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Planos Diretores

processos e aprendizados

Organizadores

Renato Cymbalista Paula Freire Santoro

O Instituto Plis conta com o apoio solidrio de: Action Aid CCFD EED FPH Frres des Hommes Fundao Ford Fundao Friedrich Ebert ILDES IDRC NOVIB OXFAM A elaborao e publicao do texto So Gabriel da Cachoeira: o planejamento e a gesto territorial em um municpio indgena da Amaznia teve o apoio do Instituto Socioambiental.

Publicaes Plis ISSN 0104-2335

Planos diretores : processos e aprendizados / [organizao] Renato Cymbalista, Paula Freire Santoro So Paulo : Instituto Plis, 2009. 158p. - (Publicaes Plis ; 51)

1. Plano diretor Brasil. 2. Planejamento urbano Brasil. 3. Poltica urbana Brasil. I. Cymbalista, Renato. II. Santoro, Paula Freire. III. Instituto Plis.

CDU 711.4(81)

Plis 51 Organizao: Renato Cymbalista e Paula Freire Santoro Coordenao Executiva: Elisabeth Grimberg, Anna Luiza Salles Souto e Silvio Caccia Bava Coordenao editorial: Veronika Paulics e Cecilia Bissoli Conselho editorial: Agnaldo dos Santos, Claudia Abramo Ariano, Elisabeth Grimberg, Paulo Romeiro e Vilma Barban Reviso de textos: Beatriz Freitas Mapas: Maria Rita de S Brasil Horigoshi e Instituto Socioambiental (ISA) Projeto grfico original: Luciana Pinto Capa: Silvia Amstalden Editorao: Cecilia Bissoli

O Plano Diretor na luta pelo direito cidade

O incio do sculo XXI foi um perodo de muitas mudanas na maneira de se fazer poltica urbana nos municpios brasileiros, fruto de dcadas de luta dos segmentos envolvidos com a agenda da Reforma Urbana. Dentre uma srie de inovaes, uma das mais importantes frentes na luta pela reformulao da poltica urbana no pas foi o amplo movimento de construo de Planos Diretores por mais de 1.500 municpios. No se trata de instrumento novo no pas. Nas dcadas de 1960 e 1970, o Brasil assistiu a uma grande onda de construo de planos diretores nas grandes e mdias cidades, em sua maioria financiados pelo Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), que vinculava o repasse de recursos existncia dos planos diretores. Esses planos diretores j foram muitas vezes vistos como tecnocrticos, de costas voltadas para a participao e portadores de propostas irrealizveis, ineficazes, que permaneceram nas gavetas dos planejadores. Por outro lado, autores recentes questionam esse tratamento como leitura excessivamente simplificada daquele processo, o que indica que tais planos diretores ainda merecem ser mais estudados (FELDMAN, 2005; FERREIRA, 2007). Na dcada de 1980, momento de redemocratizao e das intensas mobilizaes sociais, o movimento nacional pela reforma urbana traz novamente tona a agenda do Plano Diretor, desta vez com um contedo poltico mais explcito. Em uma grande campanha prvia Constituio de 1988, o movimento pela reforma urbana conseguiu que fosse avaliada pelo Congresso Constituinte a Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada com milhares de assinaturas. Aps uma srie de negociaes e concesses por parte dos atores da reforma urbana, a emenda popular resultou no captulo de poltica urbana da Constituio (arts. 182 e 183), que instituiu novo papel para o Plano Diretor. O Plano adquiriu, com a Constituio, a funo estratgica de definir exigncias para o cumprimento da funo social da propriedade urbana, constituindo o instrumento bsico para a poltica de desenvolvimento e expanso urbana que deve ser regulamentado por lei municipal (antes no era necessariamente transformado em lei). A partir desse novo marco, alguns municpios construram planos diretores no incio da dcada de 1990, coordenados por um grupo de gestores
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1 Sobre algumas dessas experincias, ver Denise Antonucci, Plano Diretor de So Paulo 1991, 1999; Laila Nazem Mourad, Democratizao do acesso terra em Diadema, 2000; Dulce Bentes, Aplicao de novos instrumentos urbansticos no municpio de Natal, 1997; Jos Ablio B. Pinheiro e Otilie Pinheiro, Plano Diretor de Santo Andr, 1994.

2 Para uma anlise do processo de tramitao do Estatuto da Cidade, ver Jos Roberto Bassul, Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu?, 2005.

3 O Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01) estabelece no artigo 41 que o Plano Diretor obrigatrio para as cidades: I - com mais de vinte mil habitantes; II - integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; III - onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no paragrfo 4 do art. 182 da Constituio Federal; IV - integrantes de reas de especial interesse turstico; V - inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.

alinhados com a agenda da reforma urbana que procurou utilizar-se dos princpios da Constituio para reformular o marco da poltica urbana municipal, entre eles So Paulo, Rio de Janeiro, Natal, Santo Andr, Diadema e Belo Horizonte. Tais experincias nem todas implementadas procuraram fortalecer o papel do municpio como esfera responsvel por uma poltica urbana, e propuseram dispositivos inovadores como instrumentos de regularizao fundiria para conhecimento da proteo jurdica da posse de assentamentos de baixa renda, a separao entre o direito de propriedade e o direito de construir, propostas de zoneamento inclusivo com as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), um macrozoneamento que refletia uma inteno de interveno nas dinmicas urbanas no lugar de um zoneamento que apenas regulamentava usos e atividades1. Por outro lado, mesmo nas experincias efetivamente aprovadas em lei, a aplicao desses planos diretores revelou-se problemtica em vrios aspectos. Alm dos tradicionais desafios polticos e da resistncia daqueles ligados ao mercado imobilirio, os planos enfrentaram barreiras tcnicas e jurdicas. Alguns instrumentos como o IPTU Progressivo no Tempo, proposto em alguns Planos Diretores, foram contestados na Justia por atores ligados aos proprietrios de terras urbanas. A justificativa dessa contestao era a ausncia de regulamentao por lei especfica do captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal, o que inviabilizaria a aplicao desses instrumentos. Ao menos nos aspectos jurdicos e no marco legislativo, houve um claro avano em prol da aplicabilidade desses instrumentos. A regulamentao especfica que faltava era uma lei nacional, em construo desde 1990, por meio do Projeto de Lei no 5.788/90, destinado a efetivar essa regulamentao. O PL no 5.788/90, que tramitou por mais de uma dcada no Congresso, foi sendo discutido e alterado e resultou posteriormente no Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01)2. O Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de julho de 2001, instituiu diretrizes e instrumentos para o cumprimento da funo social da propriedade. O Estatuto da Cidade e a Constituio, alm de institurem um nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil, redefiniram a funo do Plano Diretor municipal. Na prtica, o Plano Diretor assumia a capacidade de estabelecer alguns dos contedos para a definio dos direitos de propriedade no municpio. No lugar de uma pea tcnica que circula apenas entre especialistas, o Plano Diretor emergia como uma pea poltica, que deve ser democraticamente construda com a participao dos segmentos sociais que efetivamente constrem as cidades, incluindo sobretudo os setores populares movimentos de luta por moradia, associaes de bairros, entre outros , tradicionalmente alijados dos processos de construo da poltica urbana. No caso de no promoverem planos a partir de processos participativos, os gestores pblicos e at o poder Legislativo so passveis de responder por improbidade administrativa. O Estatuto da Cidade estabeleceu o prazo de outubro de 2006 para que todos os municpios com mais de 20 mil habitantes3 elaborassem seus Planos Diretores, e detalhou as suas novas prerrogativas:

este deve seguir as diretrizes do Estatuto da Cidade; deve ser construdo com participao popular durante a elaborao e implementao; deve garantir acesso dos interessados aos documentos; deve englobar o municpio como um todo, e no apenas as reas urbanas; dentre outras. Alm disso, o Estatuto da Cidade regulamentou a forma como uma srie de instrumentos devem ser inseridos no Plano Diretor. A partir da promulgao do Estatuto da Cidade, diversos municpios iniciaram a elaborao de Planos Diretores, com um grande impulsionador desse movimento que foi o Ministrio das Cidades, institudo em 2003. Dentre as secretarias do novo ministrio foi criada a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, que centralizou as aes relacionadas aos Planos Diretores e viabilizou o aumento de escala da construo dos Planos Diretores nos municpios. Para diferenci-los dos Planos Diretores de desenvolvimento urbano das dcadas de 1970 e 1980, estes foram rebatizados de Planos Diretores Participativos pelo Ministrio das Cidades, ressaltando outra das principais apostas em torno do instrumento. A ao do Ministrio das Cidades nessa frente foi realizada a partir de uma articulao entre vrios atores, orquestrada pelo Ministrio das Cidades, na chamada Campanha do Plano Diretor Participativo. A Campanha proposta pelo Ministrio das Cidades e debatida e aprovada como resoluo pelo Conselho Nacional das Cidades tinha como objetivo disseminar os princpios do Plano Diretor conforme estabelecido no Estatuto da Cidade. Baseou-se na instituio de um ncleo nacional com participao das entidades nacionais presentes no Conselho Nacional das Cidades4, e de ncleos em todos os estados do pas. Concebida pelo Ministrio das Cidades, foi posteriormente discutida e aprovada pelo Conselho Nacional das Cidades5. Alm da criao dos ncleos nacional e estaduais, a Campanha realizou uma srie de atividades de capacitao em todos os estados, e construiu um conjunto de materiais pedaggicos, enfeixados no chamado Kit do Plano Diretor, e fomentou atividades e realizao de materiais de capacitao pelos ncleos estaduais, por meio de convnio formado com a Fundao Universitria da Braslia (FUBRA). Diversos atores representados no Conselho Nacional das Cidades ocuparam-se da temtica dos Planos Diretores, buscando garantir a conformidade com o Estatuto da Cidade e com a agenda da democratizao do planejamento urbano, por meio de duas resolues do Conselho: uma delas sobre os requisitos dos processos participativos e outra sobre o contedo mnimo do Plano Diretor6. A parte mais problemtica da Campanha foi o financiamento dos Planos Diretores. O Ministrio das Cidades no dispunha de recursos para financiar todos os cerca de 1.700 municpios que precisavam elaborar seus Planos Diretores, e a sada foi acionar diversas fontes, como o Oramento Geral da Unio, o CNPq, o programa Habitar Brasil, com recursos do BID, o PNAFM, o Prodetur, o TALMMA e emendas parlamentares. Vrios desses programas no foram originalmente concebidos para apoiar Planos Diretores e tiveram de ser adaptados. Ainda que todas

4 As entidades presentes no ncleo nacional foram: Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura (ABEA); Associao Brasileira de Municpios (ABM), Confederao das Associaes Comerciais, Industriais e Agropecurias do Brasil (CACB), Caixa Econmica Federal, Confederao Nacional dos Municpios (CNM), Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados, Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), Central de Movimentos Populares (CMP), Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA), Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM), Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas (FNA), Frente Nacional de Prefeitos (FNP), Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana (FRENAVRU), Federao Nacional de Engenheiros (FNE), Frum Nacional pela Reforma Urbana, Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), Ministrio da Sade, Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM), Caixa de Assistncia aos profissionais do CREA (Mutua), Federao Brasileira de Associaes de Engenheiros, dois integrantes da Unio de Vereadores do Brasil (UVB), cinco integrantes representando os estados de cada regio do pas, sete integrantes do Ministrio das Cidades. 5 Resoluo no 15, de 3 de setembro de 2004, do Conselho Nacional das Cidades.

6 Resoluo no 25, de 18 de maro de 2005 (sobre os requisitos do processo participativo), e Resoluo no 34, de 1o de julho de 2005 (sobre o contedo mnimo do Plano Diretor), do Conselho Nacional das Cidades.

7 Flvio Villaa, As iluses do Plano Diretor, 2005. Disponvel em: www.planosdiretores.com.br/downloads/ ilusaopd.pdf. 8 Rosana Denaldi e Fernando Bruno, Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; aplicao do instrumento para fazer cumprir a funo social da propriedade, 2007. Trabalho que levanta uma srie de questes a serem observadas ao analisar-se a ZEIS: Joo Setti W. Ferreira e Daniela Motisuke, A efetividade da Implementao de Zonas Especiais de Interesse Social no quadro habitacional brasileiro: uma avaliao inicial, 2007. Ver Isadora Tami Lemos Tsukumo, Produo de habitaes em reas especiais de Interesse Social (AEIS): o caso do municpio de Diadema, 2002. Sobre Salvador, ver ngela Maria Gordilho Souza e outros, O desafio da regulamentao de ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social, 2007. 9 Claudia Virgnia Souza, Santo Andr: instrumentos utilizados na elaborao do Plano Diretor Participativo para viabilizar a participao e a negociao entre os atores; Regina Bienenstein e outros, A universidade e o plano diretor participativo: a experincia de elaborao no municpio de Paracambi. Alm disso, exemplos da conduo dos processos participativos estavam disponveis em um banco de experincias no site do Ministrio das Cidades, na rea referente campanha do Plano Diretor Participativo, em julho de 2007.

essas fontes tenham sido acionadas, apenas cerca de 550 municpios obtiveram recursos federais para seus Planos Diretores, cerca de 30% dos municpios foram obrigados a faz-lo pelo Estatuto da Cidade (ROLNIK et. al., 2008). Mesmo para os municpios contemplados, na maior parte dos casos os recursos no eram suficientes para a elaborao dos planos, e tiveram de ser complementados com recursos estaduais e municipais. Tendo em vista as limitaes de financiamento, do ponto de vista quantitativo a campanha dos Planos Diretores participativos foi bastante bemsucedida. Estudo do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA), encomendado pelo Ministrio das Cidades, revelou que em 1.553 dos 1.683 municpios que estavam obrigados a elaborar seus Planos Diretores 86% deles j haviam aprovado ou estavam elaborando seus planos em 2007. O prazo estabelecido pelo Estatuto da Cidade claramente pegou, dado relevante em um pas com tantas leis que no pegam como o Brasil. Neste caso especfico, o notvel esforo empenhado pelos grupos envolvidos com a agenda da reforma urbana nesses anos claramente produziu efeitos no sentido de reverberar e resultar em processos em centenas de municpios, abrindo assim inmeras novas trincheiras para a disputa em torno da poltica urbana e da regulao da terra nos municpios. As sistematizaes e avaliaes dos Planos Diretores apenas se iniciam. Como todos os processos de construo de polticas pblicas de relevncia, no h consenso em torno da eficcia dos Planos Diretores. H posicionamentos bastante cticos com relao ao conjunto dos processos7, h estudos que procuram apontar os desafios de implementao de instrumentos especficos8, problematizar os processos participativos9, o contedo habitacional dos planos (ROLNIK et al., 2008), anlises com recortes de gnero e etnias (CYMBALISTA et al., 2008), questes relacionadas ao andamento dos Planos Diretores no Legislativo municipal (BONDUKI, 2007). Mas esta publicao parte do princpio de que o processo foi de abrangncia e diversidade que pressupem ainda vrios anos de monitoramento e estudos. O primeiro passo para isso o registro dos processos. Um pas com uma estrutura administrativa ainda precria como o Brasil tem pouca tradio na sistematizao de processos, de modo que uma srie de experincias acaba se perdendo por falta de registro. Esta publicao foi concebida com o propsito de preencher essa lacuna, e apresenta seis estudos que recuperam processos e buscam extrair lies aprendidas de cada um deles. O prprio trabalho de sistematizao das experincias mostra a diversidade de questes envolvidas nos Planos Diretores, revelando que em cada municpio os focos de construo de conhecimento, de tenses e de negociaes foi especfico. Disso resulta que os casos aqui relatados apresentam tambm focos diferenciados, refletindo as especificidades locais. Os cinco primeiros artigos resultam de pesquisa realizada sobre um perodo peculiar: o momento aps a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, mas antes da grande onda de elaborao de planos diretores em 2005 e 2006, a partir da campanha do Ministrio das Cidades. Assim, foram planos que buscaram explorar as potencialidades do Estatuto da Cidade,

ou tiveram que adaptar-se a ele, mas foram em grande parte desenvolvidos margem da ao do Ministrio das Cidades. O ponto de partida da sistematizao dessas experincias foi o projeto Sistematizao de Experincias de Planos Diretores, levado a cabo em 2005, apoiado pela organizao no governamental britnica OXFAM e pelo Ministrio das Cidades, em que foram sistematizadas pela equipe do Instituto Plis cinco experincias de Planos Diretores na regio Sudeste do Brasil, total ou parcialmente realizadas entre 2001 e 2005 escolhidos Esses estudos de caso foram disponibilizados no banco de experincias do Ministrio das Cidades, cujo objetivo era oferecer instrumentos para tcnicos e participantes dos processos de construo dos Planos Diretores10. Alguns dos estudos de caso foram posteriormente reeditados para apresentao em encontros da rea e, finalmente, em seu conjunto para esta publicao. A diversidade das experincias orientou a escolha dos casos a serem estudados: diferentes situaes urbansticas, diferentes contextos polticos de longo prazo e diferentes conjunturas poltico-partidrias orientando a experincia no curto prazo. Para todos os casos, procurou-se obedecer a uma estrutura bsica comum: uma breve anlise do contexto territorial e poltico do municpio; o relato cronolgico das etapas de elaborao dos planos diretores em alguns casos foi necessrio recuperar planos diretores anteriores, que revelam a histria tcnico-poltica da regulaco territorial do municpio; e a extrao de lies aprendidas de cada processo, elemento estratgico para o contexto, e que consideramos ainda pertinentes. Desses estudos de caso resultam os cinco primeiros artigos desta publicao. O primeiro artigo, sobre o Plano Diretor de Sorocaba, municpio do Estado de So Paulo, aborda a experincia de construo do plano baseado em dois focos principais: a articulao dos diferentes atores sociais no processo e o contedo do plano. A participao dos atores no processo, em especial do Ministrio Pblico, mostra que ainda h uma construo jurdica a ser feita sobre a utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, de fundamental importncia, que precisa ser conhecida pelos operadores do direito. Um segundo foco est no contedo do plano resultante desse processo, especialmente no que diz respeito definio da funo social da propriedade e a possibilidade de autoaplicabilidade dos instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade. O segundo estudo analisa uma experincia de elaborao de Plano Diretor Participativo que se insere no processo inicial de adequao do planejamento urbano municipal s diretrizes do Estatuto da Cidade. Trata-se da experincia do municpio de Mariana, no Estado de Minas Gerais, que tem como peculiaridade a existncia de significativo conjunto de patrimnio histrico tombado desde a dcada de 1930, gerido pelo rgo federal responsvel pela preservao do patrimnio histrico nacional, atual IPHAN. O estudo investiga a forma como as recentes transformaes na moldura institucional do planejamento territorial incidiram sobre essa situao territorial especfica, aumentando as possibilidades de insero do municpio na gesto do seu territrio, assim como do patrimnio histrico local.

10 Ver pgina www.cidades. gov.br/planodiretorparticipativo. No Instituto Plis, essa primeira verso foi coordenada por Renato Cymbalista e Maria Albertina J. Carvalho. A ficha tcnica coma equipe envolvida nessa pesquisa encotra-se ao final dessa introduo. No Ministrio das Cidades, Secretaria de Programas Urbanos, o projeto foi coordenado pela ento Secretria de Programas Urbanos, Raquel Rolnik, e pelo urbanista Kazuo Nakano.

O terceiro texto, sobre o Plano Diretor de Diadema, municpio do Estado de So Paulo, retoma uma histria de gesto territorial que desde o incio dos anos 1990 esteve pautada pelo reconhecimento da irregularidade habitacional em um territrio que sofreu forte processo de reorganizao do setor industrial a partir da dcada de 1980 e que teve de reorganizar seus espaos. O texto recupera a trajetria da implementao das reas Especiais de Interesse Social AEIS. O quarto artigo, sobre o Plano Diretor de Franca, tambm municpio do Estado de So Paulo, mostra o processo de planejamento de um municpio que tem tradio de planejamento, pautada pelo prefeito e seus secretrios, e conta com assessores de grande qualidade. O artigo traz uma abordagem relevante para os municpios brasileiros, e em especial para as realidades no-metropolitanas: o parcelamento do solo, tema pouco abordado pelo Estatuto da Cidade. O quinto estudo trata do Plano Diretor de Niteri, municpio do Estado do Rio de Janeiro que vem construindo, desde a dcada de 1990, um arcabouo para o planejamento urbano, em um processo que foi atravessado pela instituio do Estatuto da Cidade e seus pressupostos. O sexto e ltimo texto foi realizado em outro contexto e trata de momento posterior, o binio 2005-2006, em que os municpios operaram a elaborao de seus planos diretores sob a campanha do Ministrio das Cidades. Trata-se do Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira, no Estado do Amazonas, processo inserido em um contexto singular. Diferente dos demais planos aqui estudados, o Plano Diretor de So Gabriel da Cachoeira contou com participao direta do Instituto Plis, que juntamente com o Instituto Socioambiental (ISA) comps equipe de assessoria tcnica Prefeitura Municipal, reunindo ambientalistas, indigenistas, advogados e diversos tcnicos envolvidos com a questo indgena com urbanistas e operadores do direito envolvidos na implementao do Estatuto da Cidade. Esse grupo enfrentou o desafio de discutir as questes relativas ao planejamento e gesto territoriais no contexto amaznico. No momento de elaborao dos Planos Diretores, estimulado pelo prazo e pela exigibilidade prevista no Estatuto da Cidade, concretizar essa discusso foi das aes mais relevantes, considerando as especificidades territoriais como regio de fronteira, em floresta amaznica , as extenses geogrficas, os conflitos fundirios, as diversidades culturais e os atores sociais envolvidos nas suas diferentes escalas e culturas em escala global, nacional, regional, municipal e tribal. A problematizao da realidade territorial de municpios da Amaznia, luz do recente processo de elaborao de Planos Diretores, o objeto de um terceiro projeto, tambm relacionado a esta publicao. Trata-se do projeto A implementao do Estatuto da Cidade no Amazonas, realizado pelo Instituto Plis em parceria com a Universidade Estadual do Amazonas UEA e o Ministrio Pblico Federal do Estado do Amazonas, financiado pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas - FAPEAM. O projeto identifica as dificuldades tcnicas, polticas e de ordem territorial para a implementao do Estatuto da Cidade e dos planos diretores participati10

vos nos municpios de realidade amaznica, e busca construir e disseminar conhecimento que ampare os processos nos municpios. Tem sido apoio importante para o processo de implementao dos planos diretores no Estado do Amazonas no binio 2005-2006, e para a incorporao dos princpios da reforma urbana dentre gestores, operadores do direito e pesquisadores locais. A expectativa que a circulao do conhecimento consolidado nesta publicao sirva para o amadurecimento dese debate nesses municpios. Os estudos aqui publicados so de alcance limitado, pois decorrem de projetos de pesquisa com tempo e recursos exguos. Nesse sentido, servem mais como registro de experincias do que propriamente como balanos definitivos mesmo porque, como estamos tratando aqui de processos muito recentes, ainda cedo para medir muitos dos impactos dos novos instrumentos. Mesmo assim, possvel extrair desses poucos casos algumas concluses. evidente a diversificao dos segmentos sociais que vm se fazendo representar nos processos recentes de construo de Planos Diretores. Se at a dcada de 1980 o plano era tratado como temtica eminentemente tcnica, operado por seus especialistas (arquitetos, urbanistas, engenheiros, em interfaces diversificadas com o poder poltico e o mercado imobilirio), os novos Planos Diretores refletem a atuao de um conjunto muito maior de atores: movimentos de luta por moradia, ONGs, Ministrio Pblico, setores do Judicirio, e at mesmo ndios. Isso no significa que os atores tradicionais do planejamento urbano tenham desaparecido: os casos aqui estudados mostram que proprietrios de terra, empreendedores imobilirios, vereadores, tcnicos e consultores em planejamento urbano se fizeram presentes nos Planos Diretores recentes, em alguns casos buscando reproduzir posies historicamente privilegiadas, abusos e favorecimentos. Dessa forma ainda que estes estudos assumam uma posio de validao do plano diretor como instrumento de democratizao do acesso terra e de efetivao do direito cidade no podemos ser laudatrios em relao aos processos e seus resultados. Os atores ligados ao campo popular, preocupados com a democratizao do acesso terra e cidade, normalmente entram na disputa em desvantagem: em geral tm menor conhecimento, menos conexes com os processos de deciso no Executivo e no Legislativo, menor capacidade de acionar assessorias especficas e de responder s demandas dos processos com a rapidez requerida e a tcnica adequada. Por isso, alm de mobilizao social, fundamental uma clara determinao do poder pblico municipal em fortalecer esses segmentos, e sero poucos os casos de Planos Diretores que efetivamente buscaram reverter desigualdades sem um firme envolvimento da Prefeitura. A ampliao dos segmentos envolvidos nos processos de planejamento mesmo que em situao de inferioridade, porque se reconheceu nesse campo uma disputa pelos recursos territoriais e pelos investimentos em infraestrutura, equipamentos urbanos e moradia popular talvez seja a principal caracterstica da histria recente de construo de Planos Diretores. Desvelou-se que a dimenso tcnica do planejamento opera em
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estreita interface com os processos polticos de gesto do territrio, em um processo que pode ser chamado de desmistificador de uma suposta aura de neutralidade dos instrumentos de poltica e planejamento urbano. A diversidade de questes que emergiram nesses poucos estudos e as surpresas de um trabalho de campo que mostrou aspectos e problemticas insuspeitados reiteram a relevncia de uma abordagem emprica e investigativa sobre o processo. Em um pas com realidades territoriais e polticas to diversas como o Brasil, e especificamente em um processo to descentralizado e heterogneo como foi o conjunto de Planos Diretores Participativos, a realizao de estudos de caso em quantidade instrumento fundamental para embasar posicionamentos e leituras mais generalizadas. Estas certamente sero construdas com o passar dos anos e a consolidao das experincias.

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