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Respuestas de la gestin financiera pblica a un mundo econmicamente exigente

Resultados de una encuesta mundial Enero de 2011

ICGFM

The International Consortium on Governmental Financial Management

Acerca de la encuesta
En 2004, el Consorcio Internacional de Gestin Financiera Gubernamental (ICGFM, por sus siglas en ingls) le pidi a Grant Thornton LLP (Grant Thornton) que realice la primera encuesta internacional para ejecutivos financieros gubernamentales, titulada Resistencia a la corrupcin en el sector pblico. En 2009, Grant Thornton llev a cabo una segunda encuesta en nombre del ICGFM, que se centr en la reforma de la gestin financiera pblica. La segunda encuesta ayud a comprender mejor la experiencia de los gobiernos nacionales que se dedican a mejorar la gestin de los recursos pblicos, as como a lograr que sus finanzas sean ms transparentes y su informacin financiera ms til para administrar las operaciones del sector pblico. Esta tercera encuesta, realizada en 2010 por Grant Thornton en nombre del ICGFM, se concentra en las respuestas a la crisis financiera mundial, a la inversin en infraestructura, a las sociedades pblico-privadas y a la transparencia. Metodologa de la encuesta Los socios y el personal de Grant Thornton realizaron entrevistas en persona a gerentes y ejecutivos financieros pblicos, utilizando un instrumento de encuesta abierto y cerrado. Tambin disearon y llevaron a cabo una encuesta multilinge en lnea destinada a la misma audiencia objetivo, la que fue promocionada por las empresas miembro de Grant Thornton International Ltd en sus respectivos pases. De los encuestados en persona y en lnea, aproximadamente el 80 por ciento eran empleados de un gobierno y el 16 por ciento, de organizaciones mandantes y otras organizaciones no gubernamentales. El 28 por ciento restante eran empleados de entornos acadmicos y compaas privadas que brindan servicios al gobierno. Los participantes representaban a 54 pases de frica, Asia Oriental y el Pacfico, Europa y Asia Central, Amrica Latina y el Caribe, Oriente Medio, Asia del Sur y Amrica del Norte. Anonimato La encuesta no atribuye las opiniones y las citas a ninguno de los encuestados. Tampoco los nombra a ellos, ni a las instituciones, ni a los pases especficos. Estas medidas fueron fundamentales para ganar la confianza y la cooperacin total de los funcionarios del gobierno que participaron en la encuesta.

ndice 1 Introduccin 2 Impacto de la crisis financiera mundial 5 Inversin en infraestructura 8 Aumento de la transparencia 10 Conclusiones

Introduccin

En la segunda mitad de 2008, el mundo presenci los comienzos de la conmocin econmica ms significativa en ms de 50 aos. Despus de algunos problemas iniciales en los mercados crediticios mundiales, las economas de la mayora de las naciones se vieron negativamente afectadas y la recesin se instal en casi todos los pases del mundo. Los desafos para los gerentes financieros pblicos generados por los continuos impactos econmicos fueron enormes. As, frente a flujos econmicos inciertos y a la demanda de una respuesta gubernamental, los diferentes

gobiernos tuvieron que calcular el impacto econmico en sus respectivos pases, evaluar las opciones de polticas y trazar el camino para contrarrestar el impacto negativo inmediato y sentar las bases para lograr el crecimiento futuro. Esta encuesta analiza el impacto y las respuestas a la conmocin econmica de los ltimos dos aos desde la perspectiva de la gestin financiera pblica. Intenta ayudar a comprender las decisiones tomadas por los lderes financieros del gobierno y las herramientas utilizadas para responder a los desafos que surgieron para la gestin financiera pblica.

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Impacto de la crisis financiera mundial

Casi la mitad de los encuestados afirmaron que sus pases haban sufrido el impacto de la crisis financiera mundial (Cuadro 1). De estos, el 77 por ciento (o un tercio del total) presenci un impacto negativo. Adems, se les pidi a los entrevistados que le asignaran un puntaje al impacto de la crisis financiera en diferentes indicadores econmicos utilizando una escala del uno al cinco, siendo el uno muy negativo y el cinco muy positivo. Los encuestados informaron que el impacto negativo ms importante lo sufrieron el Producto Bruto Interno (PBI) y el valor de la moneda (Cuadro 2). El efecto ms significativo es la reduccin de los recursos internos y externos. Por esta razn, se retrasaron los proyectos planificados, sostuvo un entrevistado. A continuacin se transcriben algunos comentarios de entrevistados que presenciaron un efecto negativo: Mi pas depende de la ayuda externa, la cual disminuy. La cantidad de proyectos tambin disminuy en consecuencia. Ha habido una disminucin de los impuestos cobrados a expatriados que trabajan en otros pases, una reduccin de la inversin extranjera directa, una prdida de inversores extranjeros y una menor cantidad de productos locales en el mercado internacional. La crisis tuvo un impacto negativo sobre la recaudacin de ingresos y la facturacin. Tambin vimos un aumento de la solicitacin de prstamos a nivel nacional y de las tasas de inters. El crecimiento econmico cay de un 11,5 por ciento anual en el PBI de 2007 a slo un 5,1 por ciento en 2010. Nuestro pas estaba en el camino hacia la consolidacin financiera, pero todos los planes tuvieron que ponerse en espera. Para algunos, el efecto de la crisis financiera fue variado: La reaccin inicial fue negativa, pero pudimos convertirla en una oportunidad de crecimiento.
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Cuadro 1: Ha tenido la crisis financiera mundial un impacto en su pas?

Si 48% No 33% No sabe/no aplica 19%

Cuadro 2: Cul ha sido el efecto de la crisis financiera en las actividades econmicas? Positivo
100% 80% 60% 40% 20% 0 Producto bruto interno Valor de la moneda Ingresos por exportaciones Capacidad para emitir deuda Gastos en el sector pblico

Neutral

Negativo

Unos pocos tomaron la crisis como un impacto positivo y un entrevistado en particular dijo: La crisis financiera mundial forz y aceler la reforma de la gestin financiera pblica para disminuir el costo de la administracin pblica. Hemos propuesto nuevas regulaciones y soluciones para la gestin financiera pblica, sostuvo otro.

Programas de estmulo

Los pases de todo el mundo reaccionaron a la crisis y, segn el 60 por ciento de los participantes, muchos adoptaron un programa de estmulo (Cuadro 3). De estos, el 55 por ciento sostuvo que los programas fueron exitosos o muy exitosos (Cuadro 4). Segn los encuestados, la mayora de los programas comenzar a disminuir paulatinamente antes de 2012 y el aumento del Producto Bruto Interno ser el punto clave que permitir tomar una decisin respecto de cundo los programas habrn cumplido su ciclo, a lo que le seguir una disminucin del desempleo y una mejor capacidad de endeudamiento (Cuadro 5).

Cuadro 4: ndice de xito del programa de estmulo de su pas.

Muy exitoso 10% Exitoso 45% Ningn efecto 27% No exitoso 18%

Cuadro 3: Ha iniciado su pas un programa de estmulo?

Cuadro 5: Cules son los indicadores clave que crearn la necesidad de desplegar o finalizar el programa de estmulo de su pas?

Si 60% No 25% No sabe/no aplica 15%

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0 Crecimiento PBI Menor desempleo Mayor Inflacin capacidad de endeudamiento Tasasde inters

Clima poltico

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Tipos de programas de estmulo

Los encuestados describieron una cantidad de programas e iniciativas que fueron implementados en respuesta a la crisis financiera, los cuales encajan en las siguientes categoras: recortes de los precios y los impuestos; programas de bienestar social (por ejemplo, beneficios por falta de empleo y ayuda financiera a las familias); recortes de presupuesto; gastos en agricultura e inversiones en infraestructura; y esfuerzos de reestructuracin del gobierno. A continuacin, los entrevistados describen las medidas de estmulo: Recortamos los impuestos de los pobres, extendimos los programas de trabajo pblico y controlamos la inflacin junto con las tasas de inters. No obstante, esto tuvo un impacto sostenible limitado y se necesita hacer ms. Los fondos se reservaron para los sectores prioritarios, como infraestructura, educacin y salud. Implementamos un programa para apoyar el sector agrcola financiando semillas e insecticidas. Nos concentramos en la agricultura y en mejorar la infraestructura de apoyo con el objetivo de permitirles a los establecimientos que produzcan ms para exportacin. Aumentamos los gastos pblicos para crear ms empleos.

Segn los encuestados, fortalecer la gobernancia y la responsabilidad generar resultados en el largo plazo y mejorar las condiciones econmicas en el corto plazo. Efectuamos reformas institucionales a gran escala, implementando un interventor financiero y monitoreo electrnico de los gastos pblicos. En la actualidad, publicamos regularmente el monto de los impuestos cobrados y logramos la transparencia en la ejecucin de presupuestos, dijo un encuestado cuyo pas se concentr en los esfuerzos de reestructuracin del gobierno. Otro encuestado remarc: Emprendimos una reforma de la gestin financiera del sector pblico con la ayuda del Banco Mundial. El 25 por ciento de los pases no pudo implementar un programa de estmulo. Como sostuvo un entrevistado de uno de estos pases: [Un programa de estmulo] no podra implementarse nunca dado que la mayora de los programas de desarrollo son financiados por mandantes y, durante la recesin econmica, tales contribuciones tambin se redujeron, lo que a su vez condujo a una disminucin de los proyectos de desarrollo. Algunos pases utilizaron una combinacin de iniciativas. Frente a la crisis financiera mundial y a los niveles ms bajos de confianza del consumidor y del negocio desde 1993, mi pas aprob medidas para apoyar a las familias, los empleos y los negocios, as como para reestructurar el gobierno, dijo un entrevistado de un pas cuyo gobierno hizo una inversin significativa para reforzar su economa.

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Inversin en infraestructura

Las inversiones en infraestructura son uno de los principales vehculos para estimular la economa, y la mayora de los encuestados afirm que su pas tendr que invertir mucho en infraestructura para apoyar la expansin econmica. Las tres reas que necesitan mayor inversin son: educacin, transporte y salud (Cuadro 6).

Atraer inversiones del exterior

Segn los encuestados, las inversiones del exterior son una fuente de ingresos importante para los proyectos de infraestructura. Ms de la mitad de los encuestados dijo que su pas est centrado en mantener dichas inversiones. Los objetivos citados con ms frecuencia para las inversiones del exterior son: mejorar la infraestructura necesaria, mejorar el sistema legal del pas, aumentar la transparencia del gobierno, proporcionar incentivos impositivos e implementar reformas monetarias (Cuadro 7). Incluso para los pocos encuestados que dijeron que su pas no haca un esfuerzo significativo para atraer inversiones del exterior, crear el ambiente propicio para facilitar ese tipo de inversiones era un rea de enfoque. Como dijo un encuestado: No hemos implementado una poltica activa para atraer inversiones del exterior, ni tampoco un tratamiento especial. No obstante, la posicin de nuestro gobierno es evitar crear obstculos estructurales para los inversores extranjeros.

Cuadro 6: Qu reas de infraestructura presentan la necesidad ms crtica de inversin?


20%

Cuadro 7: Cules son las principales reas de enfoque en su pas para incrementar la inversin del exterior?
40%

15% 10%

30%

20%

5%

10% 0 Mejorar la infraestructura necesaria Mejorar el sistema legal Mayor trensparencia Incentivos impositivos Reformas moneta rias

0
u Ed c ca

in Tr p as

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de

la

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Sociedades pblico-privadas

Aunque atraer inversiones del exterior es un rea de enfoque, algunos entrevistados afirmaron que es difcil lograrlo. Ms del 60 por ciento recurri a sociedades pblico-privadas para asegurar el financiamiento de las inversiones en infraestructura (Cuadro 8). Los resultados de las sociedades pblico-privadas son variados. Menos de la mitad de los encuestados cuyo pas utiliz las sociedades pblico-privadas inform que estas resultaron exitosas o muy exitosas. Casi el 40 por ciento dijo que fueron no muy exitosas (Cuadro 9). Las sociedades pblico-privadas ofrecen soluciones prcticas y accesibles para las necesidades de los gobiernos y los negocios, dijo uno de los encuestados que est a favor del concepto. A continuacin, se citan algunos ejemplos de otras personas que opinan lo mismo. Implementamos un proyecto para mejorar la infraestructura de transporte, lo que no hubiese sido posible de otra manera. Pudimos acelerar el desarrollo y la implementacin de proyectos de gran magnitud y utilizamos la experiencia del sector privado. El uso de las sociedades pblico-privadas para financiar viviendas para personas con bajos ingresos fue muy exitoso, y tambin ayud al sector bancario privado y a las constructoras. Algunos entrevistados adoptaron una actitud ms precavida respecto de estos tipos de inversiones: La mayora de las sociedades pblico-privadas es relativamente nueva y ha tenido un xito limitado hasta el momento. Los beneficios sern ms concretos en el futuro.

Cuadro 8: Su pas ha usado sociedades pblico-privadas (PPP) para buscar financiamiento sostenible para inversiones en infraestructura? Si 61% No 29% No sabe/no aplica 10%

Cuadro 9: Califique el xito de las PPP de su pas.

Exitosas 46% Ningn efecto 16% No muy exitosas 38%

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Otro dijo: Se trata de un fenmeno nuevo que est siendo discutido. No existe ningn marco legal que lo respalde. Ante la incapacidad del sector pblico de financiar la infraestructura necesaria, es una opcin que muchos ven como nica salida. Slo se necesita un marco legal de respaldo. La falta de un marco legal apropiado y otras cuestiones de gobierno fueron las razones ms citadas para no utilizar sociedades pblico-privadas, especficamente la falta de polticas y lineamientos. El segundo desafo ms urgente es la falta de recursos para coordinar proyectos en la prctica. Las circunstancias polticas tambin juegan un papel importante (Cuadro 10). Para los pases en desarrollo, las sociedades pblico-privadas presentan un desafo particular: Considerando los eventos recientes, nuestro gobierno intent que el sector privado se interesara en inversiones del tipo de sociedades pblico-privadas, pero el primer intento no tuvo mucho xito debido a la falta de confianza entre las dos partes y a la desenfrenada corrupcin existente en el sector pblico. Algunos entrevistados sostuvieron que el sector privado es el punto donde se rompe la relacin que sirve de base para una sociedad pblico-privada. La voluntad del gobierno es real, pero los inversores y operadores privados no acompaan.

Cuadro 10: Por qu su pas no us PPP?


40%

30%

20%

10% 0 Falta de polticas y lineamientos Falta de unidad de PPP para coordinar esfuerzos Circunstancias polticas Falta de inters de los inversores y operadores

Considerando los eventos recientes, nuestro gobierno intent que el sector privado se interesara en inversiones del tipo de sociedades pblico-privadas, pero el primer intento no tuvo mucho xito debido a la falta de confianza entre las dos partes y a la desenfrenada corrupcin existente en el sector pblico.

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Aumento de la transparencia

Tres cuartos de los entrevistados dijeron que su pas tiene, o renov, el compromiso de aumentar la transparencia de la gestin financiera ante los ciudadanos (Cuadro 11). El 80 por ciento adopt nuevos estndares internacionales para mejorar la gobernanza y la transparencia de la gestin financiera pblica (Cuadro 12). Los estndares adoptados con ms frecuencia son los Estndares Internacionales de Auditora, los Estndares Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico y planes contables que cumplen con los Estndares Financieros Gubernamentales (GFS, por sus siglas en ingls) (Cuadro 13).

Cuadro 12: Ha adoptado su pas nuevos estndares internacionales para mejorar la gobernanza y la transparencia de la gestin financiera pblica? Si 80% No 10% No sabe/no aplica 10%

Cuadro 11: Su pas ha asumido o renovado un fuerte compromiso con la mejora de la transparencia de la gestin financiera pblica ante sus ciudadanos? Si 76% No 19% No sabe/no aplica 5%

Cuadro 13: Qu estndares internacionales ha adoptado su pas?


50% 40% 30% 20% 10% 0 Estndares internacionales de auditora Estndares internacionales de contabi lidad del sector pblico Planes contables que cumplen con los Estndares Financieros Gubernamentales

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XBRL y la gestin financiera

El uso de un Lenguaje Extensible de Informes de Negocios (XBRL) se considera el prximo paso importante para lograr la verdadera transparencia y permitir el acceso a los informes financieros del sector pblico. An as, slo el 10 por ciento de los entrevistados dijo que su pas haba adoptado un XBRL. Adems, slo el 23 por ciento inform planes de adoptar un XBRL en el futuro (Cuadros 14a y 14b).

Cuadro 14a: Ha adoptado su pas el Lenguaje Extensible de Informes de Negocios (XBRL) para mejorar la transparencia y el acceso pblico a los datos? Yes 10% No 62% No sabe/no aplica 28%

Cuadro 14b: Existen planes de adoptar XBRL en el futuro?

S 23% No 15% No sabe/no aplica 62%

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Conclusiones

La agitacin en los mercados financieros desde 2008 afect a las economas de todo el mundo, incluida ms de la mitad de los pases en esta encuesta. Para la mayora de estos pases, el impacto fue negativo. Los encuestados confirmaron efectos adversos sobre el crecimiento econmico, los valores de las divisas y los ingresos por exportaciones. Para responder a estas consecuencias negativas, los gerentes financieros pblicos implementaron polticas similares adoptando programas de estmulo econmico. Ms del 60 por ciento de los encuestados confirm la adopcin de programas de estmulo y ms de la mitad de estos encuestados sostuvo que dichos programas fueron exitosos. Por su naturaleza, los programas de estmulo no pueden continuar por tiempo indefinido. Al optar por estimular la economa a travs del gasto pblico, los gerentes financieros pblicos deben considerar cules son los disparadores econmicos que sirven como medida de referencia para eliminar progresivamente los programas de recuperacin econmica. La mayora de los encuestados sostuvo que la mejora en el crecimiento econmico debera ser el principal disparador, seguido de la mejora en el empleo general. La tercera razn ms nombrada para la eliminacin progresiva del gasto en estmulos fue el lmite en la capacidad de endeudamiento de un pas. Para algunos pases, la habilidad de utilizar los gastos pblicos para estimular la actividad econmica se ve limitada por la imposibilidad de solicitar los prstamos necesarios para aumentar los gastos.

Al momento de adoptar un programa de gastos, los gerentes financieros pblicos deben determinar el enfoque de los gastos adicionales. La principal rea de enfoque para aumentar las inversiones fue el aumento del gasto en infraestructura. Cuando se les pregunt cul era el tipo de infraestructura ms crtico, los encuestados enumeraron educacin, transporte y salud como las tres prioridades principales. Junto con la adopcin de polticas extraordinarias para luchar contra el impacto de la crisis financiera mundial estaba el compromiso de aumentar la transparencia de la gestin financiera pblica, como lo indic ms de tres cuartos de los encuestados. Un mtodo utilizado para lograr mayor responsabilidad y transparencia en la gestin financiera pblica fue la adopcin de estndares financieros internacionales del sector pblico, incluidos los Estndares Internacionales de Auditora y los Estndares Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico. El impacto total de la crisis financiera mundial no puede determinarse an y en los titulares siguen predominando las secuelas econmicas. El impacto hasta el momento incluye crisis localizadas de endeudamiento, sostenibilidad del dficit y el alto ndice de desempleo. Los gerentes financieros pblicos se enfrentan a una de las pocas ms desafiantes en dcadas a la hora de cumplir con sus responsabilidades, pero lo hacen con una amplia variedad de medidas de planificacin y un compromiso de aumentar la transparencia sin precedentes.

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Los gerentes financieros pblicos se enfrentan a una de las pocas ms desafiantes en dcadas a la hora de cumplir con sus responsabilidades, pero lo hacen con una amplia variedad de medidas de planificacin y un compromiso de aumentar la transparencia sin precedentes.

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Agradecimientos

ICGFM

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El Consorcio Internacional de Gestin Financiera Gubernamental El ICGFM rene a diversas entidades del gobierno, organizaciones e individuos que son profesionales de la gestin financiera, como contadores, auditores, contralores, especialistas en tecnologa de la informacin, tesoreros y otras personas que trabajan en los diferentes niveles del gobierno. Nuestra misin enfatiza las actividades que promueven el desarrollo profesional y el intercambio de informacin. Nuestros programas proporcionan actividades y productos para fomentar los principios y estndares de la gestin financiera gubernamental y promover su implementacin y aplicacin. A nivel internacional, el ICGFM patrocina las reuniones y las conferencias que renen a gerentes financieros gubernamentales de todo el mundo para compartir informacin y experiencias en la gestin financiera gubernamental con el fin de informar a los miembros y dems personas sobre innovaciones, mejores prcticas y temas emergentes. Tambin fomentamos la investigacin relacionada con la gestin financiera gubernamental y difundimos la informacin y los resultados entre nuestros miembros y el pblico en general. Al trabajar a escala mundial con gobiernos, organizaciones e individuos, el Consorcio Internacional de Gestin Financiera Gubernamental tiene el objetivo de mejorar la gestin financiera, para que los gobiernos puedan brindar mejores servicios a sus ciudadanos. Para obtener ms informacin sobre el ICGFM, visite http://www.icgfm.org. 2208 Mount Vernon Avenue Alexandria, VA 22301-1314 T 703.562.0035 F 703.519.0039 E ICGFM@icgfm.org James R. Ebbitt, Presidente Patricia Cornish, Gerente General

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