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Resumo: O que so Finanas Pblicas ? por Geraldo S. Oliveira

Resumo de Finanas Pblicas Assunto:

O QUE SO FINANAS PBLICAS ?

Autor:

GERALDO S. OLIVEIRA

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FINANAS PBLICAS INTRODUO: O que so Finanas Pblicas? Essa questo pode parecer meio despropositada ou mesmo pretensiosa, tal a freqncia com que os temas relacionados ao Setor Pblico so tratados no debate econmico cotidiano no Brasil. Afinal, recorrente a referncia extensa participao estatal na vida econmica (o que convencionalmente localizado por outro rtulo, a estatizao), ou o generalizado questionamento de uma das mais relevantes manifestaes da atividade governamental na sociedade: sua capacidade de estabelecer a poltica econmica. Tambm nos damos conta do Setor Pblico em ocorrncias mais setoriais. Enfim, nos damos conta de que os problemas econmicos do Setor Pblico so uma parte do dia-a-dia da nossa sociedade e os reconhecemos com grande familiaridade. Todavia, do ponto de vista da Economia, o campo analtico do Setor Pblico subespecificado e, ao longo do tempo, passou a exibir srias deformaes que, s mais recentemente (e, portanto, com atraso), vm sendo corrigidas. Esta uma constatao paradoxal, de vez que seria de esperar que o desenvolvimento cientfico caminhasse com igual vigor e direo que a complexidade das sociedades do mundo real. Possivelmente, uma razo para esse descompasso est no apego da Economia e dos economistas aos processos de mercado. Este no o lugar apropriado para inquirir as razes desse apego, porm certo que isso acabou por gerar uma conseqncia metodolgica que, hoje, amplamente reconhecida como perniciosa para o desenvolvimento da Economia do Setor Pblico: que a operao dos sistemas polticos pode ser aproximada no campo analtico pelo mesmo ngulo sob o qual so tratados os sistemas econmicos. Um subproduto dessa percepo a resistncia em aceitar que a motivao econmica do comportamento poltico decorre de razes intrnsecas ao prprio sistema poltico, e no de razes reflexas do funcionamento do mercado. Essa Economia do Setor Pblico representa uma tentativa de fechar a anlise dos sistemas de interao social. Nesse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com o familiar sistema aberto analisado na teoria econmica tradicional, sendo este ltimo uma teoria altamente desenvolvida da interao de mercado. Contudo, alm dos limites do comportamento de mercado, a anlise deixada aberta. (...) Os indivduos se comportam em interaes de mercado, em interaes poltico-governamentais e em outros arranjos. O fechamento do sistema comportamental, como eu estou utilizando o termo, significa apenas que a anlise deve ser estendida s aes das pessoas em suas diferentes capacidades [Buchanan (1972, p.11)]. Nesse sentido, percebe-se quo limitadas podem ser as tentativas de desenvolver uma anlise de Governo de reflexes indiretas sobre os processos de mercado. Como, por exemplo, nas habituais elaboraes sobre as falhas de mercado. De fato, tem sido sombra da anatomia das falhas de mercado que boa parte do raciocnio terico sobre o Setor Pblico foi sendo tradicionalmente construdo. No plano normativo, isso tem

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provocado o que se costuma chamar efeito gangorra: a toda falha de mercado corresponde uma virtude governamental, e vice-versa. Porm essa viso de que necessrio diferenciar as operaes prprias de Governo, daquelas prprias de agentes privados [Downs (1957, p. 135)] encontra ilustres patrocinadores, em pocas mais recuadas. Assim, por exemplo, K. Wicksell tem sido amplamente creditada uma tentativa de anlise pioneira na interao poltico-econmica. Igualmente, tratadistas italianos das finanas pblicas (v. g., De Viti de Marco, Puviani), tambm na segunda metade do sculo passado, podem ser considerados pioneiros na considerao do fator poltico na teoria fiscal [o leitor muito apreciar a leitura de A Tradio Italiana na Teoria Fiscal, em [Buchanan (1960)]. Desse modo, a Economia do Setor Pblico, sem dispensar analogias com a Economia de mercado, incorpora explicitamente o papel desempenhado pelos processos polticos no comportamento dos indivduos na sociedade. No apenas os papis desempenhados pelos tradicionais agentes de deciso do modelo econmico se ampliam (como no caso dos indivduos que so simultaneamente consumidores e eleitores), mas tambm criamse novos agentes de deciso: o poltico, o burocrata, o membro do grupo de interesse, entre outros. Finalmente, segundo R. Musgrave, um dos tericos mais conhecidos da matria, Finanas Pblicas a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da poltica econmica que envolvem o uso de medidas de tributao e de dispndios pblicos. Esta expresso no muito adequada, j que os problemas bsicos no so financeiros, mas tratam do uso dos recursos econmicos, da distribuio da renda e do nvel de emprego. Ainda que a poltica oramentria seja uma parcela importante deste tema to amplo, dificilmente ela poderia reivindicar uma participao exclusiva.

1. OS PRINCPIOS TERICOS DA TRIBUTAO Mesmo antes de Adam Smith, economistas e filsofos sociais preocupavam-se com a eqidade fiscal. Seus pensamentos geraram duas teorias bsicas: a dos benefcios recebidos e a da capacidade de pagamento. A teoria dos benefcios foi a primeira a ser desenvolvida e utilizada extensivamente. Com o advento do marginalismo especificamente a utilidade marginal aplicada na determinao do valor e preo o princpio da capacidade de pagamento evoluiu consideravelmente. Boa parcela do nexo desses princpios devida ao prprio Adam Smith que, em A Riqueza das Naes (1776), estabeleceu que os cidados de qualquer Estado devem contribuir para o suporte do Governo, tanto quanto possvel, na proporo de sua capacidade, ou seja, da renda que usufruem sob a proteo do Estado. Essa passagem reflete os dois pensamentos histricos a respeito da eqidade tributria. Smith, primeiramente, afirma que os cidados devem pagar de acordo com sua capacidade: esta proposio desenvolvida no princpio da capacidade de pagamento. A segunda proposio na proporo da renda que usufruem sob a proteo do Estado implica que os cidados devem ser tributados com base nos benefcios que

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derivam das aes governamentais. Essa a essncia do princpio tributrio do benefcio. Smith reconheceu, tambm, o princpio da progressividade na tributao. Na mesma obra, estipula que no irrazovel que os ricos devam contribuir para a despesa pblica, no apenas na proporo de suas rendas, mas em algo mais do que essa proporo. Esses trs princpios benefcio, capacidade e progressividade fornecem as bases para as discusses correntes da eqidade fiscal.

1.1.

O PRINCPIO DO BENEFCIO

Sob esse princpio, os impostos so vistos com preos que os cidados pagam pelas mercadorias e servios que adquirem atravs de seus governos, presumivelmente cobrados de acordo com os benefcios individuais direta e indiretamente recebidos. Vincula a desvantagem do tributo vantagem do gasto pblico. O tributo que melhor espelha esse princpio a Contribuio de Melhoria, na qual o cidado contribui em funo do benefcio que obteve na valorizao de seu imvel decorrente de obra pblica. Esse enfoque admite, modernamente, algumas interpretaes. Ser til discuti-las. a) Benefcios Totais A primeira delas estabelece que os impostos a pagar devem equivaler aos benefcios totais que o indivduo recebe dos gastos pblicos. Essa interpretao claramente errnea. evidente que os benefcios totais dos servios pblicos so sempre maiores que os custos desses servios, da mesma forma que o valor total de um produto de mercado sempre superior ao seu custo total. Negar isso negar a possibilidade da criao de valor. Se o valor do produto final fosse sempre equivalente ao valor de seus insumos, no haveria como criar valor lquido. H um excedente de valor no bem pblico, como h no bem privado. H um excedente do contribuinte, como h um excedente do consumidor. b) Benefcios Proporcionais Uma segunda interpretao do princpio estipula que a carga tributria deve ser distribuda proporcionalmente ao benefcio total recebido. Ressalta que a contribuio no precisa ser igual aos benefcios totais recebidos, mas apenas proporcional a eles. Isso significa que o excedente do contribuinte deve ser distribudo de forma equivalente s diversas contribuies. c) Benefcios Marginais A terceira interpretao mais adequada do ponto de vista analtico. Estabelece que os impostos devem ser distribudos com base nos benefcios marginais ou incrementos recebidos. Colocado dessa forma, o critrio do benefcio torna-se anlogo ao critrio do preo na economia. Nos mercados, o preo sempre equivalente utilidade marginal do bem. O tributo a ser pago deve equivaler avaliao feita pelo cidado da utilidade marginal do servio pblico a ele prestado. A receita assim gerada forneceria uma medida da utilidade do servio pblico e graduaria sua oferta.

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d) Operacionalizao do Princpio do Benefcio Ainda que defensvel do ponto de vista lgico, no existem critrios precisos e meios prticos que permitam operacionalizar o princpio do benefcio. H uma limitao insupervel para sua medio: a produo pblica no sujeita lei do preo. O bem pblico encontra-se disponvel como um todo. Quando um produto livremente acessado e indivisvel, como nos servios de justia, segurana, defesa, despoluio e melhoria da sade pblica, no existem formas possveis para a determinao das quantidades consumidas e respectivos ndices de utilidade desfrutada. Caso isso fosse possvel, o dilema seria outro: cidados com iguais montantes de consumo pagariam iguais valores de impostos, da mesma forma que para o mesmo nmero de cartas postadas pagam a mesma tarifa. Independentemente de sua condio social, todos teriam de pagar idnticas mensalidades pela escola primria e secundria. O conflito com certos valores sociais que esse exemplo desperta imediato: o bem-estar significa, em ltima instncia, igualdade de oportunidades, o que, em sociedades de mercado, pressupe alguma aproximao das rendas disponveis. Toda ao redistributiva - tributria e de gastos - seria automaticamente descartada. Seriam igualmente descartadas as polticas de estabilizao da economia que, como ser oportunamente visto, passa pela gerao de supervits oramentrios, ou seja, arrecadaes superiores aos gastos (contribuies superiores aos benefcios) ou dficits oramentrios, ou seja, gastos superiores s arrecadaes (benefcios superiores arrecadao). Em resumo, a aplicao do enfoque do benefcio questo da tributao, ainda que teoricamente defensvel, esbarra na impossibilidade de mensurao dos benefcios via preo, aliada ao aspecto de que sua eventual aplicao, ainda que pudesse trazer benefcios alocativos, inibia a prtica das polticas fiscais redistributivas e estabilizadoras.

1.2.

O PRINCPIO DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO

O princpio da capacidade de pagamento parte da posio de que a abordagem do benefcio irrelevante. Independentemente da utilidade dos servios pblicos para as pessoas, estas devem contribuir na proporo de sua capacidade para tal. Como essa capacidade medida? Nas modernas economias, os impostos so pagos em dinheiro, em vez de em espcie, o que torna a renda a medida usual da capacidade de pagamento. Por esse critrio, quanto maior a renda do contribuinte, maior sua capacidade de pagar impostos. A surge outra pergunta: qual renda deve ser tomada para base de clculo - a renda bruta ou a renda subtrada de certas despesas essenciais, a renda lquida? A resposta adotada a da renda lquida. As margens de iseno so compatveis com a proposio de que h um mnimo exigido pelas unidades familiares para sua subsistncia e reproduo e que os gastos realizados nesse nvel no atestam capacidade de pagamento.

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Um segundo indicador, que no a renda, pode ser utilizado como medida de capacidade de pagamento. Trata-se da riqueza. Entende-se que um proprietrio de substancial conjunto de ativos est, de alguma forma, mais capacitado para pagar impostos do que os no-proprietrios. Os ativos, porm, podem estar numa forma que no gere renda, e a exigncia da contribuio fiscal pode implicar a necessidade de sua venda. Caso isso ocorra, a validade indicativa da riqueza pode ser questionada. A aplicao do imposto pode criar dificuldades financeiras especialmente para os idosos, cujos ativos acumulados refletem mais a renda passada que a renda presente. Os gastos de consumo de um indivduo ou unidade familiar constituem o terceiro indicativo de capacidade de pagamento. Sabendo-se que o consumo funo estvel da renda (Renda = Consumo + Poupana), tem-se, no seu exerccio, uma medida indireta do prprio nvel da renda a ser considerado. claro, tambm, que a poupana parte da categoria riqueza. Na verdade, qualquer que seja o imposto e o nome dado a ele, ir ele incidir, necessariamente, sobre a renda, riqueza e consumo.

1.3.

CAPACIDADE DE PAGAMENTO E EQIDADE

O princpio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com cargas fiscais que representem igual sacrifcio de bem-estar, interpretado pelas perdas de satisfao no setor privado. Esse objetivo pode ser mais bem descrito pelas noes de eqidade horizontal e eqidade vertical. A eqidade horizontal um dos princpios ortodoxos da tributao exige que se d igual tratamento para iguais. Os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento devem arcar com o mesmo nus fiscal. A origem e a aceitao desse princpio, nas sociedades democrticas, no so difceis de atender. Fluem da idia da igualdade dos indivduos perante a lei e da conseqente necessidade de preveno contra procedimentos arbitrrios do Poder Pblico em relao a indivduos particulares. A eqidade vertical exige que seja dado desigual tratamento para desiguais. Normalmente isto significa que os cidados com maior renda devam pagar mais impostos que os com menor renda. As noes de que a eqidade exige igual sacrifcio para todos e de que a igualdade de sacrifcio exige que se cobrem mais impostos dos ricos so distintas. A noo do igual sacrifcio decorre de um julgamento tico, enquanto a idia de mais impostos para os ricos se apia na crena de que a renda sujeita lei da utilidade marginal decrescente e que sua utilidade comparvel entre pessoas. Essa crena generalizada, mas - como j vimos - no pode ser provada verdadeira.