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Cornelio, Renata Reis.

A formulação da decisão no nível estratégico de uma organização
pública: um estudo sobre o processo decisório na SMS-R1. |Mestrado| Fundação Oswaldo Cruz,
Escola Nacional de Saude Publica; 1999. 131 p.
CAPÍTULO 1: PROCESSO DECISÓRIO. DEFINIÇÃO E PRINCIPAIS ABORDAGENS.
1.1 DEFININDO O PROCESSO DECISÓRIO:
O Processo Decisório tem sido objeto de estudo de vários autores com abordagens
bastante diferenciadas que vão desde as teorias clássicas da administração até áreas da
psicologia. As explicações divergem com relação aos pressupostos considerados, com
mais ênfase ora aos aspectos racionais do processo, ora aos aspectos organizacionais,
ora aos aspectos políticos, e mais recentemente aos aspectos relacionados com o
psicológico, e a intuição.
Pensando a administração sob uma perspectiva científica, a influência da Teoria Clássica
da Administração, dominada principalmente pela racionalidade econômica, tem tratado do
estudo da decisão através de ações prescritivas e normativas, estabelecendo regras e
modelos para que o tomador de decisão faça uma escolha racional baseada no melhor
curso de ação dentre as alternativas que se apresentam.
Para a Teoria Clássica, a tomada de decisão deverá ser baseada em um processo de
seleção e escolha que conduza àquela alternativa que for considerada ótima para a
organização.
Esta perspectiva vinha se afirmando até que, na década de 80, a Teoria Administrativa,
influenciada pelas mudanças preconizadas pelo desenvolvimento da economia, passa a
receber influência direta de estudiosos da administração que através de pesquisas sobre
a prática gerencial vem produzindo uma grande quantidade de propostas alternativas,
acompanhadas de inúmeros e inovadores relatos de experiências de grandes dirigentes
(PETERS E WATERMAN,1983; ÌACOCCA, 1985; MORÌTA, 1986; SEMLER, 1988;e
outros), de modo a provocar o aumento da eficácia empresarial, avançando além dos
limites da teoria da racionalidade econômica.
A recente literatura administrativa tem se originado mais da análise e reflexão sobre a
experiência profissional de dirigentes de grandes empresas, voltada para a visão da
simplicidade e do intuitivo na gerência, desvinculando-se de sua origem acadêmica e da
perspectiva da complexidade organizacional da racionalidade gerencial, cuja ênfase é
dada aos modelos matemáticos de decisão.
A Teoria Contemporânea da Decisão Gerencial tem valorizado elementos como o senso
comum, a simplicidade, o juízo das pessoas, a negociação política, além de aspectos
comportamentais, presentes no processo decisório; o que não significa a total exclusão da
racionalidade gerencial, apenas uma ampliação de conceitos.
Não há a pretensão de se esgotar os limites da abrangência deste assunto,
principalmente porque se trata de uma temática cujo paradigma tem sido repensado em
função das novas abordagens das Teorias Organizacionais que comportam noções e
conceitos tais como: comportamento, mudança, processo, poder, complexidade, contexto,
negociação e interconexão.
Herbert Simon, (SÌMON, 1970), ainda nos anos 60, é um dos primeiros autores a inovar a
Teoria Clássica da Organização, que considera os empregados como instrumentos.
Simon (1970), propõe contemplar a existência de novos elementos no processo decisório,
onde a escolha de alternativas é permeada por um conjunto de ações e comportamentos
que irão conduzir à opção mais satisfatória correspondente aos interesses do decisor, e
não aquela que seja ótima para a organização.
O autor aponta que a seleção dos dados e informações que vão subsidiar a decisão
sofrem uma série de influências, tanto do ambiente interno quanto externo da
organização.
De uma maneira geral, a definição de processo decisório pode ser apresentada como
uma sucessão de etapas que levam à tomada de decisão e garantem sua implementação.
(CAMPOS, 1988).
Esta sucessão de etapas não se dá de maneira linear e formalizada. Ao contrário, há em
seu bojo, diversos fatores que precisam ser considerados quando se pretende estudar a
decisão.
Lindblon (LÌNDBLON,1981), em sua abordagem política da decisão afirma que, o
processo decisório é extremamente complexo, sem princípio nem fim, cujos limites são
incertos. Para seu estudo, é preciso antes de mais nada entender as características do
participantes, os papéis que desempenham, a autoridade e os outros poderes que detém,
como lidam uns com os outros e se controlam mutuamente.
Desta forma, um dos primeiros passos para compreender o processo de decisão
organizacional é a "identificação qualitativa de comportamentos comunicativos de
indivíduos engajados em processo de decisão". (BRAGA, 1987: 35)
O sistema de decisão política, segundo Lindblon (1981), tem um importante efeito sobre
as aspirações, opiniões e atitudes que respondam às políticas. Seu funcionamento não é
como de uma máquina que é alimentada com demandas para produzir decisões. É a
própria máquina que fabrica necessidades e demandas. Modelando as aspirações dos
cidadãos que formam parte da organização, ela põe alguns temas na agenda do debate
político e rejeita outros; apresenta certas políticas aos cidadãos e aos formuladores de
políticas e informa as opiniões que vão condicionar tais escolhas.
Para Lindblon (1981) "o processo decisório político não leva a soluções que possam ser
julgadas com base em padrões de racionalidade; produz acordos, conciliações e ajustes,
cuja avaliação com vistas à equidade, aceitabilidade, possibilidade de reexame e
atendimento à variedade dos interesses em jogo é sempre inconclusiva." (LÌNDBLON,
1981: 110)
March e Simon (1970) na obra Teoria das Organizações, apontam a observação do
Programa da Organização como fundamental para perceber os aspectos
comportamentais da instituição, de seus empregados e dos tomadores de decisão.
É o programa da organização que determina como esta ordena e coordena suas
estruturas, funções, hierarquia, os canais formais e informais de informação, contribuindo,
desta forma, para o alcance de estabilidade no funcionamento das organizações.
Os autores ressaltam a Rede de Comunicações como um dos principais componentes do
Programa responsável pelos "fluxos de informações que comunicam os estímulos e dados
necessários à evocação e execução do programa." (MARCH E SÌMON, 1970:232-233)
Esses canais de comunicação são, em parte, planejados de maneira deliberada e
consciente no curso da programação, em outra parte, desenvolvidos para atender a
determinadas necessidades de espécies diferentes de comunicações, e, por último, são
criados para atender as funções sociais da comunicação. (MARCH E SÌMON, 1970:234)
A estrutura dos canais de informação exercem grande influência sobre os processos
decisórios.
Morgan (1996), em sua abordagem da metáfora das organizações como sistemas
políticos, entra em contraste com a visão das organizações enquanto empreendimentos
interligados e racionais que buscam um objetivo comum, caracterizando-as como uma
rede de pessoas independentes com interesses divergentes que se juntam em função de
oportunidades, onde o controle do processo decisório é visto como uma das fontes de
poder na organização.
Simon, afirma que um sistema organizacional é um sistema de "coligações frouxas", onde
o processo decisório é uma situação complexa, envolvendo muitos atores, na qual o
sucesso a ser alcançado por uns pode significar a derrota de outros. (SÌMON, 1964 citado
por BRAGA, 1987: 38)
Há um pressuposto baseado na racionalidade econômica, que afirma que as ações
possíveis do processo decisório, já são conhecidas a priori por quem decide. Simon
contesta esta afirmativa e chama a atenção para o fato de que, na maioria das situações
reais da vida os possíveis rumos da ação devem ser descobertos, designados ou
sintetizados. Para ele há uma diferenciação entre os tipos de decisões agregadas, mais
comuns em altos níveis hierárquicos, e as decisões do dia-a-dia tomadas geralmente nos
níveis hierárquicos mais baixos.(SÌMON 1964, citado por BRAGA,1987: 36-38)
O autor estabelece uma tipologia polarizada das decisões entre as chamadas decisões
programadas, mais rotineiras, com procedimentos e normas já elaborados para sua
execução; e as decisões não - programadas, que são pouco estruturadas, cheias de
novidade, relevantes e de natureza complexa. Não existe um método predeterminado
para lidar com elas.
Segundo Mintzberg (1976), os estudiosos do campo da administração tem dado mais
atenção às decisões operacionais de rotina por serem mais acessíveis a uma descrição
precisa e análise quantitativa, do que às decisões políticas descritas por Simon como não-
programadas e que Mintzberg chama de decisões estratégicas desestruturadas. Como
resultado, há pouca influência acadêmica/literária no trabalho dos níveis mais elevados
das organizações e grande influência no trabalho dos níveis baixo e médio.
Ainda dentro desta perspectiva de análise, Mintzberg (1976) introduz a discussão acerca
dos processos de decisão estratégica desestruturados que estão diretamente
relacionados aos níveis mais elevados das organizações.
Para este autor, o processo de decisão estratégica é "caracterizado pela novidade,
complexidade e por não ter fim, pelo fato da organização, em geral, começar com pouco
conhecimento da situação de decisão que a espera ou o caminho para sua solução e por
ter somente uma vaga idéia de qual essa solução possa ser, e como ela será avaliada
quando for desenvolvida. Somente tateando um processo descontínuo, envolvendo
muitas etapas difíceis e um punhado de fatores dinâmicos cobrindo um período
considerável de tempo, é que a escolha final é feita." (MÌNTZBERG, 1976: )
Campos (1988), ressalta a existência de uma hierarquia decisória nas organizações, no
sentido de que as decisões tomadas no primeiro nível condicionam as decisões tomadas
ao nível imediatamente inferior.
A mesma autora entende as organizações como "um conjunto integrado de pontos
decisórios" (CAMPOS, 1988: ) com níveis hierárquicos distintos:
O no nível superior há o predomínio das decisões estratégicas que tratam das
ligações entre a organização e o ambiente externo. O nível de incerteza é bastante
alto. Os chamados métodos de julgamento são baseados na experiência,
sensibilidade, intuição e criatividade;
O no nível operacional as decisões tendem a ser mais rotineiras, repetitivas. Os
problemas são mais estruturados, com um controle maior sobre as variáveis. As
decisões são facilmente programáveis, com horizontes de tempo mais curtos. Este
nível hierárquico situa-se na base das organizações;
O no nível intermediário as decisões são de integração entre os níveis estratégico e
operacional, articulando os horizontes de longo e curto prazos.
Para fins de uma primeira aproximação com o objeto de estudo, que aborda uma decisão
tomada no nível superior de uma organização de saúde pública, cabem aqui algumas
reflexões iniciais.
Em primeiro lugar, é importante ressaltar a parca existência de estudos que tratam da
tomada de decisão nos níveis mais elevados das organizações. As decisões estratégicas
desestruturadas, tornam-se, do ponto de vista de uma descrição mais precisa de seu
processo, e da possibilidade de elaboração de uma análise quantitativa de seus
resultados, menos acessíveis de serem realizadas.
A relevância das decisões estratégicas, que envolvem uma série de variáveis,
principalmente àquelas relacionadas ao caráter financeiro e político da organização,
somando-se ainda, a marca fragmentada de seu processo de escolha, são fatores
determinantes que imprimem uma certa dificuldade em optar por um enfoque teórico que
possa guiar a descrição analítica proposta por este trabalho.
Em segundo lugar, quando se trata de decisões estratégicas desestruturadas tomadas em
organizações classificadas como burocracias profissionais; no caso das organizações
públicas de saúde; encontram-se uma série de especificidades que estão relacionadas à
própria estrutura destas organizações, altamente técnicas e, ao mesmo tempo, políticas.
Em terceiro lugar, deve-se considerar os desafios colocados frente à gestão das
organizações de saúde pública, principalmente quando se trata de um sistema de saúde
local, cujas decisões precisam ser tomadas em meio a uma realidade altamente
complexa, permeada por uma série de problemas desestruturados, onde não basta ter um
sistema de informações sistematizadas como preconizam os critérios da racionalidade. É
necessário conciliar ainda os diversos interesses políticos, bem como, a questão do
financiamento para que o sistema possa funcionar de maneira eficaz.
Na busca por um enfoque que permitisse analisar como se formulam as decisões
tomadas no nível estratégico das organizações, optou-se pela Estrutura Básica da
Tomada de Decisão de Mintzberg (1976). O autor propõe uma categorização das
decisões que possibilita observá-las considerando o estímulo que as provocou e o
processo usado para atingi-las.
Mintzberg (1976), define a estrutura básica da tomada de decisão dividida em três fases:
1)Ìdentificação, 2)Desenvolvimento e 3)Seleção. Estas estão descritas em sete rotinas
principais:
1)Fase de identificação: compreende duas rotinas nesta estrutura: Reconhecimento da
Decisão, na qual oportunidades, problemas e crises são identificados e requerem uma
atividade de decisão; e o Diagnóstico, onde a gerência procura compreender o estímulo
inicial e definir o relacionamento causa-afeito para a situação de decisão.
Na rotina de reconhecimento da decisão, a maioria das decisões estratégicas não se
apresenta a quem decide de maneira óbvia. Os problemas e oportunidades devem ser
identificados em meio a uma multiplicidade de dados ambíguos e em grande parte
verbais, que os que decidem sempre recebem. Os tipos de decisões nesta rotina podem
ser classificados como: decisões de problemas, que requerem mais de um estímulo;
geralmente quando os tomadores de decisão querem sentir a situação antes de tomar
uma atitude; decisões de oportunidade, invocadas por um estímulo ou uma simples idéia
e as decisões de crise, que são geralmente desencadeadas por um único estímulo,
aparecendo de repente e requerem uma atenção imediata. As organizações tendem a
reagir aos problemas e a se esquivar mais das incertezas do que a procurar
oportunidades que ofereçam risco. O processo de decisão estratégica compreende tanto
a exploração de oportunidades como a reação a problemas e crises.
Na rotina do diagnóstico, obtêm-se os canais de informação e a abertura de novos canais
a fim de esclarecer e definir os assuntos envolvidos.
2)Fase de Desenvolvimento: nesta fase são consumidos uma grande quantidade de
recursos destinados à decisão. Pode ser descrita em termos de duas rotinas básicas: a
Procura, que é utilizada a fim de encontrar soluções já prontas e a Formulação, utilizada
para desenvolver soluções especiais ou para modificar as já prontas.
3)Fase de Seleção: é considerada a última etapa no processo de decisão. Esta fase deve
ser um processo de vários estágios, interativos, envolvendo investigações cada vez mais
profundas das alternativas. Um processo de decisão pode envolver um grande número de
etapas de seleção, muitas delas totalmente envolvidas pela fase de desenvolvimento, já
que esta pode envolver a subdivisão de uma decisão em uma série de subdecisões, cada
uma requerendo pelo menos uma etapa de seleção. Nesta fase estão envolvidas três
rotinas: a de Seleção, Avaliação - Escolha e Autorização.
A Seleção é necessária quando se espera que seja gerado um maior número de
alternativas prontas para serem cuidadosamente avaliadas, com maior preocupação em
eliminar o que é impraticável do que determinar o que é apropriado. Parece achar
alternativas que nunca foram usadas antes, inapropriadas, e reduzi-las a um menor
número, de modo que possam ser guardadas e posteriormente manuseadas por
tomadores de decisão que têm seu tempo limitado.
A Avaliação - Escolha, abrange três formas distintas: julgamento, negociação e análise.
No julgamento, o indivíduo faz uma escolha por si só, baseado em procedimentos que ele
não explica talvez e nem possa explicar. Na negociação a seleção é feita por um grupo de
tomadores de decisão com sistemas de objetivos conflitantes, cada um exercendo o seu
julgamento. Na análise é feita uma avaliação dos fatos, geralmente por tecnocratas,
seguida por uma escolha feita pela gerência, por um julgamento ou negociação.
E, finalmente, a rotina da Autorização, quando o indivíduo que faz a escolha não tem
autoridade para comprometer a organização a um curso de ação. A decisão deve seguir
um grupo de aprovação fora da organização em si, mas que tenha autoridade para vetá-la
ou legitimá-la (no caso de organizações privadas são os patrocinadores, nas
organizações públicas é o Parlamento ou a Câmara de Vereadores).
Além das sete rotinas descritas acima, Mintzberg (1976), propõe três grupos de rotinas
que apoiam as fases centrais do processo de decisão: Controle de decisão, Comunicação
e Política
As rotinas de controle da decisão orientam o próprio processo de decisão. As rotinas de
comunicação, fazem a entrada e saída de informação necessária para manter o processo
de decisão e subdividem-se em: rotina de exploração, que é a procura de informações;
rotina de investigação que significa uma procura mais concentrada, com pesquisa de
informações com finalidades específicas, baseando-se em canais de comunicação
informal e verbal; e a rotina de disseminação, pois quanto maior o número de pessoas
envolvidas ou interessadas na decisão, mais tempo é dispensado pelos tomadores de
decisão para comunicar e disseminar quanto ao seu progresso.
Finalmente a rotina política, que é um elemento chave na decisão estratégica, pois reflete
a influência dos indivíduos que procuram satisfazer suas necessidades pessoais e
institucionais através das decisões tomadas na organização. As rotinas políticas podem
ou não pertencer à organização, mas esta certamente será afetada por seus resultados.
Suas atividades políticas podem esclarecer os relacionamentos de influência na
organização; podem também ajudar a trazer concordância geral e a mobilizar as forças
existentes para a implantação das decisões.
Não há uma progressão contínua e sem distúrbios de uma rotina para outra; o processo é
dinâmico funcionando em um sistema aberto, sujeito a interferências, retorno das
informações ou finalizações súbitas.
Mintzberg (1976) chama a atenção para duas outras questões importantes do processo
decisório referentes à demora de retorno das informações, fato já esperado, pois cada
etapa do processo de decisão estratégica demanda tempo e requer uma reação; e a
possíveis atrasos e acelerações de acordo com a ocasião. Os gerentes podem acelerar
ou atrasar propositadamente um processo de decisão e aproveitar certas circunstâncias
para esperar apoio ou melhores condições, ou para sincronizar o processo com uma outra
atividade. Para usarem a surpresa, tentam escolher a ocasião para o início das etapas de
decisão, a fim de facilitarem a sua execução.
É importante ressaltar que os fatores integrantes do processo decisório devem ser
considerados como um conjunto indissociável, já que as relações existentes entre vários
deles formam estruturas interagentes. É essa visão integrada que possibilita notar os
efeitos que essas estruturas de relações causam, o sentido da decisão em análise.
1.2. PRINCIPAIS MODELOS DO PROCESSO DECISÓRIO.
Diante da proposta de estudar o processo decisório em organizações, parece adequado
considerar a utilização de quatro grandes abordagens: a racional, a organizacional, a
política, e por último, a abordagem intuitiva.
Estas quatro grandes áreas são as mais referenciadas na literatura sobre tomada de
decisão "... oferecem subsídeos que auxiliam a compreensão da intrincada realidade
decisória das organizações, apresentam também limitações a essa mesma apreensão.
Cada um dos modelos, ao privilegiar determinado ângulo de análise, acaba sempre por
obscurecer outros ângulos, talvez tão importantes quanto aquele enfocado." (LEMOS,
1997: 267)
Essa afirmação pretende deixar claro os limites da teoria frente à realidade concreta,
considerando que a interpretação de uma situação decisória pode ser pertinente à medida
em que se reconheça suas limitações, e não pretenda ser definitiva.
No modelo Racional, ou "modelo do ator único" (NÌOCHE, 1993: 297), a organização
confunde-se com um ator único, homogêneo, racional, consciente de si próprio e de seu
contexto, dotado de objetivos e preferências relativamente estáveis, que existe e se
justifica para atingir objetivos.
A decisão é provocada unicamente pela detecção de um problema. O processo decisório
se constituirá de um fluxo de produção e análise de informação que, criteriosamente
coletada e analisada, resultará em identificação e opção de alternativas para o alcance
dos objetivos organizacionais. Este fluxo ocorrerá em um processo seqüencial onde os
participantes contribuirão de maneira eficiente e desinteressada para o melhor
desempenho organizacional. (MOTTA, 1996: 53)
De acordo com March e Simon (1970), o homem racional faz escolhas ótimas em um
ambiente detalhadamente especificado e definido.
O processo decisório delineia-se da seguinte forma: quando o indivíduo precisa tomar
uma decisão, já dispõe de um grupo de alternativas entre as quais fará sua escolha. Cada
alternativa possui um conjunto de consequências que podem ser de três tipos: certeza,
risco e incerteza. O indivíduo que vai decidir estabelece uma classificação das
alternativas de acordo com as prováveis consequências em uma sequência preferencial.
A alternativa escolhida é aquela que apresenta um conjunto de consequências de sua
preferência. No caso da certeza, não há ambiguidade na escolha, nos casos de risco,
será escolhida a alternativa de maior utilidade, e nos casos de incerteza, opta-se pela
menos pior.
A racionalidade organizacional exerce um certo fascínio em uma perspectiva do senso
comum, pois insinua a possibilidade de domínio de fatores não controláveis e eliminação
de riscos e incertezas, se justificando como forma de diminuir os riscos no processo
decisório.
As organizações tal qual como propõe H. Simon (1970), "... são sistemas de
comportamento cooperativo, onde se espera que os seus membros orientem seu
comportamento de acordo com certos fins que são considerados como objetivos da
organização" (SÌMON, 1970: 75)
Nesta perspectiva de análise, as organizações são comparadas a organismos. O
comportamento dos indivíduos, neste sentido, deve se adequar aos meios que levam ao
alcance dos fins; sempre com uma intenção de racionalidade. Trata-se de uma mono-
racionalidade que exclui qualquer conflito sobre os objetivos e o modo de decidir.
(NÌOCHE, 1993)
O modelo racional propõe quatro etapas lógicas sucessivas para o processo de decisão:
1. diagnóstico do problema;
2. identificação e explicitação de todas as ações possíveis;
3. avaliação de cada eventualidade por critérios derivados dos objetivos ou das
preferências;
4. escolha da solução que maximiza o resultado. (NÌOCHE, 1993: 297)
Neste contexto podem até ser acrescentados outros elementos presentes na teoria
econômica tais como probabilidades, avaliação do risco ou custo da informação. A
essência do raciocínio, porém, mantêm-se a mesma.
March e Simon (1970) asseveram que a teoria clássica da administração assim como a
teoria econômica clássica, deixam algumas lacunas na teoria da racionalidade por não
levarem em conta aspectos subjetivos relativos à própria racionalidade:
"O ambiente organizacional e social em que se encontra o tomador de decisão determina
quais as consequências que irá antever e quais as que não preverá; quais as alternativas
que vai considerar e quais as que vai ignorar. Numa teoria de organização, essas
variáveis não podem ser tratadas como fatores independentes inexplicados, mas tem que
ser determinadas e previstas pela teoria." (MARCH E SÌMON, 1970: 196)
Desta forma, os autores propõe a Teoria da Escolha Racional que incorpora duas
características fundamentais:
"a) a escolha sempre é feita em função de um modelo da situação real, restrito,
aproximado e simplificado. Esse modelo representa a definição da situação, por parte da
pessoa que faz a escolha;
b) os elementos da definição da situação não são dados - isto é, não os tomamos por
pressupostos de nossa teoria - mas constituem o produto de processos psicológicos e
sociológicos que incluem as atividades da pessoa que faz a escolha e as de outros
integrantes do ambiente."
(MARCH E SÌMON, 1970: 196)
Este modelo ainda é o dominante nas Teorias Organizacionais, pois corresponde à
imagem natural da ação para a cultura ocidental, permitindo formalizações elaboradas, o
uso de instrumentos matemáticos e de análises quantitativas, permitindo uma
esquematização rápida da realidade, favorecendo compreensões e antecipações a partir
de dados menos acessíveis e em menor quantidade. Seu emprego é geralmente
considerado possível, com poucos riscos, legítimo e em muitos casos imperativo.
(NÌOCHE, 1993: 301)
Por outro lado, o modelo racional, é na maior parte das vezes do tipo normativo, e não
explicativo, negando a importância do próprio processo de decisão: reconhecimento de
um problema, desenvolvimento e seleção, supondo que as mudanças observadas são
resultados de escolhas voluntárias e livres de um decisor individual ou coletivo sem
considerar os conflitos e estratégias dos indivíduos e dos grupos, partindo do princípio de
que há uma relação direta entre a importância dada a uma decisão, quando esta é
tomada, e a importância dos seus resultados. (NÌOCHE, 1993: 302)
No modelo Organizacional, a organização é constituída de sub-unidades; cada uma com
regras e procedimentos específicos, que condicionam sua percepção e orientam seu
comportamento. O conjunto de sub-unidades responde a uma direção e suas relações
são também definidas por regras e procedimentos, bem como seus objetivos são
atribuídos pela direção. Os objetivos tendem a ser tratados como exigências da direção
que tem de ser satisfeitas, mas sem abrir mão de seus próprios objetivos ou práticas.
Os procedimentos utilizados por este modelo, orientam a busca de solução até que seja
encontrada uma primeira considerada satisfatória e aceitável pela direção. A solução é
então adotada sem que se avance na procura de outras. É importante deixar claro que
não se trata aqui de uma busca exaustiva de soluções e da escolha mais satisfatória entre
elas, que caracterizam o modelo racional.
A mudança nestes casos é problemática e dificilmente controlável, pois a organização
tende a reproduzir os mesmos comportamentos e, consequentemente afasta-se
parcialmente de seu contexto, pois o processo organizacional reconduz as questões a um
número limitado de problemas conhecidos, atribuindo-lhes um número restrito de
soluções já experimentadas.
O autor cita dois exemplos de modelos organizacionais: a Teoria da Racionalidade
Limitada e a Teoria Comportamental da Empresa, ambas oriundas da corrente de
pensamento de Herbert Simon. (NÌOCHE, 1993)
Na teoria da racionalidade limitada, faltam ao decisor conhecimentos. Ele apenas se
recorda parcialmente das escolhas anteriores, e é difícil para ele antecipar os
acontecimentos futuros. Diante de um problema ele não procura escolher a melhor
solução, pois não dispõe de informação nem de capacidades intelectuais que lhe permita
avaliar todas a soluções possíveis e as respectivas vantagens ou inconvenientes.
Portanto, deve limitar-se com a primeira solução considerada satisfatória, quer seja ela
uma solução antiga; já utilizada na resolução de problemas similares; ou nova, caso as
antigas não se mostrem adequadas.
Para a teoria da racionalidade limitada, a organização determina amplamente o ambiente
psicológico de seus membros. Os componentes do processo psicológico que precedem a
decisão são: a aprendizagem, a memória, o hábito, os estímulos e a natureza desses
estímulos. A organização proporciona estímulos de caráter geral e direções específicas
que orientam o comportamento dos indivíduos no sentido desejado pela direção. Por
outro lado, os estímulos e direções permitem a cada indivíduo prever o comportamento de
outros membros da organização.
A organização pode influenciar os indivíduos de diversas maneiras: através da divisão do
trabalho, definindo o modo como as tarefas devem ser executadas e os problemas
resolvidos, pela autoridade, pela comunicação e pela identidade e lealdade. (NÌOCHE,
1993: 304)
Os indivíduos então, aceitam tornar-se membros da organização, se esta corresponder
direta ou indiretamente à satisfação de seus objetivos pessoais. Portanto, a organização
é, neste caso, um sistema em equilíbrio, que oferece em contrapartida à lealdade de seus
membros, vantagens financeiras, sociais ou ideológicas (status social, prestígio, poder).
A decisão é aqui apresentada como "literalmente" organizacional, pois o indivíduo ao
mesmo tempo em que vê a sua racionalidade limitada e influenciada pela organização, se
insere no contexto organizacional onde as decisões são interdependentes pela hierarquia
e pelas condutas atuais que são resultados de decisões passadas, e que
consequentemente vão limitar o horizonte de decisões futuras
Na teoria comportamental da empresa, a organização é vista como uma coligação de
indivíduos que tem objetivos diferentes. Estes são tratados pelos indivíduos como
obrigações a serem satisfeitas, enquanto que a organização deve fazer frente, de maneira
permanente aos potenciais conflitos. Para resolvê-los os problemas são divididos e
distribuídos à sub-partes, as quais dão o tratamento que acharem mais conveniente,
respeitando contudo, o objetivo obrigatório.
Desta forma, a organização funciona com uma justaposição de racionalidades locais,
definida em função de um nível de performance, sem qualquer otimização global,
privilegiando a reação a curto prazo, para responder a problemas urgentes, em detrimento
da antecipação a longo prazo, negociando com o contexto condições estáveis de
atividade.(NÌOCHE, 1993: 304-305)
O processo de decisão na teoria comportamental da empresa, pode ser resumido da
seguinte forma: é desencadeado por um problema nascido da comparação entre a
informação que vem do contexto e os objetivos; o problema é dividido em subproblemas,
tratados por sub-partes da organização de acordo com os objetivos que lhe são
atribuídos; cada sub-parte trata do problema de acordo com seus procedimentos
habituais, desenvolvendo uma investigação para a solução apenas se os procedimentos
forem considerados inadequados; a investigação pára assim que se encontra uma
solução satisfatória; a solução global do problema é constituída pelo conjunto das
soluções apresentadas pelas sub-partes, levando em conta a aceitação de soluções
consideradas satisfatórias.
A contribuição fundamental do modelo organizacional é que ele coloca em evidência a
importância do próprio processo de determinação das escolhas: o conteúdo das escolhas
é afetado pela maneira como são feitas.
Para a abordagem política, a organização é vista como um conjunto de jogadores, que
podem ser indivíduos ou grupos, dotados de interesses e objetivos próprios, controlando
diferentes recursos como: autoridade, status, recursos, idéias e informações. A
organização não tem objetivos claros a priori. Os indivíduos ou grupos conduzem
estratégias particulares a partir de sua situação própria. (NÌOCHE, 1993: 307)
As organizações na perspectiva política são encaradas como estruturas de poder. Os
objetivos organizacionais são na verdade objetivos de indivíduos que têm poder suficiente
para impor sua preferência a outros. Neste sentido, o processo decisório é um grande
sistema de negociação "visto como um jogo em que uns ganham e outros perdem e assim
uns apoiam e outros rejeitam" (MOTTA, 1996: 61)
Como a organização possui diferentes grupos de interesse, o processo decisório no nível
estratégico, vai refletir uma constante negociação de interesses para manter, reforçar ou
modificar a coalizão de poder.
Nesta lógica, as informações para as tomadas de decisões não são coletadas apenas
para a solução racional dos problemas, mas também em função da necessidade de
conhecer os diversos interesses da coalizão de poder.
São elementos do processo político o poder, a influência, as alianças e o conflito.
Fruto da teoria contemporânea da decisão gerencial, a abordagem intuitiva da tomada de
decisão identifica como elementos principais a intuição, o senso comum, os instintos e
percepções individuais, valorizando a prática e a experiência profissional dos gerentes; o
que se aprende no dia-a-dia; como um importante recurso para a tomada de decisão.
Autores como Mintzberg (1976), Motta (1996), Vergara (1993), vem dando cada vez mais
importância às decisões baseadas no intuitivo, à medida em que identificam o processo
decisório como fragmentado, ao contrário da teoria racional.
Para a abordagem intuitiva, as interligações entre os problemas e soluções ocorrem de
maneira assistemática e quase sempre ao acaso. Além disso, como argumenta Motta
(1996) a diversificação do trabalho do dirigente moderno, em um ambiente de rápidas
mudanças e surpresas constantes, tem colocado questões que não são mais passíveis de
serem resolvidas através de métodos pré estabelecidos que descrevem a função
gerencial como racional e programada no sentido da definição de objetivos e do controle
de resultados.
No dia-a-dia do executivo, segundo Mintzberg (1976), as informações para a tomada de
decisão não se mostram de forma clara e precisa. Estas aparecem em meio a uma
confusão de tarefas onde os problemas acabam por ser mal estruturados, dificultando o
uso somente de critérios racionais.
Os dirigentes têm a necessidade de aprender a tomar decisões num processo
organizacional limitado e fragmentado, onde não funciona a racionalidade total. Frente à
necessidade de respostas rápidas, o processo decisório se torna bem diferente daquele
baseado na proposta racional. Desta forma, a intuição vem desempenhando um papel
fundamental.
A construção científica desta abordagem tem como base a filosofia, psicologia,
matemática e física, influenciando as novas teorias da administração e propondo o
lançamento de uma nova teoria gerencial.
( MÖELLER et all, 1993)
Esta nova teoria sugere a necessidade de resgatar o homem em sua totalidade, e a
organização é entendida como um ambiente holístico e não-mecanicista.
Sylvia Vergara (1993), faz uma comparação entre a sensação e a intuição. A sensação
possível pelo órgão dos sentidos, permite perceber as fragmentações. E a intuição,
possível pela consciência, permite perceber o todo.
A intuição é concebida como uma experiência interna, que não pode ser descrita por meio
de palavras. O conhecimento, pela intuição se daria de forma imediata, onde o indivíduo
sabe que chegou a uma descoberta, mas não pode explicar aos outros e a si mesmo
como chegou a tal .
A autora baseia-se em teóricos como Kant, Descartes, Bergson e Jung para fazer um
contraponto entre razão e intuição: "A razão passa pela sensação (embora nela não se
esgote); depende do tempo-espaço definidos, privilegia a relação causa e efeito, é
analítica, parcelada, produz e é produzida pela segmentação, vem do mundo externo;
pertence-lhe a explicação e necessita de provas. Ao contrário, a intuição não passa pelos
sentidos, independe de tempo e espaço definidos e de explicações causais; é sintética,
holística, vem de dentro do indivíduo, prescinde de provas e não necessariamente é
condicionada pelo mundo exterior, porque já está lá, no indivíduo. O intelecto produz o
saber racional; a consciência (no sentido filosófico), ou o inconsciente (no sentido
junguiano) produzem o saber intuitivo. Se a razão é condicionada ao que se pode
designar como elementos do método científico, a intuição os transcende, parecendo Ter
emancipação relativa (certa liberdade)." (VERGARA, 1993: 132)
Neste sentido, a tomada de decisão intuitiva é um insight que vem à mente do gerente
fundamentado em sua experiência e prática profissionais, trazendo soluções para o
enfrentamento de possíveis obstáculos que podem atrapalhar a tomada de decisão.
A recente literatura administrativa vem carregada de depoimentos de administradores que
afirmam que suas decisões não tem sido baseada em dados objetivos, mas em algo que
indicava uma direção e, de maneira inexplicável, uma certeza, segurança de que estava
no caminho certo.

Desta forma, a intuição do gerente, baseado no conhecimento e experiência do contexto
pode levar também a decisões eficazes.
A aceitação destes pressupostos, não implica, em absoluto na anulação das demais
vertentes da teoria da decisão.
O que se propõe hoje, é um maior equilíbrio entre todos os recursos disponíveis para a
ação e a tomada de decisão gerencial. Esse equilíbrio, como assevera Paulo Motta, "não
significa síntese entre posições opostas, mas a convivência com as contradições e os
paradoxos da realidade organizacional." (MOTTA, 1996, 71)
Este é um dos grandes desafios colocados na atualidade no que se refere à gestão
organizacional: ir além da objetividade, sem deixar de considerá-la, porém, valorizando o
caráter subjetivo presente nas organizações, os diversos interesses que perpassam os
relacionamentos interpessoais, os conflitos, produzir novas perspectivas e relações,
criando espaços para novos valores e práticas na busca de novas bases para a decisão.
1.3 A DECISÃO EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS: CONFLUÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO COM A POLÍTICA.
O setor público de saúde se constitui em um espaço de articulação de duas lógicas
fundamentais: administrativa e política.
Como já explicitado anteriormente, as organizações públicas de saúde podem ser
caracterizadas como burocracias profissionais, onde os gestores operam suas ações a
partir de um arcabouço altamente técnico e são também negociadores políticos.
Ribeiro (1996), destaca "a relevância do corpo técnico e burocrático da administração
pública na estruturação, formação da agenda e defesa dos interesses no SUS. O estudo
destas estruturas e grupos remete-nos à formação da tecnoestrutura de Estado, que
participa da elaboração de problemas e de soluções no processo de tomada de decisões
na política de saúde, e a como ela responde à entrada em cena de grupos de interesses
emergentes ao processo decisório através dos Conselhos de Saúde." (RÌBEÌRO, 1996:
55)
O surgimento da tecnoestrutura estatal no Brasil, na década de 30, na transição do
Estado Oligárquico, clientelista para o Estado Burguês, meritocrático, dá-se a partir da
necessidade de reduzir a relação investimento/produto, adotando para isso técnicas de
política econômica mais racionais. (ÌANNÌ, 1991)
São introduzidos novos auxiliares diretos do governo (economistas, engenheiros,
estatísticos, etc) que passam a fazer parte dos órgãos através dos quais a política
econômica governamental é formulada e posta em prática.
Octavio Ìanni (1991), assevera que a tecnoestrutura estatal envolve os seguintes
elementos e relações:
"a) o encadeamento entre a tecnocracia e os órgãos de planejamento;
b) a utilização crescente de certas modalidades do pensamento técnico-científico;
c) o fortalecimento do Poder Executivo, em detrimento do Poder Legislativo e dos
princípios da "democracia representativa";
d) o sistemático encadeamento recíproco das relações de dominação (políticas) e
apropriação (econômicas)" (ÌANNÌ, 1991: 316)
E acrescenta "O que sobressai como particularidade essencial da tecnoestrutura estatal, é
o fato de que ali ocorre o sistemático encadeamento recíproco das relações políticas e
econômicas, no nível das decisões. Mais do que em qualquer outra esfera do Estado
brasileiro, a tecnoestrutura é a esfera do poder na qual se verifica (de modo mais direto e
sistemático) o intercâmbio e a metamorfose do político em econômico e vice -versa. Essa
posição privilegiada da tecnoestrutura estatal (relativamente às várias esferas do Estado,
em particular ao Legislativo) decorre do fato de que é em seu âmbito que se tomam, em
última instância, as decisões sobre a política econômica governamental, planificada ou
não." (ÌANNÌ, 1991: 317)
Os administradores encontram-se subordinados a uma série de demandas, que vão
desde a imposição de normas técnicas, até a ação de determinados grupos de interesses,
influenciados, portanto, por valores políticos, pessoais, governamentais, de organização e
ideológicos.
Segundo Viana, "... o problema central do processo decisório é reconhecer quem está
envolvido, sendo esse processo a culminância de uma variedade de decisões, algumas
de rotinas e outras não. A decisão governamental, portanto, leva em consideração os
critérios que os partidos, as normas e a opinião pública estabelecem; os tipos de decisão
(barganha, persuasão e comando); a ação da maioria congressual; o ato de decisão do
presidente (presidencial decision-making); e o incrementalismo." (ANDERSON, 1975
citado por VÌANA, 1995:76)
Mendes (1996), aponta no caso particular da saúde, para uma superposição de papéis de
representação política e de discurso técnico. O caráter técnico funciona como uma
espécie de filtro por onde passam as proposições políticas e onde são definidas sua
viabilidade.
"A ação dos técnicos e especialistas está articulada a outros centros decisórios, daí não
configurar uma tecnocracia típica. Os especialistas devem alguma subordinação aos
políticos - na administração pública - e aos grupos de interesses societários - nos
conselhos - e, por sua vez, delimitam também a ação destes grupamentos. (...) podemos
afirmar que o corpo técnico-burocrático é relevante para o estabelecimento das políticas
públicas juntamente com outros fatores, tais como as demandas sociais e políticas e a
ação dos grupos de interesses societários." (RÌBEÌRO, 1996: 56)
Sharkansky (1974), afirma que os produtos dos sistemas administrativos refletem a
interação de várias decisões diferentes, de insumos internos e de características sociais,
econômicas e políticas do ambiente.
"Os administradores não são livres para tomar decisões que possam satisfazer sua
fantasia. Compreender suas decisões não é compreender simplesmente as predileções
pessoais que levam o funcionário a fazer uma determinada opção. Na verdade, os
administradores estão sujeitos a numerosas demandas e a severas coações. Estas
compreendem:
a. a consideração da cultura política pelos administradores públicos e as atitudes
específicas que os cidadãos mantém em relação aos programas governamentais e
aos empregados públicos;
b. demandas, recursos e apoio político dos cidadãos individuais, dos partidos políticos
e dos grupos de interesses;
c. demandas, recursos e apoio político dos ramos legislativo, executivo e judiciário do
governo;
d. demandas, recursos e apoio político provenientes de indivíduos e instituições de
outros governos, por meio de relações intergovernamentais verticais ou horizontais;
e. a formação social, as aptidões e os valores dos próprios administradores;
f. as estruturas, os processos e os precedentes das unidades administrativas."
(SHARKANSKY, 1974: 40)
O autor aponta ainda algumas dificuldades estruturais das organizações públicas que
demonstram o seu caráter político intrínseco e que impedem que as decisões sejam
baseadas exclusivamente em critérios técnicos e racionais:
"a) a necessidade dos administradores interagirem com os legisladores e com o chefe do
executivo, cujas próprias relações por sua vez são afetadas pela separação dos poderes,
confrontos e equilíbrios;
b) as limitações no controle dos administradores públicos sobre seus subordinados;
c) as normas padronizadas de operação e a burocracia dentro das unidades
administrativas que impedem as inovações;
d) os conflitos entre os administradores em posições de execução e os administradores
em posições de autoridade." (SHARKANSKY, 1974: 49)
A institucionalização e operacionalização do SUS nos municípios, trazem à tona a
necessidade do cumprimento de uma série de exigências técnicas preconizadas nas
NOBs, desencadeando, desta forma, um processo político de negociação e tomada de
decisões que visam, principalmente, alcançar as fontes de financiamento para a
manutenção do sistema de saúde.
Ìnteressa saber aqui, considerando uma suposta ambigüidade técnico - política do
processo decisório, como esses elementos se conformam na formulação de decisões da
Secretaria de Saúde do Município do Rio de Janeiro.
________________________________________________________________________
______
1 - Como assevera Motta (Motta, 1996), o processo intuitivo incorpora um número muito maior de variáveis,
já que se encontra permeado por fatores emocionais, políticos, de oportunidade e de sensibilidade
presentes também em todo o processo decisório.

84  A 4 5747.5.2 807 :.84 841702 :2.438/07.8O748  47.8 .3.8O74 54/0 807 ./..4  ! $   89.2.42 .80025. /.5.8 7. 5.4397E74 E02 80:-44 /.08 453080.20 0 .09.086:0.8/.203948 . 209E147.857. /0./.2:38..8 54J9. .:947 .84  3/-43     02 8:.5439.-47/.2 807.81:30884..84 .42 .4 0.22:9:.840. /0 /0.8/.424:2/48573.99:/086:0708543/.02 54J9.  .-47/.43/... 84-70 48 574.8 30.2854J9.8031472. 507./48 5.42:3.425479.50.3/. /0134 /0 574.907./0/0.9.3./48 0 31472.7.0/0089./0  .47/48 . /./48 30.0884 /0. 4-7.7.8 0897:9:7.790  /0803.70/.-/..3908 /0 2.907J89../486:.08 036:.J/:4803.42-. 0 ./708/07./4708/0/0.-7.3./4708 /0 54J9.850.. 6:0 1. 4:9748 .3/4 .4397.2 .903/07 .. 47..8 $0:1:3.08  0  547 924  84 .03/.48  0397.857.:947/...08  8.08..81472.5708039. .8 5.83480/E/02.8../0  5488-/. .394 090734 /.8  !.5439.43. .3/4 . 80: 089:/4  F 570./48 0 ..424 :2./48 /0 2.4  02 4:97. 8:.394 /4 .43.8 /4 5..424 /0 :2.3. 7.42:3.20390 . 2E6:3.948 .8:. /0.:784 /..0390 34 ./4/0-.8  06:/.7.48 .7. /.3/0 31:H3.847..42 /02./.08 .30.8 3...3899:4 /080:802570.808.8453086:0.30.39028:.8/031472.078481.8 6:0 -:8.7./486:01472.172. 57O57. 30. .8  4/0. 8F70 /0 31:H3.903/07. /.48 1472:.4254303908/4 !747.43.7.2. ./485...2502039.4.08 /10703908 /0 ..3.  #$      8808 ./48 0 7.7. 0 . .4  0 :2./08 0 /02..2.890 .4.2039434F .3.4 . 2E6:3.8 .088/.:38902.2039. /0 .2.5.7 ..4  #$      0897:9:7.4 .0884/009./.307.7.0884/0.808  A .2 .9.3.08 /48 .07948  !.20394/. ..7. 2. 574/:7 /0./.8 .43.7.2-0390 390734 6:.. /090723.9.3.42504  802 573.43974. /.424 :2.. /0-07.08848 /0. 4-807.02 /.84  #    88902. 47/03.08  .8 47.7.84 54J9.J54 302 12  .84:086:05488./00484:974854/07086:0/09F2  .5708039.701472.8 54J9. F .86:00.8. 6:0  4 574.83.3/-43   4574. 6:0 F .3/..8 /0 31472.8O7454J9.7.8../.43.903/20394  .307.424/.08 6:0 . 5747.  80:3/4 3/-43   902 :2 25479.90 54J9. 47.4 0 7009.8 /0 .39001094 84-70 .248089J2:480/.4.0884 /0.5F86:0/0802503.438./.89.425479.25. 0 $243   3.:4/45747. %047.7. 8004 /48 /..050481:48/031472..5.947086:0570.2 :2 4-09.20390  089./.088E7480.0884/009.4 6:. 5.43..84 47.4397-:3/4  /089.1472.8O74 F 09702.76:.. 48. /48 .79.0884/0/0.42:3.8 1:308 07.48 /0 3/.307.79.3.:48 2908 84 3. ...#0/0/042:3. 4..:.. 02 ..4 .4257003/07 4 574..0884 /0 /0./.424 88902.4. ..42484:9748080.8848 5.2..02 7. /0391.43./08 /0 085F./0 /48 390708808 02 44 F 802570 3.84 /.2039. 03903/07 .3../.       .42:2  .8./0341:3.47.4 8:-8/.  :2 /48 5720748 5./4802574.7085438E.42:3.. /0.2..394 0257003/203948 3907.:8.2942.4./.43.447/03.3908 485..2039.8:.424 1:3/../480/48942.-/.8 47.8  9.4 /4 !747.4 84  02 5.8 .:947087088.3. 1472.790  5. 5. .3..424 089.42:3.8031472.4 ./0574/:. . 07./0 /0 700.4340.3/480570903/0089:/.4 6:0 /090723.7.3   02 8:.4 007.3.088/.079.790/.. 6:0 .4000.080.84 .:8908  ..0-07 48 ..9.

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