You are on page 1of 149

Synergie tussen water en stedelijke ontwikkeling

Een onderzoek naar de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave

D.H.J. van der Burgt

januari 2010

ii

Synergie tussen water en stedelijke ontwikkeling

Een onderzoek naar de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave

Auteur: Studentennummer : Organisatie: Afdeling: Adviesgroep: Begeleider: Instelling: Opleiding: Specialisatie: Begeleider: Tweede lezer: Plaats: Datum:

D.H.J. van der Burgt s0725978 Royal Haskoning Infrastructuur & Transport Riolering en Stedelijk Waterbeheer Dhr. ing. Bram Stuurman Radboud Universiteit Nijmegen Faculteit der Managementwetenschappen Master Planologie Water Management Dhr. dr. Sander Meijerink Dhr. dr. Mark Wiering Nijmegen Januari 2010

iii

iv

“Water is een breed en op vele lagen ingrijpend thema. In alle ruimtelijke processen en schaalniveaus speelt water een rol. Het gaat daarbij om waterhuishouding, maar bijvoorbeeld ook om drinkwater, afvalwater, grondwater, energie uit water en waterecologie. Het is lastig alle waterthema’s op het juiste tijdstip en in de juiste vorm en taal aan te bieden. Voor de waterbeheerder is het al lastig alles integraal te benaderen, laat staan om een goed beeld te krijgen van hoe dit in de multidisciplinaire afwegingen binnen de ruimtelijke ordening goed tot haar recht kan komen. Een uitdaging waar de waterbeheerder voor staat”. Maarten Claassen, Rooilijn, 2009, p.5

v

vi

Woord vooraf
Voor u ligt het eindproduct van mijn onderzoek naar de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave. Dit onderzoek vormt de afsluiting van mijn studie Planologie, met als specialisatie Water Management, aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Bij deze wil ik van de gelegenheid gebruik maken om een aantal personen te bedanken, die een positieve bijdrage aan dit onderzoek hebben geleverd. Allereerst gaat mijn dank uit naar mijn begeleider dhr. dr. Sander Meijerink, als docent verbonden aan de Faculteit der Managementwetenschappen aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Mede door zijn kritische en opbouwende wijze van begeleiden heb ik met veel plezier aan deze master thesis gewerkt en heb ik voor mijn gevoel een mooi eindrapport kunnen inleveren. Daarnaast bedank ik mijn tweede lezer dhr. dr. Mark Wiering voor het beoordelen van deze master thesis. Ook gaat een woord van dank uit naar mijn collega’s van Royal Haskoning, die mij veel ruimte hebben geboden om te worstelen met de complexe wereld op het gebied van Riolering & Stedelijk waterbeheer. Bovendien kon ik profiteren van hun deskundigheid op dit technisch vakgebied. Daarbij gaat een bijzonder dankwoord uit naar mijn begeleider dhr. ing. Bram Stuurman. Verder wil ik de respondenten bedanken voor het meewerken aan dit onderzoek, hierdoor is naar mijn inziens een goed beeld gevormd van de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave. Door hun bijdrage kunnen uit dit onderzoeksrapport wijze lessen voor de toekomst worden getrokken. Ten slotte wil ik een aantal personen bedanken die niet rechtstreeks bij mijn onderzoek waren betrokken. Charlotte, bedankt voor het geduld dat je tijdens mijn scriptieperiode hebt opgebracht, waarin het woord ‘scriptie’ bijna dagelijks ter sprake kwam. Een speciaal dankwoord gaat uit naar mijn ouders, die mij altijd hebben gestimuleerd en gesteund in de lange weg die ik heb moeten bewandelen om uiteindelijk drie opleidingen met succes af te ronden. Dit hield ik zelf niet voor mogelijk. Dirk van der Burgt Nijmegen, januari 2010

vii

viii

Samenvatting
Aanleiding tot onderzoek en centrale vraagstelling Door de verandering van het klimaat is de prognose dat de problemen voor de afwatering toenemen. Bovendien neemt de dichtheid van het stedelijk gebied alsmaar toe, dit leidt tot een hogere druk op het watersysteem. Daardoor krijgt water een prominentere plaats in de ruimtelijke ordening. De noodzaak om meer ruimte aan het watersysteem te geven is in het Nationaal Bestuursakkoord door de overheidsinstellingen erkend. “Het NBW heeft tot doel om in 2015 het watersysteem op orde te hebben en daarna op orde te houden anticiperend op veranderde omstandigheden, zoals onder andere de verwachte klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en toename van verhard oppervlak” (Art. 1 lid 1 NBW, 2003). Waterschappen en gemeenten staan in het stedelijk gebied voor een gezamenlijke uitdaging, om maatregelen te nemen om het watersysteem op orde te brengen. Deze samenwerking tussen de lokale overheden verloopt in de praktijk niet altijd even vlekkeloos, het blijkt dat zij regelmatig langs elkaar heen werken. Dit leidt tot spanningen tussen het waterschap en de gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave. Verder verkeert de watersector in drukke tijden met nieuwe wetten en regels. Door nieuwe wetten zoals de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (nWro), de Wet Gemeentelijke Watertaken (WGW) en de Waterwet (Ww) is het waterbeleid juridisch gekoppeld aan het ruimtelijk beleid. Deze spelregels zijn onder andere bedoeld om de samenwerking tussen het waterschap en de gemeente te verbeteren. Deze constateringen vormden een aanleiding om de samenwerking tussen waterschap en gemeente te bestuderen bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Het doel van dit onderzoek is een bijdrage te leveren aan het beter in beeld brengen van de samenwerking tussen het waterschap en de gemeente. Daarin wordt beoogd het proces van interactie tussen deze partijen beter te begrijpen. Daartoe worden onder andere de verschillende denkkaders (frames) van het waterschap en de gemeente inzichtelijk gemaakt. Op basis van het bovenstaande is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd:

Hoe framen waterschap en gemeente de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied en wat is de invloed van de nieuwe spelregels op de interactie tussen deze partijen?

ix

Netwerkbenadering en Framing Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden is een theoretisch kader ontwikkeld (hoofdstuk 2). De theoretische uitgangspunten van de netwerkbenadering en framing bieden structuur om dit vraagstuk te analyseren. In de ‘netwerkbenadering’ staan patronen van interactie tussen wederzijds afhankelijke partijen centraal. De partijen zijn afhankelijk van de middelen die in het bezit zijn van anderen om hun doelstellingen te bereiken. Door deze afhankelijkheid gaan partijen met elkaar interacteren. Ook op het gebied van de stedelijke wateropgave zijn de gemeente en het waterschap wederzijds afhankelijk van elkaar om hun doelen te bereiken. Dit komt doordat beide partijen, ingevolge de NBW-doelstelling, verantwoordelijk zijn om het watersysteem in 2015 in orde te brengen en daarna op orde te houden. Het water dwingt de wederzijdse afhankelijkheid deels zelf af, doordat de waterstromen zich niets aantrekken van regionale en gemeentelijke grenzen. In het vervolg van het theoretische hoofdstuk is benadrukt dat conflicten kunnen ontstaan door een gebrekkig verloop van interacties in de besluitvorming. Dit kan volgens Schön & Rein (1994) onder andere door frameverschillen worden verklaard. De partijen baseren zich in de besluitvorming op verschillende frames van het probleem en de oplossingsrichting. Hardnekkige frameverschillen liggen regelmatig ten grondslag aan het ontstaan van besluitvormingsconflicten. Dit kan resulteren in een gebrekkig verloop van de interactie tussen partijen. De theorie van framing is gebruikt om de verschillende frames van waterschappen en gemeenten inzichtelijk te maken. Meer ruimte voor water In hoofdstuk 4 staat het beleid en de wetgeving beschreven, waarmee het waterschap en de gemeente in aanraking komen. Het blijkt dat water een mede-ordend principe in de ruimtelijke ordening is geworden. Deze gedachte komt ook tot uiting in de nieuwe wetten, achtereenvolgens komen de nWro, de WGW en de Ww ter sprake. nWro: Op basis van de nWro zijn gemeenten verplicht om hun beleid in een structuurvisie vast te leggen. Verder is het exploitatieplan een belangrijk instrument in de nWro, waarin een gemeente afspraken kan maken met de projectontwikkelaar over ruimtelijke ontwikkelingen. De gemeente kan een financiële bijdrage vragen aan de ontwikkelaar voor de bekostiging van watermaatregelen. Dit kan in eerste instantie via een exploitatieovereenkomst (privaatrechtelijk), wanneer dit niet lukt kan een gemeente de plankosten via het exploitatieplan (publiekrechtelijk) verhalen. Indien een gemeente de financiering van watermaatregelen via een exploitatieplan wil verhalen op een ontwikkelaar, dient de gemeente de ontwikkeling in de structuurvisie aan te geven. x

Ten slotte heeft de watertoets door de invoering van de nWro een proactief karakter gekregen. Doordat de provinciale goedkeuringsbevoegdheid voor bestemmingsplannen is geschrapt, vervalt een belangrijk vangnet voor onvoldoende doorlopen watertoetsprocedures. Het waterschap dient voortaan de waterbelangen vroegtijdig bij gemeenten kenbaar te maken, zodat het wateraspect bij een ruimtelijk plan direct wordt meegenomen. Dit betekent dat het accent op de samenwerking meer in de vooroverlegfase is komen te liggen. WGW: De WGW is in 2008 in werking getreden. Deze wijzigingswet stelt een gemeente beter in staat een bijdrage te leveren aan de aanpak van watervraagstukken in het bestaand stedelijk gebied. Gemeenten krijgen namelijk zorgplichten voor de inzameling en verwerking van hemel- en grondwater. Hierdoor is meer duidelijkheid gekomen over de taken en verantwoordelijkheden van gemeenten op het gebied van stedelijk waterbeheer. De nieuwe zorgplichten brengen extra kosten met zich mee. Deze kosten kunnen uit de rioolheffing worden gefinancierd, mits de zorgplichten in het verbrede gemeentelijke rioleringsplan (vGRP) zijn opgenomen. Ww: De Ww voorziet in meer transparantie en duidelijkheid voor de lokale overheden, waardoor zij hun taken beter kunnen uitvoeren. Bovendien is er in de Ww een koppeling met de nWro gemaakt. Nationale en provinciale plannen worden rechtstreeks beschouwd als structuurvisie conform de nWro. Gemeenten kunnen waterplannen ook aanwijzen als een structuurvisie, maar dit is niet verplicht gesteld. Empirisch onderzoek De theoretische uitgangspunten van de netwerkbenadering en framing zijn in het empirische deel van dit onderzoek gebruikt. In dit deel wordt door middel van casestudies getracht inzicht te krijgen in de samenwerking tussen waterschappen en gemeenten bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave (zie hoofdstuk 3). Om een antwoord op de centrale vraagstelling te vinden, zijn in Hintham-Zuid, Tiel-Oost en Alblas casestudies uitgevoerd. Per case zijn vier respondenten geïnterviewd. Daarnaast zijn de interviews voor iedere case aangevuld middels een uitgebreide documentenanalyse. In de hoofdstukken 5, 6 en 7 zijn de resultaten van de casestudies uitgebreid beschreven.

xi

Conclusie Door de resultaten van de casestudies te confronteren met het theoretisch kader, kan antwoord op de centrale vraagstelling worden gegeven. Hoe framen waterschap en gemeente de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied en wat is de invloed van de nieuwe spelregels op de interactie tussen deze partijen? Op basis van de resultaten van de cases blijkt de stedelijke wateropgave een belangrijke rol te spelen bij de herinrichting van bestaand stedelijk gebied. In de cases werden de NBW-afspraken door waterschappen en gemeenten in de planontwikkeling meegenomen. Desalniettemin waren in de cases grote frameverschillen ten aanzien van de oplossingsrichting zichtbaar. Dit komt doordat het waterschap denkt en handelt vanuit een normerend denkkader, terwijl een gemeente de stedelijke wateropgave liever ruimtelijk inpast. Als dit in het licht van de theorie van framing wordt beschouwd, dan blijken de onderliggende frames bepalend te zijn voor de keuzes die partijen maken om een probleem aan te pakken. In de lijn der verwachting liggen deze frameverschillen ten grondslag aan het ontstaan van besluitvormingsconflicten tussen waterschap en gemeente. Dit is ook de reden waarom het waterschap op gespannen voet staat met de gemeente over de gewenste uitvoering van de wateropgaven. Met betrekking tot de invloed van de nieuwe wetten op de interactie tussen waterschap en gemeente is een aantal conclusies getrokken. Er kan worden gesteld dat de nieuwe wetten niet echt ‘leven’ bij de lokale overheden. De respondenten geven namelijk in de cases onduidelijke verklaringen over de invloed van de nieuwe wetten en zij weten over het algemeen niet welke instrumenten kunnen worden gebruikt voor een goede borging van de waterbelangen. Om deze redenen is het van belang dat bij waterschappen en gemeenten meer inzicht ontstaat in de nieuwe wetten. Dit betekent dat de partijen gezamenlijk met de nieuwe spelregels dienen te leren spelen, dit draagt bij aan het versterken van de samenwerking en het benutten van kansen om de NBW-doelstelling te bereiken. In dit onderzoek is aangetoond dat er wel degelijk nieuwe verhoudingen tussen waterschap en gemeente ontstaan bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave. Het accent van de watertoets verschuift immers naar het voortraject. Tevens bieden de nieuwe wetten kansen om de wateropgave beter in de bebouwde omgeving in te passen, door bijvoorbeeld een structuurvisie of exploitatieplan in te zetten.

xii

INHOUDSOPGAVE
WOORD  VOORAF.......................................................................................................................... VII   SAMENVATTING ............................................................................................................................. IX   LIJST  VAN  FIGUREN...................................................................................................................XVII   1    INTRODUCTIE...........................................................................................................................1   1.1     AANLEIDING  VAN  ONDERZOEK .................................................................................................1   1.2     AFBAKENING  VAN  DIT  ONDERZOEK ..........................................................................................3   1.3     PROBLEEMSTELLING .................................................................................................................4   1.3.1     DOELSTELLING ........................................................................................................................................ 4   1.3.2   CENTRALE  VRAAGSTELLING  EN  DEELVRAGEN ................................................................................... 4   1.4     WETENSCHAPPELIJKE  RELEVANTIE  EN  THEORETISCHE  INVALSHOEK ....................................5   1.5     MAATSCHAPPELIJKE  RELEVANTIE  VAN  DIT  ONDERZOEK ........................................................7   2    BELEIDSNETWERKEN  EN  FRAMING ............................................................................... 11   2.1   INTRODUCTIE .......................................................................................................................... 11   2.2   NIEUWE  STURINGSBENADERING  VAN  DE  SAMENLEVING ....................................................... 11   2.3   NETWERKBENADERING .......................................................................................................... 13   2.3.1   BELEIDSNETWERKEN ...........................................................................................................................13   2.3.2   BESLUITVORMINGSPROCESSEN  IN  NETWERKEN .............................................................................14   2.4   NETWERKEN  ROND  HET  STEDELIJK  WATERBEHEER ............................................................. 15   2.5   FRAMING  VAN  BESLUITVORMINGSPROCESSEN ...................................................................... 18   2.5.1   FRAMES ...................................................................................................................................................18   2.5.2   FRAMING .................................................................................................................................................19   2.5.3   INDUCTIEVE  STRATEGIE .......................................................................................................................21   2.6     BELANGRIJKE  VERSCHILLEN  TUSSEN  WATERSCHAP  EN  GEMEENTE ..................................... 23   2.7     RESUMÉ................................................................................................................................... 25   3    METHODOLOGIE  EN  OPERATIONALISERING .............................................................. 27   3.1   INTRODUCTIE .......................................................................................................................... 27   3.2   METHODEN  VAN  ONDERZOEK................................................................................................. 27   3.2.1   DESKRESEARCH .....................................................................................................................................28  

xiii

3.2.2   CASESTUDIE ...........................................................................................................................................28   3.2.3   SELECTIE  VAN  DE  CASES .......................................................................................................................31   3.2.4   DE  GEKOZEN  CASES ...............................................................................................................................32   3.3   OPERATIONALISERING ............................................................................................................ 34   3.3.1   OPERATIONALISERING  VAN  DE  BEGRIPPEN  UIT  DE  CENTRALE  VRAAGSTELLING ......................35   3.3.2   OPERATIONALISERING  DOOR  MIDDEL  VAN  INTERVIEWVRAGEN ..................................................38   4    MEER  RUIMTE  VOOR  WATER ........................................................................................... 41   4.1   INTRODUCTIE .......................................................................................................................... 41   4.2   WATERSYSTEEM  EN  WATERKETEN ........................................................................................ 41   4.3   OVERHEIDSTAKEN  IN  HET  WATERKWANTITEITSBEHEER .................................................... 42   4.3.1     HET  RIJK .................................................................................................................................................42   4.3.2   PROVINCIES ............................................................................................................................................43   4.3.3   WATERSCHAPPEN .................................................................................................................................43   4.3.4   GEMEENTEN ...........................................................................................................................................43   4.4   RUIMTELIJKE  PLANSTELSEL  OP  BASIS  VAN  DE  NWRO ........................................................... 44   4.5   HET  WATERBEHEER  IN  BEWEGING  DOOR  DE  NIEUWE  SPELREGELS ..................................... 46   4.5.1   DE  WATERTOETS  IN  BEWEGING  DOOR  DE  NWRO ...........................................................................46   4.5.2   WATERWET ............................................................................................................................................48   4.5.3   WET  GEMEENTELIJKE  WATERTAKEN ...............................................................................................49   4.6   LEREN  OMGAAN  MET  DE  NIEUWE  SPELREGELS ...................................................................... 50   5    VITALISERING  OPENBARE  RUIMTE  HINTHAM-­ZUID ............................................... 53   5.1   INTRODUCTIE .......................................................................................................................... 53   5.2   RUIMTELIJKE  OPGAVE ............................................................................................................. 53   5.3   BESTUURLIJKE  ORGANISATIE  EN  BELANGEN.......................................................................... 56   5.4   SPELREGELS  IN  HET  NETWERK ............................................................................................... 57   5.5   RECONSTRUCTIE  INTERACTIE  TUSSEN  WATERSCHAP  EN  GEMEENTE ................................... 59   5.6   FRAMEVERSCHILLEN  IN  NETWERKEN ..................................................................................... 60   5.6.1   ERKENNING  VAN  WEDERZIJDSE  AFHANKELIJKHEID .......................................................................60   5.6.2   PROBLEEMFORMULERING ...................................................................................................................61   5.6.3   OPLOSSINGSRICHTING ..........................................................................................................................62   5.6.4   VISIE  OP  SAMENWERKING....................................................................................................................63   5.6.5   INTERPRETATIE  VAN  DE  NIEUWE  WETTEN ......................................................................................63   5.7   CONCLUSIE ............................................................................................................................... 65  

xiv

6    BINNENDIJKSE  HERSTRUCTURERING  TIEL-­OOST..................................................... 67   6.1   INTRODUCTIE .......................................................................................................................... 67   6.2   RUIMTE  VOOR  WATER  IN  TIEL-­OOST .................................................................................... 67   6.2.1   WATEROPGAVEN ...................................................................................................................................68   6.2.2   STEDELIJKE  OPGAVEN...........................................................................................................................70   6.3   BESTUURLIJKE  ORGANISATIE  EN  BELANGEN.......................................................................... 71   6.4   SPELREGELS  IN  TIEL-­OOST..................................................................................................... 72   6.5   RECONSTRUCTIE  INTERACTIE  TUSSEN  WATERSCHAP  EN  GEMEENTE ................................... 74   6.6   FRAMING.................................................................................................................................. 77   6.6.1   ERKENNING  VAN  WEDERZIJDSE  AFHANKELIJKHEID .......................................................................77   6.6.2   PROBLEEMFORMULERING ...................................................................................................................78   6.6.3   OPLOSSINGSRICHTING ..........................................................................................................................78   6.6.4   VISIE  OP  SAMENWERKING....................................................................................................................80   6.6.5   INTERPRETATIE  VAN  DE  NIEUWE  WETTEN ......................................................................................80   6.7   CONCLUSIE ............................................................................................................................... 82   7    WONINGBOUWONTWIKKELING  ALBLAS ..................................................................... 85   7.1   INTRODUCTIE .......................................................................................................................... 85   7.2   INHOUDELIJKE  PROBLEMEN ................................................................................................... 85   7.3   BESTUURLIJKE  ORGANISATIE  EN  BELANGEN.......................................................................... 87   7.4   SPELREGELS  IN  HET  NETWERK ............................................................................................... 88   7.5   RECONSTRUCTIE  INTERACTIE  TUSSEN  DE  PARTIJEN ............................................................. 90   7.6   FRAMING.................................................................................................................................. 94   7.6.1   ERKENNING  VAN  WEDERZIJDSE  AFHANKELIJKHEID .......................................................................94   7.6.2   PROBLEEMFORMULERING ...................................................................................................................95   7.6.3   OPLOSSINGSRICHTING ..........................................................................................................................96   7.6.4   VISIE  OP  SAMENWERKING....................................................................................................................97   7.6.5   INTERPRETATIE  VAN  DE  NIEUWE  WETTEN ......................................................................................98   7.7   CONCLUSIE ............................................................................................................................... 99   8   CONCLUSIES  EN  AANBEVELINGEN .................................................................................101   8.1     INTRODUCTIE .......................................................................................................................101   8.2     BEANTWOORDING  VAN  DE  DEELVRAGEN ............................................................................102   8.3     CONCLUSIE ............................................................................................................................110   8.4   LESSEN  VOOR  DE  TOEKOMST ................................................................................................112   8.5   AANBEVELINGEN  VOOR  VERVOLGONDERZOEK ....................................................................112   xv

8.6     REFLECTIE  OP  DE  METHODISCHE  KEUZEN  EN  HET  THEORETISCH  KADER .........................114   BIJLAGE  1   OVERZICHT  LIJST  VAN  GEÏNTERVIEWDEN......................................................I   BIJLAGE  2   VRAGENLIJST  DIEPTE-­INTERVIEW .................................................................III   BIJLAGE  3   LIJST  VAN  AFKORTINGEN................................................................................. VII  

xvi

Lijst van figuren
Figuur 1: Opbouw van het onderzoek.................................................................................... ..9 Figuur 2: Kenmerken van waterbeheer in bestaand stedelijk gebied.................................... 16 Figuur 3: Theoretisch kader................................................................................................... 26 Figuur 4: Onderzoeksstrategieën en ontsluiting van bronnen................................................30 Figuur 5: De waterketen ingebed in bronnen van het watersysteem..................................... 42 Figuur 6: De verbindingen van de Waterwet en de nieuwe Wet ruimtelijke ordening......... 49 Figuur 7: Luchtfoto Hintham-Zuid........................................................................................ 54 Figuur 8: Quirijn van Amelsfoorstraat in Hintham-Zuid....................................................... 56 Figuur 9: Quirijn van Amelsfoorstraat in Hintham-Zuid....................................................... 56 Figuur 10: Dwarsdoorsnede Tiel-Oost...................................................................................68 Figuur 11: Impressie www.watergame.nl.............................................................................. 75 Figuur 12: Huidige situatie bedrijfsterrein Alblas ................................................................. 86 Figuur 13: Samenspel tussen de partijen............................................................................... 88 Figuur 14: Schets aangepast verkavelingsplan woningbouwlocaties.................................... 92 Figuur 15: Kwalitatieve eindresultaat van de elementen van framing.................................106

xvii

xviii

Lijst van tabellen
Tabel 1: Uitgangspunten van het begrip netwerk.................................................................. 14 Tabel 2: Uitgangspunten van besluitvormingsprocessen in netwerken................................. 15 Tabel 3: Karakteristieken van het waterschap en de gemeente............................................. 23 Tabel 4: Kenmerken van de cases.......................................................................................... 34 Tabel 5: Operationalisering door middel van interviewvragen............................................. 40 Tabel 6: Overzicht plantypen nWro....................................................................................... 46 Tabel 7: Belangrijkste wettelijke veranderingen voor waterschap en gemeente................... 51 Tabel 8: Richtlijnen waterafvoer en indicatie benodigde waterberging................................ 90

xix

xx

1

Introductie

“Stedelijk waterbeheer is meer dan riolen, goten en gemalen. Water vraagt ruimte en waterbeheer vraagt om samenwerking. Om dit uit te werken worden stedelijke waterplannen gemaakt die bruggen slaan tussen de inrichting van stedelijke gebieden en de wateropgaven” (van de Ven, Tjallingii, Baan, van Eijk, & Rijsbermen, 2005, p. 8).

1.1

Aanleiding van onderzoek

Wereldwijd heeft het zelfregulerende vermogen van het water invloed gehad op de ruimtelijke ordening. Met name steden zijn geconfronteerd met de hoge druk op het watersysteem (Meire & Coenen, 2002). In Nederland worden stedelijke gebieden steeds kwetsbaarder, doordat de beschikbare open ruimte steeds verder wordt bebouwd (Goosen, 2006). Enerzijds is op een klein oppervlak ruimte nodig voor wonen, werken en mobiliteit. Anderzijds is ruimte nodig om de veiligheid van de leefomgeving en de kwaliteit van de groene ruimte te waarborgen. Deze spanning tussen de ruimtelijke ontwikkelaars en waterbeheerders wordt nog eens versterkt door de verandering van het klimaat. Door hogere neerslagpieken en toename van het verhard oppervlak, zal wateroverlast in het stedelijk gebied met een hogere frequentie voorkomen. Rioleringsystemen zijn vaak niet berekend op de extreme neerslaghoeveelheden en dat kan leiden tot stedelijke wateroverlast. Daarnaast kan in natte perioden de grondwaterspiegel stijgen en neemt de kans op grondwateroverlast in de bebouwde omgeving toe. Om het stedelijk gebied zo efficiënt mogelijk in te richten zijn zowel bestuurlijke als ruimtelijke maatregelen noodzakelijk. De noodzaak om meer ruimte aan het watersysteem te geven is in het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) onderkend (VenW, 2007). Dit akkoord werd in 2003 ondertekend door het rijk, de Vereniging Interprovinciaal Overleg (IPO), Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). “Het NBW heeft tot doel om in 2015 het watersysteem op orde te hebben en daarna op orde te houden anticiperend op veranderende omstandigheden, zoals onder andere de verwachte klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en toename van verhard oppervlak” (Art 1. lid 1 NBW, 2003). In het NBW werd schriftelijk vastgelegd dat waterschappen en gemeenten hun samenwerking gaan versterken, door gezamenlijk invulling te geven aan de ‘stedelijke wateropgave’ 1. Deze partijen staan voor de uitdaging om de aard en omvang van

1

Met de stedelijke wateropgave wordt bedoeld; wateroverlast vanuit, grondwater, oppervlaktewater en riolering.

1

de stedelijke wateropgave in kaart te brengen en oplossingen te vinden voor de waterproblemen. Een ander aspect van het NBW is de ‘normering’. In het NBW zijn ‘werknormen’ opgesteld voor de frequentie waarin oppervlaktewater de maaiveldhoogte mag overschrijden (inundatiepeil). Per grondgebruiktype zijn verschillende werknormen gehanteerd voor de toelaatbare frequentie van inundatie. Vanzelfsprekend is de werknorm van het stedelijke gebied hoger dan die van gras- of akkerland. Wanneer niet aan deze norm is voldaan, dienen waterschappen en gemeenten aanpassingen aan het regionale watersysteem door te voeren, om de kans op wateroverlast te reduceren. Naast de beheersing van het watersysteem door technische maatregelen (werknormen), zijn ruimtelijke maatregelen noodzakelijk om meer ‘ruimte voor het water’ te creëren. Lokale overheden (waterschappen en gemeenten) erkennen de urgentie om meer ruimte voor het fysieke watersysteem te maken (Lems & Geldof, 2004). Desondanks staat het waterschap op gespannen voet met de gemeente over de gewenste uitvoering van de stedelijke wateropgave (Wesselink, 2007). Geldof (2004) stelt dat waterschappen en gemeenten regelmatig langs elkaar heen werken. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat er tussen deze partijen verschillende denkkaders zijn over de gewenste uitvoering van de stedelijke wateropgave. Het waterschap denkt en handelt voornamelijk in het waterhuishoudkundige belang, terwijl gemeenten water als één onderdeel van de gehele ruimtelijke ordening beschouwen (Geldof, Lems, van Ees, & Six, 2008). Een gemeente heeft naast de wateropgave meerdere taken in de ruimtelijke ordening, zoals woningbouw, infrastructuur, milieu en recreatie. Schön & Rein hebben een verklaring voor het niet bevredigend verlopen van interactie tussen partijen. Volgens Schön & Rein (1994) hebben slepende besluitvormingsconflicten tussen partijen betrekking op conflicterende denkkaders ten aanzien van het probleem en de oplossingsrichting. Wanneer de denkkaders van partijen met elkaar conflicteren, leidt dit regelmatig tot het ontstaan van samenwerkingsproblemen tussen partijen (Korsten, 2009). Verder zijn op het gebied van het ruimtelijk- en waterrecht belangrijke ontwikkelingen gaande, die naar verwachting de interactie tussen waterschap en gemeente beïnvloeden. Door de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (nWro) en de Wet Gemeentelijke Watertaken (WGW) is een juridische relatie tussen 'ruimte en water’ gemaakt (Gilissen & van Rijswick, 2009). Daarnaast is de Waterwet in het tweede kwartaal van 2009 in werking getreden, die taken en bevoegdheden van overheidsorganen juridisch verankert (Hardeveld, et..al, 2008). In dit onderzoek gaat de aandacht uit naar de invloed van de nieuwe

2

spelregels op de interactie tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave2. Resumerend kan uit het bovenstaande worden geconcludeerd, dat de druk op het watersysteem toeneemt door factoren als de verandering van het klimaat en de toenemende verstedelijkingsdruk. In het NBW is door de overheidsinstellingen een belangrijke impuls gegeven om meer ruimte voor het watersysteem te reserveren. In het stedelijk gebied zijn het waterschap en de gemeente op elkaar aangewezen om maatregelen te treffen om het watersysteem in het stedelijk gebied op orde te brengen. Bovendien is de (juridische) relatie tussen waterbeheer en ruimtelijke ordening aan verandering onderhevig, daardoor wordt water steeds meer een sturend principe in de ruimtelijke ordening. Het is noodzakelijk dat waterschap en gemeente met deze nieuwe spelregels leren omgaan, om het waterbelang beter te positioneren in het stedelijk gebied. Deze ontwikkelingen op het gebied van stedelijk water vormen een aanleiding om de samenwerking tussen waterschap en gemeente nader te onderzoeken. Dit onderzoeksrapport reikt een bril aan om de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave beter te begrijpen.

1.2

Afbakening van dit onderzoek

Water is een breed begrip en is op alle schaalniveaus aanwezig. Een goede afbakening is noodzakelijk voor de vorming van een concreet beeld van een waterthema. De inperking van dit onderzoek is de ‘waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied’. De eerste focus is ‘waterkwantiteit’. Factoren als klimaatverandering en de toename van de stedelijke dichtheid hebben invloed op het functioneren van het watersysteem. Tussen waterschappen en gemeenten ontstaan regelmatig fricties over de positie van het wateraspect in de ruimtelijke ontwikkeling. Enerzijds is ruimte nodig voor stedelijke ontwikkelingen, anderzijds is ruimte nodig voor het waterbergend vermogen van het watersysteem. De tweede focus is een ‘herinrichtingsopgave in het bestaand stedelijk gebied’. Bij nieuwbouw is de stedelijke wateropgave over het algemeen inherent aan de andere ruimtelijke ontwikkelingen (Eeten, Bruijn, Voort, & Beuren, 2000). Daarentegen stellen in de bebouwde omgeving burgers en (bestaande) infrastructuur eisen aan de herinrichtingsopgaven. Zo zijn waterbeheerders in de bebouwde omgeving afhankelijk van de burgers bij het afkoppelen van dakoppervlakken van het rioolsysteem. Het is daarom voor de waterbeheerder lastiger om de

2

In dit onderzoek is een pragmatische keuze gemaakt, om de nWro, WGW en Ww gezamenlijk met de term

‘nieuwe spelregels’ aan te duiden.

3

wateropgave te positioneren tegenover de andere ruimtelijke belangen in de bebouwde omgeving.

1.3
1.3.1

Probleemstelling
Doelstelling

Op basis van de problematiek die ten grondslag ligt aan dit onderzoek is de volgende doelstelling geformuleerd3.

A. Meer inzicht verkrijgen in de interactie tussen waterschap en gemeente, teneinde te verklaren waarom samenwerking tussen deze partijen tijdens de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied lastig is. ....door.... B. te onderzoeken hoe deze partijen de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied framen en of de nieuwe spelregels een oplossing bieden voor het samenwerkingsprobleem tussen waterschap en gemeente.

1.3.2

Centrale vraagstelling en deelvragen

Zoals in de doelstelling is aangegeven, besteedt dit onderzoek aandacht aan de interactie tussen waterschap en gemeente, teneinde te kunnen vaststellen waarom samenwerking tussen deze partijen bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied lastig is. Op basis van de hierboven geformuleerde doelstelling volgt een centrale vraagstelling. Het antwoord op de centrale vraag moet uiteindelijk leiden tot meer inzicht in de interactie tussen waterschap en gemeente. De centrale vraagstelling is als volgt gedefinieerd. Hoe framen waterschap en gemeente de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied en wat is de invloed van de nieuwe spelregels op de interactie tussen deze partijen?

3

De doelstelling is opgesteld aan de hand van het boek ‘Het ontwerpen van een onderzoek’ van Verschuren &

Doorewaaard (2007).

4

Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden, dienen eerst zes deelvragen te worden beantwoord. Deze deelvragen kaderen dit onderzoek verder in en structuren de zoektocht naar bruikbare informatie voor de beantwoording van de centrale vraagstelling. Deelvragen: 1. Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen waterschap en gemeente ten aanzien van cultuur, werkhouding en bereidheid tot onderlinge samenwerking? 2. Wat zijn de belangrijkste wettelijke regelingen op het gebied van water in relatie met ruimte, en welke partijen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van deze wettelijke regels? 3. Voor welke veranderingen zorgen de nieuwe spelregels (nWro, WGW en Ww) op het terrein van de ruimtelijke ordening, die van invloed zijn op de samenwerking tussen waterschap en gemeente? 4. Welke belangen, raakvlakken, wensen en conflicten zijn er tussen het waterschap en de gemeente te onderscheiden bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied? 5. Zijn er diepgaande verschillen in framing tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied? 6. Dragen de nieuwe spelregels volgens waterschappen en gemeenten bij aan een betere samenwerking bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied?

1.4

Wetenschappelijke relevantie en theoretische invalshoek

Er is een aantal studies beschikbaar dat de aandacht richt op de integratie van het watervraagstuk in de ruimtelijke ordening. Voorbeelden zijn Ypma, Schwartz, & van Vlisteren (1998), Hidding & van der Vlist (2003), Geldof (2004), Goosen (2006) en Wesselink (2007). De nadruk in deze studies ligt op het verkleinen van de kloof tussen water en ruimtelijke ordening. Deze integratie tussen water en ruimtelijke ordening is de afgelopen jaren sterk verbeterd. Daardoor zijn waterschappen en gemeenten steeds meer op elkaar aangewezen bij vraagstukken in het stedelijk waterbeheer. Wesselink (2007) constateert dat de besluitvorming rond ruimtelijke vraagstukken in het waterbeheer steeds complexer is geworden, door een groeiend aantal partijen met uiteenlopende belangen. Er is daardoor een groeiende behoefte ontstaan om het complexe speelveld tussen waterschappen en gemeenten in kaart te brengen. In dit onderzoek wordt getracht een wetenschappelijke bijdrage te leveren aan het beter definiëren van het samenwerkingsproces tussen waterschappen en gemeenten. Daarnaast komt aan bod of de

5

nieuwe spelregels de interactie tussen waterschap en gemeente beïnvloeden. Tot slot worden de frameverschillen tussen waterschap en gemeente in kaart gebracht, zodat keuzes in de besluitvorming beter kunnen worden verklaard. Dit onderzoek is descriptief van aard. De theorieën van de ‘netwerkbenadering’ en ‘framing’ worden gebruikt om de samenwerkingsprocessen tussen waterschappen en gemeenten te beschrijven en verklaren. In dit onderzoek sluit ik aan bij verschenen publicaties van bestuurskundigen, die veronderstellen dat de netwerkbenadering geschikte handvatten biedt om de netwerkstructuren en interactie tussen netwerkpartijen in kaart te brengen (zie Marsh & Rhodes, 1992; Koppenjan, de Bruijn, & Kickert, 1993; Klijn & Koppenjan, 2001). In de netwerkbenadering wordt gesteld dat partijen wederzijds afhankelijk van elkaar zijn, deze partijen kunnen hun doelen niet bereiken zonder in het bezit te zijn van de middelen van andere partijen (Klijn & Koppenjan, 2001). Door deze afhankelijkheid gaan partijen met elkaar interacteren. Ook het waterschap en de gemeente zijn wederzijds afhankelijk van elkaar in het kader van de stedelijke wateropgave. Zo dienen de lokale overheden samen invulling te geven aan de stedelijke wateropgave. De netwerkbenadering wordt in dit onderzoek gebruikt om de interdependenties4 te achterhalen en het proces van interactie tussen waterschap en gemeente in kaart te brengen. Naast de netwerkbenadering staat de theorie van framing centraal. Deze theorie wordt gebruikt om de frameverschillen tussen waterschappen en gemeenten inzichtelijk te maken. Volgens Schön & Rein (1994) gaat framing over het formuleren, selecteren, organiseren en interpreteren van praktijkgerichte vraagstukken. Wanneer de framing van het waterschap en de gemeente niet gelijkgestemd is, gaat dit ten koste van de kwaliteit van het samenwerkingsproces en kunnen er beleidscontroverses ontstaan. In dit onderzoek laat ik zien dat het begrip ‘frame’ een belangrijke rol kan spelen in de samenwerking tussen waterschap en gemeente.

4

Interdependentie is de mate waarin actoren van elkaar afhankelijk zijn om hun doelstellingen te realiseren.

6

1.5

Maatschappelijke relevantie van dit onderzoek

De bestuurlijke omgeving is aan verandering onderhevig. De relatie tussen het rijk, provincies, waterschap en gemeente verandert in bestuurlijke zin (Hidding & van der Vlist, 2003). Tussen de lokale overheden bestaan regelmatig discussies over de taken en bevoegdheden met betrekking tot de uitvoering van het stedelijk waterbeleid. Door de invoering van de nWro, de WGW en de Ww zijn instrumenten beschikbaar gekomen die de positie van het wateraspect in de ruimtelijke ordening trachten te versterken. De nieuwe wetten bieden nieuwe taken en bevoegdheden aan waterschappen en gemeenten voor de omgang met het wateraspect in het ruimtelijke terrein. In dit onderzoek wordt getracht een beter inzicht te krijgen in de invloed van deze nieuwe instrumenten op het samenwerkingsproces tussen het waterschap en de gemeente. Met dit onderzoek wordt tevens beoogd een verklaring te geven, waarom de samenwerking tussen waterschap en gemeente lastig is bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave. De stedelijke wateropgave is een actueel onderwerp waar regelmatig fricties optreden tussen de lokale overheden over de aanpak van deze opgave. Door deze fricties in kaart te brengen ontstaat meer inzicht in het samenwerkingsproces tussen waterschappen en gemeenten. Tot slot levert dit onderzoek een maatschappelijke bijdrage door de verschillende frames tussen waterschappen en gemeenten in kaart te brengen. In het operationele waterbeheer, waar waterschap en gemeente wederzijds van elkaar afhankelijk zijn, is het een meerwaarde als zij zich bewust zijn van het bestaan van elkaars frames. Door het bewust zijn van elkaars frames kan meer erkenning en vertrouwen in de besluitvorming ontstaan.

7

1.6

Leeswijzer

In figuur 1 is de opbouw van dit onderzoek schematisch weergegeven. Dit onderzoek is in acht verschillende hoofdstukken opgedeeld, die allemaal op hun eigen manier bijdragen aan de beantwoording van de centrale vraagstelling. In navolging op dit inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 het theoretisch kader. Hierin worden de theoretische concepten van de netwerkbenadering en framing nader beschreven. In hoofdstuk 3 komen de methodieken van dit onderzoek aan de orde. In dit kwalitatieve onderzoek wordt informatie verzameld door middel van een wetenschappelijke literatuurstudie en een documentenanalyse. Daarnaast wordt in een drietal casestudies beoogd een diepgaand inzicht te krijgen in de interactie en framing van waterschappen en gemeenten bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Tot slot wordt in dit hoofdstuk stilgestaan bij de operationalisering van de theoretische kernbegrippen. Hoofdstuk 4 staat in het kader van ruimtelijk beleid en waterbeleid. Daarbij ligt de nadruk op de taken en verantwoordelijkheden van de overheidsinstellingen die in wet- en regelgeving zijn vastgelegd. Verder wordt ingegaan op de nieuwe spelregels, die de relatie tussen water en ruimte beogen te versterken. Nagegaan wordt welke taken en verantwoordelijkheden de lokale overheden krijgen door de nieuwe spelregels. Hoofdstuk 5, 6 en 7 zijn empirische hoofdstukken. Deze hoofdstukken beschrijven de resultaten van de casestudies. De cases geven een beeld van de interactie tussen het waterschap en de gemeente bij een herinrichtingsopgave. Daarnaast richten de casestudies zich op de verwachte frameverschillen tussen waterschap en gemeente tijdens de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in het bestaand stedelijk gebied. Hoofdstuk 5 staat in het teken van het vitaliseringsproject Hintham-Zuid in ‘s-Hertogenbosch. Hoofdstuk 6 richt zich op een grootschalige herstructureringsopgave in de wijk Tiel-Oost. In hoofdstuk 7 komt de herinrichting van het bedrijfsterrein Alblas in Waddinxveen aan de orde. In hoofdstuk 8 zal antwoord worden gegeven op de centrale vraagstelling en deelvragen van dit onderzoek. De beantwoording van de vragen resulteert in een conclusie en aanbevelingen voor vervolgonderzoek. Tot slot wordt een kritische reflectie op de theoretische en methodologische werkwijze gegeven.

8

Figuur 1: Opbouw van dit onderzoek

9

10

2

Beleidsnetwerken en framing

“Hoe we iets noemen, bepaalt voor een groot deel hoe we iets zien, en omgekeerd” (Korsten, 2009, p. 2).

2.1

Introductie

In het vorige hoofdstuk zijn de aanleiding en probleemstelling van dit onderzoek toegelicht. Om antwoord op de centrale vraagstelling te krijgen, is het cruciaal om de theoretische concepten nader uit te werken. De theorieën van de netwerkbenadering en framing vormen het theoretisch kader van dit onderzoek. De netwerkbenadering wordt gebruikt om de interacties tussen het waterschap en de gemeente te analyseren. De theorie van framing wordt gebruikt om de frames (denkkaders) van het waterschap en de gemeente inzichtelijk te maken. Voordat de theorieën nader worden uitgewerkt, komen allereerst enkele sturingsbenaderingen ter sprake (§ 2.2). Hierna volgt een beschrijving van de belangrijkste elementen van de netwerkbenadering (§ 2.3). Deze elementen worden in verband gebracht met de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied (§ 2.4). Vervolgens gaat dit hoofdstuk verder met een toelichting op de theorie van framing (§ 2.5). Met deze toelichting in het achterhoofd komen de belangrijkste karakteristieken van het waterschap en de gemeente aan de orde (§ 2.6). Dit hoofdstuk sluit af met een samenvatting van het theoretisch kader (§ 2.7).

2.2

Nieuwe sturingsbenadering van de samenleving

De Nederlandse cultuur staat bekend om zijn tolerantie en vrijheid van meningsuiting. Nederland is een democratisch land. In een democratisch land dienen wet- en regelgeving, projecten en plannen van de overheid in samenspraak met de samenleving tot stand te komen. De overheid wordt geacht om de bezwaren en wensen van de samenleving op te pakken en te vertalen naar bestuurlijke processen, oftewel het ontwikkelen van beleid (de Roo & Voogd, 2004). Hoogerwerf (1972) geeft betekenis aan het woord beleid: “een min of meer weloverwogen streven bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en in een bepaalde tijdsvolgorde te bereiken” (Hoogerwerf, 1972, p. 84). Er zijn verschillende sturingsbenaderingen om het overheidsbeleid te laten slagen. In hoofdlijnen kunnen deze sturingsbenaderingen in ‘top-down’ en ‘bottom-up’ worden onderverdeeld.

11

Top-down sturing wordt ook wel gedefinieerd als unicentrische sturing (Teisman, 1995) of hiërarchische sturing (Lindblom, 1977). In top-down sturing stelt de centrale overheid zelfstandig het beleid op om bepaalde doelstellingen te realiseren. Ondergeschikte partijen spelen ook een rol, maar nemen niet deel in de beleidsvorming. In deze vorm van sturing vindt interactie tussen actoren plaats op basis van formele regels en dwang (Koppenjan, de Bruijn, & Kickert, 1993). In deze sturingsbenadering past een besluitvormingsproces5 dat gestructureerd en lineair verloopt, van probleem via een aantal fasen naar oplossing (de Bruijn, ten Heuvelhof, & in 't Veld, 2002). Door verschillende factoren is er een verschuiving opgetreden met betrekking tot de besturing van de samenleving. In het stedelijke gebied ontstond bijvoorbeeld meer oog voor aspecten als duurzaamheid en milieu. Door deze maatschappelijke ontwikkelingen waren er steeds meer belangen uit verschillende invalshoeken in de ruimtelijke ontwikkeling mee gemoeid. Deze maatschappelijke ontwikkelingen hadden consequenties voor de taken en verantwoordelijkheden van de overheidsorganisaties. Godfroij en Nelissen beschrijven de basis van deze verandering:
“het beeld van een hiërarchische verhouding tussen een besturende overheid en een bestuurde samenleving maakt plaats voor een beeld van interdependente relaties tussen overheid en verschillende andere actoren in de samenleving” (Godfroij & Nelissen, 1993, p. 20).

In die zin maakt ‘top-down’ sturing steeds meer plaats voor ‘bottom-up’ sturing. Deze sturingsbenadering is niet langer gericht op een bovengeschikte actor die zelfstandig het beleid vorm geeft. Beleid groeit van onder af en is daardoor een gevolg van een aantal uitvoeringsbeslissingen door meerdere actoren (Huitema, Goosen, van Hemert, Bos, & Hoekstra, 2003; Brouwer, 2005). Koppenjan et al. (1993) omschrijven dat bottom-up sturing zeer dicht in de buurt van de ‘netwerkbenadering’ komt. De overheid is in de netwerkbenadering niet meer de sturende instantie die boven de andere partijen staat, maar is een deelnemer in het bestuurlijke netwerk. De actoren hebben wederzijds afhankelijke relaties, dit is een verklaring waarom ze interacties met elkaar aangaan om hun doelen te realiseren (zie verder § 2.3). De samenwerking tussen actoren in netwerken is niet eenvoudig en komt meestal niet spontaan tot stand. Iedere actor heeft zijn eigen perceptie van een probleem, oplossing en hun relatie met een andere actor. Wanneer deze percepties zeer verschillend zijn kunnen beleidscontroverses ontstaan (Klijn & Koppenjan, 2001).

5

Het besluitvormingsproces is het spel dat actoren spelen om het beleid vorm te geven en beleidsdoelstellingen te realiseren

(Teisman, 1995).

12

Schön & Rein (1994) hebben een verklaring voor het onbevredigend verlopen van veel samenwerkingsprocessen. In hun zienswijze ontstaan beleidscontroverses doordat partijen hun standpunten grondvesten in verschillende ‘frames’. Schön & Rein beschrijven frames als onderliggende structuren van geloof, perceptie en waardering (zie verder § 2.5).

2.3
2.3.1

Netwerkbenadering
Beleidsnetwerken

In de beleidswetenschap wordt regelmatig verondersteld dat actoren wederzijds afhankelijk van elkaar zijn om hun beleidsdoelstellingen te realiseren (zie Hanf & Scharpf, 1978; Benson, 1982; Kickert, Klijn, & Koppenjan, 1997). De actoren zijn in het kader van een specifiek beleidsprobleem of beleidsprogramma afhankelijk van de middelen (informatie, financiën, personeel, grondeigendom, tijd) die in bezit zijn van andere actoren. De partijen gaan daarom interacties met elkaar aan om hun doelen te bereiken (Kickert, Klijn, & Koppenjan, 1997). In de wetenschap heeft dit geleid tot de opkomst van het concept ‘beleidsnetwerken’ (zie Hanf & Scharpf, 1978; Baaijens, 1998; Godfroij, 1980; Glasbergen, 1989; Klijn & Koppenjan, 2001). Klijn & Koppenjan (2001) omschrijven beleidsnetwerken als duurzame patronen van interacties tussen wederzijds afhankelijke actoren die zich vormen rondom bepaalde beleidsvraagstukken. Dit onderzoek sluit aan op een vergelijkbare definitie van Koppenjan, de Bruijn, & Kickert:
“Beleidsnetwerken worden opgevat als patronen van interactie tussen wederzijds afhankelijke actoren die zich formeren rondom beleidsproblemen of beleidsprogramma’s” (Koppenjan, de Bruijn, & Kickert, 1993, p. 19).

De interactie tussen actoren rondom een bepaald vraagstuk worden ook als spelen omschreven (Klijn, 1996; Scharpf, 1997). In deze spelen ontstaan spelregels die het gedrag van actoren reguleren en middelenverdelingen die de interacties binnen een netwerk beïnvloeden (Klijn & Koppenjan, 2001). Klijn en Koppejan beschrijven het belang van spelregels in het beleidsvormingsproces. “Voor het verloop van beleidsprocessen spelen regels een belangrijke rol. Regels maken het de actoren mogelijk om bij hun interacties uit te gaan van een aantal minimale institutionele afspraken” (Klijn & Koppenjan, 2001, p.12). Een netwerk krijgt door de interactieregels en middelenverdelingen zijn eigen vorm, deze kenmerken kunnen weer van invloed zijn op het verloop van toekomstige beleidsprocessen.

13

De belangrijkste kenmerken van het begrip netwerk zijn in het onderstaande overzicht samengevat.
Netwerk Actoren zijn van elkaar afhankelijk bij het bereiken van doelen Afhankelijkheden zorgen voor duurzame relaties tussen actoren Afhankelijkheden zorgen voor een zekere vetomacht bij verschillende actoren De duurzaamheid van interacties creëert en bestendigt een middelenverdeling tussen de actoren In de loop van interacties worden regels gevormd en bestendigd die het gedrag van actoren gaan reguleren Bronnenverdeling en regelvorming leidt tot een zekere geslotenheid van netwerken voor actoren buiten het netwerk
Tabel 1: Uitgangspunten van het begrip netwerk (Klijn, Koppenjan, 2001, p. 184)

2.3.2

Besluitvormingsprocessen in netwerken

Als in de besluitvorming een groot aantal spelers met verschillende belangen is betrokken, heeft een klassieke vorm van top-down sturing weinig kans van slagen. De centrale overheid beschikt meestal niet over de kennis en macht om in een netwerk met veel belanghebbenden zijn top-down aanpak te laten slagen. Daardoor staat in een vraagstuk met een groot aantal actoren het samenwerkingsproces centraal. In deze samenwerkingsprocessen dienen actoren te overleggen en onderhandelen om een win-win-situatie te creëren (de Bruijn, ten Heuvelhof, & in 't Veld, 2002). In netwerken is sprake van pluriformiteit tussen actoren. Door deze pluriformiteit zullen participatie en gezamenlijke besluitvorming niet vanzelf tot stand komen. Het verloop van het besluitvormingstraject in netwerken is daarom zeer dynamisch en ongestructureerd (de Bruijn, ten Heuvelhof, & in 't Veld, 2002). Actoren kunnen in een later stadium in het besluitvormingsproces toetreden; op het einde van het besluitvormingsproces komen immers de oplossingen in beeld. Actoren worden in de besluitvorming actief om besluiten te blokkeren of juist om te buigen naar het gewenste resultaat (Eeten, et..al, 2000). Klijn en Koppejan (2001) beschrijven besluitvormingsprocessen in netwerken als complexe spelen tussen wederzijds afhankelijke actoren. Actoren proberen elkaar in deze spelen, die binnen netwerken plaatsvinden, te beïnvloeden. De actoren streven naar bepaalde doelen en stellen zich daarom in het besluitvormingsproces strategisch op om andere actoren te beïnvloeden. Voor het kiezen van een bepaalde strategie dienen actoren hun spelsituatie te interpreteren. Dat gebeurt op basis van percepties in het spel (Koppenjan, de Bruijn, & Kickert, 1993). Iedere actor heeft zijn eigen perceptie over het probleem en de oplossingsrichting in het spel (Klijn & Koppenjan, 2001). Deze percepties zijn plaats- en tijdgebonden en ze verschillen binnen een netwerk van partij tot partij. 14

De uitgangspunten van besluitvormingsprocessen in netwerken zijn in het onderstaande overzicht samengevat.

Besluitvormingsprocessen Binnen netwerken vinden interacties tussen actoren over beleids(issues) plaats gericht op het oplossen van de spanning tussen afhankelijkheden enerzijds en uiteenlopende en strijdige belangen anderzijds Actoren baseren zich daarbij op percepties die zij hebben van het beleidsveld, de actoren en de beslissingen die aan de orde zijn Actoren kiezen op basis van percepties voor specifieke strategieën Door de verscheidenheid van actoren, percepties en strategieën hebben beleidsprocessen een complex en niet volledig voorspelbaar karakter
Tabel 2: Uitgangspunten van besluitvormingsprocessen (Klijn & Koppenjan, 2001, p. 184)

2.4

Netwerken rond het stedelijk waterbeheer

In deze paragraaf wordt de theorie van de netwerkbenadering in de context van het stedelijk waterbeheer geplaatst. Met betrekking tot de uitvoering van de waterkwantiteitsopgave in het bestaand stedelijk gebied, is een belangrijke taak voor de lokale overheden weggelegd. Deze partijen hebben ieder hun eigen verantwoordelijkheid in de waterhuishouding, maar deels overlappen deze verantwoordelijkheden en dat zorgt voor wederzijdse afhankelijkheid. Het water dwingt deze afhankelijkheden deels zelf af, doordat water zich in haar stromen niets van waterschaps- of gemeentelijke grenzen aantrekt (Brouwer, 2005). Door de toenemende interdependenties en uiteenlopende belangen zijn er tussen waterschap en gemeente regelmatig fricties. Dit gaat gepaard met onzekerheid en complexiteit in de besluitvorming.

15

Voor de overzichtelijkheid zijn enkele elementen van de netwerkbenadering in het licht van de waterkwantiteitsopgave in het bestaand stedelijk gebied geplaatst (zie figuur 2).

Interdependenties

Oplossing ⇔ probleem

Complex

Waterbeheer in het bestaand stedelijk gebied

vraagstuk

Gebiedsgerichte aanpak

Onzekerheden

Figuur 2: kenmerken van waterbeheer in bestaand stedelijk gebied

Interdependenties: Waterschappen en gemeenten zijn wederzijds afhankelijk van elkaar. Het waterschap is verantwoordelijk voor het regionale watersysteem en de gemeente draagt zorg voor het stedelijke waterbeheer. Een goede afstemming tussen het waterschap en de gemeente is noodzakelijk, omdat de waterstromen zich niets aantrekken van de grenzen van het stedelijke en regionale watersysteem. Een goede waterhuishouding is belangrijk voor het instandhouden en realiseren van een gezonde leefomgeving. In het NBW is afgesproken dat het waterschap en de gemeente samen zorg dragen voor de invulling van de stedelijke wateropgave. De afgesproken NBWdoelstelling kunnen niet worden bereikt zonder een goede samenwerking tussen waterschap en gemeente. Complex vraagstuk: Complexiteit is kenmerkend bij een herinrichtingsopgave van het bestaand stedelijk gebied. Er is een groot aantal actoren uit verschillende sectoren in het besluitvormingsproces betrokken. Deze actoren willen ieder hun stempel op het ruimtelijk vraagstuk drukken. Daarin is het waterbelang regelmatig een beperkende factor, dat de realisatie van ruimtelijke plannen tegenwerkt. Het economische belang, zoals nieuwbouwlocaties, weegt in ruimtelijke vraagstukken overwegend zwaarder dan het waterbelang. Daarom dient het waterschap bij herinrichtingsprojecten in bestaand stedelijk 16

gebied zich in ‘het spel’ te verdiepen, om het waterhuishoudkundige belang expliciet kenbaar te maken (Lems & Geldof, 2004). Onzekerheden: Complexiteit in het stedelijk waterbeheer is nauw verbonden met onzekerheid. Er is een hoge mate van onzekerheid over de positie van de wateropgave in de ruimtelijke ordening (Geldof, et..al, 2008). Bij herinrichtingsopgaven in bestaand stedelijk gebied staat immers al veel vast (woningen, infra, groen, recreatie en dergelijke). Daarom is het verloop van het besluitvormingsproject niet lineair en er is geen duidelijke opeenvolging van activiteiten. Een goede voorspelling van de resultaten van het planproces wordt daardoor zeer lastig (van de Ven, et..al, 2005). Daarom dienen waterbeheerders met deze onzekerheid te leren omgaan. De waterbeheerders moeten alert zijn om veranderingen in het bestaand stedelijk gebied te traceren en kansen te benutten. Gebiedsgerichte aanpak: Op een vaste hoeveelheid stedelijk gebied neemt het aantal ruimteclaims toe en daardoor ontstaan spanningen tussen de belanghebbende partijen. Een gebiedsgerichte benadering is het sleutelwoord om meer samenhang in de ruimtelijke ontwikkeling te creëren (de Bruin, et..al, 2004). Deze benadering veronderstelt een effectievere aanpak van complexe problemen in een afgekaderd gebied (Kappe, van Kessel, & Pasman, 2003). Door de toegenomen interdependenties tussen waterschap en gemeente is een gebiedsgerichte aanpak gewenst, om gezamenlijk naar concrete oplossingen te zoeken om de waterproblemen te bestrijden. Probleem ⇔ oplossing: Bij top-down sturing staat de inhoud centraal, waar de oplossingsrichting van het probleem vanaf het begin duidelijk is. In netwerken is het verloop van het besluitvormingsproces veel dynamischer dan in een top-down sturing. Volgens Godroij (1981) komt dit doordat actoren gezamenlijk op zoek gaan naar het opsporen van gemeenschappelijke belangen, die verborgen liggen achter meningsverschillen. Ook het verloop van het interactieproces in het stedelijk waterbeheer is dynamisch. In het besluitvormingsproces van de wateropgave kunnen nieuwe probleemen oplossingsrichtingen ontstaan. Dit zorgt voor een dynamisch karakter, een iteratief proces van probleem naar oplossing en van oplossing naar probleem.

17

2.5

Framing van besluitvormingsprocessen

De theorie van framing geeft een waardevolle aanvulling op verschillende elementen van de netwerkbenadering. Partijen baseren zich in het besluitvormingsproces op percepties die zij hebben van het probleem, oplossingsrichting en andere partijen in het netwerk (Klijn & Koppenjan, 2001). Deze percepties beïnvloeden de keuzes die actoren maken in een besluitvormingsproces. Via de theorie van framing kunnen de verschillende percepties in beeld worden gebracht. De kernbegrippen van deze theorie worden in deze paragraaf uiteengezet. Vervolgens wordt de theorie van framing in het licht van dit onderzoek geplaatst. 2.5.1 Frames

In de literatuur worden ‘frames’ met uiteenlopende termen omschreven. Zo spreken Schön & Rein (1994) van ‘frames’, Klijn & Koppenjan (2001) van ‘perceptie’, Kolkman (2005) van ‘frames of perception’ en Tonnis (2008) van ‘denkframes’. De opvattingen van deze auteurs hebben met elkaar gemeen, dat ze er allemaal van uit gaan dat frames een belangrijke rol spelen in iedere stap van de besluitvorming. In dit onderzoek is de term frame gebruikt, volgens de definiëring van Schön & Rein. De reden hiertoe is dat zij in hun boek ‘frame-reflection’ een duidelijk verband leggen tussen beleid en frames. In dit boek maken ze duidelijk dat beleidscontroverses kunnen ontstaan als belanghebbende actoren hun standpunten grondvesten in verschillende frames.
“We see policy positions as resting on underlying structures of belief, perception, and appreciation, which we call frames. We see policy controversies as disputes in which the contending parties hold conflicting frames. Such disputes are resistant to resolution by appeal to facts or reasoned argumentation because the parties conflicting frames determine what counts as a fact and what arguments are taken to be relevant and compelling. Moreover, the frames that shape policy positions and underlie controversy are usually tactic, which means that they are exempt from conscious attention and reasoning” (Schön & Rein, 1994, p. 23).

Volgens Schön & Rein berusten beleidsposities op onderliggende structuren van geloof, perceptie en waardering, en ze noemen dit ‘frames’. Een frame wordt gevormd door actoren die een verhaal vertellen in een complexe situatie waar zij zich in bevinden (van den Brink, 2002). Wanneer deze actoren tot nieuwe ervaringen komen, heeft men de neiging deze te interpreteren in het licht van hun bestaande frames, zelfs als men niet in staat is om te beschrijven wat de frames exact inhouden. Deze frames zijn bestand tegen een beroep op feiten of redelijke argumentatie, omdat elke frame bepaalt wat als een feit telt (Amelink, 2004). Daardoor zijn frames bepalend voor de manier waarop een actor informatie interpreteert en vervolgens handelt in een praktijksituatie.

18

Uit het voorgaande valt af te leiden dat de kijk op een vraagstuk kan verschillen, zonder dat men zich hiervan bewust is. Deze frameverschillen liggen regelmatig ten grondslag aan het ontstaan van besluitvormingsconflicten (Schön & Rein, 1994). Het is namelijk lastig om tot overeenstemming te komen, als partijen hun standpunten grondvesten in verschillende frames. 2.5.2 Framing

Er is veel wetenschappelijke literatuuur beschikbaar over het concept ‘framing’, maar een eenduidige definiëring ontbreekt. Om met de woorden van Hallahan te spreken:
“Although a theoretically rich and useful concept, framing suffers from a lack of coherent definition. An exhaustive literature search suggests the existence of more than 1,000 citations about framing in the academic literature. Framing has been adopted as a textual, psychological, and socio-political construct” (Hallahan, 1999, p. 209)

Een aantal auteurs omschrijft het concept framing als een hulpmiddel, om betekenis te geven aan hetgeen in bepaalde praktijksituaties wordt ervaren. Zo definiëren Gamson & Modigliani (1989) framing als een proces waarin een frame wordt toegepast en het probleem in een verhaallijn wordt gepositioneerd. Schön & Rein definiëren framing als “a way of selecting, organizing, interpreting, and making sense of complex reality to provide guideposts for knowing, analyzing, persuading, and acting” (Rein & Schön, 1993, p. 146). In deze veronderstelling is deze theorie geschikt om de verschillende frames van actoren in praktijksituaties te concretiseren. Door de frameverschillen tussen actoren in beeld te brengen, met betrekking tot een bepaald thema, kan een specifieke reactie teweeg worden gebracht. Indien actoren bewust worden van het bestaan van elkaars frames, kan meer erkenning en vertrouwen in het samenwerkingsproces ontstaan. Door het erkennen van elkaars frames, weken partijen immers los van de gedachte van absolute eigen gelijkheid (van der Weelde, 2004). In dit onderzoek wordt getracht, om aan de hand van het framing-concept, de verschillende denkkaders van waterschappen en gemeenten in beeld te brengen.

19

Een voorbeeld: Framing volgens Tversky & Kahneman

Tversky & Kahneman (1981) zijn de bedenkers van de term ‘framing’. Deze onderzoekers hebben het effect van besluitvorming onder risico bestudeerd. Daarin verklaren Tversky & Kahneman dat de werkelijkheid, ‘bewust’ of ‘onbewust’, vanuit één perspectief wordt beschreven. Kijk en oordeel: A. B. 30% van de bewoners geeft aan dat ’s-Hertogenbosch wordt geconfronteerd met stedelijke wateroverlast. (negatieve frame) 70% van de bewoners geeft aan dat in ’s-Hertogenbosch geen stedelijke wateroverlast voorkomt. (positieve frame) Welke optie zou u kiezen om de stedelijke wateropgave op de gemeentelijke agenda te krijgen? In feite is in opties A en B hetzelfde beschreven. Het enige verschil is dat optie A ‘negatief’ en optie B ‘positief’ is geframed. Hierdoor is het aannemelijk dat het merendeel van de mensen ‘bewust’ of ‘onbewust’ voor optie A kiest, om de stedelijke wateropgave op de agenda te krijgen. Tversky & Kahneman (1981) hebben een verklaring voor deze handelswijze. Op grond van hun studie is gebleken dat een overgrote meerderheid van de mensen risico’s probeert te vermijden. Door de stedelijke wateropgave negatief te framen, worden gemeentelijke medewerkers direct geconfronteerd met de stedelijke wateroverlast. Dit draagt bij aan het overtuigen om de stedelijke wateropgave hoog op de gemeentelijke agenda te plaatsen. Kortom, de studie van Tversky & Kahneman laat zien dat de wijze van probleemformulering, invloed kan hebben op het verloop van de interactie tussen partijen.

20

2.5.3

Inductieve strategie

In een studie naar frame-effecten is het noodzakelijk om de verschillende frames te reconstrueren. Het in kaart brengen van deze frameverschillen is niet eenvoudig. Met betrekking tot het gebruik en de operationalisering van de theorie van framing bestaat veel discussie en onduidelijkheid. Van Gorp (2006) ziet de verschillende interpretaties van het framing-concept als de oorzaak van het ontbreken van een eenduidige operationalisering. Door deze verschillende interpretaties is framing een zeer flexibel begrip, waarvan de invulling per onderzoeksdomein sterk kan verschillen. Schön & Rein (1994) hebben een oplossing om de verschillende frames te identificeren. Schön & Rein beargumenteren: “we must construct them (frames), either from the texts of debates and speeches or from the decision, laws, regulations, and routines that make up policy practice” (Schön & Rein, 1994, p. 34). In deze veronderstelling is het mogelijk om frames door middel van documentenanalyse en interviews te reconstrueren. Deze onderzoekstrategie om de frames te identificeren staat bekend als een ‘inductieve strategie’ (zie Pan, Lee, Man Chan, & So, 1999; van Gorp, 2006). Volgens van Gorp (2006) dient een frame-analist met een ‘open mind’ via interpretatie en analyse van documentatie en interviews de frames inzichtelijk te maken. Ook Hertog & McLeod (2001) beschouwen een inductieve strategie als een geschikte methode om de frameverschillen scherp te krijgen, ondanks dat zij aangeven dat een inductieve strategie zeer arbeidsintensief en tijdrovend is. Door het ontbreken van een eenduidige operationalisering is in dit onderzoek voor een inductieve strategie gekozen. Een voorwaarde in een framing-analyse is om bepaalde frames centraal te stellen (van Gorp, 2006). Daarom zijn op basis van literatuuronderzoek en eigen interpretatie vijf onderzoekselementen voor de framing-analyse opgesteld. De keuzes voor de onderzoekselementen zijn hieronder beargumenteerd. In het volgende hoofdstuk komen deze elementen terug in de operationalisering van het begrip ‘framing’ (zie verder § 3.3). Wederzijdse afhankelijkheden Probleemformulering Oplossingsrichting Visie op samenwerking Interpretatie van de nieuwe wetten

• • • • •

Wederzijdse afhankelijkheden: Voor het gezamenlijk handelen is het noodzakelijk dat actoren hun wederzijdse afhankelijkheden erkennen. Klijn & Koppejan (2001) beschrijven dat gezamenlijke besluitvorming kan falen, wanneer partijen hun wederzijdse afhankelijkheid

21

niet erkennen. Teisman (2006) verklaart dat interdependentie regelmatig onvoldoende in de praktijk wordt erkend. Ook verwachten partijen zich regelmatig aan de bestaande interdependenties te kunnen ontrekken of zij zijn zich niet bewust van de interdependenties op het terrein van stedelijk waterbeheer. Daarom is het noodzakelijk een beeld te schetsen hoe waterschap en gemeente hun wederzijdse afhankelijkheden framen. Door dit te beschrijven kunnen keuzes van het waterschap en de gemeente in het besluitvormingsproces beter worden verklaard. Probleemformulering: Gamson & Modigliani (1989) beschouwen framing als een proces waarin een probleemsituatie in een verhaallijn wordt gepositioneerd. Deze probleemformulering heeft invloed op het verdere verloop van de besluitvorming (Stone, 2002). Zo kan een gemeente stedelijke wateroverlast als een niet hinderlijke situatie framen, terwijl een waterschap dit als een groot probleem kan framen. Deze verschillen in framing beïnvloeden het verloop van de besluitvorming, omdat denkbeelden over de aard en ernst van het probleem verschillen. In dit onderzoek staat centraal op welke wijze de lokale overheden de stedelijke wateropgave framen. Daarom wordt in praktijksituaties geanalyseerd of deze overheden de stedelijke wateroverlast als een probleem beschouwen. Grote verschillen in framing van de probleemsituatie kunnen immers besluitvormingsconflicten veroorzaken. Oplossingsrichting: Iyengar (1991) beschrijft dat frames meebepalen wie of wat de oorzaak van het probleem is en wie de verantwoordelijkheid draagt om het probleem op te lossen. Ook op het terrein van waterbeheer heeft iedere actor een eigen waarneming van de waterproblematiek. Als er een probleemsituatie is, wordt er door partijen vanzelfsprekend over een oplossingsrichting nagedacht. Het is daarom relevant om de framing van waterschap en gemeente ten aanzien van de oplossingsrichting in kaart te brengen. De stedelijke wateropgave kan men bijvoorbeeld als een kans of een hinderlijke factor beschrijven. In het eerste geval zal men pleiten voor het koppelen van de wateropgave met andere ruimtelijke opgaven. In het tweede geval zal men pleiten voor minder ruimte voor het wateraspect. Visie op samenwerking: Zoals reeds beschreven zijn waterschappen en gemeenten wederzijds afhankelijk van elkaar, om hun beleidsdoelstellingen tot uitvoering te brengen. Daarom gaan deze partijen interacties met elkaar aan om hun doelen te bereiken. Een goede samenwerking is van belang, om in het besluitvormingsproces tot afstemming te komen. Daarom is het nuttig te analyseren, welke visie waterschappen en gemeenten hebben op hun onderlinge samenwerking. Frameverschillen tussen waterschap en gemeente kunnen immers conflicten veroorzaken, waardoor de interactie kan blokkeren. 22

Interpretatie van de nieuwe wetten: Eén aspect van dit onderzoek is het ruimtelijk relevante waterrecht. De nadruk ligt het accent op de invloed van de nieuwe wetten (nWro, WGW en Ww) op de interactie tussen waterschap en gemeente. Medewerkers van het waterschap en de gemeente hebben ieder een eigen gedachte over de invloed van de nieuwe wetten op hun onderlinge samenwerking. Het is daarom relevant om de verschillende interpretaties van waterschap en gemeente ten opzichte van de nieuwe wetten inzichtelijk te maken.

2.6

Belangrijke verschillen tussen waterschap en gemeente

In dit onderzoek wordt de samenwerking tussen waterschap en gemeente bestudeerd, welke mogelijk door frameverschillen wordt beïnvloed. Alvorens dieper op het effect van framing in te gaan, is het voor dit onderzoek van belang om de verschillende karakteristieken van het waterschap en de gemeente te beschrijven (zie tabel 3). Door de kenmerken van deze partijen met elkaar te vergelijken, ontstaat meer inzicht in hun denkwijze en handelen.

Waterschap • Functioneel bestuur • Normerend denkkader • Interesse voor water • Zachte instrumenten (juridisch)

Gemeente • Multi-functioneel bestuur • Ruimtelijk denkkader • Divergerende interesses • Harde instrumenten (juridisch)

Tabel 3: karakteristieken van het waterschap en de gemeente

Het waterschap is het oudste democratische instituut van Nederland. Het waterschap is als een ‘functioneel bestuur’ ingericht, primair gericht op het beheer van de waterhuishouding. Het waterschap interpreteert en handelt vanuit het waterbelang. In tegenstelling tot het waterschap is de gemeente ‘multi-functioneel’ ingericht. De gemeente denkt en handelt in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Binnen de gemeente maken verschillende disciplines afwegingen, wat er onder een goede ruimtelijke ordening wordt verstaan. Het wateraspect is een onderdeel van het gemeentelijk belang. Geldof, et..al, (2008, p. 5) verwoorden dit als volgt: “Vaak denken waterschappers primair in waterproblemen en waterdoelen. 23

Medewerkers van gemeenten richten zich meer op andere aspecten van de leefomgeving en zien water meestal slechts als een onderdeel”. Een waterschap denkt van oudsher technisch-inhoudelijk in waterhuishoudkundige belangen. Het waterschap heeft een normeringsysteem voor watertekort en wateroverlast, rekeninghoudend met de regionale variatie van het ruimtegebruik en waterhuishoudkundige systeem (VROM-raad, 2002). De gemeente is belast met zorgplichten voor het stedelijke waterbeheer en krijgt ‘normen’ van het waterschap opgelegd. Voor gemeenten zijn deze normen regelmatig nietszeggende getallen, waar ze geen ruimtelijk beeld bij kunnen vormen. In tegenstelling tot het waterschap denkt de gemeente liever in ‘ruimtelijke’ termen, waar per ruimtelijke ontwikkeling het waterhuishoudkundige belang wordt afgewogen (Geldof, 2004). Doordat medewerkers van het waterschap vanuit het waterhuishoudkundige belang handelen, ontwikkelen ze een sterke ‘interesse voor water’. De interesse voor watervraagstukken is binnen de gemeente relatief minder dan bij het waterschap. Binnen een gemeente zijn de ‘interesses divergerend’. Indien de interesse voor water aanwezig is, dan is dat voornamelijk bij de medewerkers van de afdeling riolering & water. Wanneer een gemeente de interesse voor water niet deelt, is de waardering om maatregelen te treffen voor het waterbelang minder aanwezig (Geldof, et..al, 2008). De algemene denkwereld van de gemeente sluit dan minder aan bij de denkwereld van het waterschap, waardoor ze de waarde van water in een ruimtelijk vraagstuk anders invullen (Geldof, 2004). De gemeente heeft relatief ‘hardere instrumenten’ dan het waterschap om haar beleid juridisch af te dwingen6. Een gemeente heeft bijvoorbeeld met het bestemmingsplan het enige bindende ruimtelijke plan voor overheidsinstellingen en burgers tot haar beschikking (Wiering & Immink, 2005). Een gemeente kan alleen toestemmen met een bouw- of aanlegvergunning, als het niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarentegen heeft het waterschap met de watertoets een ‘zachter instrument’, dat ruimtelijke ontwikkelingen nauwelijks kan tegenhouden (Sterk Consulting, 2008). Deze instrumentele verschillen hebben consequenties voor het samenwerkingsproces tussen waterschap en gemeente. Vanuit ruimtelijk perspectief staat een gemeente sterker in zijn schoenen dan het waterschap. Een medewerker van het waterschap kan deze sterkere machtspositie van de gemeente als frustrerend ervaren, hierdoor ontstaan in praktijksituaties regelmatig ‘vechtstrategieën’ (Kappe, van Kessel, & Pasman (2003). Een waterschap kan bijvoorbeeld het watersyteem toetsen aan de normen en wil daar met de gemeente niet meer over onderhandelen. Dit heeft tot gevolg dat het waterschap en de gemeente hun onderlinge samenwerking negatiever gaan framen.
6

De verschillende beleids-juridische instrumenten van het waterschap en de gemeenten komen uitvoering aan bod

in hoofdstuk 4: Ruimtelijke ordeningsbeleid en Waterbeleid.

24

2.7

Resumé

In figuur 3 is het theoretisch kader van dit onderzoek schematisch weergegeven. Nederland is een democratisch land, daarin zijn tolerantie en vrijheid van meningsuiting belangrijke kenmerken. In een democratisch land als Nederland behoren overheidsbeslissingen in samenspraak met de maatschappij tot stand te komen. Er zijn verschillende sturingsbenaderingen aanwezig om het overheidsbeleid vorm te geven en tot uitvoering te brengen. In dit hoofdstuk is beschreven dat de klassieke top-down aanpak steeds meer plaats maakt voor een bottom-up aanpak. Deze sturings-benadering komt zeer dicht in de buurt van een netwerkbenadering. De netwerkbenadering gaat in op het ontstaan van netwerkpatronen tussen wederzijds afhankelijke actoren. Door deze wederzijdse afhankelijkheden gaan actoren interacties met elkaar om hun doelen te verwezenlijken. Met betrekking tot de realisatie van de stedelijke wateropgave zijn het waterschap als regionale waterbeheerder en de gemeente als stedelijke waterbeheerder ook wederzijds afhankelijk van elkaar. Het waterschap en de gemeente stellen gezamenlijk spelregels op die de interacties in het besluitvormingsproces reguleren, zoals bijvoorbeeld een waterplan. Door deze spelregels krijgt het netwerk zijn eigen vorm, de regels zijn weer van invloed op het verloop van toekomstige beleidsprocessen. Bovendien beïnvloeden de nieuwe formele spelregels (nWro, WGW en Ww) ook de interactie tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Volgens Schön & Rein berusten beleidsposities van partijen op onderliggende structuren van geloof, perceptie en waardering (frames). Deze onderzoekers verklaren dat beleidscontroverses regelmatig betrekking hebben op conflicterende frames. De theorie van framing wordt gebruikt om de frames van het waterschap en de gemeente inzichtelijk te maken, met als doel de invloed van framing op de samenwerking tussen waterschap en gemeente te bestuderen. Door deze verschillen in kaart te brengen kan een reactie teweeg worden gebracht. Indien het waterschap en de gemeente elkaars frames erkennen, kan meer erkenning en vertouwen in het samenwerkingsproces ontstaan. Waterschappen en gemeenten hebben verschillende belangen bij een ruimtelijk vraagstuk. Het waterschap is als een functioneel bestuur ingericht, en denkt en handelt uitsluitend in het waterhuishoudkundige belang. Daarentegen is het takenpakket binnen een gemeente gedifferentieerd, daardoor maken verschillende gemeentelijke diensten per locatie ruimtelijke afwegingen. Een gemeente streeft naar synergie door economie, ruimtelijke ontwikkeling, milieu en recreatie gebiedsgericht te benaderen. In deze (denk)benadering is de stedelijke wateropgave slechts een aspect van het gemeentelijk belang.

25

Algemene context - Nederlandse cultuur - Democratie - Bottom-up

Netwerk

Spelregels - formeel - informeel

Invloed

- nWro - WGW - Ww

Framing Interactie Waterschap Figuur 3: Theoretisch kader

Framing Gemeente

26

3

Methodologie en operationalisering

‘’De meest fundamentele ideeën van de wetenschap zijn in wezen eenvoudig en zij kunnen als regel worden uitgedrukt in een taal die voor iedereen begrijpelijk is’’ (Einstein, 1938).

3.1

Introductie

In het vorige hoofdstuk is inzicht gegeven in het ontstaan van netwerken en de interacties in deze netwerken. Daarnaast is toegelicht dat beleidscontroverses regelmatig ontstaan door frameverschillen tussen partijen (Schön, 1979; Schön & Rein, 1994). Om de interacties en frames van waterschappen en gemeenten in praktijksituaties in kaart te brengen, is empirisch onderzoek noodzakelijk. Dit hoofdstuk richt zich op de methoden van onderzoek en de operationalisering van de theoretische begrippen. Allereerst worden keuzes betreffende de opzet en uitvoering van dit onderzoek toegelicht (§ 3.2). Keuzes worden gemaakt met het oog op het verzamelen van onderzoeksmateriaal en de verwerking van dit materiaal. Alvorens het empirische gedeelte van dit onderzoek kan beginnen, zijn ten slotte de kernbegrippen uit de centrale vraagsteling en het theoretisch kader geoperationaliseerd (§ 3.3).

3.2

Methoden van onderzoek

Op overheidsniveau is de intentie uitgesproken om de stedelijke wateropgave aan te pakken (zie NBW). Voor de realisatie van de stedelijke wateropgave zijn belangrijke taken voor het waterschap en de gemeente weggelegd. Een goede samenwerking is essentieel om invulling te geven aan de stedelijke wateropgave. Om een gedetailleerd inzicht te krijgen in de samenwerking tussen waterschappen en gemeenten, sluit een ‘kwalitatieve benadering’ goed aan bij dit onderzoek. Maso formuleert kwalitatief onderzoek als volgt: “kwalitatief onderzoek is een vorm van empirisch onderzoek die zich laat typeren aan de hand van de manier van informatie verzamelen, het soort analyse, de onderzoeksopzet, het onderwerp van onderzoek en de rol van de onderzoek” (Maso, 1994, p. 9). Kenmerkend aan kwalitatief onderzoek is het verkrijgen van informatie over wat er leeft in een bepaalde doelgroep en waarom (de Roo & Voogd, 2004). In kwalitatief onderzoek is de methode van dataverzameling open en flexibel. Het open en flexibele karakter is noodzakelijk om ruimte te geven aan onverwachte verschijnselen en gebeurtenissen (Maso & Smaling, 1998). In kwalitatief onderzoek is het aantal onderzoekseenheden beperkt. Met het oog daarop is een selectie van het aantal respondenten gemaakt. In dit onderzoek staat de 27

samenwerking tussen waterschap en gemeente centraal. Waterschappen dragen de verantwoordelijkheid vanuit het waterbeheer en gemeenten zijn verantwoordelijk voor het beheer van de openbare ruimte. Deze partijen zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering van de waterkwantiteitsopgave in de bebouwde omgeving. Om een adequaat antwoord op de centrale vraag en deelvragen te krijgen, worden onderzoekstechnische beslissingen genomen. Daarin is de keuze van onderzoekstrategie de belangrijkste beslissing. Er zijn verschillende strategieën mogelijk om kwalitatieve informatie over het onderzoeksobject te verzamelen. In dit onderzoek is gekozen voor de onderzoekstrategieën: ‘deskresearch’ en ‘casestudies’. 3.2.1 Deskresearch

Dit onderzoek start met een deskresearch. Voor het verzamelen van kwalitatieve data is gekozen voor twee soorten deskresearch: een ‘wetenschappelijke literatuurstudie’ en een ‘documentenanalyse’. Allereerst is een wetenschappelijke literatuurstudie uitgevoerd met als doel inzicht te krijgen in hetgeen wetenschappers hebben geschreven over de interactie tussen actoren in netwerken. Tevens is in de literatuurstudie geanalyseerd wat de invloed van framing is op de interactie tussen actoren. Daarnaast wordt een documentenanalyse uitgevoerd. De selectie van relevante bronnen wordt gebaseerd op pragmatische overwegingen, zoals beschikbare tijd en de mogelijkheid om relevante documentatie te kunnen achterhalen. Het karakter van de relevante bronnen in dit onderzoek loopt in dit onderzoek uiteen van beleidsdocumenten, juridische instrumenten, vaktijdschriften, verslagen van vergaderingen tot recentelijk verschenen persberichten. In de documentenanalyse ligt het accent op het analyseren van de relatie tussen waterbeleid en ruimtelijk beleid. Bovendien wordt in de documentanalyse getracht om meer kennis te verkrijgen over de interactie tussen waterschap en gemeente in de uitvoering van waterkwantiteitsopgave in de bebouwde omgeving. 3.2.2 Casestudie

Naast deskresearch zijn er meerdere strategieën beschikbaar voor de uitvoering van dit onderzoek. In dit onderzoek is er voor een ‘casestudie’ als onderzoeksstrategie gekozen. Robson definieert een casestudie als een “strategy for doing research which involves an empirical investigation of a particular contemporary phenomenon within its real life context using multiple sources of evidence” (Robson, 2002, p. 178). Swanborn (1996) beschrijft een casestudie als het bestuderen van een sociaal verschijnsel, in zijn natuurlijke omgeving, gedurende een bepaalde tijdsperiode. Verschuren & Doorewaard (2007) omschrijven een

28

casestudie als een type (empirisch) onderzoek om een diepgaand inzicht te krijgen in enkele tijdruimtelijk begrensde objecten of processen. Uit de bovenstaande beweringen valt af te leiden dat een casestudie een gangbare onderzoeksstrategie is om een gedetailleerd inzicht te krijgen in de samenwerking tussen waterschap en gemeente. Bovendien is een casestudie geschikt om een beeld te krijgen van de invloed van de nieuwe spelregels op de interactie tussen waterschap en gemeente. Yin (2003) beschrijft verschillende strategieën om een casestudie uit te voeren, waaronder een ‘single case’ of een ‘multiple case’. In dit onderzoek is voor de strategie multiple case gekozen. Door het selecteren van meerdere cases, is vergelijkingspotentieel aanwezig, waardoor de onderzoeksresultaten betrouwbaarder zijn. Door het verzamelen van kwalitatieve gegevens, kan in een casestudie een diepgaand beeld van het onderzoeksobject worden gevormd (Verschuren & Doorewaard, 2007). Om de kwalitatieve gegevens te verzamelen zijn verschillende methoden voorhanden. In dit onderzoek is gekozen om kwalitatieve gegevens te verzamelen door middel van ‘documentenanalyse’, ‘oriënterende interviews’ en ‘diepte-interviews’. Ten eerste wordt een documentenanalyse uitgevoerd om de problematiek van een case te verkennen. Aan de hand van krantenartikelen, beleidsdocumenten, interne verslagen, rapporten en andere relevante documenten wordt een beeld van de case geschetst. Ten tweede worden oriënterende interviews afgenomen met respondenten van waterschappen, gemeenten en ingenieursbureau Royal Haskoning. Deze respondenten zijn vanwege hun (praktijk)kennis belangrijk om in dit onderzoek te betrekken en zij kunnen aanvullende inzichten verschaffen in een specifieke case. Ten slotte is het afnemen van diepte-interviews een geschikt hulpmiddel, om informatie uit praktijksituaties te vergaren en om veronderstellingen uit de theorie te bestuderen. Op basis van documentenanalyse en oriënterende interviews worden de belangrijkste respondenten geselecteerd. Vervolgens worden de diepte-interviews met respondenten van verschillende afdelingen van waterschappen en gemeenten afgenomen. De informatie uit de interviews wordt verzameld middels het bestuderen van visies, motivaties en meningen van de respondenten. Deze diepte-interviews worden semi-gestructureerd. Dit betekent dat in ieder diepte-interview dezelfde onderwerpen terugkomen, aan de hand van een serie open vragen. Afhankelijk van het verloop van het interview bestaat de mogelijkheid om aanvullende vragen te stellen om de gewenste informatie te verkrijgen (Saunders, Lewis, & Thornhill, 2007).

29

Figuur 4 geeft de gekozen onderzoeksstrategieën en de ontsluiting van bronnen schematisch weer.

Figuur 4: Onderzoekstrategieën en ontsluiting van bronnen

30

3.2.3

Selectie van de cases

In dit onderzoek wordt getracht een beter inzicht te krijgen in de samenwerking tussen waterschap en gemeente. Om inzicht in dit verschijnsel te krijgen, is ervoor gekozen om het onderzoeksobject gedetailleerd op locatie te bestuderen. Door het organiseren van interviews in combinatie met het bestuderen van documentatie, wordt inzicht verkregen in de wijze waarop de samenwerking tussen waterschap en gemeente zich in de praktijk voltrekt. Voor de selectie van geschikte onderzoekslocaties zijn vier criteria opgesteld, waaraan de cases dienen te voldoen. De eerste drie criteria zijn op grond van de achtergrondinformatie uit hoofdstuk 1 opgesteld. Het vierde selectiecriterium is een voortvloeisel uit het theoretisch kader van hoofdstuk 2. 1. Stedelijk waterbeheer 2. Waterkwantiteit 3. Herinrichting van bestaand stedelijk gebied 4. Spanningen 1. Stedelijk waterbeheer: Het eerste selectiecriterium is op basis van de NBW-afspraken het stedelijk waterbeheer aangewezen. In het NBW staat centraal dat water een sterkere positie in het stedelijk gebied dient te krijgen. Waterschappen en gemeenten dienen in wisselwerking de gestelde doelen in het NBW tot uitvoering te brengen. Water dient in plaats van een obstakel een mede-ordenend principe in de ruimtelijke planvorming te worden. 2. Waterkwantiteit: Het tweede selectiecriterium voor de casestudies is waterkwantiteit. Door een toename van de stedelijke dichtheid en de klimaatverandering, worden steeds hogere eisen aan de hydrologische inbreng van het watersysteem gesteld. Waterschappen en gemeenten dienen adapterende maatregelen te treffen om stedelijke wateroverlast tot een acceptabel niveau te beperken en het stedelijk gebied klimaatbestendig in te richten. Over de positionering van waterkwantiteitsopgave in de ruimtelijke ordening zijn regelmatig fricties tussen waterschappen en gemeenten. Daarom is het interessant om cases te selecteren, waar deze fricties duidelijk naar voren komen. 3. Herinrichting van bestaand stedelijk gebied: Het derde selectiecriterium voor de cases is een herinrichtingsopgave van het bestaand stedelijk gebied. Bij nieuwbouw wordt veelvuldig met het waterhuishoudkundige belang rekening gehouden. Maar door een gebrek aan beschikbare nieuwbouwlocaties is de tendens om het bestaand stedelijk gebied te

31

herstructureren. Echter, in de bebouwde omgeving staat ruimtelijk al veel vast, om deze reden is het lastig om het wateraspect te positioneren. 4. Spanningen: In dit onderzoek wordt beoogd inzicht te verschaffen in de framing van waterschap en gemeente rondom de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Schön & Rein beschrijven beleidscontroverses als uitingen van frameverschillen tussen partijen. Daarom dient in de cases, bij voorkeur, het waterschap op gespannen voet te staan met de gemeente inzake de realisatie van de waterkwantiteitsopgave. Door het bestuderen van deze spanningen kunnen de frameverschillen tussen de partijen in kaart worden gebracht. 3.2.4 De gekozen cases

In de zoektocht naar geschikte cases, is gebruik gemaakt van een documentenanalyse en oriënterende interviews met respondenten van gemeenten en ingenieursbureau Royal Haskoning. Op basis hiervan zijn, volgens de opgestelde selectiecriteria, drie casestudies geselecteerd. In de cases bestaan spanningen tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Voor de overzichtelijkheid zijn de cases hieronder geïntroduceerd. In hoofdstuk 5, 6 en 7 worden de cases nader uitgewerkt. Voor de volgende cases is gekozen: • • • Hintham-Zuid Tiel-Oost Alblas

Hintham-Zuid: De eerste geselecteerde case is de wijk Hintham-Zuid (zie hoofdstuk 5). De gemeente ’s-Hertogenbosch heeft Hintham-Zuid als pilot-gebied aangewezen voor de vitalisering. Met een beperkt budget wordt het openbare terrein van deze wijk aangepakt, waaronder de vervanging van het bestaande gemengde rioolstelsel. Door de vervanging van het rioolstelsel ontstaan ruimtelijke kansen in de wijk. Binnen dit project zijn verschillende gemeentelijke afdelingen betrokken, met ieder zijn eigen belang en verantwoordelijkheid. Daarnaast heeft het waterschap Aa & Maas ook belangen in het vitaliseringsproject. In de planvormingfase blijken spanningen te bestaan over de gewenste uitvoering van dit project. Tiel-Oost: De tweede geselecteerde case is de wijk Tiel-Oost (zie hoofdstuk 6). Tiel-Oost is gelegen tussen de Waal en het Amsterdam-Rijnkanaal. Bij hoge waterstanden van de Waal stijgt, door kwelwater, de grondwaterstand in Tiel-Oost. Met als gevolg dat kelders onder water komen te staan en stedelijke wateroverlast voorkomt. Daarnaast dient Tiel-Oost ruimte te bieden voor nieuwbouwprojecten en herinrichting van bestaand stedelijk gebied. Deze 32

verschillende wensen vragen allemaal extra ruimte, dit zorgt voor spanningen tussen het waterschap en de gemeente over de gewenste uitvoering. Op initiatief van gemeente Tiel is een werkgroep met deskundigen opgezet om de wijk leefbaar te houden. Het watervraagstuk dient daarbij in samenhang met stedelijke ontwikkeling te worden gezien. De zoektocht naar geschikte oplossingen heeft in het planproces tussen het waterschap en de gemeente tot discussies en nieuwe inzichten geleid. Deze nieuwe oplossingsrichtingen zijn in een voorkeursscenario vertaald. De stap richting uitvoering dient nu te worden gemaakt, waarin een discussie op gang is gekomen tussen de lokale overheden over de financiering van de oplossingen voor de waterproblematiek. Alblas: De derde geselecteerde case is Alblas (zie hoofdstuk 7). Bouwfonds Ontwikkeling heeft voor een woningbouwproject een verkavelingsplan opgesteld. Gedurende dit project is, op basis van het verkavelingsplan, een waterbergingsopgave ontstaan. Het Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard (HHSK) heeft de NBW-normen vertaald in richtlijnen voor de benodigde waterberging voor nieuwbouwontwikkeling. Met betrekking tot Alblas is door HHSK het verzoek aan de projectontwikkelaar gedaan om extra ruimte voor waterberging, in de vorm van open water, te reserveren. Met de gestelde eis is de ontwikkelaar het oneens, daardoor is de interactie tussen de partijen gestagneerd. Als gevolg daarvan heeft de ontwikkelaar ingenieursbureau Royal Haskoning ingeschakeld om het verkavelingsplan nader te beschouwen en tot een creatieve oplossing te komen, bij een gelijkblijvend aantal woningen. In tegenstelling tot de twee vorige cases is de gemeente niet de initiatiefnemer. De gemeente heeft een publiekrechtelijke rol en beperkt zich tot het stellen van eisen en randvoorwaarden. Ondanks de passieve houding van de gemeente, heeft zij een groot belang bij de realisatie van de extra starters- en meergezinswoningen. In het dorp is namelijk een tekort aan woningen, die voornamelijk is veroorzaakt door een stroperig verloop van onderhandelingsprocessen.

33

Kenmerken Projectinitiatief Fase in besluitvorming Bestaand stedelijk gebied Aandacht voor water Waterproblemen

Hintham-Zuid Gemeente ‘s-Hertogenbosch Uitwerkingsfase Herinrichting openbaar terrein Relatief veel aandacht voor water Geringe ruimte voor open water(berging) Vitaliseringsproject

Tiel-Oost Gemeente Tiel Planvormingfase / uitwerkingsfase Binnendijkse herstructurering Water is mede-sturend Extreem problematisch, stedelijke wateroverlast en kwelwaterproblemen Wateropgave in synergie met stedelijke ontwikkeling Grondwateroverlast, waterbergingsopgave en woningbouwopgave Afstemmingsproblemen door frame-verschilen

Alblas Bouwfonds Ontwikkeling Planvormingfase / uitwerkingsfase Woningbouwproject in bestaand stedelijk gebied Weinig aandacht voor wateropgaven Waterbergingsopgave contra woningbouw Geen gebiedsgerichte benadering Eisen waterberging door HHSK Conflicterende belangen, verschillende frames

Gebiedsgerichte benadering Complexiteit

Hoge stedelijke dichtheid / beperkt budget Geen spanningsveld

Spanningen

Tabel 4: kenmerken van de cases

3.3

Operationalisering

Binnen dit onderzoek zijn de wetenschappelijke begrippen van de centrale vraagstelling en het theoretisch kader te abstract en algemeen om in de cases te gebruiken. Een tussenstap is noodzakelijk om de kernbegrippen waarneembaar te maken voor het empirische deel van dit onderzoek. Dit wordt in de wetenschap ‘operationaliseren’ genoemd (Oosterbaan, 2009). Op basis van wetenschappelijke literatuuronderzoek en eigen interpretatie worden begrippen geherformuleerd. De operationalisering van deze begrippen moet uiteindelijk bijdragen aan de beantwoording van de centrale vraagstelling en deelvragen. Bovendien geeft de operationalisering een verdere afbakening van het onderzoeksdomein.

34

3.3.1

Operationalisering van de begrippen uit de centrale vraagstelling

Op grond van de centrale vraagstelling worden drie kernbegrippen geoperationaliseerd. Deze begrippen zijn hieronder in de centrale vraagstelling onderstreept. Centrale vraagstelling met de drie geselecteerde kernbegrippen:

Hoe framen waterschap en gemeente de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied en wat is de invloed van de nieuwe spelregels (nWro, WGW, de Waterwet) op de interactie tussen deze partijen?

Om de abstractie van de kernbegrippen te reduceren, worden deze begrippen in verschillende elementen uiteengezet. Deze elementen verschaffen meer informatie over het, niet direct waarneembare, kernbegrip. Verder structureren deze elementen dit empirisch onderzoek. Deze structurering dient uiteindelijk bij te dragen aan een betere en consequentere analyse van de cases. Hieronder worden de drie kernbegrippen met de verschillende elementen nader toegelicht7. Interacties In hoofdstuk 2 werd toegelicht dat het begrip ‘interactie’ een inherent onderdeel van de netwerkbenadering is. Het begrip interactie komt in veel studies naar organisaties of personen in netwerken ter sprake. In de netwerkbenadering wordt gesteld dat actoren wederzijds afhankelijk van elkaar zijn om hun doelen te bereiken, daarom gaan ze interacties met elkaar aan (zie Koppenjan, de Bruijn, & Kickert, 1993; Klijn & Koppenjan, 2001). In dit onderzoek worden interacties opgevat als spelen waarin actoren voor hun eigen belangen opkomen (Klijn, 1996; Scharpf, 1997). Deze spelen zijn bepalend voor de uitkomsten in de besluitvorming. Voor de operationalisering is het van belang om het begrip interactie empirisch waarneembaar te maken. Godfroij (1981) onderscheidt vier elementen van interactie in zijn boek “Netwerken van organisaties”. Deze elementen zijn achtereenvolgens: ‘communicatie’, ‘onderhandeling’, ‘besluitvorming en ‘ruil (uitwisseling)’. ‘Communicatie’ is een belangrijk element van interactie, dat betrekking heeft op het uitwisselen van vragen, informatie, eisen en dergelijke (Godfroij, 1981). Indien de actoren

7

Om onduidelijkheid in dit onderzoek te voorkomen, dient te worden benadrukt dat de theorieën van de

‘netwerkbenadering’ en ‘framing’ verschillende invalshoeken behandelen binnen dezelfde werkelijkheid. Dit zorgt ervoor dat deze theorieën elkaar in de operationalisatie deels overlappen. Er is daarom veel aandacht besteed aan de onderlinge samenhang van deze theoretische benaderingen.

35

wederzijds afhankelijk van elkaar zijn, ligt het voor de hand dat actoren met elkaar communiceren om hun doelen te realiseren. In de case zal worden nagegaan hoe het waterschap en de gemeente met elkaar communiceren. Aan de respondenten zal worden gevraagd, met welke actoren zij communiceren om hun doelen te bereiken. Bij het tweede element ‘onderhandeling’ ligt de nadruk op pogingen van wederzijdse beïnvloeding van de partijen. De interpretatie van het begrip onderhandeling lopen uiteen in de wetenschappelijke literatuur. Zo omschrijft Stern (1976) onderhandeling als een strategie voor de beheersing en oplossing van conflicten. Godfroij deelt ook de mening van Stern. Godfroij omschrijft onderhandeling als volgt: “Onderhandeling is niet meer of minder dan communicatie in de vorm: ‘als jij dit doet, dan doe ik dat’, waarbij de actoren trachten een uitwisselingsformule te vinden die voor beide partijen aantrekkelijk is” (Godfroij, 1981, p. 87). In de cases wordt de onderhandeling van de partijen inzichtelijk gemaakt. Aan de respondenten zal worden gevraagd, welke strategieën voor conflictbeheersing en conflictoplossing zij gebruiken in de desbetreffende case. ‘Besluitvorming’ is het derde element van het kernbegrip interactie. Volgens Godfroij (1981) is het element besluitvorming moeilijk te onderscheiden van onderhandeling. Bij het element besluitvorming ligt het accent meer op het uiteindelijke resultaat van de onderhandelingsprocessen tussen actoren. Aan de respondenten zal worden gevraagd naar het uiteindelijke resultaat van de onderhandeling. Ten slotte is het element ‘ruil of uitwisseling’ te omschrijven als de omzetting van de overeenkomsten in besluiten. Dit element kan verschillende vormen aannemen, zoals de uitwisseling van financiën, informatie, arbeidskracht en dergelijk (Godfroij, 1981). In de cases wordt getracht te achterhalen of er besluiten tot ruil of uitwisseling zijn genomen.

Elementen van het begrip ‘Interacties’ • Communicatie • Onderhandeling • Besluitvorming • Ruil of uitwisseling

Spelregels In hoofdstuk 2 werd verwezen naar ‘spelregels’ in netwerken. Spelregels spelen een cruciale rol voor het verloop van het interactieproces tussen actoren. Deze spelregels zijn gericht op het ondersteunen van de interactie tussen actoren en maken het eenvoudiger om tot afstemming te komen (Hindmoor, 1998). In deze paragraaf is het kernbegrip spelregels

36

uiteengezet in drie elementen: ‘verdeling van middelen’, ‘beleidsregels en wetgeving’ en ‘nieuwe wetten’. Actoren zijn op elkaar aangewezen om de middelen te verkrijgen die zij nodig menen te hebben voor het bereiken van hun doelen (Godfroij, 1981). Aan deze middelen (Kennis, financiën, grond, arbeidskracht, tijd) kan een actor macht en invloed ontlenen, omdat andere actoren dit middel nodig hebben (zie Hufen & Ringeling, 1990; van der Waals, Vermeulen, Vermeulen, Glasbergen, & Hooimeijer, 2000). De actoren maken afspraken met elkaar over de wijze waarop zij met elkaar omgaan in de besluitvormingsspelen, dit kan leiden tot een ‘verdeling van middelen’. Deze inhoudelijke of procesmatige afspraken worden vastgelegd in nieuwe beleidsarrangementen die het interactieproces ondersteunen. Ook waterschappen en gemeenten stellen in samenspraak arrangementen op, over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden om hun doelen te realiseren. In de cases zal worden nagegaan hoe de middelen tussen belanghebbende partijen zijn verdeeld en of er bestuurlijke afspraken zijn gemaakt met betrekking tot de realisatie van de waterkwantiteitsopgave. Naast de regels die gedurende de interactie worden gevormd, krijgen de actoren te maken met formele regels zoals ‘beleidsregels en wetgeving’. Deze formele regels kunnen een belangrijke rol spelen bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Daarom is het element beleidsregels en wetgeving toegevoegd om te beschrijven in welke formele context de besluitvorming plaatsvindt. Aan de respondenten zal worden gevraagd met welke beleidsregels en wetten zij in aanraking komen tijdens de interactieprocessen. Ten slotte ligt het accent op de ‘nieuwe wetten’ (nWro, WGW en Ww). Waterschap en gemeente krijgen met de nieuwe wetten nieuwe taken en bevoegdheden. Deze nieuwe wettelijke grondslag beïnvloedt mogelijk de interactie tussen waterschap en gemeente. In de casestudies wordt de invloed van de nieuwe spelregels op de samenwerking tussen waterschap en gemeente in kaart gebracht.

Elementen van het begrip ‘spelregels’ • Verdeling van middelen • Beleidsregels en wetgeving • Nieuwe wetten (nWro, WGW, Ww)

37

Framing In het vorige hoofdstuk werden de elementen geïntroduceerd om de frameverschillen tussen waterschap en gemeente te identificeren (zie § 2.5.3). Voor de overzichtelijkheid zijn deze elementen nogmaals kort toegelicht. Ten eerste wordt in kaart gebracht of de respondenten hun wederzijdse afhankelijkheden erkennen en hoe vervolgens met deze afhankelijkheden in de besluitvorming wordt omgegaan. Ten tweede kan in een netwerk sprake zijn van een overheersende probleemdefiniëring, maar er kunnen ook frameverschillen tussen actoren zijn over de aard en ernst van het probleem (Bax, 2001; van de Ven, Tjallingii, Baan, van Eijk, & Rijsbermen, 2005). In de case wordt getracht de verschillende frames ten aanzien van de probleemformulering te identificeren. Ten derde kiezen het waterschap en de gemeente voor een bepaalde oplossingsrichting om het desbetreffende probleem te verhelpen. Deze verschillende oplossingsrichtingen worden inzichtelijk gemaakt. In het vierde element komt ter sprake wat voor een visie het waterschap en de gemeente hebben op samenwerking in het desbetreffende project. De respondenten zal worden gevraagd om een beeld van hun onderlinge samenwerking te schetsen. Tot slot is het laatste element gericht op de uitvoering van de wet- en regelgeving. Daarin ligt de nadruk op de verschillende interpretaties van waterschappen en gemeenten ten aanzien van de nieuwe wetten. Het interactieproces tussen deze partijen kan immers negatief worden beïnvloed, indien er conflicterende frames zijn ten aanzien van de nieuwe wetten.

Elementen van het begrip ‘framing’ • Erkenning van de wederzijdse afhankelijkheden • Probleemformulering • Oplossingsrichting • Visie op samenwerking • Interpretatie van de nieuwe wetten

3.3.2

Operationalisering door middel van interviewvragen

De geformuleerde elementen van de drie kernbegrippen zijn nog steeds te abstract en algemeen om te gebruiken in de cases. Vandaar dat deze elementen zijn geconcretiseerd door middel van interviewvragen (zie tabel 5). De vragen zijn op een dusdanige manier geformuleerd, dat er een concreet beeld gevormd kan worden van de interactie tussen waterschap en gemeente bij een waterkwantiteitsopgave in de bebouwde omgeving.

38

Aan de hand van een vragenlijst worden voor iedere case, meerdere diepte-interviews georganiseerd met respondenten van waterschap en gemeente (opgenomen in bijlage 1 en 2). Doordat de interviews semi-gestructureerd zijn, is het mogelijk dat enkele vragen worden weggelaten, als deze op een overtuigende manier in de documentenanalyse kunnen worden beantwoord. Bovendien worden de vragen per interview mogelijk iets anders geformuleerd, omdat de kennis en werkwijze per overheidsorganisatie kan verschillen.

Begrippen Interacties

Elementen Communicatie

Vragen • Met welke partijen heeft u betrekkingen in dit project? • Hoe vindt u dat de communicatie met deze partijen verloopt? • Beïnvloedt u andere partijen tijdens de onderhandeling om uw belangen te kunnen behartigen? • Tracht u oplossingen te vinden gedurende de onderhandeling die voor iedereen gunstig zijn?

Onderhandeling

Besluitvorming

• Kunt u het algemene verloop van het besluitvormingsproces schetsen? • Sinds wanneer bent u in de besluitvorming betrokken? • Bent u uiteindelijk tot overeenstemming gekomen met de betrokken actoren tijdens de onderhandeling? • Welke partij of projectgroep draagt de (eind)verantwoordelijkheid in de besluitvorming?

Ruil of uitwisseling

• Bent u tot uitwisseling van middelen gekomen gedurende dit project van bijvoorbeeld, arbeidskracht, informatie, goederen en dergelijke?

Spelregels

Verdeling van middelen

• Welke middelen zijn beschikbaar (financieel, informatief, tijd, grond) om het project te ondersteunen? • Zijn er voldoende middelen aanwezig om uw doelstellingen te bereiken? • Op welke wijze ontleent u invloed en macht aan uw middelen? • Welke bindende afspraken heeft u met andere partijen gemaakt?

Wetgeving en beleidsregels

• Welke beleidsregels en wetgevende instrumenten zet u in om andere partijen te sturen of te beïnvloeden in de besluitvorming? • Welke beleidsregels en wetgevende instrumenten worden ingezet door andere partijen?

Nieuwe wetten

• Welke van de nieuwe wetten (nWro, WGW, en Ww) gaat u gebruiken om uw beleid in de praktijk beter vorm te geven?

39

Framing

Erkenning wederzijdse

van

de

• Erkent u de wederzijdse afhankelijkheid met andere partijen om uw doelen te realiseren? • Indien ja, hoe gaat met deze afhankelijkheden in de besluitvorming om? • Kunt u beschrijven of er gedurende het planproces problemen zijn voorgekomen? • Wat verstaat u onder de stedelijke wateropgave? • Heeft de stedelijke wateropgave als probleem aandacht gekregen in dit project? • Hoe denkt u dat andere partijen denken over de aard en ernst van de waterproblematiek? • Zijn de verschillende inzichten met elkaar gedeeld in de planvormingfase, en heeft dit tot een gedeeld begrip geleid?

afhankelijkheden Probleemdefiniëring

Oplossingsrichting

• Welke

oplossingsrichtingen

zijn

besproken

om

de

waterproblemen te verhelpen? • Hoe zijn de verschillende oplossingsrichtingen in beeld gebracht (b.v. workshops, informatieavond en dergelijke)? • Hanteert u bij deze oplossingsrichtingen een bepaalde strategie om het watervraagstuk te positioneren? Visie op samenwerking Interpretatie van de nieuwe wetten • Wat is uw visie op de samenwerking met de verschillende afdelingen van het waterschap en de gemeente? • Denkt u dat het samenwerkingsproces tussen waterschap en gemeente anders zal gaan verlopen door de nieuwe wetten (nWro, WGW, de Ww)? • Denkt u dat door de nieuwe wetten de samenwerking tussen waterschap en gemeente wordt versterkt bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave?
Tabel 5: Operationalisering door middel van interviewvragen

40

4

Meer ruimte voor water

“De wetgever heeft het laatste decennium het integrale karakter van water in de openbare ruimte steeds meer onderschreven. Niet in de laatste plaats valt te wijzen op de Waterwet, maar ook op de wettelijke verankering van de ‘watertoets’ in het Bro 1985 in 2001 en 2003, en het behoud van dat instrument onder het nieuwe wettelijke systeem van de Wro” (Gilissen & van Rijswick, 2009, p.6).

4.1

Introductie

Dit hoofdstuk staat in het teken van het planningstelsel voor het waterbeheer en de ruimtelijke ordening. Het hoofdstuk begint met een beknopte beschrijving van de waterketen en het watersysteem (§ 4.2). Deze paragraaf is bedoeld om meer inzicht in het waterbeheer te krijgen. Paragraaf 4.3 beschrijft de gedecentraliseerde staatsvorm van Nederland, gebaseerd op de constitutionele wetgeving. Door politieke beleidsdoorvoeringen in het ruimtelijk beleid en waterbeleid is het watersysteembeheer sterk in transformatie. Vervolgens wordt in paragraaf 4.4 stilgestaan bij het ruimtelijke planningsysteem op basis van de nWro. Paragraaf 4.5 biedt zicht op de belangrijkste verandering door de nieuwe wetten op de interactie tussen waterschap en gemeente. De nieuwe wetten bieden nieuwe taken en bevoegdheden aan het waterschap en de gemeente, voor de omgang met het waterbelang in de ruimtelijke ordening. De afsluitende paragraaf schetst de verwachte invloed van de nieuwe wetten op de samenwerking tussen waterschap en gemeente.

4.2

Watersysteem en waterketen

In dit onderzoek ligt de nadruk op het waterkwantiteitsbeheer, voor de overzichtelijkheid is het van belang om de complexe relaties en overlappingen in het waterbeheer te doorgronden. Het Nederlandse overheidsbeleid en de wetgeving maken onderscheid tussen het watersysteem en de waterketen. Het watersysteem is de totaliteit van ‘oppervlaktewater’, ‘grondwater’ en ‘hemelwater’, dat samen behoort tot het milieu. De waterketen bestaat uit menselijk gebruik van water: (RWZI). ‘drinkwaterproductie’, Voor drinkwaterproductie ‘riolering; is gronden en ‘rioolwaterzuiveringinstallatie’

oppervlaktewater nodig. Na de consumptie van het drinkwater door huishoudens en industrieën, gaat het drinkwater voor het grootste deel naar de RWZI. Na een behandeling in de RWZI wordt het gezuiverde water in het oppervlaktewater geloosd (Jong, 2007).

41

Hemelwater is een aspect van het watersysteem. Hemelwater kan het watersysteem of de waterketen op verschillende manieren binnendringen. Het kan terechtkomen op het oppervlaktewater, of infiltreren in het grondwater. Hemelwater kan ook via verhard oppervlak in het rioolsysteem terechtkomen. Een negatief effect is dat afval- en schoon water gemengd in het rioolsysteem komt, dit kan leiden tot piekbelastingen op het rioolsysteem en de RWZI. Om deze piekbelastingen op het riool te verminderen, wordt tegenwoordig bij nieuwbouw het water grotendeels gescheiden afgevoerd. In bestaand stedelijk gebied is de tendens om het 1. AANLEIDING schone hemelwater van het rioolstelsel af te koppelen (VNG, 2002). Het hoofddoel van het

De waterketen omvat zowel drinkwaterwinning en -productie, drinkwaterdistributie en drinkwatergebruik als afvalwaterinzameling, afvalwatertransport en afvalwaterzuivering. Er zijn belangrijke relaties tussen de waterketen, het watersysteem en de leefomgeving. Figuur Figuur 1 geeft de samenhang schematisch weer. 5 laat de koppelingen zien tussen het watersysteem en de waterketen.
rioolsysteem is om het afvalwater in de waterketen te transporteren naar de RWZI.
Neerslag
Bewaken waterkwaliteit

oppervlaktew ater
O verstort

Bewaken waterkwaliteit

W aterketen
RW ZI
Zuivering afvalwater

Drinkwater
Productie Distributie

Riolering
Inzam eling en transport afvalwater Drainage lekkage

Grondwater Waterleidingbedrijf

W atersysteem
Regionale gebiedssamenhang Waterschap

Lokale gebiedssamenhang Gemeente Provincie

Figuur 5: De waterketen ingebed in het watersysteem (IPO,2003) Figuur 1: De waterketen ingebed in het watersysteem en de leefomgeving

4.3

Overheidstaken in het waterkwantiteitsbeheer In de afgelopen paar jaar heeft het functioneren van de waterketen breed op de bestuurlijke agenda gestaan. De belangrijkste aanleidingen hiervoor waren: · Er is winst te behalen in de afstemming tussen waterketen, watersysteem en De overheidsorganen hebben ieder hun eigen taken en bevoegdheden in het waterbeheer. Het leefomgeving als ook in de afstemming tussen de verschillende schakels in de keten. actuele planningssysteem van het waterbeheer is gereguleerd in de ‘Wet op de · Op grond van praktijkervaring en uit verschillende studies1 blijkt dat op dit moment de waterhuishouding’ (Wwh). Deze het watersysteem en de betrekking op het kwantiteitsbeheer van waterketen in relatie tot wet heeft enerzijds leefomgeving maar ook de waterketen zelf niet optimaal anderzijds is het de coördinatiewet voor de het oppervlaktewater en functioneert. Problemen zijneenoverstortproblematiek met daaraan gehele verbonden de risico’s voor de volksgezondheid en diergezondheid en de negatieve waterhuishouding op de kwaliteit2006). oppervlaktewater, de kwaliteit van het effluent van devan de effecten (Hidding, van het De specifieke waterkwantiteitstaken afvalwaterzuiveringen, regenwateroverlast in stedelijk ter sprake. overheidsorganen komen in de onderstaande subparagrafen gebied, grondwateroverlast en de te lage grondwaterstand; · rijk meer winst mogelijk dan er wordt geoogst in termen van milieu en kosten. 4.3.1 Het Er is Initiatieven zijn er vele, doch resultaten zijn nog beperkt zichtbaar. De materie is Het rijk draagt de verantwoordelijkheid voor het waterhuishoudkundige en ruimtelijke beleid. weerbarstig en complex. Er worden kansen gemist en daarom is er behoefte aan een beleidsmatige impuls van het ‘Nota Waterhuishouding’, heeft het rijk richtlijnen In het strategische beleidsplan de rijk; · Door verschillende partijen, waaronder de RMNO2, is gewezen op de kennislacunes vastgesteld voor provincies en waterschappen.belangen in de waterketen; het rijk ervoor dat die er zijn in het waarborgen van publieke In dit verband zorgt · Discussie over de institutionele vormgeving van de naar lagere overheden. landelijk geformuleerde waterbeleidspunten doorwerken waterketen, onder andere naar aanleiding van de aanpassing van de drinkwaterwet (discussie over marktwerking) en Wet verontreiniging oppervlaktewater (zorgplicht afvalwaterzuivering);
1

Zoals het CIW-rapport “Impulsen voor water” 2001, het PWC rapport “Borging van het publieke belang, agenda voor de Rijksvisie”, 2001, en het rapport van Novio Consult “Samenwerking in de Waterketen” 2001 2 RMNO “Institutionele veranderingen in de nutssectoren - kansen voor milieu en natuur”, 2000

42

Het Rijk heeft een toezichthoudende en coördinerende rol ten opzichte van provincies en waterschappen, met betrekking tot de implementatie en uitvoering van het waterbeleid (NHV, 2006). Op operationeel niveau maakt het rijk een ‘waterbeheerplan’ voor de rijkswateren. Verder ligt de zorgplicht voor de drinkwatersector bij het rijk. De drinkwaterbedrijven zijn wettelijke overheidsvennootschappen die drinkwater produceren en distribueren. 4.3.2 Provincies

Krachtens de Wwh stelt de provincie strategische beleidsdocumenten op met betrekking tot de uitvoering van de watertaken door provincies, waterschappen en gemeenten. De provincie heeft een toezichthoudende en coördinerende rol ten opzichte van waterschappen en gemeenten. Indien noodzakelijk grijpt de provincie in en neemt het de rol van het waterschap en/of de gemeente gedeeltelijk over (VNG, 2002). Verder moeten de provincies op grond van de nWro een provinciale structuurvisie opstellen, waarin ook de stedelijke wateropgave wordt meegewogen (zie verder § 4.4). Op operationeel niveau is de rol van de provincies in het waterbeheer niet groot. De provincie is verantwoordelijk voor het dieper gelegen grondwater en regelt de afgifte van vergunningen voor grondwateronttrekkingen op grootschalig niveau. 4.3.3 Waterschappen

In 2010 zijn er 26 waterschappen in Nederland (Unie van Waterschappen, 2010). Het waterschap is als een functioneel bestuur ingericht en is zodoende verantwoordelijk voor de waterhuishoudkundige verzorging van het eigen beheersgebied (van Dijk, 2008). Het organisatorische deel van het waterschap is geregeld in de ‘Waterschapswet’ en de algemeen bindende voorschriften (Keuren8 en provinciale verordeningen). Het waterschap heeft een belangrijke taak op het gebied van waterkwantiteitsbeheer: oppervlaktewateren en grondwaterstanden. Met het oog daarop stellen de waterschappen iedere vier jaar een waterbeheerplan op. In dit plan staan onder andere de NBW doelstellingen beschreven, over de wijze waarop waterschappen het regionale watersysteem op orde willen brengen en houden. 4.3.4 Gemeenten

In 2010 zijn er in Nederland 441 gemeenten (VNG, 2010). De gemeente draagt met een waterplan bij aan het lokale waterbeheer. Een waterplan is een strategisch beleidsdocument zonder juridische status. De afspraken van het NBW worden in het waterplan verder

8

In een keur kan een activiteit worden verboden, tenzij een ontheffing door het dagelijkse bestuur van het

waterschap een ontheffing is verleend. (Pleijte, Kistenkas, Kersten, 2007)

43

uitgewerkt om de stedelijke wateropgave in beeld te brengen. Vervolgens heeft de gemeente een taak met betrekking tot de realisatie van de stedelijke wateropgave (Jong, 2007). De gemeente heeft een ‘zorgplicht’ voor de inzameling en verwerking van afvalwater, geregeld in de Wet milieubeheer (IPO, 2003)9. Bovendien krijgen gemeenten door de invoering van de WGW twee nieuwe zorgplichten: hemel- en grondwater (zie verder § 4.5.4). Gemeenten maken deze zorgplichten concreet door middel van een verbreed gemeentelijk rioleringsplan (vGRP)10 .

4.4

Ruimtelijke planstelsel op basis van de nWro

In hoofdstuk 2 kwam de verschuiving van denken over sturing ter sprake, van top-down naar bottom-up sturing. Met de ‘Nota Ruimte’ en de ‘nieuwe Wet op de Ruimtelijke ordening’ (nWro) is ingespeeld op deze sturingsbenadering (Janssen-Jansen & Waterhout, 2006). In de Nota Ruimte staat het motto centraal: “decentraal wat kan, centraal wat moet” (VROM, 2006, p. 8). Dit betekent dat het rijk ruimte geeft aan de regionale overheidslagen om invulling aan het beleid te geven. De Nota Ruimte zet sterk in op het creëren van ruimtelijke samenhang tussen water, recreatie, natuur en landschap. Om te zorgen voor meer samenhang in de ruimtelijke planvorming, heeft het rijk met de nWro nieuwe spelregels opgesteld. Deze wet is in 2008 in werking getreden, als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Deze herziening was noodzakelijk door te lange en complexe besluitvormingsprocedures in de WRO. Het parlement besloot een aantal regels te herzien en de wet eenvoudiger te maken. De nWro heeft, net als de Nota Ruimte ook het uitgangspunt: “decentraal wat kan, centraal wat moet”. Daardoor krijgen gemeenten meer taken en bevoegdheden in de ruimtelijke ordening (VROM, 2008). De belangrijkste plantypen van de nWro komen hieronder aan de orde. Het rijk, provincies en gemeenten beschikken met een ‘structuurvisie’ over een strategisch beleidsdocument, waarin afwegingen voor toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen worden gemaakt. Een structuurvisie heeft geen juridische verplichtingen naar andere overheidslagen, het is enkel bindend voor het overheidsorgaan dat het heeft vastgesteld (Pols, Kronberger, Pieterse, & Tennekes, 2007). Een structuurvisie is bruikbaar om wateraspecten expliciet kenbaar te maken bij ruimtelijke ontwikkelingen (Kamphorst, Pleijte, Kistenkas, & Kersten, 2007, p. 43). Door middel van een ‘waterstructuurvisie’ is het mogelijk om wateraspecten op te nemen in het ruimtelijke beleid

9

met de in 2008 geïntroduceerde WGW, heeft de gemeente twee nieuwe zorgplichten voor hemel- en grondwater,

zie § 4.5.4
10

Vanuit de Wet Milieubeheer is een planverplichting opgenomen voor gemeente om een GRP op te stellen.

44

voor een bepaalde bestemming (Unie van Waterschappen, 2008). Een gemeente kan in een structuurvisie de waterbelangen in het ruimtelijk beleid vastleggen. Daarbij is het noodzakelijk dat waterschap en gemeente hun taken en bevoegdheden op elkaar afstemmen, om afdoende rekening te houden met een samenhangend waterbeheer (Gilissen & van Rijswick, 2009). Volgens Nijmeijer (2009) is het belangrijkste instrument in de nWro het ‘bestemmingsplan’. Het bestemmingsplan is het enige bindende ruimtelijke plan voor overheidsinstellingen en burgers. Een gemeente kan bijvoorbeeld alleen toestemmen met een bouw- of aanlegvergunning, als het niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het rijk en de provincies krijgen met een ‘inpassingsplan’, ook een soort bestemmingsplan om hun eigen belangen juridisch veilig te stellen te stellen (Kamphorst, Pleijte, Kistenkas, & Kersten, 2007). Het rijk kan met een ‘Algemene Maatregel van Bestuur’ (AMvB) kaders stellen voor de inhoud van een bestemmingsplan. Een provincie kan kaders stellen met een ‘provinciale ruimtelijke verordeningen’. Een gemeente is namelijk verplicht een AMvB of provinciale verordeningen binnen een jaar in het bestemmingsplan te verwerken (Pols, Kronberger, Pieterse, & Tennekes, 2007). Een ander belangrijk instrument in de nWro is het ‘projectbesluit’. Door middel van een projectbesluit is het mogelijk om van een bestemmingsplan of inpassingsplan af te wijken. Het rijk, provincies en gemeenten krijgen hiermee in bepaalde situaties vrijstelling om een ruimtelijke ontwikkeling alsnog doorgang te geven (Unie van Waterschappen, 2008). Met betrekking tot gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien, kan een gemeente in plaats van een bestemmingsplan een ‘beheersverordening’ opstellen. De procedure van het opstellen van een beheersverordening is korter en daardoor goedkoper dan die van een bestemmingsplan. Ten slotte maakt een ‘exploitatieplan’ zijn intrede. Gemeenten kunnen met dit instrument de kosten van een gebiedsontwikkeling publiekrechtelijk verhalen op projectontwikkelaars (Watertoets, 2007). Dit plan dient gezamenlijk met het projectbesluit of het bestemmingsplan voor een locatie te worden vastgesteld. Een gemeente kan bovenplanse kosten voor waterhuishoudkundige voorzieningen, via een exploitatieplan, op de ontwikkelaars verhalen. Hieronder vallen bijvoorbeeld de aanleg van watergangen, waterbergingsgebieden en waterpartijen. Het verhalen van deze kosten op de projectontwikkelaar is enkel mogelijk, indien de gemeente de besteding van de bovenplanse kosten in de structuurvisie heeft aangegeven (Gilissen & van Rijswick, 2009).

45

Tabel 6 geeft de belangrijkste plantypen voor het rijk, provincies en gemeenten overzichtelijk weer.

Overheidslaag Nationaal

Type plan Structuurvisie (art. 2.3) Rijksinpassingsplan (art 3.28) Projectbesluit (art. 3.29) AMvB Aanwijzingen (art 4.3 – 4.4)

Karakter van het plan Strategisch Operationeel Operationeel Operationeel Strategisch Operationeel Operationeel Operationeel Strategisch Operationeel Operationeel Operationeel

Provinciaal

Structuurvisie (art 2.2) Provinciaal inpassingsplan (art 3.26) Projectbesluit (art. 3.27) Verordening (art 4.1 – 4.2)

Gemeentelijk

Structuurvisie (art 2.1) Bestemmingsplan (art 3.1) Beheersverordening (art 3.38) Projectbesluit (art. 3.10)

Exploitatieplan (afd. 6.4) Operationeel Tabel 6: Overzicht plantypen (ondersteund door: Hidding, 2006, p.128)

4.5

Het waterbeheer in beweging door de nieuwe spelregels

Oorspronkelijk was de nationale waterwetgeving een sectorale aangelegenheid. Sectoren zoals grondwater, oppervlaktewater, drinkwater, hoogwater en zeewater kenden ieder hun eigen wet. Sinds de jaren tachtig is er toenemende aandacht voor een samenhangende watersysteem (Schippers & Geerdink, 2008). In het kader van dit hoofdstuk is het niet relevant om alle spelregels over water te beschrijven. Daarom ligt het accent op de belangrijkste wettelijke veranderingen in het waterkwantiteitsbeheer. Achtereenvolgens is ingezoomd op het nieuwe karakter van het procesinstrument de watertoets in verband met de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (nWro), de Waterwet (Ww) en de Wet Gemeentelijke Watertaken (WGW). 4.5.1 De watertoets in beweging door de nWro

In 2001 werd door het rijk, het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) de ‘Startovereenkomst Waterbeheer 21e eeuw’ (WB21) ondertekend, waarin de ‘watertoets’ een verplicht onderdeel van ruimtelijke plannen is geworden. Met dit procesinstrument wordt beoogd vroegtijdig waterhuishoudkundige doelstellingen te waarborgen bij de voorbereiding van bestemmingsplannen, inpassingsplannen en projectbesluiten. De watertoets is juridisch verankerd in het ‘Besluit ruimtelijke ordening’ (Bro). Artikel 3.1.1 lid 1 Bro stelt dat het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van het 46

bestemmingsplan, meestal een gemeente, verplicht is om in overleg met het waterschap te treden. Een gemeente moet in de toelichting van het bestemmingsplan een waterparagraaf opnemen, waarin rekening wordt gehouden met de effecten van de plannen op de waterhuishouding (artikel 3.1.6 Bro). Met een waterparagraaf ordening (Hidding & van der Vlist, 2003). Door de invoering van de nWro heeft de watertoets een ander karakter gekregen. “Doordat de provinciale goedkeuringsbevoegdheid met de nieuwe Wro voor provincies verdwijnt, vervalt een belangrijk vangnet voor onvoldoende doorlopen watertoetsprocedures. De borging van de watertoets vervalt daarmee” (Kamphorst, et..al, 2007, p. 43). Dit betekent dat het accent is verlegd naar de voorontwikkelingsfase bij het doorlopen van het watertoetsproces. Waterschappen zijn genoodzaakt om vroegtijdig in de planvorming de wensen en eisen aan de gemeente kenbaar te maken. In de voorontwikkelingsfase kunnen betrokkenen afspraken maken over het proces en over de inhoudelijke aspecten (Kamphorst, et..al, 2007). Uiteindelijk is het aan de waterbeheerder om na te gaan of het waterhuishoudkundige belang voldoende in het ontwerp-bestemmingsplan is gewaarborgd. Wanneer het waterschap de conclusie trekt dat er onvoldoende rekening met het waterhuishoudkundige belang is gehouden, kan het waterschap een reactieve zienswijze indienen. De gemeente is dan verplicht de zienswijze van het waterschap in beraad te nemen. Indien er dan nog steeds geen overeenstemming is bereikt, is beroep bij de Raad van State mogelijk. Volgens Nijmeijer (2009) is de watertoets een juridisch ‘slap’ instrument11. Nijmeijer stelt dat van de verwezenlijking van het gestelde wateradvies in de praktijk weinig terecht komt. Een watertoets is inhoudelijk gezien een beleidsdocument met richtlijnen, daardoor is de juridische borging minimaal (Gilissen & van Rijswick, 2009). Richtlijnen zijn buitenwettelijke bijzonderheden, waardoor een gemeente gemotiveerd van de waterparagraaf kan afwijken. Dit betekent dat een gemeente een ruimtelijk plan alsnog kan realiseren, indien aan het plan een ‘goede ruimtelijke ordening’12 ten grondslag ligt. wordt een gemeente gedwongen om vroegtijdig rekening te houden met de inbreng van water in de ruimtelijke

11

Aldus prof. A. Nijmeijer, hoorcollege ‘Recht en Instituties: Water’, Radboud Universiteit Nijmegen, 17 maart, Zie artikel 3.1 lid 1 nWro.

2009.
12

47

4.5.2

Waterwet

Eind 2009 is de Waterwet (Ww) in werking getreden. De Ww biedt een robuuster instrumentarium om het integrale waterbeheer vorm te geven (Gilissen & van Rijswick, 2009). De Ww is gericht op het vereenvoudigen van planprocedures, zodat onder andere waterschappen en gemeenten hun taken beter kunnen uitvoeren. In de Ww zijn acht wetten voor waterkwantiteit en waterkwaliteit in één centrale wetgeving samengebracht. Door het bundelen van deze watergerelateerde wetten worden de waterbeheerregels overzichtelijker. Het voorstel is om de volgende wetten samen te voegen: Wet op de waterhuishouding; Wet op de waterkering; Grondwaterwet; Wet verontreiniging oppervlaktewateren; Wet verontreiniging zeewater; Wet droogmakerijen en indijkringen; Wet beheer rijkswaterstaatswerken (natte deel); Waterstaatwet 1900 (natte deel).

Het planningssysteem verandert door de Ww, maar niet radicaal. Het rijk en provincies stellen nog steeds het strategische beleid op. De Ww voorziet in het toekennen van functies voor het gebruik van water, zoals natuur, recreatie en industrie. Volgens de Putter (2009) is door deze wet de relatie tussen de ruimtelijke ordening en waterbeheer versterkt. In de Ww is namelijk een koppeling gemaakt met het planstelsel van de nWro. Ruimtelijke aspecten van nationale en provinciale waterplannen worden rechtstreeks beschouwd als structuurvisie in overeenstemming met de nWro (zie artikel 4.1 lid 1 en art 4.4 lid 1 Ww). Ook gemeenten kunnen op grond van de Ww hun waterplannen aanwijzen als structuurvisies, dit is echter niet verplicht.

48

In figuur 6 is de relatie tussen de Ww en de nWro schematisch weergegeven.

Figuur 6: De verbindingen van de Ww en de nWro (Nederland leeft met water, 2009).

In de Ww is een regeling voor waterbergingsgebieden opgenomen. Zo stelt artikel 5.19 Ww: “Rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken, gelegen in of deel uitmakend van een oppervlaktewaterlichaam of bergingsgebied, zijn gehouden wateroverlast en overstromingen ten gevolge van de afvoer of tijdelijke berging van oppervlaktewater te dulden”. Een voorwaarde is dat het bergingsgebied planologisch is aangewezen op grond van de nWro. Wanneer de gronden van een bestemmingsplan zijn bestemd voor tijdelijke waterberging, dienen rechthebbenden op grond van art. 5.19 Ww de tijdelijke waterberging te gedogen. De grondgebruiker die schade lijdt kan de kosten verhalen op grond van art. 6.8 en 6.9 Wro (Gilissen & van Rijswick, 2009). 4.5.3 Wet Gemeentelijke Watertaken

Sinds 2008 is de wetswijziging ‘verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken’ formeel van kracht. Deze wetswijziging wordt in dit onderzoek aangeduid als de Wet Gemeentelijke Watertaken (WGW). De wet is opgesteld, omdat de taken en verantwoordelijkheden in het waterbeheer niet duidelijk waren (Schippers & Geerdink, 2008). De WGW versterkt de gemeentelijke regie bij de invulling en uitwerking van de zorgplichten voor afvalwater, hemelwater en (overtollig) grondwater. De gemeente heeft een bestaande zorgplicht voor de doelmatige inzameling en transport van afvalwater (zie artikel 10.33 Wet milieubeheer). De zorgplichten voor het doelmatig inzamelen van hemelwater en grondwater zijn nieuw in de WGW. De twee nieuwe zorgplichten richten zich op het watersysteem,

49

terwijl in de bestaande verplichting de nadruk ligt op de waterketen (de Jong, 2004; Jong, 2007). De gemeente heeft daarnaast een nieuwe zorgplicht voor de inzameling en verwerking van hemelwater, vastgelegd in artikel 9a en b van de Wet op de waterhuishouding (Wwh). In de zorgplicht voor hemelwater zijn verantwoordelijkheden opgesteld. De perceelseigenaar is vanaf het begin verantwoordelijk voor het afvoeren van hemelwater op of in de bodem of in het oppervlaktewater (art. 9a lid 1 Wwh). Wanneer de perceelseigenaar in kwestie dat niet in ‘redelijkwijs’ kan, draagt de gemeente zorg voor de inzameling en verwerking van het afvloeiende hemelwater. De gemeente dient in het verbrede gemeentelijk rioleringsplan (vGRP) kenbaar te maken wat de particulier zelf kan afvoeren (Schippers & Geerdink, 2008). Daarnaast is in art. 9a lid 2 Wwh geregeld dat gemeenten zorg dragen voor een doelmatige verwerking van het ingezamelde hemelwater. De gemeente heeft ook een nieuwe zorgplicht voor grondwater. De zorgplicht voor de afvoer van het grondwater beperkt zich tot het gemeentelijke gebied. De gemeente treft maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand te voorkomen of te beperken, zover het nemen van die maatregelen doelmatig is en niet de zorg van de provincie of het waterschap is (art 9b lid 1 Wwh). De maatregelen bedoeld in lid 1, bevatten mede de verwerking van het ingezamelde grondwater, waaronder in ieder geval de berging, het transport, de nuttige toepassing en indien nodig de afvoer naar de zuivering (art. 9b lid 2 Wwh). De nieuwe zorgplichten, die gepaard gaan met de stedelijke wateropgaven, brengen extra kosten met zich mee. De gemeente kan de maatregelen financieren uit de verbrede rioolheffing, indien de maatregelen in het ‘verbrede’ Gemeentelijk Rioleringsplan (vGRP) zijn opgenomen. In het vGRP wordt het gemeentelijke beleid weergegeven ten aanzien van de zorgtaken voor afvalwater, hemelwater en grondwater. Vanuit de wet Milieubeheer is een planverplichting opgenomen voor iedere gemeente om voor 2013 een vGRP op te stellen.

4.6

Leren omgaan met de nieuwe spelregels

De sturingsfilosofie van de Nota Ruimte, “decentraal wat kan en centraal wat moet”, komt sterk terug in de nieuwe spelregels (nWro, WGW en Ww). Het accent komt steeds meer te liggen op netwerksturing (Daamen & Kerkhoven, 2009). Gilissen & van Rijswick (2009) lichten toe waarom het accent meer op netwerksturing is komen te liggen. Het waterbeheer vraagt om steeds meer flexibiliteit, vanwege de onzekerheden waar waterschappen en gemeente mee te maken krijgen, zoals bijvoorbeeld klimaatverandering en verstedelijking. Een sterkere inzet op netwerksturing en meer aandacht voor wederzijdse belangen kan de samenwerking tussen waterschap en gemeente versterken.

50

Vanzelfsprekend is er op dit moment nog maar weinig praktijkervaring opgedaan met betrekking tot het toepassen van de nieuwe spelregels. Het is echter evident dat de nieuwe spelregels kansen bieden aan waterschappen en gemeenten om anders te handelen. Zo is beschreven dat de provinciale goedkeuringsbevoegdheid voor bestemmingsplannen is komen te vervallen. Daardoor is bij het doorlopen van de watertoetsprocedure het accent op de voorontwikkelingsfase komen te liggen. Dit betekent dat het waterschap zich proactiever moet opstellen om het waterbelang te waarborgen bij de opstelling van een bestemmingsplan. In deze fase wordt immers de ruimte voor het wateraspect gereserveerd. Het is nu noodzaak dat waterschappen en gemeenten met de nieuwe spelregels leren om te gaan. Van der Vlist & Wagemaker merken op: “Of het spel succesvol gespeeld wordt, hangt niet zozeer van de spelregels af, maar vooral van de mensen die het spel spelen” (2003, p. 104). Tabel 7 geeft een overzicht van de belangrijke veranderingen door de nieuwe spelregels, die betrekking hebben op de samenwerking tussen waterschappen en gemeenten.

Wet nWro

Waterschap • Goedkeuring waterschapsadvies door GS is komen te vervallen • Reactieve aanwijzing

Gemeente • Structuurvisie • Exploitatieplan, kosten verhalen op projectontwikkelaars • Beheersverordening

Doel • Kortere procedures en meer transparantie • Proactievere houding waterschap bij het watertoetsproces • Meer interactie waterschap en gemeente in vooroverlegfase • Verhalen bovenplanse kosten • Betere mogelijkheid om inrichtingseisen te stellen • Koppeling nWro + Ww, versterkte positie water in de RO • Meer ruimte voor waterberging • Kortere procedures • Stroomlijning taken en verantwoordelijkheden

Ww

• Heldere taakverdeling tussen waterschap en gemeente • Meer financiële speelruimte voor gemeenten • Bekostiging wateraspecten mogelijk door rioolheffing Tabel 7: Belangrijkste veranderingen voor waterschappen en gemeenten

WGW

• Koppeling waterplan met structuurvisie (niet-bindend) • Rechthebbenden dienen tijdelijke waterberging te gedogen • Zorgplicht hemelwater • Zorgplicht grondwater • Bekostiging mogelijk bij opstellen vGRP

51

52

5

Vitalisering openbare ruimte Hintham-Zuid

“Het kan zijn dat we problemen tegenkomen die we nu nog niet kennen. Die lossen we gaandeweg wel op. Want als we er eenmaal voor gaan, dan gáán we er helemaal voor” (Dekens, 2007, p. 1).

5.1

Introductie

Dit hoofdstuk staat in het teken van de bestudering van het vitaliseringsproject in het bestaand stedelijk gebied van Hintham-Zuid. De case is relatief kleinschalig en is op wijkniveau gericht. Het resultaat van het vitaliseringsproject is mede afhankelijk van de kansen die worden benut in het samenwerkingsproces tussen de betrokkenen. De inzichten uit het theoretisch kader worden gebruikt om deze case te analyseren. In deze casestudie wordt beoogd inzicht te bieden in de interactie tussen het waterschap Aa & Maas en de gemeente ’sHertogenbosch bij de vitalisering van het openbare terrein van Hintham-Zuid. Daarnaast worden de frameverschillen tussen deze partijen in beeld gebracht. Dit hoofdstuk start met een beschrijving van de ruimtelijke maatregelen die in het ontwerp van het vitaliseringsproject zijn vastgesteld (§ 5.2). Paragraaf 5.3 schetst de bestuurlijke organisatie van het project. Daarop volgend wordt aan de hand van de uitgangspunten uit de netwerkbenadering de interactie tussen waterschap en gemeente inzichtelijk gemaakt (§ 5.4). Vervolgens volgt een beschrijving van de vigerende beleidsregels en wetten die het waterschap en de gemeente in dit project inzetten. In paragraaf 5.5 worden de frameverschillen tussen waterschap Aa en Maas en gemeente ’sHertogenbosch in kaart gebracht. Dit hoofdstuk sluit af met een conclusie van de resultaten van de casestudie (§ 5.6).

5.2

Ruimtelijke opgave

De wijk Hintham-Zuid is gelegen ten oosten van de binnenstad van ’s-Hertogenbosch. Het plangebied wordt begrensd door de snelweg de A2, de rivier de Aa en de weg Hintham (zie figuur 7). Midden jaren zestig vond in Hintham-Zuid een omvangrijke wijkuitbreiding plaats. De wijk was gericht op snelle woningbouwproductie en daardoor is de architectuur sober vormgegeven. Gemeente ’s-Hertogenbosch heeft naar aanleiding van het beleidsplan ‘de Vitale stad’ het begrip vitalisering geïntroduceerd. In het vitaliseringsplan (2008) werd Hintham-Zuid als pilot-gebied opgenomen. De belangrijkste ruimtelijke opgaven in het vitaliseringsplan zijn hieronder nader toegelicht. 53

Figuur 7: Luchtfoto Hintham-Zuid, (Gemeente s-Hertogenbosch, 2008)

Rioolvervanging: Een kernthema in het vitaliseringsplan is de vervanging van het rioolstelsel. De vitalisering geeft de gemeente ‘s-Hertogenbosch de mogelijkheid om het veertig jaar oude rioolstelsel te verbeteren, door de hoge ambitie van de gemeente is besloten om het bestaande gemengde stelsel grotendeels te vervangen13. In plaats daarvan wordt een nieuw gemengd stelsel en een hemelwaterinfiltratiestelsel (hwa-stelsel) aangelegd. Ten gevolge van de rioolvervanging ontstaan kansen om meerdere ondergrondse en bovengrondse activiteiten met elkaar te koppelen. Afkoppelen: Waterschap Aa en Maas en de gemeente ’s-Hertogenbosch hebben de wens om het vuilwater en hemelwater gescheiden af te voeren en gescheiden te verwerken. Bij nieuwbouwlocaties is het gebruikelijk om hemelwater niet af te voeren naar de riolering. Echter, in de bebouwde omgeving is afkoppelen van hemelwater vaak kostbaar. Maar doordat het rioolstelsel in de wijk wordt vervangen, is het eenvoudiger om het afkoppelen van hemelwater te realiseren en te bekostigen14. Particulier afkoppelen van hemelwater: De gemeente ’s-Hertogenbosch neemt initiatief om de burgers via een subsidieregeling te stimuleren om dakoppervlakken te gaan afkoppelen. Maar het afkoppelen van particulier verhard oppervlak is lastig, doordat de dakoppervlakken aan de achterkant op het bestaande gemengde rioolsysteem zijn aangesloten. Op basis van het Vitaliseringplan (2008) blijkt dat het vanuit financieel oogpunt

13 14

Eerste gesprek met dhr. Tax (Gemeente ‘s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau). Eerste gesprek met dhr. Tax (Gemeente ‘s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau).

54

niet reëel is om maatregelen te nemen om het dakoppervlak aan de achterkant te laten afkoppelen. Infiltratie: Naar aanleiding van het afkoppelen van hemelwater is in Hintham gekozen om het hemelwater te infiltreren in de bodem. Het bestaande gemengde rioolstelsel wordt deels vervangen door een nieuw gemengd stelsel en hwa-stelsel. De openbare en particuliere verhardingen worden, daar waar mogelijk, op het hwa-stelsel aangesloten. Daarvoor was het voorgenomen plan om het hwa-stelsel te laten overstorten op een reeds aangelegde wadi en een nog aan te leggen wadi15. Maar tijdens de uitwerking van het ontwerp, bleek een ondergronds hwa-stelsel niet verenigbaar met de ondiepe wadi’s16. Bovendien maakten de wijkbewoners bezwaar tegen de geplande wadi, omdat de speelmogelijkheden voor kinderen worden beperkt door het glooiende terrein van de wadi17. In het vGRP van gemeente ‘s-Hertogenbosch is beschreven het hemelwater zo veel mogelijk in het zicht te houden en waar mogelijk bovengronds te infiltreren. Bij nieuwbouwlocaties is het eenvoudig om het hemelwater bovengronds zichtbaar te maken, maar in het stedelijk gebied van Hintham kunnen de waterpeilen door de aanwezige bouwwerken nauwelijks worden verhoogd. Er is weinig openbare ruimte beschikbaar voor waterberging, daarom is de keuze gemaakt om het hemelwater in het hwa-stelsel te infiltreren. Het hwa-stelsel wordt op drie plaatsen aangesloten op een overstort naar het oppervlaktewater, om wateroverlast op straat te beperken tot een acceptabel niveau (zie verder onder vGRP). Ontwerp nieuw gemengd stelsel: Uitgangspunten in het ontwerp van het nieuwe gemengde stelsel zijn: de afvoer van droogweerafvoer (dwa)18 en de aansluiting op het bestaande gemengde stelsel met bergbezinkbassin in het westen van het plangebied. Doordat het nieuwe gemengde stelsel wordt aangesloten op het bestaande gemengde stelsel is het beschikbare verhang beperkt. Vanuit de ‘leidraad riolering module B2100’ dient men te rekenen met een verhang van 3‰ tot 4‰ voor het gemengde stelsel. Deze richtlijnen zijn niet haalbaar in Hintham, de gemiddelde verhang zal circa 1,2‰ tot 1,3‰ bedragen. Daardoor is er een grotere kans op slibafzetting in het nieuwe gemengde stelsel. De gemeente ‘s-Hertogenbosch hoopt dat een periodieke regenbui het nieuwe gemengde stelsel doorspoelt. Wanneer dit niet helpt, dienen spoelinstallaties te worden aangebracht.

15

Rioolrapport Hintham geschreven door ingenieursbureau Royal Haskoning, adviesgroep Riolering en Stedelijk

waterbeheer.
16 17 18

Tweede gesprek met dhr. Stuurman (Royal Haskoning, Riolering en Stedelijk waterbeheer) Verslag informatieavond Vitalisering Hitnham-Zuid in ‘s-Hertogenbosch, dd. 3 februari 2009. Droogweerafvoer is de hoeveelheid lekwater (grondwater en afvalwater die tijdens droog weer in het

rioolsysteem wordt ingezameld (Witteveen+Bos, 2005).

55

richtingen verkeer. Er geen bomen in de straat. richtingen verkeer. Er staanstaan geen bomen in de straat. Voor een andere indeling van de straat is nauwelijks ruimte, tenzij de trottoirs opgeheven worden Voor een andere indeling van de straat is nauwelijks ruimte, tenzij de trottoirs opgeheven worden en en er één vlak profiel aangelegd. Dit is echter niet niet wenselijk omdat de trottoirs de voetgangers er één vlak profiel wordtwordt aangelegd. Dit is echter wenselijk omdat de trottoirs de voetgangers (en (en spelende kinderen) nog enigszins afschermen van het doorgaand autoverkeer. is de de kans groot spelende kinderen) nog enigszins afschermen van het doorgaand autoverkeer. OokOok iskans groot dat nadat na opheffen van de trottoirs het parkeren meer zo goed gestructureerd kan kan worden. opheffen van de trottoirs het parkeren niet niet meer zo goed gestructureerd worden. Onderzocht is of een andere profiel-indeling of beter gestructureerde parkeerplaatsen oplevert. Onderzocht is of een andere profiel-indeling meermeer of beter gestructureerde parkeerplaatsen oplevert. Een eerste rioolstelsel en situatie is de langsparkeerstrook voor andere ruimtelijke gemengde variant de huidige het situatie is de bieden kansenverplaatsen naar de de overzijde Een eerste variant t.o.v. t.o.v. de huidige hwa-stelsel langsparkeerstrook verplaatsen naaroverzijde vanvan de straat. Hier zijn onderbrekingen nodig in de parkeerstrook voor de de aansluiting een de straat. Hier zijn geen geen onderbrekingen nodig in de parkeerstrook vooraansluiting van van een ontwikkelingen. Het open 4 gemarkeerde plaatsen extra een aangelegd kunnen worden. zijstraat of garage, ongeveer liggen van de straten is aangelegd kunnen worden. zijstraat of garage, zodatzodat ongeveer 4 gemarkeerde plaatsen extra aangrijpingspunt om de Hiermee zal het te vervangen voor echter niet opgelost worden en behorend worden weinig. Hiermee zal het parkeren op deop de rijbaanelementenverharding. Daarbij verandert er feitelijk de asfaltverharding parkeren rijbaan echter niet opgelost worden en verandert er feitelijk weinig. Een tweede variant instellen van van éénrichtingsverkeer. Hierdoor is vervangen. Door een trottoirs vervangen en het openbare groen opgeknapt en waar nodig smallere rijbaan mogelijk Een tweede variant is hetis het instellenéénrichtingsverkeer. Hierdoor is een een smallere rijbaan mogelijk (3,5 mtr) met aan twee zijden parkeerstroken (1.8 mtr) en trottoirs (1.65 mtr). Door het instellen (3,5 mtr) met aan twee zijden parkeerstroken (1.8 mtr) en trottoirs (1.65 mtr). Door het instellen vanvan efficiëntere inrichting van de openbare ruimte de routering door de wijk sterk gestuurd, waarbij éénrichtingsverkeer in alle woonstraatjes de routering door de wijk sterk gestuurd, waarbij de éénrichtingsverkeer in alle woonstraatjes wordword komt bovendien meer ruimte beschikbaar voor de vraag gesteld kan worden alles draagt bij aan de verbetering vanDe verwachting is van vraagparkeervoorzieningen. Dit in hoeverre ditgevolgd zal worden. De verwachting is dat dat het gesteld kan worden in hoeverre dit ook ook gevolgd zal worden. de beeldkwaliteit éénrichtingsverkeer straten van van de wijk problemen oproept dan dat dat het oplost. éénrichtingsverkeer in de in de stratende wijk meermeer problemen oproept dan het oplost.

Overige maatregelen: De maatregelen rondom de vervanging van het bestaande

openbare terrein.

Conclusie: Mogelijke wijzigingen in het profiel leiden niet tot meer parkeerruimte, maar tot tot beter Conclusie: Mogelijke wijzigingen in het profiel leiden niet tot meer parkeerruimte, maar wel welbeter Verder zijn drie met mogelijk ruimte op uitvoering waar het openbare gebied wordt gestructureerd parkeren locatieontwikkelingen inde rijbaan voor bijvoorbeeld hulpdiensten. Een gestructureerd parkeren met mogelijk meermeer ruimte op de rijbaan voor bijvoorbeeld hulpdiensten. Een parkeeronderzoek en overleg met bewoners en de hulpdiensten zorgcentrum en hiervan moeten parkeeronderzoek en overleg metvan het winkelcentrum, een nieuwde noodzaak hiervan aanaan moeten heringericht: de aanpassing bewoners en de hulpdiensten zal zal de noodzaak de realisatie tonen.tonen. De verwachting is dat deze noodzaak zo groot is enis en beter huidige profiel metmet enkele De verwachting is dat deze noodzaak niet niet zo groot beter het het huidige profiel enkele kleine verbeteringen tussen de A2kan de kleinevan een groenstrook gehandhaafdworden.grote flats. Deze ontwikkelingen vallen buiten het verbeteringen gehandhaafd kan en worden.

vitaliseringproject, maar overleg en afstemming tussen deze projecten vindt regelmatig plaats.

Figuren 8 en 9: Quirijn van Amelsfoorstraat in Hintham-Zuid Quirijn van Amelsfoortstraat: en woonstraat Quirijn van Amelsfoortstraat: hofje hofje en woonstraat

5.3

Bestuurlijke organisatie en belangen

In dit vitaliseringsproject vinden interessante ontwikkelingen plaats, doordat in Hintham-Zuid met een beperkt budget ruimte voor verschillende voorzieningen dient te worden gereserveerd. De gemeente ’s-Hertogenbosch is de initiatiefnemer van de vitalisering van Hintham-Zuid. In het netwerk rond het vitaliseringsproject heeft de planontwikkeling plaatsgevonden in een gemeentelijke projectgroep. De projectgroep wordt geïnitieerd vanuit de directie Stadsontwikkeling. De directie heeft belang bij een kwaliteitsverbetering van de woonomgeving. De afdeling Openbare ruimte en Verkeer van deze directie heeft het algemene ontwerp gemaakt. De directie Stadsbedrijven verricht de verdere uitwerking van het vitaliseringsproject. De afdeling Beheer van deze directie is ook een grote speler in dit project; zij beheren het rioolsysteem en de openbare ruimte. Bovendien heeft het ingenieursbureau van deze directie het rioolontwerp gemaakt. Op verzoek van de gemeente heeft ingenieursbureau Royal Haskoning het rioolontwerp doorgerekend en uitgewerkt tot een

56

voorontwerp. De afdeling Openbare ruimte en Verkeer is naast het algemene ontwerp ook verantwoordelijk voor het wegontwerp. Hintham-Zuid ligt in het beheersgebied van waterschap Aa en Maas. Het waterschap en de gemeente ontmoeten elkaar op verschillende terreinen op het gebied van stedelijk water. Allereerst voorkomt het afkoppelen van hemelwater een onnodige belasting op de RWZI met ‘schoon’ hemelwater. Vuilwater moet ‘dik’ zijn en hoe meer hemelwater in het vuilwater terecht komt, des te nadeliger dit is voor het zuiveringsproces. Daarnaast zorgt het afkoppelen van hemelwater ervoor dat afvoerpieken van het gemengde stelsel worden afgevlakt, waardoor tevens minder vuilwater overstort op het oppervlaktewater.

5.4

Spelregels in het netwerk

Het beleid voor de omgang met de stedelijke wateropgave krijgt vorm via een aantal beleidslijnen. Dit zijn algemene principes waar het waterschap en de gemeente vanaf het begin rekening mee dienen te houden en deze beleidslijnen structuren de interactie tussen de partijen. De belangrijkste beleidslijnen die betrekken hebben op het vitaliseringsproject zijn hieronder beschreven. Waterbeheerplan: Waterschap Aa en Maas hanteert het waterbeheerplan uit 2001. Dit plan beschrijft het waterschapsbeleid in hoofdlijnen met een doorkijk tot 2018. In het waterbeheerplan staat een emissiedoelstelling beschreven; waarin de vuiluitworp uit het gemengde rioolstelsel met de helft gereduceerd dient te worden (basisinspanning riolering). De gemeente trof aanvullende maatregelen om de vuiluitworp terug te brengen tot een acceptabel niveau. Op basis hiervan heeft gemeente ’s-Hertogenbosch aan de basisinspanning voldaan. Dit betekent dat er in Hintham-Zuid geen aanvullende maatregelen genomen dienen te worden19. Het waterschap heeft een kernthema in het waterbeheerplan opgenomen inzake de omgang met water in de bebouwde omgeving. In het waterschapsbeleid is een subsidieregeling opgenomen om afkoppelen in het bestaand stedelijk gebied te intensiveren. Hierbij hanteert waterschap Aa en Maas de volgende voorkeursvolgorde voor de opzet van een duurzaam watersysteem en riolering: 1. Herbenutten van hemelwater; 2. infiltreren in de bodem; 3. Afvoeren naar oppervlaktewater.

19

Zie raadsvoorstel vGRP 2009-2014 ’s-Hertogenbosch, d.d. 31 maart 2009.

57

Waterplan: De gemeente heeft in overleg met het waterschap een nieuw waterplan opgesteld. Het waterplan houdt rekening met de inwerkingtreding van de Ww en de nieuwe zorgplichten conform de WGW. In het nieuwe gemeentelijke waterplan (2009) is Hintham-Zuid aangewezen als een wijk met afkoppelkansen en komt daarom in aanmerking voor afkoppelsubsidie van het waterschap indien het vGRP wordt goedgekeurd 20. vGRP: In 2009 heeft de gemeente ’s-Hertogenbosch een vGRP opgesteld met een looptijd tot 2014. In dit plan wordt concreet invulling gegeven aan de zorgplichten voor het afvoeren van overtollig hemel- en grondwater. Het opstellen van het vGRP heeft plaatsgevonden in samenspraak met waterschap Aa en Maas. De planperiode van het vGRP sluit aan bij de landelijke geformuleerde beleiddoelstelling uit het NBW om het watersysteem in 2015 in orde te hebben en daarna op orde te houden. In Hintham-Zuid zijn geen structurele grondwaterproblemen, daardoor zijn er geen verbeteringsmaatregelen nodig. Van het totale kostenbedrag van dit project wordt grotendeels uit het vGRP gefinancierd. Met het oog op de zorgplichten van afvalwater en hemelwater wordt in Hintham-Zuid circa 80% van het rioolstelsel vervangen. Doordat de straat tijdens de rioolwerkzaamheden wordt opengebroken, streeft de gemeente ernaar om afval- en hemelwater van elkaar te ontvlechten. Vervolgens kan het hemelwater worden afgevoerd naar bermen en oppervlaktewateren. De totale kosten van deze maatregelen bedragen € 1.250.000,--. De gemeentelijke rioolheffing staat ter beschikking om deze kosten volledig te dekken. Watertoetsproces: Een aspect waar de gemeente en het waterschap afhankelijk van elkaar zijn is het watertoetsproces. De gemeente ’s-Hertogenbosch is verplicht bij een ruimtelijk initiatief om een waterparagraaf in het bestemmingsplan op te nemen. In het ontwerp-bestemmingsplan dient expliciet rekening te worden gehouden met het opgelegde wateradvies van het waterschap Aa en Maas. De gemeente heeft het wateradvies van het waterschap, in de vorm van een waterparagraaf, in het ‘voorontwerp bestemmingsplan Hintham’ (2008) vastgelegd. In de waterparagraaf staat verwoord dat bij herinrichting van de openbare ruimte het vuil- en hemelwater zo veel mogelijk gescheiden dienen te worden afgevoerd. Voor de infiltratie van hemelwater dient meer ruimte in Hintham te worden gecreëerd. Hydrologisch neutraal bouwen: Kunst & Wielinga (2006) hebben in opdracht van de waterschappen de Dommel & Aa en Maas invulling geven aan de beleidsterm “hydrologisch neutraal bouwen”. Dit beleidsdocument is een instrument, waarmee waterschap Aa & Maas eisen kan stellen aan ruimtelijke ontwikkelingen die de hydrologie beïnvloeden. In het
20

Eerste gesprek met dhr. Tax (Gemeente ‘s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau).

58

watertoetsproces wordt bekeken of door de ontwikkelaar aan de opgestelde eisen is voldaan. Met betrekking tot Hintham-Zuid heeft het waterschap gecontroleerd of door de ruimtelijke ontwikkelingen in het plangebied geen hydrologische achteruitgang is ten opzichte van de huidige situatie. Bij de herinrichting van Hintham-Zuid is voldaan aan het principe van hydrologisch neutraal ontwikkelen, waarbij de vitalisering zelfs een positief effect heeft op het watersysteem21.

5.5

Reconstructie interactie tussen waterschap en gemeente

Het gemeentelijke rioleringsplan en de vervanging van verharding vanuit onderhoudsfondsen vormde de basis van dit vitaliseringsproject. Voor de vitalisering is een budget van ongeveer 7 miljoen euro beschikbaar. De beschikbare financiële ruimte voor de vitalisering van de openbare ruimte is beperkt. De gemeente dient keuzes te maken met het oog op een, zo sterk mogelijke, verbetering van de woonwijk. Voor het vitaliseringproject Hintham-Zuid is op initiatief van de directie Stadsontwikkeling een projectgroep opgericht. Diverse gemeentelijke afdelingen binnen de gemeente werden aan één tafel gezet om informatie uit te wisselen en de verschillende belangen te bespreken. Gedurende de interactie, in een gemeentelijke projectgroep, is meer wederzijds begrip gekweekt en zijn creatieve functiecombinaties tussen de verschillende beleidsvelden ontstaan. Er kwam steeds meer oog voor aspecten als parkeervoorzieningen, speelfuncties, versterking van de verblijfskwaliteit, en dergelijke22. Bovendien is het combineren van verschillende werkzaamheden een strategie om het totale kostenbedrag lager uit te laten vallen (Dekens, 2007). De besluitvorming in Hintham-Zuid had een grillig verloop, omdat gedurende de onderhandelingsprocessen steeds meer aandacht werd gevraagd voor andere onderwerpen. De afdeling Openbare ruimte en Verkeer speelde een sterke regie in de uiteindelijke beslissingen die in de besluitvorming zijn genomen. De vitalisering van de hele wijk was geen optie door het beperkende financiële budget, daardoor is een aantal probleemlocaties voor de vitalisering uitgekozen. In het vitaliseringsplan is de realisatie van Hintham-Zuid in 12 fases uiteengezet met een looptijd van 2008 tot en met 2012. De gemeente ’s-Hertogenbosch beschikt over voldoende middelen om dit project te financieren. Desondanks blijft er spanning bestaan tussen de verschillende gemeentelijke afdelingen over de complete financiering. Het uiteindelijke kostenbedrag is 1,6 miljoen hoger dan geraamd. Dit komt doordat in het oorspronkelijke plan wadi’s in het ontwerp waren

21 22

Tweede gesprek met dhr. Tax (Gemeente ‘s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau). Gesprek met dhr. van Esch (Gemeente ’s-Hertogenbosch, Afdeling Openbare Ruimte en Verkeer).

59

opgenomen. Vanuit inrichtingseisen mochten deze niet dieper worden dan 0,5 meter ten opzichte van maaiveld. Hierdoor kregen de ontwerpers te maken met water op straat. Met als gevolg dat de geplande wadi’s in het ontwerp zijn vervangen door een hwa-stelsel. In de begroting waren geen middelen aanwezig om deze kosten te dekken. Een apart project projectnummer is opgesteld om de kosten tussen de verschillende afdelingen te verdelen23. De gemeente ’s-Hertogenbosch is een grote gemeente en beschikt over voldoende technische kennis van het watersysteem. Dit heeft ertoe bijgedragen dat de communicatie tussen waterschap en gemeente over de wateraspecten, in goed overleg is verlopen. Het waterschap en de gemeente zijn gebaat bij een goed watersysteem, waarin in de besluitvorming de belangen van beide partijen worden meegewogen24. Het waterschap Aa en Maas heeft de ambitie om meer te gaan afkoppelen. Het waterschap is afhankelijk van de gemeente om zijn afkoppeldoelstellingen te verwezenlijken. Het waterschap stimuleert de gemeente in de vorm van subsidie om het openbare terrein te gaan afkoppelen. De gemeente maakt gebruik van de stimuleringsregeling van waterschap Aa en Maas om het openbare verharding af te koppelen. Er is met het waterschap inmiddels gesproken over hoe de subsidie aan te vragen. Het gaat over een meerjaren project waarbij het waterschap normaal gesproken, na afronding van het project, overgaat tot uitkering van de subsidie25. Deze subsidieregeling heeft tijdens de onderhandelingsprocessen ertoe bijgedragen om de interactie tussen deze partijen te stimuleren.

5.6

frameverschillen in netwerken

Iedere afdeling van het waterschap en de gemeente heeft zijn eigen belang en denkrichting ten aanzien van het vitaliseringsproject. In de onderstaande subparagrafen wordt achtereenvolgens stilgestaan bij de framing van: erkenning van wederzijdse afhankelijkheid, probleemformulering, oplossingsrichting, visie op de samenwerking en de nieuwe wetten. 5.6.1 Erkenning van wederzijdse afhankelijkheid

De belangen van afdeling Beheer staan regelmatig haaks op de belangen van de afdeling Openbare ruimte en Verkeer. De afdeling Openbare ruimte en Verkeer wil een mooi plan maken, terwijl de afdeling Beheer streeft naar zo laag mogelijke beheer- en onderhoudskosten. Het aanbrengen van bijvoorbeeld natuurstenen oogt mooi, maar deze zijn

23 24 25

Tweede gesprek met dhr. Tax (Gemeente ’s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau). Gesprek met dhr. Verhoeven (Waterschap Aa & Maas, Afdeling Stedelijk Waterbeheer). Tweede gesprek dhr. Tax (Gemeente ’s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau).

60

duur in beheer en onderhoud. Dit betekent volgens een medewerker van de gemeente dat er spanning tussen de gemeentelijke afdelingen bestaat, die ook altijd zal blijven bestaan26. Desondanks is de erkenning van wederzijdse afhankelijkheid en netwerkvorming sterk aanwezig binnen de gemeente. De respondenten erkennen dat samenwerking nodig is en zij zien de voordelen van samenwerking. Om tot een gemeenschappelijke aanpak te komen is een projectgroep opgericht, waarin de inhoudelijke belangen op elkaar zijn afgestemd. De gemeentelijke diensten zijn zich ervan bewust dat de vervanging van het riool centraal staat in dit project, omdat een groot deel van dit project uit het vGRP wordt gefinancierd. De rol van het waterschap was niet groot in het vitaliseringproject, aangezien de gemeente aan de gestelde eisen van het waterschap heeft voldaan, om het watersysteem in het stedelijk gebied op orde te houden. De gemeentelijke diensten erkennen de onderlinge afhankelijkheid met het waterschap op het gebied van afkoppelen. De gemeente beschouwt het waterschap als partner voor de financiering van afkoppelen van verhard oppervlak. Op dit punt heeft het waterschap het onderhandelingsproces als goed ervaren27. 5.6.2 Probleemformulering

De belangrijkste knelpunten in dit project waren het beschikbare budget en de beperkte ruimtelijke speelruimte. Zo kregen de ontwerpers in het bestaand stedelijk gebied te maken met vaste hoogtes van straten en dakoppervlakken die naar achteren afwateren. Als gevolg van interactie in een projectgroep, is meer inzicht ontstaan in de wederzijdse problemen. Daardoor ontstond een breed gedragen besef, dat er weinig ruimte beschikbaar is voor extra parkeervoorzieningen en bovengrondse watervoorzieningen (wadi)28. De stedelijke wateropgave, conform de NBW, heeft geen aandacht gekregen in de vitalisering van Hintham-Zuid, omdat er op dit gebied geen hardnekkige problemen in de wijk zijn. Tussen het waterschap en de gemeente zijn geen frameverschillen aanwezig ten aanzien van de stedelijke wateropgave. ’s-Hertogenbosch wordt ook wel eens oneerbiedig het afvoerputje van Brabant genoemd, dit is ook de reden dat het watervraagstuk hoog op de gemeentelijke agenda staat29. Van oudsher is de waterbeheerder normgericht, met technische werknormen als uitgangspunt. In toenemende mate groeit het besef binnen het waterschap en de gemeente, om anders met de stedelijke wateropgave om te gaan. Dit betekent in het waterdomein een transitie van de traditionele ‘normbenadering’ naar een ‘risicobenadering’ (Scholten, 2007).

26 27 28 29

Tweede gesprek met dhr. Tax (Gemeente ’s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau). Gesprek met dhr. Verhoeven (Waterschap Aa en Maas, Stedelijk waterbeheer). Gesprek met dhr. van Esch (Gemeente ’s-Hertogenbosch, Afdeling Openbare Ruimte en Verkeer). Gesprek met dhr. Verhoeven (Waterschap Aa & Maas, afdeling stedelijk waterbeheer).

61

De normbenadering gaat in hoofdlijnen uit van de aanvaardbare frequentie dat wateroverlast mag voorkomen. Daarentegen gaat de risicobenadering30 niet alleen uit van de frequentie van wateroverlast, maar analyseert tevens de potentiële schade bij wateroverlast (Verhoeven, 2006). Het risico-denken is een actueel onderwerp binnen de gemeente en het waterschap. Inmiddels wordt door de gemeente een enquête onder de bewoners gehouden, in hoeverre de bewoners met wateroverlast in bestaand stedelijk gebied zijn geconfronteerd. Op basis hiervan kunnen risicogebieden worden aangewezen die bij hevige regenval onder water komen te staan, met schade door wateroverlast als gevolg. In deze gebieden kunnen maatregelen worden getroffen, om schadeclaims ten gevolge van waterschade te voorkomen. Ook het waterschap vindt het belangrijk dat de wateropgave goed door de gemeente wordt opgepakt, daarom werkt en financiert het waterschap mee. Het waterschap acht het wenselijk om water op straat in bepaalde gebieden te accepteren, maar uitsluitend als het niet de woningen instroomt31. 5.6.3 Oplossingsrichting

In de planvormingfase is tijdens het gemeentelijke groepsoverleg een concrete oplossingsrichting geformuleerd. Bij de vitalisering heeft de riolering- en wegrenovatie de grootste prioriteit gekregen. Daarbij is sterk bijgedragen aan de wensen van het waterschap om een groot deel van het schone hemelwater van het verhard oppervlak af te koppelen. In dit project was het ontwerp van een wadi het enige belangrijke discussiepunt. In afwijking van het eerste ontwerp is door het ingenieursbureau besloten, om geen wadi in het ontwerp op te nemen en het hemelwater alsnog ondergronds te infiltreren via een hwastelsel32. Dit heeft ertoe geleid dat het kostenbedrag met 1,6 miljoen hoger is uitgevallen. Een conflict over de financiering is uiteindelijk uitgebleven, omdat een apart projectnummer voor de financiering van de extra kosten is opgesteld. Er werden door de gemeentelijke medewerkers verschillende verklaringen gegeven over de reden dat de wadi uit het ontwerp is gehaald. Allereerst stelde de ingenieursbureau dat de wadi uit het ontwerp was gehaald, doordat de wijkbewoners er niet mee eens waren. Daarentegen werd door de afdeling Verkeer en Openbare ruimte als reden genoemd dat oppervlakkige hemelwaterafvoer door de vastliggende bouwpeilen in de wijk niet mogelijk was33. Dit is een indicatie dat er frameverschillen waren ten aanzien van de oplossingsrichting
30

Een risico = kans x effect: zowel de potentiële kans op het voorkomen van een gebeurtenis als het effect van de

voorkomende gebeurtenis staat centraal in de risicobenadering (Scholten, 2007).
31 32

Gesprek met dhr. Verhoeven (Waterschap Aa & Maas, afdeling stedelijk waterbeheer). Dit is overigens in tegenspraak met de algemene beleidsrichtlijn van het waterschap om hemelwater in de

bebouwde omgeving zo veel mogelijk bovengronds te infiltreren.
33

Gesprek dhr. van Esch (gemeente ’s-Hertogenbosch, afdeling Verkeer en Openbare Ruimte).

62

van het ontwerp van de wadi. De verschillende interpretaties over het ontwerp van de wadi hebben tot discussie in de besluitvorming geleid. Uiteindelijk is tijdens de interactie meer inzicht ontstaan in het ontwerp van de wadi en is de (kostbare) beslissing genomen om de wadi te vervangen door een hwa-stelsel. 5.6.4 Visie op samenwerking

Op basis van de interviews valt te concluderen dat de samenwerking tussen de partijen tijdens de vitalisering uitstekend is verlopen. De gemeente heeft de samenwerking vorm gegeven door middel van het opstellen van een gemeentelijke projectgroep. De rol van het waterschap is daarin niet groot. De gemeente is echter in de planvorming in overleg met het waterschap getreden en tot afstemming gekomen. De gemeente heeft de suggestie gedaan om in het vervolg de verschillende inzichten nog voor de ontwerpfase met elkaar te delen34. Het waterschap beaamt dit, zodat het waterschap meer invloed op de planvormingfase kan uitoefenen, water is immers een sturend principe in de ruimtelijke ontwikkeling35 36. 5.6.5 Interpretatie van de nieuwe wetten

De respondenten zijn gevraagd een beeld te schetsen van de impact van de nieuwe wetten. Aan de orde komen achtereenvolgens: de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (nWro), de Wet Gemeentelijke Watertaken (WGW) en de Waterwet (Ww). nWro: De respondenten verwachten dat de nWro voor verwarring gaat zorgen, de exacte uitwerking van deze wet dient nog te blijken. Wel erkennen het waterschap en de gemeente dat het accent meer op de voorontwikkelingsfase is komen te liggen, doordat de provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen is vervallen. Dit betekent dat het waterschap vroegtijdig wensen aan de gemeente kenbaar dient te maken. Echter, het blijkt dat de respondenten geen inzicht hebben over de wijze waarop zij de wettelijke instrumenten in de praktijk gaan toepassen.

34 35 36

Tweede gesprek dhr. Tax (gemeente ’s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau). Gesprek met dhr. Verhoeven (Waterschap Aa en Maas, Stedelijk Waterbeheer). In tegenstelling tot de vitalisering van Hintham-Zuid blijkt de samenwerking niet altijd even vlekkeloos te

verlopen. Zo verloopt de samenwerking tussen waterschap Aa en Maas en de gemeente ’s-Hertogenbosch bij de herinrichting van de Stadsdommel zeer moeizaam. Dhr. van Esch constateert dat het waterschap een hiërarchische manier van denken en doen heeft. Zo dient de gesprekspartner van het waterschap voor ieder besluit toestemming te vragen aan andere beleidsafdelingen van het waterschap. Dit leidt tot een stroperig verloop van het onderhandelingsproces tussen waterschap en gemeente.

63

WGW: Het waterschap en de gemeente zijn zich ervan bewust, dat de spelregels waarbinnen ze moeten opereren door de WGW zijn veranderd. De gemeente krijgt meer zeggenschap over het watersysteem. Om de kwaliteit van het watersysteem in orde te houden, dienen duidelijke afspraken tussen het waterschap en de gemeente te worden gemaakt37. Hieronder wordt stilgestaan bij de nieuwe zorgplichten van ‘hemelwater’ en ‘grondwater’ en het effect van de 'rioolheffing’. Hemelwaterzorgplicht: De hemelwaterzorgplicht is zowel bij het waterschap als de gemeente onduidelijk. Volgens de respondenten is vooral het samenspel tussen gemeente en burgers onduidelijk beschreven. Volgens dhr. Tax kunnen burgers verplicht worden gesteld om particulier terrein af te koppelen, maar in de WGW zijn geen tools aanwezig om dit te handhaven en te sanctioneren38. De gemeente dient nog nader invulling te geven aan de hemelwaterzorgplicht. Grondwaterzorgplicht: Er is momenteel in ’s-Hertogenbosch geen concreet beeld van de grondwaterproblematiek. Vandaar dat op projectbasis peilbuizen zijn geplaatst, waar periodiek de grondwaterstanden worden gemeten. Verder wordt aankomend jaar mede op basis van een (grond)waterenquête een studie opgestart. Deze studie moet duidelijk maken, waar de gemeente in de toekomst peilbuizen moet plaatsen, om een concreet beeld van de actuele grondwatersituatie te krijgen. Rioolheffing: De gemeente heeft sinds de WGW de mogelijkheid om de kosten van de drie zorgplichten via een rioolheffing te verhalen. De nieuwe wet maakt het mogelijk om de rioolheffing op twee manieren vorm te geven: één heffing voor de totale kosten van de zorgplichten of een aparte heffing voor de kosten voor de afvalwaterzorgplicht en de zorgplichten voor hemel- en grondwater. De gemeente ’s-Hertogenbosch kiest voor één rioolheffing39. Ww: De aankomende Ww is nog niet in werking getreden, daardoor is de exacte uitwerking onbekend. Dhr. Verhoeven (2009): “Op 1 januari 2010 weet je pas hoe het gaat lopen. Ik verwacht dat er een aantal dingen helemaal fout gaan lopen. Er zitten kinderziektes in. Alle lijntjes die in het verleden zijn opgebouwd dien je opnieuw te gaan zoeken, maar dit mag de samenwerking niet frustreren”. Ook binnen gemeentelijke diensten bestaat veel onduidelijkheid over de Ww. De gemeente verwacht dat de Ww voor meer duidelijkheid

37 38 39

Gesprek met dhr. Verhoeven (Waterschap Aa en Maas, Stedelijk Waterbeheer). Gesprek met dhr. Tax (gemeente ’s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau). Gesprek met dhr. Tax (gemeente ’s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau).

64

voor de burgers gaat zorgen, maar hoe de gemeente de Ww dient te gebruiken is niet bekend40. Kortom: Op basis van de interviews blijkt onduidelijkheid over de nieuwe wetten te bestaan. De respondenten verwachten de nieuwe spelregels nauwelijks in de praktijk te gaan toepassen. De samenwerking tussen waterschap en gemeente verloopt goed, daar zijn geen nieuwe wetten voor nodig 41 42. Op basis van deze argumenten valt af te leiden dat er veel onduidelijkheid en onzekerheid bestaat over de gevolgen van de nieuwe wetten. Het feit dat de partijen geen concreet beeld van de nieuwe wetten hebben, leidt in de praktijk regelmatig tot interpretatieverschillen (Zwanniken, 2001). Deze interpretatieverschillen kunnen in de toekomst mogelijk leiden tot uitvoeringsconflicten, omdat de frames mogelijk met elkaar conflicteren. Uiteenlopende opvattingen en tegenstrijdige interpretaties over de nieuwe wetten kunnen immers leiden tot frustraties in de samenwerkingsproces. Het leren omgaan met de nieuwe wetten is noodzakelijk, om de toekomstige (water)kansen te verzilveren.

5.7

Conclusie

Op basis van de casestudie is het volgende beeld ontstaan van Hintham-Zuid. De grootste belemmerende factoren in dit project waren de beschikbare openbare ruimte en het budget. Dit betekent dat in de planvormingfase keuzes zijn gemaakt met het oog op een zo groot mogelijke kwaliteitsverbetering van de woonwijk. Het overleg in de gemeentelijke projectgroep en vroegtijdige afstemming tussen waterschap en gemeente hebben de interactie tussen de partijen gestimuleerd. De case heeft aangetoond dat de partijen hun wederzijdse afhankelijkheid erkennen. Bovendien is een gemeenschappelijk oplossingsrichting geformuleerd, waarin de vervanging van het rioolsysteem centraal staat. Verder onderzoeken het waterschap en de gemeente de mogelijkheden om wateroverlast in bepaalde gebieden te accepteren, gebaseerd op de risicobenadering (kans x effect). Ondanks dat de gemeentelijke diensten in een projectgroep werden geprikkeld om tot gemeenschappelijke oplossingsrichting te komen, liet de casestudie een interpretatieverschil over de geplande wadi’s zien. Waarschijnlijk hadden de gemeentelijke medewerkers uiteenlopende oplossingsrichtingen voor ogen ten aanzien van het ontwerp van de wadi’s.

40 41 42

Gesprek met dhr. Tax (Gemeente ’s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau). Gesprek met dhr. Tax (Gemeente ’s-Hertogenbosch, Ingenieursbureau). Gesprek met dhr. Verhoeven (Waterschap Aa & Maas, Stedelijk waterbeheer).

65

Uiteindelijk zijn de wadi’s uit het ontwerp gehaald en vervangen door een hwa-stelsel. Daardoor is het totale kostenbedrag met 1,6 miljoen hoger uitgevallen dan geraamd. Waterschap en gemeente beoordelen dat de samenwerking goed is verlopen. Desondanks geven de respondenten een suggestie om de samenwerking vóór de ontwerpfase te starten, zodat de verschillende frames in een eerder stadium op tafel komen. Ten slotte moet op basis van de interviews worden geconcludeerd, dat de kennis van de nieuwe wetten minimaal is. De respondenten verklaren nog een onduidelijk beeld van de nieuwe wetten te hebben. Om deze reden kan niet worden beoordeeld of er frameconflicten zijn ten aanzien van de nieuwe wetten. Het is daarom belangrijk dat de spelers leren spelen met de nieuwe wetten, de nWro en WGW zijn immers reeds in werking getreden. Op basis van de resultaten uit de casestudie is per element een kwalitatieve beoordeling gegeven in hoeverre de frames met elkaar verschillen. Rood is een negatieve beoordeling waar de kans op conflicten groot is, terwijl groen positief is waarin geen hardnekkige frameverschillen zijn.

Framing van..... Erkenning van wederzijdse afhankelijkheid Probleemformulering Oplossingsrichting Visie op samenwerking Nieuwe wetten Negatief

Beoordeling

Onbekend Positief

66

6

Binnendijkse herstructurering Tiel-Oost

“Tiel has set itself a complicated task: the water nuisance must be reduced, more houses must be realized and the quality of living of the district must be improved. That is quite something. But the municipality has chosen for a vigorous approach of the problem that other municipalities may benefit from as well. Tiel has stuck out its neck by having everyone join in the conversation and by developing plans together” (Nijberg, 2008, p. 31).

6.1

Introductie

De casestudie Tiel-Oost laat zien welke ideeën het waterschap en de gemeente hebben inzake de binnendijkse herstructurering van de wijk. In Tiel-Oost staan de partijen voor een gezamenlijke opgave. Enerzijds is in de wijk ruimte nodig voor watervoorzieningen, anderzijds is ruimte nodig voor stedelijke vernieuwing. Een functiecombinatie tussen water en stedelijke vernieuwing is gewenst om de beschikbare ruimte zo efficiënt mogelijk in te richten en de kwaliteit van de wijk te verbeteren. Dit hoofdstuk start met een beschrijving van de inhoudelijke problemen die zich in de wijk Tiel-Oost voordoen (§ 6.2). Vervolgens wordt een toelichting gegeven op de voortgang van de besluitvorming in Tiel-Oost, hierin is een discussie gaande over de kostenverdeling en ruimtelijke inpassing van het wateraspect. In deze casestudie ligt de nadruk op de interactie tussen het waterschap en de gemeente (§ 6.3). Paragraaf 6.4 gaat in op de spelregels die in dit project van toepassing zijn. Daarbij wordt mede in kaart gebracht of er inmiddels van de nieuwe spelregels gebruik is gemaakt. In paragraaf 6.5 volgt een beschrijving van de frameverschillen tussen waterschap Rivierenland en gemeente Tiel. De verschillende gedachten van de geïnterviewden liggen ten grondslag aan het identificeren van de frameverschillen. De laatste paragraaf sluit af met een samenvattende beschouwing op de belangrijkste resultaten van deze casestudie.

6.2

Ruimte voor water in Tiel-Oost

Het landschap rond Tiel heeft zich gevormd door holocene rivierafzettingen. De laaggelegen wijk Tiel-Oost grenst aan de dijken van het Amsterdam-Rijnkanaal en de Waal. De wijk wordt al jaren geconfronteerd met grondwateroverlast, als gevolg van kwelwater, bij hoge waterstanden van de Waal (zie figuur 10). Door de klimaatverandering zal in de toekomst grondwateroverlast vaker voorkomen. Daarnaast is in de wijk weinig ruimte voor

67

waterberging beschikbaar. Tijdens een flinke regenbui kan het rioolsysteem het overtollige water niet meer verwerken en komt het water op straat te staan. Het is noodzakelijk maatregelen te treffen tegen de gevolgen van klimaatverandering. Bovendien zijn in de wijk stedenbouwkundige ontwikkelingen gepland, zoals de herinrichting van het openbare terrein, woninginbreidingen, woninguitbreidingen en de revitalisering van een bedrijventerrein. Deze wensen kosten extra ruimte, maar de beschikbare ruimte in het bestaand stedelijk gebied blijft hetzelfde. Gecombineerde oplossingen zijn noodzakelijk om tegemoet te komen aan de verschillende ruimtelijke vraagstukken. Niet alle inhoudelijke aspecten worden in de casestudie beschreven, enkel de kernopgaven op het gebied van water en ruimte komen ter sprake.

Figuur 10: Dwarsdoorsnede Tiel-Oost (Grontmij, 2008)

6.2.1

Wateropgaven

Het bestrijden van de wateroverlast in Tiel-Oost staat hoog op de gemeentelijke agenda. De belanghebbenden staan voor een gezamenlijke opgave oplossingen te bedenken voor de waterproblemen. In de wijk zijn drie wateropgaven: vermindering van grondwateroverlast, vermindering van overbelasting van het rioolsysteem en extra ruimte voor waterberging. Grondwateroverlast: Door de stedelijke uitbreiding en de klimaatverandering is in Tiel-Oost een integrale aanpak gewenst om de grondwateroverlast door kwelwater tegen te gaan. Er is een aantal oplossingen bedacht om grondwateroverlast als gevolg van kwelwater te verminderen. Allereerst werd een kwelscherm langs de Waal als oplossing voor het waterprobleem onderzocht. Echter, op basis van een risico- en kostenanalyse bleek een kwelscherm technisch gezien niet realiseerbaar43. Op initiatief van de gemeente loopt momenteel een onderzoek naar de haalbaarheid van een ‘klimaatdijk’ langs de Waal. Een klimaatdijk biedt een aantal voordelen in Tiel-Oost. Allereerst vermindert de kans op een dijkdoorbraak of overstroming door de verbreding van
43

Eerste gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling).

68

de dijk. Daarnaast zijn functiecombinaties op dijkniveau met woningbouw, natuur en recreatie mogelijk. Ten slotte levert een klimaatdijk een bijdrage aan het verminderen van de kwelwateroverlast in Tiel-Oost (Gemeente Tiel, 2009). Vermindering rioolbelasting: De ‘Basisinspanning Riolering’ is bedoeld om de vuiluitworp vanuit het gemengde rioolstelsel met 50% te verminderen (op 1 januari 2010). De gemeente kan invulling geven aan de basisinspanning, door watervoorzieningen te bouwen of door het afkoppelen van hemelwater. De gemeente kiest in Tiel-Oost voor een duurzame oplossing, door ten minste 6 hectare verhard oppervlak van het gemengde stelsel af te afkoppelen. Het nemen van maatregelen om aan de basisinspanning te voldoen heeft ruimtelijke consequenties. Het aantrekkelijk vormgeven van afkoppelsystemen draagt namelijk bij aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit van de wijk. Waterbergingsopgave: Doordat in de wijk weinig openbaar groen en open water aanwezig is, stroomt het overtollige hemelwater rechtstreeks in het rioolsysteem. Tijdens grote neerslagpieken kan het rioolsysteem overbelast raken, met stedelijke wateroverlast als gevolg. Het afvloeiende hemelwater dient dus tijdelijk te worden geborgen, hiervoor dient extra ruimte in de wijk te worden gereserveerd. Het waterschap en de gemeente zijn op basis van het NBW gezamenlijk verantwoordelijk voor het op orde brengen van het watersysteem in bestaand stedelijk gebied. In Tiel-Oost is een waterbergingsopgave om maatregelen te nemen tegen de wateroverlast. In het plangebied ligt een totale waterbergingsopgave van maar liefst 9.000 m3 (Knepflé & Chan, 2009). In de structuurvisie Tiel (2009) is de wijk aangewezen als aandachtsgebied om het watersysteem voor 2015 op orde te brengen, door voldoende ruimte voor waterberging te realiseren. Dit betekent een pakket aan maatregelen, om ervoor te zorgen dat de waterproblemen in Tiel-Oost worden opgelost, anticiperend op de verwachte klimaatverandering. In het voorkeursscenario (2008) is een aantal oplossingsrichtingen bedacht om extra ruimte voor waterberging te reserveren. Aangedragen oplossingen voor het creëren van meer ruimte voor waterberging zijn bijvoorbeeld, de aanleg van wadi’s, waterpleinen en retentievijvers of het verbreden van bestaande waterlopen. De waterbergingslocaties kunnen gecombineerd met groen- en recreatieve functies tot stand komen, gebaseerd op het principe meervoudig ruimtegebruik.

69

6.2.2

Stedelijke opgaven

In het streekplan van Gelderland (2005) is vastgesteld dat inbreiding (herstructurering en intensivering) van bestaand stedelijk gebied de voorkeur geniet boven uitbreiding. Dit is de reden dat in het stedelijk gebied van Tiel-Oost wordt gebouwd, ondanks dat de wijk in een kwelgevoelig gebied ligt. In de Visie Wonen en Werken (2004) staan 1100 nieuwe woningen ingepland in het binnenstedelijk gebied van Tiel-Oost. Voor deze woningen dient extra ruimte beschikbaar te komen. De belangrijkste stedelijke opgaven in Tiel-Oost komen hieronder ter sprake. Herstructurering van de Vogelbuurt: In Tiel-Oost is gestart met de herstructurering van de Vogelbuurt. Woningen van slechte kwaliteit worden opgeknapt of gesloopt en opnieuw opgebouwd. In de afgelopen decennia is het autobezit toegenomen en daardoor is een tekort aan parkeervoorzieningen ontstaan. Bovendien is er steeds vaker sprake van grondwateroverlast in de woningen en komt water op straat te staan. Voor de Vogelbuurt is een herstructureringsplan opgesteld, waarin een nauwe samenhang bestaat met de andere projecten in Tiel-Oost. In de Structuurvisie Tiel 2030 is toegelicht dat de herstructurering van de Vogelbuurt gezamenlijk met de stedelijke wateropgave dient te worden aangepakt. Zo kan bijvoorbeeld tijdens de herstructurering van de woningen, het hemelwater langer worden vastgehouden door toepassing van vegetatiedaken. Revitalisering bedrijventerrein Latenstein: In de structuurvisie Tiel 2030 wordt ingezet op de, reeds in uitvoering zijnde, revitalisering van het bedrijventerrein Latenstein. Het bedrijventerrein is verpauperd en de beschikbare openbare ruimte is niet efficiënt genoeg benut. In het revitaliseringplan Latenstein (2005) is de waterhuishouding een bijzonder aandachtspunt. De druk op de capaciteit van het rioolsysteem vermindert, door het dakoppervlak van het gehele bedrijventerrein af te koppelen en rechtstreeks aan te sluiten op bijvoorbeeld een retentievijver. Reconstructie openbare ruimte: Op meerdere plekken verkeert het openbare terrein van TielOost in slechte staat, een kwaliteitsverbetering van het openbare terrein is van groot belang. Gedurende de herstructurering van het openbare terrein wordt gelijktijdig het gemengde stelsel vervangen door een gescheiden stelsel (werk-met-werk-maken). Het principe werkmet-werk-maken is financieel voordelig en de overlast in tijd wordt verminderd (van Eijk, 2002). De verharde oppervlakken worden afgekoppeld van het rioolsysteem en aangesloten op een hwa-stelsel, wadi of een retentievijver. Dit draagt bij aan het bereiken van de 70

emissiereductie in het kader van de basisinspanning riolering. Daarnaast wordt door het scheiden van afvalwater en hemelwater de RWZI niet onnodig belast met ‘schoon’ hemelwater.

6.3

Bestuurlijke organisatie en belangen

De gemeente Tiel besloot de problematiek in de wijk drastisch aan te pakken. In het netwerk rond de realisatie van de projecten in Tiel-Oost is sprake van een samenspel tussen provincie Gelderland, waterschap Rivierenland, Gemeente Tiel, private partijen, woningcorporaties en wijkbewoners. Deze partijen hebben ieder hun eigen belang, maar zijn wederzijds afhankelijk van elkaar om hun doelen te bereiken. In het kader van dit onderzoek ligt de nadruk op de wederzijdse afhankelijkheden tussen waterschap Rivierenland en de gemeente Tiel. Het netwerk werd geactiveerd op initiatief van de gemeente Tiel, doordat de gemeente alle partijen bij elkaar heeft geroepen om de kwaliteit en leefbaarheid van de wijk te versterken. In de zoektocht naar een oplossingsrichting om de leef- en woonomgeving in de wijk te versterken, was het motto: “samen werken aan minder wateroverlast”. De gemeente draagt de verantwoordelijkheid voor het oplossen van de wateroverlast op straat en vochtoverlast in de woningen. De gemeente is daarnaast primair verantwoordelijk voor een goede ruimtelijke ordening, zoals recreatie, openbaar groen, woningbouw, infrastructuur en dergelijke. Het afstemmen van deze functies is een ingewikkelde opgave, doordat een groot aantal (water)partijen bij de herstructurering van de wijk is betrokken. De beschikbare ruimte om de kwaliteit van de wijk te verbeteren is beperkt, dit was een motief om de verschillende ruimtelijke aspecten integraal te benaderen. Daarbij dient de gemeente de financiële middelen maatschappelijk verantwoord in te zetten. Waterschap Rivierenland heeft ook belangen bij de herontwikkeling van de wijk. De wijk is gelegen in het beheersgebied van waterschap Rivierenland. Op het gebied van stedelijk waterbeheer komen het waterschap en de gemeente elkaar op verschillende terreinen tegen. Het waterschap stimuleert de gemeente in de vorm van afkoppelsubsidie om ten minste 6 hectare verhard oppervlak af te koppelen. Het afkoppelen van hemelwater draagt bij aan het reduceren van de vuiluitworp via riooloverstorten, conform de Basisinspanning Riolering. Verder streeft het Waterschap ernaar om zo veel mogelijk schoon hemelwater in het gebied vast te houden. Zo hoeft immers minder schoon hemelwater naar de RWZI worden afgevoerd. Ten slotte is de waterberging een zeer belangrijk aspect, waar de wegen van het waterschap en de gemeente samenkomen. Doordat op initiatief van gemeente Tiel verschillende stedelijke ontwikkelingen zijn ingepland of reeds in uitvoering zijn, dient de gemeente door toename van verhard oppervlak ter compensatie elders ruimte beschikbaar te stellen voor waterberging.

71

6.4

Spelregels in Tiel-Oost

In hoofdstuk 4 is een beschrijving gegeven van de relevante wet- en regelgeving in het stedelijke waterbeheer. De spelregels attenderen het waterschap en de gemeente op hun taakstelling en verantwoordelijkheden en maken het mogelijk om gedurende de interactie van een aantal basisprincipes uit te gaan (Geldof, 2004). Dit komt ook tot uiting in de binnendijkse herstructurering van Tiel-Oost. Hieronder komen de belangrijkste spelregels ter sprake, die voor het waterschap en de gemeente gelden. Structuurvisie: Gemeente Tiel heeft in augustus 2009 een “structuurvisie Tiel 2030” conform de nWro voor haar eigen grondgebied opgesteld. Daarin zijn de ruimtelijke ontwikkelingen en een uitvoeringsprogramma opgenomen. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van het ruimtelijke beleid van gemeente Tiel, maar is in tegenstelling tot de (toekomstige) bestemmingsplannen juridisch niet bindend. Tiel-Oost geldt in de structuurvisie als aandachtslocatie voor extra ruimte voor waterberging, om de waterproblemen te verminderen. In de structuurvisie (2009) is toegelicht dat de oplossingen voor de waterproblemen een ruimtelijke component zullen krijgen, zoals bijvoorbeeld meer open water en openbaar groen. Basisinspanning riolering: In het voorgaande is reeds toegelicht dat het waterschap en de gemeente met elkaar interacteren over de subsidieregeling voor afkoppelen. Deze stimuleringsregeling, in de vorm van een afkoppelsubsidie, bevordert de samenwerking tussen waterschap en gemeente (Geldof, 2004). In Tiel-Oost liggen op basis van het Basisrioleringsplan (2004) verschillende opgaven om verhard oppervlak van het rioolstelsel af te koppelen, waardoor bij flinke regenbuien minder riooloverstorten op oppervlaktewateren optreden. Bovendien wordt het schone hemelwater niet rechtstreeks via het rioolsysteem naar de RWZI getransporteerd. In het plangebied zijn onder andere de revitalisering van het bedrijventerrein Latenstein en de herstructurering van de Vogelbuurt aangewezen als projecten waar invulling aan de basisinspanning wordt gegeven. Watertoets: In het proces van de watertoets hebben het waterschap en de gemeente een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Bij iedere ruimtelijke ordeningsprocedure geeft het waterschap een wateradvies aan de gemeente. Vervolgens is de gemeente verplicht het gestelde wateradvies van het waterschap, door middel van een waterparagraaf, in het bestemmingsplan te verantwoorden. Het waterschap en de gemeente hebben om pragmatische redenen de keuze gemaakt om niet per deellocatie een watertoets af te nemen, maar het plangebied integraal te 72

benaderen44. Dit is gedaan om te voorkomen dat procedures niet te lang duren en te zorgen voor meer flexibiliteit in de binnendijkse herstructurering van de wijk. Vereveningsbank: Het waterschap Rivierenland en de gemeente Tiel zijn in onderhandeling over de omgang met de waterbergingstekorten in de (voorgenomen) ruimtelijke ontwikkelingen in Tiel-Oost. Door een toename van verhard oppervlak dient ter compensatie extra ruimte voor waterberging te worden aangelegd. De gemeente heeft de optie onderzocht om de waterbergingsopgave via een ‘vereveningsbank’ te regelen. In de bank doneren publieke en private partijen financiën waaruit de voorzieningen voor waterbergingslocaties kunnen worden bekostigd (van Bommel, Westein, Ovaa, de Ruiter, Folbert, & Hoekstra, 2003). Wanneer de gemeente een waterbergingsovereenkomst met het waterschap afsluit, is zij verplicht waterbergingsmaatregelen te nemen. De waterbergingsovereenkomst vormt de basis van de waterparagraaf in het gemeentelijke bestemmingsplan (waterschap Rivierenland, 2007). Een groot voordeel van een vereveningsbank is dat er meer flexibiliteit ten aanzien van de realisatie van de waterbergingsopgave is (Waterschap Rivierenland, 2007). Dit omdat niet voor iedere deellocatie voldoende waterberging dient te worden gerealiseerd, de compensatie geldt namelijk voor het totale plangebied. Uiteindelijk wordt de totale waterbergingscapaciteit bepaald door het volumeverschil tussen de oorspronkelijke en actuele toestand te verrekenen, dit resulteert in bergingsoverschotten of –tekorten. Exploitatieovereenkomst/exploitatieplan: De gemeente beschikt op basis van de nWro over een wettelijke legitimatie voor het verhalen van kosten die zijn gemaakt voor de herinrichting van Tiel-Oost. Door de woningbouwontwikkeling dient er extra ruimte gereserveerd te worden, voor openbaar groen, waterberging, wegen en parkeervoorzieningen. Deze voorzieningen worden in de nWro aangeduid als de ‘bovenplanse voorzieningen’. Op basis van de nWro dienen de private partijen een bijdrage te leveren aan de bekostiging van de bovenplanse voorzieningen. Dit kan op basis van een ‘publiek-private partnership’ (PPPconstructie) of op basis van een exploitatieplan conform de nWro. Na het afsluiten van een contractuele overeenkomst dient de ontwikkelaar te voldoen aan de vastgestelde afspraken om een bouwvergunning te krijgen. Met betrekking tot dit project zijn de gemeente en de projectontwikkelaar in onderhandeling over de bekostiging van de watervoorzieningen.

44

Eerste gesprek mevr. van den Hurk (gemeente Tiel, Stadsontwikkeling).

73

6.5

Reconstructie interactie tussen waterschap en gemeente

In de voorgaande paragrafen is een beeld verkregen van de wederzijdse afhankelijkheden tussen waterschap en gemeente. Daarnaast is een beeld gevormd van de spelregels waarmee het waterschap en de gemeente in aanraking komen. De afhankelijkheidsrelatie zorgt ervoor dat het waterschap en de gemeente op elkaar zijn aangewezen om in een proces van interactie hun doelen te verwezenlijken. De gemeente Tiel is de initiatiefnemer en voert de regie in de discussie over de wijze waarop de stedelijke wateropgave in combinatie met stedelijke vernieuwing kan worden gerealiseerd. Hoofdzakelijk zijn twee fases in het besluitvormingsproces van Tiel-Oost te onderscheiden. In de eerste fase probeert gemeente Tiel de interactie tussen de partijen te sturen, om aansluiting te vinden bij de verschillende belangen. Daarbij heeft de gemeente als speerpunt om meer ruimte voor verschillende ruimtelijke componenten te creëren, zoals woningbouw, recreatie, natuur en verkeer. In de tweede fase staat de discussie over de financiering centraal. Fase 1: Draagvlak creëren voor de planontwikkeling in Tiel-Oost De gemeente is in 2006 gestart met het opstellen van een nieuw bestemmingsplan voor TielOost. Echter, de noodzakelijke maatregelen voor de wateropgave in Tiel-Oost hebben tot vertraging in de bestemmingsplanprocedure geleid. In eerste instantie werd een negatief advies op de watertoets door het waterschap gegeven. Daardoor zijn ernstige vertragingen opgetreden bij de binnendijkse herstructurering van Tiel-Oost. Destijds zagen zowel het waterschap als de gemeente in, dat water een mede-ordenend principe in de planvorming van dit project is45. In de eerste ronde trachtte de gemeente meer draagvlak voor de plannen in Tiel-Oost te creëren. De gemeente had door middel van een drietal expertmeetings de gedachtevorming en interactie tussen de belanghebbenden gestimuleerd. Hierdoor ontstond meer draagvlak om het project integraal aan te pakken, dit voorkwam dat de betrokkenen negatief in het samenwerkingsproces kwamen te staan. Tijdens de expertmeetings werden slimme functiecombinaties gevonden om de vele ruimtelijke claims zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. De beste ideeën uit de expertmeetings zijn in een voorkeursscenario doorvertaald. In het voorkeursscenario zijn legio win-win-situaties tussen het waterschap en de gemeente gecreëerd. Zo kan bijvoorbeeld bij de revitalisering van het bedrijventerrein Latenstein, waterberging in combinatie met de ontwikkeling van het bedrijventerrein tot stand komen.

45

Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling).

74

Volgens Haffner & Elsinga (2007) zorgt het creëren van een win-win-situatie voor toenemende interdependentie en draagt bij aan het versterken van de betrokkenheid van partijen. Het waterschap heeft tijdens de expertmeetings de gelegenheid gehad om het watervraagstuk onder de publieke aandacht te brengen. Dit leidde tot een grotere aandacht voor de stedelijke wateropgave in de binnendijkse herstructurering van Tiel-Oost. Tijdens een expertmeeting lanceerde Tygron Serious Gaming ‘de Watergame’, waarin het gemeentebestuur onder andere samenwerkt met het waterschap om de waterproblemen in Tiel-Oost te verhelpen (zie figuur 11). Het doel van het spel is om de belanghebbenden te leren participeren in een virtuele wereld, waarin water als mede-ordend principe in de ruimtelijke planvorming wordt meegenomen. De spelers leggen alle belangen op tafel en kunnen door te onderhandelen een situatie creëren waar sprake is van wederzijds voordeel (Knepflé & Chan, 2009). Het spel is een maal keer tussen het waterschap en de gemeente gespeeld, dit resulteerde in projectvoorstellen die in het voorkeursscenario zijn meegenomen. Uit de structuurvisie Tiel 2030 blijkt dat de planvormingfase bijna is afgerond en inmiddels is gestart met de uitwerkingsfase. Vooralsnog is de verwachting dat de uitwerkingsfase in 2010 is afgerond, om vervolgens te beginnen met de uitvoeringsfase met een doorlooptijd tot 2020.

Figuur 11: Impressie www.watergame.nl (Tygron Serious Gaming, 2009)

75

Fase 2: Discussie over normen en financiering De gemeente Tiel (2008) verwacht een afname van wateroverlast en meer ruimte voor natuur recreatie en woningbouw, wanneer het besluit wordt genomen om het voorkeursscenario uit te werken. Het is nu aan de spelers in Tiel-Oost om concrete uitvoeringsafspraken te maken, met het besef dat niet iedere partij zijn zin kan krijgen. In de uitwerkingsfase kwam de discussie op gang tussen het waterschap en de gemeente over de financiering van de stedelijke wateropgave. De gemeente heeft, naast de rol van kennisleverancier, een rol als onderhandelaar om samen met het waterschap en de projectontwikkelaars tot besluitvorming te komen. Bij de start van de uitwerkingsfase is de discussie ontstaan over de financiering van de waterproblemen46. De gemeente vindt dat het waterschap eveneens een financiële bijdrage moet leveren aan het treffen van maatregelen voor de waterbergingsopgave van 9.000 m3. Het waterschap heeft een beleid dat niet conform de maatstaven van het NBW is. In het NBW staat vastgelegd dat het waterschap voor 100% de wateropgave in bestaand stedelijk gebied dient te bekostigen47. Daarentegen had het waterschap in het beleid vastgelegd dat de gemeente voor 50% van de watermaatregelen verantwoordelijk is. Deze discussie tussen de partijen heeft in totaal 2 jaar in beslag genomen48. Daardoor werden de projectontwikkelaars en de burgers ongeduldig en begonnen zich af te vragen waarom de planvorming in Tiel-Oost stagneerde. Uiteindelijk besloot de gemeente door tijdsdruk de discussie met het waterschap niet tot het einde te voeren. Terwijl het waterschap zich gerust kon permitteren om nog een jaar langer te discussiëren49. Derhalve is de onderhandeling niet de richting opgegaan die de gemeente voor ogen had. Het resultaat van de langdurige onderhandeling was een gebiedscontract, waarin afspraken zijn gemaakt over de kostenverdeling en de normen voor het watersysteem. De gemeente draagt zorg voor de grondaankopen in het stedelijk gebied om extra ruimte voor waterberging te realiseren. Het waterschap financiert voor 100% de watermaatregelen in bestaand stedelijk gebied. Het waterschap dient op bestuurlijk niveau het gebiedscontract goed te keuren. Het waterschap dient namelijk een x-aantal miljoen euro’s extra in de wijk te investeren50. Desalniettemin financiert de gemeente grotendeels de watermaatregelen, doordat de aankoop van gronden de grootste kostenpost van dit plan is51.

46 47 48 49 50 51

Eerste gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau). Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar). Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau).

76

Verder heeft gemeente met het waterschap de afspraak gemaakt om extra ruimte voor waterbergingslocaties via de vereveningsbank te regelen. Wanneer bij een nieuwe ontwikkeling blijkt dat de waterberging op een specifieke locatie niet mogelijk is, kan de gemeente voorstellen om de waterberging via de vereveningsbank bij het waterschap af te kopen. Vervolgens kan de gemeente op basis van het exploitatieplan de kosten voor de aanleg van waterberging verhalen op de projectontwikkelaars52.

6.6

Framing

In het theoretisch kader zijn vijf elementen van framing onderscheiden (zie § 2.5.3). Met behulp van de bevindingen uit de interviews en documentenanalyse zijn de frames van het waterschap en de gemeente geïdentificeerd. Achtereenvolgens komen aan bod: erkenning van wederzijdse afhankelijkheid, probleemformulering, oplossingsrichting, visie op samenwerking en interpretatie van de nieuwe wetten. 6.6.1 Erkenning van wederzijdse afhankelijkheid

Bij de kwaliteitsverbetering van de woonomgeving van Tiel-Oost is sprake van een netwerksituatie. Op grond van de interviews blijkt dat erkenning van wederzijdse afhankelijkheid tussen de partijen in de eerste fase onvoldoende aanwezig was. Het waterschap erkende de wederzijdse afhankelijkheid met de gemeente niet volledig. De gemeente had het waterschap hard nodig bij de realisatie van de binnendijkse herstructurering. De gemeente trachtte tot besluitvorming te komen met het waterschap, maar het waterschap had geen belang bij de stedelijke herstructurering en stelde zich daarom gesloten op in de planvormingfase. Telkens wanneer de gemeente bij het waterschap aankaart om te gaan ontwikkelen, veronderstelt het waterschap dat er problemen worden veroorzaakt53. Dit terwijl de stedelijke wateropgave in bestaand stedelijk voor een groot deel is ontstaan door achterstallig onderhoud van het waterschap54. Het waterschap bevestigt dat zij geen belang heeft bij nieuwe ontwikkelingen, volgens het waterschap mag alles in de huidige toestand blijven in Tiel-Oost55. Door de respondenten werd aangegeven dat tijdens de expertmeetings een toenemende erkenning van wederzijdse afhankelijkheid ontstond. Tijdens deze meetings zijn de problemen, belangen en standpunten met elkaar gedeeld. Met name bij het waterschap heeft dit winst opgeleverd, omdat het waterschap nu beter doorheeft met welke inhoudelijke
52 53 54 55

Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Gesprek met dhr. Fontein (Waterschap Rivierenland, Projectleider Integraal waterbeheer).

77

complexiteiten en dilemma’s de gemeente krijgt te maken56. Het waterschap is zich ervan bewust geworden dat Tiel-Oost een geheel andere aanpak vergt dan andere typen locaties57. 6.6.2 Probleemformulering

Op basis van de interviews blijkt dat het waterschap en de gemeente een eenduidig beeld van de stedelijke wateropgave hebben. Beide partijen zagen via de eerste watertoets de urgentie in van het bestrijden van de wateroverlast58. De stedelijke wateropgave is een leidend principe in de planvorming van Tiel-Oost. De gemeente heeft direct informatie ingewonnen over het NBW, daardoor is veel kennis opgedaan op het gebied van de stedelijke wateropgave. De gemeente staat nu voor de uitdaging om de stedelijke wateropgave ruimtelijk in te passen. In de wijk is nauwelijks open water aanwezig, vandaar dat een speerpunt van de gemeente is om meer open water te creëren. Dit kan gecombineerd met de stedelijke wateropgave tot stand komen59. De respondenten van het waterschap denken hetzelfde over de aard en ernst van de waterproblemen in Tiel-Oost. Volgens het waterschap gaat de stedelijke wateropgave primair over het oplossen van de bestaande problemen op het gebied grondwater en afwatering van hemelwater. Daarnaast erkent het waterschap dat de stedelijke wateropgave in de bebouwde omgeving ruimtelijk dient te worden ingepast. Dit is immers ook de reden dat Tiel-Oost een integraal project is geworden60. Maar volgens het waterschap zal de discussie over de ruimtelijke inpassing van het wateraspect altijd blijven bestaan. In het belang van een goede waterhuishouding, zal het waterschap altijd een kaderstellende en toetsende rol op zich blijven nemen, om het watersysteem te beschermen tegen ruimtelijke invloeden61. 6.6.3 Oplossingsrichting

In het theoretisch kader werd verondersteld dat waterschappen en gemeenten verschillende denkrichtingen hebben (zie § 2.6). Deze veronderstelling komt sterk tot uiting in deze casestudie. Het waterschap en de gemeente hebben duidelijk een andere visie op de gewenste oplossingsrichting. Het waterschap denkt doorgaans in normen, met het oog op een goede waterhuishouding. Daarin tracht het waterschap structurele wateroverlast in het stedelijk
56 57 58 59 60 61

Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar). Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau). Gesprek met dhr. Fontein (Waterschap Rivierenland, Projectleider Integraal waterbeheer). Gesprek met dhr. Fontein (Waterschap Rivierenland, Projectleider Integraal waterbeheer).

78

gebied te voorkomen of te verminderen62. Het waterschap toets de plannen van de gemeente, en constateert op basis van harde normen dat stedelijke ontwikkelingen niet mogelijk zijn. Het waterschap is over het algemeen niet enthousiast over stedelijke ontwikkelingen, die het watersysteem beïnvloeden. In tegenstelling tot het waterschap handelt de gemeente vanuit een ruimtelijk denkkader. Een medewerker van de gemeente stelt dat de gemeente sterk kijkt naar de ruimtelijke inpassing van de wateropgave, waarin telkens afwegingen worden gemaakt met het oog op een zo groot mogelijke kwaliteitsverbetering van de wijk63. De medewerkers van het waterschap erkennen de verschillende denkrichtingen van de organisaties64. Daarom tracht het waterschap mee te gaan in de planvorming met de ruimtelijke gedachte van de gemeente. Maar in de praktijk is dat niet altijd mogelijk, omdat de gemeente het wateraspect slechts als een aspect van het gehele gebied beschouwd. Volgens de opvattingen van het waterschap bieden de vastgestelde normen een oplossing om de stedelijke wateropgave in het bestaand stedelijk gebied te positioneren. Dit is de reden dat het waterschap de opgestelde normen gebruikt voor de toetsing van het watersysteem65. Uiteindelijk zijn in de interactie tussen het waterschap en de gemeente de verschillende frames met elkaar geconfronteerd. Volgens de gemeente dient het waterschap niet langer vanuit het eigen sectorale belang te denken, maar richting een gebiedsgerichte aanpak. De gemeente maakte het waterschap bewust van de problemen waarmee zij in aanraking komen66. Doordat de standpunten en belangen met elkaar zijn gedeeld is meer wederzijds begrip ontstaan tussen de partijen. Op basis van interactie werden ruimtelijke en financiële afwegingen gemaakt met betrekking tot de ruimtelijke inpassing van de wateropgave67. Dit leidde tot een aanpassing van de normen, die gelden voor de afvoer van hemel- en kwelwater68. Bovendien zijn de partijen tot besluitvorming gekomen over de kostenverdeling van de watermaatregelen69. Deze discussie over de normen en kostenverdeling heeft in totaal 2 jaar geduurd. Achteraf had zowel volgens het waterschap als de gemeente het interactieproces veel sneller en efficiënter kunnen verlopen70 71.
62 63 64 65 66 67 68 69 70 71

Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau). Tweede gesprek met dhr. Wielinga, projectleider divisie Ruimtelijke Ontwikkeling. Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar). Gesprek met dhr. Fontein (Waterschap Rivierenland, Projectleider Integraal waterbeheer). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau). Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar). Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar). Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau). Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar).

79

6.6.4

Visie op samenwerking

Op basis van de interviews blijkt dat het waterschap en de gemeente geen gedeelde visie op de samenwerking hebben. Dit wordt geïllustreerd door tegenstrijdige opvattingen van de partijen over de samenwerking met elkaar. Zo stelt een medewerker van de gemeente geschrokken te zijn op de wijze waarop twee publieke organen met elkaar omgaan. Het is verbazingwekkend hoe terughoudend het waterschap zich opstelt in de interactie met de gemeente72. Door lange discussies heeft uiteindelijk de hele planvorming te veel tijd en geld gekost. Een andere respondent constateert dat het waterschap telkens terugvalt in normen en technische berekeningen. De medewerkers binnen het waterschap zijn met name technici, die met modellen werken. Het waterschap toetst de gestelde normen in de wijk en kan zich niet inleven in de wateropgave in het bestaand stedelijk gebied. Binnen het waterschap is een gebrek aan durf en innovativiteit aanwezig, om anders met de stedelijke wateropgave om te gaan73. Dit leidde tot veel frustratie en onbegrip tussen beide partijen in de planvorming. Op basis van de interviews blijkt het waterschap de visie op samenwerking met de gemeente positiever te framen. Het waterschap erkent dat de discussie te lang is doorgegaan en het allemaal sneller en efficiënter had kunnen verlopen. De wederzijdse belangen waren duidelijk, maar de insteek van de gemeente was om een grotere bijdrage van het waterschap te genereren. Dat leidde tot langdurige discussies over het financiële aspect74. Volgens dhr. Fontein vereist Tiel-Oost een andere vorm van samenwerking dan andere projecten. In zijn visie dienen er structuren te worden bedacht, om de samenwerking tussen beide partijen te versterken. De respondent verklaart dat het waterschap het waterbelang behartigt, terwijl de gemeente meerdere ruimtelijke aspecten in het stedelijk gebied dient in te passen. Om deze verschillende denkrichtingen op elkaar af te stemmen, dient men naar een geschikte organisatiestructuur te zoeken. Nu de planvormingfase bijna is afgerond, is het waterschap benieuwd hoe de samenwerking met de gemeente in de realisatiefase gaat verlopen75. 6.6.5 Interpretatie van de nieuwe wetten

De respondenten van het waterschap en de gemeente zijn gevraagd om een beeld te schetsen van de impact van de nieuwe wetten. Aan de orde komen achtereenvolgens: de nieuwe Wet

72 73 74 75

Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar). Gesprek met dhr. Fontein (Waterschap Rivierenland, Projectleider Integraal waterbeheer).

80

op de ruimtelijke ordening (nWro), de Wet Gemeentelijke Watertaken (WGW) en de Waterwet (Ww). nWro: Het waterschap en de gemeente hebben de speelruimte van de nWro reeds benut om mee te experimenteren bij de binnendijkse herstructurering. Hieronder wordt stilgestaan bij het nieuwe karakter van de ‘watertoets’ en het ‘exploitatieplan’. Watertoets: De watertoets wordt eenvoudiger te hanteren voor de gemeente, door het verdwijnen van de provinciale goedkeuringsbevoegdheid. Maar de gemeente veronderstelt dat in de praktijk weinig verandert in de samenwerking tussen de partijen. Beide partijen hebben inmiddels voldoende kennis van de watertoets opgedaan. De snelste en goedkoopste strategie is om direct met het wateraspect in de planvorming rekening te houden76. In tegenstelling tot de gemeente verwacht het waterschap, dat er een omslag zal plaatsvinden. In de wetgeving wordt namelijk bespeurd, dat de noodzaak om met elkaar samen te werken minder wordt. Er is een economische recessie, daarom is de verwachting dat de gemeente sneller overgaat tot woningbouwontwikkeling. Hierdoor zal de vooroverlegtraject van de watertoets naar de achtergrond schuiven. Dit brengt risico’s met zich mee, want het waterschap kan een reactieve aanwijzing indienen, als onvoldoende met de waterhuishouding rekening is gehouden. Hierdoor is een gevaar aanwezig dat het waterschap en de gemeente weer lijnrecht tegenover elkaar komen te staan 77. Exploitatieplan: Het waterschap verwacht dat er meer discussie zal ontstaan over gebiedscontracten, zoals bijvoorbeeld het exploitatieplan. Het waterschap weet inmiddels precies wat de gemeente bij de projectontwikkelaar kan verhalen. Het waterschap stelt gezamenlijk met de gemeente een gebiedscontract op. Vervolgens kan de gemeente via het exploitatieplan de kosten voor de aanleg van waterberging verhalen op de projectontwikkelaars78. WGW: Het waterschap en de gemeente voeren de discussie over de inzameling en afvoer van het overtollige grondwater. Op basis van de WGW dient de gemeente het grondwater in te zamelen. Maar de discussie tussen het waterschap en de gemeente is in volle gang, om van het waterschap grondwaterbeheerder te maken. Dit kan ook zijn doorslag in Tiel-Oost krijgen. Daarnaast stelt de gemeente voor aankomend jaar een vGRP op. De kosten van de wateropgaven in Tiel-Oost worden in de rioolheffing doorberekend79.

76 77 78 79

Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling). Gesprek met dhr. Fontein (Waterschap Rivierenland, Projectleider Integraal waterbeheer). Gesprek met dhr. Drost (Waterschap Rivierenland, Gebiedsontwikkelaar). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling).

81

Ww: De taken en verantwoordelijken zijn in de Ww helderder weergegeven. Volgens de gemeente betekent dit dat in theorie de samenwerking tussen de publieke organen eenvoudiger dient te verlopen80. Desondanks lijkt de Ww open te blijven over een aantal zaken, zoals met betrekking tot kwelwater. Ook bestaat er onduidelijkheid wie nu verantwoordelijk is voor de beheers- en onderhoudsaspecten. Dit zal naar verwachting in de toekomst tot de nodige discussie leiden tussen het waterschap en de gemeente81. Dhr. Fontein constateert dat er binnen het waterschap nog weinig kennis is opgedaan van de Ww. Dit is een kritische noot naar de eigen organisatie toe. Het waterschap diende al veel eerder te anticiperen op de Ww. Nu dient de exacte uitwerking nog in de praktijk te blijken.

6.7

Conclusie

Afhankelijkheden zijn er in het netwerk tussen de gemeente (grondbezit, financiën) en het waterschap (subsidieregeling, advies/kennis, vergunningverlener). De erkenning van de wederzijdse afhankelijkheid en de noodzaak van netwerkvorming was nauwelijks aanwezig binnen het waterschap. Het waterschap stelde zich aanvankelijk gesloten op en veronderstelde geen belang te hebben bij de binnendijkse herstructurering van de wijk. Als de framing onder de loep wordt genomen, valt op dat beide partijen sterk de urgentie inzien om maatregelen te nemen tegen de waterproblemen. Vanaf het eerste moment is de stedelijke wateropgave een mede-ordenend principe in de planvorming. In tegenstelling tot de probleemformulering zijn er wel frameverschillen ten aanzien van de oplossingsrichting. Het waterschap denkt en handelt vanuit het waterhuishoudkundig belang en stelt normen. Daarentegen kijkt de gemeente juist naar de ruimtelijke inpassing van de stedelijke wateropgave. Tijdens de planvorming ontstond er discussie over de inpassing van de stedelijke wateropgave in de wijk. De gemeente moest ingrijpen om de samenwerking met het waterschap niet te laten stagneren. Uiteindelijk is door interactie en onderhandeling meer wederzijds begrip tussen de partijen ontstaan. Mede daardoor zijn de partijen het na een langdurige discussie eens geworden over de financiering van de stedelijke wateropgave. Deze casestudie laat zien dat de lokale overheden een andere visie hebben op de samenwerking. De gemeente vindt dat de samenwerking met het waterschap zorgwekkend verloopt. Het waterschap stelde zich zeer terughoudend op in de interactie met de gemeente.

80 81

Gesprek met dhr. van den Valk (Gemeente Tiel, Coördinator programma- en projectbureau). Tweede gesprek met mevr. van den Hurk (Gemeente Tiel, Stadsontwikkeling).

82

Het waterschap erkent dat de discussie over de kostenverdeling met de gemeente veel te lang heeft geduurd, maar verklaart dat deze discussie altijd zal blijven bestaan. In het kader van de nieuwe spelregels blijkt dat de nWro een grote rol in de binnendijkse herstructurering van Tiel-Oost heeft gespeeld. Zo gebruiken het waterschap en de gemeente het exploitatieplan om de aanleg van waterberging te financieren. Op het gebied van de Ww is tot op heden weinig kennis door beide partijen opgedaan. Volgens een respondent van het waterschap hadden de partijen al lang concrete afspraken met elkaar kunnen maken over deze wet. In deze case kwam de WGW niet expliciet ter sprake. Aankomend jaar wordt pas concreet invulling gegeven aan de nieuwe zorgplichten in het vGRP. Op basis van de resultaten uit de casestudie is per element een kwalitatieve beoordeling gegeven in hoeverre de frames met elkaar verschillen. Rood is een negatieve beoordeling waar de kans op conflicten groot is, terwijl groen positief is waarin geen hardnekkige frameverschillen zijn.

Framing van..... Erkenning van wederzijdse afhankelijkheid Probleemformulering Oplossingsrichting Visie op samenwerking Nieuwe wetten Negatief

Beoordeling

Onbekend Positief

83

84

7

Woningbouwontwikkeling Alblas

“Iedereen wil weer wat anders met het water en dat komt het watersysteem lang niet altijd ten goede. Zeker bij de planvorming voor nieuwbouwwijken krijgt water bijzonder weinig aandacht. Ontwikkelaars willen geld verdienen door veel huizen te bouwen, elke vierkante meter voor water is er dan één teveel” (Lems, 2006, p. 9).

7.1

Introductie

In tegenstelling tot de twee voorgaande casestudies wordt dit project niet geïnitieerd door een gemeente maar door een ontwikkelaar. De gemeente Waddinxveen heeft de grond aan de ontwikkelaar verkocht om woningbouwlocatie te realiseren. De gemeente heeft een groot belang bij de realisatie van extra woningen in Waddinxveen, door een tekort aan starters- en meergezinswoningen. Echter, de belangen van de gemeente en de ontwikkelaar staan haaks op de belangen van het Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard (HHSK). Het hoogheemraadschap heeft voor het opgestelde verkavelingsplan van de ontwikkelaar waterbergingseisen gesteld, waardoor in het verkavelingsplan een groot tekort aan waterberging is ontstaan. Mede hierom is besloten om de interactie en framing tussen de betrokkenen inzichtelijk te maken met betrekking tot realisatie van de woonlocatie in Alblas. Dit hoofdstuk start met een beschrijving van de inhoudelijke problemen in het plangebied (§ 7.2). Paragraaf 7.3 schetst de bestuurlijke organisatie en belangen die een rol spelen in Alblas. In paragraaf 7.4 komen de vigerende beleidsregels en wetten die in dit project worden ingezet ter sprake. In paragraaf 7.5 volgt een beschrijving van de interactie tussen de belanghebbenden, daarin ligt de nadruk op de interactie tussen het hoogheemraadschap en de gemeente. Paragraaf 7.6 is gewijd aan de frameverschillen tussen het hoogheemraadschap en de gemeente. De laatste paragraaf is een slotbeschouwing met enkele concluderende opmerkingen (§ 7.7).

7.2

Inhoudelijke problemen

Het bestaande bedrijfsterrein van houthandel Alblas aan de Zuidkade, is gelegen langs de oude linten en het veenriviertje de Gouwe. In de huidige situatie van het bedrijfsterrein is door de aanwezige watergangen veel ruimte voor waterberging beschikbaar (zie figuur 12). Houthandel Alblas heeft het terrein in 2003 aan Dura Vermeer verkocht. Deze ontwikkelaar had de intentie om het bedrijfsterrein te transformeren naar een woongebied.

85

Destijds speelde de gemeente ook een actieve rol in de planvorming. In de raadsvergadering van 17 december 2003 werd door gemeente Waddinxveen goedkeuring verleend aan de transformatie van het bedrijfsterrein naar een woongebied. Het plan bleek echter voor de ontwikkelaar niet volledig haalbaar te zijn. Vandaar dat de ontwikkeling terug in de kast is komen te liggen, dit tot frustratie van gemeente Waddinxveen82. Een aantal jaren later is door Dura Vermeer het bedrijf Bouwfonds Ontwikkeling erbij gevraagd om te participeren en te delen in winsten en risico’s van dit project. Daarbij verricht Bouwfonds Ontwikkeling werkzaamheden in de planvormingsfase en Dura Vermeer in de uitvoeringsfase83. Met het oog daarop is door Bouwfonds Ontwikkeling een verkavelingsplan opgesteld. In het opgestelde verkavelingsplan zijn de huidige watergangen gedempt, waardoor een waterbergingsopgave is ontstaan. Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard (HHSK) wijst de ontwikkelaar op de nota “Waterberging bij ruimtelijke ontwikkeling”, dat gedempte watergangen voor 100% in het plangebied gecompenseerd dienen te worden en dat afwentelen naar het omliggende bebouwde omgeving niet mogelijk is. Bouwfonds Ontwikkeling blijft stellig en wil het verkavelingsplan niet aanpassen om extra ruimte voor waterberging te reserveren. Adviesbureau Royal Haskoning is ingeschakeld om de situatie te analyseren en creatieve oplossingen te bedenken om HHSK te overtuigen.

Figuur 12: Huidige situatie bedrijfsterrein Alblas (Foto: Google Maps).

82 83

Gesprek met dhr. de Jong (Gebiedseconoom, Bouwfonds Ontwikkeling). Dura Vermeer en Bouwfonds Ontwikkeling worden in deze case als één partij beschouwd, omdat zij in dit

project een samenwerkingsovereenkomst hebben ondertekend.

86

7.3

Bestuurlijke organisatie en belangen

In deze paragraaf worden het speelveld en de belangen van de spelers verder uitgediept. In het project Alblas is een samenspel tussen gemeente Waddinxveen, HHSK, Bouwfonds Ontwikkeling, adviesbureau Royal Haskoning (zie figuur 13). Het netwerk werd geactiveerd door Bouwfonds Ontwikkeling, doordat de ontwikkelaar het bedrijfsterrein wil herstructureren in een woningbouwlocatie. Nadat door de gemeente het besluit werd genomen voor de herinrichting van het voormalige bedrijfsterrein in een woongebied, is door Bouwfonds Ontwikkeling een verkavelingsplan opgesteld. De ontwikkelaar, de gemeente en HHSK zijn wederzijds afhankelijk van elkaar om hun doelen te bereiken. Bouwfonds Ontwikkeling heeft een grondpositie in handen en neemt daardoor initiatief in dit project. De ontwikkelaar wil ten koste van alles een optimaal rendement op de investering genereren. Daarnaast dient de ontwikkelaar een kwalitatief hoogwaardig plan te leveren om de woningbouwlocatie verkoopbaar te maken. Daarbij neemt de ontwikkelaar het belang van een goede waterhuishouding in ogenschouw. Maar bij een relatief klein plan zoals Alblas is ruimtereservering voor water een lastige taak84. De toekomstige woonlocatie Alblas staat op gespannen voet met de beleidsrichtlijnen van HHSK. Het plangebied Alblas ligt in het beheersgebied van het hoogheemraadschap. Dit houdt in dat het hoogheemraadschap betrokken is bij de planvorming bij Alblas. Het hoogheemraadschap heeft een belang bij een duurzaam watersysteem. Met het oog daarop heeft HHSK de NBW-normen in richtlijnen doorvertaald voor de benodigde waterberging bij (her)inrichtingsplannen, hieraan dient de ontwikkelaar te voldoen om een bouwvergunning te krijgen. Het verkavelingsplan van de woonlocatie is door HHSK afgekeurd, doordat niet aan de gestelde waterbergingseisen is voldaan. De ontwikkelaar blijft stellig volhouden en wil niet het aantal woningen in het verkavelingsplan aanpassen. De gemeente heeft een publiekrechtelijke rol in dit project. Dit betekent dat de gemeente ervoor zorgt dat de wettelijke procedures worden doorlopen. Zo tracht de gemeente ervoor te zorgen dat de bestemmingswijziging van bedrijventerrein naar woningbouw mogelijk wordt gemaakt85. Daarnaast heeft de gemeente belangen op het terrein van riolering en ruimtelijke ordening. Allereerst is de gemeente ingevolge de WGW belast met de zorgplichten voor afval-, hemel- en grondwater. Daarnaast is in Waddinxveen een woningbouwopgave, doordat de nieuwbouwproductie is gestagneerd en het aantal huishoudens toeneemt. Er is daarom sprake van beperkte doorstroommogelijkheden in Waddinxveen. Hierdoor ligt een grote druk op de gemeente om snel tot oplossingen te komen

84 85

Gesprek met dhr. de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom). Gesprek met mevr. van Schaik (Gemeente Waddinxveen, Projectleider).

87

om meer ruimte voor starters- en meergezinswoningen beschikbaar te maken. De gemeente geldt als partner van Bouwfonds Ontwikkeling om de woningtekorten aan te pakken en blijkt op één lijn te liggen met de ontwikkelaar86 87. Na de realisatie van de woningbouwlocatie krijgt de gemeente het openbare gebied in beheer. De spelregels daarover dienen in een exploitatieovereenkomst tussen de ontwikkelaar en de gemeente te worden vastgelegd. Als de (vrijwillige) privaatrechtelijke overeenkomst niet wordt afgesloten, kan de gemeente een (dwingende) publiekrechtelijke weg volgen, door middel van het vaststellen van een exploitatieplan (Kamphorst, et..al, 2008).

Gemeente Waddinxveen Woningbouwopgave < — > Duurzaam watersysteem

Bouwfonds Ontwikkeling (Woningbouwlocatie)

Royal Haskoning (Bemiddelaar)

HHSK (Waterbergingsopgave)

Figuur 13: Samenspel tussen de partijen

7.4

Spelregels in het netwerk

De belangrijkste beleidsrichtlijnen die gelden voor de herinrichting van Alblas tot een woonlocatie komen hieronder ter sprake. Hiermee dienen HHSK, de gemeente en de ontwikkelaar rekening te houden bij de woningbouwontwikkeling van Alblas. Bovendien structureren deze beleidslijnen de interactie tussen de partijen. Woonvisie Waddinxveen: De uitgangspunten van het beleid ten aanzien van woningbouw in Waddinxveen zijn beschreven in de Woonvisie (2005). In deze visie zijn twee hoofddoelstellingen geformuleerd. Allereerst dient de gemeente te voorzien in de woningbehoefte van meerdere doelgroepen; de jongeren, ouderen, lage inkomensgroepen en doorstromers. Daarnaast dient de kwaliteit van de woningen en woonomgeving te verbeteren. In de Woonvisie (2005) is een hoge prioriteit gegeven aan de herontwikkeling van de bedrijventerreinen langs de Gouwe, waaronder het bedrijfsterrein Alblas. Dit betekent een

86 87

Gesprek met dhr. Dolman, (Royal Haskoning, adviseur Water en Ruimtelijke planvorming). Zo heeft bijvoorbeeld gemeente Waddinxveen voor de ontwikkeling van een andere woonwijk Triangel een private samenwerkingsovereenkomst met Bouwfonds Ontwikkeling gesloten. Volgens de

publiek-

netwerkbenadering zorgen deze afhankelijkheden voor een duurzame relatie tussen deze partijen.

88

verplaatsing van bedrijven naar gunstigere gebieden en de vrijgekomen locaties dienen te worden benut voor woningbouw. Om deze ambities te verwezenlijken beschikt de gemeente over een aantal instrumenten, zoals financiële middelen, communicatie en regelgeving. Waterplan: Gemeente Waddinxveen en gemeente Boskoop stellen in samenwerking met HHSK een gemeentelijk waterplan op. Op dit moment is de conceptversie van het gemeentelijke waterplan gereed. Dit waterplan besteedt aandacht aan het treffen van duurzame maatregelen voor de wateropgaven. Speerpunten zijn het gemeentelijke gebied te beschermen tegen wateroverlast en de wateropgave ruimtelijk in te inpassen bij nieuwe ontwikkelingen. Bestemmingsplan: In het in 2007 vastgestelde bestemmingsplan “Bebouwde kom Waddinxveen” is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor de ontwikkeling van maximaal 165 woningen op het voormalige bedrijfsterrein Alblas. Hierbij geldt de voorwaarde dat ten minste 385 m2 open water in het plangebied dient te worden gereserveerd. HHSK bepaalt uiteindelijk of er in het verkavelingsplan voldoende ruimte voor waterberging is gereserveerd, alvorens de wijzigingsbevoegdheid door de gemeente wordt toegepast. Exploitatieovereenkomst: In de jaarstukken 2007 van gemeente Waddinxveen is toegelicht dat de gemeente een exploitatieovereenkomst tracht te ondertekenen met de ontwikkelaar, maar deze discussie is nog in volle gang. In het exploitatieovereenkomst worden zowel financiële als ruimtelijke randvoorwaarden vastgelegd. Ook de financiering voor onderhoudsen beheersmaatregelen kunnen in de exploitatieovereenkomst in rekening voor de projectontwikkelaar worden gebracht. Als de gemeente en de projectontwikkelaar er niet op vrijwillige basis uitkomen, heeft de gemeente als stok achter de deur een exploitatieplan om kosten via het publiekrechtelijke spoor te verhalen (BRO, 2007). Waterbeheerplan: In 2006 heeft HHSK een waterbeheerplan voor de periode 2007 – 2010 opgesteld. Er is sterk ingezet op het treffen van uitvoeringsmaatregelen conform de opgestelde NBW-afspraken. In het waterbeheerplan is beschreven dat bij ruimtelijke ontwikkelingen, de kosten voor de aanleg van waterbergingsgebieden voor de ontwikkelaar zijn. Bovendien is een uitgangspunt van HHSK dat waterberging zoveel mogelijk in het zicht dient te komen bij nieuwbouw in stedelijk gebied. Slechts in uitzonderlijke gevallen zal een andere oplossing onontkoombaar zijn. Waterberging bij ruimtelijke ontwikkeling: Een belangrijke beleidsrichtlijn van HHSK is de in 2007 vastgestelde nota “Waterberging bij ruimtelijke ontwikkeling”. Daarin zijn de NBW89

normen betreffende wateroverlast in beeld gebracht en naar de waterhuishouding in het eigen beheersgebied doorvertaald. Dit resulteerde in richtlijnen voor de waterafvoer en indicatie van de benodigde waterberging voor ruimtelijke ontwikkelingen op bepaalde gronden (zie tabel 8). Grondgebruik Richtlijn afvoer (mm/etm) 22 18 18 Percentage verhard oppervlak 80% 50% 80% Benodigde waterberging (m3/ha) 375 400 700

Glastuinbouw Stedelijk/woonwijk Stedelijk/bedrijven

Tabel 8: Richtlijnen waterafvoer en indicatie benodigde waterberging (HHSK, 2007) Voor een nieuwbouwwijk in bestaand stedelijk gebied is de benodigde indicatie voor waterberging 400 m3 per hectare plangebied. Op basis van het uitgewerkte verkavelingplan voor Alblas geldt een bergingstekort van 2.731 m2 open water. Met een maatgevende peilstijging van 0,70 meter komt dit overeen met een inhoud van (2.731 x 0,7) = 1.912 m3 waterberging (Dolman, 2009). De waterbergingsopgave in het plangebied is dus groter dan de 385 m2 open water, die in het bestemmingsplan staat opgegeven . Keur: HHSK hanteert een Keur ter bescherming van de kade aan de Gouwe. De vergunningsverplichting voor de aanleg van verhard oppervlak wordt ook in de Keur opgenomen. Doordat Bouwfonds Ontwikkeling nieuwbouwwijk wil realiseren aan de Gouwe, heeft de ontwikkelaar een keurontheffing nodig. De ontwikkelaar dient nog aan HHSK aan te geven hoe men exact gaat ontwikkeling aan de kade.

7.5

Reconstructie interactie tussen de partijen

De gemeente heeft in overleg met Bouwfonds Ontwikkeling een bestemmingsplanwijziging ingediend, dit biedt de ontwikkelaar de mogelijkheid om de woonlocatie te realiseren. De realisatie van de toekomstige woonlocatie sluit aan bij de gemeentelijke doelstelling om de woningbouwproductie in Waddinxveen te stimuleren. Opvallend genoeg is daarna de gemeente op de achtergrond getreden, ondanks dat uit de Woonvisie blijkt dat Waddinxveen met een forse woningbouwopgave wordt geconfronteerd. Het proces van interactie rond Alblas heeft een grillig verloop. In hoofdlijnen zijn drie ontwikkelingen van grote invloed geweest op de besluitvorming van dit project. In fase 1 is dat de waterbergingsopgave in het verkavelingsplan en in fase 2 de exploitatieovereenkomst en de bestemmingsplanwijziging.

90

Fase 1: Waterbergingsreservering in het verkavelingsplan De communicatie tussen Bouwfonds Ontwikkeling, HHSK en de gemeente verliep in eerste instantie moeizaam. In het bestemmingsplan (2007) is beschreven dat 385 m2 ruimte voor waterberging dient te worden gereserveerd. Dit was ook het vertrekpunt van de stedenbouwkundigen binnen Bouwfonds Ontwikkeling. Maar door een verkeerde perceptie van deze informatie van de stedenbouwkundigen is het misgegaan88. Naast de waterbergingsgopgave in het bestemmingsplan, is in het verkavelingsplan nog eens 2000 m2 aan watergangen gedempt, dit dient ook gecompenseerd te worden. Met deze aanvullende waterberging was in het verkavelingsplan geen rekening gehouden. HHSK heeft, als kennisbeheerder van het watersysteem, in de eerste watertoets aangekaart dat door het dempen van de watergangen een enorm waterbergingstekort in het plangebied is ontstaan. Voor de ontwikkelaar is de beschikbare grond echter een schaars middel, daardoor wil men geen extra ruimte voor waterberging reserveren dat ten koste gaat van het aantal woningen in het verkavelingsplan. Desondanks is de ontwikkelaar afhankelijk van de toestemming van HSSK voor de realisatie van de woonlocatie. De gemeente kan pas een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan toepassen, als het verkavelingplan is afgestemd op de eisen van HHSK. Deze afhankelijkheid zorgt voor spanning in de relatie tussen de ontwikkelaar en het hoogheemraadschap. Binnen Bouwfonds Ontwikkeling bleek weinig kennis aanwezig van het ruimtelijke inpassen van waterberging in het verkavelingsplan. Vandaar dat adviesbureau Royal Haskoning tijdelijk is ingeschakeld om de heersende patstelling te doorbreken. Royal Haskoning wierp zich op als onafhankelijke bemiddelaar tussen de ontwikkelaar en het hoogheemraadschap om de verschillende belangen op elkaar af te stemmen. Daarbij stond de vraag centraal hoe een verkavelingsplan kan worden ontworpen, die aan de eisen van het hoogheemraadschap voldoet en tegelijkertijd binnen de voorwaarden van Bouwfonds Ontwikkeling past. In de onderhandelingsprocessen is door Royal Haskoning getracht om creatieve oplossingen te bedenken om meer ruimte voor waterberging te creëren. Het resultaat van de onderhandeling is dat Bouwfonds Ontwikkeling extra ruimte voor open water in het verkavelingsplan heeft gecreëerd (zie figuur 14). Door deze planwijziging is de waterbergingsopgave gedaald van 2.731 m2 naar 525 m2 open water. Vervolgens verleende HHSK toestemming om het resterende deel van de wateropgave (525 m2) op een alternatieve wijze te bergen, mits de waterberging zichtbaar en controleerbaar is. De ontwikkelaar kan de alternatieve waterberging realiseren door de aanleg van groene

88

Gesprek met dhr. de Jong (Gebiedseconoom, Bouwfonds Ontwikkeling).

91

berging of waterdoorlatende verharding89. HHSK wijkt in dit project af van het waterbeheerplan, waarin staat beschreven dat bij nieuwbouw het hemelwater bovengronds moet worden opgeslagen. Uiteindelijk zijn de partijen tot besluitvorming gekomen, door met elkaar te interacteren en het bespreekbaar maken van de beleidsregel in het kader van waterberging. Dit resulteerde in een intentieovereenkomst tussen Bouwfonds Ontwikkeling en HHSK. Formeel heeft de intentieovereenkomst vanuit de ruimtelijke ordening geen status, maar op verzoek van de ontwikkelaar is er toch een akkoord op papier ondertekend90. Het definitieve akkoord wordt bij de bestemmingsplanwijziging afgesloten. Volgens de ontwikkelaar is de kloof tussen het hoogheemraadschap en de ontwikkelaar dermate gedicht, dat de gemeente waarschijnlijk direct het verkavelingsplan accepteert bij de bestemmingsplanwijziging91.

Figuur 14: Schets aangepast verkavelingsplan woningbouwlocaties (BuroBeb, 2009)

89

Alternatieve waterberging is bijvoorbeeld verlaagd maaiveld of waterdoorlatende verharding. Ondergrondse

opslag is ook een alternatieve waterberging, maar dan is het niet in het zicht.
90 91

Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met dhr. de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom).

92

Fase 2: Exploitatieovereenkomst en bestemmingsplanwijziging De gemeente stelde zich tot de intentieovereenkomst onpartijdig op in het planproces, ondanks dat de gemeente wil dat er in Alblas wordt ontwikkeld. Allereerst komt dit doordat de gemeente geen grondpositie heeft bij de ontwikkeling. Daarnaast stelt de gemeente zich passief op, omdat in 2003 de planvorming met Dura Vermeer spaak liep. De gemeente stelt zich nu terughoudend op en verwacht dat Bouwfonds Ontwikkeling alle werkzaamheden verricht voor de realisatie van de woningbouwlocatie92. Tot slot verkeert de gemeente mogelijk in een spagaat. Enerzijds is de gemeente afhankelijk van de financiële middelen van de ontwikkelaar en heeft belang bij de realisatie van de woningbouwlocatie. Anderzijds heeft de gemeente belang bij een goede verstandhouding met HHSK. Het hoogheemraadschap heeft kennis van het watersysteem en heeft wettelijke bevoegdheden om randvoorwaarden te stellen aan het watersysteem. Na de intentieovereenkomst tussen de ontwikkelaar en HHSK is gestart met de realisatiefase, waarin de communicatie met de gemeente weer is opgestart. Daarbij is de ontwikkeling van de woningbouwlocatie in een stroomversnelling terechtgekomen. Het bedrijfsterrein is inmiddels gesloopt. Op korte termijn wordt gestart met de bouwrijp- en woonrijpfase, bovendien start aankomend jaar de verkoop van de eerste woningen aan particulieren en/of woningbouwcorporaties. Na de verkoop van de woningen blijft het openbare gebied over, zoals wegen, parkeervoorzieningen, groen en water. De gemeente heeft er belang bij dat de ontwikkelaar het openbare gebied oplevert in de staat waarin zij het willen hebben. De ontwikkelaar tracht een exploitatieovereenkomst met de gemeente te ondertekenen, waarin de beheers- en onderhoudsaspecten van het openbare gebied zijn opgenomen. De verwachting is dat de exploitatieovereenkomst nog in 2009 wordt afgesloten93. De gemeente heeft als publiekrechtelijke taak om de toekomstige woonlocatie te toetsen op de afspraken die in het exploitatieovereenkomst zijn ondertekend. De veroorzaker van de ruimtelijke verandering zal de aanlegkosten dienen te betalen, maar uit welk budget vervolgens het onderhoud en beheer wordt betaald, is afhankelijk van nadere afspraken tussen HHSK en de gemeente. In deze fase zal de discussie op gang komen tussen de gemeente en het hoogheemraadschap, over wie de verantwoordelijkheid draagt voor de beheers- en onderhoudsaspecten. De ontwikkelaar vermoedt dat het beheer naar de gemeente gaat en het onderhoud wordt uitbesteed aan het hoogheemraadschap94. Met het oog op de bestemmingsplanwijziging dient het hoogheemraadschap nog
92 93 94

Gesprek dhr. de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom). Gesprek met Jeroen de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom). Gesprek met dhr. de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom).

93

concrete afspraken met de gemeente te maken. Ten eerste maakt HHSK een afspraak met de gemeente, dat de waterkering aan de Gouwe in de plankaart wordt bestemd. Ten tweede wordt de gemeente gevraagd om de compenserende maatregelen van de verhardingstoename vast te leggen in het bestemmingsplan. Ten slotte dient het hoogheemraadschap nog in overleg te treden met de gemeente, welk deel van het watersysteem via de Keur wordt beschermd95. Uiteindelijk doorlopen HHSK en de gemeente gezamenlijk het watertoetstraject, alvorens de bestemmingsplanwijziging wordt behandeld.

7.6

Framing

In deze paragraaf wordt een beeld gevormd van de framing van het hoogheemraadschap en de gemeente, er komt tevens ter sprake hoe deze partijen de samenwerking met de projectontwikkelaar framen. Achtereenvolgens wordt stilgestaan bij de framing van: erkenning van wederzijdse afhankelijkheid, probleemformulering, oplossingsrichting, visie op de samenwerking en de nieuwe wetten. 7.6.1 Erkenning van wederzijdse afhankelijkheid

Bij de herstructurering van het bedrijfsterrein naar een woningbouwlocatie is sprake van een netwerksituatie. Het blijkt op basis van de interviews dat het hoogheemraadschap en de gemeente de wederzijdse afhankelijkheid erkennen om hun doelen te realiseren. Volgens een medewerker van de gemeentelijke afdeling Beheer en Openbare ruimte is de inbreng van de gemeente niet groot in dit project. De communicatie vindt rechtstreeks plaats tussen Bouwfonds Ontwikkeling en HHSK. Deze gemeentelijke afdeling is slechts op de achtergrond aanwezig, om het verkavelingsplan op civieltechnische zaken te toetsen96. De gemeente en HSSK erkennen wel het gezamenlijk belang om de waterproblemen op te lossen en verklaren dat de communicatie met het hoogheemraadschap loopt via het opstellen van een waterplan97. In het concept-waterplan (2009) is beschreven dat de partijen erkennen dat samenwerking van groot belang is om het watersysteem te versterken. Het is opmerkelijk dat de gemeente Waddinxveen zich gesloten opstelt in het netwerk, omdat de gemeente een groot belang heeft bij een snelle woningbouwproductie. Inmiddels is tussen het hoogheemraadschap en de gemeente de beleidsintentie uitgesproken om de onderlinge samenwerking beter te structureren middels het opstellen van een waterplan.

95 96 97

Gesprek met dhr. Bals (HHSK, beleidsadviseur). E-mail dhr. Zandbergen (Gemeente Waddinxveen, Ingenieur) . Gesprek met dhr. Bals (HHSK, beleidsadviseur).

94

7.6.2

Probleemformulering

In de eerste besluitvormingsfase was de waterbergingsopgave het grootste knelpunt. HHSK heeft de normen in concrete maatregelen voor het eigen beheersgebied doorvertaald. Dit resulteerde in richtlijnen voor afvoer en de indicatie voor de nodige waterberging. Om deze reden is bij de woningbouwontwikkeling Alblas een waterprobleem ontstaan. In de tweede fase is de interactie tussen HHSK en de gemeente op gang gekomen over de beheers- en onderhoudsaspecten98. Het watervraagstuk kreeg in de eerste fase geen aandacht van Bouwfonds Ontwikkeling. Stedenbouwkundigen, binnen Bouwfonds Ontwikkeling, hebben de informatie van het bestemmingsplan verkeerd geïnterpreteerd. De ontwikkelaar heeft vervolgens een verkavelingsplan opgesteld en er bleek te weinig ruimte voor waterberging in het verkavelingsplan te zijn gereserveerd, met als gevolg dat het vastgestelde plan weer gewijzigd diende te worden99. HHSK stelt dat de ontwikkelaar puur naar de financiële kant van het project kijkt, maar wel steeds meer oog voor het wateraspect krijgt. Het waterelement kan namelijk leiden tot een verhoging van de opbrengsten van de woningen. Bovendien is de ontwikkelaar ook niet gebaat bij toekomstige wateroverlast. Over het algemeen blijven ontwikkelaars zich echter star opstellen, als de (water)maatregelen leiden tot extra kosten100. Ook de gemeente deelt de mening van het hoogheemraadschap dat de ontwikkelaar met name naar de financiële kant van een project kijkt. Desondanks vermoedt de gemeente dat Bouwfonds Ontwikkeling zich weldegelijk realiseert dat het noodzakelijk is om extra waterberging te realiseren om goedkeuring op de bestemmingsplanwijziging te krijgen101. Ten aanzien van de wateropgave zijn er geen grote verschillen in probleemformulering tussen het hoogheemraadschap en de gemeente. HHSK interpreteert de stedelijke wateropgave als het treffen van maatregelen waar een tekort aan waterberging in het stedelijk gebied is, in het licht van de KNMI-klimaatscenario’s102. Op de locatie Alblas waren geen watertekorten in het peilgebied van het hoogheemraadschap. Als er een wateropgave zou zijn, dan is het volgens het hoogheemraadschap vooral een taak van de gemeente om maatregelen te nemen. Maar dit neemt niet weg dat de publieke organen de wateroverlast gezamenlijk aan willen pakken, middels een waterplan103. Ook de gemeente

98 99

Gesprek met dhr. de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom). Gesprek met dhr. de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom). Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met mevr. van Schaik (gemeente Waddinxveen, Projectleider). Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur).

100 101 102 103

95

Waddinxveen erkent de urgentie om maatregelen te nemen om wateroverlast te voorkomen. Met betrekking tot Alblas had de stedelijke wateropgave gedurende de planontwikkeling geen concrete aandacht gekregen, de projectontwikkelaar had de wateropgave namelijk ook niet als probleem bij de gemeente aangekaart. Dit neemt niet weg dat de gemeente de ontwikkelaar heeft gewezen op de gestelde waterbergingseisen van het hoogheemraadschap104. Deze constateringen samengenomen, dient te worden gesteld dat er geen grote verschillen zijn in de manier waarop HHSK en de gemeente tegen de waterproblemen aankijken. Voor in de toekomst is het wel een aanbeveling om voor meer duidelijkheid te zorgen naar private partijen, zodat een ontwikkelaar in het vervolg direct met de wateropgave in het planontwerp rekening houdt. Het aanstaande waterplan draagt waarschijnlijk bij aan het scheppen van meer transparantie en duidelijkheid naar andere partijen. 7.6.3 Oplossingsrichting

Uit deze casestudie blijkt dat er geen grote frameverschillen tussen HHSK en de gemeente zijn. In de eerste fase is wel een grote bergingsopgave ontstaan, doordat de ontwikkelaar de informatie in het bestemmingsplan verkeerd had geïnterpreteerd. Dit resulteerde in de eerste fase in een besluitvormingsconflict tussen het hoogheemraadschap en de ontwikkelaar. Uiteindelijk zijn de partijen tot besluitvorming gekomen, doordat beide partijen water bij de wijn hebben gedaan. Enerzijds is de ontwikkelaar tegemoet gekomen aan de waterbergingseisen, anderzijds heeft HHSK alternatieve waterberging als pilot toegestaan105. Het hoogheemraadschap heeft normaliter een voorkeur om zoveel mogelijk open water te realiseren, in plaats van alternatieve waterberging. Allereerst is open water eenvoudiger te beheren en te controleren, doordat het water in zicht is. Bovendien kan het hoogheemraadschap via de Keur eisen stellen aan het oppervlaktewatersysteem. Daarentegen heeft de gemeente zeggenschap over grondwater en hemelwater106. Verder heeft de gemeente als doel om de beheer- en onderhoudskosten mee te nemen bij de woningbouwontwikkeling. De algemene beleidsrichtlijn is dat het hoogheemraadschap de hoofdwatergangen onderhoudt en de gemeente de overige watergangen107. De gemeente dient inzake dit beleidspunt nog in overleg met het hoogheemraadschap te treden. Een

104 105

Gesprek met mevr. van Schaik (gemeente Waddinxveen, Projectleider). Binnen HHSK is discussie over de omgang met alternatieve waterberging. Het hoogheemraadschap dient in de

toekomst nog een helder beleidsstandpunt in te nemen voor de omgang met alternatieve waterberging. Als pilot heeft het hoogheemraadschap goedkeuring verleend aan een alternatieve wijze van waterberging.
106 107

Gesprek met dhr. Bals ( HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met mevr. van Schaik (Gemeente Waddinxveen, Projectleider).

96

mogelijk optie is dat het hoogheemraadschap alle openbare water in stedelijk gebied overneemt, maar de partijen zijn hierover nog niet tot besluitvorming gekomen108 Op basis van de opvattingen uit de interviews blijkt dat er tussen HHSK en de gemeente geen conflicterende frames zijn ten opzichte van de oplossingsrichting. Daarentegen waren er frameverschillen aanwezig tussen de ontwikkelaar en HHSK over de gewenste uitvoeringsrichting. Uiteindelijk gaf HHSK als pilotproject, door de bemiddelende rol van Royal Haskoning, vrijstelling om waterberging op een alternatieve manier te bergen. In het licht van de theorie van framing zijn de verschillende denkkaders door interactie met elkaar geconfronteerd. Het hoogheemraadschap is daardoor van zijn oude frame afgestapt en verleende goedkeuring aan alternatieve waterberging. 7.6.4 Visie op samenwerking

Op basis van de interviews blijkt dat er geen grote verschillen zijn ten aanzien van de visie op de samenwerking tussen het hoogheemraadschap en de gemeente. Dit neemt niet weg dat de samenwerking tussen de partijen kan worden geïntensiveerd. HHSK verklaart dat in zijn algemeenheid lastig is om vooraf bij een project betrokken te raken. HHSK dient een proactieve houding aan te nemen, om erachter te komen wat voor ontwikkelingen er gaande zijn die het watersysteem beïnvloeden. HHSK is meestal afhankelijk van de ontwikkelaar die contact opneemt met het hoogheemraadschap, zoals in dit geval Bouwfonds Ontwikkeling. HHSK heeft in dit project een goed gevoel over de wijze waarop de ontwikkelaar de contacten met de gemeente onderhoudt109. Tevens is HHSK content dat de ontwikkelaar het hoogheemraadschap vroegtijdig bij de ontwikkeling betrok, waardoor problemen in een later stadium zijn voorkomen. De gemeente heeft geen actieve rol in de planontwikkeling, dit komt volgens de gemeente doordat Bouwfonds Ontwikkeling de initiatiefnemer en regisseur in de project is110. HHSK stelt dat het opmerkelijk is dat er geen rechtstreeks contact met de gemeente is geweest. Een aanbeveling voor de toekomst is om de samenwerking met de gemeente beter te structureren. Volgens HHSK dient de gemeente daarom in een zo vroeg mogelijk stadium in de planontwikkeling betrokken te raken, ook al bezit de gemeente geen grondpositie. Het is eenvoudiger om in het voortraject met elkaar tot afstemming te komen als ontwikkelingen nog niet in het bestemmingsplan zijn vastgelegd111. Een medewerker van HHSK beveelt aan dat het hoogheemraadschap en de gemeente op basis van periodiek overleg een beter beeld

108 109 110 111

Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met mevr. van Schaik (Gemeente Waddixveen, Projectleider). Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur).

97

dienen te krijgen van de ruimtelijke ontwikkelingen. Hierdoor kunnen ruimtelijke kansen en knelpunten eerder in beeld komen112. 7.6.5 Interpretatie van de nieuwe wetten

In deze paragraaf komen de verschillende interpretaties van de nieuwe wetten ter sprake. Dit zijn achtereenvolgens de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (nWro), de Wet Gemeentelijke Watertaken (WGW) en de Waterwet (Ww). WGW: Met het oog op de optimalisatie van de afvalwaterketen, trachtten technici van HHSK de samenwerking met de gemeente beter te stroomlijnen. Het is volgens HHSK zelfs een mogelijkheid dat het hoogheemraadschap de afvalwaterzorgplicht van de gemeente gaat overnemen. Verder is de verwachting dat door de nieuwe zorgplichten het één en ander zal gaan veranderen, maar hierover is binnen het hoogheemraadschap nog veel onduidelijkheid
113

. De medewerkers van de gemeente deden geen uitspraken met betrekking tot de nieuwe

zorgplichten, hoogstwaarschijnlijk omdat zij nog onbekend zijn met de WGW. nWro: De gemeente verwacht dat de nWro een invloed heeft op de wijze waarop de gemeente haar eisen kan opleggen. Daardoor is het aannemelijk dat de stedelijke wateropgave een sterkere juridische positie in het bestemmingsplan krijgt114. Volgens het hoogheemraadschap is de belangrijkste omslag reeds gemaakt, door het verplicht stellen van het watertoetsproces. Sinds deze verplichting is het hoogheemraadschap een grotere rol gaan spelen bij de voorbereiding van ruimtelijke initiatieven. Momenteel is het nog een kwestie van de eerder ingeslagen weg volgen en het stimuleren van andere partijen om de nieuwe instrumenten te gaan gebruiken115. Ww: Volgens HHSK komen er door de integrale watervergunning meer taken bij, waardoor het hoogheemraadschap naar een andere rol dient te zoeken. De verwachting is dat het hoogheemraadschap een meer sturende rol op zich gaat nemen, omdat de Ww sterk op de vooroverlegfase is gericht. Het is volgens een medewerker urgent dat HHSK actie onderneemt om met de Ww te leren omgaan en niet te wachten op initiatieven van de provincie en gemeenten. In tegenstelling tot HHSK heeft de gemeente nog geen kennis van de Ww.

112 113 114 115

Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met mevr. van Schaik (Gemeente Waddinxveen, Projectleider). Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur).

98

Kortom: Volgens Bouwfonds Ontwikkeling is binnen kleine gemeenten weinig kennis en arbeidscapaciteit in huis om met nieuwe wetten om te gaan. Daarom besteedt een kleine gemeente veel uit aan adviesbureaus. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente Waddinxveen waarschijnlijk meer tijd nodig heeft om met de nieuwe wetten te leren omgaan116. Deze veronderstelling lijkt te kloppen, aangezien de gemeente nauwelijks op de nieuwe wetten is ingegaan. Een respondent veronderstelt dat de gemeente nog een beter beeld van de nieuwe wetten dient te krijgen. De gemeente is wel bekend dat de wetten bijdragen aan een betere borging van de waterbelangen in de ruimtelijke ordening117. Verder verwacht HHSK dat er geen radicale veranderingen door de nieuwe wetten zullen plaatsvinden. De belangrijkste verandering is al ingezet door het verplicht stellen van het watertoetsproces. De nieuwe spelregels volgen de nationale beleidstrend om niet vanuit de eigen regels de doelstellingen te realiseren, maar op basis van gezamenlijk overleg met andere partijen. Volgens HSSK geeft de gemeente in het nieuwe waterplan concreet invulling aan deze beleidstrend118. Ten slotte is een interessant aandachtspunt dat Bouwfonds Ontwikkeling verwacht dat de nieuwe wetten nog geen grote invloed op de ruimtelijke plannen zullen hebben. Dit komt omdat woningbouwontwikkelingen een lange doorlooptijd hebben en de initiatiefnemer nu pas de nieuwe instrumenten in de praktijk gaan gebruiken. De toekomst dient uit te wijzen in hoeverre de nieuwe wetten de samenwerking tussen de partijen beïnvloeden, het is nu nog te vroeg om conclusies te trekken119.

7.7

Conclusie

Deze casestudie toonde aan dat de belangen van HHSK en Bouwfonds Ontwikkelaar haaks op elkaar staan. De waterbergingseis van HHSK speelde een belangrijke rol in de besluitvorming. Uiteindelijk kreeg het project doorgang doordat het hoogheemraadschap, als pilotproject, goedkeuring aan alternatieve waterberging verleende. De gemeente stelt zich gesloten op in het netwerk, ondanks dat de gemeente afhankelijk is van de medewerking van het hoogheemraadschap en de ontwikkelaar om de woningtekort in Waddinxveen te verkleinen. De casestudie liet zien dat tussen het hoogheemraadschap en de gemeente geen grote verschillen zijn ten aanzien van de probleemformulering. Ook zijn er geen grote verschillen

116 117 118 119

Gesprek met dhr. de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom). Gesprek met mevr. van Schaik (Gemeente Waddinxveen, Projectleider). Gesprek met dhr. Bals (HHSK, Beleidsadviseur). Gesprek met dhr. de Jong (Bouwfonds Ontwikkeling, Gebiedseconoom).

99

over de definiëring van de oplossingsrichting geconstateerd. Waarschijnlijk komt dit mede doordat de gemeente zich verschuilt achter de ontwikkelaar en zich daardoor gesloten opstelt in het netwerk. Tussen Bouwfonds Ontwikkeling en het hoogheemraadschap waren in de eerste fase grote verschillen over de gewenste uitvoering van dit project. Door de bemiddelende rol van Royal Haskoning heeft er toe geleidt, dat beide partijen water bij de wijn hebben gedaan. Het hoogheemraadschap gaf vrijstelling aan alternatieve waterberging en de ontwikkelaar reserveerde extra ruimte voor waterberging in het verkavelingsplan. Deze case levert een suggestie om tot een betere samenwerking te komen tussen het hoogheemraadschap en de gemeente. Het is opvallend dat het hoogheemraadschap en de gemeente geen rechtstreeks contact met elkaar hadden. De gemeente had wellicht een patstelling tussen de ontwikkelaar en HHSK kunnen voorkomen of doorbreken, indien de gemeente de rol van regisseur op zich had genomen om de verschillende belangen vroegtijdig af te wegen. De respondenten van de lokale overheden verwachten dat het waterplan bijdraagt aan een betere structurering van de onderlinge samenwerking. Ten slotte kan op basis van de interviews worden geconcludeerd dat binnen het hoogheemraadschap en de gemeente de nieuwe wetten niet echt ‘leven’. De gemeente Waddinxveen deed nauwelijks uitspraken over de verwachte impact van de nieuwe wetten. De ontwikkelaar veronderstelt dat de gemeente meer tijd nodig heeft om de nieuwe wetten eigen te maken. Volgens HHSK komt het accent meer op de vooroverlegfase te liggen, door het nieuwe karakter van het watertoetsproces. Maar de grootste verandering is al opgetreden door de verplichtstelling van het watertoetsproces in bestemmingsplannen. Deze constateringen samengenomen lijkt het erop dat de nieuwe wetten op dit moment voor onduidelijkheid en onzekerheid gaan zorgen, doordat de partijen niet goed weten wat hen te wachten staat. Op basis van de resultaten uit de casestudie is per element een kwalitatieve beoordeling gegeven in hoeverre de frames met elkaar verschillen. Rood is een negatieve beoordeling waar de kans op conflicten groot is, terwijl groen positief is waarin geen hardnekkige frameverschillen zijn. Framing van..... Erkenning van wederzijdse afhankelijkheid Probleemformulering Oplossingsrichting Visie op samenwerking Nieuwe wetten Negatief Onbekend Positief 100 Beoordeling

8
8.1

Conclusies en aanbevelingen
Introductie

Het afsluitende hoofdstuk staat in het teken van de beantwoording van de centrale vraagstelling en deelvragen. Het onderzoek is gestart met de constatering dat het waterschap en de gemeente regelmatig langs elkaar heen werken bij de realisatie van de stedelijke wateropgave. Ook blijken er nieuwe spelregels te zijn geïntroduceerd, die naar verwachting de interactie tussen het waterschap en de gemeente beïnvloeden. Deze veronderstellingen vormden de aanleiding voor een onderzoek naar de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Het doel was meer inzicht te krijgen in de samenwerking tussen het waterschap en de gemeente, teneinde te verklaren waarom deze samenwerking tussen de partijen zo lastig is. In hoofdstuk 1 is op basis van de aanleiding van onderzoek een centrale vraagstelling geformuleerd:

Hoe framen waterschap en gemeente de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied en wat is de invloed van de nieuwe spelregels op de interacties tussen deze partijen?

Met behulp van de netwerkbenadering en framing is getracht om een beeld te vormen van de interactie en framing van het waterschap en de gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Verder zijn in een drietal casestudies interessante constateringen gedaan. Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden start dit hoofdstuk met de beantwoording van de deelvragen (§ 8.2). In navolging op de beantwoording van de deelvragen kan antwoord worden gegeven op de centrale vraagstelling (§ 8.3). De bevindingen uit dit onderzoek leiden tot een aantal verbeterpunten om de samenwerking tussen waterschap en gemeente te versterken (§ 8.4). Geen enkel wetenschappelijk onderzoek is volledig voltooid, vandaar dat in paragraaf 8.5 aanbevelingen voor vervolgonderzoek worden gedaan. Deze master thesis sluit af met een reflectie op de methodische keuzen en het theoretisch kader.

101

8.2

Beantwoording van de deelvragen

Deelvraag 1: Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen waterschap en gemeente ten aanzien van cultuur en werkhouding en bereidheid tot onderlinge samenwerking In paragraaf 2.6 zijn de belangrijkste karakteristieken van het waterschap en de gemeente inzichtelijk gemaakt. Gebaseerd op wetenschappelijke literatuurstudie en oriënterende interviews blijken er tussen de partijen verschillen te zijn met betrekking tot cultuur, werkhouding en bereidheid tot onderlinge samenwerking. Ten eerste is het waterschap een functioneel bestuursorgaan gericht op het beheer en het onderhoud van een robuust watersysteem. Daarentegen is een gemeente een multifunctioneel bestuursorgaan. Dit betekent dat medewerkers van een gemeente met meerdere ruimtelijke claims rekening dienen te houden, daarin is het wateraspect slechts één onderdeel van de gehele ruimtelijke ordening. Ten tweede zijn binnen een waterschap vooral technisch opgeleide medewerkers in dienst, zij nemen regelmatig een toetsende rol op zich met het oog op de bescherming van de waterhuishouding. De gemeente denkt en handelt liever vanuit een ruimtelijk denkkader. Dit betekent dat een gemeente voor ieder plan afwegingen maakt voor de ruimtelijke inpassing van de wateropgave. Ten derde hebben medewerkers van een waterschap een sterkere interesse voor watervraagstukken in verhouding tot medewerkers van een gemeente. Daardoor is binnen een gemeente de waardering om maatregelen te nemen voor het wateraspect minder aanwezig. Ten slotte beschikken gemeenten over juridisch ‘hardere’ instrumenten dan het waterschap, zoals bijvoorbeeld een bestemmingsplan. Om deze reden heeft de gemeente een sterkere juridische positie in de ruimtelijke ordening dan het waterschap. Deze sterkere juridische positie kan een medewerker van een waterschap als frustrerend ervaren, hierdoor ontstaan in praktijksituaties vechtstrategieën. Deelvraag 2: Wat zijn de belangrijkste wettelijke regelingen op het gebied van stedelijk water in relatie met ruimte, en welke partijen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van deze wettelijke regels? In hoofdstuk 4 is een uitgebreide toelichting gegeven op de wettelijke regelingen, die van kracht zijn op het terrein van stedelijk waterbeheer. Het waterschap en de gemeente staan voor een gezamenlijke opgave om de NBW-afspraken in de bebouwde omgeving vorm te geven. Waterschappen en gemeenten dienen zich daarbij aan een aantal wettelijke regels te houden.

102

Het waterschap is verantwoordelijk voor de waterhuishouding in het eigen beheersgebied. Een taak daarin is het waterkwantiteitsbeheer: oppervlaktewateren en grondwaterstanden. Daarbij is de Keur het belangrijkste instrument van het waterschap om het watersysteem te beschermen tegen ruimtelijke ontwikkelingen. Een gemeente is, ingevolge de WGW, belast met zorgplichten voor afvalwater, hemelwater en grondwater. In de volgende deelvraag komen deze zorgplichten nader ter sprake. Tot slot dienen het waterschap en de gemeente het watertoetsproces gezamenlijk te doorlopen. Bij een planinitiatief geeft het waterschap een wateradvies, een gemeente dient dit advies middels een waterparagraaf in het bestemmingsplan op te nemen. Deelvraag 3: Voor welke veranderingen zorgen de nieuwe spelregels (nWro, WGW en WW) op het terrein van de ruimtelijke ordening, die van invloed zijn op de samenwerking tussen waterschap en gemeente? In hoofdstuk 4 zijn de belangrijkste veranderingen op het terrein van de ruimtelijke ordening beschreven, die waarschijnlijk de interactie tussen waterschap en gemeente beïnvloeden. Hieronder komt ter sprake in hoeverre de nieuwe wetten (nWro, WGW en Ww) de samenwerking tussen waterschap en gemeente beïnvloeden. nWro Doordat de provinciale goedkeuringsbevoegdheid op het bestemmingsplan is komen te vervallen, verdwijnt een belangrijk vangnet voor waterschappen voor niet goed doorlopen watertoetsprocedures. Om deze reden dient het waterschap zich proactiever op te stellen bij de initiatieffase van een ruimtelijk plan. Dit betekent dat het waterschap in het niet-formele voortraject contact op dient te nemen met de gemeente. Het is voor de gemeente namelijk eenvoudiger om de watereisen van het waterschap ruimtelijk door te vertalen, indien de locatieontwikkelingen niet in het bestemmingsplan vaststaan. Wanneer in de beoordeling van het bestemmingsplan blijkt dat er onvoldoende met de waterhuishouding rekening is gehouden, kan een waterschap als stok achter de deur een reactieve aanwijzing inzetten. Verder beschikt de gemeente met een exploitatieplan over een instrument om kosten van de aanleg van watervoorzieningen, via het publiekrechtelijke spoor, op projectontwikkelaars te verhalen. Het waterschap dient er alert op te zijn, dat de gemeente de kosten van het waterschap in het exploitatieplan opneemt. Kortom, de belangrijkste verandering is dat het waterschap zich alerter en proactiever dient op te stellen, om ervoor te zorgen dat waterbelangen in een ruimtelijk initiatief worden meegenomen. Hierdoor komt het accent op de samenwerking tussen de lokale overheden meer in de vooroverlegfase te liggen. 103

WGW De gemeente krijgt op basis van de WGW twee nieuwe zorgplichten op het gebied van hemelwater en grondwater. De nieuwe zorgplichten brengen extra kosten met zich mee. Een gemeente kan de nieuwe zorgplichten bekostigen uit de verbrede rioolheffing, mits de zorgplichten in het verbrede Gemeentelijke Rioleringsplan zijn opgenomen. De nieuwe zorgplichten hebben een positief effect op de samenwerking tussen waterschap en gemeente, doordat de taken van de gemeente duidelijk zijn geworden. Ww In de Ww is een verbinding met de nWro gemaakt. De waterplannen van het rijk en de provincie worden rechtstreeks als structuurvisies aangewezen. Een gemeente kan ook een waterplan aanwijzen als een structuurvisie, maar dit is niet verplicht. Een groot voordeel van deze koppeling is dat de waterbelangen op een juiste manier in de structuurvisies kunnen worden vastgelegd. Het is een taak van het waterschap om te adviseren en te toetsen, zodat de andere publieke organen voldoende ruimte voor de waterbelangen in de structuurvisie reserveren. Verder is in de Ww een regeling opgenomen voor waterbergingsgebieden, waarin gronden in het bestemmingsplan voor tijdelijke waterberging kunnen worden aangewezen. Tot slot zorgt de Ww ervoor dat zaken transparanter en eenvoudiger worden. Daardoor zal in de toekomst waarschijnlijk minder discussie ontstaan over de taak- en rolverdeling tussen waterschap en gemeente. Deelvraag 4: Welke belangen, raakvlakken, wensen en conflicten zijn er tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied te onderscheiden? Uit de casestudies blijkt dat het waterschap en de gemeente wederzijds afhankelijk van elkaar zijn bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. Bij een herinrichtingsopgave in de bebouwde omgeving ontstaan regelmatig discussies tussen deze partijen over de inpassing van de verschillende ruimtelijke claims. De belangen van het waterschap en de gemeente staan regelmatig haaks op elkaar. Een gemeente of projectontwikkelaar neemt initiatief in een ruimtelijke ontwikkeling, dit leidt meestal tot een toename van verhard oppervlak. Daardoor dient de initiatiefnemer volgens het waterschapsbeleid compenserende maatregelen te nemen, waardoor er geen negatieve effecten op het watersysteem optreden. Zo ontstond in de case Alblas in de planvorming een discussie tussen het hoogheemraadschap en de projectontwikkelaar, omdat er te weinig ruimte voor waterberging in het verkavelingsplan was gereserveerd. De gemeente stelde zich gesloten op in deze discussie, omdat zij mogelijk in een spagaat verkeerde. Enerzijds heeft de 104

gemeente een belang bij een goede relatie met het waterschap, anderzijds heeft de gemeente een belang bij een snelle realisatie van de woningbouwlocatie. De afhankelijkheidsrelatie tussen waterschap en gemeente komt sterk tot uiting in het watertoetsproces. Het waterschap geeft een wateradvies aan de gemeente, vervolgens verwerkt de gemeente dit wateradvies in de vorm van een waterparagraaf in het bestemmingsplan. In het ontwerp-bestemmingsplan toetst het waterschap of de gemeente voldoende rekening met het wateradvies heeft gehouden. In de cases Tiel-Oost en Alblas was in eerste instantie een negatief advies op de watertoets gegeven door het waterschap. Dit leidde vervolgens bij de initiatiefnemers tot meer erkenning om de wateropgaven als medeordend principe in het ruimtelijke vraagstuk mee te nemen. Op het gebied van onderhoud en beheer zijn het waterschap en de gemeente ook wederzijds afhankelijk van elkaar. Hierbij ontstaan regelmatig discussies over wie de verantwoordelijkheid draagt voor de beheer- en onderhoudsaspecten. Zo werd in de case TielOost aangetoond, dat er door achterstallig onderhoud van het waterschap een wateropgave is ontstaan. Dit leidde in de case tot een langdurige discussie tussen de lokale overheden over de financiering van de wateropgave. Dit waren de belangrijkste belangen en raakvlakken van het waterschap en de gemeente, zoals ze zijn geïdentificeerd binnen de wetenschappelijke literatuur en de casestudies. Uiteindelijk is in iedere case tijdens de interactie tussen de partijen meer inzicht ontstaan in elkaars belangen, raakvlakken en wensen, met als gevolg dat de verschillende belangen op elkaar zijn afgestemd. Dit leidde tot een formulering van gemeenschappelijke doelen, waardoor conflicten zijn voorkomen of opgelost. Deelvraag 5: Zijn er diepgaande verschillen in framing tussen het waterschap en de gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied? Deze deelvraag is gebaseerd op de veronderstellingen uit het theoretisch kader. In hoofdstuk 2 werd aangehaald dat besluitvormingscontroverses regelmatig ontstaan door grote verschillen in framing tussen partijen (Schön & Rein, 1994). Het concept van framing heeft in dit onderzoek het handvat geboden voor het identificeren van de verschillende denkrichtingen van de lokale overheden. Voor de beantwoording van deze deelvraag is gebruikt gemaakt van de elementen die in hoofdstuk 2 zijn afgeleid van de theorie van framing (§ 2.5.3). Het gaat daarbij om de elementen: ‘erkenning van wederzijdse afhankelijkheid’, ‘probleemformulering’, ‘oplossingsrichting’, ‘visie op samenwerking’ en ‘interpretatie van de nieuwe wetten’. Om een beeld te schetsen van de diepgaande frameverschillen, zijn drie cases in het licht van deze elementen bezien.

105

In figuur 15 is het kwalitatieve eindresultaat van de drie casestudies weergegeven120. De rode kleur staat voor een negatieve beoordeling, waar de kans op conflicten groot is. De groene kleur is positief, waar geen hardnekkige frameverschillen aanwezig zijn. De resultaten van de cases worden hieronder uitvoerig beschreven.

Framing van.....
Positief

Negatief

Interdependentie

Probleemformulering

Oplossingsrichting

Samenwerking

Figuur 15: Kwalitatieve eindresultaat van de elementen van framing

Erkenning van wederzijdse afhankelijkheid In het theoretisch kader werd verondersteld dat partijen hun wederzijdse afhankelijkheid dienen te erkennen om gezamenlijk te kunnen handelen. Op basis van de resultaten van de casestudies valt te concluderen dat er geen grote frameverschillen zijn tussen het waterschap en de gemeente ten aanzien van de erkenning van wederzijdse afhankelijkheid. De respondenten veronderstellen te begrijpen dat zij wederzijds afhankelijk van elkaar zijn om hun doelen te kunnen bereiken. Dit is opvallend, omdat in de cases aan het licht is gekomen dat de besluitvorming nog niet altijd even efficiënt verloopt. In het theoretisch kader werd toegelicht dat er sprake is van pluriformiteit tussen partijen in een netwerksituatie (zie § 2.3.2). De Bruijn, ten Heuvelhof, & in ’t Veld (2002) argumenteren dat besluitvorming niet vanzelf tot stand kan komen, indien er pluriformiteit tussen partijen is. In de cases werd een aanzienlijke mate van pluriformiteit tussen de partijen geconstateerd, dit leidde tot afstemmingsproblemen. Het blijkt over het algemeen dat het waterschap te laat bij de planontwikkeling werd betrokken, vervolgens constateerde het waterschap in het planontwerp dat er onvoldoende rekening met

120

De wijze waarop de respondenten de nieuwe wetten interpreteren ontbreekt in het figuur. Een kwalitatieve

beoordeling is niet mogelijk, omdat de kennis van de nieuwe wetten beperkt is.

106

de waterbelangen werd gehouden. Dit was ook de reden dat de waterschappen, in de cases Tiel-Oost en Alblas, een negatief advies op de watertoets hadden gegeven. Het lijkt erop dat waterschappen en gemeenten eerder de belangen op elkaar dienen af te stemmen, om de efficiëntie in de besluitvorming te vergroten. Volgens de Bruijn, ten Heuvelhof & in ’t Veld (2002) vermindert namelijk de pluriformiteit tussen de partijen, als vroegtijdig de belangen op elkaar worden afgestemd. Probleemformulering In het theoretisch kader werd gesteld dat framing een proces is waarin een bepaald probleem in een verhaallijn wordt gepositioneerd. De formulering van het probleem beïnvloedt het verdere verloop van de besluitvorming tussen de partijen (zie § 2.5.3). Het geheel overziend lijken er tussen de lokale overheden geen hardnekkige frameverschillen te zijn ten aanzien van de probleemformulering. In alle cases erkennen de partijen het belang om het watersysteem in 2015 in orde te brengen en daarna op orde te houden. Dit houdt in dat zowel het waterschap als de gemeente beogen de stedelijke wateropgave mee te nemen bij de herinrichting de bebouwde omgeving. Oplossingsrichting De resultaten uit de cases bevestigen dat er verschillende frames van de oplossingsrichting zijn. Dit zorgt voor spanning tussen de lokale overheden, omdat er telkens discussies ontstaan over wie de verantwoordelijkheid draagt voor het oplossen van de waterproblemen in de bebouwde omgeving. Medewerkers van waterschappen en gemeenten hebben verschillende denkrichtingen over de gewenste uitvoering van de stedelijke wateropgave. Waterschappen denken voornamelijk in technisch-inhoudelijke oplossingen, terwijl gemeenten de stedelijke wateropgave ruimtelijk willen inpassen. In de casestudie Tiel-Oost kwamen de frameverschillen tussen het waterschap en de gemeente nadrukkelijk naar voren. Dit leidde tot een flinke discussie over de gewenste oplossingsrichting en de financiering van de waterproblemen. Verder liet de case Hintham-Zuid zien dat de gemeentelijke medewerkers uiteenlopende oplossingsrichting hadden ten aanzien van het ontwerp van een wadi. Uiteindelijk werd, in afwijking van het eerste ontwerp, de kostbare beslissing genomen om de wadi te vervangen door een hwa-stelsel. Deze twee casestudies geven een duidelijke indicatie, dat de partijen verschillende frames van de oplossingsrichting hebben. Visie op samenwerking In het theoretisch kader werd verondersteld dat een goede samenwerking van cruciaal belang is om tot afstemming in de besluitvorming te komen (zie § 2.5.3). In de cases verklaren de 107

meeste respondenten dat de samenwerking tussen het waterschap en de gemeente prima is verlopen. Er zijn dan ook nauwelijks grote verschillen in framing geconstateerd met betrekking tot de visie op samenwerking. In tegenstelling tot het voorgaande, werd in Tiel-Oost aangetoond dat er wel hardnekkige frameverschillen zijn ten aanzien van de visie op samenwerking. Zo stelt een medewerker van de gemeente geschrokken te zijn hoe twee publieke organen met elkaar omgaan. Daarentegen hadden de medewerkers van het waterschap een positievere visie op de samenwerking met de gemeente. In het kader van dit project nam de gemeente initiatief om meer draagvlak voor de plannen in Tiel-Oost te creëren. Daarbij stelde het waterschap zich in de eerste fase gesloten op. In een drietal experts-meetings werd de interactie tussen de betrokkenen gestimuleerd. Gedurende deze meetings zijn de wederzijdse belangen geconcretiseerd en win-win-siuaties gecreëerd. Dit droeg bij aan een toenemende interdependentie en grotere betrokkenheid van het waterschap in het netwerk rond de binnendijkse herstructurering van Tiel-Oost. Ten slotte is een opmerkelijke bevinding dat in iedere casestudie door respondenten aanbevelingen werden gedaan om de samenwerking te intensiveren. De respondenten verwachten dat hierdoor waterknelpunten eerder inzichtelijk worden en meer kansen ontstaan om de wateropgave ruimtelijk in te passen. Interpretatie van de nieuwe wetten Op basis van de resultaten van de casestudies blijkt dat de kennis van de nieuwe wetten gering is. Geconstateerd is dat de nieuwe spelregels niet echt ‘leven’ bij waterschappen en gemeenten. Het was daardoor lastig om de verschillende frames ten opzichte van de nieuwe wetten in beeld te krijgen. nWro: De algemene gedachte is dat de respondenten verwachten dat de nWro voor verwarring gaat zorgen. Hieronder wordt nader ingegaan op de watertoets en het exploitatieplan. Watertoets: In de cases bleken de meeste respondenten bekend te zijn met het nieuwe karakter van de watertoets. Een medewerker van het waterschap Rivierenland bespeurt in de wetgeving dat de urgentie om samen te werken minder wordt. Er is een economische recessie, daarom verwacht het waterschap dat gemeenten sneller overgaan tot woningbouwontwikkeling. Dit heeft als consequentie dat de vooroverlegfase van de watertoets naar de achtergrond verschuift. Het waterschap kan namelijk een reactieve aanwijzing indienen, als in het ontwerp-bestemmingsplan niet voldoende met de waterhuishouding rekening is gehouden. Met als gevolg dat het waterschap en de gemeente weer lijnrecht tegenover elkaar komen te staan in de planontwikkeling. De overige 108

respondenten verwachten dat er weinig problemen ontstaan, zij veronderstellen te begrijpen dat de snelste en goedkoopste manier is om vroegtijdig in de planontwikkeling met het wateraspect rekening te houden. Exploitatieplan: Het exploitatieplan biedt mogelijkheden om de gemeentelijke kosten voor watermaatregelen te verhalen op projectontwikkelaars. In Tiel-Oost is reeds gebruik gemaakt van een aantal instrumenten van de nWro, zoals de structuurvisie en het exploitatieplan. Waterschap Rivierenland stelt dat er meer discussies over gebiedscontracten ontstaan, wat betreft de kostenverdeling van de wateropgaven. Om discussie over de financiering in een later stadium te voorkomen, is het noodzakelijk dat waterschappen en gemeenten concrete watermaatregelen. WGW: In de casestudies is nagegaan hoe de respondenten de WGW interpreteren. Achtereenvolgens komen ter sprake; de grondwaterzorgplicht, de hemelwaterzorgplicht en de rioolheffing. Grondwaterzorgplicht: Gemeenten dienen te worden gestimuleerd om een beter beeld van de grondwaterzorgplicht te krijgen. In de case Hintham-Zuid is de gemeente intensief bezig met het beter in beeld brengen van de grondwaterzorgplicht, door middel van monitoring van het grondwater. Desondanks tonen de casestudies aan, dat gemeenten nog zoekende zijn naar hun rolinvulling inzake de grondwaterzorgplicht. Hemelwaterzorgplicht: Het is een gemeentelijke taak om concreet invulling te geven aan de hemelwaterzorgplicht. De meeste respondenten waren bekend dat in deze zorgplicht het samenspel tussen de gemeente en de burgers centraal staat. Maar in de cases bestond nog veel onduidelijkheid over de rolinvulling van de gemeente. Het opstellen van een vGRP is een goede aanzet om concreet invulling te geven aan de hemelwaterzorgplicht. Rioolheffing: De conclusie op basis van de casestudies is dat gemeenten op dit moment een onduidelijk beeld hebben van de kostendekking vanuit de nieuwe rioolheffing. Zo kwam in de case Hintham-Zuid naar voren dat de gemeente eerst de nieuwe zorgplichten van hemel- en grondwater in kaart gaat brengen, alvorens zij gebruik gaat maken van de nieuwe rioolheffing. Ww: De Ww gaat naar verwachting voor meer duidelijkheid zorgen, doordat de wettelijke regels beter worden gestroomlijnd. Volgens een medewerker van het waterschap dient daarom in theorie de samenwerking tussen waterschap en gemeente eenvoudiger te verlopen. Desondanks verwachten de meeste respondenten dat het de nodige inspanning zal gaan kosten om met de Ww te leren omgaan. De respondenten veronderstellen dat er veel onduidelijkheid afspraken met elkaar maken over de bekostiging van de

109

bestaat over de exacte uitwerking van de Ww. Om deze reden bleek het lastig om de verschillende interpretaties van de Ww in beeld te krijgen. Al deze wetten samengenomen, dient te worden gesteld dat er weinig kennis van de nieuwe wetten is. Het lijkt erop dat de nieuwe wetten niet echt ‘leven’ binnen het waterschap en de gemeente. Volgens een medewerker van een gemeente dient de toekomst uit te wijzen, wat de exacte uitwerking van de nieuwe wetten is. Doordat waterschappen en gemeenten weinig inzicht in de nieuwe wetten hebben, is de kans groot dat zij de wetten anders gaan interpreteren. Op dit punt wordt teruggekomen in paragraaf 8.4. Deelvraag 6: Dragen de nieuwe spelregels volgens waterschappen en gemeenten bij aan een betere samenwerking bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied? Op basis van de bevindingen uit de casestudies blijkt dat deze deelvraag moeilijk kan worden beantwoord. Uit de drie casestudies komt namelijk het beeld naar voren dat de respondenten weinig kennis van de nieuwe wetten hebben. Als de respondenten bekend zijn met de nieuwe wetten, verwachten zij dat de wetten bijdragen aan een betere samenwerking tussen waterschap en gemeente. Echter, verwachten zij niet dat de nieuwe spelregels voor radicale veranderingen zorgen. De samenwerking tussen de betrokken overheden verloopt over het algemeen goed, daarom worden de nieuwe instrumenten nauwelijks in de praktijk ingezet. Verder verwachten de partijen dat na de inwerkingtreding van de Ww opstartproblemen ontstaan. Om deze reden dienen de lokale overheden gezamenlijk nieuwe structuren te vinden om de samenwerking in de toekomst beter vorm te geven.

8.3

Conclusie

In navolging op de beantwoording van de deelvragen kan nu antwoord worden gegeven op de centrale vraagstelling. In dit onderzoek heeft de volgende vraag centraal gestaan.

Hoe framen waterschap en gemeente de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied en wat is de invloed van de nieuwe spelregels op de interacties tussen deze partijen?

Geconcludeerd kan worden dat de stedelijke wateropgave als probleem bij de herinrichting van de bebouwde omgeving een belangrijke rol speelt. In de onderzochte cases werden de NBW-afspraken door waterschappen en gemeenten in de planontwikkeling meegenomen. De

110

resultaten van de cases laten zien dat er wel grote verschillen in definiëring van de oplossingsrichting zijn. Dit komt doordat het waterschap denkt en handelt vanuit een normerend denkkader, terwijl de gemeente liever de stedelijke wateropgave ruimtelijk inpast. Als dit in het licht van de theorie van framing wordt beschouwd, dan blijken de onderliggende frames invloed te hebben op de keuzes die partijen maken om een probleem aan te pakken. In de lijn der verwachting, liggen de frameverschillen ten grondslag aan het ontstaan van besluitvormingsconflicten tussen waterschap en gemeente. De conclusie bevestigt de veronderstelling van Wesselink (2007) dat waterschappen op gespannen voet staan met gemeenten over de gewenste uitvoering van de wateropgave. De spanning is dus ontstaan, doordat waterschap en gemeente een andere frame van de oplossingsrichting hebben. Deze constatering kan als een belangrijke toevoeging worden gezien op de recente wetenschappelijke literatuur. Met betrekking tot de invloed van de nieuwe wetten op de interactie tussen waterschap en gemeenten, kan een aantal conclusies worden getrokken. Allereerst verwachten waterschappen en gemeenten dat de nieuwe wetten niet voor radicale veranderingen gaan zorgen. In zijn algemeenheid veronderstellen de partijen dat er geen wetten nodig zijn als de samenwerking al goed verloopt. In tegenstelling tot het voorgaande liet de case Tiel-Oost zien dat de gemeente Tiel de speelruimte van de nWro reeds heeft benut. Dit leidde tot afspraken over de bekostiging van de aanleg van watervoorzieningen, waarin ook de kosten van het waterschap zijn meegenomen. Een andere belangrijke conclusie is dat de nieuwe wetten niet echt ‘leven’ binnen het waterschap en de gemeente. De respondenten geven onduidelijke interpretaties over de impact van de nieuwe wetten en zij weten in zijn algemeenheid niet welke instrumenten kunnen worden ingezet voor een goede borging van de waterbelangen in de ruimte ordening. Om deze reden is het van cruciaal belang dat binnen de lokale overheden een beter beeld ontstaat van de mogelijkheid om de instrumenten van de nieuwe wetten te gebruiken. Een belangrijke voorwaarde is dat waterschappen en gemeenten met de nieuwe spelregels dienen te leren omgaan, dit draagt bij aan het versterken van de onderlinge samenwerking en het benutten van kansen om de NBW-doelstelling te bereiken. Mijn inziens ontstaan er wel degelijk nieuwe verhoudingen tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave. Het accent van de watertoetsproces komt immers meer in het voortraject te liggen. Bovendien bieden de nieuwe wetten mogelijkheden om de stedelijke wateropgave beter in te passen in de bebouwde omgeving, door bijvoorbeeld een structuurvisie of exploitatieplan in te zetten.

111

8.4

Lessen voor de toekomst

Ten aanzien van de mogelijkheden om de samenwerking tussen waterschap en gemeente te verbeteren, kan een aantal lessen voor de toekomst worden getrokken. Een eerste verbeterpunt is dat waterschappen en gemeenten de waterproblemen eerder in beeld dienen te brengen. Het blijkt dat de stedelijke wateropgave regelmatig pas in de initiatieffase van een plan ter sprake komt, als locatiekeuzen reeds in een ruimtelijk plan zijn vastgesteld. Vervolgens constateert het waterschap een aantal problemen op het gebied van stedelijk waterbeheer, waardoor er een discussie tussen de lokale overheden ontstaat over het watervraagstuk. Door vroegtijdig waterknelpunten inzichtelijk te maken, is het eenvoudiger om de normen van het waterschap in een ruimtelijk plan door te vertalen, waardoor discussies in een later stadium worden voorkomen. Voortbouwend op het voorgaande is een tweede verbeterpunt om de samenwerking tussen waterschap en gemeente beter te structuren. In iedere case hebben respondenten een aanbeveling gedaan om de samenwerking beter te structureren. Het waterschap en de gemeente kunnen dit via een periodieke overlegstructuur vormgeven en dit eventueel formaliseren in een structuurvisie, waterplan of vGRP. Een periodieke overlegstructuur draagt bij aan het eerder in beeld brengen van waterknelpunten en ruimtelijke kansen. Een derde belangrijk verbeterpunt is dat waterschappen en gemeenten dienen te leren om in één taal te spreken. In de conclusie werd toegelicht dat de huidige denkbeelden van de lokale overheden over de gewenste oplossingsrichting te ver uit elkaar liggen. Wanneer deze partijen een betere beeld van elkaars denkkaders krijgen, kan eenvoudiger een gemeenschappelijke oplossingsrichting worden geformuleerd. Een vierde verbeterpunt is dat de partijen met de nieuwe spelregels dienen te leren spelen. Het scheppen van meer helderheid over de nieuwe spelregels is een zeer belangrijk aandachtspunt. De medewerkers van de lokale overheden dienen te worden geprikkeld om de nieuwe wetten te leren gebruiken en afwegingen te maken om de stedelijke wateropgave in de praktijk vorm te geven. Zo dient het waterschap alert te blijven om waterkansen te verzilveren en zij dient door het nieuwe karakter van de watertoets meer initiatief te tonen om waterbelangen vroegtijdig in de ruimte ordening te beschermen.

8.5

Aanbevelingen voor vervolgonderzoek

Ieder onderzoek heeft een aantal beperkingen, dat geldt ook voor dit onderzoek. Door gebrek aan tijd werd ik gedwongen een aantal keuzes te maken, waardoor ik geen aandacht heb

112

kunnen besteden aan een aantal interessante thema’s. Op basis van de getrokken conclusies verdient het aanbeveling om de volgende punten in een vervolgonderzoek mee te nemen. Een eerste aanbeveling voor vervolgonderzoek is om de rol van de projectontwikkelaar te bestuderen. Veel onderzoeken richten zich op het versterken van de samenwerking tussen de overheidsorganen bij de realisatie van de wateropgave. In de case Alblas is gebleken dat een projectontwikkelaar ook een grote stempel op een project kan drukken. Het is interessant om de rol van de projectontwikkelaar nader te bestuderen in het kader van de stedelijke wateropgave. Een vraagstelling zou kunnen zijn: Hoe beïnvloedt een projectontwikkelaar de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave? Een tweede aanbeveling heeft betrekking op de conclusie dat er tussen het waterschap en de gemeente grote frameverschillen zijn ten aanzien van de oplossingsrichting. Het is interessant om handvatten aan te reiken om verschillende frames van het waterschap en de gemeente aan te passen, met als doel dat deze partijen een gemeenschappelijk beeld van de oplossingsrichting krijgen. In dit geval kan het concept van ‘reframing’ zeer waardevol zijn (zie Putnam en Holler, 1992; Schön & Rein, 1995). Reframing houdt in dat partijen gestimuleerd dienen te worden, om anders tegen een bepaalde situatie aan te kijken, dus niet enkel vanuit hun eigen frame. Zo kunnen medewerkers van waterschappen en gemeenten leren om met elkaars frames om te gaan, waardoor zij niet langer vasthouden aan hun oude denkpatronen, maar openstaan voor elkaars inzichten. Dit kan bijdragen aan een betere samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave. Een laatste aanbeveling voor vervolgonderzoek is om de rol van een onafhankelijke adviseur te onderzoeken. De nadruk komt steeds meer te liggen op complexe situaties in netwerken, dit zorgt voor wederzijdse afhankelijkheid en dat gaat gepaard met onzekerheid in de besluitvorming. Door de belangen, wensen, middelen en spelregels van het waterschap en de gemeente in beeld te brengen, kunnen de belangen beter op elkaar worden afgestemd en waterknelpunten vroegtijdig worden opgelost. Een ingenieursbureau kan een bemiddelende positie op zich nemen om de interactie tussen (kleine) gemeenten en waterschappen te begeleiden bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in de bebouwde omgeving. Een interessante vraag voor vervolgonderzoek zou kunnen zijn: Welke rol kan een adviesbureau op zich nemen om de samenwerking tussen waterschap en gemeente beter te structuren bij de realisatie van de stedelijke wateropgave?

113

8.6

Reflectie op de methodische keuzen en het theoretisch kader

Methodische keuzen Een casestudie bleek een geschikte onderzoeksstrategie om interactie tussen waterschap en gemeente in beeld te brengen, zoals beschreven in de methoden van onderzoek (zie § 3.2.2). Echter, een beperking van deze onderzoeksstrategie heeft te maken met het feit dat het organiseren van de interviews en het uitwerken van de verzamelende data een tijdrovende bezigheid bleek te zijn. Een gevolg hiervan is dat slechts een beperkt aantal respondenten aan dit onderzoek heeft deelgenomen. Dit neemt niet weg dat de 21 interviews een goed beeld geven van de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave. Uit deze interviews bleken de belangrijke conclusies overeen te komen. Zo was in alle casestudies sprake van spanning over de gewenste uitvoering van de stedelijke wateropgave. Het aantal interviews bleek dus omvangrijk genoeg te zijn om betrouwbare conclusies te trekken. Theoretisch kader De netwerkbenadering biedt geschikte handvatten om de samenwerking tussen het waterschap en de gemeente in beeld te brengen. Met behulp van de netwerkbenadering werd meer inzicht geboden in de wijze waarop het waterschap en de gemeente op bepaalde signalen reageerden en welke instrumenten door de partijen werden ingezet om elkaar in de besluitvorming te sturen of te beïnvloeden. Het mag zodoende duidelijk zijn dat de netwerkbenadering een waardevolle bijdrage heeft geleverd aan het verschaffen van meer inzicht in de wijze waarop het waterschap en de gemeente in een netwerk opereren. In tegenstelling tot de netwerkbenadering ben ik minder tevreden over de theorie van framing. Deze theorie bleek moeilijk te operationaliseren, omdat er zoveel verschillende interpretaties van deze theorie zijn. Bovendien is er weinig literatuur beschikbaar over framing in relatie met stedelijk water, daardoor was de zoektocht om tot een goede operationalisatie te komen zeer tijdrovend. Uiteindelijk heb ik op basis van eigen interpretatie getracht om de frameverschillen tussen de partijen in beeld te brengen (zie § 2.5.3). Hierdoor kunnen de lezers van dit rapport het gevoel hebben gekregen, dat de theorie van framing weinig sturing geeft aan de zoektocht naar het identificeren van de frames van het waterschap en de gemeente. Desondanks heb ik laten zien dat de theorie van framing toch van waarde kan zijn om de verschillende frames van het waterschap en de gemeente in beeld te brengen en bepaalde keuzes te verklaren die de partijen hebben gemaakt.

114

Literatuurlijst

AMELINK, M. (2004). Verkeersnetwerken in Utrecht. Rotterdam: Erasmus Universiteit. BAAIJENS, J. (1998). Beleidsnetwerken in actie. Deventer: Kluwer. BAX, C. (2001). Besluitvorming over veiligheid in het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan. Leidschendam: SWOV. BENSON, J. (1982). A Framework for Policy Analysis. pp. 137-201. BERGSMA, E., GUPTA, J., & JONG, P. (2008). Institutions for climate change. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam. BOBBINK, I., & KOOIJ, E. V. (2009). Ontwerpen met water in Amsterdam Zuidoost. Rooilijn , 1 (42), 01/01/2009 : p. 76. BRESSER, H., & KUKS, S. (2000). Governance patronen als verbreding van het beleidsbegrip. Twente: Universiteit Twente. BRO. (2007). Seminar nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Boxtel: BRO. BROUWER, S. (2005). Meer dan een stukje papier met een paar handtekeningen eronder. Amsterdam: VenW. CLAASSEN, M. (2009). Waterhuishouding is slechts een obstakel in ruimtelijke planvorming? Rooilijn , 01/01/2009 : pp. 1-76. DAAMEN, M., & KERKHOVEN, P. (2009). LBOW-Commissie Grondwaterbeheer. Den Haag: MMG Advies BV.
DE BAAS, J. (1995). Bestuurskunde DE

in hoofdlijnen. Groningen: Wolters-Noordhoff Groningen.

BOER, J., GOOSEN, H., & HUITEMA, D. (2003). Bewust werken aan waterbewustzijn. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam. BRUIJN, J., TEN HEUVELHOF, E., & IN 'T VELD, R. (2002). Procesmanagement. Schoonhoven: Academic Service.
DE

BRUIN, H., TEISMAN, G., EDELENBOS, J., & VEENEMAN, W. (2004). Meervoudig ruimtegebruik en het management van meerstemmige processen. Utrecht: Uitgeverij LEMMA BV.
DE DE JONG, P. (2004).

De watertoets. De Gemeentestem, 17/01/2004: p.p. 1-8. WINDT, N. (2007). Doorbraken in het rivierengebied. Wageningen:

DE JONGE, J., & VAN DER

Alterra.
DE PUTTER, P. (2009).

De Waterwet komt, maar wat levert het op? H2O , 26/06/2009 : pp. 5Methodologie van planning. Bussum: Coutinho. 115

5.
DE ROO, G., & VOOGD, H. (2004).

WINTER, K. (2008). Zonder visie geen prachtwijk. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rottterdam.
DE

DEKENS, R. (2007). 'We gaan er helemaal voor'. De Wijkgericht , 1-5. DELTACOMMISSIE. (2008). Leven met water. Amsterdam: Hollandia Printing. DOLMAN, N. (2009). Uitwerking waterbering in ontwikkeling Alblas te Waddinxveen. Amsterdam: Royal Haskoning. EETEN, M. VAN, BRUIJN, D. H., VOORT, H. V., & BEUREN, E. VAN. (2000). KOPPELEN met water. Delft: Eburon. EINSTEIN, A. (1938). The evolution of physics. Cambridge: Cambridge University Press. EISENHARDT, K. (1989). Building Theories from Case Study Research. The Academy of Management Review , 4, 01/10/1989 : pp. 532-550. GAMSON, W., & MODIGLIANI, A. (1989). Media Discourse and Public Opinion on Nuclear Power. American Journal of Sociology , pp. 1-37. GELDERLAND, P. (2005). Streekplan 2005. Arnhem: Repro provincie Gelderland. GELDOF, G. (2004). Omgaan met complexiteit bij integraal waterbeheer. Deventer: Tauw. GELDOF, G., LEMS, P., VAN EES, H., & SIX, F. (2008). Het waterschap in de stad. Utrecht: Kruyt Grafisch Adviesbureau. GEMEENTE S-HERTOGENBOSCH. (2008). Integraal plan voor de Vitalisering van de Openbare Ruimte Hintham Zuid. ‘s-Hertogenbosch: gemeente ‘s-Hertogenbosch. GEMEENTE 'S-HERTOGENBOSCH. (2008). Hertogenbosch: gemeente 's-Hertogenbosch. Ontwerp bestemmingsplan Hintham. 's-

GEMEENTE TIEL. (2009). Ontwerp Structuurvisie Tiel 2030. Tiel: Repro gemeente TIel. GEMEENTE TIEL. (2004). Visie Wonen en Werken. Tiel: Repro gemeente Tiel. GEMEENTE WADDINXVEEN (2009). Concept-Waterplan Boskoop en Waddinxveen.

Waddinxveen: gemeente Boskoop & Waddinxveen. GILISSEN, H., & VAN RIJSWICK, M. (2009). Water en ruimte. Amsterdam: Beerghauser Pont. GLASBERGEN, P. (1989). Beleidsnetwerken rond milieuproblemen. 's-Gravenhage: VUGA Uitgeverij B.V. GODFROIJ, A. (1981). Netwerken van organisaties. 's-Gravenhage: VUGA Uitgeverij. GODFROIJ, A. (1980). Welzijnsplan als netwerkconstructie. 's-Gravenhage: Haberden. GODFROIJ, A., & NELISSEN, N. (1993). Verschuivingen in de besturing van de samenleving. Den Haag: Coutinho B.V. 116

GOOSEN, H. (2006). Spatial water management. Amsterdam: Techne Press. GRONTMIJ. (2005). Revitalisiering Latenstein. Arnhem: Grontmij BV. HALLAHAN, K. (1999). Seven Models of Framing. Journal of Public relations research , 3, 01/03/1999 pp. 205-242. HANF, K., & SCHARPF, F. (1978). Interorganizational Policy Making. London: SAGE. HARDEVELD, H., GROENEWOUD, C., OOSTERHOF, E., & VAN WOERDEN, F. (2008). Ontwerpnota grondwater. Delft: Hoogheemraadschap van Delfland. HERTOG, J., & MCLEOD. (2001). A multiperspectival approach to framing analysis. Framing public life , pp. 139-161. HIDDING, M. (2006). Planning voor stad en land (derde , herziene druk ed.). Bussum, Nederland: Coutinho. HIDDING, M., & VAN DER VLIST, M. (2003). Ruimte en water. Den Haag: Sdu uitgevers. HINDMOOR, A. (1998). The importance of being trusted. Public Administration , pp. 25-43. HOOGERWERF, A. (1972). Beleid Belicht. Alphen aan den Rijn: Samson. HUFEN, H. (2002 ЙИЛ 21-11). Zelfsturdende netwerken. QA+ , 1-13. HUFEN, J., & RINGELING, A. (1990). Vanuit het netwerk gezien. In J. Hufen, & A. Ringeling, Beleidsnetwerken. 's-Gravenhage: VUGA Uitgeverij B.V. HUITEMA, D., GOOSEN, H., VAN HEMERT, P., BOS, L., & HOEKSTRA, R. (2003). Functies combineren met water. Amsterdam: Instituut voor Milieuvraagstukken. IMMINK, I. (2007). Voorbij de risiconorm. Wageningen: Wageningen Universiteit.
IN 'T VELD, R., & DE BRUIN, J. (2002).

Procesmanagement. Schoonhoven: Academic Service.

IPO. (2003). Notitie inzake samenwerking in de waterketen. Den Haag: IPO. IYENGAR, S. (1991). Is anyone responsible? Chicago: University of Chicago Press. JANSSEN-JANSEN, L., & WATERHOUT, B. (2006). Grenzeloze ruimte. Den Haag: Sdu Uitgevers. JONG, P. (2007). he water system and water chain in Dutch water and evironmental legislation. LEAD Journal , 3/2, 01/01/2007 pp. 202-216. KAMPHORST, D., PLEIJTE, M., KISTENKAS, F., & KERSTEN, P. (2007). Nieuwe Wet ruimtelijke ordening: nieuwe bestuurscultuur? Wageningen UR. Wageningen: WOt. KAPPE, J., VAN KESSEL, H., & PASMAN, P. (2003). Belemmeringen en kansen voor een integrale gebiedsgerichte aanpak in het stedelijk gebied. Nijmegen: VROM. KICKERT, W., KLIJN, E., & KOPPENJAN, J. (1997). Managing Complex Networks.

117

KLIJN, E. (1996). Regels en sturing in netwerken. Delft: Eburon. KLIJN, E., & KOPPENJAN, J. (2001). Besluitvorming en management in netwerken. Amsterdam: Boom. KLIJN, E., & TEISMAN, G. (1992). Besluitvorming in beleidsnetwerken. Beleidswetenschap , 1, pp. 32-51. KNEPFLÉ, M., & CHAN, P. M. (2009). Water Game. Urecht: Ambient. KOLKMAN, M. (2005). Controversies in water management. Enschede: Febodruk BV. KOLKMAN, M., & VAN DER VEEN, A. (2006). Without a common mental model a DSS makes no sense. Enschede: University of Twente. KOPPENJAN, J., DE BRUIJN, J., & KICKERT, W. (1993). Netwerkwerkmanagement in het openbaar bestuur. Den Haag: VUGA Uitgerverij. KORSTEN, A. (2009). www.arnokorsten.nl. Bekeken datum 06/07/2009 op de website: http://www.arnokorsten.nl/PDF/Organiseren%20en%20mgmt/Doorbraken%20in%20controv ersen%20door%20reframing.pdf KUNST, O., & WIELINGA, A. (2006). Ontwikkelen met duurzaam wateroogmerk. 'sHertogenbosch: Royal Haskoning. LEMS, P., & GELDOF, G. (2004). Waardering voor water. Leeuwarden: Tauw b.v. LINDBLOM, C. (1977). Politics and markets. New York: Basic Books. MARSH, D., & RHODES, R. (1992). Policy Networks in British Government. Oxford: Clarendon Press. MARTENS, C. J. (2000). Debatteren over mobiliteit. Nijmegen: NWO. MASO. (1994). Kwalitatief Onderzoek. Amsterdam: Boom. MASO, I., & SMALING, A. (1998). Kwalitatief onderzoek: kwaliteit en theorie. Amsterdam: Boom. MEIRE, P., & COENEN, M. (2002). Integraal waterbeheer in het stedelijk milieu. Water , 01/12/2002 : p. 7. NEDERLAND LEEFT MET WATER, (2009). Helpdesk Water. Bekeken datum 16/06/2009 op de website www.helpdeskwater.nl: http://images.google.nl/imgres?imgurl=http://www.helpdeskwater.nl/publish/pages/15185/sch emawaterwetwro2.jpg&imgrefurl=http://www.helpdeskwater.nl/watertoets/ruimtelijke/%3Fm ailafriend%3Dform&usg=__wo9IkUU_X5MOPyxyy8rY8e2ZYk=&h=357&w=440&sz=129&hl=nl&start=1&sig2=Ad35lkac84OBzR sHNYPdRA&um=1&tbnid=UR0Wj9k-TVTSM:&tbnh=103&tbnw=127&prev=/images%3Fq%3Dwro%2Bwaterwet%2Bhelpdesk%26hl% 3Dnl%26rlz%3D1G1GGLQ_NLNL282%26sa%3DN%26um%3D1&ei=GJD-SuK3J8P3Aa3mdnsCg

118

NELEN & SCHUURMANS BV. (2009). Waterstad 's-Hertogenbosch. Utrecht: Repro gemeente 's-Hertogenbosch. NHV. (2006). Water in the Netherlands. Rotterdam: Veenman Drukkers. NIJBERG, C. (2008). Living with Water. In G. Tiel, Tiel East drier and nicer (pp. 31-31). Tiel: Jac. van Hardeveld. OOSTERBAAN, W. (2009). Een leesbare scriptie. Amsterdam: Prometheus. PAN, Z., LEE, C., MAN CHAN, J., & SO, C. (1999). One event, three stories. Gazette , pp. 99112. PUTNAM, L. & HOMER (1992). Framing, reframing and issue development. In: Communication and Negotiation Proces Evaluation. Sage Publications. POLS, L., KRONBERGER, P., PIETERSE, N., & TENNEKES, J. (2007). Overstromingsrisico als ruimtelijke opgave. Rotterdam: NAi Uitgevers. REIN, M., & SCHÖN, D. (1993). Reframing Policy Discourse. In The argumentative turn in policy analysis and planning. Durham and London: Duke University presss. RENEMAN, D., & PRÖPPER, I. (1993). De inhoud en de vorm van beleidstheorie van de Actie 25%. Vakgroep Politicologie en Bestuurskunde. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. ROBSON, C. (2002). Real World Research (2nd Edition ed.). Oxford: Blackwell. SAUNDERS, M., LEWIS, P., & THORNHILL, A. (2007). Research Methods for Business Students (Fourth Edition ed.). London: Prentice Hall. SCHÖN, D. (1979). Generative Metaphor: A Perspective on Problemsetting in Social Policy. Ortony: Metaphor and Thought , 254-284. SCHÖN, D., & REIN, M. (1994). Frame reflection . New York: Basic Books. SCHARPF, F. (1997). Games real actor play. Theoretical lenses on public policy , p. 318. SCHIPPERS, E., & GEERDINK, J. (2008 ЙИЛ 17-05). Alles over water. De Gemeentestem , 64, pp. 289-302. SCHOLTEN, J. (2007). Risicomanagement bij waterschappen. Universiteit Twente. Enschede: Ernst & Young. STERK CONSULTING. (2008). Waterbelangen in de ruimtelijke ordening. Leiden: Sterk consulting. STERN, L. (1976). Managing conflicts in distribution channels. In W. Evans, Interorganizational relations (pp. 369-389). Harmondsworth: Lexingon Massachusetts. STONE, D. (2002). Policy Paradox. New York: W.W. Norton & Company. STUURMAN, B. (2009). Rioolontwerp Hintham. Nijmegen: Royal Haskoning. SWANBORN, P. (1996). Case-study's. Amsterdam: Boom. 119

TEISMAN, G. (1995). Complexe besluitvorming. Den Haag: VUGA. TEISMAN, G. (2001). Perspectieven op beleidsprocessen. In T. Abma, & R. in 't Veld, Handboek beleidswetenschap (pp. 302-310). Amsterdam: Boom. TEISMAN, G. (2006). Stedelijke Netwerken. Den Haag: Nirov. TONNIS, A. (2008). De invloed van denkframes op verandering. De Wilp: Open Universiteit Heerlen. Tversky, A., & Kahneman, D. (1981 йил 30-01). The framing of decisions and the psychology of choice. Science , pp. 453-458. UNIE VAN WATERSCHAPPEN. (2009 ЙИЛ 22-01). http://www.uvw.nl/dossiers/w/ waterschapsbesturen/nieuwe-besturen-waterschappen.html. Retrieved 2009 йил 22-03 from www.uvw.nl: Unie van Waterschappen UNIE VAN WATERSCHAPPEN. (2008). Waterbelangen in de ruimtelijke ordening. Leiden: Sterk consulting. BOMMEL, K., WESTEIN, E., OVAA, E., DE RUITER, H., FOLBERT, J., & HOEKSTRA, J. (2003). Publiek-private samenwering bij waterberging. Den Haag: LEI.
VAN VAN BUUREN, M., &

EDELENBOS, J. (2005). 'Polderen over de feiten'. Amsterdam: Uitgeverij

Aksant. VEN, F., TJALLINGII, S., BAAN, P., VAN EIJK, P., & RIJSBERMEN, M. (2005). Water in drievoud. Delft: Eburon.
VAN DE VAN DEN BRINK, M. (2002). De VAN DER

taal van het water. Maastricht: Universiteit Maastricht.

VLIST, M., & WAGEMAKER, F. (2003). De watertoets. In M. Hidding, & M. van der Vlist, Ruimte en water (pp. 99-113). Den Haag: Sdu Uitgevers. WAALS, J., VERMEULEN, S., VERMEULEN, W., GLASBERGEN, P., & HOOIMEIJER, P. (2000). Energiebesparing en stedelijke herstructurering. Utrecht: DGVH/NETHUR.
VAN DER

WEELDE, C. (2004). Hoe vreemd is de Beemster. Wageningen University. Den Haag: Wageningen University.
VAN DER VAN DIJK, J. (2008).

Water and Envirionment in Decision-making. Wageningen: Wageningen Water in stedelijke vernieuwing. Boxtel: Aeneas uitgeverij.

University Press.
VAN EIJK, P. (2002). VAN

GORP, B. (2006). Een constructivistische kijk op het concept framing. Tijdschrift voor Communicatiewetenschap , 34, pp. 246-256. VENW. (2007). Nederland veroveren op de toekomst. Den Haag: VenW. VERHOEVEN, G. (2006). Risicoanalyse binnen het regionale waterbeheer. Delft: TU Delft. VERMEULEN, R., & VAN DER KOOIJ, E. (2009 ЙИЛ 01-02). Proces, vorm en ambitie in Amsterdam. Rooilijn , pp. 77-152. 120

VERSCHUREN, P., & DOOREWAARD, H. (2007). Het ontwerpen van een onderzoek (Vierde druk ed.). Den Haag: Lemma. VNG. (2002). Gemeenten geven water een plaats. Den Haag: VNG Uitgeverij. VNG. (2010). http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=33748. Bekeken datum 7/01/2010 op de website van VNG: http://ww.vng.nl VROM. (2008). nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Den Haag: Ministerie van VROM. VROM. (2006). Nota Ruimte. Den Haag: VROM. VROM-RAAD. (2002). Minder blauw op straat? Den Haag: Opmeer Drukkerij bv. WATERSCHAP AA & MAAS. (2001). Waterbeheerplan. Gemert: Drukkerij Vos. WATERSCHAP RIVIERENLAND. (2007). Partners in water. Tiel: Waterschap Rivierenland. WATERTOETS, W. (2007). De watertoets in beweging. Almere: Evers Litho & Druk. WESSELINK, A. (2007). Integraal waterbeheer: de verwerving van expertise en belangen. Leiden: Universiteit Maastricht. WITTEVEEN+BOS (2005). Gemeentelijk Rioleringsplan Nijmegen 2005-2009. Deventer: Witteveen + Bos. YIN, R. (2003). Case Study Research: (3rd Edition ed.). London: Sage. YPMA, K., SCHWARTZ, M., & VAN VILSTEREN, W. (1998). 'WaRo? Hiero! Deventer: TAUW Water BV. ZWANNIKEN, T. (2001). Ruimte als voorraad? Ruimte voor variëteit! Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen.

121

122

Bijlage 1

Overzicht lijst van geïnterviewden

Respondent B. Stuurman A. Wielinga N. Dolman H. de Jonge V. de Bont S. Tax B. Verhoeven J. van Esch I. van den Hurk I. van den Valk S. Fontein T. Drost J. de Jong J. Bals K. van Schaik H. Zandbergen
121

Organisatie Royal Haskoning Adviesgroep: Riolering & Stedelijk waterbeheer Royal Haskoning Adviesgroep: Water & Ecologie Royal Haskoning Adviseur: Water & Ruimtelijke planvorming Royal Haskoning Adviesgroep: Water & Ecologie Royal Haskoning Adviesgroep: Riolering & Stedelijk waterbeheer Gemeente ’s-Hertogenbosch Ingenieursbureau ’s-Hertogenbosch Afdeling: Stedelijk waterbeheer Waterschap Aa en Maas Afdeling: Openbare ruimte en Verkeer Gemeente Tiel, Afdeling: Stedelijk waterbeheer Gemeente Tiel Coördinator programma- en projectbureau Waterschap Rivierenland Afdeling: Integraal waterbeheer Waterschap Rivierenland Afdeling: Integraal waterbeheer Bouwfonds Ontwikkeling Management Development HHSK Afdeling: Water en Ruimte Gemeente Waddinxveen Afdeling: Communicatie Gemeente Waddinxveen Afdeling: Beheer en ruimte

Functie Ingenieur Projectleider Adviseur Ingenieur Ingenieur Ingenieur Ingenieur Ontwerper Projectleider Coördinator Projectleider Gebiedsontwikkelaar Gebiedseconoom Beleidsadviseur Projectleider en Beleidsmedewerker Ingenieur

Datum(s) 20-02-2009 5-01-2010 20-02-2009 02-10-2009 16-03-2009 13-10-2009 20-03-2009 24-04-2009 10-06-2009 16-10-2009 16-10-2009 16-10-2009 7-09-2009 23-11-2009 23-11-2009 24-11-2009 24-11-2009 17-11-2009 26-11-2009 26-11-2009 4-12-2009

121

Contact via de e-mail, bleek de vragenlijst nauwelijks te kunnen of willen beantwoorden.

I

II

Bijlage 2
Onderwerp: Datum: Tijd: Locatie: Aanwezig:

Vragenlijst diepte-interview
Samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de waterkwantiteitsopgave in bestaand stedelijk gebied. XX-XX-2009 XX – XX.XX XXXX Dirk van der Burgt XXXX

Korte introductie onderzoek In het Nationaal Bestuursakkoord Water is door de overheidsinstellingen een belangrijke impuls gegeven om meer ruimte voor het watersysteem te reserveren. In het stedelijke gebied zijn het waterschap en de gemeente op elkaar aangewezen om maatregelen te treffen om het watersysteem in het stedelijk gebied op orde te brengen. Verder is de (juridische) relatie tussen waterbeheer en ruimtelijke ordening aan verandering onderhevig. Door de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (nWro) en de Wet Gemeentelijke Watertaken (WGW) is een juridische relatie tussen 'ruimte en water’ gemaakt (Gilissen & van Rijswick, 2009). Bovendien is de Waterwet in het tweede kwartaal van 2009 in werking getreden, welke taken en bevoegdheden van overheidsorganen juridisch verankert (Hardeveld, et..al, 2008). Het is noodzakelijk dat waterschap en gemeente met deze nieuwe wetten leren om te gaan, om het waterbelang te positioneren in het stedelijk gebied. Deze ontwikkelingen op het gebied van stedelijk water vormen een aanleiding om de samenwerking tussen waterschap en gemeente nader onder de loep te nemen. Mijn onderzoek is bedoeld om beter inzicht te krijgen in de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave. Doel van dit interview Meer inzicht te krijgen in de samenwerking tussen waterschap en gemeente bij de realisatie van de stedelijke wateropgave De verschillende denkbeelden van het waterschap en de gemeente in kaart brengen. Een beeld te vormen van de invloed van de nieuwe wetten (nieuwe Wet ruimtelijke ordening, Wet Gemeentelijke Watertaken, en de Waterwet) op de samenwerking tussen waterschap en gemeente.

III

Intro (2 minuten) • • • • A Voorstellen Reden interview Bandrecorder Structuur interview aangeven Inleidende openingsvragen (3 minuten)

1. Wat is uw functie binnen de gemeente/waterschap? 2. Wat is uw doel met betrekking tot dit project? B: Samenwerking (5 minuten) 3. Hoe vindt u dat de communicatie met waterschap/gemeente verloopt? 4. Kunt u het algemene verloop van het besluitvormingsproces schetsen? 5. Welke besluiten zijn er genomen en zijn deze besluiten bindend? C: Middelenverdeling, beleidsregels & wetgeving (10 minuten) 6. Welke middelen (financieel, kennis, grond, arbeidskracht) zijn beschikbaar om het project te ondersteunen? 7. Zijn er voldoende middelen beschikbaar om uw doelstellingen te bereiken? 8. Welke beleidsregels en wetgevende instrumenten gebruikt u om andere partijen te sturen of te beïnvloeden in de besluitvorming? 9. Welke beleidsregels en wetgevende instrumenten worden ingezet door andere partijen? D: Denkrichtingen (20 minuten) 10. Wat verstaat u onder de stedelijke wateropgave? 11. Heeft de stedelijke wateropgave als probleem aandacht gekregen in dit project? 12. Hoe denkt u dat andere partijen denken over de aard en ernst van de waterproblematiek? 13. Zijn de verschillende inzichten met elkaar gedeeld in de planvormingfase, en heeft dit geleid tot een gedeeld begrip in de realisatiefase? 14. Welke oplossingsrichtingen zijn besproken om het waterprobleem te verhelpen? 15. Hanteert u bij deze oplossingsrichtingen een bepaalde strategie om het watervraagstuk te positioneren in de planvorming? 16. Wat is uw visie op de samenwerking met de verschillende afdelingen van het waterschap en de gemeente?

IV

C: Nieuwe wetten (5 minuten) 17. Welke van de nieuwe instrumenten (nWro, WGW, en Ww) verwacht u te kunnen gebruiken om uw beleid in de praktijk vorm te geven? 18. Denkt u dat het samenwerkingsproces anders zal gaan verlopen door deze nieuwe instrumenten? 19. Denkt u dat de nieuwe wetten oplossing bieden om de samenwerking tussen waterschap en gemeente te versterken bij de realisatie van de stedelijke wateropgave? Waarom wel of waarom niet? Afsluiting Bij deze wil ik het interview afsluiten. Tot slot wil ik u vragen of u documenten heeft (vergadernotulen, raadsverslagen, nieuwsberichten en dergelijke) die mij verder kunnen helpen voor het onderzoeken van dit project.

V

VI

Bijlage 3

Lijst van Afkortingen

AMvB Bro dwa-stelsel Gs HHSK hwa-stelsel IPO KNMI NBW nWro PPS RO RWZI UvW VenW vGRP VNG VROM WB21 WGW Wm WRO Ww Wwh

Algemene Maatregel van Bestuur Besluit op de ruimtelijke ordening Droogweerafvoer-stelsel Gedeputeerde staten Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard Hemelwaterafvoer-stelsel Interprovinciaal Overleg Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut Nationaal Bestuursakkoord Water nieuwe Wet ruimtelijke ordening Publiek-Private Partnership Ruimtelijke Ordening Rioolwaterzuiveringinstallatie Unie van Waterschappen Ministerie van Verkeer en Waterstaat Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan Vereniging Nederlandse Gemeenten Ministerie van Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieu Waterbeheer 21e eeuw Wet gemeentelijke watertaken Wet milieubeheer Wet op de Ruimtelijke Ordening Waterwet Wet op de waterhuishouding

VII