You are on page 1of 11

LOS RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR EN EL ESTADO AUTONOMICO.

En los ltimos 30 aos Espaa ha vivido procesos de transformacin en sus estructuras econmicas, sociales y polticas de los que an hoy no somos suficientemente conscientes. La falta de distancia y capacidad de anlisis de lo sucedido comporta que en ocasiones se realicen diagnsticos y se ofrezcan propuestas sin tener en cuenta la intensidad de estos cambios y la interrelacin que se produce entre ellos. Estos errores cognitivos, que en ocasiones tienen su origen en fuertes prejuicios ideolgicos, se producen con una cierta frecuencia y desde variadas posiciones cuando se trata de analizar las realidades econmicas y sociales desde el prisma del modelo de estructuracin del Estado, lo que se viene a llamar Estado Autonmico. Hoy, no es posible analizar la evolucin del Estado del Bienestar sin relacionarlo con la evolucin del Estado Autonmico. En el proceso de distribucin de funciones y competencias entre los diferentes niveles de la administracin del Estado, las CCAA han adquirido un gran protagonismo y responsabilidad en el desarrollo de las prestaciones de proteccin social. Pero al mismo tiempo cometeramos un error si el anlisis del Estado del Bienestar se hiciera solo o prioritariamente desde la perspectiva que supone el Estado Autonmico. Entre otras cosas porque en el mismo perodo de tiempo y de manera simultnea se han producido en nuestro pas procesos de cambio de gran incidencia en el Estado del Bienestar que no tienen su origen ni el epicentro en la estructura poltica del Estado. Y en cambio es frecuente encontrar anlisis y argumentaciones en las que vulnerando el principio bsico del mtodo cientfico se establece relaciones de causa y efecto por el simple hecho de que los dos procesos construccin del Estado del Bienestar y construccin del Estado autonmico- han sido coetneos en el tiempo. Y estos desenfoques se producen indistintamente desde diversas y en ocasiones contrapuestas posiciones. Parece pues necesario reconstruir o deconstruir en terminologa gastronmica de Ferrn Adri - los enfoques a partir de los cuales analizamos la evolucin del Estado del Bienestar y lo relacionamos con el modelo de Estado. Y para comenzar este camino revisionista de nuestro anlisis parece oportuno centrar la atencin en cuales han estado los cambios que se han producido en Espaa en este perodo de tres dcadas y como se han interrelacionado entre ellos. El punto de partida lo situamos en 1978. Por lo que significa la aprobacin de la Constitucin Espaola en relacin a las grandes reformas del Estado, pero no solo por ello. 1978 es el ao en que se inician reformas legislativas importantes, como la puesta en marcha de un sistema fiscal antes inexistente. O la reforma de la administracin institucional de la Seguridad Social, la Sanidad y los Servicios Sociales que comienza su transito desde una concepcin mutualista de un lado y asistencial de otro a una concepcin de derechos subjetivos de acceso universal. Sin olvidar el incremento espectacular de necesidades sociales generadas por la confluencia en Espaa de la crisis econmica internacional y la de reestructuracin del tejido productivo, que afecta a sectores clave y tractores hasta entonces de nuestra economa.

CONFLUENCIA EN EL TIEMPO DE GRANDES CAMBIOS.


Entre los aspectos ms significativos a destacar a efectos del anlisis que pretendemos realizar podemos citar los siguientes:

1. La debilidad de las instituciones de proteccin social a finales de los 70 y el importante esfuerzo realizado por la sociedad espaola para recuperar el atraso histrico en la configuracin del Estado del Bienestar como conjunto de polticas que reconocen derechos de ciudadana. Mxime cuando muchas de las estructuras heredadas tenan una fuerte concepcin asistencialista para dar respuesta a personas con especiales necesidades y riesgos. 2. La creacin de una cultura y sistema fiscal que hace frente a la inexistencia hasta entonces de un sistema fiscal propiamente dicho. A pesar de los esfuerzos, sobre todo de los primeros aos de 1978 a 1993 la realidad actual se caracteriza por un problema grave de insuficiencia fiscal, tambin de inequidad en el tratamiento de las rentas segn su origen, de falta o incluso de prdida de progresividad y de graves dficit de gestin tributaria en la lucha contra el fraude. La debilidad fiscal resulta ser un factor casi gentico del Estado espaol, uno de los ms dbiles de Europa, con gastos pblicos que hasta el advenimiento de la democracia escasamente superaban el 15% del PIB. Pero que adems ha sido tradicionalmente y en algunos aspectos continua sindolo un Estado fiscalmente fallido. De los 150 aos que van desde 1850 al 2000, en 121 ejercicios el Estado espaol ha cerrado sus cuentas con dficit y solo en 29 ocasiones lo ha hecho con equilibrio o supervit. Este es un dato a retener porque la construccin fiscal del Estado se hace a partir de 1978 desde esta dbil estructura i cultura fiscal y al mismo tiempo conviviendo con un importante proceso de descentralizacin en las polticas de gasto y a partir de los aos 90 tambin descentralizacin de ingresos de las CCAA. Adems las deficiencias de transparencia i rigor fiscal han dificultado cuando no impedido la realizacin de polticas fiscales eficientes en aspectos clave como la medicin del esfuerzo fiscal individual o colectivo y el establecimiento de criterios de gasto social selectivo en funcin de la realidad fiscal de cada beneficiario. 3. Los espectaculares cambios econmicos y sociales que se producen en trminos demogrficos, en la composicin social y en las pautas culturales de la sociedad. Desde la perspectiva demogrfica conviene destacar las grandes oscilaciones de poblacin y su composicin, siempre a remolque de los cambios econmicos. Ello provoca grandes incidencias y un comportamiento ciclotmico de nuestra demografa que genera tensiones en el mercado de trabajo y en las instituciones de proteccin social. Del crecimiento espectacular a partir de los 50 que incide en el boom de poblacin activa a partir de los 70, coincidiendo con la grave destruccin de empleo que genera la crisis . A la parada demogrfica provocada por las diferentes y sucesivas crisis econmicas. Sin olvidar el espectacular crecimiento de la poblacin a partir de 1996 va inmigracin. No se trata solo de cambios cuantitativos, sino cualitativos y que adems se expresan con grandes diferencias entre CCAA. Algunas CCAA han vivido evoluciones ms sosegadas de la demografa, con ms estabilidad en los efectivos y tambin

en su composicin. Mientras otras CCAA, que suelen ser las ms dinmicas econmicamente, han vivido grandes oscilaciones demogrficas y de composicin de la poblacin. Conviene no olvidar en este sentido que la estabilidad y cohesin de la poblacin o su contrario son factores clave y de gran incidencia para la gestin de los derechos y prestaciones del Estado del Bienestar, especialmente en mbitos como el educativo y el sanitario, sin olvidar el de la vivienda y otros. En el terreno de los cambios sociales ha sido determinante el acelerado proceso de incorporacin de las mujeres al trabajo productivo que ha comportado pasar del 23,8% de tasa de actividad femenina en 1978 al 51% en el 2009. Sin que estos cambios en el mercado de trabajo hayan sido acompaados de manera suficiente ni en el cambio de pautas culturales en la familia ni en los dispositivos del Estado del Bienestar que en nuestro pas estaba diseado para que fuera la mujer la que supliera la falta de polticas sociales de atencin a la familia. Tambin en el terreno social deben destacarse los impactos que en trminos econmicos y sociales han provocado sucesivas crisis y reconversiones econmicas. Aunque es cierto que en algunos momentos estas crisis han tenido detonantes globales, las causas propias y la intensidad de las mismas ha sido determinante al menos en dos aspectos. El impacto en trminos de desestructuracin social que ello ha provocado y su incidencia en las necesidades que genera y los esfuerzos que se ha exigido a algunas instituciones del Estado del Bienestar, como el sistema educativo o el de polticas activas y pasivas de empleo (especialmente prestaciones de desempleo). 4. El importante proceso de descentralizacin poltica que con el tiempo ha terminando configurando una estructura poltica que se acerca en los niveles de descentralizacin a la de algunos Estados de estructura federal. El grado de descentralizacin del poder poltico, de la capacidad de gobernar los ingresos fiscales y los gastos pblicos, con especial mencin de los gastos sociales, ha supuesto por su intensidad y rapidez en el tiempo un cambio de difcil comparacin con otros pases en momentos de normalidad democrtica. Es oportuno constatar que este proceso se suele identificar con el Estado Autonmico, obviando la importancia que ha supuesto la intervencin de los Ayuntamientos en el terreno de la gestin de las polticas de gasto.. Mayor protagonismo municipal que se ha desarrollado con la anomala de la no correspondencia entre la gran asuncin de responsabilidades por parte de las administraciones locales y la escasez de recursos recibidos para financiar sus actuaciones. 5. Pero posiblemente el proceso ms importante que se produce durante estos aos es el que genera la globalizacin y sus efectos sobre el Estado y sus instituciones. La reduccin de los mrgenes reales de intervencin del Estado frente a una economa y mercado globalizado es importante, porque afecta a los otros cuatro factores citados con anterioridad. Desde 1993, el sistema fiscal espaol ha dejado de jugar su papel de redistribucin progresiva de la renta y de reduccin de la desigualdad primaria de la renta provocada por la economa y los mercados.

Al analizar estos factores y su incidencia en el desarrollo del Estado del Bienestar vale la pena destacar que aunque algn otro pas ha podido vivir un proceso de esta naturaleza, Espaa es el nico que ha tenido que afrontar de manera simultnea todos estos cambios. Lo que sin duda ha provocado una especial complejidad en su abordaje, dada la diversidad, intensidad y simultaneidad de los mismos. Pero sobre todo porque la simultaneidad de los cambios ha provocado en ocasiones clamorosos errores en la identificacin de los problemas y sus causas y claros desenfoques en el abordaje de las soluciones.

PRINCIPALES PROBLEMAS EN EL DESARROLLO DEL ESTADO DEL BIENESTAR EN EL MARCO DEL ESTADO AUTONOMICO.
Antes de entrar en la identificacin de los problemas y las limitaciones de nuestro Estado del Bienestar durante estos 30 aos no estar de ms insistir en una idea con la que se iniciaban estas reflexiones. A pesar de las dificultades inherentes a la dimensin de los cambios, la valoracin de estos aos debe ser considerada en positivo. Y aunque en ocasiones es difcil identificar de manera rigurosa el impacto que en la construccin del Estado del Bienestar puede haber tenido la descentralizacin poltica, creo que en trminos generales puede decirse que ha permitido una mejor respuesta a las necesidades de la poblacin a pesar de que en general los recursos disponibles han sido ms bien escasos. Entre los principales problemas que pueden detectarse durante estos treinta aos y que sera importante abordar con un cierto consenso social y poltico en el prximo futuro vamos a seleccionar los que consideramos ms significativos. Aunque sin duda la seleccin es siempre muy subjetiva creo que puede existir una cierta coincidencia en que algunos de ellos han jugado un papel determinante en las insuficiencias y distorsiones del proceso.

INSUFICIENCIA Y DEBILIDAD DEL SISTEMA FISCAL en su conjunto para financiar las necesidades que generan los derechos constitucional y legalmente reconocidos. Este es sin duda un problema comn al Estado del Bienestar Espaol. Con el escaso esfuerzo fiscal que dedicamos, especialmente si lo comparamos con los pases ms cohesionados socialmente, incluso si lo hacemos con la media de gasto social de los pases de la UE, no es posible desarrollar un verdadero Estado Social de Derecho. Pero el proceso de descentralizacin autonmica incorpora a estas insuficiencias algunos efectos indeseados. Las tensiones por la falta de financiacin de las CCAA se convierten en tensiones interterritoriales, omitiendo e incluso eclipsando el verdadero problema que se da en clave de conflicto social y no territorial, que es la insuficiencia de nuestro sistema fiscal para sostener el estado del Bienestar. En paralelo esta insuficiencia termina siendo la razn esgrimida o la coartada alegada para asumir elevados niveles de endeudamiento o para justificar procesos de privatizacin en su gestin, que no estn guiados por una mayor eficiencia, sino por el doble objetivo de reducir costes y externalizar los riesgos de la falta de financiacin hacia las empresas privadas y de estas hacia sus trabajadores. Sin un sistema fiscal suficiente, equitativo,

progresivo y transparente no es posible avanzar en la construccin del Estado del Bienestar ni en el Estado autonmico. FALTA DE UN PROYECTO COMPARTIDO DE LO QUE SIGNIFICA LA DESCENTRALIZACIN POLTICA DEL ESTADO y de cmo distribuir responsabilidades, competencias y recursos entre los diferentes niveles de la administracin. El momento y las razones que llevaron a la aprobacin del Titulo VIII de la Constitucin espaola han terminado lastrando el proceso de descentralizacin poltica del Estado. La falta de un proyecto compartido y lo que es ms grave la evidencia de que ninguna organizacin poltica o social espaola tenia en su proyecto este itinerario ha sido evidente durante estos aos y ello ha incidido en la complejidad del proceso de construccin autonmica. La descentralizacin poltica comporta por su propia naturaleza una tensin entre autogobierno y cooperacin, entre autonoma poltica como expresin de libertad e igualdad o equidad, que no siempre se ha entendido. La propia existencia de rganos legislativos y ejecutivos propios de las CCAA comporta el reconocimiento de que estamos en un Estado de soberanas compartidas y no de soberanas nicas. La soberana del pueblo espaol reconocida en la CE se expresa de manera muy distinta en funcin de cual sea el nivel de responsabilidad y de gobierno de cada materia. Y es una soberana que no puede presentarse contrapuesta a otras soberanas que se expresan en las decisiones ciudadanas de los respectivos Parlamentos autonmicos. Sin duda se trata de soberanas y de derechos que tienen sus lmites, entre ellos el ms importante es de igualdad y no discriminacin. Siempre claro que se tenga presente que la igualdad no niega la diferencia, sino que la reconoce con el lmite de que esa diferencia no puede ser nunca el origen de una desigualdad en el acceso a derechos fundamentales o bsicos. Cuando esta reflexin se traslada al mbito de los derechos de proteccin social aparecen las relaciones conflictivas que no queda ms remedio que analizar de manera detallada e individualizada y que en ocasiones resultan ms fciles de resolver con sentido comn que lo que pudiera parecer a la vista de algunos conflictos. Recibir igual pensin por igual cotizacin contributiva es un requisito bsico de igualdad. Recibir prestaciones econmicas o en especies distintas puede ser discriminatorio si no se respetan aquellos derechos que la CE o la ley han reconocido como universales y en cambio no es contrario a la igualdad cuando son derechos complementarios al ncleo esencial de estos derechos sociales de garanta universal. Garantizar el derecho a la vida a travs de un sistema de trasplantes que funcione con coordinacin y unicidad s afecta a la igualdad, pero determinar un calendario de vacunaciones distinto en cada CCAA puede ser un problema de salud pblica- si lo es, que no lo se- , pero nunca un problema de igualdad o equidad. En este sentido, no deja de ser sorprendente que el rigor con el que aplicamos la vara de medir para analizar los riesgos de desigualdad que pueda originar el Estado autonmico se convierten en una gran tolerancia y en ocasiones incluso connivencia, cuando se trata de analizar las evidentes rupturas de la igualdad provocadas por la economa, los mercados, la clase social o el territorio. Por ejemplo, ante la evidencia que algunos hospitales de la red pblica en nuestro pas continan teniendo dos puertas de acceso para la ciudadana, una pblica y otra privada de pago total o parcial del coste de la intervencin, incluso para operaciones de alto riesgo para la vida. Las investigaciones

sobre salud de la poblacin estn llenas de evidencias sobre como incide la clase social, el gnero, incluso el lugar de residencia dentro de un mismo territorio en la existencia de desigualdades. Lo mismo puede decirse del acceso a la educacin, en el que por la va de los hechos se ha instaurado el sistema de copago de las familias en las etapas de escolarizacin obligatoria, en uno de los casos ms evidentes de desigualdad en clave social que se da en Espaa A pesar de ello y de manera incomprensible el foco de la dialctica igualdad versus desigualdad se centra en el Estado autonmico y no en las polticas y su orientacin en trminos de clase social. A ello contribuye que determinadas posiciones polticas que coinciden en sus concepciones econmicas o sociales regresivas incentiven que el debate se situ en trminos de diferencias territoriales y no en el terreno de las desigualdades sociales o de clase. A esta centralidad del conflicto territorial como motor del debate social y poltico sin duda ha contribuido la debilidad del conflicto social como eje de la poltica y del debate social. El espacio que el conflicto social ha abandonado en la agenda poltica ha sido substituido por el conflicto territorial. Y ello afecta de manera negativa a la racionalidad de los debates sociales y polticos. FALTA DE UNA CULTURA SOCIAL Y POLTICA DE LO QUE SIGNIFICA EL AUTOGOBIERNO en el terreno de los derechos, de las responsabilidades y los riesgos que ello comporta. Este factor no es especfico del proceso de descentralizacin poltica del Estado, ni tan siquiera de la poltica en general, sino que irradia del comportamiento humano en todas sus facetas. Se ha hecho ms evidente en estas ltimas dcadas, tambin en el terreno de los comportamientos econmicos en que impera el paradigma dominante de la externalizacin de costes y riesgos. Durante estos aos se ha configurado una concepcin del autogobierno que en algunos casos es escasamente responsable en la asuncin de responsabilidades. A ello sin duda ha contribuido que hasta el ao 1993 el proceso de descentralizacin poltica afect solo a las polticas de gasto y no a las de ingresos. En este incentivo perverso a la falta de asuncin de responsabilidades por parte de las instituciones y sociedades de las CCAA ha sido determinante la oposicin que la Administracin central del Estado y los partidos polticos de base estatal mantuvieron durante aos a la descentralizacin normativa, de gestin y recaudadora de algunos impuestos. Una posicin que adems ha sido absolutamente errtica y cambiante y no ha respondido a la existencia de un proyecto slido y estable, sino a la posicin que en cada momento ocupaba cada partido en el marco institucional y que variaba en funcin de que estuvieran en el Gobierno de Espaa o en la oposicin. Pero una vez transferidas importantes responsabilidades en las polticas fiscales de ingresos, incluso en el terreno normativo, la responsabilidad y el liderazgo asumido en este sentido por las CCAA ha continuado siendo escaso, cuando no, nulo. Ms bien al contrario, las CCAA han contribuido por la va de la desfiscalizacin competitiva a generar dos efectos indeseados. A reducir an ms la capacidad fiscal del conjunto del Estado, por la va de la reduccin de los ingresos derivados de impuestos propios o cedidos a las CCAA - en el caso del impuesto de sucesiones y donaciones ha sido evidente . Y han contribuido a una fuerte sumisin de las polticas de las CCAA frente

a los mercados, en un episodio parecido al que protagonizan los estados en el marco europeo en relacin a la fiscalidad sobre el capital. Esta evidente falta de asuncin de responsabilidades, de comprensin de lo que significa autogobierno por parte de los gobiernos de las CCAA ha sido evidente en el proceso de generacin y debate de nuevos estatutos. Hasta el punto que un conocido constitucionalista ha ordenado los nuevos estatutos en tres grupos: los que responden a propuestas de reforma presentadas a partir de una iniciativa poltica autnoma, las propuestas de reforma estatutaria formuladas por emulacin y las propuestas de reforma presentadas por agravio comparativo.

ELEVADO TACTICISMO Y COYUNTURALISMO por parte de los partidos polticos en el proceso de descentralizacin poltica del Estado. A los dos factores anteriores puede haber contribuido en una relacin de causa y efecto de ida y vuelta, la falta de un proyecto compartido, la evidencia de que ninguna fuerza poltica espaola tiene un proyecto de modelo de Estado que sirva para el conjunto del pas y la sumisin del proceso de construccin autonmica a las necesidades polticas coyunturales de los partidos gobernantes en los momentos de las investiduras de los presidentes de gobierno o en los momentos de debate presupuestario. Gran parte del desarrollo del Estado de las autonomas se ha producido a partir de dos grandes vectores de fuerza. De una parte, los acuerdos bilaterales entre partidos estatales y partidos autonmicos para transferir competencias a una determinada CCAA a cambio de apoyos para la investidura de los Presidentes de Gobierno o la aprobacin de los Presupuestos generales del Estado en situaciones de falta de mayoras absolutas. Y de otro el posterior proceso de igualacin al resto de CCAA. Ello es especialmente evidente cuando se analizan los cambios producidos en el modelo de financiacin de las CCAA. Ello ha impedido desarrollar un debate sereno sobre los procesos de descentralizacin poltica en relacin a las prestaciones de proteccin social. El resultado ha sido la escasa claridad, cuando no confusin y falta de transparencia, en relacin a la financiacin, a las prestaciones, a las maneras de organizar el proceso, a las garantas de mantenimiento de mecanismos de coordinacin o de cooperacin en el diseo de objetivos compartidos, de acceso a informacin, metodologas consensuadas de evaluacin de las polticas desarrolladas. Ello ha sido evidente en relacin a los procesos que han afectado a las polticas activas de empleo y al Sistema de Servicios Pblicos de empleo. Adems ha generado un efecto colateral en la medida que una parte de las distorsiones generadas por la manera de encarar los procesos se han imputado a la descentralizacin poltica, cuando en realidad han sido motivadas por la combinacin de la resistencia a la descentralizacin y la posterior utilizacin de ella como moneda de intercambio en el juego poltico de las mayoras parlamentarias.

NO INCORPORACIN DE LOS AYUNTAMIENTOS AL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN POLTICA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. Aunque han transcurrido 30 aos, los Ayuntamientos continan gestionando el mismo porcentaje de gasto pblico del total de las administraciones que en 1978. Y ello a pesar de que su papel en la gestin de las prestaciones sociales de

proximidad se ha incrementado de manera notable, especialmente en los momentos de grandes cambios demogrficos o de crisis econmicas, en los que los ayuntamientos se han visto obligados a intervenir de manera activa en la cobertura de las necesidades sociales de la poblacin o de determinados colectivos en situacin de riesgo, sin que ello haya ido acompaado de un incremento de los recursos disponibles. Es importante no olvidar que esa dicotoma entre la asuncin de responsabilidades por parte de los municipios sin disponer de competencias legales y recursos para ello solo se ha podido superar a partir de los ingresos fiscales derivados de la actividad inmobiliaria. No resulta posible analizar la situacin actual del Estado del Bienestar sin hablar de la falta real de transferencia de competencias y de recursos a las Administraciones Locales. Una carencia que ha podido pasar desapercibida por el dinamismo poltico que la democracia introduce en los Ayuntamientos y los ingresos extraordinarios y no estructurales provinentes de la gestin urbanstica del suelo. Conviene destacar los daos colaterales que esta situacin ha provocado. Alta dependencia presupuestaria municipal de la actividad urbanstica, incentivos a la especulacin del suelo desde las propias administraciones y su inters pblico, creacin de redes clientelares o de corrupcin que han afectado negativamente a la calidad y en ltimo extremo la actual situacin de quiebra econmica de muchos ayuntamientos. En la medida en que todo apunta que esa realidad de abundancia de recursos pblicos originados por la actividad urbanstica, no volver a los ayuntamientos, afortunadamente, todo apunta a la necesidad de situar en la agenda poltica la mejora de financiacin de las administraciones locales como elemento clave de la mejora del sistema de proteccin social VISIONES AUTARQUICAS Y ESQUIZOFRENICAS ENTRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN POLTICA Y EL DE GLOBALIZACIN ECONOMICA. Uno de los problemas ms importantes vividos durante estos aos es la consolidacin de visiones autrquicas entre la reflexin poltica y el funcionamiento de la economa. No es un problema exclusivo ni del Estado del Bienestar, ni de la transformacin del modelo de Estado porque afecta a otras esferas como la de la construccin de la UE. Los evidentes cambios en la configuracin de los espacios territoriales en que se mueve la economa, eso que llamamos globalizacin, ha impactado de manera importante en la funcin del Derecho y de la poltica como reguladores de la actividad econmica y social. Hasta el punto de generar sensaciones de inutilidad en la funcin de estos instrumentos en la regulacin de las relaciones sociales y de los conflictos de intereses. En el fondo subyace un problema de cierta profundidad, la poltica acostumbrada a moverse con facilidad en el entorno seguro de las economas nacionales y su equivalente de los Estados Nacin no es capaz de digerir que existen nuevos espacios territoriales para la realidad socio-economa, unos son espacios supraestatales como la Unin Europea y otros espacios infraestatales, como las CCAA, los Land o las regiones. Pero en Espaa esta crisis de inadaptacin se hace ms compleja como consecuencia del proceso de redistribucin del poder poltico entre la Administracin Central y las CCAA. Porque no es solo la poltica estatal la que no acaba de ubicarse en esa nueva realidad. La poltica de mbito autonmico no ha entendido y asumido que para que sus

funciones reguladoras tengan alguna utilidad en trminos sociales el fenmeno que quieren regular debe tener un espacio natural de intervencin que no supere a la CCAA, porque en caso contrario la intervencin normativa y poltica de la CCAA deviene poco til, de la misma manera que le sucede al Estado en relacin a las realidades que mejor seria regular en un mbito autonmico o las que mejor seria por su extensin territorial tratar en el mbito de la UE. Esa incapacidad de la poltica para entender que la intervencin legal y poltica para ser til y eficiente debe tener una identidad de mbito territorial con la realidad que se quiere regular, es la fuente de muchas ineficiencias y de un uso no adecuado de los recursos pblicos. Adems, la mayora de realidades sociales pueden y deben regularse desde esferas de poder poltico distintas y complementarias. Ello exige tener una concepcin del poder poltico y de las soberanas no absoluto y entender que cada vez ms se requiere para el tratamiento de los problemas asumir las soberanas compartidas. E impulsar estrategias de regulacin legal o de intervencin pblica que no pueden ser ni exclusivas ni excluyentes por parte de ningn nivel de la administracin. Y sobre todo requieren estrategias de cooperacin que permitan abordar de manera eficiente la responsabilidad que corresponde a cada nivel de poder poltico. Esta reflexin que puede sonar a muy terica nos la encontramos diariamente en cualquiera de las facetas del Estado del Bienestar que abordemos, sea la de las polticas de empleo, las educativas, las sanitarias, las de servicios sociales. Se hace absolutamente imprescindible abordar un cambio cultural por parte de la totalidad de los agentes polticos y sociales que con diferentes responsabilidades intervienen en la configuracin de las actuaciones y servicios del Estado del Bienestar. FALTA DE CULTURA E INSTRUMENTOS INSTITUCIONALES QUE FACILITEN LA COOPERACIN ENTRE EL CONJUNTO DE PODERES PBLICOS. La cooperacin no requiere si se quiere practicar de regulaciones legales para ponerla en marcha, y viceversa por muchas obligaciones legales que se impongan deviene imposible si no se entiende la importancia que juega la cooperacin en la eficiencia de las actuaciones de los poderes pblicos. Por eso lo ms importante para generar una discontinuidad fuerte pasa por promover cambios culturales en la mentalidad y los entornos de los agentes sociales y polticos a todos los niveles. Aunque no estara de ms analizar que cambios legales pudieran acometerse para que la creacin de instrumentos e instancias de cooperacin contribuyan a una mejora en el tratamiento de las polticas pblicas. Un modelo de cooperacin que no solo debe ser en forma radial, sino que requiere instrumentos en red y tambin bilaterales entre iguales como son las diferentes administraciones pblicas. Y que debe incorporar a la cooperacin no solo a la administracin central del Estado y a las CCAA, sino a las administraciones locales.

DEL DIAGNOSTICO A LAS PROPUESTAS. De este sucinto diagnstico ya se desprenden algunas de las lneas de actuacin que pudieran favorecer un mejor funcionamiento del Estado del Bienestar, sus prestaciones, sus servicios, su financiacin, en el marco de un Estado profundamente descentralizado como el espaol, con un protagonismo importante de las administraciones locales y con una presencia cada vez ms significativa de la economa y los mercados como reguladores de facto de las realidades econmico y sociales. En este apartado final se trata de hacer una breve enumeracin de esas grandes lneas de actuacin. 1. Mejora de nuestro sistema fiscal en trminos de suficiencia, progresividad, equidad y transparencia que permita la obtencin de ms recursos y su gestin equitativa en trminos sociales. Que permita decidir colectivamente el nivel de esfuerzo fiscal del conjunto de la sociedad, como se distribuye y en que medida se puede sostener. Y tambin que permita priorizar y realizar polticas selectivas tanto en relacin al tipo de prestaciones que se garantizan a su nivel de extensin y a los mecanismos de financiacin fiscal o en el momento de su utilizacin. 2. Reforma de los mecanismos de financiacin del conjunto de administraciones pblicas, incorporando en la reflexin y los acuerdos a las administraciones locales. Una reforma que debe partir de una mejora de la suficiencia global del sistema fiscal, pero que tambin debe potenciar mecanismos de autogobierno y responsabilidad para lo cual incrementar el conocimiento y la transparencia de la informacin en relacin al conjunto de flujos de recursos que se dan en estos momentos. Flujos en trminos sociales que responden a la necesaria funcin redistribuidora que tiene el sistema fiscal. Y tambin flujos de naturaleza territorial entre las distintas realidades y comunidades polticas existentes. 3. Necesidad de avanzar en acuerdos el macro acuerdo no parece viable ni realista entre el mximo de fuerzas polticas y sociales en relacin al hecho poltico del autogobierno y su aplicacin cotidiana en el terreno de las polticas sociales. 4. Rediscusin de la organizacin del conjunto de instituciones que conforman el Estado del Bienestar a la luz de los criterios de autogobierno, responsabilidad y eficiencia en la organizacin de los servicios y prestaciones sociales. Desde la ptica de la mejor distribucin de responsabilidades, funciones, competencias y recursos. Y reiterando la importancia que las decisiones se tomen no en clave de cmo se refuerzan cada uno de los niveles de poder pblico que en el fondo son solo el medio si no como se adoptan estas decisiones para que el resultado final sea un Estado del Bienestar con ms capacidad de llegar a ms gente, en trminos ms equitativos y eficientes. 5. Generar los cambios polticos y legislativos para la puesta en marcha de instrumentos institucionales y disposiciones legales que contribuyan a generar dinmicas de cooperacin entre el conjunto de poderes polticos y administraciones pblicas, tambin entre estos y las organizaciones o agentes representativos de los sectores sociales de un lado y de las entidades pblicas o

10

privadas que de una u otra manera intervienen en los procesos de prestacin o provisin de derechos o servicios.

JOAN COSCUBIELA CONESA. Presidente de la Fundacin Cipriano Garca. CCOO de Catalua.

11