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ADMINISTRATIVO CURSO REGULAR PROFESSOR GUSTAVO BARCHET AULA 06: ATOS ADMINISTRATIVOS PARTE I

1. ATOS DA ADMINISTRAO A expresso atos da Administrao compreende dois tipos de atos jurdicos, disciplinados por regime jurdico diferenciado: (a) os atos de direito pblico, mais comumente conhecidos como atos administrativos; e (b) os atos de direito privado. Os atos de direito pblico, a partir daqui designados como atos administrativos, podem ser definidos como as manifestaes unilaterais de vontade da Administrao, produzidas em condies de superioridade perante o particular, a que o Direito atribui conseqncias jurdicas. Com melhor tcnica, Hely Lopes Meirelles define ato administrativo como toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Reunindo esses conceitos, podemos definir caractersticas dos atos administrativos, a saber: com preciso as

1) tratarem-se de uma manifestao de vontade unilateral da Administrao: a vontade da Administrao suficiente para a produo do ato administrativo, independentemente da manifestao de vontade do destinatrio do ato ou daquele atingido por seus efeitos. Exemplificativamente, uma multa por infrao legislao urbanstica, um ato administrativo, produzida a partir da declarao do agente pblico competente, no sentido de que o administrado violou certo dispositivo de lei. Com a lavratura da multa pelo agente est produzido o ato administrativo, independentemente de qualquer manifestao do particular, daquele que violou a legislao. Outro exemplo que podemos citar, para apreendermos o ponto, a interdio de um estabelecimento comercial por violao s normas de polcia. Uma vez determinada a interdio pelo agente competente, est produzido o ato administrativo (a interdio), independentemente de qualquer manifestao do proprietrio do estabelecimento. Estamos ressaltando o ponto porque a unilateralidade a principal peculiaridade do ato administrativo, a distingui-lo dos atos jurdicos em geral. Todo ato administrativo unilateral, em termos absolutos, embora eventualmente isto pode ser de difcil constatao. Imaginemos a expedio de uma Carteira Nacional de Habilitao (ato administrativo). Sabemos que a sua expedio pressupe anterior requerimento do interessado, e que, uma vez protocolado o requerimento, deve ele obter aprovao nas provas tericas e de direo, bem como ser declarado apto nos exames mdicos e psicotcnicos. Onde estaria aqui a unilateralidade do ato, uma vez que foi muito superior, em volume, a

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atuao do administrado, que teve que superar todas as provas e exames prescritas em lei? isto que temos que perceber. No nosso exemplo, o ato administrativo a carteira nacional de habilitao. Aqui est a manifestao unilateral da Administrao. As provas e exames a que se submeteu o administrativo, para que a Administrao, ao final, produzisse a CNH, no se enquadram como atos administrativos, so atos produzidos pelo administrado, e no manifestaes unilaterais da Administrao. Essas provas e exames, o requerimento apresentado pelo Administrado, compe uma figura muito mais complexa, a que denominamos procedimento administrativo, o qual pode ser definido como uma sucesso encadeada e sucessiva de atos unilaterais ou mesmo bilaterais, praticados pela Administrao ou pelo administrado visando produo de um ato final, que justifica a produo de todos os atos anteriores. No nosso exemplo, o ato final a expedio da Carteira Nacional de Habilitao. O requerimento do interessado, a realizao das provas e exames, a divulgao do seu resultado, a homologao de todos esses atos pela autoridade competente so etapas do procedimento para a expedio da Carteira. Aqui, no procedimento, poderemos ter atos do administrado e atos da Administrao, e apenas os atos que constituam manifestao unilateral de vontade da Administrao correspondem aos atos administrativos. Assim, os atos administrativos nada mais so do que as manifestaes unilaterais de vontade da Administrao produzidas dentro de uma realidade muito mais complexa e abrangente, o procedimento administrativo, que compreende tambm atos bilaterais e atos praticados pelo administrativo. Quando estudamos essa matria, fazemos como que um corte no procedimento, analisando, dentre todos os atos que o integram, somente aqueles que correspondam a manifestaes unilaterais de vontade da Administrao, enfim, a atos administrativos. E temos assim, como concluso, que todos atos administrativos so unilaterais. Nas questes de prova, quando a banca pede a alternativa que no corresponde a um ato administrativo, podemos ter certeza que a resposta correta ser um ato bilateral, em regra a permisso de servios pblicos, que possui natureza contratual e, portanto, um ato bilateral, no enquadrado como ato administrativo. 2) serem produzidos pela Administrao em condies de superioridade perante o particular: a prpria unilateralidade do ato administrativo j suficiente para nos darmos conta da superioridade da Administrao perante os administrados, nesse contexto. De forma mais ampla, a superioridade da Administrao, presente em todos os atos administrativos, assegurada pelos seus atributos, qualidades especiais do ato administrativo que lhe asseguram uma eficcia jurdica superior dos atos jurdicos em geral. A presuno de legitimidade, a imperatividade, a exigibilidade so alguns dos atributos dos atos administrativos, assegurando-lhes, dentro de suas caractersticas prprias, uma eficcia superior a dos atos jurdicos em

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geral. Adiante analisaremos esta matria, mas desde j devemos ter cincia de que a posio de superioridade da Administrao ao produzir um ato administrativo decorre dos atributos de que gozam esses atos. A unilateralidade do ato administrativo e a posio de superioridade da Administrao na sua produo fazem com que a doutrina afirme serem tais atos caracterizados pela unilateralidade e pela verticalidade. Esses termos sintetizam, pois, as peculiaridades dos atos administrativos. 3) serem atos produtores de conseqncias jurdicas: segundo Hely Lopes Meirelles, a Administrao, ao produzir um ato administrativo, tem por objetivo adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Essas so as possveis conseqncias jurdicas dos atos administrativos, os diversos tipos de efeito jurdico que eles podem produzir, podendo-se completar o elenco do Autor com os atos de aplicao de sanes e de imposio de restries ao exerccio de direitos e atividades. No decorrer da matria analisaremos as diferentes espcies de atos administrativos, quando ento poderemos particularizar quais os tipos de efeitos jurdicos que so, em geral, produzidos por cada tipo de ato administrativo. Com isto, temos as trs caractersticas dos atos administrativos: (a) unilateralidade; (b) superioridade da Administrao e (c) produo de efeitos jurdicos. As duas primeiras diferenciam os atos administrativos dos demais atos jurdicos, e a terceira, na verdade, nada tem de peculiar, estando presente nos atos jurdicos em geral. Analisamos os atos de direito pblico praticados pela Administrao os atos administrados -, vamos tratar rapidamente da segunda espcie de ato da Administrao, os atos de direito privado. Podemos definir atos de direito privado como manifestaes unilaterais ou bilaterais de vontade, produzidas pela Administrao e pelos administrados, em linhas gerais, sob condies de isonomia, a que o Direito atribui conseqncias jurdicas. Os atos de direito privado da Administrao so aqueles cujo contedo regido no pelo Direito Administrativo, mas, predominantemente, pelo Direito Civil, Comercial ou do Trabalho, enfim, pelos ramos de Direito Privado (apesar da divergncia quanto ao enquadramento do Direito do trabalho entre os ramos de Direito Privado, nesse contexto este o posicionamento a ser adotado). Um contrato de compra e venda celebrado entre uma autarquia e um particular, um contrato de abertura de conta corrente acordado por uma entidade administrativa que atue na rea financeira, a assinatura de um cheque pelo dirigente de uma fundao pblica, so alguns exemplos que podem aqui ser citados. Do fato de tais atos serem regidos pelo Direito Privado, como o prprio nome indica, decorrem as caractersticas desses atos, a saber: 1) so manifestaes unilaterais ou bilaterais, produzidas pela Administrao e pelos administrados: enquanto todos os atos administrativos so unilaterais, os atos de direito privado podem ser unilaterais ou bilaterais, sendo a maioria deles, na verdade, caracterizada

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pela bilateralidade. Aqui se incluem, principalmente, os contratos de direito privado, regidos pelo Direito Civil, Comercial ou do Trabalho, ou seja, atos formados a partir de um acordo de vontades entre ao participantes da relao jurdica. So raros os atos unilaterais de direito privado, ou seja, aqueles em que basta a manifestao de vontade de uma pessoa para a produo de efeitos jurdicos. Como exemplo, podemos citar a assinatura de um cheque, um ato unilateral (produzido apenas por aquele que assinou o cheque), que cria para a instituio financeira uma obrigao de pagamento, desde que haja saldo suficiente na conta do emissor. 2) so produzidos, em linhas gerais, sob condies isonmicas entre a Administrao e os administrados: a isonomia caracterstica dos ramos jurdicos de Direito Privado, logo, caracterstica dos atos de direito privado praticados pela Administrao. Portanto, em regra, nessas relaes jurdicas a Administrao posiciona-se em p de igualdade perante a outra parte, no gozando, pois, de qualquer prerrogativa. Dizemos que isso correto em linhas gerais, pois se admite que, mesmo num ato de direito privado, possa a Administrao gozar de certa superioridade perante o outro participante da relao jurdica. Por exemplo, poder ela celebrar um contrato de locao por 24 meses, no qual esteja prevista a possibilidade de a Administrao rescindi-lo unilateralmente ao final de 12 meses, sem pagamento de qualquer multa pela extino antecipada? Se a resposta for positiva, estamos perante um ato de direito privado (um contrato de locao, regido pelo Direito Civil, no qual a Administrao), em que a Administrao goza de certa superioridade, em virtude da possibilidade de extinguir por ato unilateral, antes do prazo fixado, a relao jurdica. A resposta realmente positiva. Poder um contrato de locao ser celebrado nesses termos, pois isso admitido pela legislao de Direito Privado que o disciplina. Ademais, mesmo nas relaes de direito privado incidem, eventualmente, algumas normas de Direito Administrativo, que asseguram certa superioridade Administrao. Em vista disso, podemos concluir que pode a Administrao gozar de certa superioridade mesmo num ato de direito privado, quando isto for admitido pela prpria legislao de Direito Privado que o disciplina, ou quando essa legislao for excepcionada por normas de Direito Administrativo. Enfim, a nota geral dos atos de direito privado a isonomia, mas esta pode ser parcialmente excepcionada, quando isso for admitido pela legislao de Direito Privado ou for previsto em normas de Direito Administrativo. Nesse caso, a Administrao poder gozar de certa preponderncia perante a outra parte na relao jurdica. Como, todavia, a isonomia a regra geral, diz-se que os atos de direito privado so caracterizados pela horizontalidade, posicionando-se a Administrao e os administrados no mesmo patamar. Ademais, so tambm caracterizados pela bilateralidade, pois, apesar de termos atos de direito privado unilaterais, a imensa maioria dos atos desta categoria exige acordo de vontades para sua formao. E, assim, as caractersticas que identificam os atos de direito privado da Administrao so sintetizadas nas expresses horizontalidade e bilateralidade.

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3) serem produtores de efeitos jurdicos: aqui, nada de mais, pois os atos de direito privado, na condio de atos jurdicos, produzem efeitos reconhecidos pelo Direito, como a criao, extino ou alterao de direitos e obrigaes. Uma vez apresentados os atos de direito privado praticados pela Administrao, encerra-se a analisa da matria. Todo o restante do captulo, todos os tpicos a seguir estudados, referem-se exclusivamente aos atos de direito pblico produzidos pela Administrao, ou seja, aos atos administrativos. Na verdade, muito do que ser tratado aplicvel tambm aos atos de direito privado, mas limitamos nossa exposio aos atos administrativos porque essa a forma de tratamento da matria nas provas de Direito Administrativo. Antes, porm, trataremos nos dois tpicos subseqentes de mais duas figuras administrativas: os fatos da Administrao e os fatos administrativos, com a finalidade precpua de distingui-los dos atos administrativos, o objeto dessa unidade. 2. FATOS DA ADMINISTRAO

Apesar de, em regra inter-relacionados, no se confundem atos administrativos e fatos da Administrao Enquanto o ato administrativo sempre produz efeitos jurdicos, o fato da Administrao apenas a atuao material da Administrao no desempenho de suas atribuies (da porque tambm so chamados atos materiais da Administrao). a Administrao realizando, executando, dando andamento a determinado ato administrativo. Este, o ato, uma manifestao com significao jurdica; aquele, o fato, apenas consequncia desta manifestao, sem produzir, por si s, efeitos na rbita jurdica. Podemos, assim, definir fato da Administrao como a execuo material de um ato administrativo, que no produz, por si s, quaisquer conseqncias jurdicas. Exemplos de fatos da Administrao so a limpeza das vias de circulao, a aula proferida por um professor de escola pblica, a demolio de uma casa, entre tantos outros. Por tais exemplos podemos perceber que os fatos da Administrao sempre decorrem de um ato administrativo. Basta pensarmos na limpeza das vias de circulao o fato -, que nada mais do que a decorrncia da ordem de servio determinando a limpeza o ato -. Ademais, os fatos da Administrao no produzem, por si ss, quaisquer efeitos jurdicos. Qual a conseqncia jurdica da limpeza das vias pblicas? Nenhuma, a conseqncia da atividade material, fsica (as vias pblicas ficaram limpas). O que produziu efeitos jurdicos foi a ordem de execuo do servio, a ordem emitida pela Administrao para que os agentes competentes efetuassem a limpeza. Este o ato administrativo, a manifestao de vontade unilateral da Administrao produtora de efeitos jurdicos (autoriza a limpeza das vias pblicas). Se um administrado estiver por qualquer

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motivo inconformado com a limpeza, no dever impugnar o fato, a limpeza em si, mas o ato que a originou, no nosso exemplo, a ordem de execuo do servio. Por fim, deve-se ressaltar que h entendimento ligeiramente diverso na matria, segundo o qual o fato da Administrao no praticado com a finalidade de produzir efeitos jurdicos, mas pode, eventualmente, vir a produzi-los. Seria o caso, por exemplo, de a Administrao, na execuo de um ato administrativo que determinasse a demolio do imvel A, se exceder e, alm do imvel A, derrubar tambm parte do imvel B, vizinho ao imvel A. Sem dvida a derrubada parcial do imvel B acarreta uma conseqncia jurdica, a saber, o dever de a Administrao indenizar seu proprietrio. Teramos, ento, um fato da Administrao no praticado com o fim de produzir conseqncias jurdicas, mas que veio a produzi-las, no que toca demolio parcial do imvel B. Esse um entendimento esposado por alguns doutrinadores. O outro entendimento, que adotamos, que o fato da Administrao, no nosso exemplo, a derrubada do imvel A, e apenas dele, pois o fato da Administrao a execuo de um ato administrativo, e este compreende apenas a demolio do imvel A. A derrubada do imvel B no est, portanto, compreendida no fato da Administrao, um ato autnomo que gera uma conseqncia jurdica. No caso em questo, um ato ilcito da Administrao, que gera dever de indenizar. 3. FATOS ADMINISTRATIVOS

Os fatos administrativos correspondem aos eventos da natureza a que o Direito Administrativo atribui conseqncias jurdicas. No se trata, aqui, de uma manifestao de vontade, seja da Administrao, seja de um particular, e nem da execuo material de um ato, mas de um evento natural que produz conseqncias na rbita do Direito Administrativo. Exemplificativamente, podemos citar a morte de servidor, que tm como conseqncias, reguladas pelo Direito Administrativo, a vacncia do cargo e o direito de penso para seus dependentes. Outro exemplo que pode ser mencionado o nascimento do filho de um servidor, que tem como conseqncias o direito ao gozo da licena-paternidade e, eventualmente, o pagamento de alguma vantagem pecuniria. Uma chuva extraordinariamente forte, que inunde o local onde est sendo realizada uma obra pblica por uma empresa particular, outro exemplo de fato administrativo, pois acarreta, como possveis conseqncias, a prorrogao do cronograma de execuo da obra e o pagamento de indenizao ao construtor pelos prejuzos oriundos do evento. Enfim, o fato administrativo um evento natural. Simplesmente ocorre, independentemente de qualquer manifestao de vontade humana, e sua ocorrncia o Direito Administrativo atribui consequncias jurdicas.

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A prescrio e a decadncia, constitudas pela passagem do tempo e pela inrcia do titular do direito em exerc-lo, para fins de prova tambm devem ser consideradas fatos administrativos. Definidos os atos de direito privado da Administrao, os fatos da Administrao e os fatos administrativos, cessa sua anlise aqui. Deste ponto em diante os tpicos referem-se exclusivamente aos atos administrativos, ou seja, s manifestaes unilaterais de vontade da Administrao, produzidas em condies de superioridade perante os particulares, a que o Direito atribui conseqncias jurdicas. 4. REQUISITOS OU ELEMENTOS DE VALIDADE

Requisitos ou elementos de validade dos atos administrativos so as condies, os pressupostos para sua produo em conformidade com a lei e os princpios administrativos. Apesar de haver certa divergncia, tanto quanto ao nmero de elementos, como quanto denominao de alguns deles, na matria devemos adotar a lio de Hely Lopes Meirelles, segundo a qual so eles em nmero de cinco: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. 4.1. COMPETNCIA

Competncia o conjunto de poderes conferido por lei aos agentes pblicos para um eficiente desempenho de suas funes. elemento vinculado (detalhadamente prescrito em lei) de todo ato administrativo, constituindo, simultaneamente, pressuposto de sua produo e parmetro de sua abrangncia, no sentido de que o agente pblico s pode praticar atos para os quais seja competente e na forma e amplitude com que tal competncia foi-lhe outorgada por lei. A competncia tem um carter essencialmente instrumental, no sentido de que, apesar de ser um poder, no um poder em si mesmo, mas um poder vinculado inelutavelmente a um dever, a saber, um eficaz e adequado desempenho da funo pblica. Toda competncia, assim, est relacionada certa funo, e justamente para assegurar seu satisfatrio exerccio que a lei a confere aos agentes pblicos. Imaginemos o Auditor-Fiscal da Receita. Qual , genericamente falando, sua funo? Assegurar o cumprimento da legislao tributria federal. Esta a funo, em termos gerais, do AFRF, o interesse pblico que lhe cabe defender no exerccio de seu cargo. Para que possa cumprir adequadamente esta funo, e deste modo efetivamente assegurar que a legislao tributria federal seja observada, a lei outorga-lhe diversas competncias como, por exemplo, emitir autos de apreenso de mercadorias e lavrar multas em virtude do descumprimento da legislao tributria. O que so tais competncias? So os poderes pela lei outorgados ao AFRF, os instrumentos legais mediante os quais este agente administrativo poder cumprir a contento sua funo e, assegurando a observncia da legislao tributria federal. A doutrina enumera quatro caractersticas da competncia, a saber:

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1) irrenunciabilidade: o agente pblico est obrigado a exercer suas competncias, sempre que o requerer o interesse pblico em funo do qual elas foram previstas em lei. Como exposto acima, toda competncia instituda em lei tendo em vista a satisfao de certo interesse pblico. Ora, a irrenunciabilidade impe ao agente pblico, como dever inescusvel, que exera suas competncias sempre que isto for necessrio para assegurar a consecuo do interesse pblico em face do qual elas foram-lhe outorgadas pela lei; 2) inderrogabilidade: a competncia no pode ser alterada mediante acordo de vontades entre os agentes pblicos. Ora, a lei que prev a competncia de cada agente pblico, logo, de todo invlida qualquer tentativa dos agentes pblicos de, mediante acordo, alterar as normas de competncia prescritas em lei. A inderrogabilidade absoluta: jamais poder haver modificao de competncia por ato bilateral celebrado entre agentes pblicos; 3) improrrogabilidade: aos agentes pblicos vedado praticar atos para os quais a lei no lhes conferiu competncia. Enfim, os agentes pblicos no podem atuar alm do que lhes permite ou determina a lei. importante notarmos que a improrrogabilidade, ao contrrio da inderrogabilidade, possui carter relativo, pois a lei prev dois institutos, por ns j estudados, que a excepcionam, permitindo aos agentes pblicos praticar atos para os quais no gozam de competncia legal: tratase da delegao e da avocao, institutos tpicos do poder hierrquico e que permitem a um agente pblico exercer competncias que por lei foram outorgadas a outro, desde que no se trate de competncia exclusiva. A fim de evitarmos confuso, devemos notar que a inderrogabilidade refere-se prpria competncia, sua titularidade, matria reservada lei, ao passo que a improrrogabilidade refere-se a exerccio de competncia (produo de atos). justamente porque a prpria competncia no sofre alteraes na delegao e na avocao que elas excepcionam a improrrogabilidade. Ademais, so atos impostos pelo superior ao subordinado; no h, aqui, qualquer acordo de vontade. 4) intransferibilidade: justamente porque a delegao e a avocao envolvem apenas o exerccio, no a titularidade da competncia, considerase que a intransferibilidade tambm caracteriza a competncia; 5) imprescritibilidade: as competncias devem ser exercidas a qualquer tempo. O no-exerccio da competncia pelo seu titular, por maior que seja o perodo de tempo decorrido, no acarreta a extino de seu poder-dever de exerc-la, sempre que forem preenchidos os pressupostos legais para tanto. Vale ressaltar que Maria Sylvia Zanella di Pietro d um enfoque mais abrangente anlise da idoneidade subjetiva como requisito de formao do ato administrativo, nominando-a sujeito, e assim acrescendo noo de competncia a de capacidade, como requisito para a produo vlida de atos administrativos. Dessa forma, no basta que, em termos abstratos, determinada competncia tenha sido outorgada por lei ao agente pblico. A vlida produo do ato tambm exige que o agente, no momento de sua

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atuao, possua efetivas condies pessoais de realiz-lo (no as ter, por exemplo, se estiver acometido de grave doena mental). Apesar de ser mais ampla a perspectiva da Autora, para fins de prova devemos ficar com a lio de Hely Lopes Meirelles. Outra observao importante da Autora, trazida da obra de Renato Alessi, a de que existem rgos dotados de individualidade jurdica, pelo fato de serem criados e terem suas atribuies decorrentes diretamente de lei; e rgos sem individualidade jurdica, que tem sua competncia estabelecida em atos normativos administrativos, de carter interno. Estes rgos, segundo o autor, fazem parte dos rgos com individualidade jurdica, e no dependem de lei para serem criados. No devemos, pela lio do doutrinador italiano, concluir que a competncia pode ser prevista em ato normativo administrativo, a exemplo de uma portaria ou de uma instruo normativo. Devemos considerar que a lei outorgou competncia aos rgos com individualidade jurdica, e que os rgos sem tal individualidade so apenas um desmembramento daqueles, fazendo parte de sua estrutura. Logo, a lei a fonte normativa da competncia, tendo-a conferido aos rgos com individualidade jurdica, e estes apenas distribuem a competncia legal entre seus rgos menores, mediante atos normativos por eles prprios editados. Temos, todavia, uma nica hiptese em que pode haver atribuio de competncia por instrumento diverso da lei. Trata-se do decreto autnomo, previsto no art. 84, VI, da CF, e que, na sua primeira hiptese de aplicao, permite que o Presidente da Repblica, por ato prprio, disponha sobre organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos. 4.2. FINALIDADE

A finalidade o objetivo que o ato administrativo deve atingir, o resultado que com ele a Administrao deve alcanar. Diz-se que o objeto o efeito imediato que o ato produz (o que ele cria, transforma ou extingue), enquanto que a finalidade seu efeito mediato. A finalidade deve ser compreendida em dois sentidos, amplo e estrito. Em sentido amplo finalidade sinnimo de interesse pblico, significando que todo ato administrativo deve ser produzido visando satisfao do interesse pblico. Em sentido estrito o elemento significa finalidade especfica, assim considerada aquela prevista implcita ou explicitamente na lei para o ato administrativo. Para o ato ser vlido no basta satisfazer um desses sentidos de finalidade, indispensvel que satisfaa a ambos. Devemos observar que a finalidade em sentido amplo idntica para todo ato administrativo: todo ato administrativo deve ser produzido visando satisfao do interesse. O que se altera, conforme o ato que consideremos, a finalidade em sentido estrito, a finalidade especfica que a lei elegeu para o ato.

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Temos, assim, que a finalidade especfica da remoo de ofcio suprir carncia de pessoal em certa unidade administrativa; que a finalidade especfica do tombamento preservar a integridade fsica de certo bem; que a finalidade especfica da penalidade de suspenso punir o servidor pelo cometimento de um ilcito administrativo de gravidade mdia, e assim por diante. Enfim, a finalidade o para qu do ato administrativo, o fim visado com sua produo, subdividindo-se em finalidade em sentido amplo (interesse pblico, idntica para todo ato administrativo); e finalidade em sentido estrito (finalidade especfica, prpria para cada ato administrativo), sendo o ato vlido somente se satisfazer concomitantemente esses dois sentidos de finalidade. Devemos notar que no nulo o ato produzido visando satisfao de interesse privado. So muito comuns os atos administrativos que objetivam interesses privados. Basta pensarmos nos atos negociais, a exemplo da autorizao e da permisso, que iro satisfazer o interesse do administrado que ir utilizar o bem ou explorar a atividade. Tais atos so vlidos, desde que satisfaam tambm o interesse pblico e a finalidade especfica prevista em lei para sua produo. Enfim, desde que satisfaam os dois sentidos de finalidades acima apresentados. O que torna um ato nulo fato de ele ser produzido visando exclusivamente satisfao de certo interesse privado. Esse termo, exclusivamente, indica que no h interesse pblico a nortear a produo do ato. Logo, o mesmo nulo. A finalidade elemento vinculado de todos os atos administrativos, inclusive dos discricionrios, embora alguns doutrinadores afirmem que nos atos discricionrios h vinculao quanto finalidade em sentido estrito e discricionariedade quanto sua finalidade em sentido amplo. Nesse ponto, para ns no h complicao: para fins de prova. a finalidade, nos dois sentidos, elemento vinculado de todo ato administrativo. 4.3. FORMA

A forma, terceiro elemento vinculado de todos os atos administrativos, a exemplo da finalidade tambm pode ser compreendida numa acepo estrita e numa acepo ampla. Numa acepo estrita, corresponde ao conjunto de elementos formais que deve conter o ato administrativo, s formalidades que devem ser obrigatoriamente constar no prprio ato, como condio indispensvel para a produo dos efeitos que lhe prprios. Trata-se de uma perspectiva interna de forma, que analisa o prprio ato administrativo. Esse conjunto elementos que devem estar presentes no corpo do ato, e que a doutrina congrega sob a expresso elementos formais, so essencialmente de quatro espcies: 1) denominao formal: o nome que a lei confere ao ato. Por exemplo, o nome que o Cdigo Nacional de Trnsito prev na licena para dirigir veculos automotores em vias pblicas Carteira Nacional de Habilitao, a conhecida CNH;

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2) informaes: so os dados que devem obrigatoriamente constar no prprio ato. No caso da CNH, podemos citar como informaes obrigatrias o nome do condutor, sua data de nascimento, o nmero do RG, o nmero do CPF, a data de emisso, a filiao e o prazo de validade. Enfim, aqui se incluem todos os dados relativos ao administrado ou ao prprio ato que devem expressamente constar no corpo do ato; 3) motivao: elemento importantssimo da forma, a declarao por escrito dos motivos para a produo do ato administrativo. A ela voltaremos logo a seguir, aps o estudo dos motivos, mas desde j queremos esclarecer que a motivao, embora relacionada aos motivos, no o integra, fazendo parte da forma do ato administrativo; 4) assinatura da autoridade competente: no devemos confundir. Todo ato administrativo deve ser praticado pelo agente pblico para tanto competente. Isso a prpria competncia, o primeiro elemento de validade dos atos administrativos. O fato de a assinatura ter que constar no prprio ato o elemento integrante da forma. Numa acepo ampla, a forma consiste no procedimento a ser observado para a produo do ato administrativo, ou seja, na seqncia de atos que devem necessariamente anteceder a produo do ato final (assim considerado o ato que encerra o procedimento e em funo do qual todos atos anteriores foram produzidos). Nesse sentido de forma analisa-se o ato de uma perspectiva externa, pois o parmetro o conjunto de atos que antecedem a produo do ato final. Quando adentramos na anlise do ato propriamente dito estamos falando da forma em sentido estrito. Por exemplo, o procedimento para a expedio da CHN inicia-se com o requerimento do interessado. Aps o protocolo do mesmo, o candidato submetido s provas terica e de direo, e aos exames mdico e psicotcnico. O candidato s se submete ao exame ou prova posterior aps a aprovao no antecedente; desde modo, o ato de divulgao de cada resultado tambm integra o procedimento. Aps a aprovao em todas as provas e exames h um ato de homologao pela autoridade competente e, finalmente, encerra-se o procedimento com a emisso da CHN. O requerimento, as provas, os testes, cada ato de declarao do resultado, a homologao, so os diversos atos do procedimento, que culmina com a expedio da CNH. Esse conjunto de atos, que reunidos formam um procedimento, corresponde justamente forma em sentido amplo da Carteira Nacional de Habilitao. Por fim, mais um comentrio, retornando forma em sentido estrito. Os atos administrativos so, em regra, formais e escritos, no sentido de que so documentados e devem na sua produo obedecer a todos os elementos de forma, tanto em sentido amplo como estrito. O carter escrito do ato administrativo , todavia, excepcionado em algumas hipteses, como no caso dos comandos orais dos agentes de trnsito, atos administrativos que, pelas peculiaridades da situao em que so emitidos, no podem ser produzidos na forma escrita. O carter formal do ato administrativo ainda permanece como regra geral, ou seja, ou o ato obedece a todos os requisitos de forma, tal como

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prescritos na lei, ou, a princpio, nulo. Isso ainda est correto em termos tericos. Mas se deve ressaltar que a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo na esfera federal, ps fim ao formalismo como regra (na esfera federal e a nvel legislativo), ao estabelecer, no seu art. 22, que os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente a exigir. 4.4. MOTIVO

Motivo ou causa o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a produo do administrativo. O pressuposto de direito o conjunto de requisitos materiais previstos em uma norma jurdica que autoriza (nos atos discricionrios) ou determina (nos atos vinculados) a prtica do ato; e o pressuposto de fato a ocorrncia, no mundo real, dos elementos materiais abstratamente previstos na norma jurdica, ou, em termos mais singelos, a concretizao do pressuposto de direito. Basta pensarmos na penalidade de suspenso (o ato administrativo), prevista em norma jurdica como aplicvel ao servidor que utilizar bens pblicos em atividades particulares. A expresso destacada o pressuposto de direito, a norma jurdica que prev abstratamente o requisito material (utilizao de bens pblicos em atividades particulares) para a produo do ato administrativo (penalidade de suspenso). Uma vez tendo um servidor efetivamente se conduzido desta forma, tendo ele realmente usado recursos pblicos em atividades privadas, ter se configurado o pressuposto de fato (a ocorrncia no mundo real do pressuposto de direito), e, ento, ser produzido o ato administrativo (a penalidade de suspenso ser aplicada). Portanto, reunidos, pressuposto de direito a norma jurdica que prev os requisitos materiais do ato e pressuposto de fato sua concretizao no mundo real formam o motivo do ato administrativo. 4.4.1. MOTIVAO No se deve confundir o motivo com a motivao, que a declarao por escrito dos motivos no prprio ato administrativo. Como j exposto, a motivao, embora intimamente relacionada aos motivos, j que nada mais que a exposio deles no prprio ato, diz respeito s suas formalidades, integrando, portanto, outro de seus elementos de validade: a forma. Imaginemos que foi concedida a um servidor do sexo masculino a aposentadoria voluntria por tempo de contribuio. Segundo o art. 40, 1, III, a, da CF, o conjunto de requisito materiais (pressuposto de direito) para a produo deste ato so os seguintes: 10 anos de servio pblico, 05 no cargo efetivo, 60 de idade e 35 de contribuio. O servidor efetivamente preencheu todos esses requisitos (configurou-se o pressuposto de fato, pois o pressuposto de direito foi preenchido), e, em funo disso, o rgo produziu o ato, concedendo-lhe a aposentadoria voluntria por tempo de contribuio. At esse ponto temos o motivo, o somatrio do pressuposto de fato e de direito.

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O que a motivao? a declarao por escrito da Administrao, no corpo do ato administrativo, de que isso ocorreu. a Administrao expor no prprio ato que o servidor cumpriu os quatro requisitos acima citados e que, por fora do art. 40, 1, III, a, da CF, tem ele direito aposentadoria voluntria. Como vimos anteriormente, tudo que deve constar no prprio ato corresponde forma (em sentido estrito), logo, este elemento de validade que compreende a motivao. Como se percebe, a motivao elemento importantssimo para um efetivo controle da conduta administrativa, sendo elemento de extremo valor para o combate a uma eventual arbitrariedade do agente pblico, pois possibilita o conhecimento do motivo que justificou a produo do ato. Discute-se se a motivao sempre obrigatria. Quanto aos motivos do ato, nada h a se questionar, pois ou eles existem e so adequados, e o ato est, neste aspecto, idneo para a produo de efeitos; ou eles no existem ou so inadequados, e o ato do qual eles constituram o fundamento padece de nulidade. A motivao, a exposio dos motivos, pode ser ou no obrigatria. A maioria da doutrina entende que ela obrigatria para todos os atos vinculados e para a maior parte dos discricionrios. Assim, todos os atos vinculados devem ser motivados, bem como a maioria dos discricionrios. A doutrina aponta, como ato discricionrio que no requer motivao, a exonerao ad nutum do servidor ocupante de cargo em comisso. Essa a posio que devemos sempre corresponda realidade. Por deveria constar a motivao. Mas acima: para fins de prova todos os ela constitui a regra geral para concursis. adotar para concursos, embora nem exemplo, na CNH, como ato vinculado, no consta. Assim, vale o afirmado atos vinculados exigem motivao, e os atos discricionrios. Decorebis

4.4.2. A TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES Como comentamos, o motivo a situao de fato ou de direito que autoriza (nos atos discricionrios) ou determina (nos atos vinculados) a prtica do ato administrativo. Com ele no se confunde a motivao, que consiste justamente na exposio dos motivos que levaram prtica do ato. A motivao alicera a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual a validade do ato administrativo se vincula necessariamente aos motivos indicados como seu fundamento, de forma que, sendo estes inexistentes, falsos ou inadequados ao fim pretendido, a conseqncia inarredvel ser a declarao da nulidade do ato. Tal teoria aplica-se tanto aos atos discricionrios. Quanto aos primeiros no h lugar quando ocorrido o motivo previsto em lei, pela autoridade. Uma vez inexistente, falso afirmado, o ato nulo. vinculados como aos dvida, pois eles s tm o qual deve ser declarado ou inadequado o motivo

Quanto aos atos discricionrios, temos que levar em considerao o fato de que a autoridade administrativa pode valorar, dentro da margem legal,

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os motivos para sua atuao. Quando for obrigada a declarar tais motivos, ou optar pela sua explicitao, a validade do ato tambm se subordina existncia e adequao dos motivos declarados. Em suma, o que conta para podemos aplicar esta teoria o fato de o ato haver sido motivado, ou seja, de existir a declarao expressa dos motivos que levaram sua produo, independentemente de ser o ato vinculado ou discricionrio, de ser a motivao obrigatria ou no. Quando existir tal declarao, poder ser avaliada a idoneidade de tais motivos, a partir do que ser confirmada a validade do ato ou declarada sua nulidade. Em caso contrrio, quando o ato no motivado, no tem aplicabilidade a teoria. O ato at poder a vir anulado por vcio em seu motivo, mas no ser nesse caso mediante a aplicao da teoria dos motivos determinantes, a qual pressupe necessariamente a declarao por escrito dos motivos que embasaram a realizao do ato administrativo (ou seja, sua motivao). 4.5. OBJETO

O objeto, por sua vez, o contedo do ato administrativo, a prpria substncia da manifestao de vontade da Administrao. o que o ato efetivamente cria, extingue, modifica ou declara, o efeito jurdico que o ato produz. Alguns exemplos so suficientes para compreendermos este elemento. Imaginemos que o servidor A foi suspenso do exerccio de seu cargo por 30 dias, que o servidor B teve suas frias autorizadas no perodo de 02 a 31 de julho de 2007 e que o servidor C teve deferido seu pedido de licena para tratamento de sade pelo perodo de 15 dias. Qual o objeto de cada um desses atos administrativos? o prprio ato administrativo, por assim dizer, o contedo da manifestao de vontade da Administrao. Assim, no primeiro caso o objeto a suspenso do servidor A por 30 dias; no segundo, a concesso de frias ao servidor B no perodo de 02 a 31 de julho de 2007; e, no terceiro, a licena de 15 dias ao servidor C. Com isto, fechamos o estudo dos elementos de validade dos atos administrativos, passando, agora, anlise de um ponto j abordado neste Curso, sob outra denominao. Falaremos agora do mrito administrativo. 5. MRITO DO ATO ADMINISTRATIVO

Mrito administrativo a margem de liberdade que a lei outorga Administrao nas competncias discricionrias, e que consiste na autorizao para que o agente competente avalie a convenincia e a oportunidade do ato administrativo, e defina seu contedo. A essncia do poder discricionrio reside convenincia, oportunidade e contedo discricionariedade. nesses os trs juzos, juzos da

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Vamos nos valer de um exemplo para inicialmente, relembrar este tpico da matria, j analisado durante a aula sobre poderes administrados. Uma lei outorga Administrao municipal competncia para expedir atos de permisso de uso de bens pblicos. Nos termos da norma que outorga a competncia, tais atos sero produzidos se o agente considerar que h interesse pblico na permisso de uso do espao. Se decidir pela produo do ato administrativo, o agente poder faz-lo pelo perodo de 3 meses a 12 meses, e de forma gratuita ou onerosa, neste caso, dentro de uma margem de R$ 50,00 a R$ 200,00 mensais. Um administrado, em 10-04-2007 solicita uma permisso para instalar um camel em uma praa pblica. Frente ao pedido, o agente competente, em 15-04-2007, passa a decidir. Inicialmente, analisa a convenincia, juzo pelo qual ele define se h interesse pblico que justifique a produo do ato administrativo, e se h ou no interesse pblico que desaconselhe sua produo. Nesse juzo, portanto, o agente decide pela produo ou no do ato administrativo, praticando-o se entender que h interesse pblico que o legitime, e que no h interesse de mesma natureza que o desaconselhe; ou que, apesar de existir interesse coletivo que possa ser prejudicado pelo ato, o interesse que ele satisfar implicar em um ganho maior para a coletividade. Imaginemos que, em nosso exemplo, o agente tenha se decidido pela produo do ato de permisso. A seguir, ele analisa a oportunidade, juzo pelo qual ele define a partir de que momento tal interesse pblico deve ser satisfeito. Enfim, decide quando deve iniciar-se a eficcia, a produo de efeitos jurdicos do ato administrativo. No nosso exemplo, digamos que a praa em questo esteja passando por reformas, cuja durao prevista seja de dois meses, em funo do que o agente define como data de incio da eficcia da permisso, a partir da qual o camel poder ser instalado, 25-06-2007, aproximadamente uma semana aps a data prevista para a concluso da obra. Por fim, dentro da margem de liberdade autorizada pela lei, o agente define os termos em que ser produzido o ato, enfim, seu contedo. Em nosso caso, o agente decidiu-se por uma permisso de uso vlida pelo perodo de 4 meses, condicionada ao pagamento de R$ 75,00 mensais. E temos, ento, os trs juzos da discricionariedade: convenincia, oportunidade e contedo. Passemos, agora, a analisar alguns outros aspectos do mrito administrativo, margem de liberdade que a Administrao goza nas competncias discricionrias. Importante salientar desde j que a falta de previso legal para a Administrao atuar em certa hiptese no significa que ela goze de poder para praticar um ato discricionrio, justamente o oposto que ocorre: em tais hipteses ela est impedida de produzir qualquer ato, pela incidncia do princpio da legalidade. A necessidade de existirem competncias discricionrias conferidas Administrao justifica-se pelo fato de que a lei, frente multiplicidade de situaes que podem surgir no cotidiano administrativo, no pode prever

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todos os aspectos dos atos necessrios ao atingimento do fim pblico. Assim, indispensvel que em algumas hipteses ela dote o agente pblico, prximo da realidade administrativa e dela conhecedor, de poderes para complementar com certa dose de subjetividade os comandos legais, como medida indispensvel para que os fins legais sejam alcanados. Isso explica tambm porque no se permite ao magistrado, desconhecedor e distante da realidade administrativa, adentrar na anlise do mrito de um ato da Administrao com o fito de revog-lo, parcial ou totalmente, substituindo a deciso do agente pela sua. A discricionariedade administrativa, segundo posicionamento doutrinrio dominante, reside nos elementos motivo e objeto do ato administrativo. So esses dois elementos - motivo e objeto -, que compem o mrito administrativo. Os demais elementos do ato discricionrio competncia, finalidade e forma so vinculados, ou seja, vm detalhadamente previstos em lei, no havendo aqui qualquer margem de liberdade para o agente. Qualquer ato administrativo s pode ser praticado pelo agente competente, na forma prescrita na lei e visando ao interesse pblico. Quando, satisfeitos esses trs requisitos, a lei permite ao agente que, dentro dos seus parmetros, valore o motivo para a produo do ato e determine seu objeto, estaremos diante de um ato administrativo discricionrio, um ato em que h espao para o mrito administrativo. O objeto do ato administrativo discricionrio, numa primeira hiptese, quando a lei confere ao agente pblico certa margem de liberdade para definir o contedo de certo tipo de ato. Seria o caso de uma lei autorizar certa autoridade, frente a uma infrao de gravidade mdia produzida pelo seu subordinado, aplicar uma penalidade de suspenso pelo perodo de 10 a 30 dias. A autoridade no tem liberdade para escolher o tipo de ato que dever praticar, tendo a lei determinado a aplicao da pena de suspenso, mas goza de certo espao de deciso para definir seu contedo, no nosso caso, o perodo de durao da pena, de 10 a 30 dias. Tambm h discricionariedade no objeto quando a lei prev diversos tipos de atos passveis de uso pelo agente para se atingir determinado fim. o que ocorre, por exemplo, de uma lei que estabelea dois tipos de sanes passveis de aplicao no caso de comercializao de alimentos com prazo de validade expirado, a saber, interdio temporria ou multa. Nesse caso o agente, perante uma falta desta natureza, ter certa margem de liberdade para definir a sano que considere mais adequada para reprimir o ato lesivo; definir, pois, o tipo de ato que produzir, a interdio ou a multa. lgico que a discricionariedade tem por um de seus limites as circunstncias da situao em concreto que justificam a prtica do ato. Se o ato for desarrazoado ou desproporcional com relao situao especfica em que foi produzido, cabe sua anulao nas esferas administrativa ou judicial. Quanto ao motivo, ser ele discricionrio quando a lei estabelecer determinada competncia sem determin-lo com exatido. Nessa hiptese a lei no declara expressamente que o ato discricionrio, mas deixa implcito, a partir de seus termos, que estamos perante uma competncia dessa natureza. o que ocorre, por exemplo, na exonerao ad nutum do servidor ocupante de cargo em comisso, medida que pode ser adotada pela autoridade competente sempre que considerar

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insatisfatria a atuao de seu subordinado. A Constituio, em seu art. 37, V, clara ao definir tais cargos como de livre nomeao e exonerao pela autoridade competente, conferindo amplssima discricionariedade para a autoridade valorar o motivo do ato. O motivo tambm discricionrio quando a lei atrela-o a determinada competncia utilizando-se de conceitos jurdicos, indeterminados (teorticos ou plurissignificativos), noes vagas, imprecisas, subjetivas que podem permitir ao agente competente certa margem de liberdade na sua aplicao a um caso em concreto. o que se verifica quando a lei, estabelecendo a competncia para punir um servidor, estatui como motivo para o ato punitivo a prtica de falta grave, conduta desidiosa, ou ato de insubordinao, entre outras expresses similares. A definio, caso a caso, se certo comportamento caracteriza ou no falta grave, conduta desidiosa ou ato de insubordinao, passar por uma anlise subjetiva, discricionria, da autoridade. importante ressaltarmos que o conceito jurdico indeterminado to somente uma autorizao abstrata de atuao discricionria, sendo indispensvel a anlise do caso em concreto para verificar se nele haver realmente alguma espao para atuao discricionria da Administrao. Por exemplo, pensemos em um estatuto de servidor que define como ilcito administrativo conduzir-se de forma desidiosa (negligente). Chega s mos da autoridade competente os atos de trs processos administrativos, que apuram a conduta de trs servidores, para fins de cometimento ou no desse ilcito. No primeiro caso, comprovou-se que o servidor A perdeu o prazo para se manifestar em 30 processos administrativos; que o servidor B chegou atrasado repartio 5 minutos em dois dias, dentro do perodo de 01 ano; e que o servidor C chegou atrasado 30 minutos ao servio, por um perodo de 30 dias consecutivos. A autoridade deve decidir quanto ao enquadramento ou no dessas condutas no dispositivo que define conduzir-se de forma desidiosa como infrao funcional. Ora, no primeiro caso no haver para a autoridade qualquer margem de liberdade: evidente que a perda de prazo em 30 processos administrativos caracteriza-se como comportamento negligente. No segundo caso, da mesma forma, no h qualquer espao para uma atuao discricionria: evidente que dois atrasos de cinco minutos no perodo de um ano no conduta desidiosa, ao contrrio, comportamento digno de louvor. No terceiro, finalmente, haver um espao de deciso para a autoridade considerar se ficou caracterizada ou no a conduta desidiosa. Poder a autoridade entender que isto se verificou, j que o servidor atrasou-se 30 minutos para o servio por 30 dias consecutivos. Nesse caso, enquadrar seu comportamento como conduta desidiosa e, a partir da, determinar a penalidade aplicvel. Poder a autoridade, todavia, entender que, apesar de atraso, o servidor cumpriu adequadamente suas funes, descaracterizando a conduta como desidiosa. Enfim, haver efetivamente, neste terceiro caso, uma margem de liberdade para a autoridade competente decidir se o comportamento do servidor configurou ou no conduta desidiosa.

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Enfim, temos que perceber que o conceito jurdico indeterminado to somente uma autorizao abstrata de atuao discricionria, sendo indispensvel a anlise do caso em concreto para podemos concluir se nele, efetivamente, haver ou no um espao de deciso para a Administrao. Por fim, h doutrinadores que admitem a possibilidade de haver certa margem de liberdade mesmo nos atos vinculados. Esse posicionamento, apesar de minoritrio, eventualmente exigido nos concursos. Um dos estudiosos que tem esse posicionamento Hely Lopes Meirrelles, quando afirma: Isto no significa que nessa categoria de atos [os atos vinculados], o administrador se converta em um cego e automtico executor da lei, absolutamente no. Tanto nos atos vinculados como nos que resultam de faculdades discricionrias do Poder Publico o administrador ter que decidir sobre a convenincia de sua prtica, escolhendo a melhor oportunidade e atendendo a todas as circunstncias que conduzem a atividade administrativa a seu verdadeiro e nico objetivo, o bem comum. Para fins de prova, entendo que o melhor modo de trabalhar a matria, de pens-la, separar em termos absolutos discricionariedade (margem de liberdade) e vinculao (inexistncia de margem de liberdade) e, em face da lio de Hely, considerar correta uma alternativa do tipo pode haver certa margem de liberdade mesmo em atos produzidos com base em competncia vinculada. 6. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Os atos administrativos possuem determinados atributos, qualidades a eles inerentes que asseguram conduta administrativa a eficcia necessria para a consecuo do bem pblico. Tais atributos so a presuno de legitimidade e veracidade; a imperatividade; a auto-executoriedade (que pode ser desmembrada em exigibilidade e executoriedade) e a tipicidade. 6.1. PRESUNO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE

A presuno de legitimidade refere-se conformidade do ato com a lei, e a presuno de veracidade diz respeito aos fatos afirmados como ocorridos pela Administrao. De sua confluncia surge a pressuposio de que o ato da Administrao est de acordo com a lei, e de que todos os fatos nele narrados efetivamente ocorreram exatamente da forma descrita. Tal presuno , todavia, relativa, admitindo prova em contrrio. A presuno de legitimidade e veracidade caracterstica inerente a todos os atos praticados pela Administrao, at mesmo daqueles regidos pelo direito privado, e independe de norma legal que a estabelea. Tem como efeitos a imediata execuo do ato administrativo e a inverso do nus da prova. Pelo primeiro efeito assegura-se ao ato da Administrao, desde sua edio, imediata execuo. Mesmo se o administrado alegar vcio em sua formao, ou afirmar que os fatos ali descritos no correspondem

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realidade, obrigado a sujeitar-se aos seus efeitos. Apenas uma deciso, administrativa ou judicial, que anule o ato ou suspenda seus efeitos pode liberar o particular do seu cumprimento. A mera impugnao no tem relevncia no caso, a no ser que seja recebida com efeitos suspensivos. O ato presumivelmente legtimo e lastreado em fatos verdicos. Ao administrado atribudo o nus de provar que qualquer dessas presunes no se conforma realidade. Nisso consiste a inverso do nus da prova. Resumindo, poderamos dizer que, em funo da presuno de legitimidade e veracidade que acompanha todo ato da Administrao, o particular s se libera de seu cumprimento se obtiver a anulao do ato ou a sustao de seus efeitos, mediante a prova de sua ilegalidade ou de sua desconformidade em relao aos fatos realmente ocorridos. Por fim, cabe destacar que alguns doutrinadores reconhecem mais um efeito presuno de legitimidade e veracidade, a saber, a impossibilidade de o Poder Judicirio apreciar, de ofcio, a validade dos atos da Administrao. Segundo tal entendimento, se o ato presumivelmente legtimo e verdico, o magistrado s pode apreciar sua validade mediante pedido expresso do interessado. Assim, se algum instaura um processo judicial impugnando a validade deuma multa administrativa, mas fundamenta seu pedido somente na falta de proporcionalidade do seu valor, o magistrado no poder apreciar os demais aspectos relacionados legalidade da multa, e nem a correspondncia dos fatos nela narrados com a realidade. 6.2. IMPERATIVIDADE

Consiste a imperatividade no atributo pelo qual os atos administrativos obrigam sua observncia independentemente da anuncia do administrado. O ato administrativo impositivo, de observncia obrigatria, concorde ou no o administrado com seus termos. A imperatividade decorre da posio de supremacia que detm a Administrao frente ao particular, nas relaes regidas pelo direito pblico. Ao contrrio da presuno de legitimidade e veracidade, que independe de previso legal, a imperatividade requer expressa previso em lei. Ademais, no se aplica a todos os atos da Administrao. Em primeiro lugar, no alcana os atos de direito privado produzidos pela Administrao, limitando-se aos atos administrativos. Em segundo, no se aplica a todos os administrativos, pois no gozam deste atributo os atos negociais e enunciativos (conforme classificao que apresentaremos posteriormente). A doutrina afirma que a imperatividade relaciona-se ao denominado poder extroverso do Estado, pelo qual ele cria obrigaes para os indivduos por ato unilateral. Tal concluso afigura-se correta, mas deve-se notar que o atributo mais amplo, abrangendo tambm os atos de aplicao de sanes e de imposio de restries aos exerccio de direitos ou atividades; enfim, aos atos que de, qualquer modo, impliquem em restrio esfera jurdica do administrado, pois so tais atos que necessitam ser a ele impostos.

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6.3.

AUTO-EXECUTORIEDADE

Nas palavras de HelY Lopes Meirelles, a auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial. Seu fundamento a necessidade que possui a Administrao de conferir rapidamente eficcia aos seus atos jurdicos, o que seria impossvel se, a todo momento, tivesse que depender da manifestao prvia do Judicirio. Alm disso, como ensina o Prof. Jos dos Santos Carvalho Filho, nada justificaria tal submisso, uma vez que assim como o Judicirio tem a seu cargo uma das funes estatais a funo jurisdicional -, a Administrao tambm tem a incumbncia de exercer funo estatal a funo administrativa. A exemplo da imperatividade, a auto-executoriedade no atributo presente em todos os atos da Administrao, incidindo apenas sobre os atos administrativos, excludos, mais uma vez, os enunciativos e os negociais. Por outro lado, diferentemente da imperatividade, que requer expressa previso em lei, a doutrina entende que a Administrao pode atuar com auto-executoriedade quando tal prerrogativa decorre de previso legal ou, mesmo sem tal previso, em situaes de urgncia, frente a iminente risco de grave dano ao interesse pblico. As relaes jurdicas em que a Administrao rege-se por normas de direito privado caracterizam-se pela no-aplicabilidade desse atributo. Seria absurdo se pensar, p. ex., que, se a Administrao locasse um prdio de um particular (ato tipicamente privado), poderia por suas prprias foras retirar do imvel eventual locatrio que se negasse a desocup-lo. Nesse caso, imprescindvel a participao do Judicirio. Uma das situaes em que a Administrao, no exerccio de suas funes tpicas, no poder se valer da auto-executoriedade, diz respeito cobrana de multas, quando no quitadas espontaneamente pelo particular. A Administrao pode efetuar o lanamento do dbito e notificar o particular para sua quitao, mas, se este se opuser ao pagamento, a sua cobrana somente poder ser realizada mediante ao judicial. No se pode confundir a auto-executoriedade com vedao de acesso ao Poder Judicirio, o que implicaria em violao Constituio. Sempre que o administrado sentir-se lesado em algum direito, ou sentir-se ameaado de s-lo, dispe de ampla liberdade para acionar o Poder Judicirio. So exemplos de situaes que exigem a ao imediata do Poder Pblico, fazendo-se nelas presente, portanto, a auto-executoriedade: a demolio de um prdio em runas, a destruio de alimentos deteriorados, a interdio de um estabelecimento comercial que descumpre as normas sanitrias etc. Por fim, importantssimo apresentar a lio do Professor Bandeira de Mello, pois o referido Autor no trabalha a matria da forma tradicional. Ele no se vale do termo auto-executoriedade, trabalhando com dois atributos distintos: a exigibilidade e a executoriedade.

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Segundo sua lio, a exigibilidade verifica-se quando, independentemente de participao do Poder Judicirio, a Administrao se vale de meios indiretos de coao contra o administrado. Esses meios indiretos de coao, dos quais o melhor exemplo a multa, no impedem que o administrado, se estiver descumprindo a lei, continue a faz-lo. Eles representam a imposio de uma sano ao administrado que estiver descumprindo a lei, mas no impedem que ela continue a ser descumprida. A executoriedade, por sua vez, mais gravosa que a exigibilidade, pois ela se verifica quando a Administrao, mais uma vez independentemente de participao do Poder Judicirio, vale-se de meios diretos de coao contra o administrado, compelindo-o materialmente observncia da lei. Essa expresso compelir materialmente utilizada por Bandeira de Mello em sua lio, e ela significa (esse o meio direto de coao) que a Administrao, quando age com executoriedade, fora o administrado ao cumprimento da lei, sob pena de no continuar a exercer o direito ou a atividade em que se verificou ilegalidade. So atos que gozam de executoriedade a interdio de obra, a demolio de bens imveis, a destruio de bens mveis, a apreenso ou reteno de bens. Observe-se que esses atos que gozam de executoriedade enquadram-se entre os mais gravosos que a Administrao pratica com relao aos administrados, tendo lugar principalmente no mbito do poder de polcia. Para fins de concurso, devemos compreender a matria das duas formas: a tradicional, em que tratamos genericamente da autoexecutoriedade; e a formulada por Bandeira de Mello, na qual trabalhamos com a exigibilidade e a executoriedade. 6.4. TIPICIDADE

Tipicidade o atributo denorex, o que parece mas no . Segundo a Professora Di Pietro, tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Em outros termos, a Autora est afirmando que h tipos legais definidos para a produo dos atos administrativos, de modo que tais atos, para serem validamente produzidos, devem necessariamente observ-los. Ora, a obrigatoriedade de o ato ser produzido em conformidade com as figuras, com os tipos definidos previamente em lei nada mais do que o requisito de forma dos atos administrativos. Ocorre que a necessidade de observncia de forma no atributo, mas requisito de validade. Relembrando, os atributos so as qualidades especiais que asseguram aos atos administrativos uma eficcia jurdica superior a dos atos de direito privado. Relembrado o conceito, fica claro que tipicidade de atributo no tem nada, muito pelo contrrio, trata-se de uma restrio, de um requisito de validade dos atos administrativos.

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Ocorre que a Professora Di Pietro elenca a tipicidade entre os atributos do ato administrativo. Assim, se vier em uma questo de prova qual a natureza jurdica da tipicidade, no tenham dvida: trata-se de um atributo de ato administrativo. Na verdade, at hoje, ao que sei, s isto foi exigido nas questes: saber que a tipicidade atributo. No me recordo de nenhuma questo indagando o que a tipicidade, acredito que para no dar margem para recursos, sob a alegao (corretssima) de que tipicidade no atributo, mas requisito de validade dos atos administrativos. Na prxima aula encerraremos o estudo dos atos apresentando, ao final, as questes sobre toda a matria. administrativos,

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