Compréhension et contrôle des facteurs déterminant les coûts des projets d'infrastructure

Guide de l'utilisateur

3 Analyse typique des coûts d'un projet Méthodes de contrôle des coûts 4.2 Facteurs modifiant les coûts au fil du temps 3. 2.1 Caractère incertain de l'évaluation des coûts 4.2 Planification des risques et des imprévus 4.Table des matières 1. 5.1 Examen du projet 5.3 Gestion du projet Approche de l'évaluation et du suivi des coûts 5.2 Conclusion : Utilité de ce guide 3 4 9 9 11 14 17 17 17 18 19 19 21 22 23 4.1 Principaux facteurs déterminant les coûts initiaux d'un projet 3. Glossaire Annexe : Bons et mauvais exemples de projets . 3. Introduction Compréhension du processus de développement d'un projet Coûts initiaux du projet et facteurs de variation des coûts 3.

1 .

Le guide est divisé en quatre sections principales. La troisième section – Méthodes de contrôle des coûts – traite de la façon dont le contrôle du budget et du calendrier des projets d'infrastructure peut être amélioré par la gestion des risques et une estimation plus réaliste des contingences. Le guide est conçu pour être utilisé par des fonctionnaires ayant différents niveaux d'expérience dans le suivi de programmes et de projets. soit par le biais des programmes de politique régionale en général. Ces facteurs limitent la possibilité de réaliser des évaluations longues et détaillées des coûts des projets. de l'énergie et de la construction. • Le présent guide vise à renforcer les capacités d'évaluation de la DG XVI en abordant un problème particulier que l'on rencontre dans les grands projets d'infrastructure. peuvent entraîner des perturbations lorsqu'un projet fait partie d'un programme de dépenses plus large. y compris la localisation. Il est un fait que très peu des grands projets réalisés avec l'aide de subventions du FEDER. de l'eau. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un manuel de gestion de projet. Il reconnaît également que les projets d'infrastructure incluent un large éventail de travaux entrepris dans les secteurs des transports. De plus. La principale raison pour laquelle cette approche a été rejetée est qu'elle ne tient pas compte de l'extrême diversité des conditions dans lesquelles les projets sont mis en œuvre dans la pratique. La deuxième section – Coûts initiaux du projet et facteurs de variation des coûts – explique les principaux éléments de la première estimation des coûts d'un projet et passe en revue certains des nombreux facteurs qui entraînent des modifications de la première estimation. Par nature. le présent guide aborde certaines questions que l'on retrouve lors de la mise en œuvre des grands projets d'infrastructure en termes de budget et de calendrier. la DG XVI veille constamment à ce que les projets et les programmes qu'elle soutient jouissent d'un rapport qualitéprix élevé. Dans des cas extrêmes. L'objectif du guide est donc de fournir aux fonctionnaires les informations de base concernant le processus selon lequel les évaluations des coûts des projets sont réalisées afin qu'ils soient plus à même de considérer. ces projets peuvent être complexes et impliquer une grande série d'organisations. soit par le biais du Fonds de cohésion. la situation est insoutenable. lorsque les coûts finaux se révèlent très supérieurs aux prévisions. La première section – Compréhension du processus de développement du projet – explique simplement les étapes du cycle de développement d'un projet et les rôles des principaux acteurs dans le processus de construction. les évaluations intermédiaires et les évaluations finales des programmes. Cette approche impliquait une révision globale des coûts de production réels des projets pour toute une série de types de projets. Les dépassements de budget. L'une des méthodes envisagées – puis rejetées – pour assister les fonctionnaires consistait à dresser une liste des coûts de base ou unitaires pour les différents types d'infrastructure. les différences institutionnelles et bien d'autres éléments. tant les premières estimations que les réévaluations. la topographie. les fonctionnaires de la Commission sont alors confrontés au problème de l'évaluation du bien-fondé des demandes de fonds supplémentaires. ainsi que des agences nationales et des entreprises de construction du secteur privé. à savoir les dépassements de budget et de calendrier. ainsi que le fait que les États membres doivent engager les importants montants provenant des subventions du FEDER dans des cycles annuels. les ressources disponibles limitées pour entreprendre les évaluations et le suivi des projets. avec les promoteurs de projet. La dernière section – Approche de l'évaluation et du suivi des coûts – fournit une approche étape par étape pour améliorer le suivi des coûts des projets d'infrastructure. comprenaient mieux l'ensemble du processus de développement du projet que s'ils disposaient d'une série de listes «simplistes» à consulter. L'objectif de ce guide est donc de contribuer à la réalisation d'évaluations plus efficaces dans les limites du temps disponible. Introduction A l'instar des autres directions générales de la Commission européenne impliquées dans des grands projets financiers. Le raisonnement sous-tendant cette approche des coûts de base était qu'elle fournirait une référence sur la base de laquelle les fonctionnaires pourraient évaluer les estimations des coûts des projets. Cette révision devait être réalisée pour chaque Etat membre et même pour chaque région de l'UE. les raisons des dépassements de budget et de calendrier réels ou anticipés. qui est une condition préalable à tout projet d'infrastructure d'une valeur égale ou supérieure à 25 millions d'écus . Le guide reconnaît le principe de subsidiarité.1. sont achevés dans les limites de budget et de calendrier originellement prévues par le promoteur de projet. Il a par conséquent été décidé que les fonctionnaires rempliraient mieux leur rôle de suivi des projets et programmes s'ils 3 . La direction générale dispose d'un certain nombre de mécanismes qu'elle peut mettre en oeuvre pour atteindre cet objectif : • l'analyse coûts-avantages. même relativement modestes. tant nationales qu'internationales.

par exemple. il faut également prévoir des capitaux pour couvrir l'entretien et l'exploitation du projet. Le contexte politique du projet. des facteurs externes peuvent jouer un rôle majeur au moment de déterminer si le projet sera un succès ou non.2. Financement Le financement d'un projet comprend le montage des capitaux nécessaires au développement et à l'exploitation d'un projet clairement défini. un projet d'infrastructure fait référence au développement ou à l'amélioration de systèmes de transport terrestre. Pour certains projets. les informations nécessaires à la planification du projet et au processus d'acquisition du terrain. sa relation avec la communauté locale. Différentes options sont abordées à ce stade et évaluées en termes d'estimation large des coûts. le projet génère des revenus et ces revenus sont utilisés pour rembourser les emprunts et pour financer l'entretien et l'exploitation du projet. L'objectif est de tester si le projet. L'analyse coûts-avantages. Bien que l'évaluation économique et financière du projet soit probablement l'élément le plus évident de l'étape de faisabilité. Cela comprend la décision quant à la taille et à la qualité nécessaires de l'infrastructure. Dans certains cas. Le promoteur entame même parfois la construction de son projet avant d'introduire une demande de subvention. certaines d'entre elles peuvent être entreprises simultanément. Ces plans déterminent les paramètres généraux de la conception de l'avant-projet et comprennent tous les principaux composants du projet. suit l'élaboration du cahier des charges initial du projet. Compréhension du processus de développement d'un projet Dans le présent guide. tel que spécifié. de budget et de calendrier. La structure et la forme du financement sont influencées par la nature du projet. très peu de travaux de conception sont entrepris avant l'octroi de la subvention. les principaux éléments du financement sont : • • • le financement du développement. La structure et le calendrier de l'opération de financement peuvent imposer certaines contraintes quant à la conception et au calendrier du projet. Ces étapes sont illustrées dans le diagramme 1. Pour certains projets éligibles au financement du FEDER. de bâtiments publics. Bien que ces étapes soient illustrées sous forme hiérarchique. sera économiquement viable et s'il va générer un bon rapport qualité-prix. Il existe également des cas de demande 4 . Le développement de projets d'infrastructure est un processus complexe qui nécessite beaucoup de ressources. Avant-projet sommaire Les travaux d'élaboration des plans du projet sont entrepris à ce stade. parce que. pour les étapes de faisabilité et de conception initiale . La fonction de l'avantprojet sommaire est de fournir : • • la base de l'avant-projet détaillé et une estimation précise des coûts du projet . Dans la plupart des projets. pour les dépenses en capital . qu'elle soit formelle ou non. tout simplement. dans d'autres cas. Entreprendre les études de faisabilité alors que le projet a déjà débuté (ce qui se produit souvent dans la pratique!) peut masquer certains problèmes lors de la planification du projet. L'objectif principal d'un projet d'infrastructure est d'apporter une amélioration économiquement bénéfique dont les objectifs sont déterminés en termes de performance technique. suivi d'une brève description de chaque étape. Le secteur privé peut également apporter une contribution à certains projets dans le but de posséder et de contrôler tout ou partie des avoirs. la majorité des capitaux sont fournis par le gouvernement local ou central . tous les capitaux nécessaires au projet ne sont pas encore réunis et/ou qu’il est trop risqué d'engager des frais de conception pour un projet qui ne recevra peut-être pas de subvention. Cependant. le financement de la construction. pour les dépassements de budget et les retards. Dans d'autres cas. et d'installations de traitement et de distribution des eaux. Des estimations de coûts préliminaires peuvent être entreprises à ce stade. sa localisation et les conditions physiques dans lesquels il sera construit sont les facteurs externes les plus importants. le promoteur commence son projet et élabore des plans alors qu'il n'a pas encore obtenu de subvention. l'environnement économique général. qui comprend une série d'étapes. il est possible d'analyser tous les projets en termes de cycle de vie commun. le financement des imprévus. Cahier des charges et faisabilité du projet La première étape du cycle d'un projet est la détermination des exigences et la façon dont on peut les satisfaire. de réseaux d'énergie. de performance opérationnelle prévue et de bénéfices économiques.

Diagramme 1 Cycle de développement d'un projet Cahier des charges et faisabilité du projet Avant-projet sommaire Recherche d'entrepreneurs Autorisations et acquisition du terrain Avant-projet détaillé Construction Réception 5 Financement .

Les entrepreneurs peuvent être légalement contraints d'entreprendre des travaux selon diverses dispositions contractuelles. les autorisations des pompiers. l'élimination des déchets. les systèmes d'égouts. dans certaines circonstances. Aujourd'hui. Certains projets impliquent également que l'entrepreneur doit fournir tout ou partie des capitaux pour la construction du projet et pour son exploitation ultérieure. Le temps que prend l'obtention de ces autorisations est probablement l'élément le plus imprévisible d'un grand projet d'infrastructure et peut avoir un impact important sur le calendrier et sur les coûts. les règles institutionnelles des parties du secteur public participant au financement (y compris la Commission) . les projets peuvent continuer pendant la procédure d'appel. De nos jours. La consultation publique est l'un des éléments majeurs du processus d'autorisation dans la plupart des États membres. paiement après achèvement des travaux . et une estimation des coûts pour les travaux à entreprendre. Une mauvaise estimation de la durée de consultation qui doit être menée peut entraîner des retards imprévus dans la mise en œuvre du projet. financement et exploitation». et le temps disponible pour entreprendre les travaux. il est nécessaire d'avoir obtenu les autorisations et accords requis. Les facteurs qui peuvent influer sur la décision quant au mode de paiement comprennent : • • • • • • l'étendue des informations disponibles au moment de la préparation du dossier du contrat . la plupart des appels d'offres fonctionnent sur la base de la «conception et construction» du projet. Les plans et les listes de quantités sont ensuite utilisés pour produire les coûts détaillés du projet et pour établir le calendrier de sa mise en œuvre. Recherche d'entrepreneurs dans le Journal officiel des Communautés européennes en vertu de la directive sur les appels d'offres publics. Un projet ne peut progresser si le promoteur de projet n'est pas en possession des autorisations d'aménagement du terrain. le paiement étalé selon les ressources humaines employées (basé sur un programme convenu de tarifs horaires/journaliers). selon laquelle l'entrepreneur soumet un plan et une soumission sur la base d'un cahier des charges spécifique. Il existe différentes méthodes de paiement de l'entrepreneur pour les travaux de construction : • • le forfait fixe avec. dans lesquels le projet est pratiquement achevé au moment de la demande de subvention. une condition préalable à l'obtention d'une autorisation. dans la plupart des grands projets. le paiement étalé selon les tâches achevées (basé sur des tarifs convenus pour des tâches spécifiées ou des quantités de matériaux utilisées) . Le contrat de construction Il s'agit de la construction effective du projet. il faut décider sur quelle base l'entrepreneur est rémunéré. Avant de conclure un contrat. il faut parfois également obtenir des autorisations en matière de santé et de sécurité. L'approche conventionnelle de l'appel d'offres public consiste à publier un avis pour que les entreprises intéressées déposent une soumission pour l'ouvrage. la réalisation d'une étude d'impact environnemental est. en général.rétrospective de subvention. le gaz. Ces appels d'offres peuvent être ouverts à toutes les entreprises ou restreints à une liste de soumissionnaires présélectionnés. Avant-projet détaillé L'avant-projet détaillé d'un projet doit évaluer les quantités de matériaux nécessaires et le véritable travail de construction entraîné par la mise en œuvre du projet. le forfait indicatif (comme le précédent mais plus flexible) . Tous les appels d'offres pour les grands projets du secteur public doivent être publiés • • 6 . Cela peut également prendre plus de temps que prévu. De nombreux termes sont utilisés pour décrire ces contrats : l'expression la plus utilisée étant «conception. Dans le cas de projets mis en œuvre par une autorité locale. des procédures d'expropriation peuvent être envisageables. La réalisation d'un projet implique la sélection d'un entrepreneur chargé de la construction du projet. en particulier en ce qui concerne l'approche proposée pour la construction. le contexte économique général . construction. la période de temps disponible pour produire les documents de soumission . Les entreprises remettent une offre exposant leurs compétences et leur expérience dans le type de projet envisagé. Les propriétaires doivent alors être dédommagés et ils peuvent généralement contester les dédommagements prévus. En plus des autorisations des institutions. la nature et la taille du projet . Autorisations et acquisition du terrain Avant que les travaux de construction ne commencent. en ce qui concerne l'eau. Les procédures d'appel peuvent être très longues même si. l'électricité et les routes.

Ce guide aborde plus loin les raisons typiques de tels changements. Réception du projet La date de réception du projet par le promoteur de projet est généralement intégrée en tant qu'élément du contrat. on peut alors utiliser un programme de tarifs. l'entrepreneur prépare une estimation basée sur une quantité de travaux définie. Le directeur de projet peut également être responsable de la formation de l'équipe en charge du projet. Le promoteur de projet peut être une personne individuelle. Pour que l'estimation des quantités et la valeur du contrat soient réalistes. Le directeur de projet. l'avant-projet détaillé doit être terminé avant le début de la construction. cette méthode entraîne des coûts plus élevés que l'approche tâches/quantités parce qu'il faudra prévoir une plus grande provision pour les imprévus afin de tenir compte du plus grand degré d'incertitude. Cette approche est flexible et permet d'aborder de manière efficace les éventuelles modifications du projet. Si cela ne peut pas être clairement établi. du contrôle et de la coordination du projet. C'est également à lui d'assurer que le projet soit réalisé dans les temps et dans les limites du budget disponible. Le rôle du directeur de projet varie d'un projet à l'autre. une entreprise privée ou une autorité publique. De nombreux projets prévoient des pénalités (ou primes) en cas d'achèvement tardif (ou prématuré) du projet. Lorsque le prix des travaux est fixé. il est important de comprendre exactement le rôle que joue le promoteur de projet dans le développement du projet. L'entrepreneur est dès lors payé sur la base des tarifs unitaires qui ont été inclus dans la soumission. Cela dépend du promoteur de projet. Le directeur de projet est responsable devant le promoteur de projet de l'ensemble de la planification. selon qu'il veut être impliqué ou qu'il veut déléguer la responsabilité au directeur de projet. Les rôles suivants sont en général les plus importants : • • • • • • • le promoteur de projet/directeur de programme le directeur de projet les responsables des autorisations l'architecte le superviseur des coûts/quantités l'ingénieur l'entrepreneur. en y ajoutant un élément pour la marge et les frais généraux. ou si le projet à construire est un projet courant. la méthode du forfait fixe peut se révéler appropriée. Si le promoteur de projet qui porte la plus grande responsabilité dans l'évaluation des coûts est inexpérimenté. et que le projet satisfasse au cahier des charges du promoteur de projet. Les personnes chargées des autorisations comprennent les fonctionnaires des autorités locales responsables de l'administration des mécanismes de 7 . Les responsables des autorisations. Ils s'assurent qu'un rapport de performance est réalisé à toutes les étapes du projet. Le risque est totalement transféré à l'entrepreneur et le promoteur de projet ne peut en général plus intervenir dans le projet. ce qui garantit que les problèmes soient rapidement identifiés et que les mesures nécessaires soient prises pour y remédier. on obtient le prix du marché. Avant que le promoteur de projet n'accepte cette somme. Dans le cas du forfait indicatif. En général. Elle est utilisée pour évaluer les travaux entrepris durant la phase de construction. le risque d'un dépassement de coût et même d'un échec du projet est élevé. il peut en résulter des estimations des coûts trop basses. des dispositions doivent être prises quant aux responsabilités respectives du promoteur de projet et de l'entrepreneur. Du point de vue de l'évaluation. Un pourcentage des coûts totaux peut également être retenu jusqu'à ce que le promoteur de projet ait vérifié que le projet a été réalisé conformément aux spécifications. L'approche «tâches achevées» ou «quantités de matériel» implique l'évaluation des travaux de construction selon des méthodes convenues. Il est très important que les fonctionnaires sachent exactement qui est le promoteur de projet. Les principaux acteurs Les principaux acteurs du processus de développement d'infrastructures diffèrent selon les structures institutionnelles des différents Etats membres. cette date peut toutefois être différente de la date originalement prévue dans le contrat. Si l'on connaît la nature des activités qui vont être entreprises mais que l'on ne dispose pas des informations concernant l'avant-projet détaillé et que l'on ignore l'étendue des activités. de l'évaluation de la viabilité du projet et de l'obtention des capitaux pour sa mise en œuvre. Le promoteur de projet. au cas où il y aurait un dépassement de coût. Il est également important de savoir si le promoteur de projet est compétent en matière de construction ou si son personnel est capable de collaborer étroitement avec les autres membres de l'équipe chargée du projet. Les bons directeurs de projet connaissent tous les facteurs qui menacent la bonne mise en œuvre d'un projet.Si l'étendue du projet et le cahier des charges ont été très clairement définis. Le promoteur de projet (ou le directeur de programme dans certains cas) est responsable en dernier lieu en ce qui concerne les caractéristiques du projet. Pour diverses raisons.

Dans quelques États membres. dans certaines formes de contrat. L'entrepreneur. elles peuvent également participer à certains travaux de faisabilité d'un projet et être responsables de l'évaluation des éventuels impacts environnementaux et économiques du projet. Leurs responsabilités varient selon les États membres. Ce sont ces personnes qui doivent garantir que le projet peut être légalement mis en œuvre à un endroit particulier. Les ingénieurs civils et du génie civil sont compétents pour les travaux suivants : routes. des aspects relatifs à la sécurité. Parfois. Le superviseur des coûts/quantités (l'abréviation «QS» est utilisée dans certains États membres) est la personne responsable de l'évaluation des coûts du projet. Les ingénieurs peuvent être engagés séparément par un promoteur de projet comme conseillers en conception ou ils peuvent travailler avec un entrepreneur et participer aux phases de conception et de construction. ports. chemins de fer. ponts. Les ingénieurs mécaniciens et les ingénieurs électriciens sont chargés de la conception et de l'intégration des équipements et des systèmes électriques dans les projets d'infrastructure. L'architecte. L'ingénieur. etc. des espaces publics et des paysages. Si un promoteur de projet veut apporter des modifications aux plans ou au cahier des charges du projet lors de la construction. 8 . Il existe de nombreux types d'ingénieurs mais ceux auxquels on a le plus souvent recours sont les ingénieurs civils/du génie civil. le superviseur des coûts/quantités évalue le coût de ces modifications et donne son avis sur l'adoption de ces éventuelles modifications. de la préparation du dossier de soumission et aussi du suivi de la valeur des travaux entrepris durant la phase de construction. Il est en général désigné au début de tout projet de construction pour donner des conseils sur les coûts et sur les formes et les méthodes de construction alternatives qui peuvent être plus rentables. Il peut s'agir d'une seule entreprise mais. dans certains projets plus grands. bâtiments. L'architecte peut également jouer le rôle de promoteur de projet. deux entrepreneurs ou plus peuvent s'associer en un consortium. les ingénieurs mécaniciens et les ingénieurs électriciens. l'architecte se charge également de certaines tâches d'autorisations. de la construction. barrages.planification urbaine ou régionale. de la gestion de l'environnement. Le superviseur des coûts/quantités peut également être responsable du suivi de la marge brute d'autofinancement du projet. il peut également être responsable de la conception du projet. La plupart des entrepreneurs engagent en général des soustraitants pour des travaux spécialisés. Le superviseur des coûts/quantités. Cependant. ainsi que d'autres fonctionnaires d'agences gouvernementales responsables de l'octroi de licences. L'architecte est responsable de l'élaboration des plans de bâtiments. Ce sont principalement les ingénieurs qui sont impliqués dans la conception technique des projets. L'entrepreneur est responsable de la mise en œuvre du projet – en réalité.

Dans les cas où les grands projets sont susceptibles de rencontrer une forte opposition pour des raisons environnementales. plus le cahier des charges est détaillé et plus le projet est grand. Des économies peuvent être réalisées au moyen de contrats forfaitaires bien qu'ils soient marginaux par rapport aux coûts totaux du projet. Nouvelle construction ou améliorations En général. La provision à prévoir pour les coûts engendrés par la longueur de la procédure de consultation publique en est un exemple. il peut être utile de prévoir davantage de fonds pour prendre des mesures d'atténuation environnementales. par exemple. Lorsque les conditions de terrain sont incertaines. construire une nouvelle infrastructure coûte plus cher qu'apporter des améliorations à une infrastructure existante ou que remettre à neuf un bâtiment. financement et exploitation». du fait du coût du transport des matériaux et du matériel de construction vers le chantier. Caractéristiques du chantier Un chantier peut être influencé par des conditions de terrain et de drainage et des limitations d'accès qui peuvent influer sur les premières estimations de coûts. Les facteurs institutionnels peuvent influer sur les premières estimations de coûts de plusieurs façons. de matériaux à utiliser pour son revêtement. Les procédures d'autorisation peuvent notamment être plus ardues dans certains pays. Le cahier des charges du projet Le cahier des charges définit les attributs physiques d'un projet.3. quelles que soient leurs similitudes. influant sur le temps qu'il va falloir pour mettre 9 . le large éventail de conditions économiques et institutionnelles des différents Etats membres entraîne toujours des variations. de hauteur. Cependant. une évaluation précise des coûts du projet ne peut être réalisée à moins d'entreprendre une étude du sol. dans certaines circonstances. Ces coûts de base varient selon un certain nombre de facteurs qui sont abordés plus loin. la forme d'appel d'offres et de contrat utilisée par le promoteur de projet peut modifier l'estimation des coûts d'un projet. des matériaux. d'apparence intérieure et extérieure. Les contrats «conception. Pour une route. construction.1 Principaux facteurs déterminant les coûts initiaux d'un projet Il n'existe pas deux projets d'infrastructure identiques et. les coûts de base du projet dépendent du coût réel du terrain. qui visent à transférer du promoteur de projet à l'entrepreneur la plupart des risques de dépassement de budget. etc. d'enfoncement de pieux et de fondations nécessaires sont influencés par les mauvaises conditions éventuelles du terrain. en œuvre le projet avec succès. Pour un bâtiment. à cause des conditions météorologiques et climatiques et des conditions générales de marché. Forme d'appel d'offres/contrat Comme indiqué dans la première section. L'ensemble des travaux de creusement. des équipements et de la maind'œuvre dans la région où le projet est réalisé. de réaliser des économies. Le diagramme 2 résume ces facteurs. Même à l'intérieur d'un pays. La raison principale est que les coûts de «non-construction» tels que 3. Coûts initiaux du projet et facteurs de variation des coûts Cette section se concentre tout d'abord sur les facteurs qui déterminent les coûts initiaux du projet et examine ensuite certains des facteurs les plus importants qui déterminent les modifications des coûts au fil du temps. plus il coûte cher. En général. En général. les fonctions envisagées et le taux d'occupation prévu vont entraîner des prescriptions de dimensions de surface utile. En dehors des facteurs techniques de base. de charge maximale admissible au sol. du nombre de voies. peuvent permettre. etc. d'exigences en matière de chauffage et d'éclairage. En termes géographiques. les frais d'acquisition du terrain sont en général plus élevés. leur coût sera toujours différent. Lorsque le projet est réalisé dans une région urbaine. Cela peut nécessiter le creusement de trous de sonde pour obtenir des échantillons de terrain des différents niveaux du sous-sol. dans un environnement urbain ou rural. les frais d'acquisition du terrain et les normes de conception varient fortement d'un Etat membre à l'autre à cause de la distance par rapport aux fournisseurs. plus les coûts seront élevés. ponts. Localisation La localisation influe sur l'évaluation des coûts d'un projet par le biais de facteurs institutionnels et de réalités géographiques. les frais de construction et de matériaux. il existe des variations selon que le projet est réalisé dans une région centrale ou périphérique. de largeur et de profondeur du pavage de la route. des taux donnés de trafic prévu vont conduire à des prescriptions de longueur. plus un projet est périphérique. jonctions.

Les projets de gouvernements locaux et les infrastructures destinées à un usage public en sont des exemples. Certaines entreprises publiques ou quasi publiques et certaines organisations bénévoles et privées peuvent être assujetties à l'impôt et ces coûts peuvent avoir une grande influence sur les coûts bruts de construction. parce que la «remobilisation» des équipements et des entrepreneurs engendre des coûts supplémentaires. plus un projet est important. Dans certains cas. toute organisation paie des taxes sur ses achats.l'achat du terrain. Diagramme 2 Principaux facteurs de coûts Localisation Cahier des charges Impôts et taxes Chantier Première Estimation des Coûts Durée Nouvelle construction ou améliorations Inflation Forme d'appel d'offres/contrat 10 . etc. Le taux d'inflation varie d'un Etat membre à l'autre et peut se situer. Sa durée dépend du cahier des charges. Certains des pays candidats à une future adhésion à l'UE peuvent se caractériser par des taux d'inflation plus élevés. Un projet qui implique des étapes qui ne se suivent pas coûte en général plus cher qu'un projet entrepris sans interruption. Les premières estimations de coûts doivent tenir compte de la somme qu'il faut débourser lorsque le projet est réellement mis en œuvre. Inflation Plus la période de construction prévue est longue. plus le projet est long. C'est particulièrement important lorsque le projet fait partie d'un programme de dépenses d'une autorité publique. ou ils peuvent le récupérer. plus il coûte cher. entre 1 et 2% pour les taux les plus faibles et 10% pour les plus élevés. les travaux peuvent prendre beaucoup plus de temps que prévu parce que leur progression dépend d'autres facteurs liés à d'autres projets ou programmes de financement publics. En général. Certaines organisations et certains types de projets ne sont pas assujettis au paiement de l'impôt. L'exécution d'un projet peut souvent être accélérée par la mise en oeuvre de fonds supplémentaires. n'existent pas lorsqu'il s'agit de rénover des structures existantes. Ce n'est pas toujours le cas. plus il faudra tenir compte de l'augmentation prévue des prix du fait de l'inflation.. l'offre de services. les fondations. Impôts et taxes En principe. Durée En général. par an. plus il faut du temps pour le réaliser.

Le moment auquel la demande de financement est introduite constitue un élément particulièrement important dans le cadre des financements UE. lorsque la candidature est envoyée très tôt dans le cycle de développement du projet. Au fur et à mesure que les informations sont disponibles. les véritables conditions du chantier ne sont généralement pas déterminées pour la superficie totale d'un projet avant le début de la construction. les retards entraînent presque toujours une augmentation des coûts. Cela peut également augmenter les coûts et prolonger la durée du temps de construction. Cela entraîne des dépassements de budget et de calendrier. Le diagramme 3 illustre certains des facteurs qui entraînent un retard ou un dépassement du budget initialement prévu dans le projet. les coûts d'un projet restent rarement statiques. lorsque le projet est achevé mais qu'une subvention est encore nécessaire (demandes rétrospectives). ces modifications de plans impliquent que l'architecte et les ingénieurs y consacrent du temps supplémentaire et que l'entrepreneur aussi y consacre plus de temps et d'argent. Une mauvaise structure de gestion du projet aura des conséquences à toutes les étapes du processus de construction. certains étant prévisibles. et pour la portée des résultats et des impacts générés. même s'il s'agit d'un bon projet. Comme indiqué plus haut. le projet a plus de chance de connaître des dépassements de calendrier et de budget. De nombreux événements peuvent être responsables du retard. entraînant : • • • un manque de planification et de coordination . Des conditions de sous-sol imprévues peuvent parfois nécessiter une refonte totale et très coûteuse des plans. • Modification des plans Les plans d'un projet peuvent être modifiés pour différentes raisons : parce que le promoteur veut inclure des éléments supplémentaires ou modifier des éléments existants. La modification des conditions du sol de surface peuvent engendrer des problèmes pour la circulation des équipements et des matériaux sur le chantier et pour la réalisation des fondations et des travaux de creusement. Cependant. l'impossibilité d'identifier les problèmes et de procéder aux changements nécessaires dans la conception et la programmation .2 Facteurs modifiant les coûts au fil du temps Lorsque la mise en œuvre est lancée. qu'un mauvais projet ayant un bon directeur sera réalisé de manière satisfaisante. Le niveau de certitude quant aux coûts finaux et aux coûts de production est différent dans chacune de ces trois situations.3. sera presque toujours confronté à de grandes difficultés. Les recherches entreprises lors de la préparation de ce guide ont révélé que de nombreux projets du FEDER rencontrent une série de problèmes lors de la phase de préparation des travaux et lors de leur mise en œuvre. et elles nécessitent des matériaux supplémentaires. les coûts peuvent être mieux définis. Les candidatures peuvent être introduites à trois moments différents dans le temps : • • • très tôt dans le cycle de construction. L'annexe de ce guide contient également des études de cas qui illustrent la façon dont ces facteurs ont influé sur les projets. Quelle qu'en soit la raison. Il est possible que des conditions difficiles aient échappé à la première étude ou que les conditions aient changé du fait de conditions climatiques défavorables ou de modification de l'état du soussol. Mais un projet mal géré. en effectuant des prélèvements et en récoltant des échantillons en sondant le chantier. En général. une mauvaise communication entre les membres de l'équipe chargée du projet et le promoteur de projet . Mauvaise gestion du projet Le rôle du directeur de projet ou de l'équipe en charge de la gestion du projet est probablement l'élément le plus important dans la maîtrise des coûts d'un projet. Bien sûr. les retards engendrent en général des coûts plus élevés. il existe de nombreux facteurs qui peuvent entraîner une augmentation des coûts. Conditions de terrain imprévues Les conditions de terrain peuvent être évaluées par l'étude des documents disponibles en la matière. un manque de contrôle sur les facteurs de temps et de coûts. Dans le cadre de financements émanant de programmes UE. Mais. lorsque seules de larges estimations de coûts sont disponibles . Les retards constituent le principal facteur de cette augmentation. les dépassements de budget et de calendrier ont des conséquences évidentes pour un certain nombre de projets qui peuvent être financés dans une période de programme. sur la base des prix de la soumission pour les travaux à entreprendre . Il est souvent exact 11 . même lorsqu'un coût a été fixé. d'autres pas.

Même si l'inflation a été prise en compte lors des premières estimations. il peut y avoir des retards et/ou une augmentation des prix de ces éléments. Des facteurs politiques ou technologiques peuvent influer sur un ou plusieurs éléments des coûts. l'inflation peut entraîner une augmentation des premières estimations des coûts de construction. 12 . Tout autre facteur retardant l'exécution d'un projet peut également entraîner une augmentation des coûts du fait de l'inflation.Diagramme 3 Facteurs de variation des coûts Conditions de terrain imprévues Modification des plans Mauvaise gestion du projet Coûts d'acquisition du terrain Inflation/ changement relatif des prix Retard dans le projet ou variations par rapport à la première estimation des coûts Force majeure Pénurie de matériaux et d'équipements Taux de change Entrepreneurs inappropriés Problèmes de financement Inflation Comme souligné plus haut dans cette section. Pénurie de matériaux et d'équipements Lorsque le niveau de l'activité de développement est extraordinairement élevé dans une région particulière. d'équipements de chantier (machines et équipements utilisés durant la construction) et d'autres biens et services (utilisés durant l'exploitation du projet d'infrastructure). la première estimation des coûts peut être dépassée si le taux d'inflation augmente au-delà du niveau prévu durant la période de construction. Par exemple. Si cela n'a pas été prévu dans la première estimation des coûts. il est possible qu'il y ait pénurie de certains matériaux. une plus grande mobilité de la main-d'œuvre entre l'Europe orientale et l'UE (qui pourrait se produire après l'adhésion des pays d'Europe orientale) pourrait à l'avenir réduire le coût de la main-d'œuvre des projets de construction. L'inflation peut ne pas être la cause unique de l'augmentation des prix.

Des retards dans l'exécution du projet et des augmentations des coûts peuvent survenir lorsqu'une main-d'œuvre incompétente ou inappropriée est utilisée ou lorsque se produisent des erreurs dans le calcul du rendement de la main-d'œuvre. éliminer de tels problèmes. Bien que les autorisations d’expropriation et d'aménagement du territoire puissent être accordées relativement rapidement. Le propriétaire a le droit d'aller en appel et c'est au tribunal de fixer un prix équitable pour le terrain. Des problèmes de financement peuvent également survenir lorsque les fonds alloués à un projet ont été détournés vers d'autres projets dans le cadre d'un programme de développement. les promoteurs peuvent minimiser la disponibilité des fonds locaux simplement dans le but d'obtenir la subvention la plus élevée possible. et cela a souvent des conséquences sur la qualité et les coûts du projet. Dans certains cas. un choix est fait entre le prix. en particulier lorsque le propriétaire du terrain entame des procédures d'appel. Dans de nombreux cas. Lorsque les coûts d'un projet ont largement dépassé les fonds disponibles. Cela peut entraîner des retards importants et des coûts supplémentaires étant donné que le promoteur doit recommencer le processus de soumission pour le travail restant. de leur expérience dans le type précis de travaux et du fait qu'ils aient ou non produit des travaux de qualité élevée dans des limites de budget et de temps similaires. Il existe des cas où des entrepreneurs et des sous-traitants déposent leur bilan en cours de construction. les longues procédures de dédommagement retardent l'exécution d'un projet. à terme. Evidemment. 13 . Coûts d'acquisition du terrain Le promoteur de projet n'est pas toujours propriétaire du terrain sur lequel le projet doit être construit. le mécanisme des taux de change européen et le projet de monnaie unique européenne sont conçus pour minimiser et. Cela peut se produire particulièrement lorsque l'on emploie des sous-traitants dont la qualité n'est pas contrôlée par le contrat principal du projet. Dans ce cas. Bien sûr. Entrepreneurs inappropriés Les entrepreneurs sont choisis sur la base de leur devis. Immanquablement. La législation exige en général que le terrain (et les biens situés sur le terrain) soient évalués et que le propriétaire du terrain soit dédommagé sur la base des évaluations effectuées. Problèmes de financement Le manque de fonds en cours de projet ou des retards de paiement du promoteur vis-à-vis de ses sous-traitants peuvent entraîner de sérieux problèmes. même lorsque l'on pense qu'un projet sera entièrement rentable. Des problèmes peuvent survenir lorsque le niveau de l'activité de développement est élevé dans une région particulière et que les meilleurs entrepreneurs ne peuvent pas faire offre pour l'ouvrage ou lorsque le personnel chargé de l'examen des soumissions ne comprend pas bien les services requis. l'entrepreneur est susceptible d'allouer moins de ressources au projet et peut même arrêter les travaux lorsqu'il rencontre des problèmes de liquidités. les autorités locales peuvent généralement acquérir le terrain envisagé selon la procédure légale. le montant du dédommagement peut parfois ne pas faire l'objet d'un accord avant l'achèvement du projet. Choisir un nouvel entrepreneur pour achever les travaux d'un autre est une tâche difficile du fait que le nouvel entrepreneur doit parfois accepter des engagements pour des travaux d'une autre entreprise. Si les taux de change se situent en dessous du niveau prévu par le promoteur (et les entreprises de services). le coût du projet peut alors augmenter.Taux de change Le taux de change est particulièrement pertinent lorsque les services ou d'autres éléments du projet sont achetés dans un autre Etat membre ou en dehors de l'UE. De telles pratiques peuvent réduire la disponibilité de fonds en faveur d'autres projets. Cela peut se produire notamment dans le cas de projets générant des revenus. Dans la plupart des cas. la somme fixée par le tribunal peut être bien supérieure à celle initialement prévue par le promoteur de projet. Lorsque le promoteur tarde à honorer ses factures. Des entreprises ayant moins d'expérience dans le domaine sont alors choisies. il est possible que les travaux doivent être arrêtés ou retardés jusqu'à l'obtention de capitaux supplémentaires. l'expérience et les projets réalisés. cela est vrai dans l'autre sens lorsque le promoteur tire avantage du renchérissement de sa propre monnaie. mais le fait de choisir l'offre la plus basse ne signifie pas toujours que le projet sera exécuté dans les limites du budget et du calendrier.

les guerres. des conditions de terrain imprévisibles ne peuvent influer de façon importante que sur les coûts de préparation du chantier (qui font partie des coûts de construction). de la proportion typique des catégories de coûts spécifiques par rapport au coût total du projet. les glissements de terrain. le fait qu'un projet indique que les coûts d'acquisition du terrain pour une installation de traitement des eaux se chiffrent à 10% ou plus des coûts totaux doit éveiller l'attention du fonctionnaire qui doit alors investiguer davantage. les incendies. Dans ce tableau. tout en sachant que les coûts réels seront bien plus élevés que l'estimation «convenue» Lorsque les travaux sont entamés. Le tableau 1 fournit des estimations. ils vont normalement entraîner des retards importants et. Il s'agit de fourchettes de chiffres pour montrer combien ces proportions peuvent varier d'un projet à l'autre. les autorités peuvent difficilement refuser de fournir les capitaux supplémentaires nécessaires à l'achèvement du projet.Force majeure Ce terme couvre un éventail d'événements généralement désignés sous le nom de «cas fortuits». Pourquoi ? Parce que le tableau 2 indique que. De ce fait. les tremblements de terre. le fonctionnaire doit investiguer davantage le projet. Il est fort peu probable que les coûts des équipements et des machines soient influencés par ce facteur. Par exemple. pour sept types différents de projets d'infrastructure. Ils comprennent les révolutions. les émeutes. Ces tableaux ne constituent pas des points de référence absolus mais ils sont conçus pour guider les fonctionnaires dans leur compréhension générale de l'importance relative des différents éléments de coûts et des facteurs de variation des coûts. les conditions climatiques extrêmes. Lorsque les coûts réels deviennent apparents. la «préparation du chantier» est un élément distinct de l'élément «bâtiment & construction» parce que des problèmes imprévus dus aux conditions de terrain ont très souvent une influence sur le coût des travaux de préparation du chantier. l'expérience révèle que des problèmes surviennent également lorsque les coûts initiaux ont été volontairement sous-estimés simplement dans le but d'obtenir une première autorisation pour le projet. Pourquoi ? Parce que. il est utile de comprendre combien les différents éléments de coûts sont importants et combien ils sont sensibles à une série de facteurs de variation des coûts. l'instabilité politique et économique. certains projets de grande importance sont approuvés. Autres facteurs En plus de toutes les catégories énumérées ci-dessus.3 Analyse typique des coûts d'un projet Tout comme la compréhension du processus de calcul de l'estimation des coûts et de la manière dont ces coûts peuvent varier durant la construction. En général. une augmentation des coûts. 1% des coûts totaux. en général. les coûts d'acquisition du terrain n'excèdent pas. dans ce type de projet. en conséquence. si un promoteur de projet indique que les mauvaises conditions de terrain sont responsables de l'augmentation des coûts des équipements et des machines. Les tableaux de la page suivante offrent une analyse générale de la proportion typique des principaux éléments de coûts par rapport au coût total du projet. 14 . et les travaux sont entamés. l'entrepreneur doit s'assurer contre de tels événements. dans ce genre de cas. S'ils se produisent. De même. il est souvent très difficile de stopper politiquement un projet d'infrastructure de prestige. Le tableau 2 donne une indication de la proportion dans laquelle certaines catégories de coûts peuvent varier sous l'influence des principaux facteurs de variation des coûts identifiés. 3. Les fourchettes données pour les différentes catégories formant les coûts initiaux (tableau 1) peuvent permettre aux fonctionnaires de juger si certaines soumissions de projets doivent faire l'objet d'un examen plus approfondi.

000 m 2 Énergie 1 (3) Centrale électrique CCGT Énergie 2 (4) Réseau de distribution de gaz de ville Honoraires de planification/ conception Acquisition du terrain Bâtiments & construction Equipements & machines Provisions pour imprévus 3-5% 3-4% 3-5% 5-7.Tableau 1 Principaux éléments de coûts et proportion indicative des coûts totaux pour sept catégories d'infrastructure Autoroutes Deux voies (1 km) Zone rurale Autoroutes Deux voies (1 km) Zone urbaine Station d'épuration des eaux 50.000 personnes. suffisante pour une population de 50. 15 . (1) (2) (3) (4) Conduite de 10 km depuis le réservoir existant avec nouvelle station d'épuration et nouveau réseau de canalisations.5% 10-15% 5-10% 5-10% 3-5% 75-80% 20-30% 60-65% 0-1% 40-41% 1-2% 75-80% 5-15% 25-38% 0-10% 15-30% 0-10% 20-35% na na 40-41% na 10-18% 50-60% 40-50% 10% 10% 10% 10% 10-15% 10-20% 10-20% Notes : Vu qu'une fourchette de pourcentages est donnée pour chacun des éléments de coûts. population de 250.000 personnes Bâtiments publics (2) 15. Bâtiment à huit étages dans une zone urbaine avec bureaux et salles de réception. la somme des colonnes n'atteint pas 100%. Centrale de 60 MW avec 20 km de lignes de transmission alimentant le réseau principal. distribution secondaire 85%).000 personnes. Unité de stockage de LPG avec un réseau de gazoducs de 500 km (distribution primaire 15%.000 personnes Réseau de distribution d'eau (1) 50.

basée sur l'expérience de projets des secteurs public et privé dans différents Etats membres de l'UE.Tableau 2 Effet des événements modifiant les coûts sur les principaux éléments de coûts (Effet majeur ou mineur)(1) Facteurs de variation des coûts Éléments de coûts Modification des plans Problèmes d'acquisition du terrain Mauvaise gestion du projet Conditions de terrain imprévues Inflation/ relative augmentation des prix Problèmes avec les entrepreneurs Honoraires de planification/ conception Acquisition du terrain Préparation du chantier(2) Bâtiments & construction Equipements & machines Notes : (1) Les grands points indiquent un effet majeur (20% de variation pour les éléments de coûts concernés). Source : (Pour les deux tableaux) – Etude Ove Arup & Partners. (2) La «préparation du chantier» est considérée comme un élément distinct des coûts «bâtiments & construction» parce que c'est elle qui est principalement touchée par des conditions de terrain imprévues. Les petits points indiquent un effet mineur (généralement max. 5% de variation pour les éléments de coûts concernés). 16 .

Comme le montre le tableau 1. du moins. par exemple les conditions de terrain sur le chantier et le type d'équipements et de machines qui seront utilisés.4. Le montant des risques ou des provisions pour imprévus n'est souvent calculé qu'une seule fois et n'est pas révisable. et représentent un certain pourcentage de l'estimation des coûts de base ou un forfait basé sur l'expérience de l'évaluateur. Cela permet ensuite de réduire les risques de dépassement budgétaire. les exigences légales et 17 . ou sous-estimées pour les projets à hauts risques. La principale faiblesse de cette approche de l'évaluation des provisions pour imprévus est que les risques individuels ne sont pas évalués séparément. elle engendre également une réduction des provisions pour imprévus. d'évaluer et de gérer les principaux facteurs entraînant une escalade des coûts. et aux raisons de ces variations. le contenu des provisions pour imprévus d'un projet n'est pas clair. les provisions pour imprévus pour des projets importants doivent couvrir trois types principaux d'imprévus : • Provisions pour risques spéciaux – Cette provision doit couvrir les risques découlant d'un surcoût de terrains à acquérir. Ces provisions se montent en général à 10% des coûts bruts. lors de l'évaluation des coûts. Dans les gestions de risques minutieuses. Bien qu'une évaluation minutieuse des risques entraîne généralement une augmentation de la première estimation des coûts. Toutefois. elle ne comporte en fait que trois étapes assez simples : • • • l'identification des risques : qu'est ce qui pourrait ne pas aller ? l'évaluation des risques : est-il possible de quantifier ou. En conséquence. on dispose normalement d'estimations de coûts plus fiables. en particulier dans les premières étapes du projet lorsque peu d'informations sont disponibles. Une mauvaise gestion des risques diminue la capacité du projet à respecter le budget et le calendrier. 4. Bien que la gestion des risques soit un sujet complexe.2 Planification des risques et des imprévus En accordant davantage d'attention aux facteurs déterminant les coûts qui sont le plus susceptibles de varier. ce qui permet de calculer les coûts avec plus de précision. A mesure que le projet avance. L'expression «provisions pour imprévus» est en général utilisée pour décrire cet élément supplémentaire. des sommes différentes sont en général allouées pour des types de projets différents. les estimations de coûts préparées à cette étape sont les plus importantes pour le promoteur de projet parce qu'elles constituent souvent la base de la soumission en ce qui concerne la demande de subvention. il est utile que les fonctionnaires et les autres utilisateurs de ce guide comprennent bien les principes en jeu. De plus.1 Caractère incertain de l'évaluation des coûts La préparation des estimations des coûts d'un projet est une tâche difficile parce que les projets de construction peuvent être confrontés à des risques et à des incertitudes. il est courant d'inclure un élément supplémentaire comme «assurance» contre les dépassements de budget. les provisions Lorsque les risques ont été identifiés et évalués. ils doivent faire l'objet d'un suivi permanent jusqu'à la fin du projet. on dispose de plus d'informations. il n'est pas toujours approprié d'établir une somme spécifique pour les provisions pour imprévus pour la durée du projet car la plupart des risques peuvent être éliminés lorsqu'ils apparaissent. de la modification de facteurs externes comme la disponibilité des fonds prévus. Il est souhaitable de prendre des mesures de gestion des risques parce que cela permet d'établir de façon plus sûre quels seront les coûts finaux du projet. D'autre part. pour imprévus sont souvent surestimées pour les projets à faibles risques. Cependant. le niveau de risque peut souvent être réduit si les promoteurs de projet prennent le temps d'identifier. de nombreux aspects restent incertains et. de classer les risques ? la gestion des risques : quelles mesures peut-on prendre pour atténuer ou gérer ces risques dans le but de prévenir tout dépassement de budget ? 4. Comme indiqué plus haut. Méthodes de contrôle des coûts L'objectif de cette section est de passer en revue les manières d'améliorer la gestion du budget et du calendrier des projets par une gestion des risques et une estimation plus réaliste des imprévus. Bien que ce sujet relève de la responsabilité des promoteurs et des directeurs de projet. il peut juste s'agir d'une estimation générale exprimée en termes de pourcentage. les promoteurs de projet doivent être capables de réaliser des estimations plus précises en ce qui concerne les provisions pour imprévus. Souvent. Lorsque les entrepreneurs ont envoyé leurs soumissions. Les provisions pour imprévus se basent en général sur un calcul subjectif.

Ces provisions couvrent également le risque qu'un promoteur de projet change d'avis en ce qui concerne le cahier des charges (ce qui arrive fréquemment !). • Provisions pour imprévus de conception – Cette provision couvre le processus de conception technique et les risques de modifications dues au développement des avant-projets ou aux estimations. le contrôle du calendrier : gérer les processus de conception et de construction pour que le projet soit achevé à la date convenue ou avant l'échéance . le contrôle des modifications : garantir que toutes les modifications nécessaires soient mises en œuvre dans les limites du budget convenu. la planification des provisions pour imprévus. • • Il est clair que la gestion des risques est seulement efficace si des procédures adéquates de suivi du projet sont mises en place pour contrôler tous les aspects de son fonctionnement. Provisions pour imprévus de construction – Cette provision couvre le processus de construction et les risques de modifications dues aux conditions du terrain. le cas échéant. aussi adéquate soit-elle. 4.3 Gestion du projet Enfin. Elles doivent fournir des informations de gestion indispensables et cohérentes pour que le promoteur et le directeur de projet puissent réagir rapidement. • • 18 . Les éléments essentiels d'une bonne gestion de projet sont : • le contrôle des coûts : gérer les processus de conception et de construction pour obtenir le meilleur rapport qualité-prix et garantir que les coûts finaux ne dépassent pas le budget .la force majeure. ou de modifications des méthodes de construction. le contrôle de la qualité : garantir que la qualité et le fonctionnement du projet achevé rencontrent les objectifs initiaux du promoteur de projet . ne pourra jamais se substituer à une bonne gestion du projet. Les procédures de suivi doivent être organisées et gérées par le directeur de projet. qu'elles aient un bon rapport qualité-prix et que le promoteur de projet soit autorisé à procéder à ces changements. ou d'une prestation défaillante des entrepreneurs et soustraitants.

Ces questions doivent être utilisées conjointement avec les systèmes d'évaluation en vigueur pour les fonds du FEDER et avec les réglementations du programme concerné. Ainsi. le risque de voir les coûts augmenter est plus important que si les coûts ont été finalisés. Lors de l’examen d'un projet. Il est important d'établir dans quelle mesure des travaux de conception supplémentaires sont nécessaires et quel est le rôle de l'entrepreneur dans ce processus.1 Examen du projet L'objectif de cette section est de fournir aux fonctionnaires responsables une série de questions à poser et à envisager lors de l'évaluation des candidatures de projet ou lors du suivi de grands projets. Elles ont été conçues pour aider le fonctionnaire responsable à explorer les facteurs qui peuvent entraîner l’approbation d’un projet mal conçu et à comprendre pourquoi un projet sollicite une subvention supplémentaire durant la phase de mise en œuvre. Pour les grands projets. Lorsque l’on constate des écarts dans les informations sur les coûts. Approche de l'évaluation et du suivi des coûts 5. et ils doivent être réalisables. Pour chaque étape. Le diagramme 4 divise le cycle de développement du projet en six étapes. L'évaluateur doit avoir la possibilité de comprendre comment les provisions pour imprévus ont été calculées et quels risques elles couvrent. il peut s’avérer nécessaire d’investiguer davantage afin de clarifier la situation. Certaines questions sont applicables à plusieurs étapes. Les questions d'évaluation suggérées dans cette section n'ont pas pour objectif de régler tous les problèmes. Ces groupes de questions sont abordés ci-dessous sous la dénomination «Risques potentiels». les fonctionnaires responsables doivent d'abord déterminer l'étape du développement d'un projet et poser ensuite les questions correspondantes. 19 . A cette étape. Si les estimations des coûts se basent uniquement sur l’avant-projet sommaire. en particulier les rubriques de coûts. Cette étude doit servir de base pour le calcul des provisions pour imprévus. la première soumission du projet doit aborder toutes les questions pertinentes et satisfaire les fonctionnaires en ce qui concerne la justesse des estimations des coûts. Les différentes questions se basent sur les sections précédentes de ce guide qui ont identifié les principaux facteurs pouvant entraîner des dépassements de budget et de calendrier. Dans la plupart des cas. La description du projet ne doit pas être complexe du point de vue technique. Le fonctionnaire doit examiner toutes les questions avec le promoteur de projet ou faire appel à des spécialistes si le problème en question ne peut être résolu. ou encore si le promoteur de projet a tout simplement omis de remplir la rubrique en question. Des questions simples doivent être posées comme par exemple : • • • • où le projet est-il entrepris ? que comprend exactement le budget ? pourquoi le projet est-il entrepris – quelle est la demande ? quelles ont été les étapes précédentes entreprises et quelles sont celles qui ne figurent pas dans la demande (y compris les coûts) ? le projet dépend-il directement d'autres projets ? qui entreprend le projet et sur quelle période de temps ? • • Risque potentiel 2 : Avant-projet sommaire A l'étape de l'avant-projet sommaire. Il est important que toutes les sections du formulaire de demande soient complétées. des groupes parallèles de questions ont également été développés. Les objectifs du projet doivent être clairs et cohérents tout au long de la soumission. il est également souhaitable de vérifier si une analyse coûtsavantages a été entreprise et si le directeur de projet choisi dispose d’une expérience confirmée. les principales questions consistent à déterminer si la taille du projet rencontre les besoins identifiés ou si elle est surestimée. Le diagramme montre également comment le risque (de dépassement de budget et de calendrier) diminue à mesure que le projet progresse dans le temps.5. Risque potentiel 1 : Cahier des charges et faisabilité du projet Les principales questions en matière de cahier des charges et de faisabilité du projet consistent à déterminer si le projet a des besoins particuliers et si le promoteur de projet a identifié les coûts du budget (les coûts maximums que le promoteur de projet est prêt à payer pour réaliser le projet). il est également opportun de disposer d’une étude d'évaluation des risques à ce stade. Cela prouve que le promoteur de projet est conscient que des risques spécifiques existent et qu'ils peuvent influer sur les coûts du projet. il est souvent difficile de déterminer si la rubrique en question n'est pas compatible avec le projet particulier ou si elle a peut-être été combinée à une autre coût.

la consultation publique ? La totalité du terrain a-t-elle été acquise ? Un dédommagement a-t-il été convenu avec les propriétaires ? Quelles sont. parmi les questions énumérées ci-dessus. de manière satisfaisante. l'étude d'impact environnemental. certains ont-ils été rencontrés ? Comment sont-ils traités ? 5 Réception du projet Est-il clairement précisé dans le contrat quels travaux sont nécessaires pour l'achèvement du projet ? Les procédures de réception ont-elles été établies ? Quels sont les dispositions de paiement final ? 6 20 . de l'avantprojet détaillé et de l'évaluation des coûts ? Les soumissionnaires ont-ils suffisamment de temps pour préparer de manière réaliste des soumissions chiffrées ? Le promoteur de projet a-t-il déjà travaillé avec l'entrepreneur ? L'entrepreneur jouit-il d’une situation financière solide ? Les conditions de terrain ont-elles été correctement examinées ? Le risque de dépassement budgétaire est-il prévu dans le contrat ? Tous les fonds sont-ils disponibles pour payer l'entrepreneur ? 4 Construction du projet Les dispositions relatives à la gestion du projet sont-elles efficaces ? Les paiements à l'entrepreneur sont-ils versés sans retards ? Le projet respecte-t-il le budget et le calendrier ? Parmi les risques identifiés dans les provisions pour imprévus. y compris le permis d’urbanisme.Diagramme 4 Cycle de développement du projet Cahier des charges et faisabilité du projet Risques potentiels Coûts temps Quels sont les travaux de faisabilité entrepris ? Le promoteur a-t-il une expérience dans ce type de projets ? Le projet dépend-il d'autres phases ou projets ? Un directeur de projet a-t-il été choisi ? L'avant-projet satisfait-il au cahier des charges ? Qui va réaliser l'avant-projet détaillé ? L’estimation des coûts permet-elle la modification de l'avant-projet sommaire ? Quels sont les risques couverts par les provisions pour imprévus ? Les procédures d'autorisation appropriées sont-elles terminées. les licences d'exploitation. celles qui sont encore en suspens ? Diminution des risques 1 2 Avant-projet sommaire 3 Autorisations et acquisition du terrain Avant-projet détaillé et appel d'offres L'avant-projet sommaire est-il suffisamment clair pour permettre la réalisation.

les principes généraux d'identification des coûts et des risques sont assez pertinents dans tous les contextes institutionnels. il faut espérer que les promoteurs de projet des Etats membres s'orienteront eux-mêmes progressivement vers une meilleure pratique. Les fonctionnaires doivent vérifier si des examens de terrain ont été entrepris. Ce guide constitue également un outil supplémentaire dans le cadre général des évaluations menées par la DG XVI. Risque potentiel 6 : Réception du projet Le promoteur doit fixer la date prévue d'achèvement du projet. Il doit être clair que le projet sera achevé et totalement opérationnel lorsque la subvention du FEDER aura été utilisée ou que des phases supplémentaires devront être mises en œuvre ultérieurement. les facteurs qui engendrent un dépassement de budget et de calendrier apparaissent durant la phase de construction. il est important que l'évaluateur sache si toutes les contestations éventuelles ont été réglées ou s’il y a des procédures d’appel. Dans certains cas. il est fort probable que la première estimation du coût de l'acquisition du terrain soit sous-estimée. Bien que tout ait été mis en oeuvre. 5. il y a lieu de mettre en place une structure de gestion du projet pour permettre au promoteur de projet et à l'entrepreneur de se consulter régulièrement sur l’avancement du projet. il est clair que le guide ne couvre pas tous les aspects du processus de développement des projets particuliers à chaque Etat membre. lorsque les fonctionnaires responsables se seront familiarisés avec les principes et pratiques brièvement exposés dans le présent guide. si nécessaire. lors de la préparation de ce guide. Il est peu probable que le présent guide résolve tous les problèmes inhérents aux dépassements de budget et de calendrier. le choix des entrepreneurs peut avoir lieu avant l'élaboration de l'avant-projet détaillé. Un projet peut connaître des retards importants qui peuvent influer sur les coûts si les procédures appropriées d'obtention des autorisations en matière d'environnement. en améliorant la capacité des fonctionnaires responsables à examiner les projets en cas d’inquiétude quant à la structure des coûts ou à leur variation. Cependant. Les programmes de développement des Etats membres en bénéficieront en dernier ressort parce que l’évaluation plus précise des coûts des projets individuels réduira la probabilité de devoir puiser dans des fonds destinés à d'autres projets ou programmes pour couvrir les dépassements de budget. Si ce n'est pas le cas.2 Conclusion : Utilité de ce guide L'objectif de ce guide est d'améliorer la compréhension du processus de développement des projets. les fonctionnaires responsables devraient pouvoir faire usage du guide dans la plupart des situations qu'ils vont rencontrer. pour que ce dernier puisse être utilisé dans tous les Etats membres. L'expérience des fonctionnaires et des autres utilisateurs de ce guide sera mise à profit pour préparer les révisions ultérieures de ce document. Il est également important de vérifier si les procédures en matière d'appel d'offres ont été respectées et si l'entrepreneur jouit de la compétence et de l'expérience requises. En faisant preuve de discernement. 21 . de planification et autres n'ont pas été respectées. il peut être utilisé en association avec d'autres documents y compris le guide de la Commission sur les analyses coûts-avantages des grands projets et les réglementations des Fonds structurels et de cohésion. il y a lieu de lancer la procédure d'appel d'offres afin de sélectionner l'entrepreneur qui sera chargé des travaux de construction. L'utilisation de ce guide n'élimine pas le recours aux spécialistes pour examiner les cas difficiles. en particulier lorsque la situation n’est pas claire à cet égard. Risque potentiel 5 : Construction du projet Durant la phase de construction. Les fonctionnaires responsables seront dès lors plus aptes à examiner ces projets lorsqu'il y a raison de s'inquiéter des coûts initiaux du projet. En tant que tel.Risque potentiel 3 : Autorisations et acquisition du terrain L'évaluateur doit savoir à quel stade en est le promoteur de projet en ce qui concerne les autorisations et l'acquisition du terrain. Si des procédures d'appel sont toujours en cours. Souvent. Cependant. Cependant. Risque potentiel 4 : Avant-projet détaillé A l'étape de l'avant-projet détaillé. La forme de contrat et les rôles respectifs du promoteur de projet et de l'entrepreneur en matière de responsabilité en cas de dépassement de budget doivent être investigués par le fonctionnaire responsable. ou de la modification éventuelle de ces coûts. En ce qui concerne l'acquisition du terrain. L'évaluateur doit donc s’assurer que les principaux risques pris en considération dans le calcul des provisions pour imprévus sont gérés sur le chantier. le recours aux spécialistes sera moins fréquent. le risque de dépassement budgétaire augmente et les provisions pour imprévus doivent refléter cette situation.

toute personne ou groupe qui passe un accord contraignant pour fournir des produits ou des services spécifiés. Les termes également utilisés pour désigner le promoteur de projet sont le «client» ou simplement le «propriétaire». Procédures d'autorisation – Processus institutionnels par lesquels l'autorisation de développement est obtenue. un entrepreneur est une entreprise de construction qui entreprend de construire un projet spécifié à un prix convenu et dans les limites de calendrier convenues. ce qui influera sur les coûts finaux et sur le calendrier d'achèvement des travaux. Avant-projet détaillé – Description d'un processus de construction. jusqu'à un niveau qui permet de mener à bien la plupart des procédures d'autorisation et de donner une estimation générale des coûts d'un projet. et conception. avec textes et dessins. les aspects environnementaux. qui font partie du contrat entre un promoteur de projet et un entrepreneur. Projet – Les travaux de construction spécifiés. construction. Programme – Groupe de projets comportant des objectifs généraux similaires et généralement financés par des capitaux provenant d'une même source. Directeur de programme – La personne ou l'institution responsable de la livraison du programme dans son ensemble. Les différentes méthodes impliquent différents rôles et responsabilités pour le promoteur de projet et l'entrepreneur. Superviseur des quantités – Expert responsable de la description détaillée des travaux et des matériaux impliqués dans la construction d'un projet. malgré une évaluation des coûts et une planification de projet minutieuses. Dans le cadre de ce guide. causée par des aspects de politique macroéconomique de ce pays ou par l’impact des politiques suivies par ses principaux partenaires commerciaux. des événements imprévus surviennent durant la mise en œuvre d'un projet. et de la fixation d'un prix pour ces travaux et pour l'élaboration d'un programme détaillé de mise en œuvre du projet. Promoteur de projet – La personne ou l'institution responsable du lancement d'un projet et qui signe le contrat avec l'entrepreneur de construction pour réaliser le projet. y compris les aspects relatifs aux plans de secteur. y compris les produits et services. d'exploitation et de sécurité. ou il peut être choisi de façon indépendante par l'institution qui fournit la majeure partie des financements pour le projet. avec textes et dessins. Le directeur de projet peut être employé par le promoteur de projet ou par l'entrepreneur. Provisions pour imprévus – La somme incluse dans l'évaluation des coûts d'un projet pour tenir compte des facteurs imprévus qui pourraient entraîner un dépassement de la première estimation des coûts. conception et construction . jusqu'à un niveau qui permet de détailler totalement l'évaluation des coûts d'un projet et la préparation d'un programme clair de travaux pour le mettre en œuvre. Avant-projet sommaire – Description d'un processus de construction. 22 . Dépassement de budget – Une circonstance dans laquelle la fourniture de produits ou de services contractés exige davantage de ressources financières que ce qui avait été convenu à l'origine entre un promoteur de projet et un entrepreneur. Inflation – L’augmentation générale du niveau des prix dans un pays. (A distinguer des changements dans le prix relatif de marchandises et de services particuliers qui peuvent être le résultat de développements technologiques ou d'augmentations locales de la demande pour ces produits ou services).Glossaire Appel d'offres – La méthode selon laquelle est établi un contrat pour la fourniture de produits ou de services. Directeur de projet – La personne responsable de la livraison d'un projet dans les limites de calendrier et de budget convenus dans le contrat. Risque – La probabilité que. Exemples : soumission par concours basée sur un avant-projet détaillé du promoteur . financement et exploitation. De ce fait. Entrepreneur – De façon précise. les dépassements budgétaires d'un projet peuvent influer sur la disponibilité de fonds pour d'autres projets du programme.

Annexe A : Mauvais exemples de projets B : Bons exemples de projets 23 .

• l'acquisition de terrains supplémentaires par rapport à ce qui avait été prévu à l’origine (0. • les coûts d'acquisition du terrain ont été plus élevés que prévu .7 millions d'écus mais ont atteint 6.75 million de livres) . Cette augmentation est due à : • une modification des plans pour tenir compte de l'augmentation des charges et des normes environnementales (1. 24 . Projet de système d'égouts Les coûts du projet étaient estimés au départ à 4.6 millions d'écus (augmentation de près de 20%). • des modifications de conception ont été apportées aux plans du fait de conditions de terrain imprévues et de contraintes environnementales non prises en compte au départ. Projet de route Les coûts du projet ont augmenté de 10% et la réalisation du projet a été retardée d'au moins trois mois à cause de conditions climatiques défavorables durant la première phase des travaux sur le chantier. la TVA a augmenté de 2. L'augmentation des coûts est due à : • l'inflation sur une période de deux ans . ce qui était imprévu et a contribué à augmenter davantage les coûts. L'augmentation des coûts est tout d'abord due au fait que l'entrepreneur a fait faillite durant la phase de construction du projet.A : Mauvais exemples de projets Projet de route Les coûts du projet étaient évalués au départ à 9 millions de livres mais ont atteint 12. • des frais de procédure plus élevés pour l'acquisition du terrain – un grand nombre de cas ont nécessité un arbitrage et ont été renvoyés en appel .3 million de livres) . Projet de route Les coûts du projet ont augmenté de 20% du fait que : • le projet a été retardé parce que l'on a découvert que l'entrepreneur n'avait aucune expérience dans ce type de travaux de construction et on a dû trouver des sous-traitants . • des conditions de terrain imprévues.24 millions de livres. Le projet a été retardé de 8 mois pendant lesquels un nouvel appel d'offres et des nouveaux contrats ont été préparés. Durant la période de retard. étant donné que la première estimation avait été réalisée en 1993 et que le projet a été achevé en 1996 (1 million de livres).5%. • l'inflation.

Entreprise X – Projet financé par une importante institution internationale de financement (non-FEDER) Le problème On pensait que les coûts d'investissement après les coûts de développement de départ seraient couverts par un financement interne. Cela permet aux partenaires et aux banques qui participent à la transaction de fournir suffisamment de capitaux. sans dépendre totalement des fonds générés ultérieurement par le projet. en général. et le plan d'investissement ne tenait pas compte des pertes d'exploitation des années de démarrage du projet. Projet de système d'égouts Les coûts du projet ont augmenté de 20% principalement parce qu'il y a eu une sous-estimation du temps et du budget nécessaires pour les travaux de démolition et de creusement sur le chantier. il est essentiel d'établir un plan d'investissement qui contient tous les coûts nécessaires pour achever le projet. que le promoteur de projet doit combler les éventuelles carences de fonds. Dans ces transactions.Projet de route Les coûts du projet ont augmenté de 20% principalement à cause du fait que l'autorité chargée de la mise en œuvre du projet avait peu d'expérience dans un projet de cette taille. y compris les pertes d'exploitation durant les années de démarrage du projet. l’établissement d’un accord entre partenaires au début du projet sur la manière de financer les augmentations de coûts réduit les risques financiers du projet. les coûts d'investissement totaux prévus ne comprenaient pas les investissements essentiels pour continuer le développement du projet. il est important de tenir compte des estimations des coûts du financement durant la phase de démarrage et d'incorporer au moins 10% des dépenses en capital dans le plan d'investissement dans une catégorie spécifique des provisions pour imprévus. La garantie d’une forte solidité financière stratégique de l'investisseur est essentielle lorsque des capitaux supplémentaires sont nécessaires pour compenser une production de liquidités plus faible que prévue à des fins d'investissement et pour financer un dépassement éventuel des dépenses en capital. 25 . Bien que les financements et les garanties prévoient. En conséquence. ce qui n'est apparu qu'au stade de l'appel d'offres. Les recommandations Pour évaluer correctement le financement d’un projet. Les coûts de tous les éléments du projet étaient incorrrects.

Sous-estimation des coûts des pièces détachées et de la maintenance Les stocks de pièces de rechange et les frais de maintenance ont été sous-estimés. Les retards de livraison ont nécessité l’entreposage de stocks sur le chantier pendant 12 mois au lieu des trois mois prévus initialement. les traditions et les pratiques en matière de travail. afin d'accélérer la livraison des pièces détachées et des stocks de maintenance. à l'énergie et au transport. au matériel de chantier. La main-d'œuvre locale a été complètement sous-estimée au point de vue productivité et compétences techniques. La question de l'énergie a été soulevée après que le projet ait démarré. plus cher. Le promoteur de projet et l'entreprise conseil n'ont pas vérifié la validité de l'estimation des coûts réalisée par l'entreprise de construction locale et les provisions pour imprévus se sont révélées insuffisantes vu les délais de construction et de mise en route extrêmement réduits pour une opération de cette envergure. Le fait qu'il a fallu plus de pièces de rechange que prévu a occasionné une augmentation des frais de maintenance dans le budget. la main-d'œuvre et la gestion générale tout au long de l’opération. au lieu du chemin de fer. le projet a été trop envisagé du point de vue occidental. Il a fallu recourir au transport par avion et par camion. Les coûts de main-d'œuvre ont été plus élevés et la productivité de la main-d'œuvre plus basse que prévu. aux ressources humaines. Le promoteur de projet aurait dû insister pour qu’une enquête plus approfondie soit menée sur les compétences de l'entreprise de construction locale. Conception inadéquate de l'installation La première étude de faisabilité était inadéquate. 26 . l’équipement. à la maintenance. en appliquant une logique occidentale sans prêter suffisamment attention à la perspective et aux différences culturelles du pays du projet ni à des détails importants. Les principales raisons des dépassements de budget sont les suivantes : Manque général d'expérience en matière de projets étrangers Le promoteur de projet et l'entreprise conseil ont trop compté sur les garanties fournies par leurs partenaires. Frais de transport L’évaluation inadéquate de la complexité du chantier du projet ainsi que la longue chaîne logistique ont entraîné des coûts très élevés. les appels d'offres. l'ingénierie. Le matériel que l'entreprise de construction locale n'a pas pu fournir a dû être acheminé par avion depuis les USA afin de réduire les délais de construction. Des coûts supplémentaires ont été contractés pour les matériaux. ce qui en a augmenté les coûts. Il a fallu procéder à des modifications au niveau de l'ingénierie et de la conception pour inclure plus de bâtiments et d’équipements. Dans les phases de planification et de développement. la cause sous-jacente des dépassements de budget est l'inexpérience par rapport au système de la CEI. combinée à une trop grande confiance dans le système occidental. Dépassement du budget d'exploitation Ces dépassements sont principalement dus à la main-d'œuvre. L’absence d’investigation et de suivi a eu une grande influence sur l'achèvement de la construction et sur l'augmentation des coûts tout au long du projet. ainsi que sur son expérience dans ce type de projet.Projet majeur dans la CEI (institutions financières non-FEDER) Causes des dépassements de budget En général. y compris sur sa capacité à fournir le matériel de chantier et la main-d'œuvre qualifiée qu'elle avait promis. à la logistique et au calendrier qui seraient influencés par la culture.

les promoteurs de projet peuvent en général donner des réponses positives aux questions suivantes : • Le client est-il capable d'obtenir et de gérer des projets majeurs. • le calendrier pour la préparation des soumissions et la réalisation du projet était réaliste . • le délai suffisant pour développer le cahier des charges du client et effectuer un exercice de gestion (qui a conduit à l'établissement du prix maximum garanti) . Le contrat a été attribué selon le principe «conception. Un prix maximum garanti a été convenu entre le client et l'entrepreneur. des travaux détaillés ont été entrepris pour déterminer le budget du projet. reconnaissant les conditions difficiles. • l’adoption d’une approche flexible durant la phase de conception pour intégrer les modifications demandées par le client . le directeur de l'aéroport et le public . • le client a accepté le cahier des charges et aucune modification n'y a été apportée . • la mise en place d'une équipe de gestion expérimentée. • les soumissionnaires étaient responsables de la réalisation d’examens détaillés du site . Le contrat a été attribué selon le principe d’un prix fixe «conception et construction». • la définition claire de la conception du client dès le début . • la désignation par le client d'un directeur de projet résident pour servir d'intermédiaire entre l'entrepreneur. Durant la période de conception initiale de 18 mois. • le client a désigné une équipe d'ingénieurs expérimentés pour contrôler le système d’assurance de la qualité de l'entrepreneur et fournir un soutien permanent en termes de nouvelles approches en matière d'ingénierie et de gestion du trafic. • l’accord conclu très tôt sur le budget total du client . évaluée à 35 millions de livres. esthétiques et contractuelles . Les principaux facteurs du succès de l'entreprise ont été les suivants : • le client a préparé un cahier des charges détaillé décrivant exactement quelles étaient les exigences techniques. • l'employeur. Projet de route Le projet concerne la construction d'un échangeur évaluée à 25 millions de livres. gestion et construction».B : Bons exemples de projets Dans les cas de bons exemples de projets. 27 . a accepté de financer des examens de terrain supplémentaires . • l’organisation d’un exercice formel de deux jours de construction en équipe réunissant tous les membres des équipes de projet du client et de l'entrepreneur pour développer une bonne relation de travail . Les principaux facteurs responsables du succès de l'entreprise ont été : • l’étroite collaboration entre le client et l'entrepreneur dès le début. afin de prévenir les problèmes de spécification . car ceci est crucial ? • • • • A-t-il l'expérience en matière de contrats par appel d'offres ? Le client et l'entrepreneur ont-ils déjà travaillé ensemble ? Le client est-il conscient des problèmes clés et des principaux domaines de risque ? Le client comprend-il et sait-il ce qu'il veut ? Projet d'aéroport Le projet concerne la construction d'une nouvelle extension à deux étages dans un aérogare. • l’accord sur le cahier des charges détaillé du projet avant le début des travaux de construction . y compris à l’échelon supérieur de la gestion . • le recours aux concepteurs du client pour les modules spécialisés. • le client et l'entrepreneur avaient déjà travaillé ensemble par le passé .

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