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¿Cómo valorar los proyectos de Estatuto Autonómico?

Análisis elaborado para promover modificaciones en los proyectos de estatutos autonómicos.

Para los sectores sindicales se hace imprescindible evaluar los proyectos de Estatuto Autonómico (PEA) a partir de una mirada desde los derechos humanos, es decir con un “enfoque desde los derechos”, como la garantía para la preservación de sus conquistas sociales y el desarrollo de sus reivindicaciones en los nuevos contextos de un Estado Plurinacional y de afianzamiento de gobiernos autónomos de diferente nivel.

Bajo tal premisa corresponde considerar la forma en que los PEA reconocen los tratados internacionales sobre derechos humanos, en qué medida contribuyen a promover la importancia de las normas internacionales del trabajo, cómo se articulan las diferentes competencias en relación a los regimenes laboral y de seguridad social y, finalmente si se ha avanzado en el reconocimiento de las organizaciones naturales de la sociedad.

Esquemáticamente, por lo antedicho, la valoración de los dos PEA puestos a consideración de la población cochabambina y sus instituciones, serán tratadas a partir de los acápites siguientes:

I. II. III.

El valor de los derechos humanos en el Estatuto Autonómico. La importancia del Derecho Internacional del Trabajo. La competencia exclusiva del gobierno nacional sobre los regímenes laboral y de seguridad social.

IV.

El adecuado reconocimiento de los derechos económico sociales (conforme a los alcances constitucionales y de los derechos humanos.)

V.

El reconocimiento de las organizaciones naturales de la sociedad y de espacios efectivos de participación.

I.

El valor de los derechos humanos en el Estatuto Autonómico.

Conforme al Artículo 13, Parágrafo IV, de la nueva C.P.E. “Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia”. 1

A su turno el Artículo 256 también de la nueva C.P.E., amplía tal premisa en sentido de que los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre la propia Constitución (parágrafo I)

El mismo artículo en su parágrafo II dispone que los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables.

Concordando con tales criterios el Artículo 410. de la C.P.E. dispone que el bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, de manera que ninguna norma y menos los PEA pueden ir contra la C.P.E. y el indicado bloque de control constitucional.

Finalmente, el mismo Artículo 410 de la C.P.E. establece una jerarquía o prelación de aplicación de las normas jurídicas, según la cual debe respetarse el siguiente orden básico: 1.- Constitución Política del Estado 2.- Los tratados internacionales1 3.- Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena 4.- Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.

Por tanto los PEA deben sujetarse a todas estas consideraciones especiales en relación a los derechos humanos, no pueden ignorarla y menos contener disposiciones contrarias a tales premisas constitucionales.

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Del conjunto de tratados internacionales, aquellos que versan sobre derechos humanos pueden tener una aplicación por encima de la C.P.E. cuando reconozcan mejores derechos que la norma constitucional.

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Mucho más cuando el Artículo 7 de la Ley Andrés Ibañez, en su parágrafo II, numeral 9. establece entre las finalidades de las Autonomías el “Promover la participación ciudadana y defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado y la ley”

Ahora bien, cómo honran los dos PEA tales premisas constitucionales contempladas a propósito de los derechos humanos y la finalidad de promover los derechos constitucionales contemplada en la ley marco de autonomías?

El Primer PEA que data de un proceso iniciado en 2009 por la entonces Prefectura del Departamento, empieza bien en su preámbulo cuando nos plantea dejar atrás el régimen descentralizado para dar lugar al nacimiento de la Autonomía Departamental, entre otras cosas en un marco de “respeto a la Constitución Política del Estado y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, individuales y colectivos”.

Pero, tal postulado lamentablemente no llega a traducirse en los articulados del proyecto en cuestión, en otras palabras en la redacción misma de sus articulados no dan pruebas de una actitud consecuente como amerita el caso, y que pasamos a demostrar con la algunas citas que desatacan por ser las mas ilustrativas:

Artículo 10. Son sujetos de la autonomía departamental la totalidad de las personas, habitantes, residentes y estantes del territorio departamental,'sin distinción de sexo, color, edad, orientación sexual,…

Es decir solo individualidades, de manera que las expresiones colectivas de la población no son tomadas en cuenta, o en palabras más simples las colectividades urbanas y rurales, materializadas en la diversidad de organizaciones sociales y comunitarias (entre ellas las de naturaleza sindical), no resultan mencionadas expresamente como sujetos de la autonomía departamental.

Mínimamente debió mencionarse que “Son sujetos de la autonomía departamental la totalidad de las personas … individualmente y mediante sus formas propias de organización colectiva” porque de otra forma se deja de considerar los derechos 3

colectivos tan ampliamente reconocidos por la constitución y los tratados sobre derechos humanos.

Otro ejemplo ilustrativo:

Artículo 157. El Estatuto es la norma suprema del ordenamiento jurídico cochabambino y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa departamental. La aplicación de normas jurídicas se regirá en el Departamento por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de la entidad territorial y la Autonomía Departamental: 1.- Constitución Política del Estado. 2.- Leyes Nacionales. 3.- Estatuto de Autonomía Departamental. 4.- Leyes Departamentales. 5.- Decretos Reglamentarios. 6.- Resoluciones de Secretarías.

Toda una franca transgresión a lo dispuesto por el Art. 410 de la C.P.E., que privilegia a los tratados internacionales por encima de las leyes nacionales. Más aún a la afirmación de que del conjunto de tratados internacionales los referidos a los derechos humanos forman parte del bloque de constitucionalidad y por ende en función de ellos debe interpretarse los derechos reconocidos por la propia C.P.E. y por las normas infra constitucionales.

Y desde luego esta distorsión de la jerarquía normativa prevista en la constitución, adicionalmente, afecta a los sectores laborales, en la medida en que existen tratados internacionales que forman lo que se conoce como el Derecho Internacional del Trabajo, que quedan al margen de una de la finalidades las autonomías y que interesa a las organizaciones sindicales como es la de “Promover derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado y la ley” (Ley Marco de de Autonomías)

II. El valor del Derecho Internacional del Trabajo.

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Los derechos laborales reconocidos en tratados sobre derechos humanos, tales como el trabajo digno o el derecho de sindicalización, entre otros, tienen aplicación preferente incluso llegado el caso por encima de la C.P.E.

Aquellos otros derechos laborales reconocidos en normas de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) como es el caso de la jornada máxima de trabajo, por la jerarquía normativa establecida en la propia constitución, tienen aplicación preferente por encima de las leyes nacionales y, en este caso, por encima de los PEA. Consiguientemente estos últimos no pueden contener o dar lugar a disposiciones contrarias, así como en el presente caso, no pueden ignorarlas y menos hacer que las autoridades autonómicas y la población que hace a su jurisdicción ignoren los derechos laborales internacionalmente reconocidos.

Pasemos a realizar algunas ilustraciones de redacciones emblemáticas que pierden precisamente el norte porque no se han nutrido una apreciación lo suficiente amplia y profunda de los derechos humanos y laborales de carácter económico y social.

Artículo 16. I. Los habitantes, residentes y estantes en el Departamento de Cochabamba poseen los siguientes derechos en salud y seguridad social: …

Y a lo largo de catorce incisos, desde el Inc. a) hasta el inc. m) trata de de reflejar los alcances de estos dos derechos, o mejor dicho de algo que confunden como un solo derecho el derecho a la salud.

Hubiera resultado de gran utilidad el que cumpliendo la finalidad de promover los derechos constitucionales se tome en cuenta que se entiende por derecho a la seguridad social, cuando nuestra Ley Fundamental la precisa en sus múltiples aspectos en su artículo 45 y del cual, también solo para ilustrar su amplio contenido citemos su parágrafo III. El régimen de seguridad social cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales. 5

Ahora volviendo trascendencia de los derechos humanos y a la importancia de las normas internacionales del trabajo, hubiera resultado de gran utilidad el que se tome en cuenta que existen las siguientes normas internacionales en torno a las cuales el Estado boliviano es garante de su cumplimiento: 1. La Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (1948, Art. XVI), por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948, Arts. 22º y 25º) y por el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre DD.HH. – San Salvador (1988, Art. 9º). que forma totalmente diferenciada al derecho a la salud, reconocen a la Seguridad Social como un derecho humano fundamental,

2. Los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) Nº 102 Sobre la seguridad social (1952), Nº 118 Sobre la igualdad de trato en materia de seguridad social (1962), Nº 121 Sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (1964), Nº 128 Sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967) y 130 Sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad (1969); convenios ratificados por el país a través de la Ley 2120 de 11 de septiembre de 2000, Constituyen todo un andamiaje legal que robustecen a la seguridad social como un derecho específico, concomitante al derecho a la salud, pero que no son un solo derecho sino dos claramente diferenciados.

Ahora bien con la errónea jerarquía normativa que se plantea en el PEA en su Art. 157, se estaría incitando a ignorar los alcances al derecho a la seguridad social. Se estaría indicando a las autoridades del gobierno departamental a que no tienen porque percatarse que existen normas internacionales de obligatorio cumplimiento sobre esta temática que hemos tomado como ejemplo.

III. La competencia exclusiva del gobierno nacional sobre los regímenes laboral y de seguridad social.

De acuerdo al Artículo 298 de la C.P.E. (Parágrafo II y numerales 16 y 31) el régimen de seguridad social y las políticas y régimen laboral constituyen competencias

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exclusivas del gobierno nacional. Su legislación, reglamentación y ejecución corresponden al gobierno central.

Consiguientemente ningún PEA puede tomar iniciativa alguna al respecto en tanto el propio gobierno central no decida transferir o delegar sus facultades reglamentaria y ejecutiva en materia de seguridad social a favor de los gobiernos autónomos para efectos de su reglamentación y ejecución local como nos plantea el Art. 16, parágrafo II del PEA que analizamos a través del siguiente texto:

“En concordancia con las leyes nacionales se reglamentará y establecerá las condiciones para la implementación de un sistema de seguro social para las y los trabajadores menores de 18 años que desarrollen actividades por cuenta propia.”

No cabe duda que se trata de una buena intención pero requiere de autorización previa del ente estatal central que el titular de tal competencia. Además por la confusión presentada entre los derechos a la salud y a la seguridad social, que el parágrafo I de este artículo los trata como si fueran lo mismo, para que las organizaciones sindicales se inclinen a favor de solicitar tal delegación de competencias, se hace imprescindible saber y hablar con propiedad de que prestaciones de la seguridad social a favor de los menores trabajadores por cuenta propia se está hablando.

VI. Adecuado reconocimiento de los derechos económico sociales.

El reconocimiento de los diferentes derechos económicos y sociales insertos en los articulados del PEA, como premisa básica debiera rescatar la totalidad de los alcances de tales derechos conforme establecen la constitución, los tratados sobre derechos humanos y las normas internacionales del trabajo.

Creer que con resúmenes que por lo general se muestran arbitrarios se esta cumpliendo con la finalidad de las autonomías de promover los derechos es un error, pues tales resúmenes en muchos casos se han vuelto en verdaderas mutilaciones, de manera que más que un avance se muestran como un retroceso, pues las organizaciones sindicales no dejan de percibir recortes antes que ampliaciones en la descripción de los derechos. 7

La nueva C.P.E. tiene entre sus virtudes el que ha establecido un amplio catálogo de derechos fundamentales, y los ha detallado en sus diversos alcances. Pese a ello ha dejado habilitada la importancia de un mejor reconocimiento de tales derechos sobre todo en normas de carácter internacional, concordante con la importante que la propia C.P.E. les asigna a los tratados sobre derechos humanos y a los tratados internacionales en general, entre los que cuentan los correspondiente al derecho internacional del trabajo.

Tales mutilaciones se pueden ilustrar en el caso del reconocimiento del derecho al trabajo contemplado básicamente en su incisos a) del Art. 23 del PEA:

I. En lo referente al empleo y el trabajo las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho: a) A un trabajo estable con remuneración y/o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

El texto citado omite que se tiene derecho “a un trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, ... contempladas como sus alcances en el Art. 46 de C.P.E., Art. 46. Con lo que no honra la obligación de promover a cabalidad los derechos constitucionales conforme obliga la Ley Marco de Autonomías.

A su turno como expresión de la garantía que el Estado brinda a favor de los derechos laborales la C.P.E. establece una serie de prohibiciones a favor de los y las trabajadores:

La prohibición de toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a realizar labores sin el respectivo consentimiento y justa retribución. (C.P.E., Artículo 46).

La prohibición de todo despido injustificado y toda forma de acoso laboral (C.P.E., Artículo 49, parágrafo III)

Pero, al respecto una vez más el PEA, hace del silencio al respecto una deshonra a la obligación de promover los derechos constitucionales tantas veces ya repetida, y de manera especial a la finalidad de “garantizar el bienestar social y la seguridad de la población boliviana” (Ley Marco de Autonomías, Art. 7, Parágrafo II, Numeral 3) 8

Cumplido el desarrollo de cuatro de los cinco aspectos que nos hemos planteado analizar corresponde hacer las siguientes precisiones:

1. La forma en que el primer PEA aborda los derechos de la población que habita el Departamento de Cochabamba, no ha resultado la más apropiada y amerita una reformulación integral de su texto de manera que los mismos deberán enriquecerse y mejorarse a partir del propio texto constitucional, de los tratados sobre derechos humanos y de las normas internacionales del trabajo. 2. En relación al segundo PEA, cabe mencionar que el mismo, a través de su Artículo 13 se ha limitado a la mención de que los deberes, garantías y deberes reconocidos en la constitución y en los tratados sobre derechos humanos son la base fundamental del Estatuto Autonómico. Ello evidentemente le libra de gran parte de las observaciones planteadas precedentemente, pero incurre en total incumplimiento del mandato de promover los derechos constituciones contemplando en el Art. 7, parágrafo II, numeral 9. de la tantas veces citada Ley Marco de Autonomías.

V. El reconocimiento de las organizaciones naturales de la sociedad y de espacios efectivos de participación.

Hechas las precisiones ya citadas, ahora abordemos el análisis de la forma que cada uno de los PEA encara el reconocimiento de las organizaciones naturales de la sociedad.

Para el ejercicio de sus derechos colectivos los diversos sectores de la sociedad adoptan diversas formas de organizarse: sindicatos, juntas vecinales, asociaciones, etc. Todas ellas son organizaciones naturales de la sociedad, no resultan del cumplimiento de alguna orden del Estado. Por tanto su reconocimiento por los PEA resulta insoslayable.

A partir de tal reconocimiento, es decir de admitir su personería jurídica, sea porque la obtuvieron de las anteriores prefecturas, del gobierno central, de algún ministerio en particular, o porque tal personería es inherente al acto de fundación como es el caso de los sindicatos; todas las organizaciones sociales deben resultar habilitadas por los PEA

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para ejercer la participación y el control social, como dos derechos constitucionalmente reconocidos.

Tales dos derechos deben ser atendidos como complementarios pero a la vez como derechos específicos; es decir no se puede confundir como si fueran un solo derecho.

El derecho a la participación en la vida pública tiene por raíz los derechos humanos de libertad de asociación y de petición. Permite incidir en la definición de políticas públicas, planes, programas y servicios públicos.

Por su parte, el derecho al control social, posibilita el libre acceso a la información sobre el quehacer de los organismos estatales, vigilar el uso de los recursos públicos, el cumplimiento de sus obligaciones, y exigir la rendición de cuentas de las autoridades en forma pública, etc.

La C.P.E. reconoce ambos derechos en sus artículos 241 y 242; y si bien habla de una Ley Marco para el Control Social, no menciona tal exigencia para el ejercicio del derecho de participación en la definición de políticas públicas, por ejemplo en las vinculadas a la salud y la educación.

A su vez, cuando habla de que la sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, debe entenderse que es la población y no el Estado quien debe definir nuestra forma de accionar colectivamente en el ejercicio de estos dos derechos.

Por tanto la forma natural en que nos organizamos sindicalmente, vecinalmente, comunalmente, etc. para defender y representar derechos, intereses y aspiraciones colectivas, resulta una forma idónea de ser actores colectivos de la participación y el control social; que los PEA no pueden dejar de tomar en cuenta, máxime si por mandato del merituado artículo 7, parágrafo II, numeral 9. de la Ley Marco de Autonomías, cualquier PEA no puede dejar de “promover la participación ciudadana”.

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Ahora bien, el primer PEA al tratar estos dos derechos, empieza por mencionarlos en su Artículo 57, Numeral 15. como una atribución de la Asamblea Legislativa la de “Promover espacios y mecanismos de participación ciudadana y control social.”

Y lógicamente esta redacción deviene en desafortunada porque ante ambos derechos constitucionalmente reconocidos tiene la obligación de promover espacios y mecanismos de participación ciudadana y control social y no arrogarse la misma como un derecho y no obligación de la Asamblea Departamental.

En la misma lógica de trastocar obligaciones en derechos se atribuye la atribución de “Atender los requerimientos del control social.” (Numeral 16 del artículo ya citado).

Lo propio ocurre cuando habla de las atribuciones de la gobernadora o el gobernador (Art. 61, numerales 32 y 33), donde nuevamente trastocan una obligación en atribución.

La distinción entre atribuciones y obligaciones es clave, pues no representan lo mismo, en el primer caso el titula del derecho resulta la propia Asamblea Departamental, en el segundo caso no hay por donde perderse que el titular del derecho son los ciudadanos y ciudadanas y la entidad obligada el gobierno autónomo en cuestión.

Esto tiene importancia precisamente para el ejercicio de los derechos constitucionales de participación y control social, dado el caso a través de los medios de defensa previstos en la C.P.E. como es la acción de cumplimiento, pues esta se activa frente a obligaciones no cumplidas por la autoridad.

A su turno, el primer PEA en su título II anuncia tratar en sus articulados entre otras cosas los espacios de participación, pero a lo largo de sus cuatro artículos, del 77 al 80, no los concreta, tan solo los confunde con las acciones propias del control social. En suma se enfrasca en confundir participación con control social (Ver parágrafo II del art. 77).

Como ya dijimos, ambos derechos constitucionalizados si bien interactúan y guardan estrecha relación, tienen características propias, en el caso que nos ocupa la participación debe posibilitar a los ciudadanos influir en las definiciones de políticas 11

públicas, en la priorización del uso de recursos públicos, en priorizar ciertos servicios públicos, en fin. Y para ello el primer PEA no contribuye a aclarar y menos da cumplimiento a la obligación de promover la efectiva participación ciudadana en torno a tales preocupaciones.

Tales espacios de participación, para ser efectivos y reales requieren tener una clara institucionalidad, es decir una precisión de quienes son actores de la misma, y como efectivamente se posibilidad desde el gobierno departamental su concurso. El Art. 81 del primer PEA no sale de la afirmación genérica de que “son actores de la participación y el control social, la sociedad civil organizada y las personas naturales” cuando en la condición de norma de desarrollo de los preceptos constitucionales debiera reconocer: 1. Que la sociedad por si, en función de sus legítimos intereses y aspiraciones, en sus diferentes segmentos que la conforman ya esta organizada, que cuenta con organizaciones naturales, como los sindicatos, las juntas de vecinos, las comunidades rurales (los sindicatos agrarios, naciones indígenas originarios campesinos) asociaciones de jóvenes, de mujeres de adultos mayores, deportivas culturales, en fin. Y que todas estas expresiones en las temáticas relativas a sus fines son actoras de la participación social en la gestión pública. 2. Que para tales expresiones organizativas de la sociedad se establece mecanismos de consulta, de recepción de peticiones, de construcción de consensos con el poder público local, cada cierta periodicidad ordinariamente, o bajo circunstancias de urgencia extraordinariamente, etc. En suma, no refleja una decisión de abrirse a la efectiva y real participación de la ciudadanía en la gestión pública.

Sobre esta misma temática, el segundo PEA, también cae en la confusión de los derechos participación y control social, prácticamente subsumiendo a la participación en el control social, y se queda en la promesa de crear mecanismos para su ejercicio, conforme se evidencia en el texto de su Art. 100. Con el objeto de que la sociedad civil pueda participar, conocer, supervisar y evaluar los resultados e impactos de las políticas públicas departamentales y los procesos participativos de la toma de decisiones, así como el acceso a la información y análisis de los instrumentos de control social, se creará un 12

Mecanismo de Participación y Control Social cuyas facultades y atribuciones serán normadas por una Ley Departamental.

A su turno en su Art. 101 yerra al circunscribir la participación y el control social a los representantes de organizaciones que cuente con “personalidad jurídica reconocida por el Gobierno Autónomo Departamental”, desconociendo los derechos colectivos de las organizaciones sindicales que obtuvieron su personería jurídica de instancias nacionales, o que ya no necesitan tal concesión por que la misma es inherente a su acto fundacional (C.P.E., Art. 51, parágrafo IV.: “Los sindicatos gozarán de personalidad jurídica por el solo hecho de organizarse y ser reconocidos por sus entidades matrices.”)

Sin duda, en su momento harán notar lo propia los centenares de organizaciones vecinales, que tramitaron su personería jurídica ante las desaparecidas prefecturas de departamento.

En definitiva las observaciones que se plantean a propósito de este último acápite que tratamos, debieran dar lugar a las adecuaciones necesarias que no solo reparen errores conceptuales en los diversos articulados relaciones, sino y sobre todo hacer que de verdad se de un valeroso salto adelante reconociendo a las formas propias de organizarse y que las sociedad tanto boliviana como cochabambina ya decidió para reivindicar sus derechos, defender sus intereses y trabajar por materializar sus aspiraciones. Cochabamba, 14 de octubre de 2011.

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