Clara Arditi Karlik / Gustavo Carrasco Pérez / Paola Jirón Martínez / Rubén Sepúlveda Ocampo

DOCUMENTO DE TRABAJO

DOCUMENTO DE TRABAJO

Gestión de Suelo Urbano
y Vivienda Social
Elementos para una discusión
Con esta publicación el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, inicia una nueva serie de impresos que lleva por título: Documento de Trabajo. A través de estas páginas se pretende difundir los temas de actualidad que afectan el hábitat residencial, dar opinión y contribuir a formar opinión, sobre las variadas temáticas del interés de investigadores, académicos, profesionales y público en general, que busca informarse para contribuir a crear una mejor calidad de vida en los asentamientos humanos. El INVI durante 20 años no ha tenido a la vivienda por sí misma como objeto de estudio, su preocupación ha sido y es el hábitat residencial, complejo y multifactorial, que precisa de la comprensión de procesos de producción humana, donde converjan múltiples miradas: desde la antropología a la ingeniería; desde la economía al arte; desde la arquitectura al derecho. La indiscutible y necesaria interdisciplinariedad, lleva a ofrecer en este primer escrito, elementos para la discusión sobre un tema importante en la provisión de vivienda de interés social: la gestión del suelo urbano. Comprender «metodologías, contenidos y modalidades de trabajo, investigación y transferencia de información, se vinculan a tres aspectos centrales: i) los cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo urbano, se han estado generando a nivel global en la última década, ii) las restricciones de operación que enfrentan las instituciones del Estado en los países de la Región, originadas en la debilidad de las políticas públicas en cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer equitativamente a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad, y iii) derivado de lo anterior, la creciente privatización del territorio, que obliga a diseñar nuevos instrumentos de gestión, incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la producción de proyectos.» Los autores no pretenden agotar el tema, sino que dejarlo abierto para continuar la útil discusión que la investigación académica ofrece. Y, se espera vuestra contribución.

º1 N

Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo Instituto de la Vivienda

GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN

Gestión de Suelo Urbano
y Vivienda Social
AUTORES

Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo

AUTORES

Elementos para una discusión

Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo

Instituto de la Vivienda Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad de Chile

Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo

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SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO AUTORES: Clara Arditi; Gustavo Carrasco; Paola Jirón; Rubén Sepúlveda

Documento de Trabajo Nº 1

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI: GESTIÓN DE SUELO URBANO Y SU IMPACTO EN LA GESTIÓN HABITACIONAL Editor Autores : :
Mario Torres Jofré Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo

Diseño Gráfico

:

Amalia Ruiz Jeria

El presente Documento de Trabajo es producto del Convenio de Prestación de Servicios a Honorarios Nº 0016875, del 9 de octubre de 2001, «Gestión del Suelo Urbano y su Impacto en la Ges-

© Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Instituto de la Vivienda. © Arditi, Clara; Carrasco, Gustavo; Jirón, Paola; Sepúlveda, Rubén.

tión Habitacional».
Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse de ninguna forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin la previa autorización escrita por parte de la Universidad de Chile, a través del Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo.

Santiago de Chile, 2003

................ 05 CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIÓN DE SUELO HABITACIONAL .......................................................................... deterioro y nuevos formatos de renovación de las áreas centrales versus nuevas periferias................................. TEÓRICOS VINCULADOS A LA PRÁCTICA DE LA GESTIÓN DE SUELO CON PROPÓSITO HABITACIONAL ................................. Las restricciones de operación que enfrentan las instituciones del Estado en Chile para la gestión y operación en el mercado de viviendas sociales a) Disponibilidad de suelo para la consolidación de proyectos habitacionales sociales y previsión de reservas de suelo para la provisión de vivienda b) Marco de políticas y desarrollo inmobiliario en Chile vinculadas a los procesos de desregulación y privatización del suelo CAPÍTULO 2 .......... 25 Elementos teóricos a) Alternativas y modalidades de gestión de suelo para la producción de vivienda social: mecanismos e DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 3 ...........2................................................................................................................................Indice INTRODUCCIÓN CAPÍTULO 1 ........................................................................ Los cambios generados en el desarrollo del territorio a nivel global en la última década a) Transformaciones urbanas y procesos de globalización y desregulación de suelo b) Los impactos derivados: Metropolización y exclusión..................... c) Síntesis ....... 14 .............................................................................. 11 1.. 11 ........................1.... 25 ............................ 11 ........................................................ 21 CONCEPTOS 2........... 16 1.......... 17 ..........................................................................................1.................. 19 ....................

.......................................2....................... Estado del arte a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional CAPÍTULO 3 RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES 3.......instrumentos de gestión habitacional a nivel institucional........................................ A modo de síntesis CAPÍTULO 4 . 25 ........... mecanismos y factores de definición y asignación de valor y consecuencias del sistema de valorización de suelo en la producción de vivienda social ....................... 57 ............................................................................................................. 57 BIBLIOGRAFÍA 4 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.........1...... 57 .................. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N ..................... financiero y normativo b) Mercado de suelo urbano........................ 35 ................................................................................................. Componentes críticos de la gestión de suelo habitacional y lineamientos de acción................. 30 ................ 35 2.................

acentúa y refuerza la necesidad de que. Un fuerte impulso para estas discusiones académicas fueron. en el que asume un rol de facilitador de emprendimientos privados. incluyendo su relación con el territorio en general y el desarrollo urbano en particular. se pueda re-tomar una línea de reflexión. caracterizadas por la creciente integración del país al mundo global. Esto. existen las acciones privadas sobre el territorio. una sucesión de escritos que aborden la problemática de la gestión urbano habitacional. una mayor o mejor inserción en el mundo de las ciudades exitosas a nivel global. ha visualizado la necesidad de abordar en forma integral las temáticas inherentes al hábitat residencial. el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile. Se inician éstos con uno de los temas más relevantes –el de la provisión y producción de suelo– para el hábitat social. para las cuales se adecuan los instrumentos de planificación y las políticas públicas a los intereses particulares. el INVI. en el contexto de un Estado que cuenta con un margen de acción reducido. El acceso al suelo sigue siendo un problema esencial en las políticas habitacionales. denominada Documentos de Trabajo. la participación del INVI en la Conferencia Mundial Hábitat II. Estas nuevas formas de relación traen consigo impactos diversos que se generan en el territorio y en la sociedad.Introducción A MODO DE PRESENTACIÓN Desde sus inicios. desde nuestro Instituto y nuestra Facultad. potentes transformaciones del paisaje natural y construido. en sintonía con un discurso eminentemente pragmático. Las evoluciones recientes experimentadas en el desarrollo urbano-territorial en Chile. En este marco. nuevos paradigmas que dan sustentación a estos procesos. se reconoció la necesidad de abordar la problemática de las ciudades del siglo XXI desde la sustentabilidad urbana como un requisito ineludible. ha decidido contribuir al debate. un mayor desequilibrio social. sin duda. Probablemente. regional o intercomunal. Cuáles serán las consecuencias a mediano o largo plazo de esta suerte de «no-política territorial». sobre todo porque su disponibilidad se reduce por la ausencia de políticas que DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 5 . magna depredación del paisaje y del entorno natural. Adicionalmente. aportando a través de esta nueva serie de publicaciones. en el marco de un proceso de repliegue y de traspaso creciente de competencias al sector privado empresarial. ascendiente contaminación. más que el de posicionarse como un conductor de los procesos de desarrollo territorial. sean éstos de escala nacional. discusión o investigación sobre el conjunto de materias que derivan de éste y otros fenómenos asociados. Difícilmente. en la cual.

Frente a esta situación. ya que tiene impacto directo en la morfología y en el crecimiento de la ciudad. en general. resaltándose algunos casos prácticos a nivel continental que incluyen los instrumentos de gestión. en el contexto de realidad del desarrollo urbano. Este documento presenta elementos para contribuir a la discusión respecto de los principales temas relacionados con la gestión de suelo y la gestión urbano habitacional. Según las Naciones Unidas. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . INTRODUCCIÓN En la actualidad. También incide en que las soluciones entregadas por el Estado son localizadas en terrenos lejanos con insuficiente equipamientos y servicios. Se ha dividido en dos partes: el contexto general y. entre otros. ii) las restricciones de operación que enfrentan las instituciones del Estado en los países de la Región1 . necesaria tanto para los procesos habitacionales. se incluye el impacto que los procesos globales tienen en el territorio y el rol que el Estado tiene en ellos. Se concluye con los principales aspectos críticos de la gestión de suelo que deben ser abordados en un corto y mediano plazo en países como Chile. los instrumentos.aseguren una distribución racional entre usos distintos y competitivos. En la primera. los fundamentos que conducen la problemática sobre gestión de suelo urbano con fines habitacionales. investigación y transferencia de información. se vinculan a tres aspectos centrales: i) los cambios que. el mercado del suelo. La segunda. Esto afecta de manera esencial a los sectores más pobres que invaden terrenos de alta vulnerabilidad. El suelo es un tema decisivo en materia de política habitacional y urbana. en particular. originadas en la debilidad de las políticas públicas en cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer equitativamen- 1 Por Región se entenderá la zona geográfica correspondiente a América Latina. Con estos elementos no se pretende dar por acabada la tarea. 6 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ofrece algunos conceptos para la discusión teórica sobre los principales aspectos relacionados con la gestión de suelo. se han estado generando a nivel global en la última década. lograr que los mercados de suelo urbano sirvan a las necesidades económicas y sociales de los habitantes y organizaciones urbanas sigue siendo una de las más complejas tareas para el aparato público. contenidos y modalidades de trabajo. la generación de valor de suelo. en cuanto a metodologías. como para la gestión del territorio. se espera que los planteamientos aquí expuestos sirvan para enriquecer la investigación actual sobre este tema y que contribuya a la construcción y a las definiciones claras y oportunas en la materialización de una política de gestión de suelo. dentro del contexto general. el precio y disponibilidad de suelo para la vivienda sigue teniendo una influencia importante en el precio de ésta y en las condiciones habitacionales en la mayoría de los centros urbanos.

mientras que en la segunda. una central (Las Condes. que obliga a diseñar nuevos instrumentos de gestión. a la vez que mejorar los existentes. sector El Bosque y Apoquindo) y una periférica (Puente Alto). las dimensiones que convergen a establecer los lineamientos estructurales de la problemática urbana. los valores han aumentado diez veces. en el Área Metropolitana de Santiago (AMS) los precios de suelo aumentaron. más allá del debate teórico.14 a UF 7. la necesidad de estudiar. se tiene que en la primera los valores se han duplicado en los últimos diez años (1991 – 2001). debido a un incremento en la demanda por parte de sectores medios. infraestructura y equipamiento urbanos de calidad. y iii) derivado de lo anterior. en promedio. identificando aquellos componentes más críticos. Este fenómeno incide directamente en la progresión de planes habitacionales de provisión de vivienda social. para tener una lectura clara de las alternativas y nuevas modalidades de intervención territorial para la producción de bienes y servicios y su provisión hacia la comunidad. se tiene que el promedio total comunal es de ALGUNAS DIMENSIONES DEL PROBLEMA En el segundo semestre del año 2000. Quilicura y San Bernardo. En relación a los valores promedio identificados para el primer trimestre del año 2002 en el Área Metropolitana. considerando la necesidad de consolidar proyectos adecuados en cuanto a la integración de unidades habitacionales con una localización y entorno que proporcione a los usuarios de estos bienes una accesibilidad a servicios e infraestructura. de manera sistemática. la creciente privatización del territorio. para el mismo período. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 7 . Al respecto. Existe. desde donde se ha generando una dinámica de movilidad en busca de alternativas residenciales fuera del centro o pericentro urbano. por lo tanto. y en particular aquellos atingentes a la disponibilidad de suelo para la consolidación de proyectos de vivienda de interés social. cobra relevancia analizar la contingencia de la acción institucional y privada. puesto que este antecedente permite a los actores convocados en la dinámica territorial y en la producción de proyectos habitacionales tomar decisiones que impactan en la política y sus regulaciones. El alza de los precios se ha intensificado en las zonas periféricas como Maipú.te a la sociedad de vivienda. en una condición de homogeneidad con el resto de la población. incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la producción de proyectos. y generar mecanismos eficaces de gestión. Como un ejemplo de ello. si se compara el incremento en los valores de suelo entre dos comunas del Gran Santiago. de UF 5. 2 La Tercera (22 de febrero de 2002).07 por metro cuadrado2 .

3 4 El Mercurio (mayo 2002). Günther (2000). para aquellos segmentos que. Esta modalidad. Por otra parte. Ello ha conducido a importantes reducciones en el déficit de vivienda. Trivelli.7. permitiendo incluso anticipar el término del déficit habitacional cuantitativo en alrededor de 15 años. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . La inversión en la periferia está asociada a una mayor ganancia para los actores vinculados al desarrollo inmobiliario. varios factores han limitado en los años noventa la efectividad de la nueva política de vivienda social. en el tercer trimestre del año 2001. 21. sin que esto se traduzca en una ganancia para la ciudad.18 UF/m². lo que también acontece en ciudades como Concepción y Puerto Montt. no pueden endeudarse con créditos. inhibe el desarrollo de la vivienda social. pudiendo aumentar gravemente la segregación urbana y. bordeando un valor total de UF 285. habida cuenta de la actual problemática que se arrastra desde hace un par de décadas.62 UF/m². constituido por unidades de estándar mínimo sin deuda para el beneficiario. El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU) está elaborando un estudio. mientras que el promedio más bajo se presenta en Pudahuel. dado que dichos actores no se hacen cargo de las externalidades que significa crecer en extensión. de tal manera que una proporción importante de viviendas sociales se construyen en las afueras. influyendo en esta situación las insuficientes reservas de suelo. debido a los precios de la tierra. ha puesto en marcha el programa denominado Vivienda Social Dinámica sin Deuda. con 1. no existe una redistribución de beneficios como producto del incremento de los valores de suelo derivado de procesos de renovación urbana (inversión en infraestructura y servicios y aumento de la superficie urbana). Santiago. debido a sus ingresos tanto escasos como inestables.3 El valor promedio más alto se registró en Las Condes. con el objetivo de planificar globalmente el futuro de la vivienda social y las posibilidades de obtener e incorporar suelo con fines habitacionales. y ha motivado un significativo crecimiento en el ahorro personal y familiar para estos fines. 5 Held. Sin embargo. puesto que el bajo precio de estas unidades habitacionales sólo puede sustentarse con costos por metro cuadrado aún inferiores a los precios mínimos de terrenos existentes en comunas como Maipú o La Granja. Pablo (2002). Dicho de otra forma. en consecuencia. En definitiva. no hubo ofertas de terrenos con precios inferiores a 1 UF/m². lo que aún se encuentra sucediendo. el perfil de oportunidades económicas y de acceso a las actividades urbanas.02 UF/m². El sistema de subsidios a la demanda por vivienda ha logrado dinamizar la construcción y el acceso a viviendas de interés social. sin embargo. 8 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.4 . normas restrictivas a los mercados que están involucrados y rezagos en adecuar los objetivos y las normas de política5 . De hecho. vuelve a plantear el problema de localización asociado.

identificando componentes críticos necesarios de salvar para poder elaborar herramientas originadas desde la política y sus regulaciones hasta el análisis de mecanismos eficaces de gestión de vivienda.OBJETIVOS Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO El presente Documento de Trabajo se propone exponer sobre la problemática de la gestión de suelo urbano con fines habitacionales. En relación a los contenidos. Conceptos teóricos vinculados a la práctica de la gestión de suelo con propósito habitacional. Es relevante identificar algunos aspectos clave que intervienen en el análisis: i) las restricciones de operación que enfrentan las instituciones del Estado en los países de la Región. se abordan las características que adquiere el nuevo mapa económico mundial y sus efectos en el territorio. la creciente privatización del territorio. Contexto para el desarrollo de procesos de gestión de suelo habitacional. Junto con ello. originadas en la debilidad de las políticas públicas en cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer equitativamente a la sociedad de vivienda. Complementariamente a los conceptos derivados del debate teórico. que obliga a diseñar nuevos instrumentos de gestión incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la producción de proyectos. contribuyendo con las estrategias y decisiones que puedan llevar a cabo los actores convocados en la producción de proyectos habitacionales. este trabajo incorpora la contingencia de la acción institucional y privada para prospectar posibilidades de diseño y/o mejoramiento de instrumentos de gestión. producción y provisión de vivienda social y del diseño de mecanismos de incorporación de suelo urbano para vivienda social. mediante un análisis de DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 9 . infraestructura y equipamiento urbanos de calidad ii) derivado de lo anterior. presentando los lineamientos estructurales y las dinámicas existentes que originan la necesidad de abordar técnicamente las dimensiones involucradas en los procesos de gestión de suelo urbano residencial. El Capítulo 2. el documento se estructura en base a los siguientes capítulos: En el Capítulo 1. desde la reestructuración de los procesos de localización de actividades económicas hasta los impactos generados particularmente en el sector vivienda. se expone el correlato que esto ha tenido en la situación habitacional en Chile y las dificultades existentes desde la institucionalidad para abordar el problema de producción y provisión de vivienda social. indaga sobre el estado del arte de los procesos de gestión para la producción de vivienda. Lo anterior se sitúa a la luz de la experiencia nacional e internacional de operación. Por último se plantea la configuración de los actores que participan del proceso habitacional.

acerca de los aspectos considerados como críticos. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . particularizando aquellos más relevantes en el caso chileno. Finalmente. componentes. en el Capítulo 3. en el Capítulo 4 se sistematiza la información utilizada en este trabajo. 10 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.modelos. instrumentos y algunos casos emblemáticos donde se han aplicado nuevas modalidades de gestión en virtud de las nuevas características que se identifican. metodologías. Se reflexiona.

en constante estado de fragmentación. que ven disminuir en forma creciente sus ya bajos estándares de vida. con tendencias claras y verificables en varios países de la Región: i) cerramiento y aislamiento de áreas específicas destinadas a los individuos que pueden pagar una calidad de vida superior. A su vez. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 11 . En la Región persiste una fuerte demanda por suelos urbanos a raíz del crecimiento de la población de las ciudades.Capítulo l I CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIÓN DE SUELO HABITACIONAL 1. por otra parte. Desde comienzos de los '90. Borja y Castells (1997). Leva y Cavallo (1999). El proceso de desregulación y apertura. ii) paralelamente. a la par con la retirada de la acción estatal. A continuación. 7 CEPAL (1998). Más allá de la mera reflexión y de los lugares comunes. LOS CAMBIOS GENERADOS EN EL DESARROLLO DEL TERRITORIO A NIVEL GLOBAL EN LA ÚLTIMA DÉCADA a) Transformaciones urbanas y procesos de globalización y desregulación de suelo Existe amplia coincidencia en los diversos análisis y estudios sobre el territorio.queda atrapada la clase media. Entre estas dos tendencias -normalmente. como el producto de la economía global6. Fernández Durán (1998). áreas verdes. Giddens (1994). patrones de vivienda y equipamiento que ocupan grandes extensiones de terrenos suburbanos. es un hecho que la globalización ha generado una profunda reestructuración de las ciudades con impactos de diversa índole. y. una mayor precarización económica de grandes sectores de la sociedad. entre otros. las actividades productivas y de servicios asociadas a los nuevos escenarios de globalización de la economía también presionan sobre el mercado de la tierra7. Castells (1997). Preteceille (1999). Turaine (1996). se presenta una síntesis de los aspectos más destacados de este proceso de cambio. que ha originado espacios estratégicos reestructurados: 6 Vidal-Koppmann (2000). en ellos se han consolidado costosos condominios. impactó en la organización territorial y la localización de las inversiones en los centros urbanos. El aumento del ingreso de importantes sectores de la población urbana ha ocasionado. Fidel y Fernández (1998). Sassen (1999). al evaluar los procesos de cambio que se han generado tanto en la estructura funcional del territorio -urbano rural-. centros comerciales y vías. por crecimiento vegetativo y el continuo proceso migratorio. particularmente sobre los fenómenos ocurridos en los últimos cinco años. Arias (2002). la implementación de políticas económicas de corte neoliberal han tenido su correlato urbano. y en la dinámica productiva.1.

modificándose los determinantes y factores que configuran la renta urbana y su expresión en los precios de mercado inmobiliario. urbanos -a lo largo de la década del '90 -. son métodos de ocupación de nuevas localizaciones residenciales en la extrema periferia de las regiones urbanas. como son los núcleos de actividades empresariales. orientando la producción y comercialización de nuevos productos inmobiliarios para distintos estratos. amplias áreas urbanas empeoran en su nivel de dotación de servicios colectivos y en la situación habitacional. lejos de la creciente «pobreza estructural». los sectores con altos ingresos se trasladan a áreas más aisladas. el paisaje y el menor costo de la tierra. centros comerciales. y conjuntos habitacionales protegidos y segregados del resto de la ciudad. produciéndose simultáneamente el cerramiento de áreas para el uso exclusivo de los residentes. descentralizar o desconcentrar políticamente las competencias sobre estas áreas8. En estos cambios repercute la adopción de nuevas modalidades de gestión urbana.En lo territorial La adecuación e inserción de las economías locales al mundo globalizado están produciendo fenómenos de redistribución del crecimiento urbano. Los elementos más dominantes de los cambios producidos pueden sintetizarse como sigue: Crecimiento sostenido de la urbanización en las áreas rurales y semirurales en la periferia de los centros 8 De Mattos (1999). Buscando una mejora en la calidad de vida. parques industriales. las que implican desregular y privatizar las áreas de producción y de servicios. Lo anterior. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . dirigidos a los grupos de más altos ingresos. teniendo mayor incidencia en el precio la calidad y el tipo de la dotación de servicio interno que se ofrece. Procesos simultáneos de gentrificación en las áreas centrales anteriormente deterioradas. disminuir la inversión del Estado y. Es posible asociar las recientes transformaciones estructurales y morfológicas de las urbes a las características del nuevo escenario económico y social que plantea la globalización. Centros urbanos (áreas específicas del centro urbano tradicional o nuevos desarrollos algo apartados del centro principal) dominados por usos del suelo vinculados al sector terciario avanzado de la economía. ha favorecido la extensión de los centros urbanos sobre la base de negocios inmobiliarios y el acceso generalizado de la población al automóvil. que valorizan la seguridad. · · · · · 12 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. en base a grandes edificios de diseño innovador y emblemático y aplicación de tecnologías constructivas de punta. acentuando la polarización urbana y la segregación social. amén de beneficiar la aparición de los artefactos de la globalización. que favorecen la expansión y fragmentación de las ciudades. Asociado a lo anterior. grandes hoteles y edificios. megaproyectos inmobiliarios.

En el caso del acceso al suelo y la provisión vivienda Según los últimos estudios realizados por la CEPAL9. las propias políticas habitacionales siguen favoreciendo la expansión urbana y la especulación en el mercado del suelo. terrenos industriales. el Estado ha comenzado a tener serias dificultades. Por otra parte. servicios. Las normativas y acciones instauradas por los países de la Región para atenuar la segregación urbana han sido insuficientes ante los potentes efectos de las fuerzas excluyentes del mercado inmobiliario. espacios para la recrea9 CEPAL (2000). sólo cuando el mercado no logra satisfacer las demandas sociales. ción. donde el precio de la tierra es menor. dada la expansión de la demanda de viviendas. sin embargo. se plantea que los programas habitacionales nacionales mantienen una orientación explícita o encubierta 10 11 Held. una de las más importantes es la falta de financiamiento para prolongar el nivel de participación directa en la economía. al construir la vivienda de interés social en las afueras de los centros urbanos. CEPAL (1998). imponiendo cambios en las estructuras de comercialización y transformaciones en los patrones del consumo y en el desarrollo de la vida cotidiana. toda vez. Este fenómeno se evidencia en todas las ciudades importantes de la Región.· Nuevos ámbitos de comercialización de bienes y servicios -que producen la concentración en una localización puntual. que ven expandirse rápidamente sus límites urbanos a expensas del suelo rural. Debido al carácter estructural de los desequilibrios en el bienestar social. para evitar la aglomeración de numerosa población pobre en ciertas áreas. con la consiguiente presión sobre la disponibilidad de suelo y sobre el precio de los terrenos para las viviendas de interés social10. transformando su histórico rol subsidiario en mecanismo de ajuste. que la principal fuente de recursos financieros utilizados por éste proviene del exterior. empleando diseños en extensión y de baja densidad11. algunas políticas de vivienda han tratado de limitar la extensión de los conjuntos sociales. El crecimiento de la población y la migración desde sectores rurales han traído consigo rápidas expansiones de las principales ciudades de los países de la Región. aspecto que limita fuertemente su capacidad de responder y enfrentar los problemas sociales. la prestación de diversos tipos de servicios y el esparcimiento (hipermercados y centros comerciales). En general. estas medidas no se han podido concretar de manera amplia debido a las escasas probabilidades de influir en el mercado del suelo urbano.de un espectro muy variado de productos. En lo institucional y financiero El Estado paulatinamente deja su competencia y responsabilidad en las necesidades sociales. De hecho. redes viales y otros. equipamientos. Günther (2000). DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 13 . en las ciudades de América Latina se mantiene una fuerte presión sobre el suelo.

Así por ejemplo. Ha adquirido relevancia la necesaria disponibilidad de suelo cuyo costo sea compatible con el máximo destinado a las viviendas sociales. Un nuevo desafío para las políticas habitacionales es enfrentar aquellos parques residenciales en deterioro y obsolescencia. buscan hacer frente a las necesidades habitacionales de los sectores más carenciados sin recurrir a la compra de nuevos terrenos. con ello. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . deterioro y nuevos formatos de renovación de las áreas centrales versus nuevas periferias. a través del cobro de un porcentaje de la plusvalía de estos terrenos. acentuando la segregación y encareciendo la operación de los asentamientos populares. aspectos que no se ven acogidos en los diseños. La experiencia. donde puedan ejecutarse programas de mantención o recuperación de viviendas y espacios comunitarios. en Colombia se ha avanzado en traspasar a los dueños de los suelos parte de los costos generados por los gastos en infraestructura en que incurren los organismos públicos. Metropolización y exclusión Hasta hace algunas décadas se sostenía la necesidad de frenar el crecimiento de las ciudades y de detener los flujos migratorios campo-ciudad a fin de evitar la concentración territorial de la población en áreas metropolitanas. la dinámica urbana ha traído cambios notables en las formas de vida y expectativas de los sectores populares. a su vez. se impedirían muchos de los males económicos y sociales que las aquejaban. con los consiguientes efectos en la cobertura y la focalización de las políticas. A su vez. Además. se acepta el crecimiento de las urbes como un proceso irreversible y que las ciudades 14 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. Hoy. es menester cautelar la existencia de una base empresarial y tecnológica motivada y capacitada para operar en el mercado de viviendas de bajo costo. En el mismo orden. La carencia de mecanismos adecuados para asegurar esta disponibilidad ha incurrido fuertemente en el aumento de los costos de las viviendas. agrupaciones y localizaciones de los conjuntos de vivienda social. los nuevos programas de mejoramiento y densificación de asentamientos que se crearon en varios países. ello ha contribuido a mantener el patrón de localización periférico en los centros urbanos. sin incorporar de manera decidida otras alternativas como el mejoramiento o la ampliación de viviendas. y que en la práctica las reformas no han abierto otras posibilidades más acordes con las nuevas demandas de flexibilidad y rehabilitación del tejido urbano surgidas en la Región. Con el propósito de atenuar los efectos sobre los suelos rurales o semirurales y la especulación inmobiliaria. la ciudad es la forma predominante de vida contemporánea en la Región.para apoyar de manera casi exclusiva la adquisición de viviendas nuevas. ha señalado que las políticas de subsidios a la demanda no pueden desatender aspectos de la oferta si quieren ser exitosas. b) Los impactos derivados: metropolización y exclusión. Pero. finalmente. también.

demandas de inversión pública y efectos sobre el precio de los suelos12 . · · el abultado contingente de policías privados crece sin parar y la especulación inmobiliaria. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 15 . Robert (1999). y. · a la luz de lo anterior. que afectan de manera particular a las grandes áreas metropolitanas. el empleo y los aumentos de productividad. está asociado a la disminución 13 Ver. estas oportunidades se reflejan en nuevas modalidades de consumo. que van modificando la estructura y el funcionamiento de los espacios que habitan o frecuentan los habitantes de los hoga- res de mayores ingresos. que entre otras consecuencias. la cultura. la superación de la pobreza y. la cultura y la sociedad.a algunos problemas que aquejan a la gente. también. abierta a los mercados. Rosa Margarita (2000). la aplicación de mecanismos asociados a la construcción de infraestructura y equipamiento por medio de las concesiones. 12 Trivelli.constituyen también una fuente de oportunidades para el desarrollo humano. ha quitado parcialmente presión sobre los fondos públicos de inversión sin perder el control y la orientación del desarrollo urbano. facilita la materialización de un conjunto de transformaciones. que exacerba la diferenciación y la discriminación espacial. ligadas a cambios más amplios de la economía. Las nuevas formas de suburbanización. 14 Citado por Figueredo Molina. Estas transformaciones se manifiestan en aspectos como los siguientes: el desarrollo residencial en la periferia suburbana. En el contexto de una economía global. Trivelli (2001). se hace explícita la ausencia de políticas públicas sobre suelo. (2001). Deterioro y nuevos formatos de renovación de las áreas centrales versus nuevas periferias Richardson (1975)14 sostiene que el deterioro de los centros de las ciudades -que en muchos casos coincide con su centro histórico-. se encuadran en las fases evolutivas generales de la globalización. Pablo. entre otros. la salud. desplaza a los más pobres hacia una periferia cada vez más distante. el Estado no ha sido capaz de generar las actuaciones para regular esta visible polarización y atomización de las personas y bienes urbanos. generando. Torres (2000). que adopta la forma de barrios cerrados13. tiende a generar fuertes alzas en los precios de la tierra. carente de oportunidades urbanas. el aumento del uso del automóvil particular y el mayor nivel de ingreso de los hogares. que afectan la organización interna y el funcionamiento de los asentamientos urbanos. evidencian la falta de respuesta -de las administraciones territoriales locales. la educación. a su vez. Recientemente. Roitman (2000). La mayor movilidad que permiten las autopistas. un medio en donde se puedan alcanzar condiciones ambientales favorables. aspecto.

Steinberg (1996)15 explica cómo. de lo que se denomina un área en transición. dirigido a los sectores medios y altos. disminuyendo progresivamente el stock residencial con una declinación y alteración de sus funciones físicas. Este conjunto de recientes condiciones sirve de marco al desarrollo de un inédito modo de vida suburbano. Se trata. desconociendo las posibilidades de desarrollo de las áreas centrales. plantea Garay (2001).acumulativa de la renta de las áreas centrales. en emigración de los residentes con rentas más altas y en pobreza urbana. por lo tanto. y las pautas del mercado definen un amplio abanico de nuevos productos inmobiliarios. modificando los patrones del asentamiento. Los cambios en los patrones de localización incrementan la complejidad de la oferta de bienes y servicios en esta nueva periferia. tiende a reproducir los parámetros de vida cotidiana del suburbio norteamericano. En muchas ciudades latinoamericanas. Además. Se despliega entonces un frente productivo. que supuestamente incorpora valor al territorio. que en términos culturales. en la diferencia entre ingresos fiscales y gastos de la vecindad en servicios. núcleos de oficinas parque. que transforma el espacio rural en suelo urbano. el patrón espacial de usos del suelo de la ciudad empezó a presionar las áreas centrales. desde mediados del siglo pasado. construyéndose supermercados e hipermercados. que empezaron a ser atractivas para usos diferentes al de vivienda. 16 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. sociales y económicas. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . los países en desarrollo han canalizado el crecimiento urbano hacia el ensanche de áreas nuevas. el desarrollo de este tipo de suburbio se c) Síntesis La influencia de los medios de comunicación en las personas incentiva el deseo de acceder a un conjunto de nuevos productos. acondicionándolo para implantar nacientes actividades. que se manifiesta en una deficiente conservación de las edificaciones. dirigida a la habilitación de nuevas urbanizaciones periféricas. fácil acceso al crédito y el abaratamiento del automóvil16. centros de cines y entretenimientos y una amplia gama de nuevos productos. difundiendo un modo de vida homogéneo característico de la sociedad global. La paulatina incorporación de estos bienes y servicios en la cotidianidad induce a profundos cambios culturales. Entre estos nuevos productos se observa la aparición de nuevas formas de desarrollo residencial como consecuencia del crecimiento de modalidades de residencia secundaria estimulada por un 15 Ibíd. 16 Garay (2001). Aparece una demanda que aspira a acceder a estos nuevos condominios suburbanos y se consolida una febril actividad inmobiliaria.

dejando atrás un «mercado de lo usado». DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 17 . La tendencia del capital a priorizar la actividad de un frente dinámico en el que se localizan los nuevos productos. implican el desarrollo de una dinámica productiva sobre el tejido urbano. El sector privado chileno está ejerciendo un papel cada vez más activo en la producción y financiamiento de viviendas. donde los procesos de deterioro pueden ser detenidos o compensados por una forma de inversión más modesta. para dirigirse a un mercado interesado en adquirir nuevos productos.2 La política habitacional chilena es generalmente considerada como exitosa en la Región. se presenta como un frente productivo que va transformando el territorio. sobre todo cuando la oferta innovadora induce el desplazamiento de los sectores con mayor poder adquisitivo. que adecua las viejas construcciones a las necesidades de sus nuevos clientes. Aún así. que promueve el relevo de los antiguos pobladores por otros con menores recursos. la mayor parte de los recursos públicos está beneficiando a los hogares de menores ingresos y. lo que sitúa al país en un nivel medio de la escala de desarrollo. acelera los procesos de desplazamiento de personas y actividades en las áreas consolidadas. que le incorpora valor. también. que además. permite reconocer una situación intermedia. en general. el sector habitacional chileno todavía enfrenta grandes desafíos. al final del proceso. siendo necesario movilizar de forma más eficiente los recursos públicos asignados a la vivienda. La producción de la ciudad bajo estos patrones de consumo y localización. Estos logros son el resultado de un largo proceso de maduración del sector habitacional chileno que involucra cincuenta años de política gubernamental. según advierte Rojas: 17 Rojas. Las alternativas de remodelación central. Sin embargo. reposicionando fracciones del espacio urbano frente a diferentes segmentos del mercado. vaciando de contenidos el casco céntrico de la ciudad. deja un espacio degradado. consume mucha tierra porque afecta grandes predios con bajísima densidad. Puede concluirse que desde un punto de vista territorial se trata de un modelo depredador. Eduardo (2000).vuelve atractivo para localizar una gran parte de las actividades centrales. Pueden resumirse los aspectos más relevantes como sigue. la confianza en la política habitacional es alta en este segmento de la población –dados los niveles de participación en los diversos programas y la cada vez menor. que en la mayoría de los casos pasa a experimentar un serio proceso de deterioro. LAS RESTRICCIONES DE ACTUACIÓN QUE ENFRENTAN LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO EN CHILE PARA LA GESTIÓN Y OPERACIÓN EN EL MERCADO DE VIVIENDAS SOCIALES 1. dejando tras de sí mercados de segunda y tercera mano hasta que. ocupación ilegal de terrenos–17 . la existencia de un mercado de segunda (o tercera) mano.

lo que reduce los costos financieros. La actividad inmobiliaria no se desarrolla igual a lo largo de nuestro país.000 viviendas al año. en su afán de reducir la incidencia del costo del terreno. para este segmento de la población18 . puesto que compra terrenos. dentro de los mecanismos institucionales de subsidio a la demanda. hay un estímulo implícito para continuar expandiendo la periferia urbana. y como lógica consecuencia. tanto para la producción eficiente de viviendas como para un crecimiento urbano ordenado y equitativo y una gestión eficaz. la no existencia de un mercado secundario de viviendas sociales19 . Pérez – Iñigo (1999). No todas las regiones presentan el mismo empuje. los proyectos totalmente nuevos permiten un mayor control de los costos y menores plazos de entrega. 18 Como resultado. el MINVU es hoy la empresa inmobiliaria más grande del país. hace difícil crear mercados abiertos y competitivos con alternativas de ofertas a diferentes niveles. ya que los gastos que ello implica no son incorporados al precio de las viviendas que gestiona. y un sesgo de política marcado hacia la vivienda nueva. los urbanizadores ofrecen viviendas en zonas periféricas donde los terrenos baldíos son más baratos. Además. 18 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. 19 Held (2000). Lo anterior da cuenta de la necesidad de avanzar hacia enfoques más flexibles para atraer la participación de otros agentes al mercado de viviendas económicas. esta forma de fabricación se hizo necesaria dada la falta de interés por parte de las empresas inmobiliarias de construir viviendas. Este nivel de actividad tiene un impacto importante sobre los precios de la tierra y los procesos de desarrollo urbano. · · Se observa la existencia de dos efectos. provocando de esta manera fuertes diferencias que limitan las posibilidades de los interesados en su adquisición de vivienda. los más cuestionables. construye de preferencia en la periferia urbana e incentiva a los urbanizadores privados a la expansión horizontal. · · La participación directa del Gobierno en la construcción de viviendas sociales y la forma de financiamiento utilizada. contrata la construcción y entrega más de 40. dado que el MINVU. por las distorsiones de precio que generan en el mercado de la vivienda de interés social son los subsidios ocultos asociados a la participación del Estado como gestor inmobiliario. sin considerar las muy distintas necesidades de las familias beneficiadas y sus capacidades. Pérez – Iñigo (1999) plantea que.La falta de coordinación entre las políticas habitacionales y de desarrollo urbano se está transformando en el principal obstáculo. La disparidad de concentración urbana con gran centralización en la capital. la discriminación a la vivienda usada. crea uniformidad en el diseño y en los planes de pago. · · · La producción directa de viviendas es una anomalía dentro del diseño conceptual de la política. Buscando reducir costos. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . Por lo tanto.

siendo la referencia de lo «natural» los dictámenes del mercado. sino. Al aprobarse el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS – 1994). un alza persistente22 . que el origen principal del alza de los precios de la tierra urbana se encontraba en las restricciones que. instrumento que propone los lineamientos generales para regular el crecimiento de la ciudad de Santiago. los precios se han incrementado notablemente en las áreas urbanas. en el caso chileno se llegó a determinar. el uso racional de la misma. las plusvalías no están sujetas a impuesto. 21 22 Citado por Becerril Padua (2000). obligando muchas veces al Estado a adquirir terrenos con fines sociales a precios altos. plantea Trivelli20 . en los últimos años. de esta forma. La restringida disponibilidad de suelo de propiedad pública para nuevos asentamientos urbanos es un hecho. Sin embargo. dado su condición de recurso escaso. Harberger21 opinaba que la supresión del límite urbano produciría efectos en el suelo urbano más próximo al límite urbano. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 19 . contrariamente. generando disminución en el precio y valorizando el suelo rural ubicado más allá del límite.En Chile. La pregunta que hace es. 20 Trivelli (2002). ¿este factor es negativo para la ciudad y su economía? ¿Existen mecanismos que no distorsionen la asignación de recursos y el desarrollo urbano? a) Disponibilidad de suelo para la consolidación de proyectos habitacionales sociales y previsión de reservas de suelo para la provisión de vivienda La demanda de la tierra necesaria para los nuevos asentamientos urbanos presenta –al menos– dos aspectos como objeto de análisis: el acceso a la tierra y. aumentando de modo sostenido el valor del suelo. la liberalización no ocasionó una declinación de los precios del suelo en Santiago. Al aplicar esta lógica para el caso chileno. Sabatini y Arenas (2000). producía la arbitrariedad de los límites urbanos y la zonificación. sobre la oferta. Esto ha estimulado la adquisición de terrenos por parte de diversos agentes nacionales y extranjeros. se pretendió dar una dirección hacia un «desarrollo natural» de las ciudades. Los nuevos proyectos habitacionales que se formulan presentan serios inconvenientes en cuanto a su localización y. Se esperaba. que el aumento en la oferta del suelo urbano provocara una disminución de los precios de la tierra y al mismo tiempo posibilitara una solución al déficit habitacional. dispuestos en los instrumentos de planificación técnicos y jurídicos. Por otra parte. se generó un aumento por la presión sobre el uso del suelo urbano en todo el perímetro de la urbe. las inversiones en suelo urbano constituyen un paraíso tributario pues. bajo las políticas de 1979. bajo ciertas condiciones.

ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . la compra y el acopio de terrenos para viviendas de interés social por parte de empresas del sector privado. en Santiago en el periodo 1990 a 1997. el precio de la tierra subió –en promedio– más de un 50%. Esta situación respalda la necesidad de proveer reservas de suelo para viviendas sociales. 20 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. El crecimiento de la población y la migración de naturales rurales han traído consigo rápidas expansiones en las principales ciudades del país. con la consiguiente presión sobre la disponibilidad de suelo y el precio de éste para viviendas de interés social. Cámara de Diputados de Chile (1999). Los precios de esas viviendas y los correspondientes subsidios habitacionales tendrían que subir. con uso predominante industrial es Quilicura y. se concluye que los incrementos de los precios del suelo no pueden atribuirse a un decrecimiento absoluto de la cantidad de tierra ofertada. Maipú y Pudahuel23. La Pintana. Por último. en determinadas áreas de la ciudad capital25 . y en porcentajes superiores. No obstante la incorporación de territorio rural al radio urbano. Esta situación ha trasladado subsidio habitacional a sus propietarios. las alzas del precio del suelo obstaculizarán el acceso de familias y personas de menores ingresos a viviendas de interés social. ni tampoco la expansión de la oferta provoca necesariamente un descenso de los precios. o bien. habitualmente pertenecientes a estratos de altos ingresos26 . La construcción de grandes conjuntos de viviendas sociales se ha traducido en una fuerte presión por terrenos y en una abundante incorporación de suelo en la ciudad de Santiago. 25 26 Ibíd. Por su parte. dada la política de fijación de precio para construcción de las viviendas sociales –expresado en unidades de fomento (UF)–. los estándares de las viviendas tendrán que ajustarse a menores costos de construcción con el fin de acomodarse al mayor precio de los terrenos24 . citado por Held (2000). y medidas orientadas a compartir la plusvalía obtenida en el precio de los terrenos destinados a esas viviendas. La considerable alza que ha registrado el precio del suelo para viviendas de interés social han limitado los resultados de la política. con usos dominantemente habitacionales Puente Alto. Held (2000). el aumento del costo del suelo ha presionado los 23 24 Becerril – Padua (2000).Considerando las enseñanzas de las sucesivas experiencias de políticas urbanas en Chile. De lo contrario. de este modo los suelos para viviendas sociales tienden a agotarse en Santiago. La nueva política de vivienda social limitó la responsabilidad de los Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU) solo a efectuar reservas de suelo para sus propios programas de vivienda. se visualizó como una tarea propia de su gestión inmobiliaria. Las comunas que destacan por haber alcanzado altas plusvalías en la década del noventa. como ensayo y error. y los SERVIU han podido adquirir menos terrenos para sus propios programas de viviendas con los recursos públicos que han tenido a su disposición.

La problemática que enfrenta la ciudad de Santiago. por todos conocida. la inversión del Estado ha tendido a ser reactiva. a través de la construcción de viviendas sociales. marcando sucesivamente. su rol se ha limitado en los últimos años a la implementación del subsidio de renovación urbana. p a ra l a s z o n a s d e remodelación y de construcción obligatoria no se ha aplicado. se ha producido o agravado especialmente por factores históricos: · no existe una tasa impositiva por uso ineficiente del suelo que permita orientar y promover adecuadamente el uso del territorio urbano y. para aprovechar al máximo los recursos. el impuesto especial que se contempla en la Ley General de Urbanismo y C o n s t r u c c i o n e s ( LG U C ) . b) Marco de políticas y desarrollo inmobiliario en Chile. y sin grandes cambios. y. En su calidad de regulador. · la prioridad del Estado en el área de la vivienda y el urbanismo se ha encaminado a reducir el déficit habitacional y. ha reforzado la segregación funcional (usos de suelo) y socioeconómica (superficies mínimas de subdivisión) y. vinculadas a los procesos de desregulación y privatización del suelo 27 Uno de los problemas fundamentales asociados a la desregulación del suelo es el aumento de los costos sociales ocasionados por los patrones de localización imperantes. a utilizar sitios de muy bajo costo con soluciones de baja densidad. básicamente periféricos. utilizando insumos que han puesto en duda los estándares de las viviendas sociales. se ha tendido 27 Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte.márgenes de utilidades de las empresas constructoras y las ha motivado a reducir costos en la construcción. · · la fijación de límites urbanos en los instrumentos de planificación urbana ha demostrado ser ineficaz como norma para fomentar la densificación. SECTRA. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 21 . validando los desarrollos inmobiliarios realizados por los privados y reforzando la orientación de desarrollo ya existente. ha sido uno de los actores principales en la expansión urbana con baja densidad y en la segregación socioeconómica. las políticas de vivienda y desarrollo urbano en Chile. en calidad de orientador activo del desarrollo urbano. con baja eficiencia en la provisión de servicios públicos locales en zonas de bajos ingresos. 2000. versus las localizaciones centrales de los hogares. Secretaría Ejecutiva. El Estado. siendo la Región Central aquélla en donde esto se constata con mayor intensidad.

que lo reestructuró y regionalizó. contenidas en la Ley 16. Entre los desincentivos se encuentra la posibilidad de establecer de manera transitoria tasas adicionales progresivas para las contribuciones de bienes raíces con un tope del 200% de la tasa vigente. En función de éstas es posible generar cambios en los patrones de desarrollo urbano. el otorgamiento de preferencias en el goce de los beneficios que otorguen los organismos del Estado para la construcción y la urbanización. por lo tanto. de quienes cumplan o incumplan. que creó el Ministerio y el DL Nº 1. u otros semejantes. para ello los instrumentos serían los siguientes: Zonas de Remodelación : áreas reguladas por seccionales especiales cuya elaboración compete a la Municipalidad o a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo. las cuales se cobran como recargo a dicho tributo. las disposiciones del seccional respectivo. mediante Decreto Supremo (DS) del MINVU dictado a propuesta de la Municipalidad respectiva. respectivamente. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . para las cuales.391.La LGUC contiene un amplio rango de normas referentes a la planificación urbana y sus instrumentos generales y específicos. 22 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. En el sector vivienda.305 de 1975. se aprecia la decisiva influencia. el DS que declare una Zona de Construcción Obligatoria puede establecer los mismos incentivos y desincentivos ya señalados. que el ejercicio de esta facultad exclusiva del Presidente. permite vincular los beneficios tributarios con una localización determinada de los hogares otorgando al Presidente de la República la sorprendente facultad de «fijar áreas en las ciudades donde deberán ser construidas las viviendas económicas. cuyo propósito específico es congelar la situación existente y fijar una política de renovación para un área o zona determinada de comunas que cuentan con un Plan Regulador.» De la lectura de la disposición establecida en el DFL Nº 2. Zonas de Construcción Obligatoria: áreas de comunas que cuentan con Plan Regulador. a favor o en contra según el caso. Entre los incentivos contemplados por la normativa legal se encuentran el otorgamiento de facilidades o rebajas de los derechos municipales o de urbanización. de 1959. el otorgamiento de subsidios tiene su sustento legal en las atribuciones generales del MINVU y de los organismos que dependen de éste. puede acarrear sobre el desarrollo de las ciudades y la localización de hogares al interior de las mismas. y son. con voluntad hacia una mayor densificación de zonas centrales. Para promover los fines que las declaraciones de Zonas de Remodelación Urbana se proponen. Al igual que en el caso de las Zonas de Remodelación. Las condiciones que regulan el otorgamiento de subsidios están establecidas en distintos DS del MINVU. El artículo 2º del DFL Nº 2. de 1959. la normativa legal faculta –a la autoridad competente para aprobar Zonas de Remodelación– a fijar incentivos y desincentivos. para que se consideren incluidas en el presente decreto con fuerza de ley. se establece la obligación de los propietarios de los sitios eriazos o de inmuebles ruinosos o insalubres de construir dentro de un determinado plazo.

Este subsidio es el único que incorpora una dimensión urbanística. cuya efectiva aplicación depende en último término de las asignaciones de fondos que contemplen las sucesivas Leyes de Presupuestos. De esta manera. a diferencia de los restantes que consideran sólo condiciones socioeconómicas de los beneficiarios. para definir la focalización de los subsidios en cada caso. De otra parte. se estima que las facultades del MINVU son lo suficientemente amplias como para permitir el otorgamiento de subsidios y franquicias que fomenten un desarrollo urbano acorde con las políticas del sector. El subsidio de renovación urbana no se confunde ni rige por las mismas reglas que los beneficios dispuestos en el Capítulo VI de la LGUC para las Zonas de Remodelación o de Construcción Obligatoria. cada modalidad tiene una amplia definición con lo cual el MINVU tiene en la práctica amplias y discrecionales facultades administrativas. como parte del Sistema General Unificado. clasificándolos entre las distintas modalidades. queda a criterio del MINVU la determinación de aquella parte de los fondos totales del subsidio unificado que se asignará a la renovación. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 23 . Ejemplo de lo anterior es el subsidio de renovación urbana que. Sin embargo. de 1989). MINVU. Dentro de los subsidios cabe destacar el Sistema General Unificado de Subsidio Habitacional (DS Nº 44.normas de carácter meramente reglamentario. es la Ley de Presupuestos la que dispone la provisión de los fondos necesarios para otorgar los subsidios. por cuanto dichos subsidios y franquicias se regulan a través de normas reglamentarias (DS). que incluye el subsidio de renovación urbana. y a modo de conclusión general.

a) Alternativas y modalidades de gestión de suelo para la producción de vivienda social: mecanismos e instrumentos de gestión habitacional a nivel institucional.1. para exonerar de las cargas impositivas. Es así como. en el caso de América Latina. La transacción de compraventa de las tierras así designadas se haría directamente entre el propietario y los colonizadores en base a regulaciones establecidas en la Ley de Reserva de Tierras que se aprobaría para esos efectos. la gran reserva territorial para la vivienda la constituyen los inmuebles y predios subutilizados o abandonados que caracterizan a la ciudad central. Hugo Rosales (1988) planteaba hace casi 15 años. Elementos teóricos Es importante establecer. y que cuentan con toda la infraestructura urbana necesaria. estrategias para el acceso y la racionalización del uso de la tierra. antes de entrar en la discusión sobre la gestión de suelo habitacional. indagar sobre las modalidades de gestión de suelo urbano necesariamente incorpora la visión del sujeto. donde esta forma de proyectos participa con cerca del 50% del mercado de la construcción urbana. la adquisición de un terreno o de una vivienda es determinante para la calidad de vida a la que aspiran las personas. En DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 25 . financiero y normativo América Latina La investigación acerca de estrategias y alternativas en materia de gestión de suelo con fines habitacionales no es nueva. y de Chile en particular. con algunas excepciones. el hecho que el problema de acceso al suelo para obtener una vivienda define su especificidad en virtud de distintas dinámicas de orden cultural vinculadas a distintos tipos de sociedades. por medio de los cuales se identifican las tierras aptas para nuevas zonas residenciales urbanas. Una de ellas era la configuración de planes directores generados por las instituciones gubernamentales de vivienda. En dicha Ley se establecerían medidas para lograr precios justos. para el caso de sociedades europeas en general. Gran Bretaña y Bélgica. para asegurar el cumplimiento de pago por parte de los adquirientes y para lograr una capacitación social de la plusvalía inmobiliaria que se genera. Este tipo de reciclamiento ha adquirido gran importancia en países europeos como Italia.Capítulo ll I CONCEPTOS TEÓRICOS VINCULADOS A LA PRÁCTICA DE LA GESTIÓN DE SUELO CON PROPÓSITO HABITACIONAL 2. en relación al problema de vivienda en Panamá y las ocupaciones informales o ilegales de terrenos. En el caso mexicano. En virtud de lo anterior. la adquisición no resulta relevante puesto que la movilidad residencial se fundamenta en opciones de arriendo. Contrariamente. en tanto que la calidad de vida se vincula fundamentalmente a las características del entorno barrial urbano. las que quedarían señaladas como áreas para asentamientos urbanos de desarrollo progresivo.

Europa La población europea está dividida. Las regulaciones e intervenciones directas en el mercado del suelo. mientras en el Reino Unido. Brasil. entre la compra y el arrendamiento de viviendas. La calidad de las viviendas es mucho más elevada y el suelo mucho más caro que en España. colaboraron en la extensión de la ciudad y aumentaron la demanda por nuevos suelos. Actualmente. no existiendo la mentalidad de que alquilar es tirar el dinero. Las líneas de acción desarrolladas en América Latina para un manejo sostenible del suelo urbano han tenido limitados efectos. se opta por la adquisición. y la inmensa mayoría –sobre todo en las grandes ciudades–. vive bajo una modalidad de alquiler. los incentivos existentes se aplican independientemente del número de viviendas en renta que exista en cada predio. gobiernos locales en esta materia. lo que se manifestaría como un poderoso incentivo de rehabilitación urbana y generación de infraestructura residencial. que sobre todo en décadas pasadas. y. como sucede con el Municipio de Curitiba. entre ellas: la densificación habitacional de la ciudad. por ejemplo. la conformación de bancos de tierras o la regulación y el control de la especulación por parte de organismos públicos. en la actualidad. que empiezan a reemplazar la producción de grandes conjuntos de viviendas en baja densidad. Sólo el 41% de los alemanes es propietario de una vivienda. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . debido a los fuertes intereses creados en el mercado inmobiliario. Se deben mencionar las estrategias de vivienda social que efectúan algunos países para enfrentar la creciente escasez de terrenos urbanizables. la adquisición de tierras. mientras que el precio 26 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. Los ciudadanos alemanes están a la cola en lo que a propiedad inmobiliaria se refiere.este caso se trata de una vivienda en arrendamiento que representa una modalidad indispensable de vivienda para un amplio sector de la población. En esta materia los países escandinavos llevan la delantera. Adquirir una vivienda en Alemania es un lujo que pueden permitirse muy pocos. la carencia de recursos públicos y la falta de voluntad política para realizar o permitir tales intervenciones28 . la rehabilitación de sectores deteriorados. La revisión de la política plantea que uno de los instrumentos de mayor alcance para promover la producción de vivienda en renta es la modificación de las disposiciones fiscales que conciernen al impuesto predial. Mayor efectividad parece haber tenido las experiencias desarrolladas por los 28 CEPAL (1998). el metro cuadrado cuesta cerca de • 2. El Fisco puede mantener un equilibrio recaudatorio si traslada esta carga impositiva a los terrenos baldíos o edificios abandonados. la preferencia por conjuntos habitacionales más pequeños en terrenos intersticiales. En una ciudad como Berlín. la baja capacidad de gestión de los gobiernos. por lo que se plantea como fundamental aplicar incentivos con base en el valor total arrendado en cada predio y reducir significativamente la tasa impositiva.043. han sido muy escasas o limitadas. entre otros. En Alemania adquirir residencias es cosa de ricos. tales como.

por tanto la necesidad sólo puede ser satisfecha poniendo a disposición residencias en arrendamiento y en condiciones ventajosas. En cambio. en general las instituciones centran el problema de la vivienda pública y los procesos de gestión en función de la necesidad de integración y mejoramiento de barrios31. el nivel de renta de las familias es bastante similar. A largo plazo. los promotores públicos encuentran dificultades para disponer de suelo. Rosario. provoca que el precio de las viviendas sean sensiblemente más elevados que en el entorno metropolitano y otras ciudades y. proceso lento en el tiempo y que requiere importantes inversiones. es más eficiente la generación de un reducido parque de vivienda pública en alquiler. del mercado inmobiliario.medio mensual del alquiler de un metro cuadrado es de aproximadamente • 629 . Joan Ráfols reflexiona acerca de la manera en que las instituciones pueden contraponer las tendencias. lo que en esta ciudad sólo es posible de conseguir mediante actuaciones urbanísticas de renovación de la urbe ya construida. por ejemplo. 30 Ráfols (2000). 31 Seminario Programa URB-AL (2000). las diferencias económicas generan la opción. Existe un amplio sector de la sociedad que no puede acceder a la propiedad de la vivienda. La falta de vivienda asequible ocupa uno de los primeros lugares en las listas de temas que más preocupan a los ciudadanos. 29 Información aparecida entre agosto y septiembre del año 2001 en diversos diarios de la prensa española. Documento de Trabajo. Los ciudadanos que compran su casa pagan por su hipoteca una media de • 509 al mes. Además de la insuficiencia presupuestaria. en este caso. que un incremento sustantivo de la promoción pública en venta. La escasez del suelo edificable en la ciudad de Barcelona. Incrementar la promoción pública en la ciudad de Barcelona resulta difícil. desembolsan mensualmente una media de • 568. En España los planteamientos de modalidades de alquiler para familias de escasos recursos son recurrentes30. Argentina. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 27 . desde el largo mandato conservador del Thatcherismo. A esto se suma la escasez de viviendas en arrendamiento y la opción por la hipoteca. En el caso del Reino Unido. Para el caso de las ciudades europeas. Y es que. • 60 más que si estuvieran comprando la propiedad. una práctica que desde entonces ha sido promovida por el Gobierno y a la que contribuye el descenso constante de las tasas de interés. como las que únicamente puede ofrecer la vivienda de promoción pública. en cambio. La situación se mantiene hoy en términos muy similares: todos los números reflejan que los británicos siguen prefiriendo la adquisición de la vivienda al alquiler. es decir. la tendencia ha sido hacia la compra de vivienda. los británicos que viven en régimen de alquiler. estrictamente materialistas.

la administración ha reformado los entes públicos de la vivienda. transformándolos en un actor más en la producción y gestión de la vivienda. Holanda y Alemania han orientado su quehacer hacia la unión entre el sector habitacional y los organismos constructores o gestionadores de vivienda pública. Instrumentos de gestión urbana Los mecanismos para la gestión de suelo habitacional forman parte de una cadena de instrumentos fundamentados en criterios de control de la urbanización. C ONTROL DE LA EXTENSIÓN INDEFINIDA DE LA CIUDAD E INCENTIVOS PARA LA OCUPACIÓN DE TERRENOS NO CONSTRUIDOS O SUBUTILIZADOS Impuesto predial / territorial progresivo Este mecanismo tiene por objetivo distribuir los costos y beneficios de las inversiones públicas. En Holanda. segunda ciudad de Francia. –que los expertos han elaborado– en materia de gestión territorial. para la producción de viviendas deriva de un conjunto de opciones de desarrollo urbano. a modo de ejemplo. Particularmente en la ciudad de Lyon. encuentran su fundamento en sistemas regulatorios con normativa flexible. se generó una reestructuración barrial a través de la demolición de 300 viviendas deterioradas. y muchas de ellas. Cada comuna que forma parte del conglomerado deberá proveer en su área un 20% de las viviendas sociales (públicas o su equivalente). A nivel gubernamental. con figuras jurídicas como consorcios. aparece el programa denominado demolición – reestructuración como mecanismo de renovación residencial en áreas deterioradas. y como zona franca urbana. se encuentra en discusión un proyecto de ley que introduce la obligación de mixtura social residencial en los principales conglomerados franceses. avaladas por una política y un cuerpo normativo en el nivel territorial como marco de operación. en Francia–. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . casas urbanas o inmuebles residenciales. estos mecanismos permiten que toda actuación que se localice en los territorios definidos se beneficie con importantes franquicias impositivas. si no cumplieran con la cuota establecida. Se mencionan a continuación algunas de ellas. que idealmente reconoce las especificidades de una ciudad y los intereses y necesidades de la comunidad. Las herramientas clásicas de exenciones fiscales están también presentes –como zona de emprendimiento. se les retendrá una suma anual por vivienda faltante.En Francia. 1. que fue compensada con la edificación de aproximadamente 150 nuevas viviendas. corporaciones o mesas territoriales de trabajo. La mayor parte de las propuestas. hoy día. estableciendo el 28 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. en Inglaterra. La decisión de implementar ciertas políticas y/o programas de gestión de suelo. recogen la experiencia de casos exitosos de intervención inmobiliaria habitacional.

QUE REPRESENTA EL DERECHO A CONSTRUIR IGUAL PARA TODOS. esta modalidad permite contar con recursos para proyectos sociales sin recurrir a la expropiación de terrenos. con mayor rapidez de ejecución y menor DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 29 . como un derecho que la administración pública vende a los interesados. Además. 2. Para su implementación se requieren sistemas de catastro actualizado de los inmuebles urbanos. criterios de definición de áreas de reserva y un sistema de control de venta y utilización de reservas. Para su implementación es relevante la existencia de catastros e información territorial. Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada El objetivo es coartar la especulación inmobiliaria y viabilizar la ocupación de grandes áreas desocupadas dentro del tejido urbano. capaz de incorporar este modelo en la legislación tributaria municipal. Se orienta a promover la urbanización de zonas desprovistas de infraestructura sobre las cuales pesan presiones de construcción. Ante la incapacidad financiera de las administraciones públicas. viviendas de interés social y equipamientos urbanos y establecer potencialidades de densificación diferenciadas por usos y por características del territorio urbano. CONCEDIENDO ONEROSAMENTE EL DERECHO DE CONSTRUIR POR ENCIMA DEL COEFICIENTE EN CONCORDANCIA CON EL CONCEPTO DE SUELO CREADO El objetivo es generar recursos para invertir en infraestructura urbana. a la par. OPTIMIZACIÓN DE INFRAESTRUCTURA EXISTENTE Y REDUCCIÓN DE SUS COSTOS DE EXPANSIÓN . en base a leyes específicas que se revisan periódicamente.límite entre el derecho de la propiedad del suelo y el derecho a construir. a la par con la formulación de criterios de subutilización y políticas que prioricen la ocupación de las áreas todavía desocupadas. que no dispongan de infraestructura completa. estableciendo áreas de reserva de construcción diferenciadas por zonas de ciudad y por usos. A TRAVÉS DE UN COEFICIENTE DE APROVECHAMIENTO BÁSICO. 3. la figura municipal es relevante como actor regulador. Constituye una posibilidad construir por encima del coeficiente básico. deben ser adecuadamente ocupados. ya que los suelos se conseguirían como pago por la urbanización realizada. RECALIFICACIÓN DE ÁREAS URBANAS Implica la generación de operaciones urbanas con el objetivo de alcanzar transformaciones estructurales en áreas de una ciudad. sobre la base de constituirse en prioridad de interés público. De esta forma se separa conceptualmente el derecho de propiedad y el derecho de construir. Consiste en la utilización de un impuesto para cohibir el uso especulativo del suelo urbano. se requiere de una legislación específica para cada caso de colaboración público–privada. por medio de un instrumento público–privado. de manera que los terrenos desocupados o subutilizados localizados en áreas de urbanización –o definidas como de ocupación prioritaria–. Para ello se establece un coeficiente básico.

como es el caso de Santiago. con cuyo dinero se financiarán obras públicas. sobre la base de recalificar ambientes urbanos deteriorados. relacionando la implantación de estas áreas con una política más amplia de financiamiento de vivienda de interés social. se puede esperar que el valor del suelo sea en general creciente. 30 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. garantizando la recuperación de áreas de vivienda en condiciones precarias y la permanencia de la población residente en el lugar. 4. Es indispensable hacer análisis urbano y económico caso a caso. sino la vivienda. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . en base a propuestas tanto públicas como privadas que ésta apruebe. que pasan a ser objeto de estudio. Estas zonas son delimitaciones. Para ello es indispensable la colaboración entre el poder público y las iniciativas privadas.gasto de recursos públicos. La idea es que los organismos públicos coordinen el diseño e implementación del proyecto orientado a la implantación de infraestructuras y a la definición de formas de ocupación. por lo que constituye una alternativa de inversión. La demanda por suelo urbano es de dos tipos: CIUDAD Y DE REGULARIZACIÓN DE PARCELAMIENTOS IRREGULARES A TRAVÉS DE LA CREACIÓN DE Demanda como factor de producción para edificaciones y otros productos o servicios urbanos. pero con atributos que cambian a través del tiempo. porque no se demanda en general el suelo como tal. calle u otro producto que pueda desarrollarse utilizando el suelo. 32 SECTRA (2000). mecanismos y factores de definición y asignación de valor y consecuencias del sistema de valorización de suelo en la producción de vivienda social Mercado de suelo urbano 32 El suelo urbano se caracteriza por ser fijo. La iniciativa privada aporta recursos para realizar obras y se establece un área de reserva del perímetro. es porque estima que la rentabilidad que · Incrementar la producción de vivienda de interés social aumentando la oferta de áreas urbanizadas es el objetivo. En una ciudad con crecimiento demográfico y económico vigoroso. Constituye una demanda derivada. Si un propietario de suelo urbano eriazo no lo vende. b) Mercado de suelo urbano. en perímetros vacíos. por medio de ésta se promueven determinadas áreas de la ciudad de mutuo acuerdo. área verde. · Demanda como instrumento de inversión. ESTÍMULO A LA PRODUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL EN LA ZONAS ESPECIALES DE INTERÉS SOCIAL Los Planes Reguladores con participación de la población en sus diferentes etapas puede resultar una estrategia eficaz. no reproducible. de áreas aptas para urbanizar o áreas donde ocurre una ocupación irregular de acuerdo a la reglamentación vigente. Para ello es necesaria la existencia de una ley que defina parámetros de operación. intervención y reglamentación específicos. edificio. que será vendido a la iniciativa privada.

por factores de localización y entorno. · Otros factores socioeconómicos como la seguridad. por ejemplo. de la localización de inversiones. el comportamiento de determinadas actividades económicas y el desarrollo general del país. los precios que los compradores están dispuestos a pagar y que en muchos casos depende de la proximidad a áreas metropolitanas. 33 Ver también entre otros. Algunos autores. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 31 . tres tipos de renta: diferencial (determinada. Trivelli (2002) y Coloma y Edwards (1997). porque cada propietario de suelo no utilizado o subutilizado es a la vez un potencial oferente. y. la actividad económica a la cual se destine o simplemente las oportunidades de desarrollo en las zonas donde se localice. derivada de la economía clásica. absoluta (derivada directamente de la propiedad entendida jurídicamente como privada). en el caso de las plusvalías y precios o valores diferenciales. y. del precio de los sitios no utilizados o subutilizados. como Carlos Fidel (1988. Renta. Debido a la función dual que presenta el suelo urbano (como insumo y como instrumento de inversión). entre otros. y demandante. En caso contrario. La limitación de las expectativas de valoración del suelo es una condición previa importante. plusvalía y costos La teoría de la renta. La renta es captada por los dueños de la tierra y constituye un excedente sin relación con el esfuerzo productivo realizado por los propietarios. clasifican dentro del ciclo de valorización del capital para las empresas inmobiliarias. en la condición de instrumento de inversión. por las diferencias de valor que ocurren en los precios de la tierra derivadas. es decir. para aumentar la efectividad de cualquier medida que procure internalizar las externalidades generadas sobre terceros en el desarrollo de la ciudad. · La presión de mercado. plantea que ésta surge de un proceso competitivo por el suelo. se traducirán principalmente en un incremento adicional. donde tiene más precio la tierra ubicada en áreas urbanas que aquéllas de la misma condición ubicadas en el campo. generando plusvalías)33. donde el precio se determina en función de la oferta y la demanda. por una vez. Características económicas del suelo Las características económicas del suelo se refieren al precio de la tierra y las posibilidades de la misma para generar rentas. de monopolio. el mayor costo que las medidas impongan sobre los usuarios. siendo los más importantes los siguientes: · La vocación. aptitudes y usos del suelo (calidad del suelo o usos particulares). que permiten ahorrar total o parcialmente la internalización de los costos. 1998). por cambios en las políticas de planificación y la normativa. Son varios los factores que contribuyen a definir el comportamiento económico de las propiedades. la oferta es elástica.podría obtener de la inversión del producto de la venta es inferior a la valorización que espera lograr con el sitio.

U.F. · Generalmente se entiende como el incremento de valor de un inmueble como consecuencia del paso del tiempo. 32 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. Flichman. proceso que aumenta las rentas localizadas en el territorio y a partir del cual se generan plusvalías. Debrott. + RU donde: P. PMS1 es el precio de mercado del suelo al comienzo del proceso (conformados por la Renta Absoluta más la Diferencial I). Se obtiene restando del valor añadido bruto al coste de los factores el importe de las amortizaciones de la maquinaria y de las edificaciones e instalaciones. En la realidad es común que el operador inmobiliario capte la renta absoluta (RA) y la diferencial (RD) o segmentos de ellas.U. entre otros. · Diferencia entre el valor de renta de un bien y el de compra de los elementos que han servido para producirlo como consecuencia de la aplicación de trabajo.En términos del modelo de renta urbana que utiliza Fidel. reagrupando se obtiene que: GE = P. por ejemplo. 1981). tanto de infraestructura como de servicios urbanos (vialidad.S. escuelas. Guillermo (1970/71. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N .F. y. Esta fórmula indica que la ganancia extraordinaria de la que se apropia el operador inmobiliario o urbanizador es producto de restar al precio de mercado final la inversión en la compra inicial de los terrenos y todos los gastos que tuvo que realizar en el fraccionamiento.F. Con el propósito de comprender los análisis económicos de las variaciones en la renta del suelo. centros de salud. son los Gastos de Fraccionamiento o Urbanización (operación inmobiliaria). drenaje y evacuación de aguas. RU es la Renta Urbana. 34 Para el modelo de Renta Agraria ver. G. adaptado a partir del modelo de Renta Agraria34 . es el precio del suelo urbano. plantea la ecuación del precio del suelo urbano de la siguiente manera35 : P. comercio y otros equipamientos). situación que acontece cuando.= PMS1 + G. – PMS1 – G. 35 Renta agraria: denominada también valor añadido neto al coste de los factores. Si se considera que RU es igual a las ganancias extraordinarias GE. prevé hacia dónde se orienta el crecimiento urbano y espera un cierto tiempo para apropiarse de los aumentos del precio del suelo que provoca el avance de la urbanización y de la construcción –habitualmente llamada especulación inmobiliaria– en el entorno del terreno. es interesante mencionar las siguientes definiciones específicas de plusvalía (o plusvalor): · Mecanismo que permite la redistribución de los beneficios generados por el ordenamiento urbano. a través de acciones administrativas constitutivas de hechos generadores de plusvalía. viviendas.U.S. y Servicio de Estudios Agrarios y Comunitarios.S. David (1998).

éste agrega o quita valor al producto final. Pero los propietarios de las tierras no se comportan como autómatas. el segundo. Por su parte. Plantea que esto depende de al menos dos factores. En virtud de este modelo de renta urbana. La oferta de tierras para urbanizar depende de las preferencias y cálculos. hay factores que son directos e identificables al asignarles valores numéricos. En este caso. que claramente agrega precio al producto inmobiliario. Es difícil asignar un valor numérico a este aspecto. Si la demanda sigue aumentando y si el cinturón verde crece. la distancia o cercanía a los centros urbanos es otro factor que genera algunas contradicciones a la hora de establecer los beneficios. verdes europeos como mecanismo implementado para controlar el crecimiento de las ciudades –en la primera mitad del siglo veinte– y de cómo el puede o no alterar los valores. Si aumenta la demanda por espacio. puesto que ellas dependen de valorizaciones subjetivas. pronósticos. de acuerdo al tipo de centro urbano. como la cercanía a autopistas y avenidas de circulación rápida o la dotación de servicios. El primero. recurriendo a la experiencia de los cinturones 36 Invitación realizada por el Centro de Estudios Públicos (CEP) a Alan Evans para reflexionar acerca de los efectos económicos de restringir el crecimiento de Santiago. es el ancho del cinturón de tierra que se establece. Leva y Cavallo (1999) establecen la necesidad de generar algunas modificaciones que permitan la asignación precisa de valores a los factores mencionados. No es posible generar una tabulación para cada caso de urbanización. el costo del suelo dentro de la zona construida puede llegar a ser tan alto que a las personas les convenga vivir más allá del cinturón y viajar todos los días a trabajar en la ciudad. el costo económico del cinturón sube con el costo de cruzarlo para ir a trabajar. incluso idiosincrasia de cada propietario. por no vender o especular con el suelo (Evans. El análisis económico de los mercados de suelo urbano supuso que en ausencia de restricciones gubernamentales. el aporte que hace el carácter social del uso de la tierra a la renta total. 1983).En el modelo expuesto se plantean algunos inconvenientes al momento de determinar el valor numérico de ciertas variables. Que los costos sean mayores que los beneficios va a depender del ancho del cinturón verde. por ejemplo. es el grado en que sigue creciendo la demanda de espacio en la ciudad. de modo que el límite urbano avanzaría hacia afuera de manera perfectamente coordinada. introduciendo nuevos parámetros que expliquen con mayor precisión las fluctuaciones del mercado inmobiliario. Por otro lado. el efecto inicial será un alza en el precio del suelo dentro de la zona construida. cada propietario vendería su terreno a medida que su precio subiera respecto del precio agrícola. Alan Evans (1997)36 discute el concepto de valor del suelo urbano. Las empresas constructoras –en la búsqueda de sitios– responden a las características particulares DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 33 . Un propietario puede optar por vender a un precio determinado y el vecino. El texto del ensayo está traducido en la revista Estudios Públicos N° 67 (1997).

Desde luego. es fundamental considerar los estándares de calidad de vida que definen los organismos públicos. Este análisis comprueba. Si se reduce el conjunto de predios posibles. que aún cuando el cinturón verde se defina de modo que abarque tierras sin urbanizar. En definitiva. tratando de descubrir terrenos que se podrían comprar y de acordar el precio que los propietarios aceptarían y el que ellos mismos estarían dispuestos a pagar. El límite al crecimiento urbano tiene efectos económicos semejantes a los de un cinturón verde. y que. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . que cuanto más estrechamente rodee la ciudad. Costo diferencial Para Edwards y Coloma (1997). por consiguiente. prolongación de los viajes para ir a trabajar. etcétera. y ii) externalidades. la mayoría de las veces dependen de otras características de la economía.de la oferta de suelo. el concepto de costo diferencial está referido a las disparidades en los importes que se producen entre proyectos habitacionales que internalizan los costos asignados por los estándares mínimos y aquellos que no lo hacen. al parecer. pero estas regulaciones a menudo limitan la cantidad de urbanización en un periodo y no fijan límites geográficos. al empujar una parte del desarrollo urbano a una distancia mayor de la ciudad que la existencia de otro modo. los precios serán menores. Predecir los efectos macroeconómicos resulta más difícil porque. se caracteriza por la incertidumbre y falta de información. más altos serán los precios y cuanto más laxo sea. predecir las consecuencias microeconómicas de un cinturón verde es relativamente fácil: mayores precios de la tierra y de los bienes raíces. ya que los costos diferenciales que se produzcan entre proyectos de distintos barrios dependerán decisivamente del grado de cumplimiento de dichos estándares. Donde se han establecido cinturones verdes. Secretaría Ejecutiva. puesto que los precios a los cuales se venderá el terreno para urbanización van a ser más alto. El mercado. intensificación del uso del suelo. 34 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. siempre traerá consigo precios más altos del suelo. o costos que son absorbidos por terceras partes. Otras formas de controlar el crecimiento han significado el aumento de los precios de casas y propiedades. los constructores tenderán a alzar su precio reservado. la evidencia empírica confirma estas predicciones. no involucradas en la decisión de adquirir una vivienda 37 Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte. internalizados por quién decide la adquisición de una vivienda en dicha localización. por ende. Localización y su incidencia en los costos de producción de viviendas 37 Los costos de construir viviendas en una determinada localización pueden clasificarse en dos grandes tipos: i) costos privados. SECTRA (2000). generan externalidades al resto de la sociedad. Para ello.

quien no asume el costo de viaje para los usuarios y. 2. existe una lógica común: el objetivo de intervenir en los modos de producción de la ciudad real. a los cuales se quiere llegar. resultan deficitarias. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 35 .1. por lo tanto. En consecuencia. En cambio. El marco institucional del Estado y sus restricciones presupuestarias tienden a mantener servicios en áreas en que se reduce la población y a no aumentar adecuadamente la oferta en las zonas de expansión que. Para ello. ya fueron o están siendo aplicados. el usuario de la vivienda decide su adquisición considerando por ejemplo el costo de viaje38. En el caso de la vivienda de libre elección. Los ejemplos difieren también en relación a las posibilidades de aplicación de estos instrumentos urbanísticos innovadores. del modelo económico y de las potencialidades existentes. entre otros. revisiones. pero aún en esta diversidad. resistencias provenientes de los diversos 38 Dependiendo de la localización.2. En el caso de la vivienda básica. ESTADO DEL ARTE a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional 39 Iniciativas y experiencias en América Latina Considerando las modalidades descritas en la sección 2. quien decide la localización es el SERVIU. utilidad pública. de este Capítulo.en una localización determinada. La diversidad de instrumentos revela su origen en los problemas y parámetros locales. Lo que importa es el costo relativo de servicios en localizaciones alternativas y el grado en que las diferencias se cobran a los usuarios (si se internalizan o no los diferenciales de costo por localización). en lugar de la adopción de modelos ideales. produciendo impactos. La radicación de hogares implica contar con una amplia gama de servicios (privados. cuyos contenidos se diferencian dependiendo de la situación local. es necesario incurrir en costos de inversión y operación independientemente de la ubicación. por lo tanto. comunitarios locales) que deben estar localizados cerca de los lugares de residencia. las alternativas de localización de hogares tienen directa incidencia en los costos de transporte. en este caso se trata de una externalidad. el problema es atribuible a inadecuadas condiciones institucionales y de recursos. 39 Ver. otros están en proceso de negociación y otros. el usuario de la vivienda enfrenta mayores o menores costos de viaje. y no a la localización de hogares o actividades. Instrumentos de Gestión y Control de la Urbanización en América Latina. se identifican a continuación algunos casos de aplicación de instrumentos de regulación urbanística en países de la Región. puesto que algunos de ellos no llegaron a ser implementados.

iniciándose además. ii) una Comisión Especial Permanente para promover la coordinación de las propuestas de intervenciones. Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial Adopción de un criterio dinámico de preservación evitando el congelamiento de áreas. permitiendo. financiando para ellos la adquisición de la vivienda o el subsidio del alquiler. Se dotó a la comunidad de tres instrumentos: i) una reglamentación destinada a orientar las nuevas construcciones.actores involucrados. que brindase apoyo a la Comisión para realizar los estudios técnicos y las tareas administrativas propias de la intervención. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . como en el caso de los procesos de gentrificación. El aumento de la cantidad de viviendas es consecuencia del ajuste de la población existente. iii) un grupo técnico de trabajo dentro de la administración municipal. Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo A partir de 1985 se permiten transformaciones en los inmuebles declarados patrimonio histórico. y. se ofrecen posibilidades de servicios sociales y financiamientos para que la población residente permanezca en el área. 1. Se contrapone así a modelos de recalificación de cent ros históricos basados exclusivamente en condicionantes dictados por las leyes de mercado. ninguno de los casos puede ser considerado como cerrado. que implican la valorización de los terrenos y la sustitución de la población por usos más capitalizados o clases sociales más ricas. estudios para implementar el reciclaje de las antiguas residencias. La importancia de esta intervención está en la firme decisión del poder público de conseguir la recalificación del área por medio del repoblamiento y la instalación de servicios e infraestructura necesarios para proteger el uso habitacional. Debido a su corta existencia –los más antiguos no llegan a dos décadas–. MONTEVIDEO. el reciclado y la refuncionalidad. con el objetivo de implementar una política de vivienda tendiente a repoblar el área y a mejorar la calidad de vida de quienes la habitaban. Existen líneas de créditos oficiales enmarcadas dentro de la recalificación de la Ciudad Vieja que contemplan tanto a propietarios como inquilinos en cada una de las vías de intervención. · · · · · 36 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. URUGUAY (1987): RECALIFICACIÓN DE ÁREAS URBANAS DEGRADADAS POR LA EXISTENCIA DE VIVIENDAS POPULARES. Al mismo tiempo. sino abiertos aún a evaluación crítica. En 1987 la Municipalidad y el Banco Hipotecario de Uruguay (entidad encargada de financiar la vivienda) declararon a la Ciudad Vieja «zona de acción urbana prioritaria». en general.

cuya propuesta principal es intentar compensar la dualidad que domina la ciudad: por un lado. particularmente aquellas vinculadas a conventillos. regulando con ello gran parte de la valorización de la tierra urbana. que desenmascaraban el contenido excluyente de la regulación urbanística tradicional y proponía nuevos parámetros de intervención.Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio · · Se crea un grupo de trabajo compuesto por cuatro técnicos municipales y se invita a instituciones públicas y privadas a participar en la formulación de un Plan que regule y reglamente las intervenciones en áreas centrales de la ciudad. por el otro. DE El Plan Director de San Pablo fue un ejemplo fundamental del enfrentamiento provocado por la desigual urbanización brasileña. la ejecución de las obras. un mercado inmobiliario concentrado y supervalorizado en el cuadrante sudoeste de la ciudad. formulando un Plan Director. rescatar las áreas centrales en deterioro y precarias. principalmente destinadas al uso habitacional. La adopción de un coeficiente único de aprovechamiento –que permite edificar en todo el territorio– representa el derecho igualitario de construcción para todos y ayuda a terminar con la inercia de la concentración histórica en el sudoeste. Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial · · En 1989. cuya estrategia fue compensar la segregación residencial existente. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 37 . y rescatar los lineamientos del Plan Director de 1989. un equipo comprometido con las clases populares asume la Intendencia de San Pablo. Prácticamente todas las áreas en que hay mayores posibilidades de edificación se sitúan en el cuadrante sudoeste. Coeficiente único de aprovechamiento: La zonificación define coeficientes de aprovechamiento específicos para cada cuadra de la ciudad –llegando hasta el coeficiente 4 en el caso de San Pablo–. a través del Banco Hipotecario de Uruguay. · · · Se ofrecieron líneas de crédito para financiar. BRASIL (1990): COEFICIENTE ÚNICO Y CAPTURA PLUSVALÍA INMOBILIARIA. Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo SAN PABLO. la precariedad e ilegalidad de las áreas de conventillos de las periferias y villas de emergencia auto–construidas y. Se incorpora al Banco Hipotecario de Uruguay como organismo de otorgamiento de créditos para la vivienda. 2. Financiamiento Los objetivos de la incorporación de nuevos instrumentos de intervención se encaminaron a obtener suelo para emprendimientos sociales. Generado a partir de nuevos paradigmas. incorporando las distorsiones producidas por el mercado con el fin de compensarlas. reforzando la tendencia concentradora.

aumentando la demanda por edificaciones en esas áreas. permitiendo en teoría la utilidad infinita de la superficie construida. o sea. se distinguió entre cantidad de superficie disponible edificable para uso residencial y para uso comercial. BRASIL (1993): ÁREAS ESPECIALES DE INTERÉS SOCIAL · · SOBRE TERRENOS VACÍOS Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial En un municipio con altas densidades y escasez de tierras para habitar. en consideración a los diferentes usos. 3. éste define la forma de la ciudad –el stock de superficie edificable–. la reserva de suelos que la zonificación creaba para el sector industrial a la fecha provocaba una inmensa disfunción en el mercado inmobiliario. El proyecto de ley que reglamentaba el Plan no llegó a ser aprobado por la Cámara. Así. puesto que. y zonas predominantemente comerciales (como el Centro Histórico) poseían superficies residenciales mayores. También. se espera revertir la excesiva valorización de algunas regiones. DIADEMA. La idea tras el suelo creado. se calculó a partir de una evaluación de la infraestructura existente.Captación de plusvalía inmobiliaria: La adopción de un coeficiente único implicó llevar a cabo la implementación del llamado «suelo creado». También. es decir. posible de ser adquirida mediante el pago de la plusvalía. contaban con superficies edificables comerciales en mayor cantidad. permaneciendo la ciudad hasta hoy sin un Plan Director. El límite estaba dado por otro dispositivo. que se calculó para cada subregión de la ciudad. es devolver al poder público parte de los lucros inmobiliarios. que actuaba en conjunto con el código de edificación. no llegó a ser incorporado por sectores organizados de la sociedad civil. La superficie edificable –aún disponible en el mercado–. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . intentando encontrar un · equilibrio entre las dos funciones en todo el territorio: zonas predominantemente residenciales. la cual permitiría mayor o menor incremento del patrimonio ya edificado. siempre y cuando hubiese disponibilidad a pagar la plusvalía. prensa contraria a la administración local. agentes del mercado inmobiliario temerosos por la pérdida de derechos adquiridos–. Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio El Plan Director fue recibido con tensión en diversos ambientes –sectores técnicos apegados al paradigma de la zonificación. Tratándose de un mercado en que existe una fuerte competencia por las mejores ubicaciones. Cantidad de superficie edificable: El Plan eliminó el coeficiente máximo de edificación en cada lote. los lotes mejor servidos · 38 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. a pesar de su baja calidad ambiental. la zona urbana era bastante cara en Diadema. el equivalente a la superficie del terreno. que los inversores obtienen de los emprendimientos. La plusvalía se captaría sobre edificaciones cuya superficie construida superare el coeficiente 1. captar la plusvalía de las actuaciones que utilizaban coeficientes de aprovechamiento superior al básico permitido.

· · Generación de estrategias para desconcentración de la propiedad. las cuales se responsabilizarían por el contrato de adquisición de los terrenos a ser ocupadas. Se regularizaron áreas de ocupación irregular y se generaron estrategias de intervención. su Secretario Ejecutivo. Además. a partir de un encuentro centrado en el tema de la vivienda. encontrándose en los años 80. un representante de la Cámara de los Alcaldes. inclusive en la Cámara Municipal. elegidos en forma directa. lo cual provocaba una disfunción del mercado inmobiliario en terrenos de alto costo y bien servidos. uno de la Secretaría de Finanzas y cinco de las organizaciones populares. Entendían que esto desvalorizaba su propiedad y argumentaban que el municipio perdía posibilidades de generación de empleo. habida consideración de las altas densidades y la escasez de suelo. La implementación no fue pacífica. El Consejo nace bajo el compromiso de implementar las decisiones acordadas durante el encuentro. por villas miserias a ser reorganizadas. presidido por el Secretario Municipal de la Vivienda. era integrado por La Municipalidad definió. Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio · · Consejo de la Vivienda: Surgido en 1993. Cada representante tenía un mandato de 2 años. para definir la política a implementar en los siguientes cuatro años. era el órgano más importante para definir dónde asignar los recursos para viviendas de interés social. áreas ocupadas. un representante del área de vivienda de la Municipalidad. donde algunos alcaldes los DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 39 . En las AEIS sólo se permitiría la localización de viviendas para la población de menores ingresos (familias con ingresos de hasta 10 salarios mínimos). ampliando así la oferta de tierras para esa sector socioeconómico. era el Director Municipal de la Vivienda. · A pesar de la resistencia de los propietarios. debían estar organizadas en asociaciones legalmente constituidas. Además. El Consejo tenía funciones deliberativas. no poseer ningún inmueble y residir en el Municipio. destinadas a nuevos núcleos habitacionales populares y. ediles y movimientos populares. juntamente con los movimientos populares. la administración municipal estableció dos tipos de AEIS: áreas vacías. en gran parte ociosos o subutilizados.desde el punto de vista de la infraestructura eran destinados al uso industrial. porque los propietarios de la tierra se resistieron al hecho de que su propiedad fuera declarada de uso limitado a viviendas de interés social. a medida que reducía las posibilidades de instalación de la industria. Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo Áreas de Especial Interés Social (AEIS): Después de un proceso de negociación entre técnicos. Las familias deberían tener ingresos de hasta 10 salarios mínimos. criterios de elegibilidad para el acceso a las AEIS. cuyo uso se destinaba principalmente a actividad industrial.

éste último asentado en dos cuestiones básicas: mecanismos de información pública y canales de · · 40 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. Se discutía la política municipal de vivienda sobre la base de cómo acompañar la aplicación efectiva del presupuesto. para sectores de escaso poder adquisitivo. que anteriormente sólo tenían acceso al mercado informal. implementar los programas y generar procesos de participación. Es importante destacar. un nuevo mercado para vivienda –dentro de la legalidad–. Uno de los mayores desafíos fue la capacitación de los propios consejeros. que los movimientos comprendieron el contenido del instrumento y lucharon por su reglamentación –no simplemente por la obtención de la vivienda propia–. Se creó así. ARGENTINA (1995): UN CASO DE CONJUNCIÓN DE POLÍTICAS DE GOBIERNO E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN. Esta etapa se implementó mediante la firma de un Convenio de Cooperación Técnica entre la Municipalidad y la Universidad Nacional de Rosario. Fue necesario definir el soporte físico de la descentralización. efectuar la firma de convenios. el instrumento fue aprobado en 1993. Financiamiento Con la instrumentación de las AEIS se logró duplicar la superficie de suelo disponible en el Municipio. que no necesariamente comprendían los procesos en su totalidad.apoyaban. que permitió beneficios a largo plazo para toda la población de bajos ingresos. La mayor disponibilidad de terrenos y la disminución de los precios permitió el asentamiento de grandes partes de la población de la ciudad. se procedió a la delimitación de distritos y a la elaboración de un diagnóstico que diera cuenta de la situación de la ciudad y de sus potencialidades. La aprobación sólo fue posible porque hubo gran presión de los movimientos populares sobre la Cámara. que atiende las reivindicaciones específicas mediante apoyo político a alcaldes distintos. redefinición de las políticas urbanas al 2001 y definición de un nuevo modelo de gestión. Como consecuencia. En la fase de implementación se amplió el alcance del proceso de reforma sobre la base de una transformación más estructural. el precio de la tierra disminuyó y mejoraron las posibilidades de compra. · Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial Descentralización municipal: En 1996 comenzó a implementarse un proceso de descentralización municipal con la creación del Programa de Descentralización y Modernización Municipal. puesto que la sociedad civil estaba representada por líderes populares. escapando al tradicional clientelismo. El proyecto de descentralización se organizó abarcando cuatro grandes aspectos: reorganización administrativa. para actuar como interlocutores de la política. ROSARIO. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . 4. El establecimiento de índices de menos exigencias permitió la reurbanización de la mayoría de las villas. Se trata de un increíble salto cualitativo. reorganización funcional u operativa. para el sector socioeconómico de ingresos de hasta 10 salarios mínimos.

considerando aportar soluciones a cinco cuestiones básicas: el nuevo soporte económico. · · · Formular instrumentos de regulación y gestión en función de la situación local. En 1996 se constituyó una Junta Promotora. etcétera). Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo · Estimular la producción de viviendas de interés social en la ciudad y de regularización de situaciones irregulares de tenencia. técnicos municipales y expertos de algunas instituciones representativas de la ciudad. La Junta Promotora. Planificación estratégica: Planteaba asumir a principios del año 2000 una conjunción de esfuerzos entre el ámbito público y el privado para el desarrollo urbano. la equidad e integración social y la gobernabilidad del territorio. la Oficina de Coordinación. privados o mixtos). Se dio comienzo a los estudios preliminares para impulsar el Plan Estratégico Rosario (PER). a la vez que desarrolla · instrumentos de escala intermedia (Planes de Distrito y Planes Especiales) y normativas particulares como la Ordenanza de Urbanización y Subdivisión del Suelo (1997) que introduce cuatro programas de urbanización diferenciados: Programa de Urbanización Básica. Programa de Urbanización Integral (orientado a la resolución de Conjuntos Habitacionales. para incorporar a la población en los procesos de evaluación. quien se encargó de convocar para la formulación de un Plan Estratégico. económico y social de la ciudad.participación ciudadana. el Consejo General. el modelo económico y el análisis de las potencialidades existentes. las infraestructuras de servicios. especialistas universitarios. concluyendo en la elaboración de un diagnóstico con el aporte y participación de numerosas instituciones y vecinos. Programa de Urbanización de Interés Social (para operaciones declaradas de interés social. tomando como base experiencias exitosas de otras ciudades y convocando a investigadores. la calidad de vida creciente. Recuperar áreas de vivienda en condiciones precarias orientada a la radicación y permanencia de población residente. a concretar por parte de organismos públicos y/o entidades intermedias) y Programas por Convenio Urbanístico en suelo urbanizable (a implementar por parte de organismos públicos. Incrementar la producción habitacional mediante el incremento de oferta de áreas urbanizadas. Planificación urbana: El Nuevo Plan Director organiza y articula los programas y proyectos estratégicos de la ciudad y su región metropolitana. · DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 41 . control y toma de decisión. mediante la creación de zonas especiales de interés social. Comisiones Temáticas y un Consejo Técnico Consultivo constituyeron el esquema organizativo para la implementación del PER. Parques Industriales o Recreativos.

Compartido entre el Municipio y el BID. por medio de una resolución de enero de 2002. no restringiéndose a la autorización o impedimento en el uso del suelo. de una Unidad de Actuación Urbanística. de un área urbana declarada de ejecución prioritaria o hayan sido considerados como estructurantes o estratégicos en el Plan de Ordenamiento Territorial respectivo. los inversores inmobiliarios y los Municipios. ii) en la ejecución del proyecto se utilice el reajuste de suelo. que permita articular los programas sectoriales en base a un acuerdo entre los diferentes actores privados y entre estos y el poder público. El Ministerio de Desarrollo Económico. Financiamiento a largo plazo que define los derechos y los deberes urbanísticos. superando el paradigma anterior que se limitaba a colocar parámetros técnicos para la realización de edificaciones. así también.Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio Municipalidad de Rosario y Universidad Nacional de Rosario. ii) regular las intervenciones urbanas de los agentes. iv) asegurar la legitimidad de las decisiones del planeamiento. Adicionalmente estableció que: i) los proyectos sean parte de un Plan Parcial. un nuevo sistema de ordenamiento urbano en el marco de una política urbana. Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial Se crea. la que asume integralmente la dimensión de la ciudad como escenario de disputas. v) definir una estrategia territorial. estableció criterios de distribución correspondientes al 30% de los recursos del Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social para zonas urbanas. como fundamento de la construcción de la ciudad. Esta concepción se basa en las siguientes premisas: i) fortalecer la intervención urbana pública. en 1995. planificando el uso y el aprovechamiento de la tierra. COLOMBIA (1995): CAPTURA DE PLUSVALÍAS INMOBILIARIAS. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . · · 5. resultado de un pacto · · 42 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. iii) asegurar la división de obligaciones y beneficios entre los propietarios de los predios. la participación del poder público en las plusvalías como forma concreta de financiar el desarrollo urbano. la integración inmobiliaria o la cooperación entre participantes. y. que inciden en los procesos de urbanización a través de un Plan de Ordenamiento. a través de su difusión pública y de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones. de lucros y de negociaciones en torno a la tierra.

equipamientos. renovación y de reutilización de estructuras urbanas. no podrá ser considerado para la distribución de estos recursos. identificar y programar las acciones municipales. Si el proyecto no cumple con –por lo menos– una de las condiciones anteriores. vi) el proyecto corresponda a la reubicación de vivienda localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable. En los Planes Parciales. aprovechamiento. la enajenación forzosa o el predio haya sido declarado de desarrollo prioritario. sistemas de gestión. usos. regular las inversiones privadas. la expropiación por vía administrativa. se promulga la Ley 388 que regula la participación en la plusvalía40 . orientar la inversión pública y DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 43 . Se prevén instrumentos de captación de plusvalía. la expropiación judicial. establecer el marco regulatorio y de gestión para las acciones privadas relacionadas con la realización de la urbanización y de la edificación en coherencia con las políticas de desarrollo urbano y. iv) el proyecto se realice como efecto de la utilización de derechos de construcción y desarrollo sobre inmuebles. y. Tiene como objetivos implementar la política municipal sobre uso del territorio en un plazo determinado y junto con los medios para obtener los suelos necesarios. el Municipio haya utilizado el derecho de preferencia. mecanismos para priorizar la edificación de determinadas áreas. viii) el proyecto forme parte del Plan de Desarrollo del Municipio. · Plan de Ordenamiento Urbano: es el instrumento principal para organizar el suelo. Dicha Ley plantea básicamente lo siguiente: i) las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando 40 Ley 388 de 197. · · En julio de 1997. que tienen efecto sobre la estructura urbana y el territorio. El Congreso de Colombia. Plan Básico o en el Esquema de Ordenamiento Territorial.iii) en la adquisición de la tierra. se definirá la infraestructura. Planes Complementarios: están concebidos como instrumentos que desarrollan y complementan las definiciones del Plan de Ordenamiento en unidades de actuación delimitadas. definir áreas que necesiten de planes complementarios de desarrollo. El Municipio o Distrito certificará la situación del proyecto. vii) el proyecto utilice cualquiera de los instrumentos definidos en el Plan de Ordenamiento. en procesos de densificación. banco de tierras y mecanismos y formas de participación popular. de acuerdo con lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial respectivo o en el Plan de Desarrollo. criterios para la repartición de beneficios y la participación en las plusvalías generadas por la inversión pública y privada. v) en el proyecto se apliquen recursos provenientes de la participación en la plusvalía urbana.

con características geoeconómicas homogéneas. los instrumentos se abocan a: i) Incorporar la participación pública en las plusvalías. las cuales serán tenidas en cuenta. para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo. a incrementar el aprovechamiento del suelo. iii) Generar nuevos instrumentos considerando la obsolescencia de los vigentes a la luz de la crítica y compleja situación del país. ii) autoriza. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. o bien. de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. permitiendo una mayor área edificada. en general. ii) Definir unidades de actuación delimitadas. el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: · Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias. v) Articular programas sectoriales a la par con la constitución de bases de negociación con privados. y.su aprovechamiento. antes de la 44 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. La Ley 388 establece instrumentos como los siguientes: i) La incorporación de suelo rural como suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. iii) en el mismo Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen. específicamente. Cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana. por medio de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano. ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable. así como al mejoramiento del espacio público y. Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo · En síntesis. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común. generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. iv) Fortalecer la intervención pública más allá de los impedimentos en el acceso a la tierra. se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en sus artículos. sea en conjunto o cada una por separado. las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios. Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general. cuando fuere el caso.

con características geoeconómicas homogéneas. será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía. El mayor valor generado por metro cuadrado. se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas. Cuando se autorice el cambio de uso a uno más rentable. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 45 . que define la nueva clasificación del suelo correspondiente. El efecto total de la plusvalía. para cada predio individual. Esta determinación se hará una vez expedido el acto administrativo. se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística. uso. con Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias. como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de zonificación. como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de uso y localización. El mayor valor generado por metro cuadrado. que se utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía en cada una de las zonas o subzonas consideradas. bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción. o ambos a la vez. El efecto total de la plusvalía. para cada predio individual. iii) La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de calificación de parte del suelo rural como suburbano. Una vez aprobado el plan parcial o las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias. mediante las cuales se asignan usos. ii) El establecimiento o modificación del régimen o zonificación del uso del suelo. será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía. el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: características geoeconómicas homogéneas. intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía.acción urbanística generadora de la plusvalía. intensidades y zonificación. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo. el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias. Se determinará el nuevo precio comercial. se estimará como la diferencia entre el nuevo precio dé referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística.

Por otra parte. mejoras en la vivienda y en la infraestructura (pavimento. exonerar a inmuebles destinados a la construcción de viviendas sociales siempre que sus propietarios se comprometan a traspasar ese beneficio a los adquirentes de viviendas sociales. otorgando la tenencia de la tierra y. y recibir terrenos en pago de la plusvalía. 6. conformar espacios de uso público y establecer los requerimientos de infraestructura vial. pues pagan 50% del predio con un préstamo blando y el resto en 10 años. Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio En el marco de estas políticas. Estas acciones tienden a lograr una mejora en la calidad de vida y el entorno. una mayor densificación. Esos planes también debían definir los programas para proveer servicios públicos básicos. en la enajenación de tierras. será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la participación en la plusvalía. El monto total del mayor valor. que se estimará como objeto del efecto plusvalía será. en los lugares donde se contemplaba la localización de poblaciones de viviendas sociales. URUGUAY (1995): PROVISIÓN DE TIERRA PARA / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE MONTEVIDEO 2000. · · · 46 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. y la ejecución de obras de infraestructura. Los impactos resultantes fueron una mejora sensible en la calidad de vida de los asentamientos.El número total de metros cuadrados. a la vez. para el caso de cada predio individual. para elaborar planes de ordenamiento territorial que reservaran suelo para la construcción de esas viviendas. a grupos cooperativistas para construir viviendas con financiación estatal. se genera una solución para las Cooperativas. MONTEVIDEO. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización. igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Estas normas reglamentaron la participación de los municipios y distritos en la plusvalía proveniente de la incorporación de suelos al perímetro urbano. que intentan desalentar el proceso de ocupaciones ilegales de tierras públicas y privadas. VIVIENDA EN LOS SECTORES MÁS CARENCIADOS · Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial La experiencia se basa en la regularización de asentamientos precarios en terrenos municipales. Financiamiento Los consejos municipales y distritales pueden establecer tasas de participación del 30% a 50% en la plusvalía. también establecieron normas dirigidas a un reparto equitativo de sus cargas y beneficios. y el efecto plusvalía por metro cuadrado. será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia. los municipios fueron exhortados en 1997. como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora. el cambio de uso del suelo. Por potencial adicional de edificación. luz y agua). Los planes de ordenamiento territorial de 1997–98.

de los · Compras de Tierras: Se generan compras de tierras a través de licitaciones y/o expropiaciones. para el año 2000. a los efectos de estimular la recuperación del stock edificado e incrementar a la vez el número de unidades de vivienda. Áreas de Promoción: A la luz del Plan 2000. Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio · · Se contrató a equipos multidisciplinarios para la regularización de asentamientos. y se orienta a la compra de tierras. la creación de mecanismos de recuperación de plusvalías derivadas de obras o decisiones públicas. Préstamo y Fondos Sociales. También establece la coordinación y vinculación con el Ministerio de Vivienda.· El Plan Territorial de Montevideo establece. por parte del Estado. como el Banco Hipotecario del Uruguay. incrementen la producción de viviendas y las hagan accesibles a la población. entre otros resultados. que se espera permita incrementar la oferta de viviendas en sectores específicos de dicho Plan. la necesidad de coordinación con el Plan Nacional de Recuperación Urbana (Plan Fénix). permitirán una actuación concertada del Municipio y los privados para la realización de operaciones urbanísticas que. de Gestión y Seguimiento –entre ellas. contemplados en la Memoria Normativa. por otra. Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y sus planes y programas. se apunta a la puesta en marcha de los nuevos instrumentos de · DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 47 . la creación de incentivos a la inversión privada en desarrollo urbano y. para localización de viviendas destinadas a diferentes grupos y sectores sociales. En síntesis: las previsiones del Plan apuntan a atender el conjunto de objetivos explicitados mediante actuaciones que resultarán en un incremento de la oferta de suelo edificable y accesible con fines residenciales. como el de La Aguada. concluyendo con la delimitación física del solar y una adjudicación en tenencia por 20 años renovables y hereditarios. Esto último se refiere al cobro. Financiamiento · El financiamiento es de cargo del presupuesto municipal (Intendencia de Montevideo). El caso de Chile En organismos académicos y técnicos. la discusión de políticas para el financiamiento urbano se plantea alrededor de dos líneas complementarias: por una parte. así como la continuidad de los acuerdos con otras reparticiones públicas. las denominadas Áreas de Promoción– que. que luego se enajenan a Cooperativas de Ayuda Mutua de Ahorro. Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo gestión y figuras urbanísticas. pago de equipo técnico y compra de materiales para realojos.

luego que ésta fuera incorporada al Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS)44 . áreas verdes o comerciales. Los gestores son cinco grupos empresariales chilenos con reconocida experiencia en el rubro inmobiliario y. por medio de las cuales. mientras que las contribuciones son permanentes y de cobertura generalizada del territorio. parques. generando recursos extrapresupuestarios42 . deberán considerar el pago de un monto por cada vivienda (concepto de mitigación de impacto vial). Manquehue. estas son las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC)43. este segundo tipo de instrumentos se aplica localizadamente. en la hasta entonces área rural de la Provincia de Chacabuco. jardines. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . Chamisero y Ciudad Chicureo. 44 Diario Estrategia. muchas veces. 41 Las exacciones apuntan a la obligatoriedad. particularmente en la Región Metropolitana. Se trata de los grupos Ecsa. 42 Arriagada y Simioni (2000). la norma exige al inversionista privado reservar un 5% de la superficie por desarrollar para destinarla a viviendas sociales. Algunos instrumentos novedosos de planificación incorporados a la normativa en el país. los primeros tres de un total de 10 iniciativas privadas. se puede recuperar una importante proporción de las plusvalías generadas por la sociedad y mejorar su aporte a la equidad. Este monto será variable dependiendo del valor de la vivienda. exacciones41 ). por parte del constructor. de transporte y de infraestructura en general. Hispano Chilena y Sipsa. según lo establezcan los estándares institucionales. contribuciones por mejoras. de financiar las obras de urbanización. se pueden identificar dos líneas: i) la modernización de los instrumentos tradicionales de política tributaria inmobiliaria.. que se acogieron a la normativa dictada en 1997 para desarrollar verdaderas ciudadelas. ya sea en zonas determinadas o frente a ciertos eventos (como pueden ser cambios de normas).incrementos en el valor de la tierra originados por obras o instrumentos de zonificación. 1997). concebida como la extensión natural de crecimiento del sector oriente de la capital. es un nuevo mecanismo establecido por el MINVU que plantea que los privados que quieran construir viviendas en estas áreas deben considerar zonas para equipamiento escolar. de manera de corregir las externalidades (Coloma y Edwards. etc. quienes apostaron agresivamente por el potencial habitacional y económico de esta zona. ii) la creación de nuevos instrumentos (por ejemplo. 48 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. En los alrededores de Santiago. Por lo general. verdaderos pioneros en el desarrollo habitacional de Santiago. 43 Las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC). A este propósito. médico. Entre las ZODUC se encuentran los megaproyectos inmobiliarios: Pan de Azúcar. el que se destinará a la ejecución de obras viales. que pueden complementar los instrumentos tradicionales de financiamiento de programas urbanos. que se sustenta en el concepto de que la mayor parte del valor del suelo es resultado del esfuerzo de la sociedad por mejorar el entorno. Harseim.

CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DE SANTIAGO. fortaleciendo los mecanismos de movilidad habitacional e incorporando a los programas habitacionales los costos ambientales creados por la segregación espacial de los proyectos de vivienda pública. 45 Intendencia Municipal de Montevideo (1997).900 millones y. promover la generación de proyectos inmobiliarios habitacionales dentro de la comuna de Santiago y. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 49 . el número proyectado de habitantes será más de dos veces superior a la actual población que tienen hoy las ciudades de Osorno y Valdivia. SANTIAGO (1992 – 2002): R EPOBLAMIENTO Y GESTIÓN MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO. plantea reducir los niveles de segregación socio espacial en las ciudades. cobrados como sobretasa de las contribuciones de los bienes raíces con el propósito de aportar al financiamiento de obras de adelanto local. quienes desarrollarán los conjuntos habitacionales con viviendas desde UF 1.000. Por su parte. Carrasco (1998).500 hasta más de UF 6. que en la década del 40. Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial · El objetivo general del Programa fue fortalecer la función residencial de la comuna de Santiago. Gross (1998). en Chile. Las inversiones totales. En el proceso de estas discusiones no es adecuado olvidar. en general. a través de la generación de proyectos habitacionales y rehabilitación de viviendas. entre otros. Como objetivos específicos se planteó revertir la tendencia al despoblamiento del casco antiguo de la ciudad de Santiago. superarán los US $ 2. estimadas para materializar los proyectos. 45 TERRITORIAL DE VIVIENDA EN ÁREAS CENTRALES. la Reforma Urbana.En conjunto. generar una zona urbana que sólo en la comuna de Colina tendrá un poblamiento superior a las 300 mil personas. Coloma y Edwards (1997). abordan el concepto de exacciones como mecanismo para internalizar los costos diferenciales de localización. estos tres proyectos –más aquellos que están en proceso de aprobación– permitirán en un plazo estimado de 20 a 25 años.IULA (1998). el gobierno central y entidades financieras. Experiencias recientes en Chile 1. al analizar desde una perspectiva de eficiencia económica el proceso de decisiones públicas en materia de localización de las viviendas básicas en Chile. Unión Internacional de Municipios y Gobiernos Locales . hubo una experiencia de impuestos para recuperación de plusvalías. en una actuación conjunta entre el sector inmobiliario. Según estos cálculos. Estas iniciativas se ejecutarán conjuntamente con los otros conjuntos que lleven a cabo los mismos inversionistas iniciales. la estructura de financiamiento se basará en ventas de grandes paños de terrenos a otros operadores inmobiliarios. promover y apoyar la rehabilitación de viviendas antiguas.

Generándose. Para la construcción de viviendas.000 residentes. Financiamiento El financiamiento para la ejecución y operación fue por medio del presupuesto municipal (personal e infraestructura). para la implementación de procesos de mejoramiento y rehabilitación habitacional. debido a razones culturales y de mercado. ii) Asesoría técnica y apoyo financiero a propietarios de viviendas antiguas y deterioradas. equivalentes a 250 proyectos habitacionales. el casco antiguo de la ciudad ha sufrido un largo proceso de deterioro y despoblamiento. iii) Apoyo y fortalecimiento organizacional en torno a la administración del desarrollo físico y social de las Unidades Residenciales de Gestión. por el · cual se capta y deriva demanda habitacional a proyectos inmobiliarios. Por otra parte. y subvenciones municipales. Corporación para el Desarrollo de Santiago y Empresas Inmobiliarias. con ahorro propio de la comunidad. las entidades financieras otorgaron créditos hipotecarios a postulantes con ahorro previo. en la comuna de Santiago existían 100 hectáreas de sitios eriazos y bodegaje junto con más de 30. para grupos familiares residentes y usuarios de estratos medios y bajos (empleados. se construyeron un total de 29. u n fo r t a l e c i m i e n t o o r ganizacional para la gestión territorial a residentes de cités.070 viviendas. involucrando a más de 500 propietarios (507 viviendas) de ingresos medios y bajos (mujeres jefas de hogar y jubilados principalmente). Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo El programa se materializa a través de tres canales de gestión: i) Enlace de la demanda con la oferta habitacional: convenios con el sector inmobiliario. Para el mejoramiento de viviendas se otorgaron créditos blandos a través de entidades financieras. · · · · 50 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. pasajes. gobierno central (subsidio habitacional de renovación urbana) y recursos privados de sector inmobiliario. se realizó un proceso de rehabilitación habitacional en cités. generados por empresas o cooperativas habitacionales. que se constituyeron en torno a organizaciones territoriales. Entre los años 1992 y 2002. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N .000 viviendas deterioradas. Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio Municipalidad de Santiago. profesionales y jóvenes).La justificación de la política encuentra su base en el hecho. c o m p l e m e n t a r i a m e n t e . condominios y conjuntos habitacionales que involucró a más de 80. que desde 1950. Hacia 1990.

Prat y el río Bío-Bío. El nuevo barrio habitacional se proyectó en tres etapas. manteniendo el trazado a nivel. C ONCEPCIÓN . Una segunda etapa. juegos infantiles y plazas. uno de los pilares del programa Ribera Norte. localizado frente al río. maestranzas y patio de maniobras.6 hectáreas situado junto a la futura calle Pascual Binimelis. distribuidos en dos conjuntos: el primero de ellos. contempla sectores destinados a equipamiento de tipo comunitario. de 1. y entre el cerro Chepe y el Puente Viejo sobre el mismo río. A la fecha se han entregado 976 viviendas. La piedra angular para materializar dicho proyecto era la barrera artificial que imponía el emplazamiento de la línea férrea y el sector denominado Pera Ferroviaria: 14 hectáreas de rieles. elevarla o mantenerla a nivel modificando su ubicación. que a través de los años fueron rellenando y ganándole metros al río.2. en que se construyen conjuntos de viviendas –casas y edificios de hasta cinco pisos– para la radicación definitiva de alrededor de 1. Se trata de 1. P LAN DE O RDENAMIENTO B ÍO B ÍO. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 51 . El nuevo barrio habitacional. recoge el anhelo de la comunidad penquista de integrar el río a la ciudad. que en la realidad era un verdadero cementerio de vagones de pasajeros y carros de carga en desuso. junto a un extenso sector de instalaciones ferroviarias. se crearon varios paños denominados piezas urbanas. · · El programa de recuperación urbana de la Ribera Norte del río Bío Bío.600 familias de la Costanera que habitaban en terrenos fiscales. desplazándola de su original emplazamiento en 120 metros hacia el río. se realizaron los estudios de factibilidad técnica y económica para determinar cuál sería la solución más viable: hundir la línea férrea. ampliando su conurbación hacia todo el sector comprendido entre Av. la primera. además de definir estas piezas. Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo Proyecto de Vivienda de Radicación: Esta es una de las piezas urbanas definidas. cercana a la ciudad consolidada. que abarcará cerca de 15 hectáreas. DE LA R IBERA N ORTE DEL RÍO Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial Con esta alternativa. desarrollando un Plan Seccional que. Calidad e Innovación en la Vivienda: El proyecto de vivienda social de radicación. en un paño de alrededor de 12 hectáreas y. Con dicho estudio terminado se optó por la última alternativa. un segundo conjunto. · · · Para resolver la encrucijada del destino de las líneas férreas. todo lo cual favorecerá la plena integración de esas familias a la ciudad de Concepción y valorizará el barrio Pedro del Río Zañartu.600 familias. se enmarca en las políticas públicas vigentes. norma las futuras construcciones emplazadas en el sector. contempla la construcción de 740 viviendas a la orilla del río.600 casas y departamentos. terrenos donde se ubicaban principalmente asentamientos precarios e irregulares con más de 1.

la I. de la Dirección de Proyectos Urbanos (DPU) del MINVU. quedando en condiciones apropiadas para iniciar las construcciones. Municipalidad de Concepción y la Intendencia Regional del Bío-Bío. necesariamente. se conformó un Directorio Urbano encabezado por el Intendente Regional y en el que participan. una tercera etapa de viviendas en la Costanera Interior. las del borde del río y del sector de la ex subestación eléctrica ya están habitadas. De éstas. cercana al centro de la ciudad y contigua a un sector destinado a desarrollo inmobiliario. denominado de compactación dinámica que consiste en dejar caer repetidamente una gran bola de acero desde la altura. para consolidad y densificar el terreno rellenado con arena. generando pequeños sismos.500 familias beneficiarias. la participación de varias reparticiones públicas y gremiales. para discutir los lineamientos y estrategias a seguir para lograr los objetivos planteados. solicitando a la vez la colaboración de todos los Ministerios y reparticiones involucradas. Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio Participación Ciudadana y Rol Social: La importancia y magnitud de este proyecto involucró. A través de este Directorio. Transporte y Telecomunicaciones. además: la Municipalidad de Concepción. quien nominó al Intendente como responsable de la materialización del proyecto. tales como la Empresa de Servicios Sanitarios del Bío-Bío. además. que sesiona en forma periódica. las Universidades locales (principalmente la Facultad de Arquitectura de la Universidad del Bío Bío) y todas las juntas de vecinos del sector involucrado. identificando una serie de tareas y designando al MINVU como responsable técnico de esta · · · · · 52 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. la Cámara Chilena de la Construcción. Desde el inicio ha contado con el apoyo del Presidente de la República. asumiendo como Secretario Ejecutivo de este Directorio. el Coordinador del Programa Ribera Norte. con la participación del Ministerio de Obras Públicas. el Colegio de Arquitectos. Para esto. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . Por tal motivo. Hay que hacer notar que el proyecto Ribera Norte nunca fue presentado como un programa común y corriente de viviendas básicas. se hizo partícipe a otras reparticiones publicas y privadas. Coordinación Pública y Público–Privada: El proyecto es coordinado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y Bienes Nacionales. Vivienda Urbanismo y Bienes Nacionales llegaron a un acuerdo con la primera autoridad regional para desarrollar en conjunto un plan de gestión urbana integral. este año comenzaron las obras de rellenos para la construcción de las últimas viviendas en Costanera Interior. Para iniciar la edificación del nuevo barrio se implementó un innovador sistema de mejora de terrenos. ya que por situarse en un área de renovación urbana. representando a las 1. los estándares de diseño y construcción fueron mejorados. el MINVU y el Ministerio de Obras Públicas (MOP). los Ministros de Obras Públicas.considera 236 unidades en el sector de la ex subestación eléctrica (calle Garretón) y.

éste. hoy la DPU del citado Ministerio tiene a su cargo esta gestión. institucionales. que permiten generar una ocupación del borde costero con usos recreativo–turístico de baja utilización del terreno. focalizadas principalmente en comercio. Marco de política y regulaciones e instrumentos de planificación territorial · · · El proyecto de desarrollo urbano de La Chimba. con una línea o franja de alta densidad de carácter mixto junto a la costanera. en ellos se desarrollarán diversos tipos de proyectos. de ellas 205 hectáreas son de propiedad fiscal. se establecen normas relativas al suelo. para permitir una buena accesibilidad y visibilidad. en un terreno de 1. 3. LA CHIMBA. Financiamiento · · Gestión Inmobiliaria: El proyecto Ribera Norte ha destinado 22 hectáreas de terreno para desarrollo inmobiliario privado. con el fin de permear el paisaje costero al interior de las áreas residenciales propuestas. ha estado comprando terrenos. ÁREA DE EXTENSIÓN URBANA NORTE DE ANTOFAGASTA. tanto en la denominada pieza de ensanche como en los terrenos vecinos al Parque Central. Las viviendas de nivel medio alto y alto tendrán cabida en el sector de tejido intermedio. con cerca de 700 mil habitantes. en el terreno colindante al futuro Barrio Cívico. al Parque y al río Bío Bío. con poca ocupación de suelo y alta constructibilidad. Allí encontrarán cabida edificios de oficinas. Detrás de esta franja se distribuyen en tres zonas las áreas residenciales. se desarrolla la primera intervención del sector privado. donde se emplazará. así mismo. Oportunidades de Inversión para el Sector Privado: este proyecto proveerá gran cantidad de terrenos únicos en la ciudad. Se destacan.iniciativa. algunos sectores para el desarrollo de proyectos de equipamiento y para construcciones hoteleras de gran categoría. le interesa al sector privado. En la actualidad. En este Plan Seccional. se podrían llevar a cabo inversiones privadas del orden de los US $ 370 millones. el edificio para una cadena nacional de supermercados. se debieran consolidar alrededor de 600 mil m² construidos. constituye la expansión norte de la ciudad de Antofagasta. considerando el inicio de las ventas en el año 2000. hotelería y vivienda de estándar medio alto y alto. universidades privadas e institutos técnicos. como también en el área que se desarrollará con frente a la avenida Costanera. desde el año 2000. En definitiva. cuenta con una superficie planificada total de 417 hectáreas. de manera que en un período de una década. Todo esto permitirá autofinanciar el proyecto y abrirá nuevas áreas de oportunidades en la ciudad. con DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 53 . las licitaciones del suelo donde se llevarán cabo estas actividades se concentrarán en los años 2000 a 2003. El tamaño del mercado objetivo lo constituye la intercomuna de Concepción.3 hectáreas. Esta superficie cercana al centro de la ciudad y con excelentes condiciones en cuanto a accesibilidad y entorno.

caracteres sociales distintos, pero integrados a través de la vialidad y el espacio público complementario. En el sentido transversal a la línea de costa, se propone un subcentro de equipamiento y servicios a escala comunal que permite satisfacer la demanda de todo el sector norte de la ciudad. Actuación específica en materia de vivienda y gestión de suelo Calidad e Innovación de la Vivienda: La Chimba pretende impulsar un mejoramiento sustancial en la calidad de la vivienda, tanto de la nueva oferta del sector privado, como en los proyectos a ejecutar en terrenos destinados a los programas SERVIU. En el primer caso, se pretende mejorar la oferta privada en términos de superficie construida, al considerar un precio competitivo del terreno en comparación con la oferta privada del sector, generando así una competencia entre los agentes inmobiliarios que se reflejará en la calidad de la vivienda ofertada, al traspasar al producto los reducidos costos de terreno. En el segundo término, complementariamente al mejoramiento de los estándares de superficie y terminaciones que como tarea global se ha impuesto el MINVU, la calidad de la urbanización y de los espacios públicos que se ejecutarán (cableados subterráneos, parques, etc.) permiten garantizar un mejor estándar en el emplazamiento para las viviendas de carácter social. Gestión Inmobiliaria: En la primera etapa, que comprende 208 hectáreas de suelo público y privado, el MINVU,

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a través del SERVIU II Región, ha destinado fondos que permitieron financiar cinco diseños de urbanización, los que contemplaron el replanteo topográfico del área, diseño de ingeniería de pavimentación vial, con la infraestructura sanitaria y de alcantarillado asociada y el paisajismo correspondiente a las características de los perfiles viales propuestos por el Plan Seccional. Se considera una primera etapa de urbanización de suelos fiscales, que abarcan 96 hectáreas, en terrenos al sur de la Diagonal Costanera, que en la actualidad es el único sector con factibilidad de servicios sanitarios. En esta área, se ejecutaría a partir de septiembre del 2001 la urbanización de 2 avenidas y 6 calles (9.500 metros), éstas se concluirían el primer trimestre del 2002. Dicha urbanización se costearía con la venta en licitación pública de 19 hectáreas a inmobiliarias privadas y a entidades aglutinadoras de demanda habitacional durante el segundo semestre del 2001. Esta urbanización generará paños macro urbanizados para mantener así una oferta constante en el tiempo de terrenos, evitando de esta manera especulaciones inmobiliarias producto de la escasez de suelo disponible en la ciudad. Actores del proceso de gestión habitacional en el territorio Participación Ciudadana y Rol Social: Desde el punto de vista de la participación ciudadana, las instancias propias de la elaboración de un instrumento de planificación territorial, en sus etapas de discusión de alternativas, permisos ambientales, exposición al público y aprobaciones

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54

GESTIÓN

DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL.

ELEMENTOS

PA R A U N A D I S C U S I Ó N

en el Concejo Municipal y Consejo Regional permiten, concluir que esta etapa se ha cumplido cabalmente para este proyecto. Por último, la difusión y cobertura masiva en los medios de prensa que ha tenido el proyecto, así como la posibilidad de exponerlo en seminarios y congresos, ha hecho que el trabajo final de diseño urbanístico y la metodología de gestión cuenten con un consenso que augura resultados positivos en la enajenación de terrenos. Coordinación Pública y Público–Privada: La importancia de generar un crecimiento ordenado de la ciudad gatilla el desarrollo de un Plan Seccional ejecutado por un equipo conformado por profesionales arquitectos de la DPU del MINVU, SEREMI de Bienes Nacionales e I. Municipalidad de Antofagasta durante el año 1998, el cual fue aprobado legalmente por resolución emitida y posterior publicación en diario oficial en septiembre del 2000. Este proyecto es una muestra de la acción del Ministerio de Bienes Nacionales, en este caso asociado con el MINVU, en el sentido de valorizar el patrimonio fiscal, dotando sus suelos de pavimentación, agua potable, alcantarillado y alumbrado a un costo equivalente a la quinta parte del valor de los mismos luego de urbanizados. También es importante el grado de coordinación alcanzado con los proyectos como lo fue el diseño de la nueva Costanera Norte a cargo del MOP y la planta desalinizadora de agua de mar recientemente licitada por la sanitaria ESSAN. El plazo entre el término de las obras de urbanización que factibiliza las primeras 95,64 hectáreas de terre-

no fiscal, en el primer trimestre del 2002, y el desarrollo de los proyectos inmobiliarios de las empresas y cooperativas ganadoras de la licitación de terrenos, permiten una continuidad de obras que en definitiva moviliza el proceso de consolidación del sector.

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Del mismo modo, se ha manifestado una interacción constante con el sector privado a través de la delegación Antofagasta de la Cámara Chilena de la Construcción y con entidades aglutinadoras de demanda habitacional, que han aportado con su visión los aspectos de morfología e incentivos para la inversión, que hacen de este proyecto un producto atractivo para ofrecer. Financiamiento

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Oportunidades de Inversión para el Sector Privado: La actividad inmobiliaria de Antofagasta, ciudad de 225 mil habitantes, se ha caracterizado últimamente por la carencia de terrenos aptos para desarrollos importantes y por el elevado precio de los mismos, por lo que la extensión urbana de La Chimba ofrece una solución a esta coyuntura. El Estado invertirá US $ 9 millones en dotar de avenidas pavimentadas con alumbrado público y solución sanitaria completa a 180 hectáreas de suelo fiscal. Este proceso iniciado en el segundo semestre del 2001 se prolongará durante un máximo de diez años, período en el que se irá traspasando al sector privado este recurso en la medida que éste lo requiera. Se estima que las inversiones en vivienda de todos los niveles, comercio y equipamientos turísticos, de salud y educacionales demandarán recursos privados por unos US $ 350 millones.

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

55

Capítulo lll

I

RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES

HABITACIONAL Y LINEAMIENTOS DE ACCIÓN. SÍNTESIS.

3.1. CONPONENTES

CRÍTICOS DE LA GESTIÓN DE SUELO

A

MODO DE

En la Región persiste una fuerte demanda por suelos urbanos, a medida que crece la población de las ciudades y persisten las migraciones. Adicionalmente, el aumento del ingreso de importantes sectores de la población urbana ha ocasionado patrones de vivienda y equipamiento que ocupan grandes extensiones de terrenos suburbanos en costosos condominios, áreas verdes, centros comerciales y vías. A su vez, las actividades productivas y de servicios asociadas a los nuevos escenarios de globalización de la economía también presionan sobre el mercado de la tierra46 . En el caso del acceso al suelo urbano, éste se desarrolla en gran medida orientado por prácticas especulativas, sobrepasando ampliamente la limitada capacidad del sector público para regular el mercado del suelo. Los problemas asociados a un deficiente manejo del suelo urbano se vinculan a aspectos como: i) La incapacidad de las políticas urbanas de América Latina y el Caribe; ii) lo urbano; Un persistente aumento del precio del sue-

iii) Polarización entre sectores de concentración de la pobreza en las áreas de menor precio del suelo y otros sectores en que predomina la riqueza en barrios de altos estándares; iv) Las regulaciones e intervenciones directas en el mercado del suelo, tales como la adquisición de tierras, la conformación de bancos de tierras o la regulación y el control de la especulación por parte de organismos públicos, han sido muy escasas o limitadas, debido a los fuertes intereses creados en el mercado inmobiliario; y, v) Los escasos intentos de reforma tributaria han sido limitados por su baja receptividad política y las dificultades institucionales y técnicas que los organismos públicos han tenido, por ejemplo, para efectuar catastros de las propiedades urbanas, así como para actualizar la base imponible. Desde la perspectiva de la población en situación de pobreza, el incentivo para adquirir terrenos en la periferia dependerá del precio de los mismos, los costos del traslado del domicilio hasta el trabajo y, lo estricto que resulte, el cumplimiento de los derechos de propiedad del terreno. El precio de terrenos en la periferia de las ciudades se determina normalmente por su uso agrícola. El aumento

46

Mac Donald, Otava, Simioni e Iizuka (1998).

DOCUMENTO DE TRABAJO INVI

57

entre otros. o bien. en relación a la problemática y funcionamiento de los mercados de tierras urbanas. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . la escasez de suelo equipado y localizado en áreas no vulnerables (particularmente para familias de ingreso bajo y medio). hará que aumenten los precios de los terrenos sin que necesariamente se dé un aumento correspondiente en la oferta. Lungo y Rolnik (1998). lo que vendrá con el tiempo. En cualquier momento. 58 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. aun cuando la solidez de este resultado puede variar en las diferentes ciudades. conducirá a precios que les van a impedir a la mayoría de los sectores pobres de la población. por ejemplo. cuando se den grandes inversiones públicas en la ampliación del sistema vial. el acceso a la tierra.del precio del terreno por encima del valor determinado por su naturaleza agrícola. las alzas de precio del suelo obstaculizarán el acceso de familias y personas de menores ingresos a viviendas de interés social. surge debido a las expectativas que tengan los propietarios con respecto a la ampliación del área urbanizada. En la medida que no se generen respaldos de reservas de suelo para viviendas sociales. Roch (2000). a la par con medidas dirigidas a compartir la plusvalía en el precio de terrenos destinados a esas viviendas. los estándares de las viviendas tendrían que ajustarse a menores costos de construcción. que significa el aumento de la demanda de terrenos. incluso por los que tienen malos servicios. su capacidad de invertir en infraestructura de transporte y la disposición de hacer cumplir los derechos de propiedad. a fin de acomodar el mayor precio de los terrenos. Mario Lungo y Raquel Rolnik (1998)48 identifican. dependiendo de sus tasas de crecimiento de población. La disponibilidad de suelo se reduce además por factores como la ausencia o debilidad de mecanismos que aseguren una distribución racional entre usos distintos y competitivos. efectos directos e indirectos vinculados a los procesos globales de desarrollo económico y reestructuración del Estado. en relación a un conjunto de variables. el crecimiento de la población urbana. o sistemas poco efectivos de titulación de propiedad47 . los patrones de propiedad del suelo y su ocupación. La interacción de la oferta y la demanda por los terrenos en la periferia. Los precios de esas viviendas y los correspondientes subsidios habitacionales tendrían que subir. según el Cuadro siguiente: 47 48 Ver.

.

Por lo tanto. Considerando que los estratos medios están aumentando rápidamente su tasa de motorización. captar las plusvalías generadas en el mercado del suelo y transferir los costos de la extensión urbana y habilitación de suelos a los agentes inmobiliarios que los ocasionan. Otra aproximación ha sido las reformas en los sistemas de tributación inmobiliaria y territorial orientadas a incentivar un uso eficiente del suelo urbano. La densificación habitacional de la ciudad. empiezan a reemplazar la producción de grandes conjuntos de vivienda en baja densidad.Recogiendo las recomendaciones que plantean diversos autores. En Chile. por ejemplo. de forma que efectivamente promuevan la radicación en zonas centrales. de 1959. algunos lineamientos centrales. el Estado cuenta con una gama de instrumentos legales que permitirían incentivar la oferta de suelo en zonas centrales. porque en el largo plazo generará menores costos sociales y. Asimismo. en el mejor de los casos. en síntesis. es preciso cautelar que aumente la oferta de suelo en zonas centrales y que no se incremente su precio. En el caso de estratos que pueden postular a subsidios para viviendas de libre elección. cualquier política para promover localizaciones céntricas de viviendas para estratos medios y bajos puede verse anulada si las medidas que se apliquen se traducen en aumentos en el valor de los terrenos céntricos. aún cuando ellas han permitido. la persistencia de radicación en zonas periféricas puede generar un colapso en la infraestructura vial con la consecuente presión para realizar inversiones que mitiguen el problema. Sin embargo. ahorros en el presupuesto fiscal en conjunto. existen las posibilidades que ofrece la disposición del DFL Nº 2. manteniendo controlado su precio. que faculta al Presidente de la República para «fijar áreas en las ciudades donde deberán ser construidas las viviendas económicas. se encamina a desarrollar una política de vivienda social que privilegie las localizaciones céntricas. la rehabilitación de sectores deteriorados. un cierto control de la velocidad. que sobre todo en décadas pasadas. se recomienda aumentar las diferencias relativas entre los subsidios para localizaciones céntricas y periféricas. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . es posible determinar. · · · 60 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. entre las que destacan las normas relativas a Zonas de Remodelación y Zonas de Construcción Obligatoria. la preferencia por conjuntos habitacionales más pequeños en terrenos intersticiales. colaboraron para extender la ciudad y aumentar la demanda por nuevos suelos. probablemente. para que se consideren incluidas en el presente decreto con fuerza de ley. para orientar el mercado de la tierra. aún cuando resulte más caro en el presupuesto sectorial. La recomendación general.» Entre las recomendaciones específicas se recogen las siguientes: Las regulaciones urbanísticas con relación al uso del suelo urbano y periurbano ha sido un instrumento empleado en la región.

Entre otras recomendaciones. Evitar que el crecimiento urbano se dirija hacia zonas de alta productividad agrícola y se construyan viviendas en terrenos aptos para la agricultura. más adecuados para una provisión socialmente justa y objetiva de alojamientos. Los subsidios orientados a la oferta que predominaban hasta los años ochenta. Se perfeccionaron nuevos instrumentos financieros y normativos para aumentar la eficiencia y eficacia de los programas de vivienda social. también. han sido reemplazados por subsidios directos a la demanda. el financiamiento habitacional. y por ende la especulación con el mismo. teniendo como apoyo la actualización del catastro de la ciudad. Impulsar la participación directa del Municipio en la adquisición del suelo para vivienda social. Regularizar y urbanizar lotes eriazos incluidos dentro de la mancha urbana evitando en lo posible la especulación de dichos predios. que antes operaba en forma separada del resto del sistema financiero. y crear una oferta habitacional diversificada. Promover la oferta de tierra por parte del sector público con el objeto de reducir las disparidades del mercado del suelo urbano. · · · · · · · · · · Implementar e instrumentar dispositivos legales y administrativos para la reglamentación de usos de áreas baldías urbanizadas y sin urbanizar. más atractivos para la inversión privada. ubicadas en la mancha urbana actual. tales como exenciones tributarias o créditos preferenciales para la producción de vivienda. se menciona: Promover cambios de usos del suelo sobre predios con bajos coeficientes de ocupación del suelo.· En varios países. Plantear los distintos tipos de densidad de población congruentes con la disponibilidad de infraestructura y servicios de equipamiento. Proveer la oferta de terrenos a bajo costo para familias de escasos recursos económicos. en vez de los rígidos segmentos de vivienda «privada» y «pública». Distribuir equitativamente los núcleos de servicios o subcentros en base a la consolidación de los existentes e integración de nuevos núcleos complementarios. Otorgar estímulos fiscales a aquellos usos que sean de interés público y mejorar las condiciones de vida. evolucionó hacia sistemas abiertos. · DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 61 . de manera de maximizar la utilización de la infraestructura instalada y a la vez la del terreno. La experiencia señala que estos subsidios permiten manejar mejor el presupuesto sectorial. en función de la superficie de los predios y la dotación de servicios.

62 GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. de manera de racionalizar los patrones de ubicación de viviendas en el Gran Santiago. ELEMENTOS PA R A U N A D I S C U S I Ó N . y adoptar medidas para desincentivar los emplazamientos que presentan mayores costos sociales y promover las de menores costos. aplicando instrumentos legales que castiguen la subutilización de suelo urbano en estas áreas.En relación a la ocupación de las áreas centrales. particularmente en áreas metropolitanas con dimensiones como Santiago. · Generar subsidios diferenciales sobre la base de producir cambios en las decisiones de localización. definir una política activa para aumentar la oferta de suelo en zonas centrales y frenar la tendencia al desarrollo periférico.

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Santiago.Fax: 222 26 61 Sitio Web: www.Instituto de la Vivienda UNIVERSIDAD DE CHILE Director INVI : Ricardo Tapia Zarricueta Orlando Sepúlveda Mellado Paola Jirón Martínez Gustavo Carrasco Pérez Rubén Sepúlveda Ocampo Comité Editorial INVI: Canje y Ventas INVI : Contacto INVI: Sandra Rivera Mena Marcolecta 250.invi.cl Email: invi@uchile. Chile Fono: (56-2) 678 30 37 .uchile.cl .

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