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A GUERRA DO KOSOVO E A DESINTEGRAO DA IUGOSLVIA: Notas sobre a (re)construo do Estado no fim do milnio*

Joo Pontes Nogueira

Introduo
Desde o sculo XVII, o sistema internacional se constituiu e se estendeu mundialmente mediante a expanso do Estado-nao europeu, que se tornou a unidade central de organizao da vida poltica moderna. Ao longo da relativamente curta histria desse sistema, importantes transformaes tiveram lugar, invariavelmente no bojo de guerras que envolveram ao menos duas grandes potncias.1 Como as anlises sobre o fim da Guerra Fria j assinalaram exaustivamente, o atual processo de transformao do sistema internacional caracteriza-se pela ausncia, na origem, de um conflito hegemnico. Este , sem dvida, um aspecto que assinala a singularidade do ps-Guerra Fria diante de outros perodos histricos, ao mesmo tempo em que sugere uma mudana qualitativa nas estrutu-

Trabalho apresentado no GT Poltica Internacional, no XXIII Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, MG, outubro de 1999. Agradeo os comentrios de Maria Regina Soares de Lima e Monica Herz. Agradeo tambm o apoio do CNPq, da FAPERJ e da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) ao projeto de pesquisa do qual este trabalho resultado parcial.

ras, atores e processos que caracterizaram as relaes internacionais modernas. O debate acerca do ocaso do sistema Westphaliano surge neste contexto. Ocorre, porm, que apesar do carter extraordinrio dos eventos que caracterizam a transformao sistmica atual, bem como do inegvel impacto da globalizao sobre a dinmica da poltica mundial, um ponto comum identifica esta fase com perodos de transio anteriores: sua reconfigurao caracteriza-se pelo desaparecimento de alguns Estados (em geral potncias derrotadas) e pelo nascimento de outros.2 Ao fim da Primeira Guerra Mundial, por exemplo, trs imprios desapareceram e diversos novos Estados surgiram, especialmente na Europa Central. No ps-Guerra Fria assistimos dissoluo da Unio Sovitica e ao surgimento de um nmero considervel de Estados-nao no que antes era a esfera de influncia daquele pas. Na verdade, desde o sculo XIX o nmero de Estados soberanos vem crescendo constantemente, em particular no perodo posterior Segunda Guerra Mundial, em meio ao processo de descolonizao. Nesse sentido, se analisarmos as transformaes na cena internacional nos ltimos dez anos do ponto de vista da produo das unidades constitutivas do
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anlise da interveno da OTAN na Iugoslvia provocada pelo conflito no Kosovo, desde seus antecedentes imediatos, em 1998, at o incio da operao Allied Force em maro de 1999.

sistema, perceberemos um padro nos processos de reconfigurao da ordem mundial: a redistribuio de poder que est em seu cerne e que, para autores neo-realistas, a varivel mais importante de mudana implica uma reorganizao do espao territorial uma reconfigurao geopoltica. No pice do sistema Westphaliano, isto implica no s uma multiplicao de Estados nacionais mas, principalmente, a consolidao da soberania territorial a partir da defesa coletiva da regra da no-interveno como condio de sobrevivncia e continuidade dos Estados e, conseqentemente, do padro de reproduo do sistema internacional. Em seu ltimo livro, Stephen Krasner observa, com razo, que h uma inconsistncia que ele denomina hipocrisia organizada no mago deste padro de reproduo que se manifesta na contradio entre os imperativos de ordem do sistema e o princpio Westphaliano de soberania que o regula. Dito de outra forma, os interesses das grandes potncias, cuja realizao condio do ordenamento internacional, conduzem, com uma freqncia inquietante, violao da regra da nointerveno (Krasner, 1999b). Esta constatao no propriamente uma novidade, principalmente para habitantes de pases perifricos. preciso, porm, tom-la no contexto da reflexo sobre o papel da soberania no funcionamento do sistema internacional e seu futuro na regulao da nova ordem mundial. O aprofundamento da contradio em questo expe fraquezas tericas do realismo estrutural e passa a representar um obstculo cada vez maior reproduo do sistema enquanto tal.3 Mas, podemos falar de uma tenso crescente no equilbrio precrio entre ordem e soberania que governa o sistema internacional? Este artigo responde afirmativamente a esta pergunta, explorando dois importantes aspectos da poltica mundial do ps-Guerra Fria: a prtica cada vez mais freqente da interveno humanitria, sob variadas formas, e o lugar que tais intervenes legitimadas ou no pela comunidade internacional ocupam nos esforos para a reconfigurao do sistema em novas bases, ao mesmo tempo em que representam iniciativas para a preservao da soberania territorial como seu princpio regulador central. Estes temas so discutidos a partir da

O Kosovo e a prtica da interveno humanitria


A guerra do Kosovo representou a mais importante derrota do nacionalismo srvio, e de seu projeto de reconstruo do Estado iugoslavo, desde o incio do processo que levou desintegrao da antiga Iugoslvia. Como mencionado acima, o conflito levanta duas importantes e controvertidas questes para a poltica internacional hoje: a prtica da interveno humanitria e a formao de novos Estados nacionais no ps-Guerra Fria. A respeito da primeira, sustento que, a despeito da ausncia de critrios aceitos pelo conjunto da comunidade internacional e sancionados por instrumentos legais internacionais, e apesar da seletividade e irregularidade na sua aplicao, a prtica da interveno humanitria reflete a evoluo do regime internacional de direitos humanos e a progressiva legitimao de vrias modalidades de interveno internacional inclusive o uso da fora como forma de combater violaes macias de direitos humanos e atos de genocdio. Mais ainda, o desenvolvimento de uma prtica internacional de intervir nos assuntos internos de um Estado para resolver crises humanitrias, com ou sem o consentimento da autoridade governamental local (quando ela existe), implica uma reinterpretao da regra da soberania como princpio regulador central da sociedade internacional. Esta reinterpretao nos leva segunda questo discutida a partir da anlise da guerra do Kosovo, qual seja, os problemas suscitados pelos processos de (re)construo do Estado no psGuerra Fria. Dentre as caractersticas de tais processos esto a profunda instabilidade dos arranjos poltico-territoriais e a fragilidade institucional desses novos Estados. Dificuldades adicionais manifestam-se nas contradies e ambigidades produzidas pelas diversas reivindicaes de aplicao do direito de autodeterminao (o caso do Kosovo emblemtico) e suas conseqncias para o status

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das divises territoriais estabelecidas no ps-guerra. Alm disso, se, por um lado, a formao de novos Estados com base no chauvinismo e na violncia tnica objeto de condenao internacional, por outro, as organizaes e Estados envolvidos nas negociaes para conter tais processos tm se mostrado incapazes de formular solues diplomticas que garantam que o multiculturalismo e o respeito s minorias constituam alternativas polticas viveis para a reconstruo nacional. Na verdade, mais freqentemente a ao internacional tem se mostrado ineficaz em reverter o quadro de homogeneizao tnica atingido pelos conflitos que originam intervenes. No caso da guerra na Bsnia-Hezergovina, por exemplo, as indefinies e a lentido das iniciativas da ONU e da Unio Europia fizeram com que os acordos de Dayton formalizassem os ganhos srvios obtidos por meio da limpeza tnica de metade do territrio daquela repblica e, conseqentemente, premiassem esse tipo de estratgia na reconstruo de Estados em colapso.4 Os acordos, claro, cumpriram o objetivo primordial de pr fim ao conflito e criar condies que garantissem uma paz estvel. As sucessivas derrotas militares dos srvios-bsnios diante da aliana croata-muulmana e o impacto dos bombardeios da OTAN produziram o equilbrio estratgico que forou o presidente iugoslavo Slobodan Milosevic a convencer seus aliados na Bsnia a aceitarem uma negociao de paz. A criao de condies para a construo da paz que implica, necessariamente, a reverso da limpeza tnica depende, contudo, do deslocamento permanente de um contingente militar de mais de 40 mil homens (dentre os quais 20 mil norteamericanos) e de iniciativas de state-building por parte da ONU, cujo objetivo principal construir instituies democrticas e multitnicas como base da nova repblica da Bsnia-Hezergovina. O sucesso de tais iniciativas at hoje incerto (Woodward, 1997; Chandler, 1999). Desde o incio da guerra na Bsnia, a relutncia norte-americana em contribuir decisivamente (isto , com efetivos militares) para as operaes de manuteno da paz da ONU fundamentou-se na experincia traumtica do fracasso da interveno humanitria na Somlia. Dois problemas cen-

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trais informavam a poltica norte-americana: a dificuldade de garantir a paz na ausncia de autoridade poltica constituda e de acordos entre as partes em conflito e a abrangncia dos objetivos da misso a partir do momento em que a ONU decidiu assumir a tarefa de reconstruo do Estado como condio de sucesso da iniciativa. Como sabido, a misso da ONU (UNOSOM) fracassou completamente e os Estados Unidos retiraram suas tropas da Somlia depois de perderem 18 soldados em conflitos com milcias locais em 1993, selando o fracasso da misso da ONU naquele pas. A experincia na Somlia fez com que a doutrina Powell passasse a ser estendida a operaes de manuteno da paz em que participassem tropas norteamericanas alm de fazer com que o Senado americano se negasse a autorizar o pagamento da contribuio dos Estados Unidos ao oramento de peacekeeping da ONU.5 O deslocamento de foras para a implementao dos acordos de Dayton encontrou enormes resistncias no Pentgono e no Partido Republicano em funo da ausncia de diretrizes claras quanto aos objetivos a serem cumpridos e aos prazos para retirada das tropas (elementos essenciais da doutrina Powell). A raiz do problema estava na formulao da misso da ONU na Bsnia: o sucesso da interveno para manter a paz dependia de iniciativas de statebuilding cujo carter poltico estava em contradio com as condies colocadas pelos militares. Nesse sentido, a misso na Bsnia acentuou o entendimento de que a evoluo de operaes de peacekeeping na direo de aes voltadas para peace enforcement parece levar, necessariamente, associao entre interveno e reconstruo do Estado. nesta potencial evoluo que se encontra o cerne das contradies que hoje permeiam o debate sobre a interveno humanitria: no se trata simplesmente de intervir para impedir ou interromper violaes macias de direitos humanos, mas tambm de criar instituies polticas fundadas no respeito a esses direitos e s liberdades individuais contidas na Declarao Universal e nos demais tratados, convenes e protocolos que visam proteg-los (na maioria das vezes contra as aes dos prprios Estados). As diretrizes das

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mais precisamente, ao fato de ter sido tomada por uma organizao de segurana regional sem a autorizao do Conselho de Segurana da ONU, uma violao do direito internacional.7 Nesta seo procurarei argumentar que a deciso de intervir foi influenciada pela experincia recente de agresso e violaes macias de direitos humanos na Bsnia-Herzegovina, durante a guerra de 19921995, e pelos antecedentes na sua maior parte negativos da ao da comunidade internacional naquele conflito. O enfoque adotado registra a existncia de um componente humanitrio real na interveno, ao mesmo tempo em que explora a dificuldade de estabelecer, com a clareza necessria, os motivos e interesses que levaram a coalizo ocidental a empreender uma operao de tal envergadura e risco. Nas sees seguintes, farei uma breve discusso sobre os problemas tericos que a questo da interveno humanitria levanta para os estudiosos das relaes internacionais, em particular no que se refere ao princpio da soberania territorial. Ao faz-lo, apresentarei posies opostas a respeito da legitimidade da interveno humanitria defendidas por tericos proeminentes da rea de Relaes Internacionais. A segunda ordem de objees, referentes ao frum em que a deciso foi tomada e, portanto, sua legalidade ser tratada a partir de uma discusso sobre o problema da agncia em casos de interveno humanitria, a saber, que atores podem, legitimamente, reivindicar o direito de intervir nos assuntos domsticos de um pas para impedir ou remediar crises humanitrias. A intensificao dos conflitos no Kosovo e seu desenvolvimento em uma crise de carter internacional esto relacionados excluso de uma soluo para o problema do status daquela regio no mbito dos acordos de Dayton. A omisso dos negociadores do Grupo de Contato acerca do futuro do Kosovo enfraqueceu a posio daqueles entre a maioria albanesa que acreditavam em uma soluo poltica que devolvesse a autonomia da regio atravs de mediao internacional, e sinalizou ao governo iugoslavo que a conduo da poltica para o Kosovo era de sua competncia exclusiva, ou seja, que se tratava de um problema interno da Iugoslvia. Os acordos de Dayton no

autoridades norte-americanas e europias, bem como de oficiais da ONU, em relao reconstruo do Kosovo indicam o vnculo entre as concepes liberais que esto na base do projeto de formao das instituies polticas e a estabilidade naquela regio. Da mesma forma, o prprio futuro da Iugoslvia como Estado soberano condicionado democratizao do regime e retirada de Slobodan Milosevic e dos grupos ultranacionalistas que o apiam do poder. Em contraste com o perodo que antecedeu a guerra no Kosovo, a posio dos Estados Unidos em defesa da integridade territorial da Iugoslvia vem mudando nos ltimos meses, apesar das consideraes acerca do impacto da independncia do Kosovo sobre outras regies que vivem processos de fragmentao semelhantes. Na verdade, um dos cenrios possveis inclui no apenas a transformao do Kosovo em Estado independente, como tambm a separao de Montenegro da atual Federao Iugoslava. Se concretizado, a Iugoslvia deixar (novamente) de existir como Estado. A questo que se coloca, ento, sobre que princpios, regras e procedimentos se legitima a ao da comunidade internacional ao violar a soberania de um Estado, no s para remediar uma crise humanitria mas tambm para impor as condies sob as quais sua reconstruo deve ser empreendida. Na base deste problema esto tanto a redefinio do conceito de soberania na poltica mundial contempornea quanto a reconfigurao do Estado-nao em tempos de globalizao. O que significa ser soberano e o que significa ser um Estado so os problemas que os processos de fragmentao e (re)construo estatais e as respostas internacionais que eles suscitam apresentam reflexo sobre as relaes internacionais neste fim de milnio.

Os antecedentes da interveno da OTAN


A deciso de intervir militarmente na Iugoslvia levantou objees de duas ordens.6 A primeira diz respeito aos motivos apresentados pela OTAN para justificar a interveno. Outra importante crtica dirige-se unilateralidade da deciso, ou,

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s colocaram fim guerra na Bsnia como tambm criaram uma expectativa em torno do papel do ento presidente da Srvia, Slobodan Milosevic, como garantidor dos acordos. Sua liderana indispensvel, aliada s novas condies de paz, viria, esperava o Ocidente, estabilizar a situao no conjunto da regio da ex-Iugoslvia. A escalada da represso ao separatismo kosovar em 1998 provocou mudanas graduais nas posies das lideranas europias e norte-americanas em relao poltica iugoslava no Kosovo, apesar de a necessidade de contar com os srvios como parceiros na implementao dos acordos de Dayton continuar a incidir significativamente na orientao desses pases em relao ao problema. Era cada vez maior, por exemplo, a preocupao com o registro de massacres de civis albaneses no Kosovo, numa aparente repetio das tticas adotadas pelos srvios nas operaes de limpeza tnica durante a guerra na Bsnia.8 O Conselho de Segurana da ONU aprovou trs resolues exigindo o imediato cessar-fogo, a retirada das foras militares e policiais srvias da regio, o livre acesso aos promotores do Tribunal Especial para Crimes contra a Humanidade na ex-Iugoslvia, e advertindo a liderana srvia quanto a medidas adicionais a serem tomadas no caso de no cumprimento das resolues. Com exceo da Rssia, os pases membros do Grupo de Contato concordaram em aplicar novas sanes Iugoslvia como forma de presso contra sua poltica no Kosovo. 9 Em outubro de 1998 o Conselho da OTAN autorizou o uso da fora contra a Iugoslvia e emitiu um ultimato ao presidente Milosevic para que aceitasse os termos do cessar-fogo propostos pelo enviado especial norte-americano Richard Holbrooke. Um acordo foi selado naquele ms, garantindo a presena de 2 mil observadores da Organizao para Segurana e Cooperao na Europa (OSCE) na regio, cuja funo era monitorar o acordo e informar sobre movimentos de tropas e eventuais atrocidades cometidas por qualquer uma das partes. Se, num primeiro momento, a situao humanitria melhorou, em dezembro as hostilidades recomearam e em janeiro de 1999 os corpos de 45 albaneses foram encontrados em uma aldeia no sul do Kosovo, vtimas de uma execuo

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em massa. O massacre de Racak marca uma mudana importante da atitude da diplomacia ocidental em relao questo do Kosovo: no s o Exrcito de Libertao do Kosovo (ELK) passa a ser aceito como interlocutor legtimo mesmo tendo sido anteriormente rotulado como grupo terrorista pelo governo dos Estados Unidos , como aumentam as presses para forar o governo iugoslavo a negociar um acordo definitivo acerca do status da regio. Na verdade, a deteriorao da situao no Kosovo colocou os governos das potncias ocidentais numa posio difcil. O esprito dos acordos de Dayton refletia a convico de que uma soluo negociada para o conflito gerado pela dissoluo da Iugoslvia dependia da manuteno da integridade das fronteiras da Bsnia, das demais ex-repblicas e do prprio Estado sucessor da Iugoslvia, composto pelas repblicas da Srvia, de Montenegro e pelas regies de Vojvodina e Kosovo. A crise humanitria no Kosovo cada vez mais sugeria que, na ausncia de um acordo que devolvesse a autonomia regio e garantisse a segurana da maioria albanesa contra futuras agresses, o caminho alternativo apontaria para a secesso, para um novo conflito armado e, portanto, para uma ulterior fragmentao do territrio iugoslavo. Por outro lado, estava presente nas consideraes dos diplomatas ocidentais o fantasma da Bsnia, ou seja, o risco de uma repetio dos atos de genocdio cometidos pelas foras srvias diante da passividade e omisso da comunidade internacional. Declaraes da secretria de Estado norteamericana Madeleine Albright e de seu colega britnico da Defesa, George Robertson, faziam referncia s lies da Bsnia e prometiam aes concretas para evitar uma escalada semelhante das atrocidades (Caplan, 1998). Contudo, a contradio entre a poltica de manuteno do status quo obtido em Dayton e a defesa dos direitos humanos, civis e polticos da minoria albanesa no Kosovo retardou consideravelmente a reao ocidental represso na provncia e, em ltima instncia, inviabilizou a concluso de um acordo em Rambouillet que evitasse a guerra e restaurasse a autonomia do Kosovo. Isto porque o compromisso do

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derrotas polticas nas eleies municipais de 1996 e enfrentou meses de manifestaes populares pedindo sua renncia quando tentou anular o resultado daquelas eleies. A subida ao poder de um governo de oposio em Montenegro, em 1997, tambm representou um revs importante para a coalizo socialista-ultranacionalista que domina o governo da Srvia e as estruturas de poder federais. Uma eventual perda de controle sobre o Kosovo poderia ter conseqncias politicamente imprevisveis nesse contexto. Nesse sentido, as dificuldades polticas de Milosevic criaram incentivos para a retomada da questo do Kosovo como elemento dinamizador do discurso nacionalista na tentativa de, mais uma vez, consolidar seu poder pela invocao da ameaa externa integridade e existncia da nao srvia. Da mesma forma, o crescimento do ELK e de um movimento favorvel independncia entre os albaneses do Kosovo decorreu das decepes de Dayton e, como afirma Caplan, do efeito demonstrao produzido pela formao da Republica Serbska e da Federao Croata-Muulmana as duas unidades que compem a Repblica da Bsnia-Herzegovina no sentido de sancionar estratgias separatistas de cunho tnico-nacionalista e o uso da fora (Caplan, 1998). Com a escalada da violncia no incio de 1998, os pases do Grupo de Contato tentaram impor sanes de forma a obrigar um recuo srvio, mas divises entre as principais potncias do Grupo impediram que medidas mais duras fossem tomadas no estgio inicial da crise. 11 Apesar disso, os acontecimentos indicavam com clareza que o problema no Kosovo no se resolveria sozinho, isto , sem uma mediao internacional que forasse as partes a um acordo. Rambouillet deveria, assim, resolver as pendncias de Dayton, e, no Kosovo como na Bsnia, a implementao de um acordo com os srvios dependeria da presena de uma fora militar internacional. O novo cenrio mostrou-se, como vimos, menos favorvel a um acordo. No s a Iugoslvia havia obtido reconhecimento internacional em 1996, e portanto gozava do status de um pas soberano de cujo territrio o Kosovo era parte integrante, mas tambm, como mencionado anteriormente, tanto os Estados Uni-

Grupo de Contato com a integridade territorial da Iugoslvia se sobrepunha e, de certa forma, parecia ser estrategicamente mais importante do que a questo humanitria. A prioridade dada preservao dos acordos de Dayton, por sua vez, retirava credibilidade ameaa de interveno da OTAN ou, ao menos, sugeria que se algum ataque ocorresse no iria alm de alguns bombardeios punitivos sem maiores conseqncias, como tantas vezes se fez durante a guerra na Bsnia. Nesse sentido, a oposio secesso do Kosovo fortaleceu a posio do governo iugoslavo. Do lado americano, possvel que uma avaliao equivocada da resistncia srvia ofensiva da OTAN tenha informado os policy-makers. O prprio presidente Clinton admitiu, aps o fim da interveno, que a deciso de iniciar os bombardeios baseou-se na crena de um rpido recuo de Milosevic e da pronta aceitao dos termos de Rambouillet (Judah, 2000). A experincia da Bsnia, entretanto, parece ter sido decisiva na formao das percepes dos atores acerca do que estava em jogo no Kosovo. Durante os trs anos da guerra naquela ex-repblica da Iugoslvia, a ONU e a OTAN se recusaram a usar a fora contra a limpeza tnica praticada pelos srvios, mesmo quando os massacres ocorreram nas zonas seguras estabelecidas por resolues do Conselho de Segurana (Rieff, 1995). Este precedente provavelmente informou o clculo das lideranas srvias quanto credibilidade da ameaa ocidental no Kosovo. Por sua vez, os Estados Unidos e seus aliados pareciam convencidos de que os srvios recuariam diante de bombardeios da OTAN, como aconteceu nos ltimos dias da guerra na Bsnia. Vrias razes podem ser levantadas para explicar por que as expectativas dos atores no se realizaram,10 mas o que importa aqui sublinhar no apenas que o precedente da Bsnia levou aos eventuais erros de clculo dos negociadores e policy-makers de ambos os lados, mas tambm que as opes disponveis para os atores foram limitadas, ou circunscritas, pelos acontecimentos na Bsnia. Do lado iugoslavo, as derrotas militares na Bsnia e na Krajina (Crocia) enfraqueceram a liderana de Milosevic, que sofreu importantes

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dos como a OTAN compartilhavam com Milosevic objetivos semelhantes, a saber, a manuteno da integridade territorial da Iugoslvia (leia-se, oposio independncia do Kosovo) e dos pases originados do violento processo de desagregao da antiga federao, ou seja, a garantia de implementao dos acordos de Dayton. O que a situao indicava, portanto, era que, ao colocar de lado a resoluo sobre o futuro do Kosovo, as partes que selaram o acordo que ps fim guerra na Bsnia deixaram em aberto a questo que agora ameaava seu sucesso e, por conseguinte, a estabilidade nos Blcs. A conferncia de paz em Rambouillet se realiza, portanto, em condies extremamente desfavorveis, geradas pela indiferena internacional, pelo aumento da represso srvia e pela radicalizao das posies da maioria albanesa no Kosovo. Nesse sentido, Rambouillet deve ser vista antes como a ltima oportunidade de soluo negociada do conflito do que o incio de um processo de paz mais prolongado.12 Expresses disso so a reduzida margem de negociao sobre o texto da proposta do Grupo de Contato (apenas 15% do documento era negocivel, segundo diplomatas ocidentais) e o prprio tom de ultimato imposto conferncia pelas potncias que a promoveram. Uma das crticas mais freqentes interveno no Kosovo aponta para a falta de empenho dos Estados Unidos e da Unio Europia em negociar a paz em Rambouillet. Noam Chomsky, por exemplo, sugere que, desde o incio, os EUA apostavam no fracasso da conferncia como o pretexto necessrio para o incio da agresso contra a Iugoslvia. Numa anlise detida do documento final proposto pelo Grupo de Contato, Chomsky afirma que a delegao iugoslava estava disposta a aceitar o lado poltico do acordo que previa a devoluo da autonomia ao Kosovo , mas as clusulas militares, que incluam a ocupao da regio por efetivos da OTAN, eram to abrangentes que sua aceitao equivaleria renncia, de fato, soberania da Iugoslvia sobre a totalidade de seu territrio. Em outras palavras, os termos impostos pelas potncias ocidentais seriam inaceitveis do ponto de vista da preservao de elementos essenciais autonomia do Estado iugoslavo, refletindo a inteno de resolver militarmente a questo do Kosovo

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e, assim, consolidar a expanso da OTAN na Europa Central. Ainda que tentadora por sua simplicidade, esta linha de raciocnio no contempla a complexidade das negociaes em toda sua extenso. Duas questes-chave estavam na mesa de negociaes em Rambouillet: o fim da represso maioria albanesa, a retirada das foras regulares e paramilitares srvias e o envio de uma fora de paz para garantir a implementao do acordo; e, finalmente, o status futuro do Kosovo dentro da Federao Iugoslava. Esta ltima questo que representava o lado poltico do acordo foi acordada pelo governo iugoslavo ao final da ltima rodada de negociaes, em maro, fundamentalmente porque mantinha intactas as fronteiras atuais da Iugoslvia e no fazia referncia possibilidade de independncia, bandeira do ELK e das demais correntes albanesas representadas na conferncia. De fato, para a surpresa dos negociadores ocidentais, a representao kosovar retirou-se da primeira fase da conferncia sem assinar o acordo proposto pelo Grupo de Contato. Depois de um perodo de debates entre as lideranas no Kosovo e de enormes presses dos EUA, os albaneses decidiram, finalmente, assinar o acordo.13 Mesmo sem incluir uma clusula acerca de um futuro referendo sobre a independncia da regio, como reivindicavam os kosovares, o documento garantia importantes conquistas, em particular a recuperao da autonomia poltico-administrativa da regio. Robin Blackburn argumenta que a intransigncia ocidental sobre os aspectos militares do acordo, em especial quanto composio da fora de paz, teria causado o fracasso da conferncia: enquanto os norte-americanos insistiam que a fora de paz fosse composta e comandada fundamentalmente por efetivos da OTAN, os iugoslavos, com apoio da Rssia, teriam indicado que aceitariam uma fora multinacional sob a gide da ONU. Para Blackburn, as condies estipuladas pelo anexo do tratado que definia seus aspectos militares eram, de fato, inaceitveis para a delegao srvia.14 Desta perspectiva, o ataque Iugoslvia teria tido como motivao principal a incluso dos Blcs, e da Europa Central como um todo, na esfera de influncia da OTAN, consolidando o

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uma fora da OTAN e os albaneses teriam de abrir mo do referendo sobre a independncia. verdade que, como quer Blackburn, seria prefervel que uma fora internacional sob a gide da ONU ou da OSCE se responsabilizasse pela implementao dos acordos, garantindo a incluso da Rssia no processo. Os Estados Unidos, contudo, apoiavamse na experincia na Bsnia para argumentar que uma fora da OTAN seria mais eficaz do que um contingente multinacional da ONU nos estgios iniciais da implementao. De qualquer forma, a anlise do processo de negociao em Rambouillet sugere que a questo principal no era a composio da fora de paz, mas sim sua presena no Kosovo, o que, para o governo iugoslavo, representaria a excluso da alternativa militar como instrumento de controle 15da regio, como vinha acontecendo desde 1989. Esta leitura dos acontecimentos contradiz a de Chomsky e Blackburn no que diz respeito estratgia da liderana iugoslava durante as negociaes, j que estes autores partem do suposto que interesses de ordem poltica e econmica motivavam Milosevic para um acordo e no para o confronto.16 Tais consideraes, contudo, ignoram a importncia da territorialidade para o nacionalismo srvio e seu projeto de reconstruo do Estado iugoslavo depois do colapso da antiga Federao, to evidente nas duas guerras de expanso ocorridas desde 1991. A perda do controle sobre o Kosovo, bero e bandeira principal desse novo nacionalismo baseado na homogeneizao tnica, representaria como de fato representou um golpe durssimo na estrutura de poder construda por Milosevic e seus aliados nos ltimos dez anos. A compreenso dos motivos que orientaram o governo iugoslavo a no aceitar os termos do acordo proposto em Rambouillet , contudo, relativamente simples diante das explicaes possveis para o comportamento dos Estados Unidos e seus aliados. Afinal, ao contrrio de Saddam Hussein o vilo internacional mais freqentemente comparado com o lder iugoslavo pela mdia ocidental , Milosevic no invadiu um pas vizinho ou violou acordos firmados com a comunidade internacional, retomando, por exemplo, a agresso contra a Bsnia. O governo iugoslavo

processo de expanso iniciado depois do fim da Guerra Fria (Blackburn, 1999). H anlises, contudo, que apontam no sentido contrrio. Segundo Tim Judah, o objetivo de Milosevic era, fundamentalmente, a manuteno do status quo. Em outras palavras, o lder iugoslavo estava disposto a chegar a um acordo, mas, como havia ocorrido na Bsnia e, mais recentemente, no prprio Kosovo, pretendia manter a posio estratgica durante sua implementao. Blackburn afirma que a delegao srvia, sob grande presso, estava disposta, nos ltimos dias da conferncia, a assinar o acordo desde que concesses fossem feitas nos dispositivos referentes fora internacional de ocupao. Mas o que realmente estava em questo no era se os efetivos estariam sob o comando da OTAN, da ONU ou da OSCE. Na verdade, desde o incio os srvios no estavam dispostos a aceitar a presena de uma fora internacional no Kosovo; poderiam aceitar uma ampliao do contingente de observadores desarmados da OSCE que faziam parte do acordo de cessarfogo firmado em outubro de 1998 ou, no mximo, a presena de peacekeepers da ONU com um mandato restrito. Ora, a experincia da Bsnia havia mostrado que, na ausncia de uma fora militar com mandato e capacidade para conter o exrcito e os efetivos paramilitares srvios, seria impossvel garantir um acordo de paz. Ao contrrio, como tanto analistas j afirmaram, a presena dos peacekeepers da ONU na Bsnia teria contribudo para o prolongamento do conflito e para adiar a resoluo do grave problema humanitrio que era o objetivo central da misso (Danner, 1999). Ou seja, no s a presena da fora militar, mas seu perfil e a natureza de seu mandato eram essenciais para a implementao do acordo proposto em Rambouillet. A conferncia de paz em Rambouillet foi o resultado de um longo processo de negociao envolvendo o Grupo de Contato. Ao chegar a Paris, as delegaes tinham clareza que o cerne do acordo estava na troca da renncia, por parte dos albaneses, da reivindicao de independncia pela aceitao, pelo governo iugoslavo, da internacionalizao do problema do Kosovo. No frigir dos ovos, isto queria dizer: os srvios teriam de aceitar

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tomou medidas para reprimir um movimento separatista dentro de seu prprio territrio. Por que no permitir que o problema se resolvesse pela via repressiva, como, alis, o prprio Saddam havia feito na dcada de 80 com os curdos e, depois da Guerra do Golfo, com a rebelio xiita, sem oposio externa? A justificativa da OTAN para a interveno internacional no Kosovo baseou-se na crise humanitria engendrada pela represso das foras do exrcito, da polcia e de milcias paramilitares srvias, e na ameaa concreta de uma repetio dos massacres que caracterizaram as estratgias de limpeza tnica na Bsnia entre 1992 e 1995.17 O ceticismo dos crticos da OTAN quanto a esta justificativa amplamente justificado tendo em vista que o intervencionismo de tipo imperialista uma prtica recorrente na poltica externa norte-americana, e que o colonialismo ainda faz parte da viso de mundo de boa parte das elites diplomticas na Europa. Por outro lado, preciso examinar o problema no contexto da evoluo recente da prtica da interveno humanitria (da qual o caso da assistncia aos curdos no norte do Iraque em 1991, autorizada pela Resoluo 688 do Conselho de Segurana, representa um marco), o que nos levaria a considerar a possibilidade de que a ao internacional no Kosovo seja entendida a partir de uma concepo de segurana estreitamente vinculada instabilidade causada pelas violaes macias de direitos humanos. Ou seja, sem negar que o uso da fora pela OTAN atendesse a preocupaes com a segurana regional dos Blcs, o que as evidncias demonstram que a interveno incompreensvel se o fator humanitrio no colocado no centro da anlise. Caso contrrio, no h como explicar por que os Estados Unidos e a OTAN no optaram pela manuteno do status quo obtido em Dayton e negociaram uma poltica de represso monitorada do separatismo kosovar.18 Tal opo parece ter sido excluda no porque houvesse um compromisso prvio do Grupo de Contato, da OTAN ou da ONU com a devoluo da autonomia ao Kosovo. A defesa de uma soluo poltica do conflito e o apoio a um maior grau de autonomia poltica e administrativa do Kosovo esto presentes nas Resolues 1.160, 1.199 e 1.203

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do Conselho de Segurana (todas de 1998) como requisitos para resolver a catstrofe humanitria iminente e a intensificao de violaes dos direitos humanos e do direito humanitrio internacional por foras policiais e militares srvias. A Resoluo 1.199, por exemplo, afirma que a deteriorao da situao no Kosovo constitui uma ameaa paz e segurana da regio e enquadra a crise no mbito do Captulo VII da Carta das Naes Unidas, abrindo assim o caminho para que medidas tais como o embargo de armas e o envio de monitores internacionais fossem empreendidas, internacionalizando a questo e, de fato, retirandoa da jurisdio exclusiva do Estado iugoslavo.19 Em outras palavras, as resolues da ONU, no mesmo esprito daquelas tomadas para enfrentar o conflito na Bsnia, indicavam que a situao humanitria criada pela ao das forcas militares iugoslavas legitimaria a interveno da comunidade internacional com vistas a atingir uma soluo que garantisse a segurana da minoria albanesa do Kosovo. Claro est que todas as modalidades de interveno internacional autorizadas pelo Conselho de Segurana embargos, monitoramento, vigilncia dentro do espao areo iugoslavo, entre outras excluam o uso da fora. Elas podem, contudo, ser classificadas como formas de interveno (e no de simples interferncia) dada a presena do elemento coercitivo representado pelo enquadramento no Captulo VII da Carta da ONU e, mais substantivamente, pelo ultimato apresentado pela OTAN ou seja, uma ameaa de uso da fora.20 importante notar, contudo, que o texto da Resoluo 1.203 lembra que, sob a Carta das Naes Unidas, a responsabilidade primria pela manuteno da paz e da segurana internacionais conferida ao Conselho de Segurana, fazendo eco oposio da Rssia e da China a uma autorizao de uso da fora pelo Conselho bem como preocupao gerada pela emisso de uma autorizao do Conselho Atlntico ao secretriogeral da OTAN para ativar o dispositivo militar da aliana contra a Iugoslvia. nesse sentido que podemos afirmar que os dispositivos adotados pelas resolues do Conselho de Segurana, agindo sob o Captulo VII da Carta da ONU (em

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tanto a violaes graves de direitos humanos quanto a situaes de colapso da autoridade do Estado, sugerindo que a prtica da interveno hoje apresenta-se como resposta instabilidade sistmica produzida pela fragmentao do Estado-nao.

particular, a Resoluo 1.203), constituem os primeiros estgios de uma interveno humanitria legitimada pela comunidade internacional, no contexto da progressiva interpretao de crises humanitrias como ameaas paz e segurana internacionais no ps-Guerra Fria. Segundo Donnelly (1995, p. 123), este tipo de interveno implica uma transferncia de autoridade dos Estados para a comunidade internacional, resultando numa redefinio do alcance da soberania.21 importante lembrar, igualmente, que as resolues reafirmaram a jurisdio do Tribunal Internacional de Crimes na ex-Iugoslvia sobre os atos praticados no Kosovo, uma importante confirmao da responsabilidade internacional sobre a situao dos direitos humanos naquela regio e, mais uma vez, uma transferncia efetiva de autoridade para um rgo da comunidade internacional. A proibio da entrada da promotora do Tribunal, Louise Arbour, no Kosovo pelas autoridades iugoslavas expressa a relevncia da afirmao de sua jurisdio no contexto mais amplo da disputa poltica sobre a redefinio da amplitude da soberania iugoslava. Podemos dizer, portanto, que a ao multilateral (da ONU, da OSCE, do Grupo de Contato e da OTAN) antes do ataque, no sentido de proteger a minoria albanesa kosovar, e de chegar a uma soluo negociada do conflito, representou uma interveno humanitria, mesmo que, naquele momento, no houvesse uso direto de fora militar na implementao de tal ao. A definio de Bhikhu Parekh (1997, p. 61) refora o argumento:
A interveno humanitria, como o termo empregado hoje, um ato de interveno nos assuntos internos de outro pas com vistas a pr fim ao sofrimento fsico causado pela desintegrao ou abuso da autoridade do Estado, e a ajudar a criar condies para que uma estrutura de autoridade possa surgir.

Soberania e Interveno: a crtica realista


O que muitos crticos da noo de interveno humanitria em geral, e da ao contra a Iugoslvia em particular ressaltam que dificilmente tais intervenes so motivadas por razes estritamente humanitrias e que, mais importante ainda, a violao do princpio da soberania e do direito no-interveno deslegitima o Estado como principal responsvel pela proteo de uma comunidade poltica e dos direitos humanos de seus cidados. Em outras palavras, h, por um lado, um ceticismo quanto possibilidade de consideraes de carter humanitrio determinarem a ao internacional dos Estados, e, por outro, uma reafirmao da natureza moral do Estado como lugar de realizao das aspiraes comuns de uma nao (uma comunidade de destino) cujo interesse e cuja concepo do bem comum so seu patrimnio exclusivo, acima do qual nenhum outro interesse pode sobrepor-se. Esta concepo estatista da poltica e das relaes internacionais entende a soberania como atributo do Estado, aquilo que lhe confere autonomia e independncia diante de outros Estados no sistema internacional. Se no exerccio de sua soberania o Estado deve conceder redues na sua autonomia, suas decises a esse respeito se fundamentam no interesse nacional. Nesse sentido, o Estado e a comunidade poltica que ele representa no tem obrigaes de tipo moral para com outros Estados ou para com cidados de outros Estados, mas apenas para com seus cidados e as instituies que os representam e garantem sua segurana e integridade como nao. Da o ceticismo quanto possibilidade de consideraes tico-morais ocuparem um lugar predominante na deciso de intervir. Stephen Krasner, um dos mais prolferos autores neo-realistas da atualidade, considera que intervenes ocorrem quando h assimetrias de

importante observar que Parekh no privilegia o uso da fora como critrio para sua definio do que seja interveno. Ao mesmo tempo, o uso contemporneo do termo aparece associado

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poder e quando servem aos interesses dos Estados mais poderosos. Krasner admite a possibilidade de intervenes motivadas pela defesa de certos direitos sem que haja um interesse direto do Estado interventor no resultado da interveno a ao britnica contra a escravido no sculo XIX, por exemplo.22 Casos desta natureza so, contudo, excees que apenas confirmam a regra: a assimetria de poder um requisito fundamental, e quando o auto-interesse no servido, a interveno ocorre somente quando os custos so baixos. Ainda assim, os resultados da interveno so, via de regra, negativos no mdio e longo prazos, na medida em que os conflitos que a originaram ficam congelados pela presena de uma fora externa e tendem a reaparecer no futuro quando o interventor se retirar. A viso de Krasner a respeito do conflito nos Blcs reflete o ceticismo de sua anlise: a regio vive perodos recorrentes de instabilidade desde o sculo passado em funo das vrias intervenes estrangeiras que procuraram pacific-la. Melhor seria que os conflitos seguissem seu curso natural e um equilbrio de poder se estabelecesse, ainda que a um custo elevado em vidas humanas (Krasner, 1995). O problema com a posio de autores como Krasner est na dificuldade de estabelecer as reais motivaes que levaram a OTAN e, em particular, os Estados Unidos a decidirem pela interveno militar no Kosovo. Expressando uma posio semelhante, Michael Mandelbaum considera que a interveno foi um erro poltico grave, causado por uma viso idealista dos interesses americanos, caracterstica de um liberalismo wilsoniano redivivo. Nenhum interesse vital norte-americano, ou do conjunto dos pases da OTAN, foi servido pela interveno:
Se esta guerra tivesse sido lutada em razo de interesses nacionais, e se a expulso das foras srvias do Kosovo fosse um interesse importante dos pases membros da OTAN, a guerra teria sido considerada um sucesso, ainda que a um custo lamentavelmente alto. Mas a OTAN conduziu uma guerra no para defender seus interesses, mas em defesa de seus valores. O objetivo supremo era o bem-estar dos albaneses do Kosovo. De acordo

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com esse padro de referncia, mesmo que o pior resultado o exlio permanente dos albaneses do Kosovo tenha sido evitado, a guerra no foi bem-sucedida. (Mandelbaum, 1999, p. 4)

Na melhor tradio realista, a legitimidade da interveno deve ser medida, portanto, segundo os parmetros do interesse nacional e do sucesso. A introduo do problema das violaes de direitos humanos no clculo dos policy-makers teria produzido o fracasso perfeito a que Mandelbaum se refere: mais destruio e morte do que os srvios haviam infligido sobre os albaneses antes; maior instabilidade na regio; comprometimento das relaes dos Estados Unidos com a Rssia e a China. O segundo aspecto da objeo realista diz respeito violao da soberania do Estado iugoslavo. Aqui a questo torna-se ainda mais complexa, uma vez que os objetivos das potncias envolvidas no esforo internacional para estabilizar os Blcs expressos nos acordos de Dayton, nas negociaes em Rambouillet e nas inmeras resolues do Conselho de Segurana sobre o conflito na Bsnia, bem como nas trs que tratavam da crise no Kosovo incluam a defesa da soberania e integridade territorial da Iugoslvia como condio sine qua non do processo de paz. A interveno, claro, contrariou esse objetivo e, para alguns, inviabilizou a possibilidade de manter o Kosovo como parte da Iugoslvia, ferindo, assim, os interesses dos pases do Grupo de Contato no que diz respeito segurana da regio. Como observado anteriormente, difcil explicar tal contradio com argumentos baseados no auto-interesse norteamericano e europeu ocidental. Krasner, verdade, aponta para a contradio entre a afirmao da soberania como atributo que define as unidades de um sistema anrquico e o princpio do self-help. Para ele, [q]uando o self-help se choca com a nointerveno, o self-help prevalece (Krasner, 1995), e conseqentemente revela a desigualdade e hierarquizao do sistema e a fraqueza da regra da no-interveno como princpio organizador das relaes internacionais. por isso que, para Krasner, a soberania no pode ser considerada um conceito estvel e absoluto, uma vez que, em

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torno da qual a guerra foi travada. (Mandelbaum, 1999, p. 6; grifo meu)

ltima instncia, ela uma funo da distribuio do poder no sistema. Como o ttulo de seu mais recente trabalho sugere, a soberania nada mais seria do que uma hipocrisia organizada (Krasner, 1999b). Ocorre, porm, que Krasner est preocupado com os efeitos sistmicos da contradio entre selfhelp e soberania expressa pela prtica da interveno, ou seja, em como a instabilidade (ou contingncia) da regra da no-interveno afeta o comportamento dos Estados. No caso da interveno na Iugoslvia, a contradio manifesta-se de forma especfica e direta o Estado iugoslavo no pode exercer sua autonomia devido violao de sua soberania no contexto de uma aguda assimetria de poder , mas a violao da regra da no-interveno no serve ao interesse, definido em termos de self-help, dos agentes da interveno. No caso da abolio do trfico de escravos, citado por Krasner para ilustrar como a Inglaterra interveio por razes outras que no seu interesse nacional, a violao da soberania brasileira tampouco afetava, direta ou indiretamente, o interesse britnico. No caso iugoslavo, a interveno se contraps a um interesse objetivo expresso claramente pela coalizo interventora: a integridade do Estado iugoslavo. A profunda inconsistncia do argumento realista neste caso s pode ser contornada por explicaes auxiliares como a de Mandelbaum, que responsabiliza os condutores da poltica norte-americana pelo erro de clculo:
A OTAN [...] iniciou sua guerra a partir de um erro de clculo [...] Quando a guerra terminou, contudo, a questo poltica fundamental permaneceu no resolvida. A questo dizia respeito ao princpio adequado para determinar a soberania. Os albaneses lutaram pela independncia com base no direito autodeterminao nacional. Os srvios lutaram para manter o Kosovo parte da Iugoslvia em nome da inviolabilidade de fronteiras existentes. A OTAN insistia que o Kosovo deveria ter maior autonomia ao mesmo tempo em que afirmava que deveria permanecer parte da Iugoslvia. A aliana, ento, interveio em uma guerra civil e derrotou um dos lados, mas adotou a posio do lado derrotado sobre a questo em

Se atribuir a interveno a um erro de clculo oferece pouco consolo para quem procura entender uma situao to complexa, a anlise de Mandelbaum tem o mrito de chamar a ateno para a questo poltica central que permeia toda a interveno: a definio dos princpios adequados para determinar a soberania do Estado iugoslavo. Este , na verdade, o problema com que a comunidade internacional se deparou desde o incio do processo de desintegrao da Iugoslvia. Que entidades poderiam reivindicar o status de Estado soberano e quais os princpios que deveriam condicionar seu reconhecimento internacional como tais? Para alguns analistas, a indefinio quanto a estas questes cruciais evitou que solues negociadas tivessem sucesso e criou incentivos ao uso da violncia por parte do etnonacionalismo chauvinista na Iugoslvia (Woodward, 1997). No contexto da concluso das negociaes dos acordos de Dayton, Milosevic conseguiu que o reconhecimento internacional do novo Estado iugoslavo no fosse condicionado a clusulas de respeito a minorias nem devoluo da autonomia do Kosovo. Aparentemente, o significado da soberania da Iugoslvia ento diferia em muito daquele que a comunidade internacional lhe atribui hoje. Se antes privilegiou-se um entendimento da soberania como controle territorial e centralizao da autoridade, as justificativas para a interveno sugeriram que a soberania sobre uma parcela do territrio iugoslavo o Kosovo foi suspensa devido ruptura dos laos polticos que uniam a comunidade poltica daquela regio ao Estado. Em outras palavras, ao empreender a limpeza tnica da minoria albanesa, o Estado iugoslavo perdeu a legitimidade sobre a qual se sustenta a soberania sobre aquela poro de seu territrio. No por acaso a ambigidade do caso no encontra resposta nas anlises realistas como a de Krasner. O conceito de soberania apenas marginalmente discutido pelas correntes estatistas nas Relaes Internacionais. Mesmo quando Krasner se prope a analisar a relao entre soberania e

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interveno, o que discutido so os efeitos d a soberania a regra da no-interveno. O conceito em si tratado como equivalente a autonomia. O problema, claro, est relacionado com o dualismo caracterstico da soberania na teoria poltica moderna e na teoria das relaes internacionais. Internamente, a soberania tem sua fonte na representao e na vontade dos cidados a soberania popular, portanto, confere legitimidade ao Estado. Externamente, a soberania nada tem a ver com legitimidade, mas antes com a unidade e independncia do Estado diante de outras unidades igualmente soberanas. A perda de legitimidade de um regime no justifica qualquer interveno, nem coloca em xeque a soberania de um Estado porque a legitimidade um problema interno, que diz respeito apenas comunidade poltica cuja expresso institucional o Estado. por isso que uma interveno, para Krasner, (quase) sempre motivada pelo interesse do Estado interventor e no por razes ligadas a valores ou legitimidade de um governo. Ainda assim, intervenes geram complicaes para a anlise realista pois, quando ocorrem, os problemas internos dos pases que sofrem intervenes se internacionalizam:
O realismo no consegue acomodar facilmente uma situao em que a conduta de um Estado condicionada no pelo ambiente externo, mas por acontecimentos dentro de suas fronteiras diretamente influenciados pela interveno de outros Estados. (Krasner, 1995, p. 231)

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prprio modo de produo do Estado soberano no ps-Guerra Fria.

Interveno humanitria e a redefinio do princpio de soberania


Vemos, ento, que o caso da Iugoslvia emblemtico da condio da soberania na poltica mundial contempornea. Como princpio constitutivo do sistema internacional, a soberania ainda tem como implicao operacional primordial a formao de Estados independentes a partir da configurao territorial de uma autoridade poltica centralizada. este papel constitutivo da soberania que est expresso na ao da ONU e de outros atores internacionais no sentido de garantir a integridade territorial do novo Estado iugoslavo, criar uma ordem regional estvel nos Blcs e integrar os novos Estados ao sistema internacional. Por outro lado, a condio contempornea da soberania tambm , como vimos, intensamente contestada. A interveno no Kosovo, apesar de uma srie de aspectos extremamente problemticos de ordem legal, institucional e operacional, mostrou que o exerccio da soberania implica obrigaes dos Estados com relao ao regime internacional de direitos humanos. Crimes contra a humanidade, genocdio e outras violaes graves aos direitos fundamentais consagrados por esse regime tm jurisdio internacional e no esto sujeitos s protees concedidas pelo direito no-interveno. No entender de autores como Walzer, Parekh e Wheeler, tais categorias de violaes aos direitos humanos geram obrigaes que pressionam a comunidade internacional a intervir. Para Walzer, por exemplo, uma interveno humanitria coercitiva moralmente necessria quando o sofrimento e a crueldade so extremos e no h foras locais capazes de interromplos. (Walzer, 1995, p. 36). O principal problema, contudo, est na aparente incompatibilidade entre o imperativo da ordem e da segurana como eixo da ao internacional de reconstruo de Estados em colapso e a ampliao das obrigaes internacionais impostas como condio para o reconhecimento da sobera-

Em outras palavras, intervenes confundem a fronteira entre o mundo domstico e a esfera internacional produzida pelo conceito de soberania e geram incertezas quanto aos fatores determinantes do comportamento dos Estados e, por que no dizer, da prpria identidade do Estado como ator das relaes internacionais, pois, se no autnomo e independente, deixa de ser um Estado propriamente dito. A interveno no Kosovo produziu esse tipo de incerteza quanto racionalidade dos atores envolvidos, bem como quanto prpria viabilidade da Iugoslvia como Estado soberano. Na verdade, o que est em jogo o

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do dentro do qual agentes competentes governam para o povo como um todo, e como um ator internacional. O conceito moderno de territorialidade vincula um territrio demarcado ao povo como um todo, mas no um ao outro diretamente. A terra e o povo, na verdade, esto cada qual vinculados aos agentes com autoridade para agir em nome do Estado interna e externamente. (Onuf, 1998, p. 149)24

nia das novas entidades. Se um certo patamar de respeito aos direitos humanos constituir-se como elemento definidor do modo de produo do Estado soberano no ps-Guerra Fria, pode-se interpretar a prtica da interveno humanitria como uma resposta sistmica s necessidades de ordenamento e estabilizao da poltica internacional hoje. Uma resposta, em outras palavras, necessidade de garantir a sobrevivncia do Estado soberano como nica soluo para pacificar as zonas de conflito caractersticas do perodo atual, mas cuja formulao expressa as contradies entre a lgica estatista e a pretenso universalizante do discurso tico-normativo dos direitos humanos. Sobre a capacidade da comunidade internacional de viabilizar um novo padro de reproduo do Estado repousam suas chances de continuar a deter o monoplio da agncia em reas historicamente controladas pela autoridade estatal. A redefinio do conceito de soberania pode mudar tal situao. Em casos como o do Kosovo, por exemplo, a soberania no garantiria ao Estado a exclusividade da agncia em seu territrio. Essa exclusividade, segundo Nicholas Onuf, decorre da juno entre a capacidade de governar para o bem comum e o domnio sobre o territrio.23 O conceito de soberania alcana a estabilidade caracterstica da era moderna quando combinado com um terceiro elemento herdado da tradio republicana, que Onuf chama de majestade. A majestade nada mais do que o respeito e dignidade que o Estado, como materializao de um arranjo poltico que est na base da constituio da prpria comunidade, inspira entre seus cidados. A juno destes trs componentes da soberania a majestade, o domnio e o governo para o bem comum , contudo, contingente e, para Onuf, encontra-se sob ataque na modernidade tardia. importante notar que, diferentemente das teorias contratualistas ou do comunitarismo, a concepo de Onuf no sugere um elo constitutivo entre cidados e Estado, do qual dependa a prpria existncia e possibilidade de uma comunidade poltica:
Sob a gide da soberania, o Estado se formou como uma idia majestosa, um territrio demarca-

Nesta perspectiva, o governo (rule) se legitima por ser um agente do bem comum. No momento em que agentes do Estado adotam polticas que ameaam a prpria existncia de uma minoria significativa dos cidados, estes tem o direito de buscar o provimento de bens essenciais sua existncia (segurana) junto a outros agentes fora da jurisdio territorial do Estado. O agente de uma tal interveno no ser, necessariamente, outro Estado. Na verdade, o debate sobre a interveno humanitria no ps-Guerra Fria gira, em grande parte, em torno da questo da legitimidade do agente interventor e da tentativa de reformar a ONU no sentido de dot-la de tal legitimidade. O vcuo legal em que se encontra a prtica da interveno humanitria ficou evidenciado na ao contra a Iugoslvia.25 Mas o problema no se resume s inadequaes da Carta das Naes Unidas aos novos problemas da poltica mundial, mas antes s contradies intrnsecas entre a natureza estadocntrica da organizao e a redefinio do escopo da soberania territorial colocada pelo fortalecimento do regime internacional de direitos humanos. Se aceitarmos a anlise de Onuf sobre a disperso da agncia na modernidade tardia, podemos imaginar que a perda da majestade e da competncia do Estado soberano em reas vitais para a sociedade fortalea argumentos em favor da legitimidade de outros atores, pblicos e privados, capazes de desempenhar funes de defesa do bem comum. nesse sentido, creio, que o secretrio-geral da ONU, ao afirmar sua crena na necessidade de redefinio do conceito de soberania hoje, observou que um dos aspectos mais relevantes do dilema da interveno a necessidade de ampliar as definies de interesse nacional, de maneira a

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torn-las compatveis com as mudanas do psGuerra Fria: Uma nova e mais ampla definio do interesse nacional necessria no novo sculo, de maneira a induzir os Estados a alcanar uma maior unidade na busca de objetivos e valores comuns. (Annan, 1999). Annan parece estar se referindo s dificuldades de chegar a um consenso no Conselho de Segurana sobre a necessidade agir em defesa de certos valores fundamentais caso uma concepo eminentemente estatista da soberania e do interesse nacional prevalea. Trata-se de uma defesa do marco institucional da ONU como o lugar onde a deciso de intervir deve ter lugar, bem como de uma crtica prpria natureza do Conselho e de sua misso diante das mudanas nas relaes internacionais nos ltimos dez anos. O problema, como lembra Annan, o que o interesse (ou o bem) comum e quem o define? O que as reflexes acima sugerem que h uma incompatibilidade entre o paradigma estatista e a lgica que deveria orientar a ao internacional em defesa dos direitos humanos fundamentais. paradoxal que o Estado seja (e deva ser) o principal responsvel pela proteo desses direitos no cotidiano das sociedades nacionais e, ao mesmo tempo, seja um agente de pequena credibilidade na defesa desses mesmos direitos no plano internacional. Tanto a seletividade na deciso de onde intervir, quanto a relutncia em empregar os meios mais adequados aos objetivos em questo constituem fortes argumentos contra o Estado como agente capaz de agir em resposta a obrigaes morais impostas internacionalmente. O paradigma estatista dominante ainda afirma a obrigao primordial do Estado para com seus cidados. O sacrifcio de vidas e recursos em intervenes humanitrias sempre estar condicionado por, e subordinado a, consideraes de poltica domstica. Neste caso, no s aumentam os riscos de instrumentalizao como tambm as possibilidades de que a interveno seja incua ou mesmo prejudicial no mdio prazo. A posio de Parekh expressa com clareza tais contradies:
No paradigma estatista, a interveno humanitria representa, necessariamente, um ato de generosidade gratuita, originado por um misto de desprezo

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e piedade pelo pas que sofre a interveno, alimentado por um ressentimento pelos sacrifcios que a chantagem moral o obriga a fazer, e circunstanciado pela crena de que a vida, a terra e os recursos do pas onde se est intervindo tm um valor muito menor do que os do pas interventor, e podem ser descartados em funo dos interesses deste ltimo. A interveno humanitria, portanto, no pode ser facilmente combinada com o paradigma estatista. (Parekh, 1997, p. 58)

Se levarmos o argumento de Parekh s ltimas conseqncias, qualquer interveno humanitria realizada com base nas premissas do paradigma estatista ser ilegtima e moralmente dbia. De certa forma, a citao acima ecoa muitas das crticas feitas conduo da interveno no Kosovo pela OTAN, principalmente no que se refere relutncia em arriscar as vidas de seus militares para obter uma maior eficcia nos bombardeios contra aqueles que empreendiam a limpeza tnica, bem como para reduzir as perdas civis causadas pelos erros na identificao de alvos. Mas a posio de Parekh cria restries excessivas prtica da interveno humanitria no ps-Guerra Fria. Mesmo um autor parcimonioso e realista como Walzer argumenta que ainda que consideraes de auto-interesse sejam sempre, ou quase sempre, prioritrias nas decises de intervir, em casos em que as motivaes so mixed a interveno ser humanitria se houver benefcios humanitrios. Nesse sentido, posies como a de Annan e, por exemplo, Habermas abrem espao para uma argumentao em favor da legitimidade de aes no autorizadas pelo Conselho, em casos extremos como Ruanda e Kosovo, dada a lacuna criada entre legitimidade e efetividade em funo da subinstitucionalizao dos mecanismos de proteo dos direitos humanos no mbito da Carta da ONU (Habermas, 1999; ver tambm Hurrell, 1999).

Concluso
Este artigo procurou analisar a Guerra do Kosovo no contexto da evoluo da prtica da interveno humanitria no ps-Guerra Fria. As

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Iugoslvia (as maiores operaes deste tipo empreendidas at hoje) revelaram a preocupao de restabelecer a integridade territorial e a soberania desses Estados como condio necessria superao da crise humanitria. O que a experincia dramtica desses casos tem demonstrado que a tentativa de reconstruir esses Estados com base nos parmetros estabelecidos pela ordem do psguerra no tem sido bem-sucedida em reconciliar as foras de desagregao que levaram ao colapso da autoridade poltica. Se a construo de novos Estados com base na violncia da limpeza tnica considerada incompatvel com princpios e valores bsicos que constituem a sociedade internacional, a aplicao do modelo de Estado-nao multitnico e multicultural caracterstico da modernidade entra em choque com os novos nacionalismos e passa a depender de uma ao internacional cada vez mais incisiva no que se refere a state-building, alm, claro, do uso eventual da fora. Como sugere K. Holsti (1996, p. 79): O problema da guerra na poltica internacional tem se reduzido, fundamentalmente, ao problema da conservao do Estado [state-maintenance] e do colapso do Estado. Com o colapso dos Estados artificiais criados com base na soberania negativa, a dimenso da legitimidade da autoridade estatal volta ao centro das anlises sobre a viabilidade das unidades polticas, seja por motivos tico-normativos, seja por preocupaes com a segurana internacional. Do sucesso do Estado-nao como agente da soberania depende a reproduo do sistema internacional do ps-Guerra Fria. O que este artigo pretendeu argumentar que esta ordem de questes mais relevante na anlise das motivaes das potncias ocidentais em intervir no Kosovo do que as habituais consideraes sobre as pretenses hegemnicas norte-americanas. Finalmente, a anlise aqui proposta permite introduzir o regime internacional de direitos humanos como varivel importante na redefinio da regra da soberania, evitando as simplificaes caractersticas das anlises realistas, onde os direitos humanos aparecem como mera justificativa, ou cortina de fumaa, para os interesses que orientam a ao das grandes potncias.

motivaes dos atores envolvidos foram consideradas na interpretao das causas do conflito, mas o argumento principal que a interveno humanitria na poltica mundial hoje expresso da necessidade de estabilizao sistmica no quadro da ausncia de ordem internacional no sentido clssico.26 Tal objetivo, historicamente assumido por grandes potncias, enfrenta srias complicaes derivadas da presente indefinio conceitual acerca de princpios reguladores do sistema internacional, tais como a soberania, a no-interveno e a autodeterminao. A interveno na Iugoslvia no s expressa tal indefinio como representa um esforo para salvaguardar tais princpios consolidados e protegidos pela ordem mundial do ps-guerra como base para o novo ciclo de expanso do sistema de Estados soberanos. Os EUA e a OTAN perseguiram tal objetivo em nome dos direitos humanos, sem uma clara definio de seus interesses nacionais ou coletivos na regio, muitas vezes contrariando interesses estratgicos mais amplos e prejudicando suas relaes com a Unio Sovitica e com a China. Os problemas surgem precisamente quando o esforo para fixar parmetros para a reproduo de unidades do sistema requer a redefinio da regra da soberania, incluindo um patamar mnimo de respeito aos direitos humanos como condio para seu reconhecimento. Uma das caractersticas do perodo de nascimento de novos Estados no contexto da Guerra Fria e da descolonizao o que Robert Jackson chamou de soberania negativa, ou seja, o reconhecimento internacional de um Estado com base em requisitos mnimos de controle sobre o territrio e um certo grau de centralizao da autoridade. O objetivo primordial era o de evitar o ressurgimento do revisionismo territorial caracterstico do entre-guerras. Naquele contexto, o direito autodeterminao foi aplicado de forma pragmtica, sempre e quando servisse ao propsito do reordenamento e estabilizao territorial via criao de novos Estados. No ps-Guerra Fria, a estabilidade territorial da velha ordem entrou em crise e, em reas do mundo ps-socialista e em regies inteiras da frica, em verdadeiro colapso. As intervenes internacionais na Somlia e na ex-

A GUERRA DO KOSOVO E A DESINTEGRAO DA IUGOSLVIA NOTAS


1 Esta , ao menos, a histria contada pelos autores clssicos da rea de Relaes Internacionais, como Kissinger e Hinsley, entre outros. Novas configuraes do sistema internacional surgiram, segundo essas narrativas, como resultado da Guerra dos 30 Anos, das guerras napolenicas e da Primeira e Segunda Grandes Guerras. Para tericos neo-realistas, em particular Gilpin, transformaes sistmicas realizam-se apenas atravs de guerras sistmicas. Este o critrio de Waltz para classificar uma mudana sistmica: o nmero de unidades. No caso, das unidades que contam as grandes potncias. Como Ruggie (1986) e outros j assinalaram, este critrio no leva em conta mudanas no tipo de unidade que compe o sistema. Para uma crtica atual deste aspecto do neorealismo ver Donnelly (2000). Um dos pressupostos centrais do neo-realismo afirma que o sistema internacional composto por unidades funcionalmente indiferenciadas e autnomas no provimento de sua segurana. Intervenes so, neste contexto, anomalias. Os problemas tericos colocados pela recorrncia e eventual legitimao de intervenes humanitrias so discutidos adiante. Para uma anlise da estratgia de Milosevic luz da redefinio do nacionalismo srvio ver Thomaz (1997). A doutrina Powell, formulada pelo chefe do EstadoMaior norte-americano durante a Guerra do Golfo, general Colin Powell, estabelecia critrios para o engajamento de foras militares americanas em conflitos internacionais. Dentre eles, o mais importante refere-se formulao prvia de estratgias de sada que evitassem a repetio da experincia desastrosa do Vietn. Refiro-me especificamente controvrsia em torno do processo e das razes que levaram deciso de intervir. Objees e crticas de outra ordem no menos relevantes foram dirigidas aos aspectos operacionais da interveno, em particular a inadequao dos meios aos objetivos, a seleo de alvos civis, o elevado nmero de mortes entre a populao civil, dentre outros. preciso qualificar a classificao da interveno como unilateral, uma vez que a operao foi decidida no por um nico Estado, mas pelo conjunto dos membros da OTAN, sob a liderana dos EUA. Em julho de 1998 o nmero de mortos naquele ano j atingia 400 e dezenas de milhares de pessoas haviam abandonado suas casas fugindo da ofensiva srvia, que, ao final do ano, j havia produzido cerca de 250 mil refugiados (Malcolm, 1999). O Grupo de Contato, responsvel pelas negociaes que levaram aos acordos de Dayton, formado pela Gr-Bretanha, Frana, Alemanha, Itlia, Rssia e Estados Unidos.

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verdadeiro mito de fundao do novo Estado Iugoslavo. Ver Malcolm (1999). 11 O uso da fora j vinha sendo cogitado pela OTAN, mas enfrentava a oposio da Inglaterra, Frana e Alemanha. Essas posies mudaram em outubro de 1998, quando o Conselho Atlntico aprova uma autorizao para o uso de efetivos da OTAN em bombardeios contra posies srvias no Kosovo. Uma tentativa de incluir o uso da fora na Resoluo 1.199 do Conselho de Segurana j havia sido abandonada em funo da oposio da Rssia e da China. 12 Alguns observadores, por exemplo, traaram paralelos entre a conferncia de Rambouillet e os processos de paz na Irlanda do Norte e na Bsnia-Herzegovina. Como se viu posteriormente, tais comparaes foram inadvertidas. 13 Os americanos deixaram claro que a assinatura do acordo era condio sine qua non para que os albaneses continuassem a contar com seu apoio poltico e, eventualmente, militar. 14 O anexo previa que as tropas da OTAN teriam livre trnsito no apenas no Kosovo mas em todo o territrio iugoslavo. 15 Apesar de conceder considervel autonomia regio, o acordo proposto em Rambouillet ainda mantinha a responsabilidade do governo da Federao pelas polticas externa, de defesa, monetria e alfandegria. 16 Para Blackburn (1999, p. 108), a propenso de Milosevic para chegar a um acordo no provinha de sua bondade, mas de seu temor do poderio militar da OTAN, de seu desejo de pr fim s sanes, e de sua nsia por reconhecimento internacional. Desde Dayton, contudo, as sanes contra a Iugoslvia vinham sendo paulatinamente retiradas e Milosevic vinha conquistando um prestgio que, desde sua subida ao poder, nunca teve. Seu medo da OTAN, como os acontecimentos demonstraram, no era suficiente para mudar sua estratgia. 17 O massacre de Racak, em 15 de janeiro de 1999, apresentou as caractersticas tpicas da limpeza tnica realizada em aldeias bsnias, com a execuo de todos os homens em idade adulta com tiros na cabea ou por decapitao, de algumas mulheres e crianas e a mutilao dos corpos. A descrio detalhada do massacre est no relatrio da Misso de Verificao do Kosovo da OSCE. Ver tambm Danner (1999). 18 Esta , por exemplo, a soluo proposta por Krasner (1999a). 19 Resoluo 1.199 do Conselho de Segurana da ONU, de 23 de setembro de 1998. 20 Nem toda interveno coercitiva implica necessariamente o uso de fora militar. Para uma definio de interveno coercitiva ver Donnelly (1995). 21 A traduo dos textos em lngua estrangeira citados neste artigo de minha autoria. 22 Para uma discusso interessante sobre a ao britnica para acabar com o trfico de escravos ver Kaufmann (1999). 23 O desenvolvimento da soberania depende, segundo autores como Onuf e Kratochwil, da incorporao do

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10 Tais razes vo desde uma diferena considervel entre a posio estratgica das foras srvias na Bsnia em 1995 e no Kosovo, onde o ELK dificilmente seria capaz de oferecer uma resistncia significativa, at o significado poltico da regio para o nacionalismo srvio, cujo renascimento no final dos anos 80 transformou a retomada da regio numa causa da nova nao srvia, um

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princpio de exclusividade contido na noo de propriedade no direito romano. Propriedade, nesse sentido, implica domnio e, portanto, o direito excluso de outros agentes no usufruto e no controle da terra. O direito jurisdio territorial garante ao Estado o exerccio da soberania de forma exclusiva (Onuf, 1998). 24 No original: Under sovereigntys rule, the state came into its own as a majestic idea, bounded territory within which competent officers rule for the people as a whole, and international actor. The modern concept of sovereignty links a bounded territory and the people taken as a whole, but not directly to each other. Instead, the land and the people are each linked to those agents empowered to act at home and abroad in the name of the state. (Onuf, 1998, p. 149). 25 Para uma discusso sobre os aspectos legais da interveno ver Guicherd (1999). 26 Para uma boa discusso a respeito do problema da ordem mundial no ps-Guerra Fria ver Vigevani (1999).

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