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LIMITES E FRONTEIRAS: DA ALTA DIPLOMACIA AOS CIRCUITOS DA ILEGALIDADE Lia Osrio Machado, UFRJ, CNPq Abstract

Boundaries and Frontiers: From high diplomacy to illegal networking Two aspects of the relations between boundaries, frontiers and territory are discussed in this paper: The first refers to the different processes interfering in the formation and functionality of boundaries and frontiers between sovereign spatial units. Albeit different these processes share the same catalyst - the content of territory and its governing institutions. This will be shown by focusing on illegal transactions networking at two moments of time in Brazil: the late colonial period and nowadays. Illegal networks may help establish the threshold or level at which two sovereign spatial units are, simultaneously, separated and bound. The notion of threshold, as suggested here, implies that State strategic thought is not an issue of doctrine but of opportunity. The second aspect is the contemporary trend towards the proliferation of laws, norms and rules inside national territories which are valid for- certain sectors and places but not for others. In the world system of nation states a similar trend can be detected in the formation of specifically targeted territories, which do not follow the ground rules of nation states (fiscal havens, offshore centers, free export zones). Such a process points to a change of paradigm in the relation between boundaries, frontiers and territory and demands new ways of territorial control by State institutions.

Se for certo que a determinao e defesa dos limites de uma possesso ou de um Estado se encontram no domnio da alta poltica ou da alta diplomacia, as fronteiras pertencem ao domnio dos povos. Enquanto o limite jurdico do territrio uma abstrao, gerada e sustentada pela ao institucional no sentido de controle efetivo do Estado territorial, portanto, um instrumento de separao entre unidades polticas soberanas, a fronteira lugar de comunicao e troca. Os povos podem se expandir para alm do limite jurdico do Estado, desafiar a lei territorial de cada Estado limtrofe e s vezes criar uma situao de facto, potencialmente conflituosa, obrigando a reviso dos acordos diplomticos. No surpresa, portanto, que a fronteira, historicamente, tem sido objeto permanente de preocupao dos Estados, no sentido de controle e vnculo. Tampouco surpreendente que um dos objetivos do sistema histrico de Estados nacionais, em vigncia por quase dois sculos, foi o de estimular a coincidncia entre limite e fronteira, disso resultando uma convergncia conceitual, a ponto de serem consideradas na literatura como sinnimos. Hoje, no entanto, a funcionalidade dessa convergncia conceitual deve ser revista frente aos novos agenciamentos do poder poltico e econmico, e do espao fsico mundial. As manifestaes mais em evidncia dessas mudanas tm sido, de um lado, os agrupamentos funcionais de Estados (Comunidade Europia, unies aduaneiras como Nafta, Mercosul, etc.), a proliferao de organizaes internacionais e transnacionais, e as disporas de povos com nacionalidades compsitas (ROSENAU, 1990; ANDERSON, 1991; APPADURAI, 1995); de outro, as formas de organizao em rede, possibilitadas pela revoluo tecnolgica dos meios de comunicao e informacionais, rpidos em redefinir espaos de transao no coincidentes com o espao territorial dos Estados nacionais. Precisamente neste momento, quando limites e fronteiras entre Estados soberanos parecem estar numa trajetria de dissoluo, que, em aparente contradio a essa tendncia, surge o interesse em discutir de novo seu papel. Aqui trataremos de dois aspectos especficos da relao entre limite, fronteira e territrio. O primeiro a diferena de processos que interferem na formao e funcionalidade do limite e da fronteira entre unidades espaciais soberanas. Embora distintos, esses processos compartilham de um mesmo catalisador, o contedo do territrio e as instituies que o

regem. Sero enfocados circuitos de transaes definidas como ilegais em dois momentos histricos distintos - a poca colonial, mais especificamente, o perodo pombalino quando ocorreram as primeiras tentativas de demarcao de limites do Brasil, e a poca contempornea. Os circuitos ilegais podem ajudar a estabelecer o limiar, nvel ou ponto de passagem que simultaneamente separa e une dois espaos soberanos. A noo de limiar, como proposta aqui, implica que o pensamento estratgico das instituies de Estado no uma questo de doutrina e sim de oportunidade. O segundo aspecto a tendncia atual para a proliferao de leis, normas e regras no interior dos territrios nacionais, vlidos para certos setores e lugares, mas no para outros. Na geografia do sistema mundial de Estados nacionais se observa algo similar com a formao de territrio-objetos, isto , territrios desenhados para atingir objetivos especficos, que servem como expediente legal para aes considerada ilegais no pas de origem (parasos fiscais, centros financeiros offshore). Processos desse tipo assinalam uma mudana de paradigma na concepo das relaes entre territrios, limites e fronteiras e obrigam a uma reviso das formas de controle usualmente adotadas pelas instituies estatais. O desafio lei territorial A histria dos povos e das instituies mostra que se a noo de legalidade e ilegalidade intrnseca a toda organizao social, a condio legal ou ilegal de qualquer ao mutvel no tempo e no espao. Isso ocorre porque as normas jurdicas, as circunstncias diplomticas, os dispositivos tcnicos mobilizados geram concepes de tempo e espao distintas. Aqui se pretende comparar dois momentos da histria dos limites e fronteiras do Brasil. Embora sujeitos a condies bem diferentes de imposio do que era legal e ilegal, e a concepes distintas de tempo e espao, tm em comum a curta-durao e a dependncia em relao a eventos provenientes do contexto imediato. Immanuel Wallerstein sugere denominar tais situaes como "tempo-espao geopoltico episdico" (WALLERSTEIN, 1991). O Brasil Colnia e o contexto europeu Na segunda metade do Sculo XVIII, o permetro das fortalezas e casas-fortes foi expandido de modo a incorporar as margens das terras do Estado do Brasil e do Estado do Gro-Par com as terras pertencentes Espanha. Foi um momento importante porque marca o abandono da poltica territorial (at ento dominante) de concentrar fortificaes ao longo da linha de costa. Concebida durante o perodo em que o Marques de Pombal foi primeiroministro em Portugal e construda aps seu termino, a linha de fortificaes pombalinas corresponde grosso modo ao atual limite das terras brasileiras, formalizado pela primeira vez no Tratado de Madri (1750). No obstante ter sido anulado (1761), o Tratado de Madri constitui uma referncia vlida para o estudo do processo histrico de legitimao dos limites das terras brasileiras, tendo em vista as inovaes introduzidas por quatro anos de negociaes diplomticas. Entre as inovaes destacamos: a) o reconhecimento da superao da linha de Tordesilhas; b) a primeira tentativa de estabelecer os limites entre as possesses lusas e castelhanas num sentido continental: c) uma viso ampla da geopoltica mundial, em que sc estabelece a separao entre os conflitos que pudessem ocorrer na Europa (entre as potncias signatrias) e os conflitos americanos (Artigo XXI); por fim, d) o deslocamento, na ordem jurdica, do princpio romano do Direito Civil, denominado de uti possidetis (consagrado ao direito de

propriedade e posse sobre terras) para o campo do Direito Pblico (Artigo III) (MACHADO, 1989). Existe um outro aspecto que nos interessa no Tratado de Madri e no posterior Tratado de Santo Ildefonso (1777). Esse aspecto a concepo de fronteira implcita nos textos, ou seja, a escolha dos lugares de referncia para o traado da linha-limite das terras. A leitura dos tratados revela a enorme importncia atribuda aos lugares de comunicao, usualmente coincidentes com pontos estratgicos de passagem da rede fluvial e de caminhos. So esses lugares que do coerncia localizao das fortificaes pombalinas, todas situadas nos lugares-ponto por onde confluam circuitos de contrabando. Embora oficialmente espanhis, ingleses, franceses ou holandeses tenham sido nomeados como transgressores dos limites portugueses, era a pouca confiana da Coroa Portuguesa na lealdade dos nacionais em defesa do imperativo colonial e contra as atividades de contrabando o motivo maior da preocupao metropolitana com os lugares de comunicao. A segunda referncia interessante para o traado da linha-limite adotada no tratado de Madri, so os lugares de povoamento, em especial as terras sob domnio das misses religiosas jesuticas. As misses castelhanas se estendiam pelo centro do continente, desde o Paraguai at Maynas, formando uma verdadeira faixa fronteiria no sentido norte-sul, o mesmo papel, alis, que tiveram as misses religiosas portuguesas na parte oriental da bacia amaznica. Esses segmentos foram essenciais para o traado de limites e para a aplicao do princpio do uti possidetis. A terceira referncia do Tratado foram os acidentes fsicos. No havendo o reconhecimento do direito indgena ao territrio, grande parte das terras era tida como espaos vazios. Os limites seguiriam, nesse caso, os acidentes fsicos, ou seja, a fronteira natural, principalmente, as fronteiras fluviais (motivo pelo qual as Sete Misses passaram para o domnio portugus ao se respeitar o traado do rio Uruguai). A relao entre limite e fronteira territorial estava sendo desenvolvida precisamente nesta poca na Europa. At o Sculo XVIII, os limites das possesses, fossem reinos ou soberanias, eram, com freqncia, imprecisos. Foi no decorrer daquele sculo que se difundiu na Europa a noo de muro-fronteira ou de uma razo de Estado linear: "o que chama a ateno que a idealidade da construo (utpica) sobre territrios construdos como adjacentes e tributrios fosse aquela de Estados, antes de ser de sociedades e mesmo de naes" (VIRILIO, 1976:102). No difcil assim relacionarmos a demarcao de limites nas colnias sulamericanas, mesmo que no finalizada e a despeito da anulao posterior dos tratados, ao avano da teoria de Estado moderna na Europa. Contudo, trata-se de uma interpretao a posteriori dos acontecimentos. Naquele momento, meados do sculo XVIII, o interesse das Coroas Ibricas pela definio da posse e o traado de limites e, mais especificamente, o da Coroa Portuguesa em investir na ocupao das fronteiras tinha motivos concretos e imediatos. A economia do ouro foi responsvel no s pela multiplicao dos caminhos de contrabando no interior da colnia como foi responsvel pelo aumento geral do comrcio, tanto no mbito colonial como metropolitano. A necessidade de reformar a economia portuguesa, respondendo ao contexto europeu, e de reformar o sistema colonial, em resposta ao contexto americano, explica o poder conferido ao Marqus de Pombal, a partir de 1750. ele quem inicia o processo de reformulao das prticas comerciais na metrpole e na colnia, e foi durante seu governo que os lucros auferidos com o comrcio legal e de contrabando foram redirecionados. Ora, o contrabando no era uma atividade nova nas terras americanas. As tentativas de represso eram constantes, quase sempre com pouco sucesso. Durante o perodo de unio das coroas ibricas, por exemplo, a Espanha tentou impedir o contrabando de prata e ouro de

Potosi e do alto Peru atravs do porto franco de Buenos Aires. Um dos alvos principais era os portugueses e lusos-brasileiros (chamados de "peruleiros") que estabeleceram linhas de comrcio clandestino muito lucrativas: vendiam escravos (principalmente africanos) e gneros em troca de metais preciosos posteriormente comercializados em Lisboa ou nos portos de Buenos Aires e da costa brasileira (Santa Catarina, Rio de Janeiro, Salvador) (CANABRAVA, 1984). O fato de a Espanha ter adotado o regime de venda ou outorga da explorao de parcelas desse comrcio para particulares tornou as linhas de comrcio entre as duas colnias ilegais. Nas palavras da historiadora Alice Canabrava, "a limitao extremada do conceito de comrcio lcito, resultou num alargamento considervel do conceito de contrabando" (CANABRAVA, 1984:78). Em meados do sculo XVIII, a avaliao de Canabrava quanto aos castelhanos do sculo XVII poderia ser bem aplicada aos portugueses, quando da outorga por Pombal do monoplio de explorao do comrcio s grandes companhias privadas, colocando dessa forma uma parte considervel do comrcio colonial na ilegalidade. Quais as circunstncias que levaram o governo pombalino a mudar a poltica comercial? A posio dos portugueses era claramente defensiva, no s por causa do ouro do Brasil mas devido s relaes com a Inglaterra, sua principal aliada. Desde o incio do sculo XVIII, o domnio do comrcio metropolitano portugus pelos ingleses permitiu que estes participassem da economia martima brasileira e da bacia do rio da Prata. Com a concesso a Portugal da Nova Colnia do Sacramento pela Espanha (Tratado de Utrecht, 1713), a Inglaterra se encarregou junto aos portugueses de expandir a rede comercial no Prata e na costa brasileira, sempre privilegiando o trfico de escravos, o contrabando de prata (que os ingleses precisavam para o comrcio com a China) e o couro. Em conseqncia, durante a primeira metade do sculo XVIII, a prosperidade geral do comrcio e da captao dos metais americanos formou um grupo poderoso de comerciantes em Lisboa, reunindo as numerosas casas comerciais britnicas e um setor dos comerciantes portugueses, os "comissrios volantes". Esse grupo detinha o controle sobre as linhas de crdito comercial e se encarregava da intermediao do comrcio com o resto da Europa. Ao grupo se associou a Companhia de Jesus. Privilegiados pela iseno fiscal desde o sculo anterior, os jesutas negociavam essa prerrogativa assim como outros servios com as casas importadoras/exportadoras lisboetas. Pombal denunciou a todos como contrabandistas, acusando-os de subverterem os interesses nacionais de Portugal (MAXWELL, 1997:73). Nacionalizar a estrutura de comrcio colonial tornou-se um dos objetivos do governo pombalino, afinal concretizado com a outorga do monoplio s novas companhias comerciais portuguesas, a expulso dos jesutas e a dissoluo da Mesa do Bem Comum dos Mercadores (1755). Embora Pombal tenha conseguido acabar com o poder da confraria dos mercadores e se livrado dos jesutas, reconduzindo ao governo metropolitano o controle do comrcio colonial, no teve o mesmo sucesso com os ingleses nem com o contrabando. Nesse sentido o conflito permanente entre Portugal e Espanha tendo como foco a posse da Nova Colnia do Sacramento ilustrativo. Pelo Tratado de Madri, Portugal deveria ceder a Nova Colnia de volta Espanha e, em troca, os espanhis aceitariam a proposio lusitana das fronteiras fluviais como princpio da demarcao. No entanto, em 1761, quando da revogao do tratado, o rei espanhol usou como argumento o fato dos portugueses no terem renunciado a colnia de Sacramento, como estabelecido pelo tratado, o que era verdade. De fato, ainda em 1761, 500.000 libras de prata chegaram a Lisboa desde o Rio de Janeiro, produto do comrcio da Nova Colnia do Sacramento (CRAWLEY, 1971). Em resumo, a aliana de Portugal com a Inglaterra durante a Guerra dos Sete Anos (1758-63) e a manuteno da rede de contrabando do Prata foram fatores de peso na revogao do Tratado de Madri.

Naquela poca, como agora, a questo do contrabando no tanto a atividade em si mas suas ramificaes. No caso do ouro e dos diamantes, o desvio era severamente punido, e uma srie de mecanismos de controle foi criada para sua represso. No entanto, as atividades de comerciantes estrangeiros e luso-brasileiros nos portos atlnticos produziam benefcios colaterais nada desprezveis para a economia local atravs da expanso das linhas comerciais e da cobrana de direitos alfandegrios. S a linha de contrabando para o sul ocupava, por volta de 1767, mensalmente, 30 embarcaes para a cabotagem da costa do Brasil ao Rio da Prata. A condio de ilegalidade desse comrcio s se configurava quando os direitos alfandegrios eram sonegados, ou quando os direitos de monoplio eram feridos. Mesmo assim, o comrcio ilegal rendia, anualmente, para a colnia do Brasil cerca de um milho e meio de piastras (moeda de prata), o equivalente a pouco mais que a cobrana anual do quinto do ouro (2 toneladas/ano). A piastra espanhola em si mesma era muito bem-vinda porque aumentava o volume de moeda circulante, uma vez que o ouro das minas do Brasil no podia ser utilizado para cunhar moedas, ou seja, a colnia no produzia dinheiro (de Bougainville apud FRANA, 1999). Em decorrncia de uma conjuno de fatores -- a revogao do Tratado de Madri, a incerteza de rumos nas guerras no sul, com a Espanha, e a situao econmica metropolitana atingida pela queda significativa das exportaes do ouro brasileiro na segunda metade do sculo --, o governo pombalino deu prioridade questo do contrabando e defesa das fronteiras. A soluo para esses problemas seria, segundo os portugueses, a construo de fortificaes e casas-fortes no permetro correspondente ao que fora acordado no tratado. O papel das fortificaes na configurao dos limites do Brasil foi fundamental, no pela funo militar, muito pequena, e sim pelas funes simblica e estratgica, ao marcar a presena do Estado colonial portugus e garantir o controle dos passos de comunicao na fronteira oeste (REIS, 1942; MENDONA, 1961). A Figura 1 traa, esquematicamente, as rotas de comrcio e contrabando dos sculos XVII e XVIII, mostrando ainda a localizao das misses religiosas castelhanas e o posicionamento das fortificaes pombalinas. Situadas nos principais lugares de comunicao, as fortificaes constituram assim verdadeiros marcos de fronteira, tendo ainda a funo adicional de potencializar focos de povoamento, segundo o modelo proposto pelo engenheiro militar francs Vauban, em quem, alis, os engenheiros portugueses se inspiraram para elaborar o plano de defesa das fronteiras, e a construo do Forte Prncipe da Beira e do Forte de Macap em forma hexagonal. sugestiva a comparao entre as figuras 1 e 2. Na figura 2 esto esquematizados os principais corredores terrestres-fluviais utilizados pelos circuitos ilegais de contrabando e de drogas ilcitas em trnsito no Brasil atual. Podemos observar que os lugares de comunicao so quase os mesmos do passado colonial assim como a disposio espacial das rotas. Ora, se as circunstncias definidoras da condio de ilegalidade so diferentes, um fator aproxima estes dois momentos, a complexidade do territrio. o papel do territrio, influenciando e constrangendo o comportamento dos indivduos (e das organizaes), que permanece. A complexidade dos caminhos traados pelos circuitos no necessariamente um reflexo da complexidade dos circuitos mas da complexidade do territrio. Sendo assim, no possvel pensar o territrio como algo sobre o qual se atua, e sim como algo com o qual se interage. essa interao que define tanto o limite como a fronteira, e ela que determina o sucesso ou fracasso de qualquer intento de controle da condio de legalidade e ilegalidade. O Brasil de hoje e o contexto mundial A realidade hoje mais dinmica porm to cheia de incertezas como em qualquer momento do passado. Uma dessas incertezas saber em que sentido est evoluindo o Estado

territorial, uma questo que desafia a relao entre territrio, fronteiras e limites. Podemos decompor essa questo em trs componentes. Deles trataremos em seguida, tomando o Brasil como caso emprico. O primeiro componente institucional:, a ocorrncia simultnea de distintas concepes da forma de controle dos limites e das fronteiras no mbito das instituies governamentais com efeitos sobre a distribuio de poder. O segundo conjuntural: o "deslizamento" da fronteira para o interior do territrio nacional e a multiplicao de territrios especiais, configurando uma ascenso da concepo econmica de fronteira em detrimento da tradicional concepo poltica. O terceiro componente estrutural: refere-se ao uso do estatuto de legalidade/ilegalidade e ao papel dos limites polticos numa economia mundial caracterizada pelo risco; de ambos decorre a irregularidade nos padres das relaes entre entes polticos-territoriais concretos; essa irregularidade aponta para a instabilidade (estrutural) do sistema de Estados nacionais. a) Deslocamento de poder no mbito institucional O motivo mais imediato e bvio de diferenas de concepo sobre o controle de limites e fronteiras o funcional, seja por decorrncia de funes constitucionais determinantes, seja no cumprimento de funes poltico-administrativas, essas mais sensveis ao ambiente imediato. Ainda no campo funcional, mas agregando a dimenso poltica, podemos distinguir uma certa estrutura hierrquica dos componentes institucionais. Referidos arena de segurana internacional e ao papel exclusivo do Estado soberano nessa arena encontramos a diplomacia e a defesa, ou seja, a esfera da alta poltica, representando os aspectos nobres da administrao. Os responsveis pelos assuntos mundanos do dia a dia, impostos, comrcio, policiamento etc., compem o que chamaremos de "intendncia" do Estado e pertencem esfera da baixa poltica (ANDERSON, 1994). Embora vlida e atuante, a motivao funcional por si s insuficiente para explicar a emergncia de diferentes concepes das formas de controle e vigilncia no mbito institucional. o processo de incorporao do Brasil ao meio tcnico-cientfico-informacional (SANTOS, 1996)1 que imprime ao pas uma acelerao das aes e uma presso por reestruturao do aparato estatal, porm ambos os eventos so absorvidos de forma diferenciada pelos diversos componentes institucionais. A implantao do Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM), no mbito do programa federal SIVAM (Sistema de Proteo da Amaznia) pode ilustrar a questo. Formulado pela ento Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) e pelos ministrios da Aeronutica e da Justia (1990), o objetivo geral do sistema foi romper com uma situao extremamente defensiva do governo brasileiro frente s acusaes internacionais de destruio do patrimnio ecolgico da Amaznia. Essas acusaes provocaram o bloqueio efetivo de financiamento externo para programas de desenvolvimento na regio, principalmente a construo de infra-estrutura. O SIVAM apoiou-se numa concepo radicalmente distinta daquelas adotadas anteriormente. Emergindo do meio tcnicocientfico-informacional, o sistema prev a implantao de um sistema informatizado de vigilncia permanente e de controle do trfego areo, inclusive do trfego de baixa altitude, fundamentado em tecnologia de redes, satlites e radares. A proposio do SIVAM encontrou, no entanto, algumas resistncias no prprio mbito das instituies de defesa. Um dos motivos foi a existncia de uma proposta anterior que havia sido bloqueada pelas acusaes, externas e internas, de "militarizao" da fronteira.
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De forma resumida. seria uma ambiente onde a ao e interaes so aceleradas pela mudana nos mtodos de trabalho e pela possibilidade de transmisso instantnea de informaes e onde os objetos construdos so dotados de alto coeficiente de intencionalidade (ver Milton SANTOS, 1996:180 e segs.).

O Projeto Calha Norte foi elaborado pelo Exrcito na primeira metade da dcada de 1980, baseado numa concepo de defesa dos limites territoriais no muito distante do modelo clssico de Vauban, ou seja, a presena efetiva no terreno de tropas militares em associao com um plano de povoamento e construo de estradas. A soluo da Aeronutica no s no seguia os pressupostos dos modelos geopolticos clssicos, de defesa do permetro territorial pela ocupao e a colonizao, como foi interpretada, ao menos no primeiro momento, como uma tentativa de quebra do papel tradicionalmente preponderante do Exrcito no controle dos limites e fronteiras internacionais. certo que a funo de controle de fronteira nos aeroportos internacionais, por exemplo, j era exercida pela Aeronutica (e a Receita Federal), porm a percepo desse controle no ia alm do campo funcional. Sem dvida, embora ambos estejam vinculadas funo de defesa, na histria militar brasileira o poder e o prestgio associados defesa da soberania territorial sempre pertenceram mais ao Exrcito (e Marinha) do que Aeronutica. O desacordo de setores do Exrcito, que encontrou certo respaldo na opinio pblica pelo menos no primeiro momento, teve ainda uma outra motivao. O custo e a sofisticao do sistema de controle do SIVAM levou o governo a buscar uma parceria no setor privado estrangeiro, o que no era novo. Mas o fato de ter sido uma grande firma de armamentos norte-americana a vencedora da licitao foi percebido como um risco de "desnacionalizao" da Amaznia. Uma aliana singular surgiu assim entre setores tradicionalmente crticos dos governos militares e setores do Exrcito que criticavam o novo programa, ambos avaliando que o acordo representaria uma perda de soberania e, por conseguinte, o enfraquecimento do Estado nacional. Por mais duvidosos que possam ser em certos momentos os motivos que a inspiram, ou fracos os argumentos que mobiliza, essa aliana implica num questionamento sobre o futuro que extrapola o quadro de referncia nacional.2 O Programa foi aprovado, j se encontra em funcionamento e de fato constituir uma base de dados essencial ao controle e vigilncia da regio amaznica. No demais assinalar que o SIVAM, como as fortificaes do perodo pombalino, tem uma dimenso simblica (alm de valor comercial) ao pontuar a modernidade tecnolgica e a necessidade de uma concepo mais complexa de controle territorial. Tanto o SIVAM como o Projeto Calha Norte fazem parte da atual poltica de fronteiras, sob a responsabilidade de setores governamentais no militares (embora contando com a sua participao). Contudo, o Projeto Calha Norte s recebeu um quarto da verba original porque partes do projeto foram deslocadas para outros rgos governamentais. Essa desagregao no foi apenas para evitar a acusao de "militarizao" da fronteira. A reestruturao do Estado implica em mudanas no modo de operao, que se expressam na desagregao dos componentes institucionais e no deslocamento de poder da esfera da alta poltica para o setor de "intendncia". Assim, a atual poltica de fronteira inclui grandes projetos sociais (Comunidade Solidria), recursos financeiros especificamente destinados faixa de fronteira (definida pela Constituio Federal como os municpios localizados at 150 quilmetros do limite), e acordos negociados com os governos locais (SARDENBERG, 1999).

No mbito mundial existe um debate similar, formulado em termos do desaparecimento ou da desagregao das instituies dos Estado nacional frenteao poder privado e s associaes voluntrias (de organizaes empresariais, no-governamentais, internacionais, instituies religiosas, movimentos de minorias etc.). Com freqncia essa mudana percebida como um jogo de soma zero, isto , um ganho de poder pelos atores noestatais implica necessariamente na diminuio do poder do Estado.

b) Territrios especiais e deslocamento da fronteira A suspenso total ou parcial da legislao nacional em territrios delimitados uma prerrogativa dos Estados nacionais. um expediente cada vez mais usado pelos Estados como uma forma alternativa de regulao das fronteiras internacionais para atender a objetivos imediatos de natureza econmica. o caso da instituio de zonas francas e de zonas de livre comrcio, onde o princpio bsico do estatuto de extra-territorialidade aduaneiro, ou seja, o Estado abre mo da cobrana de direitos alfandegrios para um ou mais produtos de importao e exportao para as firmas localizadas nesses territrios especiais. uma poltica bem menos abrangente, portanto, do que a dos blocos regionais de livre comrcio, com os quais, alis, convive. Embora sejam to antigas quanto as aduanas, as zonas francas se difundiram pelo mundo neste sculo numa rapidez e amplitude desconhecidas anteriormente. Alm disso, sua concepo se tornou mais complexa, medida que zonas industriais inteiras destinadas exportao puderam se beneficiar tambm do estatuto de extra-territorialidade. O vnculo com a indstria de exportao estimulou a oferta de outras vantagens, como a iseno de taxas e impostos diversos, emprstimos com juros reduzidos e mesmo a modificao da legislao de trabalho. Essa complexidade se traduz hoje numa tipologia de zonas francas, porm s nos interessam aqui os dois tipos principais: aquelas especializadas na importao/exportao de mercadorias sem pagamento de direitos alfandegrios, denominadas zonas de livre-comrcio (free trade zones); e aquelas que tambm promovem algum tipo de processamento industrial destinado exportao (export processing zone), para as quais se reserva a denominao de zonas francas industriais. O Brasil tem apenas uma zona franca industrial e vrias zonas de livre-comrcio. (Figura 3). Ao contrrio dos pases vizinhos onde sociedades comerciais privadas so responsveis pela gesto desses territrios, no Brasil elas so administradas pelo governo federal, que anualmente estabelece um teto para as importaes, alm de controlar as atividades atravs de normas rgidas de funcionamento. A Zona Franca de Manaus (ZFM) foi instituda em 1957, mas suas atividades s comearam em 1968 e tm data marcada para acabar (2013). Concebida como um plo atrator para indstrias multinacionais eletroeletrnicas, a ZFM tornou-se um importante centro do setor na Amrica do Sul e um dos maiores do Ocidente. Na perspectiva espacial, a ZFM inclui desde um espao delimitado para a localizao das indstrias (SUFRAMA) at firmas localizadas fora do permetro porm beneficiadas pelo estatuto especial. At o final da dcada de 1980, essas indstrias chegaram a atender 85% da demanda nacional de rdios, televisores, telefones, calculadoras etc- alm de exportar diretamente para as filiais das empresas no estrangeiro. O estatuto franco permitiu que Manaus se transformasse em importante plataforma de exportao area do norte da Amrica do Sul, lugar de trnsito para o Caribe, e "ponta" de uma fronteira-corredor (CICCOLELLA, 1997) ao longo das vias de circulao terrestre e fluvial por onde transitam as mercadorias destinadas s outras regies do pas. As zonas de livre comrcio brasileiras tambm esto localizadas na regio amaznica, a maioria na faixa de fronteira internacional. A escolha dos lugares foi fortemente influenciada pela presena na faixa de fronteira das zonas de livre comrcio dos pases vizinhos. Apesar da localizao estratgica em antigos lugares de comunicao, as zonas de livre comrcio apresentam resultados modestos, algumas experimentando certo sucesso (Macap/Santana, Guajar-mirim, Cruzeiro do Sul), outras prejudicadas por restries de infra-estrutura (Pacarama, Bonfim, Brasilia, Tabatinga). Se a expresso econmica desses territrios especiais insignificante para o pas, o mesmo no acontece com o cordo de zonas de livre comrcio implantado em pases

vizinhos. Com efeito, a fluidez das transaes nesses pontos da faixa de fronteira beneficia a economia paralela dos pases limtrofes. conhecida a centralidade de Ciudad del Este (Paraguai), vizinha a Foz de Iguau, para os circuitos de pequenos comerciantes brasileiros procedentes de todos os lugares do Brasil que, de forma legal ou ilegal, compram mercadorias do outro lado da fronteira. Uma parcela considervel dos produtos estrangeiros vendidos em feiras populares nas cidades brasileiras tem origem nessas zonas, com preponderncia dos entrepostos paraguaios. A Confederao Nacional do Comrcio (CNC) estimou em cerca de US$ 9 bilhes as importaes brasileiras via Paraguai sem pagamento de impostos3 (SANTOS, 1998). Por outro lado, at 1998, as mercadorias importadas por este pas entravam pelo porto de Paranagu na costa atlntica e transitavam por territrio brasileiro por fora de acordos diplomticos gerados pela geopoltica brasileira no Cone Sul. Por essa fronteira-corredor uma massa de mercadorias era transportada diariamente por cerca de 2.000 caminhes, em dezenas de milhares de contineres destinados ao Paraguai. O movimento comercial no se restringe s vias terrestres. Na Figura 3 aparecem as cidades brasileiras localizadas na faixa de 150 quilmetros do limite internacional que mantm conexes areas com o resto do pas, algumas delas em funo das zonas de livre comrcio localizadas nos pases limtrofes. Mais recentemente foram criados os portos secos (Estaes Aduaneiras do Interior/EADI) que so aduanas acopladas a armazns pblicos, cabendo a administrao a empresas privadas, responsveis pela logstica do fluxo de carga. Embora a funo seja somente porturia, os portos secos fazem parte da mesma lgica da acelerao e de incentivo s trocas comerciais com o estrangeiro, concretizando o deslocamento das fronteiras para o espao interno do pas (precedida pelos aeroportos internacionais) e a multiplicao de fronteiras-corredor ao longo das faixas de trnsito. Todo esse movimento ainda tmido, se comparado com o que ocorre no exterior. Por exemplo, qualquer que seja a zona de livre comrcio, a pequena So Matheus ou Guayarmiri na Bolvia, Rivera no Uruguai, Leticia na Colmbia ou Macap no Brasil, as mercadorias chegam por intermdio de outras zonas francas e de livre comrcio espalhadas pelo globo. Determinadas zonas francas (Hong Kong, Panam, Miami, etc.) encarregam-se da distribuio global de mercadorias das mais variadas procedncias, configurando uma verdadeira rede hierarquizada de zonas francas. Tanto a iseno alfandegria como as formas de organizao em rede so essenciais para o barateamento das mercadorias e a rapidez no atendimento dos clientes, donde sua importncia crescente para o comrcio internacional. Por outro lado, a condio de paraso fiscal de certas zonas francas permite outras facilidades. Uma delas a instalao de firmas vinculadas a empresas com sede em outro pas com o objetivo de pagar menos ou nenhum imposto, e/ou usufruir maior liberdade em transaes comerciais no mercado mundial, o que talvez explique porque as Ilhas Cayman tenham aparecido como um dos maiores exportadores para o Brasil em 1998 (ROSSI, 1998). A outra o uso desses territrios como "hospedeiros" de operaes bancrias, com dinheiro procedente tanto de atividades legais que buscam fugir dos impostos e regulamentos dos pases de origem, como dinheiro procedente de evaso fiscal, evaso de divisas e de atividades ilegais. Ciudad del Este, por exemplo, tem tido essa funo para o Brasil, semelhante ao papel das ilhas do Caribe para o sistema financeiro mundial. "O inverso do sistema mas parte integrante do sistema" (BRUNET, 1986), espaos da globalizao "destinados a impedir que se imponha a idia de durao e a lgica da sucesso"
Com a desvalorizao da moeda brasileira em relao ao dlar, o fluxo de mercadorias contrabandeadas inverte a direo, saindo do Brasil com destino ao Paraguai. No temos dados para saber se essas mercadorias so exportadas atravs das zonas de livre comrcio paraguaias para as congneres no exterior, o que nos parece provvel. Por outro lado, a alta do dlar reduz as importaes do pas, reforando de novo o fluxo de sacoleiros para as zonas francas localizados nos limites com os pases vizinhos.
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(SANTOS, 1994), a instituio da zona franca, embora parea apontar para uma disfuno das leis e estruturas do tradicional Estado territorial, tambm pode ser interpretada como produto da irregularidade nos padres de relaes entre os Estados nacionais no mbito mundial. O que nos leva ltima seo deste trabalho. c) Fronteiras econmicas, limites polticos e circuitos da ilegalidade Na ltima dcada, uma srie de artigos na imprensa popular tem feito denuncias episdicas, quase sempre com estardalhao, sobre o crescimento e ampliao das atividades ilegais4 tanto nos pases ricos como nos pases pobres. De outro lado, as Naes Unidas tm chamado a ateno para o carter transnacional dessas atividades, com o desenvolvimento de grandes organizaes que atuam em forma de rede e movimentam grandes somas de dinheiro sem conhecimento ou controle dos Estados. Em si mesmo, muitos desses aspectos no so novos, como o breve relato sobre o perodo colonial permite entrever. certo que a massa de dinheiro hoje faz diferena, assim como as vantagens oferecidas pelas novas tecnologias de telecomunicao e transporte, inexistentes no passado. Mas possvel argumentar que a escala e os meios usados pelas atividades ilegais acompanham a escala e os meios disponibilizados pelas atividades legais de cada poca. Propomos, ento, outra linha de argumentao que tenha como quadro de referncia o contexto imediato: o aumento da sensibilidade de organismos internacionais e de Estados nacionais em relao s atividades ilegais deriva da situao duvidosa das leis e normas que regem as atividades legais. A antiga demarcao entre legal (o bem) e ilegal (o mal) transformou-se numa "zona cinza" caracterizada por decises conflitantes sobre o uso do estatuto de legalidade/ilegalidade tanto no espao global como nos espaos nacionais. Onde evidencias de uma zona cinza entre o legal e o ilegal aparece com maior clareza nos ltimos anos no comportamento e evoluo do sistema financeiro mundial (MANDEL, 1989; LEVI, 1991; CORBRIDGE e THRIFT, 1994; AGLIETTA, 1995). Trs caractersticas desse sistema so notveis: a) a tendncia de se liberar de enquadramentos "regulatrios" de base territorial como aqueles do Estado-nao, manipulando fundos de diversos pases e administrando moedas diversas; b) a rapidez e o barateamento da transferncia de dinheiro pelas operaes on-line dos bancos e financeiras, graas sem dvida aos avanos tecnolgicos das telecomunicaes e dos computadores, o que permitiu tambm o acesso a mercados geograficamente dispersos; c) o crescimento espetacular do volume e variedade dos capitais de curto prazo circulando pelos mercados financeiros, desde o especulativo de curtssimo prazo (hot money) at instrumentos de crdito comercial, letras do Tesouro, depsitos institucionais e no-institucionais, poupana em busca de rendimento elevado, etc. A manipulao dos regulamentos impostos pelos Estados nacionais, acoplada ao volume de dinheiro transacionado da ordem de trilhes de dlares, rapidez de circulao e voracidade com a qual o sistema financeiro absorve capitais oriundos de qualquer pas e de qualquer setor, independentemente de sua origem, constituem um fenmeno social desconhecido anteriormente. Todas essas caractersticas tm favorecido aqueles indivduos e organizaes que detm grandes somas de dinheiro provenientes de atividades ilegais (BLIXEN, 1993: MACHADO, 1996; 1997). As facilidades criadas pelo sistema financeiro mundial so ideais para transformar o dinheiro obtido ilegalmente em capital legalizado, uma operao conhecida como
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Em termos econmicos, as atividades ilegais aparecem sob duas formas - as transferncias mercadorias e renda (exemplos: contrabando, evaso fiscal), e a produo de mercadorias e servios ilegais (drogas ilcitas, lavagem de dinheiro, jogos de azar, prostituio etc.)

branqueamento ou lavagem de dinheiro. De fato, o fortalecimento das organizaes criminosas e sua ramificao crescente na economia legal tm sido atribudos, em grande parte, a essas facilidades. Fez-se, ento, a tentativa de diferenciar os diversos tipos de dinheiro circulando no mercado financeiro (nacional e mundial). Seria "dinheiro sujo" aquele oriundo de atividades criminosas, e "dinheiro limpo" aquele oriundo de atividades legais. No h dvida sobre o cinismo que orienta esse tipo de diferenciao. Na verdade o dinheiro proveniente de atividades ilegais, por mais nefasto que seja, no o que tem peso maior no sistema financeiro internacional. Bem mais significativo aquele oriundo de particulares e de empresas que querem escapar da instabilidade econmica do pas de origem, do pagamento de impostos ou que buscam maior rentabilidade para o seu capital. So eles responsveis pela transferncia de grandes somas desde os pases de origem para o exterior atravs de operaes bancrias legais e ilegais, e que podem voltar ao pas de origem como capital estrangeiro, beneficiando-se das vantagens que porventura o pas hospedeiro oferea. Para a maioria dos Estados a evaso de divisas e a evaso fiscal so atividades ilegais na medida que representam transferncia de capital e de poupana para o exterior, alm de contriburem para a instabilidade dos mercados cambiais. Esse estatuto, no entanto, no vlido para o sistema financeiro mundial, que o considera como dinheiro "limpo" por no envolver, na origem do dinheiro, o exerccio de atividades ilegais. Quer dizer, dependendo da perspectiva, se de fora ou de dentro do territrio nacional, encontramos que o mesmo dinheiro pode ser classificado como legal e ilegal. Apesar de tudo, no tem sentido "demonizar" o sistema financeiro mundial, pois a demanda por seus servios se origina em indivduos e empresas com base nacional. Um servio, por exemplo, como o private banking, foi criado justamente para facilitar a legalizao do que , para todos os efeitos, fuga de capitais. O mercado mundial de private banking somava em 1996 US$ 12 trilhes, sendo que um tero disso eram recursos administrados fora dos pases de origem (off-shore). Cerca de 159 do total - US$ 600 bilhes - era da Amrica Latina, dos quais 10% correspondiam a aplicaes do Brasil em centros financeiros off-shore (CAMBA, 1999). Tampouco podemos supor que o sistema financeiro mundial opera de forma independente do sistema de Estados. So os elementos constitutivos do Estado com territorialidade definida pelos limites jurdico-polticos (base produtiva, moeda, legislao, balana de pagamentos, poupana nacional, taxa de investimento etc.) os maiores responsveis pela dinmica dos fluxos de capitais. O movimento, direo geogrfica e rentabilidade desses fluxos so fortemente dependentes dos diferenciais econmicos e polticos entre os Estados territoriais e das polticas econmicas de cada Estado. certo que para muitos Estados, inclusive para o Brasil, os fluxos de capital externo (especulativo e de portfolio) podem fortalecer o mercado domstico de capitais e permitir melhor acesso ao sistema de crdito internacional. Em contrapartida o pas deve adaptar-se instabilidade caracterstica desses fluxos, promovendo mudanas rpidas de normas e regras, de modo a ajustar a dinmica econmica interna ao ritmo das flutuaes externas. Existe atualmente um grande debate sobre a convenincia ou no de controlar mais rigidamente a entrada e sada de capitais porm no existe clareza sobre as perdas e ganhos associados a uma ou outra poltica. Seja como for, o adensamento das redes conectivas e interativas, sejam elas de natureza legal ou ilegal, produzem espaos superpostos a mais de um Estado territorial. Desses grandes espaos com fronteiras flutuantes emergem fenmenos sociais, em funo das prprias propriedades estruturais das redes, que no tm existncia no mbito de cada Estado individual, e para os quais o estatuto de legalidade/ilegalidade erigido a partir de cada Estado no tem validade, exceto por presso ou negociao. Por conseguinte, uma crescente

irregularidade nos padres de relaes entre Estados pode ser observada, principal indicador da atual instabilidade estrutural do sistema de Estados nacionais. Concluso As mudanas rpidas, por vezes incompreensveis, que caracterizam o contemporneo tm levado alguns brasileiros a uma espcie de nostalgia por uma poca quando era possvel conceber o pas como um "sistema fechado" em seus limites histricos, protegido pelo murofronteira do Estado territorial. Para estes a metfora da porosidade das fronteiras resume tudo de negativo que identificam no Brasil atual. Para outros, a emergncia de situaes que contrariam a coerncia, a estabilidade e a congruncia do sistema histrico de Estados nacionais indicaria o fim desse sistema, quando no uma situao de caos. Ambos empregam o "conceito guarda-chuva" de globalizao, com um valor negativo, ao estabelecer uma pretensa dicotomia entre esse sistema e o sistema de Estados nacionais. Ao contrrio, a concluso deste trabalho que existe uma simbiose entre ambos os "sistemas" e que uma das manifestaes desta simbiose a manipulao e a ambigidade do estatuto de legalidade/ilegalidade das transaes, seja atravs dos Estados, seja por parte dos circuitos globais e at de indivduos. Os atuais debates sobre o papel dos limites e fronteiras na proteo da soberania dos estados nacionais devem levar em considerao essas ambigidades e simbioses. Referncias bibliogrficas AGLIETTA, M. (1995): Ordre et dsordre (l'expression universelle du capital argent). In: Futur Antrieur, 27, pp. 55-85, Paris. ANDERSON, B. (1991): Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. Londres: Verso, 2. Ed. ANDERSON, M. (1994): Policing Across National Boundaries. Londres: Pinter. APPADURAI, A. (1995): Le patriotisme et son avenir, Futur Antrieur, n 27/1, pp. 3553. BLIXEN, S. (1993): L'argent de la drogue et la drogue de l'argent. La banque latinoamricaine et le narco-trafic. In: LABROUSSE, A. WALLON, A. (orgs.) La plante des drogues, Paris: Seuil, p.275-290. BRUNET, R. (1986): Zones franches et paradis fiscaux. Paris: Fayard-Reclus. CAMBA, D. (1999): Fortunas de US$ 45 bi no private banking. Gazeta Mercantil, 09/ 06. CANABRAVA, A.P. (1984 [1943]): O comrcio portugus tio Rio da Prata (15801640), So Paulo: Edusp-Itatiaia, 2. ed. CASTELLS, M. (1996): The Rise of the Network Society. Londres: Blackwell. CASTELO BRANCO, F. (1960): Tratado de Madrid. In SERRO, J. (ora): Dicionrio da Histria de Portugal, pp.883-4. CICCOLELLA, P. (1997): Redefinicin de fronteras, territorios y mercados en el marco del capitalismo de bloques. In CASTELLO, I. R. et al. (orgs.) Fronteiras da Amrica Latiria: Espaos de Transforniao, P. Alegre, Ed. Da Universidade/UFRGS, p. 55-67. CORBRIDGE, S. e THRIFT, N. (orgs.) (1994): Money, Power and Space. Londres: Blackwell. CRAWLEY, C. (1971): Tradicin y innovacin, New Cambridge Modern History (trad.cast.), pp. 60-85. FRANA, J. M. C. (1999): Vises do Rio de Janeiro colonial. Antologia de textos. 15311800. Rio de Janeiro: Jos Olympio, pp.117-125. LEVI, M. (1991): Pecunia non olet. Cleansing the Money Launderers from the Temple, Crime, Law and Social Change 16(3): 217-302.

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