aunque podra agilizar el recuento de papeletas (de dos o tres horas a menos de una desde que se cierran los colegios electorales hasta que se publicitan los resultados) y abaratar los costes de las elecciones en cuanto a papeletas, tambin requerira sistemas de auditora complejos. La ventaja de hacer ms manejable la seleccin de candidatos por parte del elector para con gurar su voto no sera evidente en sistemas de listas cerradas y bloqueadas como es el caso de Espaa. Qu nos ensean las experiencias existentes en otros pases? Se alega que el voto electrnico hara del sufragio un acto ms secreto y annimo, pero todo depende del software y protocolo establecido para el voto: se han dado casos (Brasil) de voto electrnico con menos garantas de privacidad y secreto que el voto convencional. Finalmente, la experiencia de Estonia que desde 2007 es el primer pas en que se ha aplicado el voto por Internet de forma generalizada, indica que quienes ms usan el voto por Internet son los votantes habituales, a quines hace ms cmodo el acto de votar. Sin embargo, de momento no parece que haya contribudo a incrementar o a modi car signi cativamente la participacin electoral.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Qu es la democracia participativa y qu instrumentos existen? Es una forma de democracia en la que adems de las elecciones existen otros instrumentos que permiten la intervencin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones. Aunque hay multitud de instrumentos posibles, que pueden aplicarse en su mayor parte a cualquier nivel de gobierno, destacan cuatro propuestas concretas: los referndums, las iniciativas legislativas populares, los mecanismos de tipo deliberativo y los presupuestos participativos. A favor de la democracia participativa se alega el poder captar y satisfacer mejor las preferencias ciudadanas, lograr polticas que cuenten con ms legitimidad y menos rechazo, adems de contribuir a crear una ciudadana ms crtica, activa e implicada.

Referndums: cundo y cmo se usan? En Espaa los referndums son obligatorios para reformas de la Constitucin o de los Estatutos de Autonoma de algunas CCAA. Desde el referndum constitucional de 1978 no ha habido ningn referndum nacional de este tipo. Existe la frmula del referndum consultivo que se ha usado en dos ocasiones: el de la rati cacin de la pertenencia de Espaa a la OTAN (1986) y el de aprobacin de la Constitucin Europea (2005). En las CCAA su convocatoria debe ser solicitada y autorizada por el Consejo de Ministros pero a nivel municipal es ms sencillo convocar consultas. En algunos pases su uso es ms habitual porque la ley lo exige y porque la cultura poltica nacional asume que las grandes decisiones polticas deben ser aprobadas directamente por la ciudadana. As, en bastantes pases europeos se ha consultado la incorporacin a la Unin Europea, la adopcin del euro o polticas que generaban un amplio debate (aborto, descentralizacin). Qu potenciales y lmites tienen los referndums? El referndum suele lograr un nivel de participacin mayor que otros instrumentos participativos y en consecuencia la opinin de la poblacin est mejor representada por la decisin nal. Adems, se percibe como un instrumento especialmente legtimo por sus similitudes con los procesos electorales y los resultados suelen ser respetados por los gobiernos. Entre sus problemas destacan: 1) los votantes a menudo no cuentan con su ciente informacin y sta puede ser muy manipulable si los dos bandos no cuentan con recursos similares; 2) el riesgo de agotamiento, de menor participacin general y de participacin desigual entre tipos de votantes si su uso es muy frecuente, como sucede en Suiza; 3) el riesgo de manipulacin de la agenda si el gobierno es el nico que puede elegir que temas se votan y cules son las opciones entre las que los ciudadanos decidirn, 4) riesgo de aprobacin de medidas populares pero no sostenibles o coherentes entre s. Por ejemplo, se ha vinculado la crisis scal de California al uso repetido de referndums que ha resultado en sucesivas expansiones del gasto pblico unidas a las aprobaciones de sucesivas reducciones de impuestos. Iniciativas legislativas populares (ILP): Cmo se inician y en qu acaban? Es un proceso que se inicia con una recogida de rmas ciudadanas para apoyar un proyecto legislativo. n el caso espaol, el nmero de rmas ha de ser como mnimo de 500.000 y se excluyen explcitamente una serie de temas como objeto de ILP: la reforma de leyes orgnicas, de la Constitucin, de leyes tributarias o leyes de carcter internacional. Una vez recibe el apoyo necesario, la propuesta pasa a ser debatida por el Congreso de los Diputados, que puede rechazarla o modi car su contenido. Desde 1978 slo una ILP (relativa a la propiedad horizontal) ha sido aprobada por el pleno. Muchas CCAA tienen su propia legislacin sobre ILP, a menudo menos restrictiva que la nacional. En Suiza o en estados de los EEUU la ILP no desemboca en el Parlamento sino en un referndum que puede derogar una ley aprobada por el parlamento o aprobar nueva legislacin. Mecanismos deliberativos: cundo se usan y qu ventajas y problemas tienen? Entre los mecanismos deliberativos destacan los jurados ciudadanos, las encuestas deliberativas y otras experiencias que incorporan a la ciudadana a debates y decisiones concretas. Estos mecanismos suelen utilizar la seleccin al azar de los participantes para lograr menores sesgos en la participacin. En Espaa slo algunos ayuntamientos los contemplan como una posibilidad en sus reglamentos de participacin. Como experiencias concretas podemos destacar los jurados ciudadanos britnicos que han servido en muchos municipios para repensar las prestaciones y servicios sanitarios o la Asamblea ciudadana que elabor una nueva propuesta de Ley electoral en Ontario (Canad). La pluralidad de la informacin, la posibilidad de escuchar y debatir todos los puntos de vista y la pluralidad de los participantes forman parte de los puntos fuertes de estos mecanismos. Por otro lado, el que no incorporen su cientemente a las asociaciones ha provocado enfrentamientos con este sector, su uso puede ser muy caprichoso por parte de las administraciones y su in uencia en la toma de decisiones

reales ha sido a menudo limitada. Presupuestos participativos: cundo y cmo se usan y qu ventajas y problemas tienen? Los presupuestos participativos permiten que las personas que viven en un municipio pueden decidir directamente el uso de una parte del presupuesto municipal. Su uso no est incorporado en la legislacin, aunque ha habido decenas de experiencias en municipios espaoles, europeos y de Amrica Latina. En algunos casos han modi cado las prioridades polticas y el nmero de participantes ha sido elevado, sobre todo cuando tras varios aos de funcionamiento exitoso se ha visto que las decisiones adoptadas se ejecutaban realmente. Sin embargo, la mayora de experiencias europeas han sido muy limitadas en su capacidad de in uencia, en el nmero de participantes que se ha logrado atraer y a menudo han supuesto con ictos importantes con el tejido asociativo del municipio que ha considerado que el proceso no le otorgaba su ciente protagonismo. Su principal limitacin es que su surgimiento depende totalmente de la voluntad poltica a nivel local.

Elaborado por Eva Anduiza (UAB), Laia Balcells (CSIC), Jos Fernndez-Albertos (CSIC), Joan Font (CSIC), Carolina Galais (UAB), Aina Gallego (Stanford), Jordi Muoz (UAB).