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Opin. Publica v.11 n.1 Campinas mar.

2005 A desconfiana nas instituies democrticas


Jos lvaro Moiss. Universidade de So Paulo RESUMO Ao mesmo tempo em que apiam o regime democrtico per se, os brasileiros revelam uma ampla e contnua desconfiana em suas instituies. O autor apresenta os fundamentos da convivncia entre esses dois fenmenos e em seguida, partindo do tratamento dado pela literatura ao conceito de confiana poltica e dos fatores a ela associados (por exemplo, legitimidade poltica e desempenho econmico dos governos), prope que a confiana nas instituies radica-se na avaliao que os cidados, partindo de sua experincia, fazem do modo como aquelas desempenham a misso para a qual foram criadas. Palavras-chave: instituies cidados. ABSTRACT Several studies show that brazilians support the democratic regime per se, but, at the same time, reveal a widespread and persistent mistrust of democratic institutions. The author begins presenting the foundations of the contradictory coexistence of both phenomena and after that he reviews the treatment given by literature on political trust and the factors related to it (as political legitimacy and economic performance of governments), pointing limits. He also proposes that trust in institutions is rooted on the evaluation citizens make, based on their experience, about the way institutions perform the mission for which they were created. Keywords: democratic institutions, political trust, experience, citizens. democrticas, confiana poltica, experincia,

A esperana constante chama-se confiana... O desespero constante chama-se desconfiana..." Thomas Hobbes, em 1.651. A democracia brasileira est relativamente consolidada a maior parte dos especialistas reconhece isso. Mas ela enfrenta um paradoxo: as instituies democrticas so objeto de ampla e continuada desconfiana dos cidados brasileiros. Pesquisas recentes mostram que, apesar do apoio ao regime democrtico per se, cerca de 2/3 dos brasileiros no confiam em diferentes graus em parlamentos, partidos, executivos, tribunais de justia e servios pblicos de sade, educao e segurana. Surveys realizados entre 1989 e 1993 revelaram que a percepo negativa das instituies atravessa todos os segmentos de renda, escolaridade, idade e distribuio ecolgica, chegando a influir sobre a disposio dos cidados para participar de processos polticos, como a escolha de governos (MOISS, 1995). Este cenrio contrasta com a evoluo poltica recente do pas. Ao completar duas dcadas de experincia democrtica, o Brasil parece ter ingressado em um ciclo virtuoso: vive um perodo de estabilidade poltica, contrariando o padro de

dcadas anteriores, quando conflitos polticos assumiram a feio de antagonismos inconciliveis, gerando paralisia decisria, tenses entre o executivo e o legislativo e a interveno de militares na poltica. No presente, as instituies democrticas funcionam com relativa harmonia, as foras armadas desempenham seu papel legal e os ciclos eleitorais sucedem-se de acordo com as normas constitucionais. Desconfiana expressa atitude de descrdito ou desmerecimento de algum ou de algo, embora, na democracia, alguma dose de desconfiana em instituies possa ser sinal sadio de distanciamento dos cidados de uma esfera da vida social sobre a qual tm pouco controle (WARREN, 2001; PETTIT,1998; SZTOMPKA, 1999; USLANER, 2001). Mas a desconfiana em excesso e, sobretudo, com continuidade no tempo, pode significar que, tendo em conta as suas orientaes normativas, expectativas e experincias, os cidados percebem as instituies como algo diferente, seno oposto, quilo para o qual existem: neste caso, a indiferena ou a ineficincia institucional diante de demandas sociais, corrupo, fraude ou desrespeito de direitos de cidadania geram suspeio, descrdito e desesperana, comprometendo a aquiescncia, a obedincia e a submisso dos cidados lei e s estruturas que regulam a vida social (LEVI, 1998; MILLER e LISTHAUG, 1999; DALTON, 1999; TYLER, 1998). Democracias capazes de sustentar ciclos continuados de desenvolvimento econmico e social convivem, em boa parte dos casos, com processos permanentes de qualificao cognitiva de seus cidados em conseqncia de transformaes culturais e isso estimula alguma desconfiana dos segmentos mais bem informados, traduzindo atitude crtica face ao seu desempenho (NORRIS, 1999; INGLEHART, 1999; KLINGEMANN e FUCHS, 1995; NYE et al., 1997; PHARR e PUTNAM, 2000). Mas a desconfiana generalizada e continuada nas instituies pblicas fundamentais, no caso de democracias que ainda enfrentam o desafio de enraizar a sua justificao tico-poltica nos hbitos e nas condutas dos cidados, pode evidenciar dificuldades de funcionamento do regime, ao comprometer aes de coordenao, de cooperao e de solidariedade social (GIDDENS, 1989; OFFE, 1999; NEWTON e NORRIS, 2000). Isso assim porque, na democracia, as instituies cumprem pelo menos duas funes complementares: a primeira envolve a distribuio do poder de tomar decises que afetam a coletividade; a segunda assegura a participao dos cidados na avaliao e no julgamento que fundamenta o processo de tomada dessas decises. Por um lado, trata-se de controlar o poder para que no tolha a liberdade dos cidados ou distora os objetivos da vida pblica; por outro, trata-se de assegurar que, como membros da comunidade poltica, os cidados possam transformar suas demandas, aspiraes, interesses e preferncias em polticas a serem adotadas pelo poder pblico. Isso supe regras, normas, mecanismos e processos institucionais associados a valores cuja funo realizar uma das principais promessas democrticas, isto , a igualdade dos cidados perante a lei (SARTORI, 1965; DAHL, 1989; BOBBIO, 1984). Entre os mecanismos que asseguram isso est o direito de escolher governos, s plenamente democrtico quando todos os membros adultos da comunidade poltica afetados por decises coletivas tm direito de influir na vida poltica atravs do voto1. Mas o voto per se no garante que o que os cidados aspiram para si e para a coletividade se realize; cabe s instituies de representao, de justia, de deciso e implementao de polticas pblicas assegurar a distribuio de poder e, ao mesmo tempo, garantir que entre o julgamento dos cidados a respeito das prioridades pblicas e o processo de tomada de decises correspondente haja uma ligao. Isso o que torna as instituies um aspecto fundamental do regime democrtico, sem o qual o seu funcionamento falho (HADENIUS, 2001).

Este artigo examina os fundamentos da convivncia contraditria entre a desconfiana dos cidados nas instituies pblicas e seu apoio democracia e prope um modelo para a sua anlise. A primeira seo descreve brevemente o contexto poltico em que o problema da desconfiana se situa no Brasil; as demais sees abordam o tratamento dado pela literatura aos conceitos de confiana social e confiana poltica e, depois de discutir alguns aspectos conceituais e metodolgicos decorrentes da experincia de pesquisa, o texto contrasta os diferentes modelos de anlise do tema e explicita a alternativa considerada mais adequada para o seu tratamento.

Um paradoxo brasileiro
Existe certo trusmo na literatura sobre o desenvolvimento poltico brasileiro em torno da idia de que o pas alterna, pelo menos desde o advento da Repblica, ciclos autoritrios com ciclos democrticos (SILVA, 1981; SKIDMORE, 1969); e, se se tomar como base as mudanas polticas introduzidas a partir da Revoluo de 1930, verifica-se que o pas viveu, desde ento, pelo menos trs perodos histricos em que a vigncia de um regime democrtico, aps o final da 2 Guerra Mundial, foi precedida e sucedida por regimes autoritrios, o de 1937 e o de 1964. Isso pareceria indicar que a histria recente confirma aquele trusmo, sugerindo que a implantao de um regime democrtico no Brasil, em bases slidas e permanentes, uma possibilidade de difcil realizao. Contudo, desenvolvimentos recentes indicam que o pas pode ter ingressado desde 1985 em um ciclo virtuoso que est permitindo romper com aquele padro prevalecente entre 1946 e 1964, quando conflitos polticos normais da vida democrtica assumiram freqentemente a feio de antagonismos inconciliveis entre as foras polticas, gerando, alm de paralisia decisria, tenses permanentes entre o executivo e o legislativo tenses arbitradas, diversas vezes, pela interveno inconstitucional dos militares na vida pblica (D'ARAUJO et al., 1994; SANTOS, 1986). Em sua fase atual, as instituies democrticas tm funcionado com relativa harmonia e, mais importante, com continuidade no tempo, seguindo certo padro incremental de desenvolvimento. As foras armadas recolheram-se s suas funes constitucionais e oimpeachment de um presidente da repblica, em 1992, por deciso do poder legislativo, intervindo no funcionamento do executivo, no levou a nenhuma quebra da normalidade institucional, exemplificando o padro que pode estar se consolidando no pas. Ademais, alguns anos depois, outro processo envolvendo a avaliao de conduta de autoridades pblicas no caso, de parlamentares que integravam a Comisso de Oramento do Congresso Nacional foi aberto e concludo com a adoo das punies previstas em lei, sem que isso tivesse representado ameaa ao funcionamento das instituies democrticas. Alm disso, nos dois perodos seguintes, a sucesso presidencial deu-se de acordo com as regras constitucionais e, por quase uma dcada, as instituies tm funcionado em um quadro de cooperao e de harmonia relativa; nem mesmo o uso s vezes excessivo do recurso s medidas provisrias pelo executivo ameaou essa harmonia (GRAEFF, 2000; CHAGAS, 2002). Apesar da possibilidade de emergncia de um novo regime autoritrio no poder ser excluda de forma definitiva, no existem no horizonte poltico no atual momento histrico nem as condies de crise usualmente associadas a essa possibilidade nem alternativas polticas comprometidas com aquele objetivo excepcional. Ao contrrio, desde 1985, a maioria quase absoluta dos atores polticos comporta-se tendo a democracia como referncia de sua ao e, diferentemente de outros perodos histricos, os ciclos eleitorais sucedem-se com regularidade, permitindo que os cidados escolham livremente os governantes do pas dentre lideranas apresentadas pelos partidos polticos; ademais, embora a

participao em eleies seja obrigao definida por lei, a taxa de votos vlidos nas ltimas quatro eleies majoritrias estabilizou-se em patamar bastante significativo, indicando que essa prtica da democracia ocupa lugar importante na cultura poltica dos brasileiros. Tais condies permitiram que o pas experimentasse, na eleio presidencial de 2002, um dos mais importantes processos de alternncia no governo desde o surgimento da Repblica. Pela primeira vez no perodo republicano, os eleitores brasileiros colocaram frente do Estado, no apenas um partido de oposio aliana de foras que governava o pas desde o incio do atual perodo democrtico, mas que reivindicava uma orientao anti-establishment. Com efeito, aps dois perodos presidenciais marcados por significativos avanos no sentido de reorganizao e de estabilizao da economia a exemplo da abertura comercial, do controle da inflao e da retomada do crescimento econmico, com tmidos mas efetivos efeitos sociais2 , os eleitores brasileiros optaram por uma alternativa de mudana que, alm da troca de liderana frente do Estado, deu origem a novas expectativas quanto ao papel do governo e das instituies democrticas. Embora ndices semelhantes oscilem ao sabor de mudanas conjunturais, o novo governo contou inicialmente com significativo apoio da opinio pblica e valeu-se deste apoio para estimular, entre outras coisas, o surgimento de novas expectativas quanto ao papel das instituies democrticas. Exemplo disso foram as reformas previdenciria e tributria que, incidindo sobre servios pblicos de grande impacto social, acenaram com a possibilidade de funcionamento mais eficaz e mais justo3; por outra parte, mesmo alimentando controvrsias sobre o papel dos outros poderes republicanos, o executivo mostrou interesse tambm em mobilizar a opinio pblica em torno dos problemas de funcionamento da justia, estimulando a percepo dos cidados de que, tambm nessa rea, mudanas so necessrias para que governos e instituies democrticas funcionem em consonncia com os seus prprios objetivos. O cenrio descrito contrasta com o quadro de desconfiana nas instituies democrticas e, ainda que este artigo no pretenda realizar uma anlise emprica do caso brasileiro, o contexto descrito mostra a importncia de se ampliar o conhecimento em torno do fenmeno da confiana e da desconfiana.

A confiana social
O conceito de confiana4 ganhou uso bastante amplo nas cincias humanas nas ltimas dcadas, tendo autores de diferentes escolas de pensamento chamado a ateno, em primeiro lugar, para a natureza relacional do fenmeno cujos efeitos dependeriam, segundo alguns, do contexto de cultura e valores em que esto situados os que se utilizam dela e, segundo outros, da natureza racional de sua motivao. Assim, a noo de confiana tem sido utilizada para designar uma grande variedade de fenmenos sociais e polticos que, malgrado colocar os atores envolvidos em situao de risco em sua relao com os outros como no caso da incerteza envolvida em situaes que supem a soluo de problemas de ao coletiva ou que incluem a suposio convencional sobre o auto-interesse dos atores , refere-se coeso social considerada indispensvel ao funcionamento das sociedades modernas, complexas e diferenciadas. Isto levou alguns autores a designarem-na de fraternidade para distingu-la de e, ao mesmo tempo, situ-la em relao s dimenses da liberdade e da igualdade (LUHMANN, 1979; NEWTON, 1999; WARREN, 1999). Em sua origem, as pesquisas sobre confiana desenvolveram-se inicialmente no campo da psicologia social, a qual associou a chamada confiana interpessoal

generalizada a traos de personalidade dos indivduos, a exemplo de tendncias misantrpicas ou de disposio para o convvio social; as influncias bsicas formadoras do processo de individuao, como a relao me-filhos, foram vistas como fundamentais para gerar e consolidar atitudes de confiana (mais a respeito na ltima seo). Depois, a adoo do conceito por outras disciplinas levou diversificao de definies, a exemplo de correntes sociolgicas para as quais a confiana interpessoal passou a ser vista como fator propulsor de ciclos virtuosos de desenvolvimento social e econmico (FUKUYAMA, 1995). Na anlise poltica, em particular, o conceito tem sido utilizado tanto pelas teorias de cultura poltica (ALMOND e VERBA, 1963) como de capital social (PUTNAM, 1993) para enfatizar a sua influncia para a consolidao e a estabilidade do regime democrtico. O fato de as pessoas confiarem umas nas outras e, dessa forma, tambm em autoridades e em lideranas polticas funcionaria como um elemento facilitador para que os membros da comunidade poltica ou de grupos especficos adotassem formas de ao comum capazes de gerar, no primeiro caso, virtude cvica reforadora do sistema democrtico e, no segundo, a acumulao de experincia necessria produo de benefcios particulares esperados pelos grupos envolvidos (SZTOMPKA, 1999; SELIGMAN, 1997). Segundo uma definio bastante usual, mesmo supondo um componente associado por alguns a um ato de "f" (ROSENBERG, 1956), o fenmeno da confiana envolveria fundamentalmente a expectativa racional de A (o confiante) em relao s aes ou curso de aes adotados ou a serem adotados por B (o confiado). Mas, em vista da imprevisibilidade da natureza humana, isto , do fato de o comportamento do outro (em relao ao qual est situado o ator confiante) no poder ser controlado de modo completo e absoluto - a no ser em situaes-limite -, a situao implicaria quase sempre em risco de dano ou, quando menos, de vulnerabilidade de A diante de B. Com efeito, uma vez que o ato de confiar insuficiente per separa determinar o resultado da interao, se a relao de confiana entre os indivduos deixar de incluir o que defensores da escola da escolha racional designaram como encapsulamento de interesses das partes envolvidas, o abuso da confiana seria inevitvel. O encapsulamento de interesses implica, nessa perspectiva, que o confiante conhea a motivao do confiado, de modo que possa saber por antecipao se os seus interesses sero levados em considerao pelo ltimo, cujas motivaes prprias tambm supem que seus interesses sejam contemplados pela ao adotada pelo primeiro. Nessa acepo, a confiana seria uma aposta baseada na crena de que os interesses mtuos dos atores envolvidos so condio suficiente para gerar benefcios comuns e, assim, inocular a possibilidade de dano decorrente de seu abuso (HARDIN, 1999; LEVI, 1999). Outros autores sugeriram, de modo alternativo, que a confiana corresponde a uma varivel de raiz sociocultural, de implicaes normativas e que a sua escolha no sempre racional, nem se determina como seria de se esperar no caso de uma deciso baseada em clculo estrito de custos/benefcios pelo montante de informao disponvel a respeito do comportamento dos outros. A abordagem estritamente racional do fenmeno da confiana esbarraria no fato de os indivduos terem capacidade cognitiva limitada para acessar, na quantidade e na qualidade necessrias, as informaes a respeito da conduta dos outros ou para avaliar adequadamente a utilidade da interao em que se envolveriam (KRAMER, 1999). Argumentou-se que valores sociais como o republicanismo cvico, a solidariedade social, o desejo de reconhecimento, o altrusmo, etc. podem formar a base da deciso de confiar quando os atores situam-se em contextos que incluem insuficiente ou nenhum mecanismo de controle sobre o comportamento dos outros. A forma mais usual da confiana expressar-se como fenmeno particularizado, ou seja, relativo experincia interpessoal de indivduos pertencentes a grupos ou

comunidades especficas como famlias, etnias, religies, agregaes ecolgicas ou associaes profissionais, entre outros, quando a comunicao face a face induz os participantes a assimilarem normas de cooperao e de reciprocidade que funcionam como elementos de conteno dos riscos de abuso da confiana; em ltima anlise, a interao entre atores que tm familiaridade com os seus pares e que, portanto, tm memria cognitiva de seu comportamento faria do ato de confiar quase uma decorrncia natural da experincia em comum. Nesse caso, a confiana funcionaria como um elemento de reiterao dos particularismos caractersticos dos grupos ou comunidades referidos por ela, razo pela qual parte da literatura descartou a influncia desse tipo de confiana para a ocorrncia de eventos como a cooperao social ou a implementao de objetivos polticos coletivos (USLANER, 2002). O fenmeno assume maior relevncia ao se manifestar nas sociedades modernas, complexas e diferenciadas de formageneralizada. Neste caso, a confiana social estende os seus efeitos no apenas a amigos ou conhecidos integrantes de grupos especficos, mas a estranhos que, na condio de cidados, integram a comunidade poltica. Confiar em estranhos, em quem diferente ou em pessoas com quem no se tem familiaridade, implica em disposio potencial para agir e cooperar com vistas a objetivos coletivos, cuja definio extrapola o estrito terreno do interesse individual dos envolvidos. A confiana funciona, neste caso, como uma alternativa para indivduos que se sentem vulnerveis em face de sua insero em contextos de crescente complexidade e interdependncia tpicos das sociedades modernas, mas que, ao mesmo tempo, compartilham uma perspectiva comum definida por sua condio de cidados. Como no podem controlar individualmente os fatores que influenciam ou definem a sua vulnerabilidade, nem se informar completamente sobre as circunstncias que a produzem, eles usam a confiana como recurso facilitador da coordenao de aes que so indispensveis para a realizao de objetivos sociais de amplo alcance e que so relativos aos direitos de cidadania. Assim, a confiana social operaria como um redutor da complexidade das escolhas individuais condicionadas pela incerteza que caracteriza a vida moderna e, ao mesmo tempo, ofereceria um marco de segurana para atores que, necessitando definir o horizonte em que esto situadas as relaes de que dependem dentre as quais, as relaes de poder , querem aumentar o grau de confiabilidade de sua prpria ao (LUHMANN, 1979; GIDDENS, 1990). Adotando essa perspectiva, tanto defensores da escola culturalista como autores de orientao ecltica identificaram entre as fontes potenciais da confiana social fatores relativos a valores e fundamentos tico-polticos, o capital social e a capacidade de cooperao altrusta dos que se utilizam dela (USLANER, 2002; BRAITHWAITE, 1998; PUTNAM, 2000). Assim, Uslaner, por exemplo, sustentou que a confiana tem razes em fundamentos morais, baseados em concepes acerca da natureza humana, que se expressariam como valores sociais ligados experincia coletiva de seus participantes, a exemplo da associao entre otimismo diante da vida e distribuio de riqueza na sociedade: mais otimismo e mais distribuio de riqueza gerariam mais confiana. Robert Putnam, por outro lado, argumentou que a confiana decorre especialmente da existncia de formas de associao social e cvica, repertrios coletivos, normas e redes facilitadoras de coordenao social que formariam o capital social indispensvel para a existncia de uma interao social robusta e, ao mesmo tempo, propiciadora de desenvolvimento econmico e poltico. A confiana seria um bem pblico cujo valor variaria de acordo com a intensidade e a adequao do seu uso: o aumento relativo da confiana, resultante de sua progressiva e crescente utilizao, estimularia a formao de crculos virtuosos ou, na sua ausncia, viciosos responsveis pelo progresso social e econmico. A confiana vista como propulsora do capital social, mas a literatura associada a essa abordagem tambm sugeriu que este que ajuda a criar o ambiente necessrio ao surgimento daquela (PUTNAM, 1993).

Chamando a ateno para a circularidade desse argumento, os crticos dessa concepo mostraram, no entanto, que a noo de capital social vista de modo estrito como uma espcie de funo de redes de associao voluntria, organizadas na esfera da sociedade civil, no suficiente para explicar a origem da confiana; com efeito, no fcil demonstrar que qualquer forma de associativismo baste para gerar confiana e, menos ainda, virtude cvica. Por isso, argumentou-se que para avanar o conhecimento da questo necessrio examinar a relao entre o compromisso moral em que se baseia a comunidade poltica, as condies de emergncia da sociedade civil e o complexo de normas e regras que estruturam as instituies da esfera pblica. A confiana decorreria do modo como esses fatores se articulam e no, simplesmente, da existncia ou no do capital social (COHEN, 1999).

A confiana poltica
Definida originalmente como fenmeno de natureza interpessoal, a confiana poltica ou em instituies polticas suscita dvidas quanto sua aplicabilidade a situaes que no envolvem estritamente relaes entre pessoas, mas entre estas e entes inanimados como as instituies. Autores da escola da escolha racional sustentaram que no faz sentido falar em confiana em instituies porque quem confia ou se dispe a faz-lo no tem como conhecer os interesses e as motivaes dos indivduos que as dirigem ou animam seja por causa da distncia existente nas sociedades complexas entre os cidados e as estruturas de poder, seja ainda porque os primeiros no tm meios de inteirar-se adequadamente a respeito das motivaes de tantos e desconhecidos indivduos que se ocupam da administrao das segundas (HARDIN, 1999). Os crticos desta perspectiva argumentaram que a confiana importa para o funcionamento das instituies porque suas regras constitutivas remetem necessariamente aos contedos normativos tomados como referncia pelos cidados em seu relacionamento com as estruturas da comunidade poltica a que pertencem; dessa forma, as instituies no seriam neutras mas, antes, mecanismos de mediao informados por valores relativos aos objetivos coletivos a que se propem realizar (PETTIT, 1998; OFFE, 1999; WARREN, 1999). A idia que as regras constitutivas das instituies, especialmente as relativas sua justificao, geram expectativas sociais a respeito de seu desempenho, assim como dos responsveis por sua administrao, e isto se reflete na articulao de papis a eles atribudos por aquelas regras. A confiana em instituies estaria baseada no fato de os cidados compartilharem uma perspectiva comum relativa ao seu pertencimento comunidade poltica, uma circunstncia implcita na justificao normativa das instituies. Por outro lado, isso ofereceria os fundamentos a partir dos quais os papis desempenhados pelos responsveis pelas instituies so estabelecidos. Nessas condies, os julgamentos dos cidados para decidir confiar em instituies referem-se performance destas mas, ao mesmo tempo, tomam por base a avaliao da consistncia e da coerncia internas de suas normas, mais do que as avaliaes estritas do comportamento individual dos seus gestores e administradores. Os ordenamentos normativos atribuem sentido e atualizam o comportamento destes e constituem assim a base das avaliaes e das atitudes dos cidados (WARREN, 1999). Por essa razo, alguns autores sustentaram que a confiana em instituies deve ser vista como um caso especial da confiana em pessoas, ou seja, umequivalente funcional da confiana interpessoal (HARR, 1999; COHEN, 1999). Esse esquema conceitual supe a aceitao e, ao mesmo tempo, a identificao dos cidados com os princpios ticos e normativos que constituem as instituies, algo relacionado com o seu compromisso moral com a associao ou a comunidade poltica a que pertencem (MOUFFE, 1992; STOKES, 2002). Em ltima anlise, a

razo para se confiar nas instituies estaria no fato de elas serem definidas por lei, ou seja, pela condio de legitimidade da prpria comunidade poltica. A confiana dos cidados fundar-se-ia, assim, na idia normativa da lei que fundamenta as instituies e que, ao mesmo tempo, autoriza as expectativas sociais a respeito do seu funcionamento mediado pelo comportamento de seus gestores. Como esse comportamento tambm previsto legalmente, isso justificaria que a quebra de regras de funcionamento das instituies fosse vista como passvel de sanes (LEVI, 1998).

Confiana e legitimidade
Essa abordagem da confiana retoma a questo da legitimidade poltica. A sociologia poltica de Max Weber segue sendo, nesse sentido, uma referncia importante ao distinguir entre as dimenses de poder e de autoridade e ao advogar a superioridade da ltima para tratar da natureza da coeso social da comunidade poltica. Enquanto no caso da autoridade a relao dos cidados assim como do pessoal burocrtico e administrativo do Estado com governantes e autoridades pblicas seria motivada por aquiescncia voluntria, isto , por adeso de natureza no-coercitiva, no caso do poder a relao envolveria, em seu limite, o uso da fora, embora regulado por lei. A questo, ento, estaria em saber o motivo da aquiescncia dos cidados s autoridades pblicas e s instituies polticas. Weber respondeu a essa questo propondo a sua famosa tipologia tripartite da legitimidade: o primeiro tipo refere-se aceitao da autoridade motivada pelo respeito tradio, embora as sociedades que se modernizaram ou esto em vias de concluir esse processo no possam ser includas a; o segundo tipo alude s qualidades carismticas atribudas a certas lideranas polticas ou a certas idias expressas por elas mas, claramente, isso constitui um caso especial; quanto ao terceiro tipo, a aquiescncia depende de sua ordenao racional-legal, ou seja, os cidados conformam-se e manifestam respeito a autoridades e a instituies constitudas e definidas por regras legais e racionais. Essa perspectiva orientou parte significativa da literatura sobre o tema ao distinguir entre estruturas polticas legtimas e ilegtimas a partir da existncia de preceitos constitucionais originados de consenso normativo negociado pelas foras polticas algo que prev a participao dos cidados na vida pblica atravs da regra da maioria para a escolha de governantes e para a tomada de decises vinculantes; dos direitos civis, polticos e sociais, entre os quais, os que asseguram a liberdade de expresso de minorias; do direito de articulao e representao de interesses e do princpio de controle pblico da ao de governantes atravs de eleies regulares e freqentes (accountability); e, finalmente, de mecanismos de mtuo controle entre os poderes pblicos (BOBBIO, 1984; DAHL, 1956). Esses aspectos constituiriam os fundamentos a partir dos quais os cidados participariam de processos de tomada de decises vinculantes para eles como membros da comunidade poltica atravs da competio pela realizao de suas aspiraes e interesses. Conflito e cooperao, como dimenses constitutivas do processo, dependeriam de um fluxo permanente de formao e reconstruo; isso o que estaria na base da orientao avaliativa dos cidados em face de autoridades e de instituies, e essa avaliao envolveria a percepo de como e quanto governos e instituies so capazes de responder s expectativas normativas geradas pela ordem institucional e pelos processos eleitorais (ALMOND e VERBA, 1963; STOKES, 1962; MILLER, 1974). A formulao corresponde s condies associadas ao advento da modernidade mas, mesmo em Weber, no fica inteiramente claro se os cidados e os funcionrios do Estado obedecem e submetem-se a ordens e regras de autoridades e instituies simplesmente porque elas correspondem a procedimentos que so

legtimos, isto , racional e legalmente corretos. Com efeito, como leis e normas no so auto-executveis nem auto-impositivas, a aquiescncia e a submisso que implicam tm de depender de algum outro fator que a teoria precisaria explicar melhor. A questo ocupou parte considervel dos esforos de pesquisas que, a partir de meados do sculo XX, tentaram explicar a questo da confiana poltica, mas o consenso alcanado a respeito limitado, como se ver nas sees seguintes.

A controvrsia do apoio poltico


A tradio de pesquisa emprica sobre a importncia do fenmeno da confiana poltica para o funcionamento do regime democrtico estabeleceu suas bases a partir de 1948, quando alguns itens sobre o tema foram includos em questionrios desurveys de opinio, atitudes e comportamento polticos aplicados na Alemanha Ocidental. Mais tarde, em 1958, foram introduzidos e ampliados nos Estados Unidos e, em 1968, repetidos na Sucia, mas os trabalhos mais importantes na rea resultaram de iniciativas de pesquisadores da Universidade de Michigan que partiram da suposio de que atitudes e opinies individuais so elos importantes entre as dimenses micro e macro da poltica. Eles postularam que os instrumentos de mensurao emprica do fenmeno deveriam ter em conta que os cidados combinam, embora no necessariamente de forma semelhante ou equilibrada, critrios normativos e racionais relativos probidade, sentido de justia e eficcia da ao dos atores correspondentes para avaliar e julgar governos, governantes e instituies polticas (STOKES, 1962; HETHERINGTON, 1998)5. Resultados promissores desse esforo inicial no impediram que, mesmo com a slida reputao adquirida por esses estudos a partir dos anos 1970, o uso do conceito fosse questionado com base no argumento de que se referia, indistintamente, tanto s qualidades intrnsecas do sistema poltico (legitimidade), como aos atributos da performance de lideranas polticas e de governantes (efetividade), embaralhando, ao invs de discriminar, dimenses empricas diferentes que, por causa de sua natureza complexa, exigiam um tratamento mais cuidadoso de suas especificidades para gerar conhecimento novo. A confuso entre os conceitos de confiana, apoio a polticos e apoio a governos pouco ajudou a esclarecer a natureza da adeso dos cidados ao regime poltico e se efetivamente a confiana importante para isso. Embora parecesse o contrrio, a controvrsia no dizia respeito apenas a uma questo emprica. Nos termos da anlise do sistema poltico formulada anos antes por Easton (1965), ao questionar se os instrumentos de mensurao de confiana poltica per se correlacionavam-se somente com a dimenso de apoio poltico especfico, isto , apoio a governos e a elites governantes, deixando margem aquela de apoio poltico difuso, relativa ao sistema poltico como um todo, o debate mostrou que a questo de fundo dizia respeito a como e quanto a confiana poltica reforava a relao dos cidados com diferentes dimenses empricas como governos, lideranas polticas e as estruturas polticas a que pertenciam. O resultado da controvrsia levou a um maior refinamento dos instrumentos de mensurao do fenmeno e, mais importante, exigncia de que o conceito levasse em conta a natureza multidimensional da confiana poltica (CITRIN, 1974; MILLER, 1974). Os novos estudos do tema incorporaram esses avanos ao insistir na existncia de uma conexo fundamental entre a confiana poltica e a aceitao do regime, mas sugerindo que, para alm de sua eventual ocorrncia em pontos no tempo, a existncia de nveis contnuos de desconfiana ameaa a estabilidade desse regime (LIPSET e SCHNEIDER, 1983; WILLIAMS, 1985). A classificao eastoniana foi

reelaborada para dar conta da multidimensionalidade do fenmeno, distinguindo entre o apoio para a comunidade poltica, para o regime e para sua performance, por um lado, e aquele dirigido ao governo do dia, suas autoridades e a lideranas polticas, por outro. Tornou-se evidente que no se tratava de relao automtica entre uma e outra dimenso, sem distino entre elas, mas de detectar a natureza da dinmica de seu relacionamento. Uma vez que governos podem ser vistos por entrevistados de pesquisas de opinio como expresso de lideranas polticas especficas ou, alternativamente, como estruturas de poder e ainda como instituies operadas por autoridades eleitas pelos cidados ou por seus delegados, ficou evidente que era necessrio distinguir analiticamente entre os sentimentos e atitudes dos cidados relativos a essas dimenses e, em conseqncia, criar instrumentos de mensurao capazes de dar conta dessas diferenas. Mesmo tendo sido til para mapear um problema que exigia maior acuidade em sua definio conceitual e na escolha dos instrumentos de sua mensurao, a controvrsia deixou algumas questes sem soluo. Assim, mesmo que produtivo para ampliar o conhecimento de diferentes fatores que influenciam a confiana dos cidados, o debate correspondente revelou-se insuficiente para esclarecer os efeitos que ela provoca a curto, mdio e longo prazos para o funcionamento do sistema poltico: a ausncia de confiana poltica bloqueia o regime? Impede a sua possibilidade de coordenar aes necessrias ao atendimento de demandas pblicas? Coube aos estudos seguintes colocar essas questes no centro da preocupao dos diferentes modelos propostos para explicar a confiana poltica. A sua apresentao, a seguir, completa o quadro em cujo contexto o tema tem sido tratado.

Modelos de explicao
Uma ampla e extensa literatura documentou, a partir dos anos 1980, o fenmeno da desconfiana poltica em vrias partes do mundo e, mais recentemente, nas democracias surgidas na chamada terceira onda de democratizao (HUNTINGTON, 1991). Os estudos comparativos apontaram para a grande variao do fenmeno: em democracias consolidadas a partir de meados do sculo passado, como os casos do Japo, Itlia e, em menor grau, Alemanha, o cinismo mostrou-se endmico, generalizado e enraizado na sociedade; em outras, cuja estabilidade e durao no tempo mais longa, como Holanda, Noruega e Dinamarca, a confiana nas instituies democrticas apresenta ndices elevados, estveis e crescentes com o passar do tempo. A variao mais dramtica, contudo, refere-se a casos de democracias h muito estabelecidas, como Estados Unidos, Inglaterra, Frana, Sucia e Canad, pases onde a existncia de pesquisa continuada por mais de quatro dcadas mostrou que os ndices de confiana nas autoridades e nas instituies caram sistematicamente nos ltimos trinta anos, invertendo tendncias dominantes nos anos 1960, quando, como em alguns casos, mais de 3/4 dos cidados expressavam confiana em governos e instituies em contraposio a cerca de 25% na atualidade (KLINGEMANN, 1999; NEWTON e NORRIS, 2000; DALTON, 1999). O caso das novas democracias oferece um panorama distinto e merece um esforo analtico e explicativo prprio: enquanto em vrios pases do Leste Europeu a avaliao dos novos regimes democrticos mostrou-se, no incio dos anos 1990, bastante modesta, raramente ultrapassando os ndices favorveis obtidos anteriormente pelos regimes que os antecederam (MISHLER e ROSE, 1999), em dezessete pases latino-americanos pesquisados pelo Latinobarmetro, a partir de meados dos anos 1990, apenas 1/5 do pblico expressou "muita" ou "alguma" confiana em partidos polticos, e menos de 1/3 declarou confiar nos governos, parlamentos nacionais, nos funcionrios pblicos, na polcia e no judicirio (LAGOS,

1997). Estudos de casos individuais como do Mxico confirmaram esses resultados (DURAND PONTE, 2004). O panorama geral das novas democracias mostra, dessa forma, que nesse caso no est em questo uma crise de confiana poltica que, em realidade, no logrou se enraizar em sua experincia recente, mas as dificuldades do novo regime para adensar a ligao orgnica entre os cidados e as estruturas de poder. Na maior parte dos casos, as pessoas revelam no confiar umas nas outras e apenas um pouco mais nas instituies. Se isso no impede a existncia do regime democrtico, aponta, contudo, para problemas que podem comprometer sua capacidade de coordenar aes coletivas. Quando as instituies no contam com a confiana dos cidados, tm dificuldades para funcionar como mediao entre suas expectativas e os objetivos coletivos propostos por governos e por lideranas polticas (OFFE, 1999). Como explicar, ento, tantas diferenas entre os pases? Por que em alguns casos os cidados passaram a desconfiar tanto de autoridades e de instituies polticas aps anos de aquiescncia e de consentimento ao sistema poltico a que pertencem? E quais os efeitos, no caso das novas democracias, do fato das instituies de mediao serem to pouco acreditadas? Quais as razes permanentes do fenmeno? Diferentes modelos propem-se a explicar a eroso da confiana dos cidados nas instituies pblicas, mas eles dividem os analistas em relao a vrios aspectos tratados neste artigo. Sumariados a partir de sua centralidade para a literatura pertinente, os modelos examinados a seguir ajudam a explicitar a orientao adotada neste artigo para a anlise do tema. Teorias scio-psicolgicas Essa perspectiva explica o fenmeno da confiana poltica em funo dos tipos de personalidade dos indivduos. Atitudes e sentimentos de confiana em si prprio e nos outros, assim como otimismo ou pessimismo diante da vida so vistos como decorrentes de traos adquiridos nos primeiros estgios de desenvolvimento psicolgico das pessoas, um processo determinado, em grande parte, pela relao primria me-filhos; essa matriz de formao da personalidade explicaria os comportamentos e atitudes individuais permanentes (ALLPORT, 1961; CATTELL, 1965). Assim, em decorrncia de sua histria psicolgica, alguns indivduos teriam uma viso positiva da vida e, em conseqncia, seriam mais predispostos ou propensos a cooperar e a confiar nos outros; outros, marcados por uma viso negativa da vida, mostrar-se-iam incapazes de depositar confiana no mundo exterior, revelando, na maior parte das vezes, cautela, distanciamento e desconfiana em face de estranhos, inclusive, autoridades e funcionrios de governos com os quais no tm contato direto; misantropia e desconfiana seriam faces diferentes da mesma atitude (ROSENBERG, 1957). A confiana corresponderia, assim, a uma orientao afetiva decorrente da personalidade bsica dos indivduos, algo independente de sua experincia exterior, a exemplo da interao envolvida pela participao na vida pblica. Essa concepo serviu de base para a distino adotada por parte da literatura especializada entre indivduos confiantes ecnicos (GABRIEL, 1995), cuja aproximao ou afastamento da poltica e de suas instituies pouco ou nada dependeria da presena de valores sociais ou do desempenho de governantes e instituies pblicas. Vrios limites podem ser apontados em relao a essa perspectiva: por um lado, referem-se ao fato de ela querer explicar mudanas em orientaes gerais de conjuntos inteiros de populaes dos pases somente a partir de traos psicolgicos de indivduos e, ainda que outras explicaes do fenmeno tambm recorram a interpretaes de respostas individuais da questo, os resultados obtidos ajudam a conhecer mais a respeito de casos individuais do que do comportamento de agregados coletivos integrados por eles. Com efeito, os estudos apoiados nessa concepo concentraram-se, preferencialmente, na identificao de tipos como confiantes, cnicos ou alienados, e no nas circunstncias sociais ou polticas que

permitiriam associar sua emergncia dimenso macropoltica a que se referem. Por outro lado, a teoria tambm no explica os casos em que indivduos pertencentes mesma famlia e, assim, condicionados por influncia primria semelhante apresentam orientaes divergentes no que se refere a aspectos da vida poltica. Por outra parte, admitindo-se que a confiana seja, de fato, um trao do carter dos indivduos, seria de se esperar uma associao consistente entre confiana social e confiana poltica, mas isso encontrou pouca sustentao em pesquisas que mostraram que as pessoas expressam diferentes formas de confiabilidade, as quais so independentes entre si, ou seja, os indivduos que confiam uns nos outros ou em organizaes sociais no apresentam, necessariamente, sinais de confiana em polticos ou em instituies pblicas (NEWTON e NORRIS, 2000). Teorias socioculturais Partindo da trilha aberta por Almond e Verba nos anos 1960, essa perspectiva explica a variao do fenmeno de confiana poltica entre naes a partir do complexo de valores culturais de cada sociedade. As idias fundadoras das sociedades seriam expressas na cultura poltica e marcariam as concepes dos indivduos a respeito de governos, autoridades e instituies polticas. Valores transmitidos atravs de processos de socializao corresponderiam aos de grupos bsicos como famlia, amigos, escola e grupos religiosos. A abordagem tem razes no pensamento de autores como Alexis de Tocqueville e John Stuart Mill, para os quais a arte de associar-se e de integrar-se em instituies intermedirias so meios dos cidados treinarem e educarem a sua competncia para a vida cvica. Ao valorizar a participao dos indivduos em associaes voluntrias, qualificando-os para a realizao de objetivos comuns atravs da criao de ambiente social favorvel ao desenvolvimento da confiana entre os membros das associaes, e deles com autoridades e instituies polticas, as teorias do capital social reatualizaram a importncia dessa abordagem (FUKUYAMA, 1995; PUTNAM, 1993). Sua influncia na literatura contempornea significativa, como atestam as concepes sobre a capacidade da sociedade inculcar nos indivduos "hbitos do corao" como confiana, reciprocidade, solidariedade e cooperao social (BELLAH et al., 1985); como mostram as perspectivas que revalorizam as virtudes de ativao da sociedade civil para gerar relaes sociais de cooperao (COLEMAN, 1990; INGLEHART e ABRAMSON, 1994; SZTOMPKA, 1996); ou como sugerem as que associam a confiana social com a existncia de cultura cvica capaz de assegurar a estabilidade do regime democrtico (INGLEHART, 1990 e 1997; OSTROM, 1990; ROSE, 1994; MISHLER e ROSE, 1997; NEWTON, 1997; ROSE, MISHLER e HAERPFER, 1998; DALTON, 1999). O modelo supe a existncia de padres culturais duradouros que permitiriam explicar diferenas de longo prazo entre naes, a exemplo de traos como deferncia diante da autoridade, solidariedade, capacidade de cooperar com metas coletivas ou apoio poltico baseado no sentimento de identidade nacional. Inglehart (1999), em particular, reporta-se evidncia encontrada de que a associao de certos padres culturais, como orientaes religiosas, prevalece para explicar cadeias causais de orientaes intersubjetivas quanto ao regime poltico. discutvel, contudo, se a nfase analtica posta no processo de socializao e, em conseqncia, na intervenincia de longa durao no tempo de valores sociais introjetados pelos indivduos suficiente para explicar mudanas repentinas de atitudes do pblico a respeito do funcionamento de parlamentos, partidos polticos ou do judicirio, como muitas vezes ocorreu em anos recentes. Sem descartar completamente o efeito desses fatores, eles precisam ser tratados em associao com outras dimenses capazes de explicar os nexos causais da confiana. Por outro lado, nem sempre a pesquisa associada a essa abordagem teve xito para fazer a necessria conexo entre a dimenso micro da poltica, expressa pela opinio dos indivduos, e a macro, representada pelas estruturas institucionais (BRINT, 1991).

Teorias de desempenho econmico Uma alternativa importante aos modelos anteriores, inspirada em teorias econmicas clssicas e neoclssicas, associa o fenmeno da confiana poltica ao desempenho econmico de governos e de lideranas polticas. A suposio que o fenmeno no estvel e que suas flutuaes refletiriam basicamente a avaliao cambiante dos cidados a respeito da performance de governos e de polticos e, em especial, de sua capacidade para administrar a economia de modo a atender as demandas dos eleitores. A premissa que quando se verifica a capacidade de governos e autoridades para agirem continuadamente de acordo com a expectativa dos cidados algo que se forma a partir dos ciclos eleitorais , produz-se apoio generalizado ao regime poltico. Dessa forma, boa parte dos estudos baseados nessa concepo concentraram-se nos efeitos de nveis agregados de fatores econmicos como inflao, desemprego ou crescimento econmico sobre os ndices de apoio pblico a governos e instituies polticas e, ainda que diferente em cada caso, concluram que a confiana uma funo do desempenho governamental (WEIL, 1989; KORNBERG e CLARKE, 1992; WEATHERFORD, 1991 e 1992; ANDERSON, 1995). Certamente atrativa por propor uma perspectiva racionalista da confiana poltica, oposta s consideraes scio-psicolgicas ou socioculturais, a abordagem do desempenho econmico tem, no entanto, seus limites. Desempenho governamental positivo traduz-se, entre outras coisas, em crescimento econmico, o que significa que pases que conheceram taxas significativas de crescimento, ao longo do tempo, deveriam exibir ndices elevados de confiana poltica; os resultados positivos embasariam a opinio dos cidados e influenciariam a sua avaliao de governos e instituies. No entanto, vrias experincias recentes desconfirmaram isso: em alguns casos, ndices consistentes e continuados de cinismo em pases como Itlia e Japo conviveram, a partir do segundo ps-guerra, com crescimento econmico rpido, continuado e significativo (MORLINO e TARCHI, 1996; PHARR, 1997). No caso mais discrepante, o dos Estados Unidos, a confiana poltica declinou drasticamente desde os anos 1960, caindo de 2/3 de apoio para menos de 1/3, apesar da prosperidade econmica do perodo (LAWRENCE, 1997). Isso levou alguns autores a sugerir que a noo de desempenho deveria incluir fatores extraeconmicos, a exemplo de variveis polticas e simblicas (MCALLISTER, 1992). No caso da situao norte-americana, algumas anlises incluam nos modelos explicativos os efeitos de acontecimentos como a guerra do Vietn e o caso Watergate, sugerindo que era necessrio levar em conta as percepes quanto ao sentido de probidade e justia das aes de autoridades pblicas para avaliar o apoio poltico, mas isso viola os pressupostos originais da teoria. Alm disso, pesquisas recentes mostraram que o fenmeno da confiana poltica associa-se preferencialmente a fatores polticos ao invs de variveis de natureza instrumental, como as relativas ao desempenho econmico (DALTON, 1999). Teorias institucionais A abordagem alternativa mais importante parte da noo segundo a qual as instituies, como regras normativas de comportamento um fenmeno estvel nas democracias, caracterizado por padro incrementalista de desenvolvimento exercem uma influncia decisiva para a gerao da confiana poltica. A justificao e os padres de funcionamento das instituies encerrariam a chave para explicar as causas da confiana: contrastando com as outras perspectivas, essa abordagem sustenta que a confiana poltica distribui-se aleatoriamente entre diferentes tipos de personalidade individual, contextos socioculturais ou padres de desempenho econmico de governos (NORRIS, 1999). Instituies cujo funcionamento compatvel com a expectativa suscitada por sua justificao normativa, associada s suas funes permanentes, tenderiam a gerar a confiana dos cidados, enquanto aquelas cujo desempenho contraria ou frustra essa expectativa provocariam suspeio, sentimentos de distanciamento e rejeio, gerando baixos nveis de confiana poltica ou simplesmente desconfiana. A suposio que as instituies funcionam bem se, coerentes com seus

fundamentos legais e sua legitimidade, sinalizam imparcialidade, universalismo, probidade e justeza na relao com os cidados, ganhando a sua confiana e, assim, constituindo-se em referencial de seu comportamento poltico (GIDDENS, 1989; OFFE, 1999; NORRIS, 1999; LEVI, 1999; DURAND PONTE, 2004). A abordagem retoma uma idia original de David Easton com relao ao apoio poltico especfico e ao apoio poltico difuso ao sistema poltico como dimenses diferentes: enquanto o primeiro se refere satisfao dos cidados com o desempenho de governos e das elites governativas, o apoio difuso diz respeito atitude dos cidados em relao ao sistema poltico em seu conjunto, independentemente do desempenho de seus responsveis (1965, caps. 11-13 e 1721; 1975). A distino tambm foi utilizada por Lipset com os conceitos de efetividade e de legitimidade (LIPSET, 1981) e tem implicaes para a motivao dos cidados de participar de processos de tomada de decises que afetam a comunidade a que pertencem, permitindo que ajam com vistas realizao de suas aspiraes e interesses, e formando a base da orientao avaliativa que assumiro sobre como e quanto governos e instituies so capazes de responder s expectativas normativas geradas pela ordem institucional (STOKES, 1962; MILLER, 1974). O compromisso dos cidados com os fundamentos que incluem direitos e deveres de cidadania, traduzido pela mediao de instituies desenhadas para regular a esfera pblica, conformaria o que alguns autores chamaram de cultura a partir da qual se pode falar em confiana poltica. Essa cultura expressar-se-ia em termos de um conjunto de regras, normas e valores cujo complexo regula a oferta, a procura e a reciprocidade da confiana (SZTOMPKA, 1999; WARREN, 1999). A desconfiana poltica corresponderia ao oposto disso, ou seja, situao em que os cidados sentem-se desrespeitados por procedimentos institucionais ilcitos ou no autorizados, a exemplo de eleies irregulares ou fraudulentas, corrupo e comportamento anti-republicano de governos e polticos; ou, ainda, quando os cidados no encontram motivos para acreditar que instituies como as agncias de servios pblicos funcionam de acordo com o fim para o qual existem ou com a eficincia necessria ao cumprimento de sua misso; e, finalmente, quando esto convencidos de que alguns entre eles tm mais acesso a direitos civis, polticos e sociais do que outros ao contrrio do que preconizam a constituio e as leis do pas (NORRIS, 1999; NYE et al., 1997; LEVI, 1999).

Confiana e experincia
A sugesto de Easton segundo a qual o fenmeno da confiana poltica se relaciona com a experincia das pessoas foi retomada por essa abordagem das instituies. Nesse caso, os membros da comunidade poltica so vistos como se identificando com as instituies porque aprenderam a faz-lo atravs de processos sucessivos de transmisso de seu significado de gerao a gerao mas, principalmente, porque suas experincias concretas, ao longo de sua vida adulta, qualifica-os para avaliar racionalmente o seu desempenho. Essa avaliao incluiria a percepo de resultados decorrentes do desempenho das instituies, a exemplo de avanos sociais ou econmicos, mas, uma vez que essa avaliao passasse a fazer parte da rotina das pessoas, levaria percepo da diferena entre desempenho especfico e funes permanentes das instituies. O pblico reconheceria e avaliaria criticamente as instituies a partir do que aprendeu que a sua misso fundamental, reagindo a elas de acordo com essa percepo (EASTON, 1975). Offe argumentou em sentido semelhante ao defender, recentemente, que a confiana nas instituies depende do quanto seus gestores conseguem traduzir para os cidados, atravs de seu funcionamento prtico, a idia bsica ou o valor "o repertrio de significaes e de justificaes" que funda e articula cada instituio

especfica; a complacncia ou a concordncia dos cidados em face de regras de comportamento emanadas da ao dos gestores das instituies dependeria dessa capacidade discursiva das instituies (OFFE, 1999). Experincias significativas para informar a avaliao dos cidados a respeito das instituies referem-se, ao mesmo tempo, a procedimentos definidos pelos arranjos constitucionais, escritos ou no, baseados em padres tico-polticos decorrentes do princpio de igualdade de todos perante a lei e s avaliaes prticas mencionadas antes. Uma vez que sejam capazes de sinalizar, de modo claro, o universalismo, a imparcialidade, a justeza e a probidade de seus procedimentos Offe fala da capacidade das instituies de ater-se "verdade" dos fatos e de cumprir as promessas implicadas por sua misso , as instituies assegurariam que os diferentes interesses em jogo fossem levados em conta pelo sistema poltico. Por isso, polticas pblicas resultantes desse complexo de procedimentos, cujo acesso se supe estar assegurado ao conjunto dos membros da comunidade poltica, permitiriam aos cidados informar-se e acompanhar os processos de tomada de decises coletivas que os afetam, em cuja situao as instituies seriam tomadas como referncia de suas disputas democrticas, assegurando que perdedores do presente pudessem tornar-se vencedores no futuro. A regra universal e diz respeito a direitos de cidadania assegurados pelos sistemas eleitorais e de partidos, a parlamentos, tribunais de justia e a normas relativas probidade da administrao pblica (WARREN, 1999). As instituies operam, portanto, como marcos de previsibilidade da ao de governos e de seus responsveis a partir de regras que organizam o seu desempenho e permitem que sua ao seja controlada socialmente atravs de normas de imparcialidade e de correo de desvios. Se a experincia prtica confirma isso, ao longo do tempo, a submisso e a adeso dos cidados s instituies correspondida pelo funcionamento eficiente e adequado de governos, quaisquer que sejam suas orientaes. Mas o contrrio acontece se governos, autoridades e instituies tratam a confiana depositada neles pelos cidados atravs de sua participao em eleies e da aceitao de decises que os afetam sem a devida reciprocidade (LEVI, 1998; NORRIS, 1999). Por outro lado, a diversidade das experincias dos cidados com as instituies origina a multidimensionalidade da confiana poltica. Por essa razo, abordagens recentes do fenmeno identificaram cinco nveis de apoio poltico a serem considerados pela pesquisa do tema: (1) comunidade poltica per se, (2) aos princpios do regime democrtico, (3) ao desempenho especfico do regime, (4) s instituies democrticas e (5) aos atores polticos. O primeiro nvel refere-se ao modo pelo qual os cidados se vinculam ao Estado-nao, isto , s fronteiras territoriais e polticas que definem a sua identidade coletiva (LINZ e STEPAN, 1996). Orgulho, lealdade e expectativas relativas s suas aspiraes sociais, tnicas ou religiosas so alguns dos sentimentos correspondentes; a ligao dos cidados com sua comunidade poltica seria parte de um quadro especfico que favorece a confiana social e o engajamento cvico (NEWTON, 1999). O segundo nvel alude adeso dos cidados ao regime democrtico como um ideal, isto , aos valores que, mesmo sem se constituir em um consenso absoluto, distinguem esse regime dos demais; ou seja, admitindo que a democracia tem significados diferentes para pessoas diferentes de sociedades diferentes (THOMASSEN, 1995; SIMON, 1996; MILLER, HESLI e REISINGER, 1997), alguns valores a definem em oposio a outros regimes: as noes de liberdade, imprio da lei, eqidade, participao, tolerncia em face da diferena e respeito por direitos e deveres estabelecidos constitucionalmente (BEETHAM, 1994; SIMON, 1996). O terceiro nvel permite verificar o funcionamento prtico da democracia, isto , o desempenho concreto do regime no dia a dia em contraste com o seu significado ideal. Para isso, importam menos as percepes dos cidados sobre os princpios do regime democrtico e

mais sobre a sua capacidade de solucionar problemas socialmente percebidos como prioritrios (MCDONOUGH et al., 1999; MOISS, 1995; FUCHS, 1995). Essa distino permite captar, de modo mais adequado, as avaliaes individuais sobre o desempenho especfico do sistema democrtico, em dado momento e lugar, em contraste com a percepo de suas vantagens em relao a outros regimes (KLINGEMANN, 1999). O quarto nvel refere-se s instituies democrticas e abrange o universo de atitudes e percepes dos cidados a respeito de parlamentos, partidos polticos, executivo, judicirio, sistema legal, servios pblicos como educao, sade e segurana pblica, burocracia estatal e as foras armadas, em contraposio ao desempenho de seus ocupantes ou lderes ocasionais (LIPSET e SCHNEIDER, 1983; LISTHAUG e WIBERG, 1995); a nfase posta nos objetivos finalsticos das instituies e na expectativa que geram, menos do que em resultados prticos (HIBBING e THEISS-MORSE, 1995). O ltimo nvel analtico refere-se ao apoio dos cidados aos atores polticos, isto , aos lderes e membros do segmento que se convencionou chamar de "classe poltica": o objetivo examinar a avaliao pblica que emerge de seu desempenho especfico e, desta forma, manter a distino entre essa dimenso e a que se refere confiana ou desconfiana em governos e instituies polticas (ROSE, 1995). Em resumo, a especificidade da concepo defendida neste artigo est em que a explicao do fenmeno de confiana em instituies radica nas prprias instituies e no na confiana interpessoal. Isso se refere ao sentido tico e normativo da mediao que elas implicam, para o que contam seus fins, sua justificao e seus meios de funcionamento. Essa significao tico-poltica das instituies tem raiz no contexto social que lhes d origem do qual fazem parte as orientaes intersubjetivas dos cidados , mas isso no exclui que a permanente atualizao dessa significao envolva, ao mesmo tempo, o aprendizado que decorre da avaliao que os cidados fazem do desempenho concreto das instituies a partir de sua experincia. Por isso, no h motivo para contrapor a motivao normativa racionalidade decorrente dessa avaliao e do julgamento que ela suscita.

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