El amplio campo de la vida internacional ha: ~ido estudiad<?

a travs 1 cade distintos enfoques y centros de inters,'r~presentados :e

tlogo de Alianza Editorial por varias obras: desde la con

disciplinadel Derecho Internacional (MichaelAkehurst, lntro

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Manuel Medina , Las qrganizaciones internacional{

cin al Dcrecho Internacional" AU 34) 4as~a los estudios rela, .

tivamente recientes' sobre relaciones'econmicas (Ramn Tamames, E:>tructura econmica internacional, LB. 281), pasando por la descripcin de la gnesis y caractersticas del orden mundial (Antonio Truyol y Serra, La sociedad internacional, AV 83). Ahora bien,

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Alianza Universidad
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la interdependencia cada vez may'or del g~r humano' y la intensificada colaboracin de .los grupos polticos y sociales ha ido creando la necesidad de nuevas, ramas que estudien las realidades ms recientes; as oC,urre con LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES, disciplina de la que MANUELMEDINA ORTEGA ofrece una excelente introduccin."La obra" trata de superar la habitual perspectiva formalista propia de este tipo de estudios; con este fin, y sin perjuicio de prestar la debida atencin al armazn jurdico de las principales "organizacQnes, el anlisis del funciona,
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miento real de las instituciones prevaleces~bre'la, declaraciones programticas de sus textos constituye~tes. El especHo de materias estudiadas es muy amplio: el sistema internacional y sus actores principales;' el origen, estructura y rgimen jurdico de las organizaciones inteq~':lberna!I1entales, as como las funciones que desempean en el iorden poltico mundial. en tanto que subsistemas; las Naciones Unids (fines y principios, co~posicin y estructura, pri ncipales actividades y organismos especializados); la cooperacin athntica (taN.A.T.O.,.la O.C.D.E.); los movimientos de asociacin e integracin europea (el 'Consejo de Europa, la Unin Europea Occidental, el Benelux, el Consejo Nrdico; la E.F.T.A., la Comunidad del Carb~ y .det' Acero, 'el 'Me~cado Comn); las organizaciunes de Europa Oriental (el Comecn, el Pacto de Varsovia), americanas, rabes e islmicas, africanas, ,asiticas y del Pacfico.

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Cubierta Daniel Gil

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Abreviaturas ,.. ,.. .., ,.. ... .,. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Introducci6n ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. . .. . ... ... ... ... 1. El sistema internacionaly sus actoresprincipales... ... ... ... ... 1. El sistema internacionaly sus subsistemasregionales,16.-2. Actores internacionales,23.-3. Las organiZacionesnternacionales, 9.i 2 Bibliografa,31. 2. lAs organizaciones intergubernamentales... ... ... ... ... ... ... ... 1. Antecedentes,33.-2. Las primeras formas de organizaci6ninternacional: comisionesfluviales y uniones administravas,36.-3. La Sociedadde Naciones,42.-4. La ONU y el sistema actual de organizacionesinternacionales,46.-5. Elementos estructurales comunes a las organizacionesintergubernamentales,53.-6. Rgimenjurdico de las organizacionesintergubernamentales, 57.-Bibliografa, 65. 3. lAs funciones de la organizaci6n internacionalen el sistema politico mUl1dial .. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 1. El sistema poltico mundial: Modelos histricos, 68.-2. Las organizaciones internacionales como subsistema del sistema poltico mundial, 71.-3. Exigenciasdel sistema poUticomundial a la organizaci6n internacional, 74.-4. Aportaciones de la organizacinal sistema poUtico mundial, 76.-5. Apoyos del sistema polco mundial a la organizacininternacional,77.-Bibliografa, 78. 4. El sistema de las Naciol1esUl1idas... ... .., ... ... ..o ... ... ... 1. Fines y principios de la ONU, 80.-2. Composici6ny estructura, 85.-3. Evolucin general de la Organizacin,96.-4. Principa-

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@ Manuel Medina @ Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1976 Calle Miln, 38; 'a 200 00 45 ISBN: 84-2()6.2170-6 Depsito legal: M.o 31.916-1976

Compuestoen Fernndez y Velzquez,S. L.

80

Impresoen Ediciones Castilla,S. A. MaestroAlonso,21. Madrid Printed in Spain ',~: i

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les actividades, 100.-5. gmHa, 111.

Las organizaciones internacionales Los organismos especializados, 108.-Biblio-

INDICE DE ABREVIATURAS
.

5. Organizaciones regionales. Organizaciones de cooperacin atlntica 1. El complejo de organizaciones regionales, 114.-2. Organizaciones de cooperacin atlntica, 117.-3. La NATO, 119.-4. La OCDE, 125.-Bibliografa, 126. 6. Organizaciones de la Europa occidcntal ... ... ." ... ... ... ... ... 1. El movimiento de unificacin europea, ]29.-2. El Consejo de Europa, 134.-3. La Unin Europea Occidental, 128.-4. El llENELUX, 140.-5. El Consejo Nrdico, 142.-6. LA EFfA, 144.7. Otras organizaciones europeas, 146.-Bibliografa, 149. 7. Las Comunidades europeas ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... l. Constitucin y desarrollo, ] 52.-2. Instituciones comunitarias, 156.-3. Principales actividades, 162.-4. Relaciones exteriores, 163. Bibliografa, 171. 8. Organizaciones de la Europa oriental ... ... ... ... ... ... ... ... ... 1. El CAEM, 176.-2. El Pacto de Varsovia, 179.-3. Otras organizaciones de Europa oriental, 181.-Bibliografa, 181.

113

128

151

173 AETR = AG = AID = ALALC = AME = ANZUS = ASEAN = ASECNA =

9. Organizacionesamericanas... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 183 1. El Panamericanismoy su evolucin histrica, 183.-2. La Organizacin de Estados Americanos, 189.-3. Organizacioneseconmicas, 199.-4. Organizacionesde la Amrica Central, 203.-5. Organizacionesdel Caribe,208.--':'Bibliografa, 210. 10. Organizacionesafroasiticas... ... ... ... .,. ... ... ... ... ... ... 212 1. Organizacionesrabes e islmicas,214.-2. OrganizacionesafriC:lnas,216.-3. Organizacionesasiticas y del Pacifico,224.-Bibliografa, 224. Indice anaUtico...
... ... ... ... o" ... o', ... ... ... '" ... ... ... ... '"

Acuerdo Europeo sobre Transportes por Carretera Asamblea General de las Naciones Unidas Asociacin Jnternacional de Desarrollo Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio Acuerdo Monetario Europeo Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico Agencia para la Seguridad de la Navegacin Area en Africa y Madagascar burgo)

BENELUX = Unin Econmica del Benelux (Blgica, Pases Bajos, LuxemBID = Banco Interamericano de Desarrollo BIRD = Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo

226

CAEM = Consejo de Ayuda Econmica Mutua CARICOM= Mercado Comn y Comunidad del Caribe CARIFTA= Asociacin de Libre Comercio del Caribe
CCC CECA CED CEE CEEA CEMT CAF

= Consejo de Administracin

Fiduciaria

= Pases de la Commonwealth en el Caribe = Comunidad Europea del Carbn y del Acero = Comunidad Europea de Defensa = Comunidad Econmica Europea = Comunidad Europea de la Energa Atmica = Conferencia Europea de Ministros de Transporte CENTO = Organizacin del Tratado Central CEPA = Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Africa
.

CEPAL = Comisin Econmica de las Naciones Unidas para la Amrica

Latina 9

Capitulo 1 EL SISTEMA INTERNACIONAL Y SUS AClORES PRINCIPALES

1. El sistema internacional y sus actores principales

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Vivimos en un mundo de Estados soberanos. El globo terrqueo se representa normalmente como un parcheado multicolor de pequeas divisiones territoriales a las que llamamos Estados. No cabe, sin embargo, redu~ la vida poltica internacional a los Estados y a sus interacciones. Por debajo del Estado existen fuerzas poderosas que manipulan el aparato de gobierno y condicionan su actuacin en la esfera. internacional. En ocasiones, estas fuerzas salen a la superficie y actan directamente en la esfera internacional a travs de organizidones de partidos o sindicatos transnacionales, de sociedades multinacionales, de iglesias establecidas o de ideologas con aspiraciones universalistas. La ciencia poltica actual representa al Estado como un continuo o proceso social en el que las autoridades gubernamentales son slo parte de un complejo mucho ms amplio. Tambin en la esfera internacional conviene sealar la existencia de actores no estatales. El sistema internacional de nuestro tiempo ofrece, por ello, una gran complejidad. 1. El sistema Internacional y sus subslstemas regionales Por sistema internacional entendemos un sistema social en el que se establecen relaciones de poder que trascienden las fronteras nacionales. Por definicin casi, el centro del sistema internacional 10 ocupan los Estados so~eranos. Hemos de recordar que el Estado es 16

una forma poltica relativamente reciente, que surge a finales de la Edad Media, como producto tpico de la civilizacin europeo-occidental, y que slo a partir de los siglos XVIIIy XIXcomienza a ser exportado a otras regiones y civilizaciones: el continente americano, T~rqufa, Extremo Oriente, el mundo rabe y, finalmente, el Africa subsahariana. Con anterioridad al Estado han existido otras formas polticas, como la polis o ciudad-Estado de Grecia y Roma, el sistema poltico feudal de la Edad Media cristiana o la organizacin poJtico-religiosa universalista del Islam. Slo en un sentido muy amplio podemos aplicar el calificativo de Estado a entidades polticas como la ciudad-Estado griega o los reinos medievales. Tambin en este sentido amplio e intemporal podemos hablar de sistemas internacionales anteriores a la aparickn del Estado moderno; tales sistemas slo son internacionales en cuanto abarcan relaciones entre entidades polticas independientes. As, podemos hablar de un sistema internacional de las ciudades griegas, en el que determinadas ciudades (Esparta, Atenas, Tebas) asumen en distintos momentos un papel hegemnico, constituyendo ligas de Estados que se enfrentan entre s debido a la opC}sicin sus intereses estratgicos o de comerciales. Los sistemas internacionales existentes con anterioridad a la formacin del Estado son, desde luego, muy numerosos y diversos, pero todos ofrecen la particularidad de no haber conseguido extenderse sobre la totalidad de la surerficie terrestre. Incluso los imperios universales chino y romano slo cubrieron una parte reducida del planeta: el Asia Odental y el Mediterr:lleo. Ahora, en cambio, vivimos en una sociedad internacional glohal, en la que los acontecimientos de una ;wna limitada, como Indochina o Palestina, encu~ntran ecos en regiones muy distantes. En realidad, slo contamos con una sociedad internacional global a partir de los ltimos doscientos aos. Esta sociedad internacional global se gest en los siglos xv y XVI, cuando los Estados de la Europa occidental emprendieron la aventura colonial, a la conquista del mundo. El sistema internacional que hoy conocemos constituye en realidad una ampliacin del sistema europeo de Esta-. dos existente a finales de la Edad Media y comienzos de la Edad Moderna, pues tanto el Estado soberano como el sistema de relaciones entre entidades estatales independientes fueron exportados de la Europa occidental al resto del mundo. La peculiaridad del sistema internacional de comienzos de la Edad Moderna la daba la existencia de varias entidades estataJes independientes y de un peso aproximadamente igual: Espaa, Francia, Inglaterra, los Estados Pontificios, el Imperio. Cuando Carlos V trat de afirmar la hege-

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Las organizacionc~ internacionales

1. El sistema internacional y sus actores principales

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mona del Imperio de los Amtrias, fusionado con Espaa en su persona, se encontr con una coalicin de otras potencias. Francisco 1 de Francia lleg incluso a concertar un acuerdo con los turcos, tradicionales enemigos de la Cristiandad, para enfrentarse a las pretensiones hegemnicas de Carlos V. En consecuencia, la idea imperial no pudo afirmarse en este momento decisivo de la historia de Europa. A mediados del siglo XVI,tras la escisin religiosa entre catlicos y protestantes, el sistema de Estados nacionales qued consolidado en Europa, y los tratados de Westfalia de 1648 dieron reconocimiento jurdico a la nueva situacin. Del siglo XVIal XIXse producirn alteraciones sustanciales en el mapa de Europa: independencia de los Pases Bajos, expansin y decadencia de Suecia, expnsin de Prusia, decadencia de Espaa; ctc. Pero el sistema de EstDdos soberanos subsiste hasta nuestros das. Dentro del sistema de Estados se producen altibajos en las relaciones hegcmnicas, que h<1cen alterar el cuadro de potencias principales. As, tras su independencia, los Pases Bajos juegan un papel muy dinmico en el siglo XVII,para eclipsarse en el XVIll.Espaa declina desde finales del siglo XVII, mientras Inglaterra adquiere reconocimiento como gran potencia por estas mismas fechas. Suecia adquiere un papel hegemnico en el norte de Europa durante el siglo XVII,mientras que Prusia y Rusia slo :1ccedenal primer plano de la poltica internacional en el XVIII.Se producen. tambin cambios en la estructura del sistema. Durante los siglos XVIy XVIIla principal preocupacin de las potencias es evitar la hegemona de la Casa de Austria, y esto da lugar a un sistema de alianzas rgidas dirigidas cnntra sta. Cuando, a comienzos del XVIII,los Borbones parecen d(,>Lnadosa heredar la hegemona en Europa, Inglaterra organiza un sistema de alianzas reversiblcs dirigido a mantener en jaque a lo.: franceses sin engrandecer a los Austria. Un cambio sustancial en el sistema europeo de Estados tiene lugar con las guerras de la Revolucin y del Imperio, entre finales del siglo XVIJIy comienzos del siglo XIX. Los ejrcito~,de masas de la RepbJica francesa y de Napolen dan al traste con el sistema de alianzas reversibles, y slo una Gran Coalicin logra poner fin a la hegemona napolenica en Europa. El Congreso de Viena y la Santa AJian7.atratan de asentar un nuevo orden europeo' sohte la hegemona colectiva de las grandes potencias. Surge, de este modo, el sistema llamado del Concierto europeo, en el que las principales cuestiones internacionales son resueltas mediante conferencias internacionales a las que acuden representantes de las cinco o seis potencias principales: Inglaterra, Francia, Austria, Prusia y Rusia, con la incorporacin de Italia a fines del siglo XIX.

Durante el siglo XIX se va a producir otro cambio importante en el sistema de Estados, con la incorporacin de Estados no europeos. Durante la Edad Moderna, el sistema europeo de Estados terminaba en el Atlntico, y se hallaba asediado ppr los musulmanes, desde Turqua, en los Balcancs, a los reinos berberiscos del norte de Africa. Slo ocasionalmente participaban los musulmanes en el sistema europeo, mediante treguas o alianzas. China y la India estaban demasiado alejadas de la Europa occidental, y separadas de sta por el Islam. Los pueblos africanos y americanos vctimas de la coloni7.acinno eran actores de la sociedad internacional, sino sujetos pasivos de la expansin occidental. Desde finales del siglo XVIII se inicia, sin embargo, una progresiva incorporacin de organizaciones polticas no europeas al sistema occidental de Estados. Estados Unidos conquista 1<1ndependencia en el ltimo tCl'do del siglo XVIII i y participa en la diplomacia europea, aunque no se incorpora a la poltica de alianzas hasta la primera guerra mundial. Turqua entra definitivamente en el sistema europeo de Estados a raz del Tratado de Pars en 1856. Japn adquiere estatuto de gran potencia tras la guerra ruso-japonesa de 1904-1905. China slo consigui el reconocimiento como potencia tras su participacin en la primera guerra mundial. Los Estados iberoamericanos, que consiguieron la independencia durante el primer tercio del siglo XIX,participan activamente en la diplomacia europea con las Conferencias de la Paz de La Haya en 1899 y 1907. En todo caso, el sistema de Estados sigui siendo un sistema euroentrico hasta bien entrado el siglo xx. La primera guerra mundial es todava una guerra europea, a la que se adhieren algunas potencias no europeas, como los Estados Unidos, Turqua, China y Japn. Incluso en el perodo de entreguerras, cuando los Estados Unidos vuelven a su poltica de aislacionismo, son las potencias europeas las que mueven los hilos de la poltica internacional. Jap6n adquiere notable protagonismo en la dcada de los treinta, con su expansin militar en China. Pero los Estados T1nidos no se reincorporan decididamente al sistema poltico internacional hasta despus de comenzada la segunda guerra mundial. Con sta se instaura el ~istema internacional de nuestro tiempo, que es. plenamente universal, y en el que las potencias europeas han perdido su protagonismo. Francia, Alemania y el Reino Unido son hoy po. tencias de segundo orden. El poder est en la actualidad en manos de dos superpotencias (los Estados Unidos y la Unin Sovitica), de las cuales slo una es parcialmente europea. Con el reciente desarrollo poltico de China y la India, parece que el poder internacional se desplaza definitivamente de las riberas del Mediterrneo y el Mar del Norte hacia los grandes ocanos: Atlntico, Pacfico e Indi-

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Las organizaciones internacionales

ea. Por primera vez en la historia de la humanidad tenemos una poltica internacional autnticamente global. . Aunque el siste.m,ainternacional es hoy fundamentalmente universal, cabe sealar la existencia de varios subsistemas regionales. Estos subsistemas no estn, desde luego, aislados del sistema internacional global. Pero las, relaciones entre sus actores internos ofreccn un mayor grado de intensidad relativa que las que dichos actores tienen con potencias exteriores. A grandes rasgos podemos hablar de los siguientes subsistemas regionales, que, por razones de simplificacin, designaremos sencillamente como sistemas: 1.0 . Sistema europeo, que incluye a los Estados de Europa occidental y oriental y, entre stos, a la Unin Sovitica. Aunque los Estados Unidos no se encuentran situados geogrficamente en el rea del sistema, mantiene una formidable presencia militar, poltica y econmica. Cabe hablar de dos subsistemas principales dentro del sistema europeo: el europeo-occidental y el europeo-oriental, con el predominio en cada uno de ellos de los Estados Unidos y la Unin Sovitica respectivamente, aunque en el primero de estos subsistemas nos encontramos con tres potencias de una cierta importancia militar, econmica y diplomtica (Reino Unido, Francia y Alemania Occidental). 2. Sistema americano, bajo la indiscutida hegemona de los Estados Unidos. Dentro de este sistema continental se pueden identificar varios subsistemas derivados, aunque todos ntimamente relacionados con el sistema general. El sistema de la Amrica septentrional, que abarca a los Estados Unidos, Canad, Mxico y, posiblemente, Cuba, est muy sometido a la presencia de los Estados Unidos. Tambi~n los Estados Unidos ejercen influencia directsima en los sistemas del Caribe y la Amrica central. En los dos subsistemas principales de la Amrica del Sur, el cono-sur y la regin andina, slo Brasil se perfila en este momento como gran potencia, aunque siempre a la sombra del poder econmico y diplomtico de 10s Estados Unidos. 3. Sistema nordatlntico, que engloba a los Estados Unidos, Canad y los pases de la Europa occidental. La supremaca norteamericana se encuentra parcialmente compensada por las tres potencias europeas ya mencionadas, el Mercado Comn y, en menor medida, por el espritu independentista de Canad. 4. Sistema asitico, cuyos miembros cuentan con las tres cuartas partes de la humanidad y se extienden sobre una amplia zona geogrfica. Con una superpotencia dentro del sistema, y tres potencias regionales importantes (China, Japn y la India), tambin cabe

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Las organizaciones internacionales

1. El sistema internacional y ~us actores principales

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destacar la influencia que en todo el sistema han ejercido los Estados Unidos. Por su enorme diversidad y escasa articulacin, el sistema asitico se comprende mejor a travs de sus subsistemas, que constituyen en muchos aspectos sistemas independientes: el sistema del Asia meridional, con predominio indio; el sistema del Asia sudoriental, en el que convergen la Uni6n Sovitica, China, Jap6n y los E$tados Unidos; y el sistema del Asia oriental, en el que tambin participan Taiwn y las dos Coreas, pero que se halla decididamente determinado por las cuatro potencias antes mencionadas. 5. Sistema mediterrneo, que engloba a los pases de la Europa meridional, norte de Africa y Oriente Medio. Cabe advertir, al menos, la existencia de dos subsistemas dentro del mismo: Mediterrneo occidental (Maghreb, Libia y la Europa latina) y Meditcrr:neo oriental (Balcanes y Oriente Medio). La presencia nortea1l1C::l'icao:J el Mediterrneo se hace sentir a travs de la NATO en y otros acuerdos militares y la estancia permanente de la VI Flota cn SIISaguas, as como la ntima relaci6n entre los Estados Unidos e r<me!.La Uni6n Sovitica ha penetrado en esta zona tras las repe!id:ls crisis rabe-israeIes como aliada del mundo rabe, en espeej,'!1de aquellos pases de inspiraci6n socialista, como Siria e Iraq. D::-I1, dd sistem~, cabe advertir la presencia de una gran potenro ci:1" (Francia) y de algunas potencias intermedias, como Espafia, Argdi:\, It:llia, Egipto y Yugoslavia; pero las fuerzas de los Estados ti'.:'In zona no estn en relaci6n desproporcionada. La existencia de la Comunidad europea, en la orilla norte del Mediterrneo, y de la Liga rabe, en la orilla sur, da una cierta estructura institucional a bs relaciones entre pases mediterrneos. 6. Sistema africano, que se descompone en varios subsistemas: Africa septentrional y sahariana; Africa oriental; Africa occidental; Africa central; Africa austral. Cabra hablar, igualmente, dd Africa subsahariana como un sistema aut6ctono, separado del Africa septentrional. Quizs la caracterstica ms importante del sistema africano sea la lejana de las superpotencias, que slo estn presentes en la zona mediterrnea. Dentro de cada una de las zonas, podemos sefialar la existencia de potencias intermedias, como Sudfrica, en el Africa austral, Nigeria, en el Africa occidental, o el Congo (Zafr) en el Afriea central. El Africa oriental se caracteriza por un notable equilibrio de fuerzas, con una mayor inestabilidad debida a problemas fronterizos. Estos 'sistemas han de ser concebidos como sistemas de interacdones, y no como simples zonas geogrficas. En realidad, la enumeraci6n que hemos hecho puede resultar muy limitada, pues he-

mas prescindido de otras clasificaciones sislemticas, como las relativas a las relaciones entre superpotencias, o las relaciones entre pases industrializados, pases en desarroJlo y entre estos dos grupos de pases. En muchos aspectos, las relaciones entre Estados Unidos y la Unin Sovitica son ms intensas que las existentes entre cada una de estas potencias y sus aliados y vecinos. Tambin las relaciones entre pases industrializados constituyen un denso nudo de comunicaciones, que hacen que en muchos 3spectos el Reino Unido, por ejemplo, est ms prximo a Australia que a su vecina Francia. Pero, en un esquema de las relaciones internacionales contemporneas, es importante comprender la existencia de sistemas regionales que determinan en un aspecto la poltica exterior de un pais y constituyen la base de gran nmero de organizaciones de mbito regional.

2. Actores internacionales
Llamamos actores internacionales a aquellos individuos o colectividades que desempean roles o papeles en un sistema internacional. El actor principal en el actual sistt:ma internacional es el Es- . tado. En el apartado anterior nos hemos referido principalmente a los actores estatales. Junto al Estado existen, sin embargo, otros actores internacionales, como las organizaciones internacionales, los grupos de presin, las organizaciones polticas transnacionales, las sociedades multinacionales, e incluso individuos particulares que pueden desempear un papel fundamental en hl sociedad internacional. Sefialaremos a continuaci6n los rasgos ms importantes de los dis. tintos tipos de actores internacionales. En primer lugar, el Estado, que oeupa el lugar central en la escena internacional. En el mundo actual exi.sten unas 150 entidades estatales, de dimensiones y caractersticas muy distintas entre s, y que juegan papeles distintos segn su importancia y posicin relativa. Entre los diferentes tipos de actores estatales, nos encontramos en primer lugar con las Stlperpotel1cias,los Estados Unidos y la Unin Sovitica, que ocupan varios millones de ki16metros cuadrados, cuentan cada una de eUas con ms de doscientos millones de habitantes y disponen de amplios recursos econ6micos, as como de un arsenal militar apto para su aniquilaci6n mutua. Las superpotencias pueden ser definidas como los actores estatales que cuentan con medios econmicos, militares y polticos para defenderse por s solas, sin necesidad de participar en alianzas. Aunque los Estados Unidos, en medida importante, y la

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Las organizaciones internacionales

1. El sistema internacional y sus actores principales

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Unin Sovitica, en menor medida, necesitan disponer tambin de recursos econmicos situados en otros pases, su poder econmico y militar les garantiza el acceso a esos recursos en pases situados en su zona de influencia. La autosuficiencia militar supone la no dependencia de una alianza determinada, y la posibilidad de imponer condiciones a los aliados menores en los sistemas de alianza en que participan las superpotencias. Los restantes. actores estatales carecen de esa capacidad de autosuficiencia de que gozan las grandes potencias. Su seguridad y su economa dependen de la proteccin de una o de las dos potencias. Esto ocurre incluso con pases de gran extensin superficial y poblacin, como China y la India, que slo garantizan su independencia a travs del apoyo o la neutralidad de una o ambas superpotencias. Pases como Francia, Japn, el Reino Unido y la Alemania Occidental, que gozan de un alto nivel de desarrollo econmico y tecnolgico, carecen de la base territorial y de poblacin necesaria para afirmar su independencia por s slos, por lo que su seguridad se basa en las alianzas militares concertadas con los Estados Unidos. Ni siquiera la disponibilidad del arma nuclear basta para conferir a una de estas potencias intermedias autonoma poltica. En primer lugar, el arma nuclear slo resulta hoy eficaz si se dispone de medios masivos de entrega: flotas de bombarderos de gran radio de accin, proyectiles dirigidos supraorbitales, submarinos portaproyectiles, etc. En segundo lugar, la eficacia disuasoria del arma nuclear slo existe cuando se cuenta con un potencial nuclear sufici~nte para destruir a una de las superpotencias. La tesis del General De Gaulle de que a Francia le bastara una pequea fuerza nuclar de choque para disuadir a una superpotencia de un ataque nuclear no 'resulta convincente, y la defensa de Francia depende, en defWtiva, del paraguas nuclear norteamericano. Tampoco China puede confiar en sus recursos nucleares frente a un ataque masivo sovitico o norteamericano, y slo el equilibrio entre las dos superpotencias ha garantizado su independencia en los ltimos aos. Si descendemos un nuevo escaln y pasamos de las grandes potel1ctas a las potencias intermedias, como Espaa, Brasil, Argentina, Egipto, lndonesia, Polonia o Yugoslavia, su dependencia de las superpotencias es an ms acusada. Egipto, por ejemplo, ha oscilado desde una cuasi-dependencia del bloque socialista, con Nasser, hasta la aproximacin a los Estados Unidos del actual presidente, Anwar Sadat. Espaa pas de la posicin de aliado subordinado de Alemania durante la segunda guerra mundial, a la de aliado subordinado de los Estados Unidos despus de la guerra. La Yugoslavia

de Tito consigui un cierto grado de independencia grr.cias a la ayuda masiva, econmica y miJitar, de los Estados Unidos. en tanto que Polonia pas de la ocupacin militar alemana a una situacin de dependencia poltica completa con respcdo a la Unin Sovitka. Las posibilidades de autosuficiencia e inctependenci;;disminuyen con la reduccin del territorio, poblacin y recursos naturales. As, varios Estados centroamericanos y antillano~; son en la actualidad prcticamente dependencias coloniales de los Estados Unidos. Panam, Santo Domingo, Nicaragua, etc. Tambin la independencia de muchos de los Estados africanos resulta mediat7:adapor la existencia de lazos econmicos, e incluso militares, con la antigua metrpolis. Este es el caso de los pases francfonos del Africa central con respecto a Francia, y de algunos de los pases anglfunos ante el Reino Unido. Finalmente, los llamados Estados diminutos, como la Ciudad del Vaticano, Liechtenstein, San Marino, Mnaco, e incluso Andorra, slo pueden ser considerados como actores estatales en un sentido impropio, ya que dependen de uno o dos Estados prximos para su defensa y su supervivencia econmica y poltica. Andorra no es tcnicamente un Estado, y el grado de autonoma y democracia de que goza es slo el resultado de su emplazamiento entre Francia y Espaa y su, aislamiento geogrfico. La Ciudad del Vaticano es una instrumentalidad de un actor no estatal, la Iglesia Catlica, y depende para su seguridad, economa e independencia de la benevolencia del Estado italiano. Tambin San Marino slo puede subsistir en la medida en que lo tolere Italia, y Mnaco con el consentimiento de Francia. El ms autnomo de los Estados diminutos, Liechtenstein, no cuenta siquicra con los recursos nccesarios para establecer un servicio exterior, que cubre su relativamente poderoso vecino suizo. En los ltimos aos han aparecido, adems, los llamados micro-Estados, que cucntan con una cierta superficie territorial y poblacin, pero que resultan escasos en comparacin con las potencias medias. Se trata de pases con poblacin inferior al milln de habitantes, o extensin no muy superior a los mil kilmetros cuadrados. Ya Islandia, en poblacin, y Luxemburgo, en poblaci6n y territorio, apenas llenaban los requisitos mnimos para el recono-' cimiento de la estatalidad. Algunos de los nuevos Estados independientes, como Mauricio, Maldivas, Malta y Granada, renen an condiciones menos adecuadas para el ejercicio de las funciones estatales en la sociedad internacional. Estos pases slo cuentan con medios suficientes para establecer una o dos representaciones diplomticas, y algunos de ellos, miembros de Naciones Unidas, no pueden siquiera enviar represcntantes a la Asamblea General de

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Las organi7.acioncs intcrnacional~s

1. El sistema internacional y sus actores principales

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h ONU. Estamos, por tanto, en el caso limite del reconocimiento de la cstawidad. La incapacidad de muchos actores estatales para mantener su independencia ha favorecido la formacin de bloques de potencias, que en muchos casos tienen mayor importancia poltica que los Estados que los constituyen. Desde 1945 existen dos bloques principales, agrupados en torno a los Estados Unidos y la Unin SovitiCI': cl bloque occidental, capitalista o de Estados libres, y el bloque oriental, socialista o sovitico. La hegemona de las superpotcncias es clara en el interior de cada uno de los bloques, y esto hace que los bloques acten como portavoces o amplificadores de la diplomacia de la potencia hegemnica. Junto a los dos blnques principales, cabe hablar tambin de otras agrupaciones de Estados, aunque con contornos menos acusados y con menor significacin prctica. Este es el caso del bloque afroasitico o de los pases no alineados, cuyos miembros pueden, de hecho, pertenecer a uno de los bloques hegemnicos y encontrarse muy mediatizados por las superpotencias. As, Cuba, y Per han asistido a la ltima Conferencia de pases no alineados, a pesar de que la primera parece en la actualidad ser miembro del bloque socialista, micntras Per se mantiene dentro d~l bloque occidental. Existen, adems, agrupaciones regionales, algo ms definidas en su contorno y con mayor impacto el) la poltica internacional, como el bloque rabe y el bloque europeo-occidental, el primero integrado, en lneas generales, en los pases no alineados, y el segundo como un elemento del bloque occidental. Estos bloques regionales suelen cristalizar en organizaciones internacionales, como la Liga rabe, la Comunidad europea y el Consejo de Europa. Tambin cabe decir lo mismo del bloque socialista, que se puede identificar con el CAEM y el Pacto de Varsovia. El bloque occidental cuenta con un amplio nmero de organizaciones, de las que quizs el Pacto ALlnticoy la OCDE sean en la actualidad las ms representativas. Las organizaciones regionales no siempre coinciden con el bloque hegemnico, por lo que a veces tienen que ser suplementadas con acuerdos bilaterales adicionales. Este es el caso del Pacto del Atlntico, que se completa con acuerdos miJitares bilaterales de los Estados Unidos con pases como Espaa, Japn y Taiwn, o con otros acuerdos regionales, como la SEATO y el CENTO. Es posible la inclusin en un acuerdo regional de pases que no se ajustan exactamente al bloque hegemnico. As, Iraq est asociado al CAEM y, a pesar de su proximidad ideolgica con los pases socialistas, aparece como miembro de pleno derecho del bloque rabe, ms que del hloque socialista.

Los Estados, los bloques de pases y las organizaciones intergubernamentales ofrecen un alto grado de visibilidad, y es posible su identificacin en un mapa con colores superpuestos. Existen, sin embargo, otros actores internacionales de menor visibilidad. Este es el caso de los grupos de presin o ideolgicos. Un buen ejemplo a este respecto lo dan las llamadas sociedades multinacionales. Jurdicamente, .estas sociedades se configuran como una cadena de sociedades nacionales enlazadas entre s por relaciones contractuales o sistemas de bolding. La visibilidad de estas sociedades se consigue a veces con el mantenimiento de un nombre comn: Philips, General Elctrica, Shell, Ford, Citroen, etc. Pero en muchos casos, la denominacin no sirve para identificar a una sociedad como miembro de un grupo multinacional. As, Standard Elctrica y Marconi dependen en Espaa de la ITT, sin que tengan nada que ver con otras sociedades transnacionales de denominaciones similares, como la Standard Oil de Nueva Jersey o el grupo Marconi anglo-italiano. La situacin puede an resultar ms confusa cuando la sociedad multinacional no se especializa en un sector determinado (electrnica, informtica, combustibles, automviles), sino que constituye un conglomerado de industrias que abarcan varios sectores. As, 'la ITT no se limita al sector electrnico, sino que cuenta tambin con filiales en el ramo inmobiliario. Incluso' los crteles internacionales, basados en contratos entre empresas independientes, ofrecen una cierta impenetrabilidad para el pblico en general. Al objeto de evitar la aplicacin de las disposiciones legales en materia de monopolios, las prcticas paralelas son preferidas a los acuerdos explcitos, de modo que no existe prueba documental de la existencia de este tipo de acuerdos. En general, las organizaciones industriales suelen eludir la publicidad, y tienden a no constituir organizaciones formales fcilmente identificables. Slo en contados casos establecen organizaciones no gubernamentales: conferencias martimas, consejos de productores de materias primas, Confederacin europea de productores agrcolas, etc. Los grupos ideolgicos, as como algunos otros grupos de presin, adoptan sin dificultad la forma de organizaciones no gubernamentales. Las confesiones religiosas pueden adoptar la forma de una organizacin internacional no gubernamental, como el Consejo Mundial de las Iglesias, las confederaciones misionales baptistas, y la misma Iglesia Catlica. La Organizacin Islmica ofrece en estos momentos la anmala situacin de estar a medio camino entre la organizacin intergubernamental y la organizacin no gubernamental, pues a sus reuniones acuden representantes gubernamentales juntamente con lderes religiosos, siguiendo la tradicional

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identificacin del Islam entre poder temporal y poder espiritual. Ahora bien, al igual que ocurre con las organizaciones econmicas, nos encontramos con organizaciones religiosas e ideolgicas de escasa transparencia. Este fue el caso en el pasado de la Compaa de Jess y de la masonera, y, ms recientemente, del Opus Dei. Pero en el sector religioso predominan hoy las organizaciones abiertas. Tambin las confederaciones sindicales e internacionales de partido prefieren en la actualidad la transparencia al secreto o la clandestinidad, sobre todo al obtenerse su reconocimiento legal en la mayor parte de los pases. La clandestinidad sindical y de partido slo se practica en pases de estructura dictatorial. Tanto la Internacional Socialista como la Federacin Sindical Mundial, la Confederacin Internacional de Sindicatos Libres y la Confederacin Sindical Europea, gozan hoy de amplio reconocimiento legal y actan a la luz pblica, recurriendo incluso a la moderna tcnica de las relaciones pblicas. Estamos muy lejos de las internacionales clandestinas del ltimo tercio del siglo XIX. Para que un grupo ideolgico, econmico o poltico acte en la esfera internacional no es necesario que se constituya como organizacin internacional. Grupos nacionales pueden ejercer gran influencia internacional, de forma voluntaria o involuntaria. As, los miembros de la Bolsa de Nueva York (Wall Street) pueden decidir de modo efectivo sobre los asuntos econmicos de muchos pases. Durante la segunda guerra mundial, el fascismo, que no constituy propiamente organizaciones internacionales, consigui una accin concertada a travs de los rganos del Reich, del Estado italiano y del Imperio japons encargados de las relaciones exteriores, actuando de concierto con organizaciones fascistas nacionales, como la Accin francesa o los rexistas belgas. Las llamadas sociedades multinacionales son, en realidad, la prolongacin de sociedades nacionales, controladas a su vez por un reducido grupo de accionistas y administradores. En ocasiones, una familia, a travs de su poder poltico o econmico nacional, puede influir decisivamente en los asuntos mundiales: la familia Rothschild, la familia Krupp, la familia Ford, la familia Rockefeller, o la familia Kennedy, son ejemplos de la proyeccin internacional de un grupo basado en lazos hiolgicos, sin necesidad de remontarnos a otras familias que histricamente han revestido gran importancia, como los Medici, los Habsburgo o los Borbones. Ciertos individuos pueden desempear un papel fundamental en la evolucin de la sociedad internacional~_ Buda, Cristo, Mahoma, Carlomagno, Napolen, Marx o Hitler ha~ ejercido ms influencia en la historia que poderosos grupos sociales, econmicos y polticos.

El poder poltico de los individuos puede depender de una base de poder poltico propio, heredada (Carlomagno, Carlos V, Luis XIV) o adquirida (Napolen, Hitler, Stalin, Mussolini), pero a veces es independiente de toda organizacin poltica y se basa en el simple carisma (Gandhi). Grandes ministros o asesores, como Metternich, Kissinger, Talleyrand o Marshall, no han necesitado carisma ni base poltica propia para ejercer una accin internacional, bastndoles la confianza de los detentadores del poder pollico nacional. En definitiva, hoy, con la concentracin del poder militar y poltico en las manos de lites reducidas y de personalidades destacadas, el Secretario general del Partido comunista de la Unin Sovitica y el Presidente de los Estados Unidos renen en sus manos mayor cantidad de poder que ningn otro organismo u organizacin. 3. Las organizaciones internacionales En el apartado anterior hemos sealado la existencia de una pluralidad de actores en la escena internacional, que van desde las superpotencias y los bloques de pases hasta las comunidades religiosas, la familia e individuos determinados. Entre estos actores internacionales se cuentan las organizaciQnes internacionales, a las que ya hemos hecho algunas referencias. Entendemos por organizacin internacional todo' grupo o asociacin que se extiende por encima de las fronteras de un Estado y que adopta una estructura orgnica permanente. Dentro de esta amplia definicin caben dierentes tipos de entidades transnacionales: organizaciones intergubernamentales, comunidades religiosas, confederaciones sindicales, internacionales de partido, asociaciones profesionales y deportivas, etc. La exigencia de una cierta estructura orgnica deja fuera las organizaciones no formalizadas, como los bloques de potencias o los movimientos ideolgicos,.pero permite incluir a las sociedades multinacionales y a los crtcles internacionales a pesar de que su estructura orgnica sea en muchos casos imprecisa. Cabe distinguir dos categoras undamentales de organizaciones internacionales. En primer lugar, nos encontramos con las organizaciones intergubernamentales, integradas por representantes de .los gobiernos nacionales. Las organizaciones no gubernamentales se componen de personas particulares, grupos o entidades que no constituyen gobiernos nacionales. Las organizaciones no gubernamentales ofrecen mayores problemas de definicin que las organizaciones gubernamentales, que suelen contar con una carta y unos rganos permanentes fcilmente identificables. La distincin entre ambos tipos

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de organizaciones no es siempre fcil, sin embargo. Ya hemos sealado el caso de la Organizacin lslmica, compuesta por representantes gubernamentales y no gubernamentales. El Consejo Nrdico est integrado por representantes de los parlamentos de los pases nrdicos, pero no de sus gobiernos; sin embargo, suele ser clasificado como organizacin intergubernamental, por el carcter ofi. cial de sus miembros. En cambio, la lATA, de la que forman parte compaas areas nacionales que en su mayora son de carcter gubernamental o semi-gubernamental, es con~iderada como organizacin no gubernamental, ya que las compaas estn en ella representadas como sociedades mercantiles y no como rganos de sus gobiernos respectivos. Es posible, incluso, que dentro de una organizacin gubernamental existan rganos ic.tegrados por personas que no son representantes gubernamentales, ~ino que asumen funciones internacionales con carcter independiente. Este es el caso de los secretarios generales de la mayor parte df. las organizaciones. Tamhin la Comisin de derecho internacion~~de las Naciones Unidas y el Comit econmico y social de las Conunidades europeas estn integrados por personalidades que son in~ependientes, y no representan a sus gobiernos respectivos. Pero l~ composicin o gubern namental de ciertos rganos no quita a un organizacin internacional su carcter intergubernamental. Quizs uno de los fenmenos ms c~actersticos de nuestro tiempo sea el del desarrollo de las organi\~acionesinternacionales. Entre 1945 y 1976 se han creado cientos de organizaciones intergubernamentales, y varios millares de organiz~tCiones o gubernamenn tales. La estrechez de las fronteras de los Estados nacionales ha provocado,sin duda, esta enormeexpansin' la cooperacin internacional institucionalizada. Podramos decir lue junto al gobierno visible de los Estados y sociedades nacionales se ha ido desarrollando un gobierno invisible basado en la coopera,in permanente interestatal y en la actuacin de grupos sociales a avs de las fronteras nacionales. Por lo general, las sociedades nacionales han pasado a ser sociedades abiertas en sus relaciones con c~:rassociedades nacionales, y las organizaciones internacionales so1\ la consecuencia natural de ese fenmeno. En esta obra slo estudiaremos las organizfcionesintergubernamentales. Esto se debe a dos razones principales. En primer lugar, cuando se habla de organizacin internacional> se suele entender por tal una organizacin intergubernamental, loientras que las organizaciones no gubernamentales suelen ser concddas como asociaciones internacionales. En segundo lugar, lo orgllnizatorioocupa un lugar secundario en las organizaciones no guber'amentales, preocu.

padas ante todo por llevar a cabo una funcin eficaz en su campo de actividad, mientras que las organizaciones intergubernamcntales se caracterizan por una notable preocupacin por las cuestiones jurdicas, orgnicas y formales.

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