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INFORME DE MILENIO SOBRE EL ACONTECER POLÍTICO EN BOLIVIA N° 3 Primer Semestre 2001 Este trabajo fue elaborado por el equipo

de la Fundación Milenio, compuesto por: Jimena Costa Benavides Arturo de la Riva Bozo Franz Orozco Padilla Hugo San Martín Arzabe La elaboración y publicación de este documento no hubiera sido posible sin el apoyo financiero de la Fundación Konrad Adenauer de Alemania. CONTENIDO Presentación I . LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL .................................................... 1 1.1 Las políticas gubernamentales:............................................... 1 1.1 La erradicación de coca ..................................................5 1.2 La política social ............................................................9 1.2.1 Los diálogos nacionales.............................................9 1.3 La labor congresal .............................................................11 1.4 Algunas consideraciones finales ........................................12 I I . AVANCES EN EL PROCESO DEMOCRÁTICO ....................................1 7 2.1 La democracia representativa .................................................17 2.2 La democracia pactada en Bolivia ...........................................19 2.3 ¿Crisis del sistema de partidos o del sistema político? .................23 2.4 El sistema de partidos en el periodo ........................................25 2.4.1 Partidos en función de gobierno ................................. 25 2.4.2 Partidos en función de oposición ................................ 31 111. LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN EL ACONTECER POLÍTICO BOLIVIANO ........................................................... 35 3.1 Los medios de comunicación en Bolivia: Funciones y disfunciones..................................................... 35 3.2 El poder de los medios de comunicación ................................ 38 3.3 El caso Guiteras - Garáfulic ..................................................... 43

3.3.1 El papel de los medios de comunicación en el caso ...... 43 3.3.2 Enseñanzas para el sistema político..............................47 IV. LA IGLESIA EN BUSCA DE UN GRAN ACUERDO POLÍTICO ............49 4.1 El rol de la Iglesia en la democracia......................................49 4.2 La democracia política: Una perspectiva eclesiástica....................52 4.3 El acta de entendimiento de junio de 2001...............................54 4.3.1 Los acuerdos políticos ................................................ 56 4.3.2 Las reformas a la Constitución Política del Estado ........... 56 4.3.3 Las reformas económicas ............................................57 4.4 La credibilidad de la Iglesia ...................................................57

V. LA REFORMA CONSTITUCI ONAL.....................................................58 5.1 Del sistema presidencial al sistema semiparlamentario.......60 5.2 ¿Constituyente, referéndum o democracia deliberativa?................62

VI. CONCLUSIONES .......................................................................65

ANEXOS 1. Principales leyes promulgadas durante el primer semestre del año 2001............................................................................71 2. Resumen de hechos políticos destacados ocurridos en el 1re. semestre del año 2001.....................................................75 3. Bibliografía.............................................................................. 88

PRESENTACIÓN
El tercer informe de la Fundación Milenio sobre el acontecer político en Bolivia cubre el primer semestre del año 2001 y es un esfuerzo más en la intención de proyectar con objetividad y responsabilidad un documento que sea sostenible en el tiempo, abarque algunos ejes temá ticos del ámbito político de manera regular y cubra otros tópicos propios de cada coyuntura particular.

El presente documento incorpora, en primer término, una evaluación de la gestión gubernamental, y en ese ámbito analiza la erradicación de la coca y la política social como políticas públicas de mayor atención de la administración Banzer en el prime r semestre del presente año.

Seguidamente el documento analiza los avances democráticos y la dinámica de pactos que ha conducido a identificar la existencia de una crisis del sistema político. Hace también un seguimiento al comportamiento de los partidos políticos en el mencionado período. El informe continúa con un análisis del poder de los medios de comunicación en el acontecer político boliviano y, con este trasfondo, trata de sacar algunas lecciones del conflicto desencadenado entre el empresario me diático Raúl Garáfulic Gutiérrez y el entonces Ministro de la Presidencia Walter Guiteras.

Finalmente, el documento aborda el rol asumido por la Iglesia Católica en la concreción de un consenso político encaminado a reencauzar la democracia en base a un acta de entendimiento que compromete a la clase política a un especial esfuerzo hacia el logro de acuerdos políticos, el tratamiento de reformas constitucionales y la búsqueda de soluciones a la crisis económica.

En esta ocasión, el documento no se apega a una demarcación cronológica estricta, sino que considera algunos puntos fuera del semestre, que, sin embargo, son necesarios para comple tar el análisis de algunos de los temas abordados.

La Fundación Milenio expresa su reconocimiento a los profesionale s que han participado en la elaboración de este informe y expresa también su agradecimiento a la Fundación Konrad Adenauer, sin cuyo apoyo financiero no hubiese sido posible concretar este trabajo.

Jorge Balcázar Araníbar DIRECTOR EJECUTIVO

VI. CONCLUSIONES La gestión gubernamental durante el semestre analizado en este informe presenta serias deficiencias tanto en el ámbito de la formulación/estructuración de las políticas públicas como en la implementación de las mismas. La ineficiente respuesta gubernamental a las demandas sociales, junto a la pérdida de apoyos políticos necesarios, ha provocado serias perturbacio nes en el régimen político, es decir, un debilitamiento de la propia democracia así como una progresiva merma de confianza, legitimidad y credibilidad del ciudadano en el propio sistema político. En este sentido, gran parte de los problemas atribuidos a las deficiencias estructurales del país como generadores de ingobernabilidad son problemas cuyo origen está también en las debilidades e incapacidades que ha demostrado el gobierno en el periodo, ' ya sean ellas de carácter estratégico o administrativo.

Como consecuencia de una gestión gubernamental difusa en sus objetivos programáticos, voluble en la implementación de políticas sectoriales y condicionada a la lucha de intereses partidarios, el sistema político se ha visto limitado en la posibilidad de generar y lograr acuerdos y equilibrios más o menos estables en la perspectiva de implementar políticas que orienten, en el largo plazo, la acción gubernamental hacia un determinado objetivo y bajo un proyec to común. El reducido contenido de la agenda sistémica y su notoria disparidad hasta el presente con la agenda formal, hacen prever, en consecuencia, que al finalizar la actual adminis tración no se podrá contar con un conjunto de políticas consensuadas que den paso a un proceso de reformas sustanciales y sostenibles para el sistema político como para el régimen.

Considerando que la democracia no es tan sólo un régimen basado en la representación y la participación ciudadana sino también un régimen de gobierno y de conducción política desde el conjunto de los poderes públicos, podemos afirmar que la calidad de la democracia se ha visto disminuida por la calidad de gobernación. En tal sentido, la crisis al interior del sis tema político y la crisis social están ambas intrínsecamente determinadas por la actuación de los poderes públicos reflejada en políticas públicas inconsistentes, tardíamente desplegadas sobre los territorios locales y poco efectivas, es decir, una actuación gubernamental carente de condiciones financieras y administrativas para convertir sus decisiones e resultados n positivos, limitado en sus posibilidades de mantener las pocas políticas públicas existentes que han provocado una virtual situación de "Estado inmovilizado".

En cuanto al desempeño orgánico e institucional de los poderes públicos en general, estos han dado cuenta de su incapacidad para liberarse de prácticas contrarias a la lógica democrática,

profundamente enraizadas en el accionar político como el "cuoteo" y los distintos actos de corrupción que se han hecho parte del proceso incremental de pérdida de credibilidad y le gitimidad en el sistema político. Cabe precisar que las deficiencias de los poderes públicos antes mencionadas no se limitan a las fallas de la ingeniería democrática boliviana en cuanto a régimen, sino más bien a la conducta de quienes toman decisiones como acción personal antidemocrática y técnicamente poco eficiente. Al mismo tiempo se evidencia la carencia de una cultura democrática en la sociedad civil, introduciendo valores contrarios al sistema.

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Horkheimer, Max: "La filosofía como crítica de la cultura", Ed. Taurus, Buenos Aires, 1979.

De acuerdo a encuestas y grupos focales el informe de Desarrollo Humano en Bolivia 2000, identifica no solo

una sólida disposición para la deliberación entre la población boliviana, sino elementos y valores constitutivos que apoyan esta misma disposición. V. "Nuevos espacios públicos: hacia una Cultura de la Deliberación en Bolivia", en informe de Desarrollo Humano en Bolivia -2000, Fernando Calderón coordinador, PNUD, Marzo de 2000.

Respecto a una lectura del sistema político general, es decir más allá de la actuación de los poderes públicos, se puede afirmar que el problema de la democracia boliviana no se restrin ge exclusivamente al sistema de partidos sino que tiene que ver con normas, prácticas y conductas poco democráticas y poco transparentes de los políticos y de la sociedad, es una crisis del sistema político, y su origen es la falta de una cultura política democrática que llegue al conjunto de la población.

Es importante resaltar que la democracia pactada ha posibilitado la estabilidad del régimen, la implementación de reformas políticas y la institucionalización de nuevas características del sistema político, pero aquélla no ha sido acompañada de un proceso de transformación ideológica que promueva una cultura democrática y participativa en la ciudadanía; el sistema político y el sistema de partidos son un reflejo de la sociedad de la que provienen y existe un proceso incompleto de transformación hacia la democr acia. En cuanto al rol de los partidos políticos como mecanismos de mediación, se determina que no hubiese sido posible la consolidación democrática sin su capacidad de concertación; pero al mismo tiempo los partidos han reproducido prácticas que profundizan la crisis política, como ser el prebendalismo, el clientelismo, el padrinazgo, el patrimonialismo, el caudillismo, el personalismo y la corrupción política.

A pesar de la crisis de representatividad del sistema de partidos, ninguno de los grupos de presión logra articular intereses más allá de su sector, por lo que parece imposible que sea susti-

tuido por otro tipo de organizaciones políticas, ya que sólo los partidos tienen alcance nacional y representan intereses de diversos sectores sociales. El problema central de la crisis de los partidos debe ser asociado con personas concretas y no con las organizaciones mismas, lo que permite inferir que si se produce un cambio de comportamiento en los políticos, los partidos pueden recobrar su posicionalidad y legitimidad en el sistema.

Otro mecanismo de regulación fundamental son los medios de comunicación, y es necesario que el sistema político establezca lineamientos y parámetros a la función social que deben cumplir; de lo contrario, el poder político y el poder económico podrán instrumental izar los medios con fines indeseables, subordinarlos a intereses privados, y desvirtuar su rol en el sistema societal. Con el dominio de la realidad medial se puede intentar controlar este poderoso instrumento de la modernidad para ejercer el poder político en una ciudadanía embelesada por las imágenes, noción que se acerca a la dictadura tecnocrática electrónica planteada por Samuel P. Huntington y a la visión de una sociedad teledirigida planteada por Giovanni Sartori.

La mayoría de los medios de comunicación se han constituido en mecanismos transmisores de información desde el poder político hacia la sociedad y viceversa; de esa forma cumplen la función de mediación entre el Estado y la sociedad. Algunos medios han canalizado ma yor cantidad de demandas antes que apoyos ciudadanos, esta dinámica ha retroalimentado el sistema de manera positiva en pocos casos y de manera negativa en muchos otros, ocasionando una inflación de expectativas.

El tratamiento de la información del caso Guiteras- Garáfulic por parte de los medios de c omunicación en general fue sobredimensionado y produjo una serie de interpretaciones que modificaron la realidad de los hechos, llegando a tener efectos directos sobre las decisiones del Poder Ejecutivo. Respecto al papel de la Iglesia en el proceso de democratización, se puede afirmar que las redes organizativas con las que cuenta pueden ser uno de los puntos de partida para ampliar y constituir espacios de participación de la sociedad civil, que institucionalizados pueden servir de contrapeso al poder del Estado y contribuir a la democratización de la participación política. Estas pueden formar parte de la corporación eclesiástica, pero también pueden cobrar autonomía respecto de ella y cristalizar como organizaciones intermedias entre los ciudadanos y el Estado.

Dada la diversidad de posturas al interior de la Iglesia y a las modalidades en su interpretación que realizan los diferentes grupos sociales y la ciudadanía en general, el componente católico en las movilizaciones en pro de la democracia contribuyó ante todo a enfatizar la dimensión ética del discurso político. Este es un elemento de fundamental importancia en el ejercicio de la política, ya que una de las consecuencias de la fuerte tradición autoritaria en el país ha sido el deterioro del sistema de valores que dé una fundamentación última al quehacer político, la democracia requiere de un mínimo de lineamientos éticos. La Iglesia resulta ser un catalizador en la redefinición de dos momentos políticos claves para la democracia boliviana: coadyuva con la convocatoria "entendimiento entre

bolivianos" de 1984 a una nueva relación entre los partidos políticos, momento en el cual se deja de lado el ver el espacio político como un campo de confrontación; y participa de manera activa en la redefinición de la relación Estado- sociedad civil a partir del año jubilar 2000, apuntando a ampliar el sistema democrático con el importante ingrediente de la deliberación.

En cuanto a la actuación de los grupos de presión con propuestas de reforma constitucional, podemos señalar que una Asamblea Constituyente o un referéndum no solucionan el problema de fondo de crisis del sistema ni favorecen a encontrar nuevas alternativas de participación activa de la sociedad civil. Debemos aproximarnos a nuevas prácticas entre actores que permitan un mejor intercambio de aspiraciones sobre valores en común; en ese sentido, la democracia deliberativa aparece como una opción válida para traducir ese intercambio en políticas efectivas que devuelvan la confianza en la institucionalidad.