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Respuestas de la gestión financiera pública a un mundo económicamente exigente

Resultados de una encuesta mundial Enero de 2011

ICGFM

The International Consortium on Governmental Financial Management

Acerca de la encuesta
En 2004, el Consorcio Internacional de Gestión Financiera Gubernamental (ICGFM, por sus siglas en inglés) le pidió a Grant Thornton LLP (Grant Thornton) que realice la primera encuesta internacional para ejecutivos financieros gubernamentales, titulada “Resistencia a la corrupción en el sector público”. En 2009, Grant Thornton llevó a cabo una segunda encuesta en nombre del ICGFM, que se centró en la reforma de la gestión financiera pública. La segunda encuesta ayudó a comprender mejor la experiencia de los gobiernos nacionales que se dedican a mejorar la gestión de los recursos públicos, así como a lograr que sus finanzas sean más transparentes y su información financiera más útil para administrar las operaciones del sector público. Esta tercera encuesta, realizada en 2010 por Grant Thornton en nombre del ICGFM, se concentra en las respuestas a la crisis financiera mundial, a la inversión en infraestructura, a las sociedades público-privadas y a la transparencia. Metodología de la encuesta Los socios y el personal de Grant Thornton realizaron entrevistas en persona a gerentes y ejecutivos financieros públicos, utilizando un instrumento de encuesta abierto y cerrado. También diseñaron y llevaron a cabo una encuesta multilingüe en línea destinada a la misma audiencia objetivo, la que fue promocionada por las empresas miembro de Grant Thornton International Ltd en sus respectivos países. De los encuestados en persona y en línea, aproximadamente el 80 por ciento eran empleados de un gobierno y el 16 por ciento, de organizaciones mandantes y otras organizaciones no gubernamentales. El 28 por ciento restante eran empleados de entornos académicos y compañías privadas que brindan servicios al gobierno. Los participantes representaban a 54 países de África, Asia Oriental y el Pacífico, Europa y Asia Central, América Latina y el Caribe, Oriente Medio, Asia del Sur y América del Norte. Anonimato La encuesta no atribuye las opiniones y las citas a ninguno de los encuestados. Tampoco los nombra a ellos, ni a las instituciones, ni a los países específicos. Estas medidas fueron fundamentales para ganar la confianza y la cooperación total de los funcionarios del gobierno que participaron en la encuesta.

Índice 1 Introducción 2 Impacto de la crisis financiera mundial 5 Inversión en infraestructura 8 Aumento de la transparencia 10 Conclusiones

Introducción

En la segunda mitad de 2008, el mundo presenció los comienzos de la conmoción económica más significativa en más de 50 años. Después de algunos problemas iniciales en los mercados crediticios mundiales, las economías de la mayoría de las naciones se vieron negativamente afectadas y la recesión se instaló en casi todos los países del mundo. Los desafíos para los gerentes financieros públicos generados por los continuos impactos económicos fueron enormes. Así, frente a flujos económicos inciertos y a la demanda de una respuesta gubernamental, los diferentes

gobiernos tuvieron que calcular el impacto económico en sus respectivos países, evaluar las opciones de políticas y trazar el camino para contrarrestar el impacto negativo inmediato y sentar las bases para lograr el crecimiento futuro. Esta encuesta analiza el impacto y las respuestas a la conmoción económica de los últimos dos años desde la perspectiva de la gestión financiera pública. Intenta ayudar a comprender las decisiones tomadas por los líderes financieros del gobierno y las herramientas utilizadas para responder a los desafíos que surgieron para la gestión financiera pública.

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Impacto de la crisis financiera mundial

Casi la mitad de los encuestados afirmaron que sus países habían sufrido el impacto de la crisis financiera mundial (Cuadro 1). De estos, el 77 por ciento (o un tercio del total) presenció un impacto negativo. Además, se les pidió a los entrevistados que le asignaran un puntaje al impacto de la crisis financiera en diferentes indicadores económicos utilizando una escala del uno al cinco, siendo el uno muy negativo y el cinco muy positivo. Los encuestados informaron que el impacto negativo más importante lo sufrieron el Producto Bruto Interno (PBI) y el valor de la moneda (Cuadro 2). “El efecto más significativo es la reducción de los recursos internos y externos. Por esta razón, se retrasaron los proyectos planificados”, sostuvo un entrevistado. A continuación se transcriben algunos comentarios de entrevistados que presenciaron un efecto negativo: • “Mi país depende de la ayuda externa, la cual disminuyó. La cantidad de proyectos también disminuyó en consecuencia.” • “Ha habido una disminución de los impuestos cobrados a expatriados que trabajan en otros países, una reducción de la inversión extranjera directa, una pérdida de inversores extranjeros y una menor cantidad de productos locales en el mercado internacional.” • “La crisis tuvo un impacto negativo sobre la recaudación de ingresos y la facturación. También vimos un aumento de la solicitación de préstamos a nivel nacional y de las tasas de interés.” • “El crecimiento económico cayó de un 11,5 por ciento anual en el PBI de 2007 a sólo un 5,1 por ciento en 2010.” • “Nuestro país estaba en el camino hacia la consolidación financiera, pero todos los planes tuvieron que ponerse en espera.” Para algunos, el efecto de la crisis financiera fue variado: “La reacción inicial fue negativa, pero pudimos convertirla en una oportunidad de crecimiento”.
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Cuadro 1: ¿Ha tenido la crisis financiera mundial un impacto en su país?

Si 48% No 33% No sabe/no aplica 19%

Cuadro 2: ¿Cuál ha sido el efecto de la crisis financiera en las actividades económicas? Positivo
100% 80% 60% 40% 20% 0 Producto bruto interno Valor de la moneda Ingresos por exportaciones Capacidad para emitir deuda Gastos en el sector público

Neutral

Negativo

Unos pocos tomaron la crisis como un impacto positivo y un entrevistado en particular dijo: “La crisis financiera mundial forzó y aceleró la reforma de la gestión financiera pública para disminuir el costo de la administración pública”. “Hemos propuesto nuevas regulaciones y soluciones para la gestión financiera pública”, sostuvo otro.

Programas de estímulo

Los países de todo el mundo reaccionaron a la crisis y, según el 60 por ciento de los participantes, muchos adoptaron un programa de estímulo (Cuadro 3). De estos, el 55 por ciento sostuvo que los programas fueron “exitosos” o “muy exitosos” (Cuadro 4). Según los encuestados, la mayoría de los programas comenzará a disminuir paulatinamente antes de 2012 y el aumento del Producto Bruto Interno será el punto clave que permitirá tomar una decisión respecto de cuándo los programas habrán cumplido su ciclo, a lo que le seguirá una disminución del desempleo y una mejor capacidad de endeudamiento (Cuadro 5).

Cuadro 4: índice de éxito del programa de estímulo de su país.

Muy exitoso 10% Exitoso 45% Ningún efecto 27% No exitoso 18%

Cuadro 3: ¿Ha iniciado su país un programa de estímulo?

Cuadro 5: ¿Cuáles son los indicadores clave que crearán la necesidad de desplegar o finalizar el programa de estímulo de su país?

Si 60% No 25% No sabe/no aplica 15%

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0 Crecimiento PBI Menor desempleo Mayor Inflación capacidad de endeudamiento Tasasde interés

Clima político

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Tipos de programas de estímulo

Los encuestados describieron una cantidad de programas e iniciativas que fueron implementados en respuesta a la crisis financiera, los cuales encajan en las siguientes categorías: recortes de los precios y los impuestos; programas de bienestar social (por ejemplo, beneficios por falta de empleo y ayuda financiera a las familias); recortes de presupuesto; gastos en agricultura e inversiones en infraestructura; y esfuerzos de reestructuración del gobierno. A continuación, los entrevistados describen las medidas de estímulo: • “Recortamos los impuestos de los pobres, extendimos los programas de trabajo público y controlamos la inflación junto con las tasas de interés. No obstante, esto tuvo un impacto sostenible limitado y se necesita hacer más.” • “Los fondos se reservaron para los sectores prioritarios, como infraestructura, educación y salud.” • “Implementamos un programa para apoyar el sector agrícola financiando semillas e insecticidas.” • “Nos concentramos en la agricultura y en mejorar la infraestructura de apoyo con el objetivo de permitirles a los establecimientos que produzcan más para exportación.” • “Aumentamos los gastos públicos para crear más empleos.”

Según los encuestados, fortalecer la gobernancia y la responsabilidad generará resultados en el largo plazo y mejorará las condiciones económicas en el corto plazo. “Efectuamos reformas institucionales a gran escala, implementando un interventor financiero y monitoreo electrónico de los gastos públicos. En la actualidad, publicamos regularmente el monto de los impuestos cobrados y logramos la transparencia en la ejecución de presupuestos”, dijo un encuestado cuyo país se concentró en los esfuerzos de reestructuración del gobierno. Otro encuestado remarcó: “Emprendimos una reforma de la gestión financiera del sector público con la ayuda del Banco Mundial”. El 25 por ciento de los países no pudo implementar un programa de estímulo. Como sostuvo un entrevistado de uno de estos países: “[Un programa de estímulo] no podría implementarse nunca dado que la mayoría de los programas de desarrollo son financiados por mandantes y, durante la recesión económica, tales contribuciones también se redujeron, lo que a su vez condujo a una disminución de los proyectos de desarrollo”. Algunos países utilizaron una combinación de iniciativas. “Frente a la crisis financiera mundial y a los niveles más bajos de confianza del consumidor y del negocio desde 1993, mi país aprobó medidas para apoyar a las familias, los empleos y los negocios, así como para reestructurar el gobierno”, dijo un entrevistado de un país cuyo gobierno hizo una inversión significativa para reforzar su economía.

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Inversión en infraestructura

Las inversiones en infraestructura son uno de los principales vehículos para estimular la economía, y la mayoría de los encuestados afirmó que su país tendrá que invertir mucho en infraestructura para apoyar la expansión económica. Las tres áreas que necesitan mayor inversión son: educación, transporte y salud (Cuadro 6).

Atraer inversiones del exterior

Según los encuestados, las inversiones del exterior son una fuente de ingresos importante para los proyectos de infraestructura. Más de la mitad de los encuestados dijo que su país está centrado en mantener dichas inversiones. Los objetivos citados con más frecuencia para las inversiones del exterior son: mejorar la infraestructura necesaria, mejorar el sistema legal del país, aumentar la transparencia del gobierno, proporcionar incentivos impositivos e implementar reformas monetarias (Cuadro 7). Incluso para los pocos encuestados que dijeron que su país no hacía un esfuerzo significativo para atraer inversiones del exterior, crear el ambiente propicio para facilitar ese tipo de inversiones era un área de enfoque. Como dijo un encuestado: “No hemos implementado una política activa para atraer inversiones del exterior, ni tampoco un tratamiento especial. No obstante, la posición de nuestro gobierno es evitar crear obstáculos estructurales para los inversores extranjeros”.

Cuadro 6: ¿Qué áreas de infraestructura presentan la necesidad más crítica de inversión?
20%

Cuadro 7: ¿Cuáles son las principales áreas de enfoque en su país para incrementar la inversión del exterior?
40%

15% 10%

30%

20%

5%

10% 0 Mejorar la infraestructura necesaria Mejorar el sistema legal Mayor trensparencia Incentivos impositivos Reformas moneta rias

0
u Ed c ca

ión Tr p as

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de

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Sociedades público-privadas

Aunque atraer inversiones del exterior es un área de enfoque, algunos entrevistados afirmaron que es difícil lograrlo. Más del 60 por ciento recurrió a sociedades público-privadas para asegurar el financiamiento de las inversiones en infraestructura (Cuadro 8). Los resultados de las sociedades público-privadas son variados. Menos de la mitad de los encuestados cuyo país utilizó las sociedades público-privadas informó que estas resultaron “exitosas” o “muy exitosas”. Casi el 40 por ciento dijo que fueron “no muy exitosas” (Cuadro 9). “Las sociedades público-privadas ofrecen soluciones prácticas y accesibles para las necesidades de los gobiernos y los negocios”, dijo uno de los encuestados que está a favor del concepto. A continuación, se citan algunos ejemplos de otras personas que opinan lo mismo. • “Implementamos un proyecto para mejorar la infraestructura de transporte, lo que no hubiese sido posible de otra manera”. • “Pudimos acelerar el desarrollo y la implementación de proyectos de gran magnitud y utilizamos la experiencia del sector privado”. • “El uso de las sociedades público-privadas para financiar viviendas para personas con bajos ingresos fue muy exitoso, y también ayudó al sector bancario privado y a las constructoras.” Algunos entrevistados adoptaron una actitud más “precavida” respecto de estos tipos de inversiones: “La mayoría de las sociedades público-privadas es relativamente nueva y ha tenido un éxito limitado hasta el momento. Los beneficios serán más concretos en el futuro.”

Cuadro 8: ¿Su país ha usado sociedades público-privadas (PPP) para buscar financiamiento sostenible para inversiones en infraestructura? Si 61% No 29% No sabe/no aplica 10%

Cuadro 9: Califique el éxito de las PPP de su país.

Exitosas 46% Ningún efecto 16% No muy exitosas 38%

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Otro dijo: “Se trata de un fenómeno nuevo que está siendo discutido. No existe ningún marco legal que lo respalde. Ante la incapacidad del sector público de financiar la infraestructura necesaria, es una opción que muchos ven como única salida. Sólo se necesita un marco legal de respaldo.” La falta de un marco legal apropiado y otras cuestiones de gobierno fueron las razones más citadas para no utilizar sociedades público-privadas, específicamente “la falta de políticas y lineamientos”. El segundo desafío más urgente es la falta de recursos para coordinar proyectos “en la práctica”. Las circunstancias políticas también juegan un papel importante (Cuadro 10). Para los países en desarrollo, las sociedades público-privadas presentan un desafío particular: “Considerando los eventos recientes, nuestro gobierno intentó que el sector privado se interesara en inversiones del tipo de sociedades público-privadas, pero el primer intento no tuvo mucho éxito debido a la falta de confianza entre las dos partes y a la desenfrenada corrupción existente en el sector público”. Algunos entrevistados sostuvieron que el sector privado es el punto donde se rompe la relación que sirve de base para una sociedad público-privada. “La voluntad del gobierno es real, pero los inversores y operadores privados no acompañan.”

Cuadro 10: ¿Por qué su país no usó PPP?
40%

30%

20%

10% 0 Falta de políticas y lineamientos Falta de unidad de PPP para coordinar esfuerzos Circunstancias políticas Falta de interés de los inversores y operadores

“Considerando los eventos recientes, nuestro gobierno intentó que el sector privado se interesara en inversiones del tipo de sociedades público-privadas, pero el primer intento no tuvo mucho éxito debido a la falta de confianza entre las dos partes y a la desenfrenada corrupción existente en el sector público.”

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Aumento de la transparencia

Tres cuartos de los entrevistados dijeron que su país tiene, o renovó, el compromiso de aumentar la transparencia de la gestión financiera ante los ciudadanos (Cuadro 11). El 80 por ciento adoptó nuevos estándares internacionales para mejorar la gobernanza y la transparencia de la gestión financiera pública (Cuadro 12). Los estándares adoptados con más frecuencia son los Estándares Internacionales de Auditoría, los Estándares Internacionales de Contabilidad del Sector Público y planes contables que cumplen con los Estándares Financieros Gubernamentales (GFS, por sus siglas en inglés) (Cuadro 13).

Cuadro 12: ¿Ha adoptado su país nuevos estándares internacionales para mejorar la gobernanza y la transparencia de la gestión financiera pública? Si 80% No 10% No sabe/no aplica 10%

Cuadro 11: ¿Su país ha asumido o renovado un fuerte compromiso con la mejora de la transparencia de la gestión financiera pública ante sus ciudadanos? Si 76% No 19% No sabe/no aplica 5%

Cuadro 13: ¿Qué estándares internacionales ha adoptado su país?
50% 40% 30% 20% 10% 0 Estándares internacionales de auditoría Estándares internacionales de contabi lidad del sector público Planes contables que cumplen con los Estándares Financieros Gubernamentales

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XBRL y la gestión financiera

El uso de un Lenguaje Extensible de Informes de Negocios (XBRL) se considera el próximo paso importante para lograr la verdadera transparencia y permitir el acceso a los informes financieros del sector público. Aún así, sólo el 10 por ciento de los entrevistados dijo que su país había adoptado un XBRL. Además, sólo el 23 por ciento informó planes de adoptar un XBRL en el futuro (Cuadros 14a y 14b).

Cuadro 14a: ¿Ha adoptado su país el Lenguaje Extensible de Informes de Negocios (XBRL) para mejorar la transparencia y el acceso público a los datos? Yes 10% No 62% No sabe/no aplica 28%

Cuadro 14b: ¿Existen planes de adoptar XBRL en el futuro?

Sí 23% No 15% No sabe/no aplica 62%

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Conclusiones

La agitación en los mercados financieros desde 2008 afectó a las economías de todo el mundo, incluida más de la mitad de los países en esta encuesta. Para la mayoría de estos países, el impacto fue negativo. Los encuestados confirmaron efectos adversos sobre el crecimiento económico, los valores de las divisas y los ingresos por exportaciones. Para responder a estas consecuencias negativas, los gerentes financieros públicos implementaron políticas similares adoptando programas de estímulo económico. Más del 60 por ciento de los encuestados confirmó la adopción de programas de estímulo y más de la mitad de estos encuestados sostuvo que dichos programas fueron exitosos. Por su naturaleza, los programas de estímulo no pueden continuar por tiempo indefinido. Al optar por estimular la economía a través del gasto público, los gerentes financieros públicos deben considerar cuáles son los disparadores económicos que sirven como medida de referencia para eliminar progresivamente los programas de recuperación económica. La mayoría de los encuestados sostuvo que la mejora en el crecimiento económico debería ser el principal disparador, seguido de la mejora en el empleo general. La tercera razón más nombrada para la eliminación progresiva del gasto en estímulos fue el límite en la capacidad de endeudamiento de un país. Para algunos países, la habilidad de utilizar los gastos públicos para estimular la actividad económica se ve limitada por la imposibilidad de solicitar los préstamos necesarios para aumentar los gastos.

Al momento de adoptar un programa de gastos, los gerentes financieros públicos deben determinar el enfoque de los gastos adicionales. La principal área de enfoque para aumentar las inversiones fue el aumento del gasto en infraestructura. Cuando se les preguntó cuál era el tipo de infraestructura más crítico, los encuestados enumeraron educación, transporte y salud como las tres prioridades principales. Junto con la adopción de políticas extraordinarias para luchar contra el impacto de la crisis financiera mundial estaba el compromiso de aumentar la transparencia de la gestión financiera pública, como lo indicó más de tres cuartos de los encuestados. Un método utilizado para lograr mayor responsabilidad y transparencia en la gestión financiera pública fue la adopción de estándares financieros internacionales del sector público, incluidos los Estándares Internacionales de Auditoría y los Estándares Internacionales de Contabilidad del Sector Público. El impacto total de la crisis financiera mundial no puede determinarse aún y en los titulares siguen predominando las secuelas económicas. El impacto hasta el momento incluye crisis localizadas de endeudamiento, sostenibilidad del déficit y el alto índice de desempleo. Los gerentes financieros públicos se enfrentan a una de las épocas más desafiantes en décadas a la hora de cumplir con sus responsabilidades, pero lo hacen con una amplia variedad de medidas de planificación y un compromiso de aumentar la transparencia sin precedentes.

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Los gerentes financieros públicos se enfrentan a una de las épocas más desafiantes en décadas a la hora de cumplir con sus responsabilidades, pero lo hacen con una amplia variedad de medidas de planificación y un compromiso de aumentar la transparencia sin precedentes.

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Agradecimientos

ICGFM

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El Consorcio Internacional de Gestión Financiera Gubernamental El ICGFM reúne a diversas entidades del gobierno, organizaciones e individuos que son profesionales de la gestión financiera, como contadores, auditores, contralores, especialistas en tecnología de la información, tesoreros y otras personas que trabajan en los diferentes niveles del gobierno. Nuestra misión enfatiza las actividades que promueven el desarrollo profesional y el intercambio de información. Nuestros programas proporcionan actividades y productos para fomentar los principios y estándares de la gestión financiera gubernamental y promover su implementación y aplicación. A nivel internacional, el ICGFM patrocina las reuniones y las conferencias que reúnen a gerentes financieros gubernamentales de todo el mundo para compartir información y experiencias en la gestión financiera gubernamental con el fin de informar a los miembros y demás personas sobre innovaciones, mejores prácticas y temas emergentes. También fomentamos la investigación relacionada con la gestión financiera gubernamental y difundimos la información y los resultados entre nuestros miembros y el público en general. Al trabajar a escala mundial con gobiernos, organizaciones e individuos, el Consorcio Internacional de Gestión Financiera Gubernamental tiene el objetivo de mejorar la gestión financiera, para que los gobiernos puedan brindar mejores servicios a sus ciudadanos. Para obtener más información sobre el ICGFM, visite http://www.icgfm.org. 2208 Mount Vernon Avenue Alexandria, VA 22301-1314 T 703.562.0035 F 703.519.0039 E ICGFM@icgfm.org James R. Ebbitt, Presidente Patricia Cornish, Gerente General

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