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LAS INSTI1UCIONES FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATNO y LA JURISPRUDENGA VENEZOLANA

PREMIO LUIS SANOJO

1963-1964 otorgado por la


FUNDACION ROJAS ASTUDILLO

UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA


AUTORIDADES UNIVllRSITAUAB

Redor Dr. Jess M. Bianco

Vk""erJor
Dr. Luis Plaza Izquierdo
SeN'eta1'io

Dr. Jos Ramn MedilW.


FACULTAD DE DElI.I!CHO

Decano
Dr. Jos Guillermo Andueza

Director Dr. Alfredo veteec Garda


CONSJlJO DE LA PACULTAD

Dr. Jos Guillermo Andueza D,(l1/1o Dr. Alfredo Valero Gacda


Di,ulQr

Dr. Tulio Chicssone Dr. Antonio Moles Cauber Dr. Manuel Garda-Pelayo Dr. Luis Loreto Hernndez Dr. Roberto Gcldschmidr Dr. Dctavio Andrade Delgado Dr. Eloy Lares Martnez Dr. Toms Polancc Dr. Gustavo Planchart Mamiquez Dr. Carlos Leez S. Dr. Jos A. Zambrano V. Dr. Rafael Ruiz Carrillo Dr. Francisco de Sales Pree Br. Luis Correa Br. Simn jimnez
INSTITUTO DE DERECHO PRIVADO

Director Dr. Roberto Goldschmidt


INSTITUTO DE DEIlECHO PUBLICO

Director
Dr. Antonio Moles Caubet
INSTITUTO DE CrENCMS PEN"LES y CRJMINOLOGICAS

Director
Dr. T ulic Chossone
INSTITUTO DE ESTUDIOS
POUTlCO~

Dirulor

Dr. Manuel Garca-Pe1ayo


CORSOS DB DOCTORADO

Dirulor

Dr. Luis Loreto Hemndez

ALLAN-RANDOLPH BREWER CARIAS


Graduado Summa mm Laude de la Universidad Central de Vene. zuela. Profesor de Derecho AdminiJlrativo en la FJUultad de Derecho. Adscrito al Instituto de Derecho Pblico.

LAS INSTITUCIONES FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA JURISPRUDENCIA VENEZOLANA

COLECaON TESIS DE DOCTORADO

Volumen IV

PUBLICAaoNES DE LA FACULTAD DE DERECHO


UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA

CARACAS 1964

INFORME DEL TUTOR El egresedo de esta Facultad .de Derecho, AlIan-Randolph Brewer, elaboro en Pars con el ttulo "Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la jurisprudencia venezolana", la tesis o Memoria requerida para optar al grado de Doctor, acogindose al Acuerdo del Consejo Universitario de fecha 11 de diciembre de 1962, por cuanto fue presentado oportunamente en el tiempo previsto y resultar acomodada a las dems condiciones prescritas. El trabajo del abogado AlIan-Randolph Brewer se desarrolla en un total de setecientas treinta y tres (733) pginas mecanografiadas, conforme al plan que expresa el ndice incluido en las pginas 1 a 15 bis. La distribucin de las materias tratadas tiene lugar en cinco ttulos, cada uno de los cuales est dividido en varios captulos: cuatro el primero, cinco el segundo, siete el tercero, cinco el cuarto y seis el quinto, provistos, respectivamente, de numerosas notas bibliogrficas y jurisprudenciales (pgs. 99 a 124, 190 a 210, 290 a 319, 404 a 429 y 646 a 707). Ello demuestra el acopio de datos bsicos, lo que confiere al estudio efectuado la seriedad propia de una autntica tesis doctoral. El autor ha hecho una exposicin clara, precisa y contrada a sus metas, con un estilo fluido que facilita su lectura. El enfoque temtico va proyectndose, en tocio momento, conforme a una rigurosa metodologa. En efecto, las categoras jurdicas que ha logrado establecer la avanzada evolucin del Derecho Administrativo cientfico, sobre todo en Francia, Italia y asimismo ahora en Espaa, sirven de arquetipo para contrastar sus coincidencias y discrepancias con la doctrina jurisprudencial venezolana que en el transcurso de los tres ltimos lustros ha ido adquiriendo una cierta unidad sistemtica. En tal sentido la obra comentada del abogado Brewer representa el intento, perfectamente logrado, de hacer una exposicin comparativa del Derecho Administrativo venezolano que, a travs de semejante prisma categorial, permite ser bien conocido y valorado. La utilizacin del mtodo comparativo, adems de otros logros, obliga a depurar los conceptos jurdicos, 10 que impone, simultneamente, la ineludible escrupulosidad terminolgica. Vase por ejemplo, a propsito de la "usurpacin de autoridad", la "usurpacin de Funciones", "extralimitacin de atribuciones", "abuso o exceso de poder" y "desviacin de poder" cuanto se indica en las pginas 58 a 74. Por lo dems, dentro de esta misma tnica se examinan los temas fundamentales del Derecho Administrativo, con todas sus implicaciones, a saber: la teora de los actos administrativos unilaterales -definicin, requi-

INFORME DEL TUTOR

sitos, efectos, clasificadn- la teora de los contratos administrativos c--naturaleza, caractersticas, formacin y efectos incluyendo el contencioso del contrato y su extincin (pgs. 125 a 319), los recursos adminisrrarivos (pgs. 320 a 429) y la jurisdiccin contenciosa y administrativa (pgs. 430 a 707).

Los aciertos que sobresalen consisten en la precisin dentro de la sobriedad, el acopio selectivo de datos, el tratamiento dado al temario y la sencillez del lenguaje, sin detrimento de su rigor tcnico, todo lo cual aade a este trabajo una cualidad evidentemente didctica.
Claro est -no podra ser de otra manera- que cabria hacer algunas reservas a ciertas afirmaciones quizs excesivamente concluyentes. Mas ello en nada mengua el mrito de la obra realizada y tan slo se hace constar como un testimonio de la imparcialidad con que se ha efectuado su anlisis.
De otra parte, el autor, becado por el Consejo de Desarrollo Cienfico y Hurnanlstico de nuestra Universidad, ha sabido aprovechar en Pars las enseanzas de los mejores maestros y el abundante material bibliogrfico de las Bibliotecas especializadas, todo lo cual queda reflejado en la excelente calidad y abundante cantidad de la bibliografia manejada (pgs. 710 a 713).

En su virtud, procede considerar la Memoria o tesis doctoral presentada como investida de cuantos requisitos, de forma y contenido, precisan reglamentariamente para someterse a examen y sucesivo veredicto del Jurado que a tal efecto se designe. Antes de cerrar el presente informe se estima oportuno llamar la atencin, tanto del Decano como del Consejo de Facultad, respecto a las cualidades constitutivas de las tesis doctorales durante este interregno en congruencia con tal nivel que debe corresponder al mximo grado acadmico. En tal sentido el trabajo e1aborad0l.0r el doctorando AIIan-Randolph Brewer habra de representar la medi a exigible. Caracas, 15 de enero de 1964. Doctor ANTONIO MOLES CAUBET
Director del Instituto de Derecho Pblico

VEREDICTO

N'" 72.
Los profesores que suscriben, integrantes del Jurado Calificador designado para examinar la Tesis de Grado intitulada Las instituciones funda-

menlalu del D",cho Adminislralivo 1 la fUl'isprueneia Venezol4na, presentada por el ciudadano abogado Allan-Randolph Brewer Carias para optar

al titulo de Doctor en Derecho, se constituyeron en la Sala de Exmenes


de la Facultad de Derecho de la Universidad Cenital de Venezuela, a objeto de realizu el examen mencionado. Presente el autor de la tesis, la discuti y sostuvo durante el tiempo reglamentario, a s-atisfaccin del Jurado Calificador, en cuya virtud ste le imparte $U aprobacin, sin hacerse solidario de las ideas emitidas por el autor.
y por cuanto la tesis presentada rene condiciones excepcionales de trabajo y distingue al autor por su extraordinaria dedicacin a la investigacin, al estudio y a la interpretacin del Derecho, amerita un reconocimiento especial de la Universidad, por lo cual este Jurado examinador recomienda su publicacin y le otorga la ms alta mencin honorfica permitida por los Reglamentos Universitarios.

Caracas, a Jos veinticuatro das del mes de abril de mil novecientos

sesenta y cuatro. Aos 155'" y 106 v. El Jurado Calificador.


(fdo.) Doctor Gonzalo Prea Luciani. (Fdo.) Doctor Enrique Prea Olivares. (fdo.) Doctor Toms Polanco Alcntara.

A mis padres y hermanos; A mi esposa; A mi hijo.

Laudans invocabo Dominum, et iaimicis meis salvus ero. PSALMUS, 17,3.

~b

A LA UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEWELA


"Figrate ahora, por contraposicin, un cuerpo cientfico
como el nuestro, putllmente reglamentario, con ms formalidades

que sustancia, con preguntas por nico sistema, con respuestas por nico ejercicio; IIn cuerpo en que las ctedras se proveen s610 por votos, sin conceder al pblico una partecita de criterio; en que se recibe el Ttulo y no se deja en cambio nada; en que no quedan, con pocas y honrosas excepciones, trabajos cientficos como cosecha de las lucubraciones, y en que el tiempo mide, y el diploma caracteriza, ino te parece una fbrica ms bien que un gimnasio de acadmicos? A,lre,l;l1 ahora, que de ordinario se aprende lo que fue en lugar de lo que es; que e{ cuerpo va por un lado y el mundo va por otro; que una Universidad que no es reflejo del progreso es un cadver que slo se mueve por andas; agrega, en fin, que las profesiones son sedentarias e improductivas, y tendrs el completo cuadro. El ttulo no da clientela, la clientela misma, si la hay, es la lmpara del pobre, que slo sirve para alumbrar la miseria de su cuarto; y de resultas, vienen a salir hombres intiles para s, intiles para la sociedad, y que tal vez la trastornan por despecho o por hambte, o la arrurnen, llevados de que les da necesidades y no recursos. Qu de males! Y dije que se fabrican acadmicos? Pues abon sostengo que se fabriCllll dcsA"raciados, y apelo a los mismos que lo son". cscnro ACOSTA Caracas, mayo 8 de 1856.

NOTA INTRODUCTIVA

Ciertamente, no era yo el llamado a escribir por primera vez en Venezuela sobre la Teora General del Derecho Administrativo venezolano actual. Sin embargo, cuando se cree tener responsabilidades, la conciencia exige la asuncin de ellas, y ms, cuando tengo el convencimiento de que, como ha sealado Jess Gonzlez Prez, "el hecho de que, en buen nmero de casos, no se haya logrado alcanzar un autntico saber cientfico del Derecho, no es una imposicin de la realidad investigada, no es que sta se rebele a un conocimiento cientfico, sino una falla de sus investigadores, que no han logrado alcanzar aquel plano del saber que constituye la Ciencia". Hasta tal punto esta falla existe, que algunas veces se ha dudado de las propias bases fundamentales del Derecho Administrativo en el ordenamiento jurdico venezolano, y de la posibilidad real de la sumisin de la Administracin a la Legalidad. Al contrario, con este estudio pretendo demostrar que s puede hablarse en Venezuela, con propiedad, de la existencia de un Derecho Administrativo y, por tanto, que podemos calificar a nuestro sistema como de Rgimen Administrativo. La Administracin, en nuestro sistema jurdico, est sometida a la Ley, y por ello es responsable ante los administrados por su actuacin ilegtima. En los momentos en que concluyo este estudio, llegan a mi poder los Proyectos de Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional con una remarceble seccin sobre Contratacin Administrativa, y de Ley de Procedimientos Administrativos reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, ambos elaborados en el seno de la Comisin de Administracin Pblica. La lectura de estos Proyectos me ha producido satisfaccin. He comprendido el esfuerzo de los proyectistas para interpretar en lo fundamental, la realidad y las necesidades jurdicas del pas, incluyendo en su trabajo normas ya desenvueltas por la jurisprudencia y legislacin nacional, o amoldando a nuestra realidad disposiciones estudiadas o contenidas en la doctrina y legislacin extranjeras.

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INSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Es mi deseo de que este estudio contribuya al esclarecimiento o modificacin de muchas de las normas de dichos Proyectos, ya porque sean verdaderas innovaciones respecto a la doctrina tradicional de nuestra jurisprudencia, ya porque sean continuacin o desconocimiento de dicha doctrina.

Es mi intencin, por otra parte, ayudar, en la medida de mis posibilidades, al estudiante de nuestras Facultades de Derecho y a los profesionales preocupados, en la iniciacin al estudio o en el estudio de la Teora General del Derecho Administrativo venezolano. Es quizs nuestra disciplina jurdica la menos afortunada en cuanto a estudios doctrinales se refiere, excepcin hecha de la obra de nuestro primer y nico tratadista, J. M. Hemndez Ron. * Pretendo, por tanto, con este estudio, comenzar a llenar el vaco hasta ahora existente.
Este trabajo est dividido en cinco Ttulos que corresponden a cada una de las cinco Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo en Venezuela, que he escogido: El Principio de la Legalidad Administrativa, La Teora de los Actos Administrativos, La Teora de los Contratos Administrativos, Los Recursos Administrativos y la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. El estudio est realizado fundamentalmente a la luz de las soluciones [urisprudenciales de la antigua Corte Federal y de Casacin, de la antigua Corte Federal y de la actual Corte Suprema de Justicia, en materia administrativa. La jurisprudencia estudiada cubre un fecundo perodo de doce aos, correspondientes al lapso 1950-1962, que tuve oportunidad de recopilar cuando colabor con el Instituto de Codificacin y Jurisprudencia del Ministerio de Justicia y cuando trabajaba como Auxiliar de Investigacin en el Instituto de Derecho Pblico. He hecho, sin embargo, y en la medida en que mi fichero me lo permiti, algunas citas y referencias respecto a la jurisprudencia correspondiente al perodo 1936-1949. He procurado citar toda la informacin bibliogrfica actualmente a mi alcance, para la orientacin del lector en cada punto concreto. Con el mismo carcter informativo he elaborado una lista
ConcluidO este trabajo apareci en junio de 1963 el MAnNaJ de Deruho Ad_ minislrAtiw dd profesor Bloy Lares Martfnez, editado en Caneas por la Imprenta Utliversitaria.

NOTA lNTIlODUCTlVA

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de las obras de carcter general ms relevantes en la doctrina contempornea, sobre Derecho Administrativo, que se encuentra al final de la obra. Est seguro el lector, en todo caso, que las observaciones que pueda formular respecto a la interpretacin que haya dado a una decisin jurisprudencia! o a una norma, sern debidas a mi inmadurez en la investigacin jurdica y no a negligencia en el quehacer. Sin embargo, ojal que las crticas que a esta tesis se hagan sean realizadas por escrito. De la divergencia surgir la sntesis para el progreso de la disciplina. No puedo concluir esta Nota Introductiva sin manifestar mi sincero y profundo agradecimiento a todas aquellas personas e instituciones de quienes, en una forma u otra, he recibido colaboracin para la realizacin de este trabajo. Y entre ellas especialmente al Consejo de Desarrollo Cientfico y Humanstico de la Universidad Central de Venezuela, al Instituto de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, a la Consultora Jurdica y al Instituto de Codificacin y Jurisprudencia del Ministerio de Justicia, a la Embajada de Venezuela en Pars y al Centre National des Oeuvres Universitaires et Scolaires de Francia. Asimismo, deseo dejar constancia de mi profunda gratitud a todos mis profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, a quienes debo mi formacin jurdica, y muy especialmente a mis profesores de Derecho Administrativo, Gonzalo Prez Luciani y Toms Polanco, al profesor Antonio Moles Caubet, bajo roya direccin me inici en el estudio del Derecho Administrativo en Venezuela. y a los profesores Florencia Contreras Quintero, Arstides Calvani, Gustavo Planchart Manrique, Emilio Pittier Sucre, Gert Kummerow, Enrique Prez Olivares, Arminio Borjas h. y Joaqun Snchez-Covisa, de quienes aprend, a 10 largo de mis estudios de Derecho, la virtud del mtodo en la disciplina jurdica. Asimismo, deseo dejar constancia de mi agradecimiento a mis profesores del Doctorado de la Facultad de Derecho y Ciencias Econmicas de la Universidad de Pars, MarceJ Waline, Charles

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INSTITUaONES DEIlBCHO ADMINISTRATIVO

Eisermann y Charlier, e igualmente al Asistente Yves Lenlor, quienes me guiaron como nadie en la iniciacin al estudio del sistema administrativo francs. Debo indicar, por ltimo, que, sin la ayuda de Dios y la constante comprensin y estmulo de mi querida y amada esposa, no hubiese podido redactar este trabajo durante nuestra estada en esta maravillosa dudad. Pars, mayo de 1963.

\DVERTENCIA
La cita de la jurisprudencia de la antigua Corte Federal y de Casacin, de la antigua Corte Federal y de la actual Corte Suprema de Justicia se hace casi exclusivamente siguiendo el criterio y los ficheros del Instituto de Codificacin y Jurisprudencia del Ministerio de justicia. Entonces, a modo de ejemplo:

CFC-CP-j4-1 3-5-52
Significa: Sentencia de la Corte Federal y de Casacin (CFe) en Corte Plena (CP), nmero '34 segn la numeracin del Instituto de Codificacin y Jurisprudencia y ficha N' 1 de jurisprudencia correspondiente a esa Sentencia de 3 de mayo de 1952. Cuando la sigla CP cambia por SF significa Sala Federal.

CP-58-3 23-12-57
Significa: Sentencia de la Corte Federal (Cf). nmero 58 segn la numeracin del Instituto, y ficha N' 3 de jurisprudencia correspondiente a esa Sentencia de 23 de diciembre de 1957.

CSJ-PA-90-2 13--<5-62
Significa: Sentencia de la Corte Suprema de Justicia (CS}) en Sala Poltico-Administrativa (PA), nmero (90) segn la numeracin del Instituto y ficha N9 2 de jurisprudencia correspondiente a esa Sentencia de 13 de junio de 1962. Cuando la sigla PA cambia por CP significa Corte Plena. Donde no se ha podido citar los ficheros del Instituto de Codificacin y Jurisprudencia se indica directamente la fuente donde fue consultada la Sentencia correspondiente, lo que se hace fundamentalmente respecto a la jurisprudencia anterior a 1950.

ABREVIATURAS
A): A&tualir ]uridique, Parl!.

el: Compilacin Legislativa de Venezuela.


Dalloz Crnicas: Pus.

Receel Dafloz HebdomaJaiu, primera parte: CHRONIQUES,

EDCE: buJes el Dommems, Conseil <fEtal, Pars. FA: Foro Adminhlrmivo.

FI: Foro Italiano.


GI: Giurispnulenza Italiana.
]ISR 1961: IJlrilp",dencia de ImpulJto Jobu 1<1 Rmta, Adminislracin Gel18f41 del Impuesto sobre la Rent", Servido de Publicaciones, Grfia Americana, Caracas, junio 1%1.

JP: !u,inlasuur Periodique o Semaine juriJiqul!, Pars.


Proyecto LOHPN 1963: Proyecto de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Na. cional, Comisin de Administracin Pblica, Caracas, abril 196~.

Proyecto LPA 1963: Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos, Comisin


de Administracin Pblica, Caracas, mayo de 1963. RA: Revui! AdministratTve, Pars.
RAP: Revilta de Administracin Pblica, Madrid.

RCADF: Revilta del Colegio de Abogados del Distrlo Federal, Caracas. RDP: Revue de Droit Pub/ir et de Science Politi'lue, Pars. Resumen CFC en SPA 19361939: ReSllmen de las decisiones de la Corte Federal y de Casacin en Sala Poltica y Admi"iJ/fativa, Ministerio de Relaciones Interiores, Tipografa La Nacin, Caracas, 1941. Resumen

efe en SPA 194019H: R.eJllme" de la! decisioneJ de la Corte Federal y de Casa#" en Sala Poli/ita y Administrativa (194019:51), Ministerio de Relaciones Interiores, Imprenta Nacional, Caracas, 1954.

RmC: Revlle Intemalionale de Drois Compar, Parls.


RISA: Revlle Internationale del Srienus AJlimillistratives, Bruselas.
Riv. dir. pub.: RiviJta Ji Jrftto pllbbiico.

RMJ: Revista del Ministerio de /lIsliria, Caracas. Sirey Crnicas: Reuuil Sire1, primera parte: CHRONIQUES, Pars.

TITULO PRIMERO

EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

CAPITULO PRIMERO

LA NOCION DE LEGALIDAD
1. INTRODUCaON

1. El Principio de Legalidad es el signo comn y qUlzas ms caracterstico y patente de los sistemas jurdicos contemporneos. La nocin misma de Estado de Derecho que domina el funcionamiento y la actividad del Estado moderno implica la nocin de legalidad. Y as, histricamente, desde que el Estado dej de ser Estado-Polica para devenir en Estado de Derecho, el principio base de su actuacin es el Principio de la Legalidad. Pero legalidad, en el sentido etimolgico de la palabra, es lo que est conforme con la Ley. Sin embargo, en esta nocin, Ley debe ser entendida en un sentido amplio y como sinnimo de Derecho. Entonces, el Principio de Legalidad aplicado al Estado no es ms que la conformidad con el Derecho que debe acompaar a todos los actos de las ramas del Poder Pblico. Es decir, el principio segn el cual toda la actividad del Estado debe estar conforme con el Derecho de ese Estado. El contenido de los diversos Derechos Nacionales es ciertamente diverso pero, sin embargo, los textos constitucionales de la mayora de los Estados del mundo occidental, entre ellos Venezuela, contienen una declaracin ms o menos explcita del Principio de Legalidad. "La Constitucin y las Leyes definen las atrio buciones del Poder Pblico, y a ellas debe sujetarse su ejercicio", dice el artculo 117 de la Constitucin venezolana de 1961. Vemos entonces que el Principio de Legalidad no es ms que una forma de enunciacin de la teora de la jerarqua de las normas. En los sistemas de Derecho moderno se admite, en efecto, que toda norma o regla jurdica encuentra su fundamento en una norma superior, a la cual, para ser vlida, debe estar conforme ten-

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INSTITUCIONES DEIUlCHO ADMJNIS1'RJ\nvO

to formal como materialmente. Y en este sentido, la Constitucin es la norma jurdica superior del orden interno de la Repblica. Por ello la Corte Suprema de Justicia ha hablado de la "suprema. ca de la Constitucin. como cuerpo dispositivo que forma la estructura bsica y fundamental de la Repblca'". Pero si bien es cierto, entonces, que el ejercicio del Poder Pblico debe sujetarse a la Legalidad, cada una de las ramas de ese Poder Pblico tiene sus propias funciones y, por tanto, el Principio de Legalidad en base a ellas tiene diverso alcance.
2. ALCANCE DEL PB.INCIPIO DE LEGALIDAD SEGUN LAS fUNCIONES DEL ESTADO

2. La Teora merkeliana de la construccin escalonada del orden jurdico es, para la elaboracin del sistema de las funciones del Estado, un factor decisivo; entendiendo por funciones, claro est, las diversas actividades del Estado, en cuanto constituyen diversos modos de ejercicio del Poder Pblico o potestad estatal. La misma doctrina de Kelsen sobre las funciones estatales est inspirada en la teora de Merkl. Eso mismo 10 afirma Kelsen en las notas a su Teora General del Estado'.
En efecto, Merkl establece que la divisin tripartita tradicional de los Poderes del Estado, entendida como tres tipos de actividad del mismo, independientes y coordinados, se reduce, bajo la mirada crtico-jurdica, a dos campos de funciones jurdicas dependientes de la Constitucin y escalonadas: por un lado la Legislacin, entendida como ejecucin de la Constitucin; por otro lado, la Ejecucin entendida como ejecucin de la Legislacin. La Ejecucin vuelve a subdividirse en Justicia y Administracin, resultando en definitiva, en lugar de la trada tradicional de los Poderes, una triada de funciones jurdicas que se comportan mutuamente de una
l. CSJ-PA-24-1, 1+-3-62. Sobre la noci6n de Estado de Derecho y sus implicaciones vase: Luis Legu y Lacambra, "El Estado de Derecho", RAP. 1951, N 6, pgs. 13 Y sig.; R. Enlretla Cuesta, "Notas sobre el concepto y clases de Estado de Derecho". /UP, 1960, W 33, pgs. 31 Y sigo Sobre la teora de la jerarqula de las Normas, vsse la bibliogralia citada. en la nota 104 del presente TItulo. Hans KcIseo, Teo,1 GmerJ Jh/ &14110. Editora Nacional, Mxico, 19H. .. nota al pargrafo W 33. pg. 510.

2.

PIUNOPIO DE LA LEGALIDAD AD1lINISTRA11VA

manera considerablemente diferente a la de los Poderes del Estado que, al menos originalmente, fueron concebidos con sentido oposicional. Los dos sectores de ese complejo de funciones designado como Ejecucin, filiales ambas con respecto a la Legislacin y hermanas, por tanto, entre si, son, como hemos dicho, la Justicia y la Administracin" De ello se deduce, en definitiva, que la Legislacin es ejecucin inmediata, en primer grado, de la Constltucin, y la Administracin y Jurisdiccin son ejecucin inmediata de la Legislacin y mediata, en segundo grado, de la Constitucin. Por tanto, lo que es legalidad para los actos de la Administracin y de la Justicia, es constitucionalidad para la Legislacin. El Legislador no puede actuar sino sometido a las reglas jurdicas superiores de la Carta Fundamental, y por ello el control de la constitucionalidad de las Leyes y dems actos de los Cuerpos legislativos lo ejerce la Corte Suprema de Justicia, en Corte Plena, segn los articulas 215, ordinal 3"', 216 Y Disposicin Transitoria decimoquinta de la Constitucin. Para el Juez, el Principio de Legalidad es ms amplio. Si por Jurisdiccin entendemos la subsuncin de una situacin de hecho bajo una norma jurdica abstracta, el Juez determina con fuerza de verdad legal lo que para el caso particular es Derecho, segn el sentido de una norma jurdica. Por ello el Juez, personaje encargado fundamentalmente de aplicar el Derecho, est sometido a todas las normas o reglas jurdicas a que estn sometidos los particulares. El correctivo a la ilegalidad, en este caso es el Recurso de Casacin, que lo conoce la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casacin' y los dems recursos ordinarios que seala la Ley. Pero, adems de las tres clsicas funciones del Estado, ste realiza otra no menos importante: la funcin de Gobierno, ejecutada por los Cuadros Superiores del Poder Ejecutivo, separados fun~.

4.

Adolf Mrkl, TeCHia General del Dere&ho AdminislrllJivo, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 193', pg. 13. Sobre la teora de la Divisi6n de Poderes, vase: F. Gllrrido Falla, "La Ad. ministracin y la Ley", RAP, 19n, NO 6, pgs. 12' y sig.; L. Rossi, ..Analisi della divisleoe dei poten", Rivo Ji,. 1mb., 19~9; J. T. Boscb, En/dJO fe in. terprdan de la donritla de la sepilrMMn de los pod"es, Bueoos Aires, 1944. Artculo 21), ordinal 10 y Disposicin Transitoria decimoquinta de la Ceastitucin.

26

INSTITUCIONES DERECHO ADMINI5TRA17VO

cionalmente de la Administracin. Los Actos de Gobierno", procediendo de atribuciones delegadas inmediatamente de la Constitucin y no condicionadas por las Leyes, se encuentran en el mismo plano estructural que la Legislacin, como ejecucin directa de la Constitucin. Por tanto, al igual que la actividad legislativa, la actividad de Gobierno no puede ser desarrollada sino encuadrada en las normas jurdicas superiores de la Constitucin. El control de la constitucionalidad de los actos de Gobierno lo ejerce la Corte Suprema de Justicia en Corte Plena segn el articulo 215, ordinal 69 y Disposicin Transitoria decimaquinta de la Constitucin. Al igual que los actos legislativos y por ser ejecucin inmediata de la Constitucin, los actos de Gobierno no estn sometidos lgicamente a ningn control de legalidad. El objeto del presente Ttulo es el estudio del Principio de la Legalidad Administrativa, al cual est sometida toda la actuacin de la Administracin.
3. LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

A) Noci6n
3. Nuestra antigua Corte Federal ha definido el Principio de la Legalidad Administrativa como aquel segn el cual todos los actos de la Administracin han de ser cumplidos o realizados dentro de las reglas o normas preestablecidas por la autoridad competente".
5.

6.

Artculo 190, ordinales 2, 5, 6, 7, 9, 18 Y 21 Y artfculos 240 y sigo de la Constitucin. Vase N" 282 Y su nota 55 en er Ttulo V. CF-3Q-l, 9-4-59. CF-182-1 , 9-8-57. Segn la concepcin de la Corte, "legalidad" no es slo el conjunto de leyes dictadas por [os rganos [egislativos. sino que tambin la forman el conjunto de reglas de derecho en general. En otras palabras, legalidad es la ccnfcrmidad con el Derecho. Esta nocin ha sido aceptada por nuestra Constitucin vigente nl declarar, en su articulo 206, que los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administra. tivos "contrarios a derecho", es decir, contrarios al Principio de la Legalidad Administrativa. Esta concepcin es la mayormente aceptada en la doctrina. Sin embargo, vase en sentido disidente el magnfico trabajo del profesor CHARLES ElSEN. MANN, "Le Droit .Administratif el le Principe de Lgelit", EDCE, Fascculo N" 11, pgs. 25 y sigo Sobre el Principio de la Legalidad en la Doctrina Administrativa, vase:

PRINOPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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La amplitud de la legalidad administrativa es mayor a la sealada respecto a la legalidad de los actos jurisdiccionales. La Administracin, adems de estar sometida a las reglas o normas jurdicas a que est sometido el Juez y los particulares, debe cumplir estrictamente en su actividad las normas que ella misma ha creado. Esta es la caracterstica esencial del Principio de la Legalidad Administrativa, pues ste no implica solamente la sumisin de la Administracin a las reglas de derecho que le son exteriores, sino que conlleva tambin la sumisin a las reglas o normas jurdicas que ella misma ha elaborado. Por ltimo, el Principio de la Legalidad Administrativa, en virtud de la jerarqua administrativa que implica la subordinacin de los funcionarios inferiores a las superiores", comprende tambin las normas que imponen dentro de la Administracin los funcionarios superiores a los de inferior jerarqua. El estudio de las fuentes de la Legalidad Administrativa ser el objeto del Segundo Captulo del presente Ttulo.

B) Actos sometidos al principio


4 . Todos los actos administrativos estn sometidos a la legalidad administrativa, y _entendemos por ellos las declaraciones de voluntad realizadas por la Administracin con el propsito de produdr un efecto jurdicos.
GEORGES VEDEL, La soumsrion de l' AdminiJtration " /111. loi, Curso de Doctorado 1950-19'1, Facultad de Derecho de El Cairo, El Catre, 1952. Asi mismo, vase R. ENTRENA CUESTA, "La Contraposicin entre el R6gimen Administrativo y el Rule of Law", en Esttulios en Homena;e a ordana de Pozas. Vol. 1, Instituto de Estudios Pollticos, Madrid, 1961, pgs. 17 Y sig.; ]AROSCINSICY, "Le Principe de Ugalit6 dans I'Administratiotl de la Rpublique populeire de Pologne", EDCE, Fascculo 12, 1958, pg. 225. Sobre un estudio de carcter general del Principio de Legalidad en el mundo occidental, vase: Le Principe de la Ugalit, Informe sobre los Trabajos del Congreso Internacional de Juristas celebrado en Nueva Delhi, enero de 1959. COMISlON INTERNACIONAL DE URISTAS, Ginebra. El informe venezolano para dicho Congreso preparado por Ramn Daz y Simn Gonzlez Urbane;a puede verse en el Boletn de la Academia de eienrias PoliJicas 1 Sociales, N" 21, Caracas, 1961, pgs. 25 y sigo CF-I4---1, 16-6-53. Sobre la Jerarqua Administrativa, vase la bibliografla citada en el N" 216. CF-59-1, ~59. Vase TItulo Il, Nos. 65 y sigo Se incluyen los actos administrativos tcitos, vase N" 115. Quedan excluidos los actos de gobierno; vase al respecto el N~ 282 Y su nota N~ 55.

7.
8.

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INSTITuciONES DERECHO ADMlNJSttATIVO

Por otra parte, nuestro estudio se limitar al anlisis del Pnncipio de la Legalidad Administrativa al cual deben estar sometidos los actos administrativos.

C)

ConucIJencias

5. Las consecuencias principales del Principio de la Legalidad Administrativa son la garanta de los administrados y la ineficacia de los actos cumplidos con su violacin. La antigua Corte Federal ha sealado que la Administracin no puede ejercitar sus funciones sino dentro de los precisos lmites del derecho positivo, pues la demarcacin de stos constituye garanta establecida en beneficio de los particulares o administrados contra las posibles arbitrariedades de la autoridad administrativas.

Todas las actividades de la autoridad administrativa deben ceirse a las reglas o normas preestablecidas. Por tanto, los actos administrativos carecen de vida jurdica, no slo cuando les falta como fuente primaria un texto legal, sino tambin cuando no son ejecutados en los lmites y dentro del marco sealado de antemano por la Ley. Desbordar este cerco constituye grave infraccin, que apareja la consiguiente enmienda por parte de los rganos jurisdiccionales".
La Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa, como rgano de la jurisdiccin contencioso-edrninisrrariva, es competente para anular los actos administrativos contrarios a derecho e incluso por desviacin de poder". Estudiaremos la Legalidad Administrativa en primer lugar desde el punto de vista de sus fuentes, en seguida el alcance del principio y, por ltimo, las consecuencias de la ilegalidad.

9.

10. 11.

CF-33-2, 17-7-.53. CF-75-1, 23-10--53. Cf-3O-I .. 9----4--'9. CF-H--2 , 17--7--H.

Artculos 206 y 215, ordinal'" y Disposicin Transitoria decimoquinta de la Constitucin:

CAPITULO SEGUNDO

FUENTES DE LA LEGAUDAD ADMINISTRATIVA


l. INTRODUCCJON

6. La jurisprudencia administrativa de la antigua Corte Federal ha establecido, segn sealamos, que la legalidad administrativa es aquel principio segn el cual todos los actos de la Administracin han de ser cumplidos o realizados dentro de las reglas o normas preestablecidas por la autoridad competente". Ahora bien, qu debemos entender por "reglas o normas pre establecidas por la autoridad competente"? La solucin .a esta pre gunta ser el objeto del presente Captulo. Examinaremos las Ilamadas fuentes escritas, las fuentes no escritas y las que hemos denominado fuentes de carcter particular.
2. FUENTES ESCRITAS

A) Impuestas a la Administracin
a. Jerarqua de las fuentes

7. Ha establecido la actual Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa que, "dentro del rgimen jurdico que el propio pueblo se ha impuesto, dentro del conjunto general de dis-posiciones que l mismo ha creado para que lo rija dentro del campo del Derecho, es evidente la supremaca de la Constitucin Nacional como cuerpo dispositivo que forma la estructura bsica y fundamental de la Repblica. Es por ello que el rgimen legal del pas aparece clasificado, en cuanto a las normas concretas, en dos grandes grupos esenciales: las constitucionales y las ordinarias o securrdarias, incluyendo por sobre estas ltimas, con rango intermedio,
12. CF-3G-1. 9--4-~9. CF-H-2 , 17-7-53.

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lNSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

la categora de leyes orgnicas previstas en el rgimen constitucional vigente?". Estudiemos someramente estas tres fuentes escritas.

b. Enumeracin de las fuentes a'. La Constitucin


8. El concepto de supremaca constitucional implica que la Ley Fundamental sea, no solamente superior a los dems cuerpos legales, sino que implica tambin el hecho de que por sobre ella no pueda existir ninguna otra norma jurdica". La Constitucin, por tanto, como euerpo de reglas superiores a toda otra, se impone a la Administracin. La existencia del control jurisdiccional de la Constitucionalidad de los actos del Poder Pblico por parte del ms alto Tribunal de la Repblica ha sido tradicional en Venezuela, y es indispensable en todo rgimen que pretenda subsistir como Estado de Derecho. Y ello, porque lo inconstitucional es siempre antijurdico y contrario al principio que ordena al Poder Pblico, en todas sus ramas, sujetarse a las normas constitucionales y legales que definan sus atribuciones. Lo inconstitucional es un atropello al derecho de los ciudadanos y al orden jurdico general, que tienen su garanta suprema en la Ley Fundamental del Estado. En los pases libremente regidos, toda actividad individual o gubernativa ha de mantenerse necesariamente circunscrita a los lmites que le seala la Carta Fundamental, cuyas prescripciones, como expresin solemne de la voluntad popular en la esfera del derecho pblico, son normas de ineludible observancia para gobernantes y gobernados, desde el ms humilde de los ciudadanos hasta el ms alto de los Poderes del Estado. De los principios consagrados en la Constitucin, de las normas 'por ella trazadas, as en su
13.

CSJ-PA-24-1, 14--3-62. Sobre la Jeluqu[a de las Fuentes del Derecho Administrativo, vase . GAS CON Y MARIN, "Jerarqu!a de las Pueetes del Derecho Administrativo", El_
I1JjOI ,"JitOI, 2, 1941.

14.

CSJ-PA-24-1, 14-3-62. Al respecto, vase R. BONNARD, "La Tborie de la forrnation du droit par degrs dcns l'ouvre d'Adolf Merkl", RDP, 1928; CARRE DE MALBERG, Thiorie de la forma/ion JN 'roit par Jegris, Pars, 1933.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

31

parte dogmtica como en su parte orgnica, deben ser simple desarrollo las leyes y disposiciones que con posterioridad a la misma se dicten, y tan inconstitucionales y, por consiguiente, abusivas, serian stas si de tal misin se excedieran, como inconstitucionales y tambin abusivos lo seran cualesquiera otros actos de los Poderes Pblicos que abiertamente contravinieren lo establecido en la Ley Fundamental. As lo ha sealado la Corte Suprema de justidato.

b'. Las leyes orgnicas


9. La categora de Leyes Orgnicas, intermedias entre la Constitucin y las leyes ordinarias, ha sido creada expresamente por la vigente Constitucin de 1961. En efecto, seala el artculo 163 de la Constitucin que son Leyes Orgnicas las que as denomina la propia Constitucin y las que sean investidas con tal carcter por la mayora absoluta de los miembros de cada Cmara Legislativa al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de Ley. En la Exposicin de Motivos de la Constitucin se mencionan las Leyes Orgnicas como una categora especial de leyes intermedias entre la Constitucin y las Leyes Ordinarias; agregndose que para definirlas se sigue el modelo francs y se acoge un criterio meramente formal para su calificacin: primero, ruando la propia Constitucin le d tal denominacin y, segundo, ruando sea investida con ese carcter por las Cmaras en la forma expresada anteriormente. La creacin de las Leyes Orgnicas -aade la indicada Exposicin de Motivos- tiene por objeto impedir gue por leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la organizacin de ciertos Poderes Pblicos o a las formalidades que deben reunir determinadas leyes". Por tanto las Leyes, y en general todos los actos que se dicten en materias reguladas por Leyes Orgnicas, se somern a las normas de stas".
15. 16. 17. CS]-CP-27-1, 15-3-62. CS]-PA-2'4-2, 14-3-62. Artculo 163 de la Constitucin.

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INSrrrUaONES DERECHO ADMINISTRAnvo

c, Las leyes ordinarias


10. El artculo 162 de la Constitucin define como Ley; Los actos que sancionen las Cmaras Legislativas actuando como cuerpos colegisladores. Segn este criterio, que tambin es expresado por las anteriores Constituciones, la orientacin constitucional venezolana se ha apartado, en este punto, de toda doctrina que consagre otros requisitos como los de generalidad y carcter abstracto, para determinar el concepto de Ley. Acoge slo la Constitucin esa forma simple pero precisa para tipificar dicho concepto, 10 que significa que la mera circunstancia de que una norma sea sancionada por las Cmaras Legislativas como cuerpos colegisladores, basta para que figure como Ley dentro de nuestro ordenamiento jurdico. Este concepto claro y preciso de lo que la Constitucin concibe como Ley, ha sentado la Corte Suprema de Justicia, "no admite ni puede admitir interpretaciones contrarias a su texto, ni menos an la asignacin de otros requisitos o condiciones que, si bien pueden ser atribubles o procedentes en otras legislaciones donde el concepto de Ley obedece a otros criterios doctrinales, en manera alguna son adecuados al que terminantemente se fija en la Constitucin veneeolana':". Por tanto, para calificar de Ley a una norma de derecho, basta nicamente determinar si es o no un acto sancionado por las Cmaras Legislativas como Cuerpos colegisladores. Por otra parte, los Tratados internacionales constituyen, con la misma condicin que las leyes ordinarias, fuente de la Legalidad Administrativa ya que, para que tengan validez interna, gene, ralrnente deben ser aprobados por las Cmaras Legislativas actuando como Cuerpos colegisladores. El inicio de la discusin de los
18. CS]-CP-27-1, 15-3-62. Vase tambin CS]-PA-39-1 , 20-6-61. Sobre la nocin de Ley en la doctrina, vase: ELOY LARES MARTINEZ, "La Ley como fuente jurdico-adrrunistrativa, RM, N~ 40. 1962, pgs, B5 y sig.; CARRE DE MALBERG, La Loi expression de la 11olontl glnral, Pars, 1931; BURDEAU, ESitti JlIf ft1olulion de la notion de loi en d,o# pubJif ,an(ait, Archives du Philosopbie du droit, Pars, 2939; R. MESPE TJOL, "Le probleme de la loi et ses dveloppements rcents dan$ le droit public ftaD~$". lIDCI!, Fascculo de 1949. pipo 50 Y sig.

PRINQPtO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

33

proyectos de Ley relativos a Tratados o Convenios internacionales corresponde al Senado". La consecuencia inmediata del concepto de Ley que acoge nuestra Constitucin consiste, en que la distincin doctrinal entre Ley formal y Ley material no se refleja en nuestro ordenamiento constitucional, sobre todo en lo que respecta al control de la constitucionalidad de las Leyes. Recientemente ha sealado la Corte Suprema de justicia" que, "si bien es cierto que en algunas decisiones de la antigua Corte Federal y de Casacin, entre ellas la de 5 de mayo de 1937, se sostuvo la indicada distincin entre las llamadas Ley material y Ley formal, negndose a esta ltima el recurso objetivo de inconstitucionalidad, tambin es verdad que, en otras decisiones de aquel Supremo Tribunal, posteriores a la anteriormente sealada, se admiti plenamente dicho recurso contra actos del Poder Legislativo expresados bajo la apariencia de Ley formal. As, por ejemplo, en sentencia de 16 de noviembre de 1937 (Memoria de la Corte Fe deral y de Casacin, ao 1938, tomo 1, pg. 339), el Supremo Tribunal de la Repblica declar la nulidad, por nconstitucionalidad, del acto legislativo (Ley formal de 28 de junio de 1937) que decret el estudio y trazados del Ferrocarril de los Llanos. Asimismo, por sentencia de 26 de noviembre de 1937 (misma Memoria, pg. 350), la citada Corte declar la nulidad, por nconstitudonalided, de una Ley Especial que autorizaba un prstamo a la Municipalidad del Distrito lribarren del Estado Lara. De la misma manera aquel Supremo Tribunal, pqr sentencia de 22 de diciembre de 1937 (Memoria citada, pg. 381), declar la nulidad, por inconstituconalidad, de varias Leyes Especiales (o formales) sancionadas por las Cmaras Legislativas, contentivas de donaciones a diversas Municipalidades" . En consecuencia, concluye la Corte Suprema de Justicia en el sealado fallo, "la jurisprudencia de nuestro ms Alto Tribunal no ha sido constante en cuanto a limitar el recurso objetivo de inconstitucionalidad de las leyes nicamente para las llamadas leyes materiales. o sea, para las normas jurdicas que 'implican un mandato general y abstracto que imponen reglas de conducta vlidas
19. 20. Artlculos 128 y 1'0 de la Constituci6n. CSJ-eP-27-1. 1'-3--62.

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lNSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

para todos y para casos abstractamente considerados' (como expre saba el citado fallo de 5 de mayo de 1937), sino que, por el contrario, con posterioridad a dicho fallo, los propios Magistrados que intervinieron en aquella decisin dietaron las sentencias que se acaban de sealar, por las que se admiti y decidi el recurso objetivo de nconsritucionaldad -mediante el procedimiento inherente a dicho recurso-e, contra actos legislativos emanados de las Cmaras del Congreso que revestan las expresadas caractersticas de las llamadas Leyes formales, o sea, actos legislativos que carecan de ese mandato general y abstracto que se ha considerado como tpico de las denominadas Leyes materiales, y se concretaban, en cambio, a normas reguladoras de actos especiales y concretos".

Ahora bien, hemos trado a colacin este fallo para sealar, en primer lugar, que la Administracin sometida al Principio de la Legalidad Administrativa debe observar con igual cuidado las llamadas leyes formales y las materiales. En segundo lugar, para observar que en base a los razonamientos citados" se declar la nulidad por inconstitucionalidad de un Contrato administrativo, acto administrativo bilateral para cuya existencia y validez fue requerida la intervencin de los Cuerpos Legislativos actuando como roerpos colegisladores, segn la Constitucin vigente para el momento de su celebracin. Pues bien, la cuestin doctrinal que se plantea es, a nuestro entender, la siguiente: El artculo 126 de la Constitucin vigente establece que sin la aprobacin del Congreso no podr celebrarse ningn contrato de inters nacional, salvo los que fueren necesarios para el normal desarrollo de la Administracin Pblica". Ahora bien, el hecho de la aprobacin legislativa convierte al Contrato administrativo en Ley, o es slo una de las manifestaciones de voluntad realizadas en funcin administrativa complementaria de la manifestacin de voluntad de la Administracin, ambas formando parte de un acto complejo? 0, en otras palabras, la aprobacin legislativa de un contrato administrativo que no sea de los normales para el desarrollo de la Administracin Pblica, convierte a dicho contrato en una Ley y, por tanto, fuente de la Legalidad Ad21. 22. eS]-Cp-27-1, 1~-3-62. Con los que estamos de acuerdo en cuanto a la admisibilidad del recurso de inconstitucionalidad contra las llamadas leyes formales o especiales. Vase N' 20.

PlUNCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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ministrativa con ese carcter, o contina siendo un contrato administrativo y, por tanto, fuente de la Legalidad Administrativa como contrato en que estn interesados los administrados? Dejamos la cuestin planteada para resolverla al hablar de los Contratos administrativos como fuente de la Legalidad Administrativa".

B) Creadas por la Administracin.


a. De carcter general
a'. Los Decretos-Leyes

11. Dentro de las fuentes de la Legalidad Administrativa creadas por la propia Administracin con carcter general se encuentran los Decretos con valor de Ley. En Venezuela, la Constitucin de 1961 establece un solo caso de los llamados DecretosLeyes. En efecto, el artculo 190, ordinal 8 de la Constitucin da facultad al Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, para dictar medidas extraordinarias en materia econmica o financiera cuando as lo requiera el inters pblico y haya sido autorizado para ello por Ley especial. Estos actos constituyen lo que la doctrina ha denominado Decretos-Leyes delegados, en que el Congreso por autorizacin constitucional delega al Presidente de la Repblica la potestad legislativa, sin exclusividad, y con las limitaciones en relacin a la materia: econmica y financiera; y al tiempo: mientras lo requiera el inters pblico. En casi todos los Estados contemporneos los Jefes de stos o de sus Gobiernos suelen realizar bajo determinadas circunstancias y condiciones, ciertos actos con fuerza jurdica fundamentalmente igual a la de las normas que votan las Cmaras Legislativas actuando como cuerpos colegisladores. La igualdad normativa fundamental de dichos actos, en relacin con las Leyes, es evidente si se advierte que, en virtud de aqullos, la autoridad Ejecutiva no slo regula materias que la Constitucin o la tradicin poltica reservan a dichas Cmaras, sino que reforma o modifica, e incluso deroga, actos formales acordados por stas.
23. Vase N9 20.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMJNJSTMTNO

En atencin a esta virtualidad de dichos actos, se los concepta como verdaderos actos legislativos. Se considera que la autoridad Ejecutiva, al dictarlos, est realizando una funcin legislativa. Es decir, se estima que est dictando reglas jurdicas cuya emisin, segn el constitucionalismo predominante, debe corresponder a otea autoridad especializada: el cuerpo legislativo o Congreso. Por ello, el derecho positivo y la doctrina de algunos pases han incluido todos estos actos, de categora legislativa, pero de procedencia ejecutiva, bajo el nombre generico de Decretos-Leyes. Son Decretos, porque provienen de la autoridad superior ejecutiva; y son leyes, porque versan sobre materias que el Derecho positivo moderno ha reservado tradicionalmente a las Cmaras Legislativas y porque, adems, tienen fuerza para modificar y derogar las normas sancionadas por stas, es decir, las leyes. En la sistematizacin general de la doctrina" de los DecretosLeyes se han sealado tres clases fundamentales de ellos: En pri... mer lugar, los Decretos dictados por los gobiernos de jaclo; en segundo lugar, los decretos con fuerza de ley dictados por los gobiernos de jure, sin habilitacin legislativa, sobre materias reservadas a la ley por la norma constitucional; y en tercer lugar, los Decretos con fuerza de .ley, dictados por la misma clase de gobierno, y sobre las mismas materias, pero mediante autorizacin legislativa. Estos ltimos son los admitidos por nuestra Constitucin, y son los denominados decretos-leyes autorizados o de legislacin delegada.
24. Vase CESAR A. QUINTERO, uS D~"#oJ ron valor Je Le" Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1958; J. GASCN HERNANDEZ, "Problemas actuales del Decreto-Ley", RAP, N" 15, 1954, pgs. 91 Y sig.; R. GOMEZ ACEBO S., "El ejercicio de la funcin legislativa por el Gobierno: leyes delegadas y Decretos Leyes", RAP, N" 6, 1951, pgs. 99 Y sig.; J. OONNE DIEU DE VARBES, C,nifal Dalloz, 1949. pg. 5; ANORE DE LAUBA. DERS. "Des pleins pouvoirs au:z: demi dcrets-lois", C,.nklU Da/k::, 1952; A. VARELA e, "Decretos-leyes y decretos con fuerza de ley", Boletn Jel Seminario de Derecho Pblifo, Escuela de Derecho, Universidad de Chile, Nos. 2 y 3, 1934; AGOSTINO, ORGIONE, "Decreno Legge", NuetJo Digesto Italiano, torno IV, 1938; M. MIGNON, "Nature er effets juridiques d'une technique lgislative d'exception, mais d'utillzsticn repeee: le dcrer, lo", CrnifM DaUoz, 1948, pg. 141; A. R. REAL, LoI derreIOJ.lel, Moatevideo, 1946; M. MIGNON, 1.4 prMti/Ue des dretJloiJ devant la donrine et la iurlpruJenre, Lille, 1938; G. FERRARI, Formula e natura JelrlllttuUe Jmllmon, (on tla/or ,giJl4liflD, Miln, 1948; R. BIElSA, "El Decrete-Ley", &llIdiDt Je Derecbo PAbliro, tomO III.

PRlNQPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

b'. Los Reglamentos

12. Es inherente a la funcin administrativa la facultad de la Administracin de dictar actos administrativos contentivos de normas generales. Por tanto debemos entender por Reglamento, como fuente del Principio de la Legalidad Administrativa, todo acto administrativo de carcter general. Es decir que, en este sentido, no slo son reglamentos los Decretos Reglamentarios que dicta el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, en virtud de la atribucin 10' del artculo 190 de la Constitucin, sino que debemos considerar tambin como Reglamento todo acto administrativo de carcter general emanado de cualquier otra autoridad actuando en funcin administrativa y en virtud de autorizacin legal. En esta forma los Reglamentos, como actos administrativos, estn sometidos tambin al Principio de la Legalidad Administrativa por cuanto no deben alterar el espritu, propsito y razn" de la Ley, bajo la sancin de ilegalidad por desviacin de poder. En virtud del principio de la jerarqua administrativa que implica la subordinacin de los funcionarios inferiores ante los superieres", y por cuanto segn el Principio de la Legalidad Administrativa, todo acto administrativo debe estar conforme a las reglas generales preestablecidas, los actos que dicte cualquier autoridad administrativa deben estar conformes a los Reglamentos que se hayan dictado por las autoridades superiores, como tambin deben estar conformes con los Reglamentos que esa misma autoridad haya dictado con anterioridad. Esto ltimo es consecuencia del principio de que una autoridad administrativa no puede quebrantar sus propias decisiones y reglamentaciones, a menos que las derogue expresamente.

b. De orden interno
13. Las normas o reglas creadas por la misma Administracin, que forman parte del Principio de la Legalidad Administra2'. Artculo 190, ordinal 10 de la Constitucin. Sobre los Reglamentos en la doctrina, vase: MOREAU, Le rg/ement ,,minbtra#f, Parts, 1902; J. LAMASURIER, "Contribution a l'tude du domaine dgIementaire en Droit pcsitif", R, A. N '2, 1957, pgs. 624 y sig.; M. MIGNON, "Une creation oontinue du Droit Public fra.nOlis: Le Pouvoir rglementaire de I'exccutif", R, A. N 14, 19'0, pgs. 144 ., sigo Cf-14-1. 16--6-'3.

26.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

tiva son, adems de las que hemos llamado de carcter general, que a la vez de tener como destinatarios a los particulares tambin rigen a la Administracin, las que llamaremos de carcter particular o de orden interno. Es decir, aquellas normas o reglas creadas por la propia Administracin y que tienen tambin como destinataria a la propia Administracin. Son los actos administrativos interiores o medidas administrativas de orden interior. Generalmente se manifiestan en las llamadas Instrucciones del Servido que no son ms que indicaciones, que en base al principio de la jerarqua administrativa, los funcionarios superiores dan a los que les estn subordinados, sobre la manera cmo han de desarrollar la actividad administrativa". Por ser de orden interno. normalmente no tienen publicidad. Sin embargo, no por ello dejan de ser normas o reglas preestablecidas que debe observar la autoridad administrativa en su actuar y. por ende, fuente del principio de la Legalidad Administrativa. El incumplimiento por parte de una autoridad administrativa inferior de una de esas Instituciones del Servicio acarrear una sancin disciplinaria interna. Por su ausencia generalmente de publicidad, y por sus destinatarios, creemos que los administrados no podran invocar su violacin como fundamento de un recurso contencioso-administrativo de anulacin, excepto ruando puedan probar un inters legtimo para recurrir.
27.

El Reglamento Interior del Ministerio de Hacienda, Resolucin de 4 de abril de 1940 (c. L., tomo 1, pg. 1.374) en su articulo 2, ordinal 1, seala l\ue el Ministre de Hacienda puede imlruir, vigilar y dirigir los funcionanos que integran su administracin, en la aplicacin de las disposiciones legales y especialmente en el ejercicio de sus atribuciones. Al respecto vase el
N' 119.

Sobre las llamadas Medidas de Orden interior en la doctrina y el Derecho Comparado, vase: J. RIVERO, Les Merurel J'ordre inf"ieui' adminilfrative1 Tesis, Sirey, Pars, 1934; R. E. CHARLIER, "Circulaires, instructions de Service et autres pdtendues mesures d'ordre intrieur", J. P., 19'4, 1, pg. 1.169; A, COCATRl!ZILGIEN, "La nature juridique des mesures d'ordre int&ieur en droie administratif franrais", RISA, 1958, N' 4, pg. 487; E. SILVES TRI, L'atfivitJ interna de/la pubb/ka amminiltrazione, Giuffr, Miln, 19'0; J. ORTIZ DIAZ, "Las circulares, instrucciones y medidas de orden interior ante el recurso por exceso de poder en la jurisprudencia del Consejo de Estado francs", RAP, N" 24, 1957, pgs. 335 Y sig.; L. LEVENTAL, "L'Mu, lation pour exces de l'0uvoir des cireula~ lldministratives", Crniras Da 110%, pg. 99, 1954; LJET-VEAUX, "Les acres administralifs qui ne foet pes grief', Ro A., 19'2, pg. 384; CAMMEO, "La viola:o:ione delle circolari comme vizio di eccessc di potere", G. l., 1912, 1lI, pg. 107; CAMMfO, "A proposito di cirrolari e istruzioni, G. L, 1920, I1I, pg. 1.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

39

3.

PUENTES NO ESCRITAS

A) La Jurisprudencia Administrativa
14. Sin distincin entre las diversas ramas jurdicas y, en general, el juez juega un considerable rol en ll} construccin del Derecho. Nosotros no creemos, como todava algunas veces se afirma, que el juez es una especie de distribuidor automtico de decisiones jurdicas concretas que no exigen, de su parte, otra funcin que la de confrontar la ley a los hechos y deducir una solucin en cierta forma mecnica. El juez debe interpretar la ley: y la experiencia prueba que ninguna ley puede prever todos los casos particulares que podran traer problemas o dificultades de interpretacin. Pero en algunas oportunidades, que se denotan ms acentadamente en el Derecho Administrativo, el juez carece de una norma legal que interpretar para una solucin concreta y, sin embargo, debe decidir. En virtud del artculo 9 del Cdigo de Procedimiento Civil se prohibe al juez "abstenerse de decidir so pretexto de silencio, contradiccin o deficiencia de la ley, o de oscuridad o de ambigedad en sus trminos. En los casos de ausencia de ley, entonces, el juez est obligado a determinar la regla de derecho que va a aplicar al caso concreto no regulado abstractamente. Por tanto, la labor del juez no slo es interpretativa sino creadora. En sentencia de 8 de febrero de 1946 la Corte Federal y de Casacin sostuvo: "Pero ni sta (la jurisprudencia) ni mucho menos los precedentes judiciales aislados tienen en nuestro sistema positivo la fuerza suficiente para elevarse a la categora de fuente formal del derecho objetivo. El precedente judicial y la jurisprudencia misma no tienen en el Derecho venezolano sino una autoridad puramente cientfica. A lo ms, slo podra atribursele la fuerza de una presuncin de interpretacin correcta de la norma jurdica por aplicar. De all que los jueces deban y puedan dar en sus decisiones una interpretacin de la ley distinta y aun contraria de aquella recibida y tradicional, por ms firme que sea, cuando del estudio detenido del caso y de la norma aparezca que esa interpretacin no corresponde a su espritu y a su sana inteligencia. El valor prctico de seguridad que entraan los precedentes judiciales y la jurisprudencia cede entonces su puesto y se quebranta ante el ms elevado y

40

msTITuCJONES DERECHO Ir.DMINISTRATWO

digno de observancia, que consiste en que las decisiones judiciales correspondan a la conviccin que de la voluntad de la ley tengan los jueces para el momento de pronunciar sus fallos. Tal era el alcance cientfico que en el Derecho romano del ltimo periodo

se atribuy a la jurisprudencia, segn el cual, el juez no estaba


obligado a conformarse, en sus sentencias, a las decisiones anteriores, si las encontraba contrarias a la letra y espritu de la norma, ya que l no sentenciaba por imitacin sino para aplicar las leyes: cum non exemplis sea Jegibus indicandum est (L. 13. codo 7. 45). Esta doctrina es conforme a nuestra genuina tradicin jurdica y a las funciones que tiene en nuestro sistema el juzgador?". Esta doctrina es ciertamente correcta si se tiene en cuenta la labor interpretativa del juez; peco no es tan absoluta respecto a la labor creadora del sentenciador. En sta, la seguridad jurdica exge una cierta uniformidad y continuidad en la jurisprudencia. Es cierto que esta labor creadora es excepcional en las ramas jurdicas codificadas, ya que por este mismo carcter las normas aplicables generalmente constan de textos legales. Sin embargo, en Derecho Administrativo la situacin es diferente.

En efecto, en materia administrativa, la creacin del derechopor el juez no es un hecho excepcional; es, al contrario, lo normal. Es verdad que la legislacin llamada de leyes administrativas o especiales es abundantsima, pem, sin embargo, la generalidad de esas leyes estn consagradas a regular casos concretos. Por ello, en la mayora de los problemas planteados ante el juez administrativo, ste se encuentra con la ausencia de normas generales y, por tanto, con la obligacin de crear l mismo el derecho aplicable. Esta especfica funcin del juez en materia administrativa no es ms que una consecuencia del carcter nuevo, no codificado y evolutivo del Derecho Administrativo venezolano. En efecto, al darse cuenta el juez administrativo que el Cdigo Civil no poda y no puede regular los problemas especficos del Derecho Admi28. Resumen CFC-SPA, 194o-19~1, pg. 113. Sobre 111 jursprudencia como fuente del Derecho Administrativo en Francia, vase; M. WALlNE, "Pouvcir normatif de la jurisprudence", MLmgn Sulle, tomo JI, pg. 613; J. IUVERO, "Le juge administratif frarl(;ais; un juge qui gouveme?", Crniru Da/Jo::, 1931, ~. 21; J. RIVERO, "]urisprude:ace et doctrine dans l'eleberatioa du dtOit adritinistratif". BDCB, Fascculo 9, 19~5, pgs. 27 y sig.; J. H. THEIS, "Aspectos de la jurisprudencia actual del Consejo de Estado (ranc6 ", RAP, W 19, 1956, pg. ~03.

PRINCJPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

41

nistrativo, se vio y se ve obligado a sustituirlo con reglas que l mismo forma y crea inspiradas en ciertos Principios Generales. Por ello, no se piense que estas reglas son arbitrariamente inventadas. De ninguna manera, ellas se inspiran en una serie de Principios Generales referentes al funcionamiento de la Administracin, a la equidad y a la misma civilizacin jurdica. Es as como nuestro Tribunal Supremo ha sentado las bases del Derecho Administrativo en Venezuela. Bases que corresponde a la Doctrina analizar, juzgar y criticar. Esta realidad es evidente. Dnde, si no en la jurisprudencia, puede la Doctrina fundamentar nuestra Teora de los actos administrativos, de los Contratos administrativos, de los recursos administrativos y de la materia contendoso-administrativa? En efecto, en materia de actos administrativos, slo nuestra Corte ha sealado sus caracterfsticas fundamentales", su naturaleza", la necesidad de su motivacin", su carcter ejecutorio o de decisin ejecutoria", los efectos de su firmeza", los efectos de su discredonalidad y el Poder discrecional", la cosa juzgada edministrativa", su clasificacin general y sus clases". En materia de contratos administrativos slo la jurisprudencia administrativa de la Corte ha sealado su naturaleza", sus caractersticas esenciales y su cause", la posibilidad de rescisin unilateral por parte de la Administracin" y el derecho a indemnizacin del
29.
~O.

31. 32.

33. 34.

3'.
36.
37. 38. 39.

Cf-182-1, 9-8-n CF-30--1 , 9-4--~9. Cfe--cP--4O--I, 30--10--'2. Cf-182-1. 9-8-~7. Cf-7-1, 2'-1-60. Cf-5'4-1 , '-8--~8. Cf-182-1 , 9-8-57. Cf-94-1 , 24-11-53. CfC-CP-I9-I, 4-6--'2. CF-2-1 , 24-2-'6. CF-8~-1 , 6--11-~8. CF-182-1 , 9--&-57. CfC---CP-16--1, 30--'-'2. CF-97-1 , 15--6-%. CF-H-2, 17-7-53. CF-8-1 , 9-2--61. Cf-127-1, 12-11-'4. CF-127-1 , ~12-'9. CSJ-PA-97-1 , 14-12-61. CF-127-1, 12-11-'4. CF-127-2, 12-11-'4.

42

INSTITUCIONES DERECHO ADMJNISTRATNO

cocontratante de la Administracin", la jurisdiccin competente y los criterios de delimitacin" y la manifestacin de la voluntad de la Administracin en su formacin". En materia de Recursos Administrativos, slo la Corte ha sealado su fundamente", sus efectos", la revocacin del acto administrativo", la revisin del mismo", el recurso jerrquico de hecho", los efectos del recurso jerrquico", el inters legtimo para intentarlo" y su decisin'".

En materia contencioso-administrativa", slo la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo ha sealado sus requisitos esenciales", las caractersticas que debe revestir su objeto", la legitimacin activa y el inters legitimo para recurrir", la necesidad de ago40. 41. 42.
~3.

44. 45. 46. 47. 48. 49. 50.


~1.

52. H.

-eF-127-:'>, 12-11-~4. CSJ--CP-27-1, 1~-:,>-62. CSJ-PA-97-1, 14-12-61. CSJ--CP-Z7-1 , 15-:.-62. Cf-54-,.1, ~-8-~8. CF-127-1 , 6-12-~~. Cf-126-1, 9-11-H. Cf-7-1 , 2~-1-60. CfC-CP-16-1, 30-~-~2. CF-?>3-2, 17-7-~3. CfC-CP-26--1, 11----6-52. Cf-126--1, 9-11-~4. Cf-94-3, 24-11-H. CSJ-PA-43-1, 3-7-61. CSJ-PA-26-1, 15-3--62. Cf-30-1, 9-4-59. CSJ-PA-102-1 , 1.9-12-61. CSJ-PA-103-1 , 20-12-61. Cf-59-1, 3-6--59. Cf-30-1 , 9--4-59. . Cf-85-1 , 6--11-58. CS}-PA-21-1 , 28-2-62. Cf--94-3 , 24-11-53. Cf-l07-1 , 15-10-59.

CF-9-1 , 26-1-60.
CF-9-2 , 26-1-60. CF-33-1 , 2-6-58. CF-113-1 , 28-10--59. CSJ-PA-90-1 , 4-12-61. Cf-127-1 , 3-12-59. CF-H-l 5-8-58. Cf-115-1, 11-11-55. Cf-23-1 , 14-:,>-60. CF-94-:'> , 24-11-H.

54.

PIUNCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

43

tar la va administrativa para la admisibilidad del recurso" y las partes en el mismo". Vemos, entonces, que el juez administrativo se ha salido de los marcos tradicionales de la actuacin judicial, y ello por necesidad. Sin embargo, ello no quiere decir que propugnemos la "tirana del precedente". El hecho de que el Derecho Administrativo en Venezuela tenga actualmente que fundamentarse en la jurisprudencia administrativa no convierte a sta, directamente, en una fuente del Derecho y, por ende, en una fuente del Principio de la Legalidad Administrativa. La verdadera fuente no escrita de este principio en el ordenamiento jurdico venezolano est constituida por los Principios Generales del Derecho Administrativo contenldos en esa jurisprudencia. Por tanto, la sumisin de la actividad administrativa al Principio de la Legalidad Administrativa implica el respeto de los Principios Generales del Derecho Administrativo establecidos y definidos por la jurisprudencia, y no el respeto de la jurisprudencia en s. De esta manera, un recurso conrencioso-adminisrrerivo de anulacin procedera por la violacin, por un acto administrativo, de un Principio General del Derecho Administrativo reconocido por la jurisprudencia, pero no procedera por la violacin pura y simplemente de esta ltima.

B) Los Principios Generales del Derecho Administrativo


15. Los Principios Generales del Derecho, en nuestro ordenamiento jurdico, son fuente del Derecho". En materia administrativa han jugado un papel decisivo en la formacin de la jurisprudencia de la Corte. Esta los ha reconocido como fuente del Principio de la Legalidad Administrativa y, por
55. 56. ".
CF-94-~, 24-11-H. CS]-PA-9o-1 , 4-12-61. CF-54-1 , '-8-'8. CF-H-1, 14-3-60. CF-,4-1 , '-8-'8. En esta sentencia la Corte daba carcter supletorio al Cdigo de Procedimiento Civil, "cuando la ley o los pdl/ripios y doctrinas administrativos nada establezcan para casos anlogos". Vase el artculo" del Cdigo Civil.

44

INSTITUCIONES DEIUlCHO ADMINISTRATIVO

tanto, inspiradores de la actuacin de la autoridad administrativa". Veamos algunos de los Principios Generales del Derecho Administrativo segn la jurisprudencia administrativa del Supremo Tribunal. Por una parte, los principios basados en la nocin del predominio de la finalidad de servicio pblico en la actuacin de la autoridad administrativa", de donde se deriva: la ejecutoriedad del acto administrativo segn la cual stos tienen efectos inmediatos y pueden ejecutarse desde que se los dicta" y por la cual los recursos administrativos no producen efectos suspensivos'"; el derecho de la Administracin a revisar sus propios actos antes de su recurribilidad jurisdiccional, limitada dicha recurribilidad a los poseedores de un inters legtimo para no entorpecer la accin de la Administracin": el derecho de modificar unilateralmente los Contratos Administrativos segn las necesidades pblicas generales": el derecho para la Administracin de conocer exclusivamente del mrito y oportunidad de sus actos". Por otra parte, los principios basados en el derecho de los administrados al normal funcionamiento del servicio y a la proteccin jurdica frente a la Administracin, de donde se deriva: el principio de la cosa juzgada administrativa", segn el cual un acto administrativo no puede ser revisado por una autoridad de alzada, cuando contra l no se admite apelacin o sta ha caducado, es decir, cuando est firme, siendo creador dicho acto de derechos sub58.

59. 60. 61. 62.

63. 64. 65.

En la doctrina administrativa y el derecho comr:rado, vase: BENIOT JAN. NEAU. Les P,inpn Gn,aNx dN droil dans a ;NriJprNdenre aaminislratifJe, Sirey, Pars, 1954; LETOURNEUR, "Les prncipes gnraux du droit dans l. urisprudence du Canseil d'Btat", EDCB, Fascculo de 1951; ]. RIVERO, "Los principios generales del Derecho en el Derecho Administrativo Francs contemporneo", RAP, N9 6, 1951, pags. 289 y sig.; M. CLAVERO ARBVALO. "La doctrina de los principios generales del Derecho y les lagunas del ordenamiento administrativo, RAP, N" 7, 19n, pgs. 51 Y sis:o Cf-127-2, l2-11-H. Cf-182-t, 9-8-"Cf-7-1, 25-1--60, CF-94-~, 24-11-53. CF-54-1 , 5-8-58. CSJ-PA-9o--1 , 4-12-61. Sobre el inters legitimo, vase especialmente: CF--2;-1 , 14-3-60. CF-94-1 , 24-11-53. Cf-127-3, 12-11-54. Cf-85-1, 6-11-58. CF-97-1, 1.5-6-56.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

45

jetivos'": el derecho a la motivacin del acto administrativo como proteccin contra el arbitrio de la Administracirr"; el carcter de Derecho Pblico subjetivo que revisten los recursos administrativos para el particular lesionado en su inters legtimo". La violacin de estos principios por parte de la autoridad administrativa vician el acto de ilegalidad, pues son fuente del Principio de la Legalidad Administrativa que, a su vez, est reconocido por la Corte, como el principio fundamental del Derecho Administrativo oenezolano",

C) La costumbre administrativa
16. La prctica administrativa en Venezuela ha jugado un papel decisivo en la formacin de las reglas que guen la accin de las autoridades administrativas, y ello porque la repeticin constante de una determinada manera de proceder de la Administracin forma una norma decisiva para la actuacin sucesiva de las autoridades de la Administracin. Es decir que, ruando la prctica es unnimemente aceptada en el orden administrativo, ella forma parte del Principio de la Legalidad Administrativa y, por tanto, de obligatoria observancia por el administrador. En varias oportunidades as! lo ha reconocido nuestro Tribunal Supremo". Por otra parte, ello no podra ser de otro modo ya que, por' la ausencia de una legislacin procedimental administrativa, las autoridades encargadas de cumplir el procedimiento constitutivo e impugnativo del acto administrativo han carecido de normas precisas para actuar, por lo que estn guiadas en una larga medida por las prcticas administrativas.
66. 67. 68. 69. CF-B-2, 17-7-53. CF-182-1, 9-8-57. CF-54-1, 5-8-58. Cf-127-1 , 6-12-55. CF-182-1, 9-8-57. CF-3O-1 , 9-4--59. Cf-33-2 , 17-7-53. Cf-102-1 28--9-'4. Cf-75--1 , 23-10-'3. Sentencia de la CFe en SPA de 7-12-37, MemoriA 1938, tomo J. pg. 3". ef-~1 5-8-58. Cf-H-l , 3--6-'8. CSJ-PA-17-3 , 19-2-62. Vase al respecto: G. FERRARJ, lntrodaione al/e sludio sul Dirhto PubblifO ConsueJ1"linlUio, Miln, 1950; J. ORTIZ DIAZ, "El precedente administrativo", RAP, N9 24, 1957, pgs. " y sigo

70.

46

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

4. FUENTES DE CARACTER PARTICULAR

17. Adems de las fuentes escritas y no escritas de la Legalidad Administrativa, cumplen tambin el carcter de fuentes ciertos actos jurdicos, que pueden ser exteriores a la Administracin o dictados por ella, de carcter particular. Tales son las decisiones de la autoridad judicial y las decisiones de la autoridad administrativa. De ellas se desprende sucesivamente el respeto de la cosa juzgada jurisdiccional y el respeto de la cosa juzgada administrativa. Adems cumplen tambin, en cierta forma, la funcin de fuente de la Legalidad Administrativa, los contratos administrativos. Veamos, someramente, las implicaciones de estos tres supuestos.

A) La cosa juzgada jurisdiccional


18. La Administracin, como los particulares, est obligada a respetar y cumplir lo decidido por la autoridad jurisdiccional con fuerza de verdad legal. y eJlo, as se trate de una cosa juzgada de efectos relativos, cuando la Administracin ha sido parte en un proceso y condenada, por ejemplo, al pago de daos y perjuicios originados por su responsabilidad; como de una cosa juzgada de efectos erga omnes"; cuando, por ejemplo, la autoridad jurisdiccional en lo contenciosoadministrativo declara la nulidad de un acto administrativo. La Administracin, en todo caso, est obligada a observar y cumplir lo decidido por el juez. Por ello, la cosa juzgada jurisdiccional forma parte del Pri.ncipio de la Legalidad Administrativa, y su violacin acarrea la ilegalidad del acto dictado que la incumple o desconoce.

B) La cosa juzgada administrativa


19. La Administracin, en todo caso, est obligada a respetar las decisiones que ella misma ha tomado, sean stas de carcter
71. Sentencia de 27137, Resumen CfC-SPA, 19361939, pg no (Memoria 1938. tomo 1, pg. 14). vense los Nos. 376 y. sigo y 407. Sobre el problema en el Derecho italiano, vase: GIUCCIARDI, L'ohhligo deJl'(UlNton' amm;nt,.ativa di confo,.man; a/ giudicato dei T,.ibunali, A"chivio di Dentro PubblifO, Padua, 1938. p!g. 250.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

47

-72. CSJ-PA-26-t.
73. 74. ". 76. 77.

generala particular, una vez que hayan adquirido firmeza" o hayan causado estado". Respecto a sus actos generales, ello no implica que la Administracin no los pueda modificar posteriormente. Es derecho de la Administracin el revisar en todo caso, sus actos generales". Sin embargo, mientras no los modifique o derogue, la obligan en su accin, Respecto a los actos administrativos de efectos particulares creadores de derechos a favor de terceros, una vez firmes o si han causado estado, la Administracin no puede desconocerlos ni revisarlos nuevamente, ya que es principio general del Derecho Administrativo que, cuando los actos administrativos han creado derechos subjetivos, Ja Administracin no puede revocarlos". Hasta tal punto est obligada la Administracin a respetar sus decisiones, que si solicitada la nulidad de un acto administrativo que ha sido dictado con fundamento en ono plenamente vlido ante la Corte Suprema, y no se solicita tambin la nulidad de ste, o est firme, la Corte no puede pronunciarse sobre la nulidad solicitada". En resumen, el principio segn el cual la Administracin est sometida a sus propias decisiones, que no significa la obligacin para ella de un inmovilismo o inmutabilidad jurdica, se traducira por lgica en las siguientes reglas: En primer lugar, la Administracin debe respetar los derechos adquiridos por terceros y que han sido conferidos por sus propias decisiones. Este es el principio ms importante y que juega el primer papel: es la limitacin al derecho de la Administracin a revisar sus propias decisiones". Slo puede revisarlas en este caso, cuando estn abiertos los lapsos de recursos administrativos. Pero, una vez firmes, hayan o no causado estado, no pueden ser revisados. En segundo lugar la Administracin, pudiendo revisar un acto
1'-3-62. CF-94-3 24-tl-B. CF-H-l. ,-8-,s. CSJ-PA-90--1 , 4-12-61. CFC---CP-16-1. 30--'-'2. CF-B-2. 17-7-'3. CFC-CP-16-1 , 30--'-'2. CSJ-PA-2t-t, 2S-2~2. Vase Nos. 110 y 201.

INSmUaONBS DERBCHO ADMINISTRATNO

por no haber creado derechos a favor de particulares, debe para ello respetar el principio de la jerarqua formal de los actos que se desprende de la misma jerarqua administrativa. En este caso, si bien es cierto que el superior jerrquico puede revisar los actos del inferior, ste no puede revisar los actos de aqul. Por ltimo, respetadas las dos reglas anteriores, la Administracin debe tener en cuenta la jerarqua material de los actos en respeto del aforismo: Tu patere legem quam ipse [ecisti, es decir, el deber de respetar la norma que ella misma dict. En este sentido la Administracin debe, generalmente, dictar sus actos individuales conforme a los aetas reglamentarios que ella misma ha dictado. Pero si ella tiene el derecho de revocar el Reglamento, mientras no lo haga no puede violarlo. En este mismo sentido, si un acto individual ha sido dictado en fundamento de otro anterior general o individual, la Administracin no debe revisar aqul sin hacer 10 mismo respecto a ste. Por ello la cosa juzgada administrativa" es tambin fuente del Principio de la Legalidad Administrativa.

C) Los contratos administrativos


20. Hemos examinado anteriormente dos actos jurdicos de carcter particular que forman parte del Principio de la Legalidad Administrativa: la decisin de justicia, como acto externo a la Administracin, y le acto administrativo como acto jurdico interno y propio de la Administracin. Nos corresponde observar ahora un tercer acto jurdico, tambin fuente. particular de la Legalidad Administrativa: los contratos administrativos. que tienen carcter mixto, pues, si bien no son exteriores a la Administracin, ya que ella interviene preponderantemente en su formacin, tampoco son obra exclusiva de ella, pues interviene tambin en su formacin un cocontratante externo a la Administracin. La Constitucin de 1961 distingue dos categoras fundamentales de contratos administrativos: En primer lugar los contratos administrativos necesarios pata el normal desarrollo de la Administracin Pblica. que los celebra el Presidente de la Repblica o
78. CF-97-1. 15-6-:16.

veese

W 114.

PRINQPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTIlATIVA

49

el funcionario competente, sin necesidad de intervencin legislativa; y, en segundo lugar, los contratos administrativos que podramos llamar excepcionales, que requieren para su celebracin, o la aprobacin posterior del Congreso o la autorizacin preva". La naturaleza de estos contratos administrativos excepcionales se desprende asimismo de nuestra Constitucin: son aquellos de tal importancia para el funcionamiento del Estado mismo, sobre todo desde el punto de vista econmico, que la Constitucin exige para su celebracin, adems de la intervencin del rgano ejecutivo, la autorizacin o aprobacin del rgano legislativo como supremo representante de la soberana popular. Tal es el caso, por ejemplo, de los contratos de emprstito pblico y operaciones de crdito pblico, que requieren, para su validez, una ley especial que las autorlce'". En estos contratos administrativos excepcionales, no slo est interesado en su cumplimiento el Estado mismo, sino que tambin estn interesados los administrados. De ah la autorizacin o aprobacin legislativa requerida. Como consecuencia de ello, el Principio de la Legalidad Administrativa tiene un distinto alcance en ambos Contratos administrativos. En los primeros, normales para el desarrollo de la Administracin Pblica, el Principio de Legalidad tiene efecto restringido, nter partes. El Contrato, en principio, tiene efectos slo entre las partes", y slo las partes estn interesadas en su cumplimiento. Ningn tercero, persona pblica o particular, puede ntervenir en su cumplimiento, ni podra, en ningn caso, acudir a la va contenciosa demandando su nulidad. La Corte Suprema s6lo tiene competencia legal" para conocer en juicio contencioso de las
79. 80. 81. 82. Artculo 190, ordinal 15 y articulo 126 de la Constitucin. Vase N" H6. Sobre los Contratos Administrativos en general, vase el Ttulo IJI del JIre, sente estudio, Nos. 120 y sigo Artculo 231 de la Constitucin. El artculo 1.166 del Cdigo Civil dispone; "Los contratos no tienen efecto sino entre las partes contratantes: no daan ni aprovechan a terceros, excepto en los casos establecidos por la ley". Vase al respecto el N 154. El artculo 7, ordinal 28 de la ley Orgnica de la Corte Federal. Si bien es cierto que ningn tercero puede acudir a la va contencioso-administrativa demandando la nulidad de un contrato administrativo, en cambio s se Pedra lograr obtener su ineficacia por va de consecuencia: demandando la nulidad del acto administrativo que manifest el consentimiento y aprobacin de la Administracin en el contrato.

lO

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

ruestiones suscitadas entre la Repblica y los particulares a consecuencia de contratos celebrados por el rgano ejecutivo. Por ello, slo las partes contratantes pueden acudir a la va jurisdiccional cuando lo consideren conveniente, y slo el cocontratante de la Ad ministracin podra exigir jurisdiccionalmente el respeto del contrato y del Principio de la Legalidad Administrativa por parte de sta. La violacin del Contrato como fuente de la Legalidad Administrativa slo podra ser denunciada por el coccntratante de la Administracin cuando sta lo ha infringido.

Pero, podramos decir lo mismo respecto de los contratos administrativos excepcionales que requieren aprobacin legislativa, en los que, como. hemos dicho" todos los administrados y las mismas personas pblicas tienen inters? Ciertamente que no, y por ello es que consideramos que la Constitucin ha exigido que, para su celebracin, se obtenga la aprobacin legislativa. En efecto, en base a esta aprobacin legislativa, que se hace por ley especial, cualquier particular o persona pblica podr exigir ante la Corte, no ya el cumplimiento del contrato por alguno de los contratantes, sino el control de la constitucionalidad" del mismo. Esa es la principal finalidad de la aprobacin legislativa, hacer <ue los terceros, ciertamente interesados como administrados, puedan exigir la conformidad con la Constitucin del contrato, o, lo 'lue es lo mismo, puedan exigir el cumplimiento del Principio de la Legalidad Administrativa.
Pero volvamos a la pregunta que nos habamos formulado anteriormente": La aprobacin legislativa de un contrato administrativo que no sea de los normales para el desarrollo de la Administracin Pblica, convierte dicho contrato en una Ley o contina siendo un contrato administrativo? Indudablemente que contina siendo un contrato administrativo, y fuente de la Legalidad Administrativa con ese carcter, en cuya observancia estn interesados los administrados, por contener, dicho contrato, prestaciones en las 'lue est interesada la vida del Estado mismo.
8~.

84.

Arlcu!os 126 y 162 de la Constitucin. Vase, asimismo, el articulo 215, ordinal 3 de la Constitucin. Al respecto, vase CS]-CP_27_1 , D-~-62. Vase el N 10.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

La aprobacin legislativa recada en esos contratos perfecciona

y completa la voluntad administrativa que interviene en la creacin


del vnculo contractual. El proceso de formacin de la voluntad administrativa comprende varias etapas, una de las cuales es la aprobacin impartida por el rgano legislativo. Siempre que un contrato requiera la aprobacin del Congreso, el acto aprobatorio emanado de este ltimo constituye una de las manifestaciones de voluntad del Estado, complementaria de la manifestacin anterior hecha por el rgano ejecutivo. La decisin aprobatoria de las Cmaras es, por su contenido, un acto administrativo de aprobacin, esto es, una declaracin de un rgano del Estado, en ejercicio de la funcin administrativa, que expresa su conformidad con una declaracin de voluntad anterior, de otro rgano estatal. Las Cmaras, en efecto, "actan en esa ocasin en ejercicio de la funcin administrativa, y el acto de aprobacin emanado del Congreso es un acto administrativo emitido con forma de Ley?". Los actos de carcter administrativo, como los judiciales, fiscales, etc., 10 son por su naturaleza, y por la cuestin que en ellos se ventila, y no cambia ese carcter ni suspende ni restringe la facultad del funcionamiento a quien la ley da competencia para conocer y decidir, la circunstancia de que otra autoridad conozca de asunto semejante y aun conexo con aqul". La aprobacin legisla. tiva, por tanto, en nada altera la naturaleza contractual y administrativa del acto aprobado. Slo permite, y por ello son fuente de la Legalidad Administrativa, que los particulares promuevan un control jurisdiccional de su constitucionalidad, tal como antes hemos expresado. Sin embargo, y ello queda claro, dichos contratos no podran ser objeto de un recurso contencioso-administrativo de anulacin o de plena jurisdiccin. Este ltimo slo estara en manos del cocontratante de la Administracin, pues el contrato sigue teniendo efecto slo entre las partes.

8'.

86.

Vase la sentencia de la CFC en SPA de ','?>7, Memo';" 19?>8, tomo 1, pg 226. As tambin se expresaron los Magistrados J. M. Padilla, J. R. Duque Sn (hez, E. Monsalve Casado, J. H. Rosales y E. Lares Martnez en el voto salvado 1I la sentencia CS}-CP-27-1 1'-?>-62. CFC--CP-4G-l, eo-c-ro-oa.

CAPITIJLO III ALCANCE DEL PRINCIPIO


1. LA ,ADMINISTRACION REGLADA y EL PODER DISCRECIONAL

21. La nocin de administracin reglada se opone tradicionalmente a la nocin de competencia o poder discrecional, en lo que respecta al alcance del Principio de la Legalidad Administrativa. Examinemos entonces la razn de esta distincin, la justificacin del poder discrecional y el inters de la distincin.

A) Distincin
a. Administracin regltuia 22. La antigua Corte Federal ha sealado que la Administracin Pblica, como rgano de la actividad estatal, "no puede ejercitar sus funciones sino dentro de los precisos lmites del derecho positivo, pues la demarcacin de stos constituye garanta establecida en beneficio de los particulares o administrados contra las posibles arbitrariedades de la autoridad ejecutiva"; y ha sealado adems "que la administracin reglada es aquella cuyos actos estn sujetos a las disposiciones de la ley, reglamento o cualquier otra norma administrativa ya que, as como en el Derecho privado el acto jurdico requiere capacidad de parte de quien lo realiza, as tambin en el Derecho pblico el funcionario debe actuar con arreglo a los trmites establecidos con miras a la finalidad social buscade'?". Por donde se sigue que el acto administrativo, aun siendo dictado por quien tiene facultades para ello, debe cumplirse en entera conformidad con las condiciones exigidas por la ley. En definitiva, la Administracin acta bajo competencia reglada cuando las reglas o normas preestablecidas que forman el
87. CF-B-2, 17-7-53. CF-75-1 , 23-10-53. Respecto a la nocin de Adminislr.lCin reglada en la doctrina, vase: B. KORNPROBST, "La comptence lie", RDP, 1961, pg. 93~.

PIUNQPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

53

Principio de la Legalidad Administrativa no le conceden libertad alguna de obrar o de eleccin entre varias soluciones, sino <:Iue le indican qu decisin concreta debe tomar. El alcance del Principio de la Legalidad Administrativa se manifiesta extraordinariamente rgido en la Administracin reglada.

b. El poder discrecional
23. Pero si toda la actividad de la Administracin se realizara bajo la forma de competencia reglada, la funcin de ella se reducira a la elaboracin mecnica de actos, sin ninguna libertad de apreciacin de la oportunidad o conveniencia de los mismos, y sin posibilidad de iniciativa. De ah la existencia del poder discrecional de la Administracin, segn el cual ante unas circunstancias de hecho determinadas, la autoridad administrativa tiene la facultad de apreciar esas circunstancias en punto a su oportunidad y conveniencia y, por tanto, la facultad discrecional de adoptar, suprimir o modificar providenciasS8 sin estar condicionada para ello por norma legal expresa.
88. CFC-CP-19-1, 4--6--~2. Respecto al poder discrecional o competencia discrecional, vase: J. M. HER NANDEZ RON, "La Potestad Discrecional y la teora de la Autolimitadn de los pode(es", ReviIta del Colegio de Abogado! del DiJt"ito Federal, ao VI, W 30H, 1942, pgs. ~ a 9; J. M. HERNANDEZ RON, "La potestad administrativa discrecional", misma Revista, ao VII, NO 35,36, 1943, pgs. 7 a 11; M. WAUNE, "Le pouvoir discrtionaire de I'Administraticn ee sa limitation par le ccnrrle juridktionnel", RDP, 1930, pS. 197; NICOLAS, "Le pouvcir discr6tionnaire de l'Administration", R1Iei/ Lamber', tomo II, pg. 36; J. C. VENEZlA, Le poevoir dhutionnaire, Tesis. Librairie Gnl!raJ. de Droit el de Jurisprudence, Pars, 19~9; A. GUILLOIS, "De rarret Bouteyre 1 J'urel Barel (Contribution l'ENde du pouvoir discrticenaire)", Mlanger Melt>'e, Siuy, 1956, PliS. 297; L LOPEZ-RODO, "Le pouvoir discrtionnaire de I"Administntion", RDP, 19~3, pg. 572; J. MEGRET, "De l'obligation pour 'Administration de prot:der a un examen particulier des cil'CUnstan,es de l'affare avant de prendre une dcision discetionnaire, BDCE, 1953, pg. 77; P. STAlNOP, "Ou contttlle juridlctiono.e1 sur l'exercice du pouvoU: dISCItionnaire", Mlangel N.g.lelto, 193~: C. FERRARIS, Il potere diJuedonale del/a Pubblicll AdminiJt>'azione, 1939; F. GARRIDO FALLA, "El Tratamiento [urisprudenclel de la discrecionalidad administrativa", RAP, N" 13, 1954, pg. 143; F. LUCES GIL, "La discrecionalidad de la Administrad6n en la jurisprudencia del Tribunal Supremo", Revista de BJtt/diol de la Vidd LoCdl, eo IX, N" B, pg. 665; C. J. FRJEDRICH, "Apuntes sobre el valor de la discrecin", Revista de Ciendas Socieles, Universidad de Puerto Rico, vol. II, N" 1, 1958: V. MARIKOWSKI, Le POUVO" distrtionnaire de l' Adminimation, Bruselas, 1958; L. LOPEZ:-RODO, "la discrecionalidad de la Administ(Ui6n en el Derecho Espaol", Revista de Estudios de la Vida Leca/, 1947, pg. 493.

54

INSTITUCIONBS DERECHO ADMINISTRATIVO

c. Consecuencias de la distinci6n

24. Los casos de competencia reglada son la excepClon en Derecho administrativo. Pero si bien esto es cierto, el principio de la Legalidad Administrativa en los casos de competencia discrecional seala a la autoridad unos ciertos lfmites de apreciacin, por lo cual se halla en todo caso encerrada por ciertas prescripciones normativas. De ah la ausencia de arbitrariedad.

B) Justificaci6n del poder discrecional


25. La antigua Corte Federal, ante la interpretacin de una norma legal que dispona que "El Ejecutivo Federal, cuando 10 estime conveniente, podr reducir las penas que esta Ley impone .:"u sealaba" que el uso del verbo "poder" en la oracin "podr teducir las penas", del texto citado, indica que se est en presencia de una facultad discrecional de la Administracin Pblica. Poder es tener la facultad o el medio de hacer una cosa y facultad, el derecho -no el deber ni la obligacin- de hacer una cosa. El Cdigo de Procedimiento Civil, en su artculo 13, da la interpretacin jurdica de este verbo, que bien puede aplicarse, no slo en las actuaciones judiciales, sino tambin en general. Cuando la ley dice: "El Juez o Tribunal puede o podr", se entiende que lo autoriza para obrar segn su prudente arbitrio, consultando lo ms equitativo o racional, en obsequio de la justicia, y de la mpardaIidad. Este poder discrecional, ya virtual, ya expresamente conferido por la Ley, es indispensable para que el Poder administrador, y de una manera ms amplia, el Poder Ejecutivo, pueda realizar sus fines de un modo cabal, porque la Ley no puede prever y reglamentar las mltiples, cambiantes y complejas relaciones jurdicas que se producen en la sociedad. De ah que, por lo general, se limite a determinar normas que fijan la competencia de los diversos 6rganas administrativos y deja a stos una cierta libertad' de apreciacin de los hechos para decidir u orientar su actuacin.
89.

90.

Artculo 74 de laLey de Impuesto sobre sucesiones y otros ramos de la Renta Nacional. CF-85-1, 6-11-58. Sobre la justificacin del Poder discrecional en la doctrina francesa, vase: A. HAURIOU, "Le pouvoir discrtionnaire et sa [ustficatlon", MI/_ges CarrJ J, M.Jbnl, pg. 233.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

Puede decirse, entonces, que el acto discrecional se produce mando el administrador acta en ejercicio del poder de libre apreciacin que le deja la Ley para decidir si debe obrar o abstenerse, o cmo ha de obrar, o qu alcance ha de dar a su actuacin. y esta forma de accin es precisamente, dentro de la Administracin, la regla general.

C) Inters de la distincin
a. Apreciacin de la oportunidad
26. El inters fundamental de la distincin entre competencia reglada y poder discrecional es la distincin entre legalidad y opar tunidad. En el primer caso, la autoridad administrativa debe dictar su decisin enteramente condicionada por la Ley; en el segundo caso la Administracin es libre de adoptar su decisin en cuanto a la oportunidad de hacerlo y a la conveniencia de el109 1 Sin embargo, la apreciacin libre de la oportunidad y' conveniencia no implica ausencia de legalidad y ni siquiera una excepcin al Principio de la Legalidad Administrativa, pues ha sido precisamente la ley quien ha dado la facultad discrecional a la autorldad administrativa.

b. Control de la oportunidad
27. La apreciacin de la oportunidad y conveniencia tiene un control innato y es el control de la propia Administracin. Los medios puestos a disposicin de los administrados para lograr ese coritrol son los recursos administrativos o gubernativos y principalmente el recurso jerrquico", admitidos por la legislacin vigente y por la jurisprudencia administrativa.
91.

92.

Sobre el control de la legalidad y la oportunidad, vase: M. DUBISSON, La diJli1l1i1m enlre 14 /g41il 111 fopporlunit danl 14 Ihorie du retoure pour exdr de POIIIIOk, Tesis. Librairie Gnral de Droit el de }urisprudence, Paris, 1958. Vense los Nos. 194 y siSo CF-H-l , '-8-58. Cf-127-1 , 6--12-55. Vase al respecto: G. ]BZE, "Apptiation par les gouvemements el leurs agents de l'oppommie d'agir: cration, orgamsancn el Jcncuceemeee du servce public", RDP, 1943, pg. l.

CfC-CP-I9-I, 4-6--~2"

INSTlTUaONES DERECHO ADMINISTRAnvO

Sin embargo, existe en Venezuela el control jurisdiccional de los actos administrativos discrecionales en cuanto a su oportunidad? Al efecto, la antigua Corte Federal ha sealado que "es de la naturaleza de todo acto realizado en ejercicio de una facultad discrecional, el que no pueda ser revisado o anulado por otra Poder en lo que se refiere al mrito o fondo'?". Esta conclusin resulta evidente porque, de lo contrario, esa facultad discrecional no seria tal ni propia de un Poder. Por tanto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Polftico-Administrativa no es competente para controlar jurisdiccionalmente la oportunidad y conveniencia de los actos administrativos discrecionales".

c. El control de la legalidad
28. Quiere decir lo anterior que los actos administrativos discrecionales no estn sometidos al control de la legalidad por la Corte? Ciertamente que no, y de ah es que se encuentran sometdos al cumplimiento del Principio de la Legalidad Administrativa. Todos los actos administrativos, discrecionales o reglados, estn sometidos al control jurisdiccional de la Corte, en cuanto a su legalidad. Sin embargo, ya hemos sealado, la Legalidad tiene un alcance ms amplio y estricto en la Administracin reglada que en la Administracin discrecional.
2. LIMITES DEL PODER DISCRECIONAL

29. La autoridad administrativa que acta en apoyo de un poder discrecional est sometida, en su competencia discrecional, al fin para el cual le ha sido conferida esa competencia. Ello implica, por otra parte, que la potestad discrecional del funcionario administrativo no puede traspasar los lindes de la verdad y de la equidad. La antigua Corte Federal ha sealado que "es cierto que los componentes de los Poderes Pblicos y especialmente del Poder
93. 94.
CF-S~-l, 6-11-~8.

En l. doctrina francesa, vase: M. WALINE, "Btendue et limites du oontr6le du juge administratif", roCE, Fasdculo W 10, 1956, pg. 2~; REGLADE, "Du prtendue contrle juridictioonel de I'opportunit.., RDP, 1925.

PRlNOPIO DE LA LEGAUDAD ADMINISTRATIVA

57

Ejecutivo y del Poder Judicial, as como del Municipal en los Estados y Distrito Federal, pueden realizar actos discrecionales, es decir, que el ente administrativo al tomar la va de la discrecionalidad queda en libertad de realizar los actos segn la libre expresin de las circunstancias. Pero esa discrecionalidad ni implica arbitrariedad ni injusticia, puesto eue la Administracin Nacional, Estadal o Municipal no obra en pura conformidad a su eleccin, sino en virtud y como consecuencia de su capacidad condicionada por su fin"\l5. Siendo as las cosas, el funcionario, al obrar discrecionalmente, tiene eue hacerlo sin excederse de su competencia y marcando la exacta correspondencia entre los motivos, el fin perseguido y los medios utilizables. Por otra parte, la subordinacin del acto administrativo a la equidad y verdad significa que el funcionario o la Administracin no pueden en modo alguno salirse de los fines que con la norma legal se persiguen, aun en el supuesto de que estn en funcin las facultades discrecionales del Poder Pblico".

9~.

96.

CF-2-1, 24-2-56. CF-182-1, 9--8-57.

CAPITULO CUARTO

LA ILEGALIDAD
1. NOCION

30. La violacin del Principio de la Legalidad Administrativa por una autoridad administrativa vicia el acto administrativo de ella emanado de ilegalidad.
En este sentido entendemos por ilegalidad como la violacin, por parte de la Administracin, del conjunto de normas o reglas preestablecidas que forman el conjunto de las fuentes del Principio de la Legalidad Administrativa y que han sido dictadas por la autoridad competente para guiar su accin. Por tanto, hay ilegalidad cuando se infringen cualesquiera de las fuentes sealadas con las observaciones especificadas al hablar de las Instrucciones del Servicio y 10 sealado respecto de los contratos administrativos.

Ahora bien, es necesario sealar que no toda ilegalidad vicia un acto administrativo con la misma intensidad. Nos limitaremos a estudiar los vicios de ilegalidad susceptibles de ser controlados jurisdiccionalmente y, en este sentido, veremos las formas de la ilegalidad, su control y las consecuencias que produce.
2. FORMAS DE LA ILEGALIDAD

A) La inconsiucionalidaJ
31. Nuestra jurisprudencia ha distinguido fundamentalmente dos formas de la inconstitucionalidad de los actos administrativos: la inconsritucionalidad propiamente dicha y la usurpacin de funciones como vicio de los mismos. Estudiemos separadamente estas dos formas de presentacin de la inconstitucionalidad de los actos administrativos.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATiVA

59

a. La inconstituciorudidad de los actos administrativos 32. Los actos administrativos estn viciados de inconstitucionelidad cuando la autoridad administrativa que los dict ha infringido algn precepto, principio o garanta constitucional. La inconstitucionalidad, entonces, debe resultar siempre sin necesidad de alegar ni probar hechos, del antagonismo directo entre el acto administrativo que se impugna y el precepto, principio o garanta constitucional infringida". De ah la necesidad de que en el respectivo libelo se exprese, como fundamento, la norma constitucional violada".

b. La usurpaci6n de funciones '


33. La Constitucin de 1961 seala que la Constitucin y las Leyes definen las atribuciones del Poder Pblico y a ellas debe sujetarse su ejercicio. Cada una de las ramas de ese Poder Pblico, por otra parte, tiene sus propias funciones pero los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s para la realizacin de los fines del Estado, Y agrega despus que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos". De estos preceptos constitucionales, que con variaciones de redaccin se encuentran en nuestra Teora Constitucional desde la Carta Fundamental de 185810 , se desprende que hay dos tipos de usurpacin de funciones: la usurpacin de autoridad y la usurpapacin de funciones propiamente dicha.
a'. La usurpacin de autoridad

34. El usurpador de autoridad es aquel que la ejerce y realiza sin ningn tipo de investidura, ni regular ni prescrita. El concepto de usurpacin, en este caso, emerge cuando una persona que no tiene auctoritas acta como autoridad. De ah que la autoridad usurpada sea ineficaz y sus actos sean nulos por inconstitucionalidadv". Este no es el caso de la actuacin del funcionario de hecho,
97.

98. 99. 100. 101.

Articulo 46 de la Constitucin. CFC-eP-~-1 , 23-2-53. CFC-CP--'42-1, 26--11-52. Artlculos 117 al 119 de la Constitucin. CFC-CP-I4-I, 12-6--51. Artculo 119 de la Constitucin.

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Por otra parte, es necesario observar que la usurpacin de autoridad implica la usurpacin de funciones, por eso la calificamos como una forma de esta ltima.

b'. La usurpacin de funciones


35. Existe, por otra parte, usurpacin de funciones ruando una autoridad, al dictar un acto, incurre en una incompetencia constitucional; y slo puede considerarse incompetencia constitucional, propiamente hablando, aquella que resulta cuando una de las ramas del Poder Pblico usurpe funciones correspondientes a otra rama del mismo Poder Pblico':", es decir, cuando un rgano del Poder Legislativo, por ejemplo, realiza funciones propias del Poder judicial. La misma incompetencia constitucional se presenta cuando, por ejemplo, un rgano del Poder Municipal o Estadal usurpa funciones del Poder Nacional en cualquiera de sus ramas. En ambos casos se violan disposiciones "atributivas de competencia constitucionel"?". Esta usurpacin de funciones es lo que la antigua Corte Federal denomin en algunos fallos "exceso de poder jurisdiccional"?", como vicio de los actos administrativos. Y siguiendo el criterio de la Corte, el exceso de poder jurisdiccional, por contraposicin al "exceso de poder administrativo", se confunde con la usurpacin de funciones y se relaciona con la inconstitucionalidad de los actos administrativos y, en general, con los actos del Poder Pblico, por violacin de preceptos estampados en la Carta Fundamental, debido a inversiones o interferencias de un Poder a otro. Esta usurpacin de funciones es lo que nuestras Constituciones anteriores llamaban, a nuestro juicio impropiamente, "extralimitacin de atribuciones y facultades" o "usurpacin de atribuciones"!".
102. 103. 104. l5. Articulo 118 de la Constitucin. Cuando un rgano ejecutivo, por ejemplo, realiza un acto atribuido a un rgano legislativo o jurisdiccional. Articulos 17, 18, 29, :H Y 136 Y Ttulos Y, VI Y VII de la Constitucin. CF-5'4-1, 24-11-53. CF-32-2 , 2-6--5fl. Artculo 41 de la Constitucin de 1953: artculo 84 de la Constitucin de 1947; articulo 42 de la Constitucin de 1936. Una cosa es la Funcin y otra la Atribucin: la Funcin es el gnero, la Atcibucin la especie. Cuando se usurpa la Funcin se usurpa, como censecueoca, la Atribucin; pero cuando se usurpa la Atrbudn no necesaria-

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINJST!tATlVA

61

Es necesario insistir en este concepto de usurpacin de funciones, gue slo vicia a los actos administrativos, cuando la autoridad que los dieta acta con inversiones o interferencias de un Poder a otro. Es decir, se est en presencia de la forma ms burda, grosera y radical de incompetencia. La usurpacin de funciones es, as, el grado mayor de incompetencia. Pero debemos dejar muy claro que no constituye usurpacin de funciones 'a incompetencia en menor grado que vicia el acto administrativo, cuando la autoridad administrativa gue lo dicta asume atribuciones o facultades que le estn encomendadas a otra autoridad administrativa. En este caso hay extralimitacin de atribuciones o, si se quiere, usurpacin de atribuciones, pero nunca habr una usurpacin de funciones, pues ambas autoridades ejercen la misma funcin administrativa. Por ello, en este caso slo hay un vicio de ilegalidad, de incompetencia legal, <ue examinaremos ms adelante bajo el nombre de "extralimitacin de atribuciones", pero no hay un vicio de inconstitucionalidad <ue, en materia de incompetencia, slo existe cuando se usurpa una "funcin" del Estado gue no se tiene poder para ejercer.

e'. Precisin terminolgica


36. Creemos imprescindible aclarar, una vez ms, los trminos gue hemos empleado y <ue, segn la terminologa de la Constitucin vigente de 1961, estimamos los correctos. Insistimos tanto en ello, pues, s bien es cierto' que la Corte en algunos fallos ha sido lo relativamente clara y precisa para deducir el significado exacto de los trminos, en algunos otros numerosos fallos ha reinado, en nuestro concepto, una lamentable confusin de trminos':". La usurpacin de funciones es siempre un vicio de inconstitucionalidad, pues las funciones del Estado estn definidas fundamentalmente por la Constitucin. En cambio la usurpacin de atribuciones puede ser vicio de inconstitucionalidad o de ilegalidad, pues las
mente se usurpa la Funcin, ya que la usurpacin de la Atribucin puede ser realizada por una autoridad con atribuciones propias dentro de la misma Funcin. CF-32-1, 2-6-'8. CF-33-1 , 11-7-53. CFe-CP-14-1 , 12-6-'1.

106.

62

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

atribuciones no slo estn sealadas en la Constitucin sino tambin en las leyes (artculo 118 de la Constitucin). As, hay usuro pacn de atribuciones cuando una autoridad usurpa una atribucin de otra autoridad, ambas en ejercicio de la misma funcin estatal y, por tanto, generalmente, pertenecientes al mismo Poder; pero tambin hay usurpacin de atribuciones cuando una autoridad en ejercicio de una funcin estatal dada usurpa atribuciones de otra autoridad perteneciente a otro Poder estatal, en cuyo caso tambin usurpa la funcin. Por tanto, si queremos evitar los trminos confusos y equvocos, tenemos que desechar el de usurpacin de atribuciones cuando queremos calificar el vicio de incompetencia constitucional <ue hemos denominado usurpacin de funciones. Y ello porque el trmino usurpacin de funciones slo nos puede indicar ese vicio de incompetencia constitucional; en cambio el trmino usurpacin de atrio buciones nos puede indicar tanto un vicio de inconstitucionalidad como un vicio de ilegalidad, como hemos visto. La usurpacin de funciones implica, claro est, que tambin se usurpa la atribucin y es siempre un vicio de inconstitucionalidad: en cambio la usuro pacin de atribuciones no conlleva necesariamente la usurpacin de la funcin y, por tanto, no siempre es un vicio de inconstitucionalidad. Por tanto no es correcto decir, como lo ha hecho la Procuradura General de la Repblica, que la usurpacin de funciones es sinnima de la usurpacin de atribuciones':". En definitiva adoptamos la siguiente terminologa, 'lue nos parece la ms adecuada y que no da lugar a confusin: a". La usurpacin de autoridad, tal como se desprende de la Constitucin en su artculo 119, es el vicio 'lue acompaa a todo acto dictado por una persona desprovista totalmente de autoridad. No es el caso de la actuacin del "funcionario de hecho" y, por tanto, siempre es un vicio de inconstitucionalidad.

b". La usurpacin de funciones es el vicio que acompaa :Jt todo acto dictado por una autoridad que, para dictado, se ha ecio107. Escrito dirigido a la Corte Federal en 17 de noviembre de 1960, Informe de la Fiscala General de la Repblica al Congreso en 1960. Caracas, 196t, pAgo nI.

P1W'lOPIO DE LA LEGALlOAD ADMINISTRATIVA

63

gado funciones que corresponden a otra autoridad perteneciente a otra rama del Poder Pblico distinta de la Clue ella pertenece. Se trata siempre de un vicio de inconstirucionalidad':". Este vicio de usurpacin de funciones se ha calificado tambin como extralimitacin de funciones pues, ciertamente, toda autoridad que se extralimite en su funcin, sea legislativa, jurisdiccional, administrativa o de gobierno, e invada la funcin de otra distinta, comete una usurpacin de funciones. e". La extralimitacin de atribuciones es, como veremos, la incompetencia de orden legal que vicia al acto administrativo: la autoridad que se extralimita de su atribucin e invade atribuciones de otra autoridad, siempre dentro del mismo Poder y en ejercicio de la misma funcin estatal, comete una extralimitacin de atribuciones. Se trata siempre de un vicio de orden legal. Muchos de los fallos confusos de nuestra Corte':" tienen una explicacin parcial: el hecho de que las Constituciones anteriores emplearan indistintamente los trminos extralimitacin de facultades y atribuciones o usurpacin de atribuciones para calificar la usurpacin de funciones-".

En la Constitucin actual, por otra parte, no hay posibilidad de confundir la "extralimitacin de atribuciones" con la "usurpacin de funciones". Ambos son vicios distintos: el primero, cuando se refiere a la actividad administrativa, como veremos, es una incompetencia de orden legal; el segundo, como hemos visto, es una incompetencia de orden constitucional y, por tanto, mucho ms grave que la primera.
B) La ilegalidad
37. Vistos ya los VJCIOS de inconstitucionalidad administrativa, nos corresponde examinar ahora los vicios de ilegalidad administrativa o ilegalidad de los actos administrativos propiamento dicha. Veremos sucesivamente la incompetencia legal o extralmi108.
109.

110.

Articulo H8 de la Constitucin. CF-94-1 , 24-11-53. CF-IOl-l, 25-9-54. Cf-33-t 17-7-H. Articulo 41 de la Constitucin de 19H; artculo 84 de la Constitucin de 1?47; artculo 42 de la Constitucin de 1936.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

tacin de atribuciones, el abuso o exceso de poder, la desviacin de poder, los vicios de forma y la contrariedad al Derecho en general que pueden viciar a los actos administrativosUl .

a. La extralimitacin de atribuciones
38. La extralimitacin de atribuciones en materia administrativa y, en su concepto propio, supone, segn la terminologa constitucional'!", la invasin o interferencia de un funcionario administrativo en atribuciones que no le corresponden y que estn atribuidas especficamente a otra autoridad administrativa. En nuestra Constitucin vigente la extralimitacin de atribuciones no es ms que esto, es decir, la incompetencia legal que vicia al acto administrativo cuando su autor se extralimita de sus propias atribuciones e invade las de otra autoridad dentro del mismo Poder Adrninistrativo.
111. Articulo 206 de la Constitucin. Sobre un completo estudie doctrinal respecto a los vicios del acto adminis. traeivo, vase: F. GARRIDO FALLA, "Los Motivos de impugnacin del acto administrativo", RAP, N~ 17, 19.15, pgs. 11 y sig.; tambin vase el libro del mismo autor: R,i1l/eII de impu,nnd6n de JO! Acto! AdminiJJ,ali. VOl, Instituto de Estudios Polticos, Madrid. 19%. Vase, asimismo, DE SOTO, Conlribution J la thor;' dN nuIlilh del actes administrarif! ftnilaleraux, Tesis. Pars, 1942. Articulo 159 de la Constitucin. En efecto. este es el nico artculo de la Constitucin que habla de la "extralimitacin de atribuciones", cuando establece: "Los actos de los cuerpos legislativos en ejercicio de sus atribuciones privativas no estarn sometidos al veto, examen o control de los otros pode. res, salvo lo que esta Constitucin establece sobre extralimitacin de atrfbudones" El articulo, aunque en su fondo no nos interesa para lo que ahora aclaramos, en su forma y por la terminologa empleada, nos es de gran utilidad. En efecto, se seala que hay atribuciones ptivativas de los cuerpos legislativos, es decir. de! Senado y de la Cmara de Diputados; y que en e! ejercicio de esas atribuciones no estn dichos cuerpos sometidos al control de otro Poder del Estado, salvo lo que se establezca sobre la extralimitacin de atribuciones. Ahora bien, en el sentido de! articulo, extralimitacin de atribuciones no puede ser otra cosa que la interferencia de un cuerpo legislativo en las atrio buciones privativas de otro, y esto nunca puede ser igual a la usurpacin de funciones, Un comentario completamente al margen, pero til como observacin jurdica: la Coostitum no establece nada, en ninguno de sus artculos, sobre la extralimitacim de atribuciones ... Sobre la incompetencia romo vicio de los actos administrativos en la doc. trina, vase: AUBY, "L'Jncomptence rarione temporis", RDP, 1955, p~. ~; M. S. GIANNINI, "In tema di vizio di incornpetenza dell'atto amministratavo"; Giurisprudenza comphta ddla Corte SlIp,ema di CaJJOZiOlle, 1946, 11, pg. ~70; SANDULLI, "Per la delirnitazione dd vizio di incompetenza degli atti amministrativi". &Useg"" di J"itlo Pllbblico, 1948, 1, pg. 2~.

112.

PRINOPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

Por otra parte es necesario volver a insistir en lo ya dicho: no debe coofundirse lo administrativo con lo constitucional. La extralimitacin de atribuciones es una incompetencia de orden administrativo, de orden legal; la usurpacin de funciones es una incompetencia de orden constitucional. La extralimitacin de atribuciones es una incompetencia que proviene de la actividad administrativa dentro de la funcin administrativa y puede ser, en razn de la materia, del territorio, del tiempo, del grado jerrquico o de los poderes legales conferidos. La usurpacin de funciones, en cambio, es una incompetencia de orden constitucional que deriva de la propia Constitucin y que es, en nuestro rgimen constitucional, una incompetencia poltico-social. La finalidad de su regulacin ha sido, histricamente, amparar la Constitucin contra la accin violenta y arbitraria. Nuestra Constitucin sanciona los actos viciados de usurpacin de funciones o, como alguien la ha llamado, "usurpacin de poder"!", con la ineficacia o nulidad radical, como proveniente de autoridad usurpada, de una autoridad ilegtima, de una autoridad fundada en la arbitrariedad o en la violencia o en cualquier otro hecho desprovisto de respaldo legal. En cambio, en la extralimitacin de atribuciones no hay en juego un inters social, ni conviene declarar tampoco los actos con ese vicio como desprovistos de toda existencia jurdica. En estas situaciones los actos slo son anulables. En todo caso debemos expresar que estamos hablando de vicios de los actos administrativos, y stos son ejecutados en cumplimiento de la Ley. Por ello la extralimitacin de atribuciones como vicio de los actos administrativos siempre es un vicio de ilegalidad. No sucede lo mismo, por supuesto, respecto a la extralimitacin de atribuciones, por ejemplo, de los cuerpos legislativos. Slo en la Constitucin se establecen las atribuciones privativas de cada Cmara; ninguna ley lo hace, pues la actividad legislativa se realiza en ejecucin directa de la Constitucin. Por ello la extralimitacin de atribuciones, en este caso, corresponde propiamente a problemas de Derecho Constitucional y es un vicio de inconstitucionalidad. Aqu slo hablamos de extralimitacin de atribuciones de la autoridad administrativa y como vicios de los actos administrativos.
113. Voto salvado del Magistrado Rafael Angel Camejo a la sentencia CFC-CP64-1, 8-S51.

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lNSTITUaONES DERECHO ADMINlSTRATNO

b. El abuso o exceso de poder 39. En Francia, el Recurso por Exceso de Poder nacro y es empleado para impugnar a los actos administrativos viciados de legalidad'". No se emplea el trmino "exceso de poder" para calificar un vicio de ilegalidad de los actos administrativos sino para indicar el principal recurso contencioso-administrativo de anulacin. En este sentido el recurso por exceso de poder es la accin por la cual toda persona que tenga inters en provocar la anulacin de un acto administrativo ejecutorio puede ocurrir al juez de lo contencioso-administrativo en razn de la ilegalidad de ese actom .
Nuestra jurisprudencia no utiliza el trmino "exceso de Poder" para calificar el recurso contencioso-administrativo de anulacin. En mltiples fallos, la antigua Corte Federal'?" ha utilizado dicho trmino para indicar un vicio de ilegalidad del acto administrativo. Y, en este sentido, lo asimila al abuso de poder llO . Tambin en otros fallos, erradamente en el sentido general de nuestra jurisprudencia, la Corte Federal calific la extralimitacin de funciones como exceso de poder"8 y la desviacin de poder tambin como exceso de poder?".
114. Sobre la evolucin histrica del Recurso por Exceso de Poder en Francia, vase: P. LANDON, HJtei"e IlbrJge du recoers pour exces .de pOUlloir des origines a 1954, Librairje Geral de Droit er de jurisprudence, Pars, 1962; P. LAMPUE, "Le dveloppement historique du recours pour excs de pouvoir depuis ses origines jllsqu'au debout de XXe. sicle", RISA, 1954, N" 2; IMBERT, L'ello/u/ion du recours POf'f >xcts dI' pourair (1872-1900), Dal1oz, Pars, 1952. Sobre el recurso por exceso de poder en la doctrina, vase: J. FOURNIER y G. BRAIBANT, "Recous pour excee de pouvcr", Rperto;re de Droit Publir el AJminislr4lij, Delloz, Pars; ARIAS DE VELASCO, "El Recurso por exceso de poder", Rel'isla de Derecho Pblico, Madrid, 193( Cf-182-1, 9-8-57. CF-2-1 , 24-2-56. Sobre el exceso de poder como vicio del acto administrativo, vase: S. MARTIN.RETQRTILLO, "Exceso de poder como vicio del acto administrativo", RAP, N9 23, 1957, pgs. 83 y sig.; RESTA, "La natura giuridica delj'eccesso di potere come vizio degli atti amministrativi", Studi P>er F. Cllmmeo, Padua, vol. n, 1933, pg. 383; FORTI, "Jn tema di eccesso di potere", F, J., 1937, III. pg, 122. CF-182-1, 9-6-57. CF-2-1 , 24-2_56. CF-182-1, 9-8-57. CF-2-1 24---2_56. CF-94-1, 24-11_53, CF-182-1 , 9-8-57.

115.

116.

117. 118.
119.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

67

Trataremos de sacar en claro cul es el sentido correcto que domina en la jurisprudencia administrativa de la Corte, cuando se ha atenido a la competencia que le da la Ley Orgnica de la Corte Federal para declarar la nulidad de los actos administrativos por abuso de poder':". En sentencia de 9 de agosto de 1957, la antigua Corte Federal ha sealado':" que "un acto administrativo puede haber sido dictado por el rgano competente aun dando cumplimiento a los preceptos de la ley positiva -yen tal caso no podra tildrselo propiamente de 'ilegal' en el sentido estricto de la palabra-; pero, dentro de esa apariencia de legalidad, el acto puede adolecer de otros vicios, como el de exceso o abuso de poder, contemplado por el ordenamiento jurdico venezolano". Claramente observamos que, en Venezuela, el exceso de poder o abuso de poder no es un recurso jurisdiccional sino que es un vicio de ilegalidad de los actos administrativos. Y, en este sentido, contina la Corte sealando'" que cuando la ley venezolana habla de "abuso de poder para sancionar con la nulidad los actos administrativos que lo contengan, no se contrae exclusivamente a la transgresin de normas constitucionales o legales expresas, sino que mira tambin otros vicios que pueden infirmar los actos de la administracin. Por eso distingue netamente entre ilegalidad o abuso de poder, y este abuso de poder puede cometerlo cualquier funcionario aun en el caso de darle cumplimiento estricto a la norma escrita, ley positiva o precepto legal expreso, porque en la aplicacin de ese precepto legal bien puede haber tergiversado los presupuestos de hecho que autorizaban la actuacin del funcionario". y agrega la Corte en el mismo fallo':" "que no debe confundirse el abuso de poder con la desviacin de poder, pues el primero consiste nicamente en hacer uso indebido del poder que es atribuido al funcionario, independientemente del fin m logrado, bien porque se tergiverse la verdad procesal denudndose los hechos o bien por cualquier otra causa". El abuso de poder sostuvo la Corte "se caracteriza ms que en ningn otro aspecto en el llamado tra120. 121. 122. 123. 124. Ley Orgnica de la Corte Federal, artculo 7, ordinal 9.
CF~182-1, ~57.

CF-182-1, 9-8-57. Cf-182-1, 9-8-57. Caracter$ti~a de la Desviacin de Poder. Vase N9 40.

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INSTITUCIONES DERECHO .-\DMINlSTIlATIVO

oisamento dei facti del Derecho italiano, o sea, lo que la doctrina procesal denomina 'tergiversamiento', reglamentado en el artculo 435 del Cdigo de Procedimiento Civil as: 'Cuando los jueces hayan dado por probado un hecho con pruebas que por la ley sea improcedentes para demostrarlo; ruando a una prueba que no rena los requisitos exigidos por la Ley le hayan dado, sin embargo, los efectos que sta le atribuye como si estuviera debidamente hecha; cuando basen sus apreciaciones en falso supuesto, atribuyendo la existencia en un instrumento o acta del expediente de menciones que no contenga, o dando por demostrado un hecho con pruebas que no aparezcan en autos, o cuya inexactitud resulte de actas o instrumentcs del expediente mismo no mencionados en la sentencia' ".
Pues bien, esto mismo es lo que se presenta en el Derecho administrativo cuando la Administracin, sin violar un precepto legal, realiza un acto en el (lue altere la verdad que sirve de presupuesto a ste; no podra ciertamente decirse que ha cometido una efectiva transgresin de la Constitucin y las leyes, pero no puede caber duda de que el acto as cumplido est gravemente viciado por exceso de poder'>. Y ello porque la potestad discrecional del funcionario administrativo, lo mismo que la del juez, no puede atravesar y traspasar los lindes de la verdad y de la equidad. De lo expuesto, claramente se deduce qu entiende la jurisprudencia por vicio de exceso o abuso de poder de los actos administrativos. Observamos que no se trata de un recurso contenciosoadministrativo sino de un vicio del acto administrativo. Observamas, asimismo, que se trata de un vicio totalmente distinto del vicio de incompetencia por extralimitacin de atribuciones, sobre la que ya hemos hablado. Veremos tambin, seguidamente, CJue este vicio del acto administrativo es completamente distinto de la desviacin de poder. El vicio de abuso o exceso de poder es, en definitiva, el vicio que acompaa al acto administrativo cuando el agente que lo ccmpli hizo uso indebido del poder legal que le fue atribuido para su actuacin por la ley, y en este sentido el ms caracterstico es aquel que acompaa a los actos administrativos cuando el funcionario que los ha dictado modific los presupuestos de hecho que au125. Cf-182-1, 9-8-'7.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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torizaban su actuacin, alterando, como consecuencia, la verdad de esos presupuestos de hecho del acto administrativo. Estos presupuestos de hecho son los que configuran la causa del acto administrativo':".
c. La desviacin de poder

40. Ha sealado la antigua Corte Federal que estn afectados con vicio de desviacin de poder aquellos actos que, a pesar de conservarse siempre formal y aparentemente dentro de los llmites de las facultades discrecionales, "stas son usadas para fines distintos de aquellos para los cuales fueron atribuidas al funcionario" esas facultades!".
Esta clara nocin de la Corte nos indica que no puede confundirse la desviacin de poder, creacin del Consejo de Estado francs (detofJrnement de pouvoir)128, con el exceso o abuso de poder antes estudiado. Con el primero se obtiene una finalidad distinta de la buscada por el legislador, en el segundo se hace uso indebido del poder que le es atribuido al funcionario, independientemente
126. Sobee la cause del acto administrativo como uno de los requisitos de fondo, vase: G. VEDEL, Ersay SlIr la no/km de callJe dllm le Droit Administratif. Pars, 1934; FORTI, "11 motivi e la causa negli atti amministratlv", S,"di di Dirino Pubblico, 1937, vol. 1, pg. 477; BODDA, "Opinioni sulla causa nell'. atto amministrativo", StllJi ;n onore Ji Sant; Romano, vol 11, pg. 59; GASPARRI, La CIlUJa deg,li alti amminiJtrlllivi, Pisa, 1942: R. NU~EZ LAGOS, "La causa del acto administrativo", Estudios ni Homena;e a fordana de Pozas, vol. J, Madrid, 1961, pgs. 65 y sig.; R. E. CHARLJER, "La cause daos la jurisprndence administrative recente", JP, 19~O, 871. Vase el N' 94. CF-182-1, 9-8-57. Sobre la desviacin de poder como vicio del acto administrativo en la doctrine, vase: S, MARTINRETORTllLO BAQUER, "La desviacin de poder en el Derecho Espaol", RAP, N' 22, 1957. pgs. 129 Y sig.; A. SERRA PI6lAR, "El recurso por desviacin de poder", Revista de fa Facultad de Derecho de Madrid, 1942, nmero en homenaje a GASCON y MARIN, pigs. 181J sig.; MARTINEZ USEROS, "Desviacin de Po<Ier", Anales de la U"ille1's;d de MUrtia, 195519%; FERRERO, "Lo svlamentc di potere della Pubb1ka Amministraone", Anna/i della Faculta di GiJJrisprudenza dell'Uni f/e"i" di Pmlggia, 1929, pg. 294; ROVELLI, "Lo sviamento di pctere", SrritI P" G. Varchelli, Miln, 1936, pg. 447; M. F. CALVERO AREVA. LO, "La desviacin de poder en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo", RAP, N' 30, 1959, pgs, 105 Y sig.; M. LAGRANGE, "Le dtoamement de pouvoir en droit compar", RDP, 1955, pg. 581; LEMASURIER, "Le preuve dans le dtoumemene de pouvoir". RDP, 1959, pg. 36; R. VI_ DAL, "L'voluticn du dtoumement de pouvoir dans la jurisprudence administrative", RDP, 1952, pgs. 275 Y sigo M. LONG, P. WEIL y G. BRAIBANT, Les grllnas arr211 de la ;Ilrispru afflCe administrative, Sirey, Pars, 1%2, pgs. 19 y sigo

127.

128.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

del fin logrado, bien porgue se tergiverse la verdad procesal denudndose los hechos, o bien por cualquier otra causa.
Las autoridades administrativas no pueden obrar ad libituru cuando estn de por medio los derechos de los administrados. Los actos administrativos pueden adolecer de vicios que acarrean su nu1idad, aun cuando tales actos no violen los preceptos constitucionales o legales y con ellos no se usurpe atribuciones el funcionario gne los profiere. Estamos entonces, ha sealado la antigua Corte Federal ' 29 , en presencia de un acto administrativo viciado de desviacin de poder, pues, aun siendo dictado por quien est farultado para hacerlo y en forma tal que aparece subordinado a la ley, "en su espritu o en el fondo es realmente contrario a la finalidad del servicio pblico" o de los principios que informan la funcin admlnistrativa. No es que el agente pblico carezca de competencia para ejecutar el acto; ni que ste choque con una disposicin legal o norma obligatoria; ni que se omitan determinadas formalidades exigidas por la ley; sino que, no obstante emanar el acto de la autoridad competente y encuadrarse objetivamente dentro de la ley, repugne a los principios de la equidad y, de consiguiente, amenace el funcionamiento regular y seguro de los servicios pblicos que, "en un Estado de Derecho como el que garantiza nuestro ordenamiento jurdico, ha de constituir meta invariable, como genuina expresin de democracia orgnica". La actividad administrativa en el Estado de Derecho est condicionada por la Ley a la obtencin de determinados resultados; por ello no puede la Administracin Pblica prorurar resultados distintos de los perseguidos por el legislador, aun cuando aqullos respondan a la ms estricta licitud y moralidad, pues lo que se busca es el logro de determinado fin, que no puede ser desviado por ningn motivo, as ste sea plausible. La Ley atribuye a la autoridad administrativa el ejercicio de cierta y determinada facultad, pero se la atribuye para obtener un determinado fin o para alcanzar determinado objetivo; si la autoridad administrativa se sirve de tal poder que, efectivamente, le ha sido conferido, para obtener un fin distinto de aquel buscado por
129. Cf-102-1, 28-9-H. CF-94-1 , 24--11-53.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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la ley, desva la finalidad de sta, y por ello se dice que los actos que as dicte estn viciados de "desviacin de poder". De esta nocin jurisprudencial de la desviacin de poder podemos concluir que hay dos tipos caractersticos de este vicio: uno general y otro particular. Se comete desviacin de poder general cuando la autoridad administrativa al actuar no persigue el fin general que caracteriza la funcin administrativa: la finalidad de serricio pblico13(}. Se comete, por otra parte, desviacin de poder particular cuando la autoridad administrativa al actuar no persigue el fin determinado, concreto y especfico para cuya consecucin le ha sido conferido por la ley el poder y la posibilidad de desarrollar esa accin. En la Constitucin vigente de 1961131 , por primera vez en nuestro ordenamiento jurdico positivo se ha empleado el trmino "desviacin de poder" para indicar un vicio del acto administrativo. Sin embargo, ya haba aceptado la jurisprudencia administrativa de la Corte este vicio, tal como se desprende en los fallos anteriormente sealados. Por otra parte, antes de la aparicin de la Constitucin vigente, el vicio de desviacin de poder se desprenda indirectamente de la facultad reglamentaria que se le atribua al Presidente de la Repblica en todas nuestras Constituciones anterioresIS~. En efecto, se facultaba al Presidente de la Repblica para reglamentar total o parcialmente las leyes "sin alterar su espritu, propsito y razn". De ah se desprenda que un acto reglamentario contrario a esas finalidades sealadas por la ley estaba viciado de desviacin de poder!". Eso mismo lo aceptaba la antigua Corte Federal y de Casacin-" cuando expresaba que "se altera el espritu de la ley cuando el acto reglamentario contiene excepciones o sanciones no previstas en la ley o disposiciones contrarias a los fines perseguidos por el legislador".
130. 131. 132.
iaa.

134.

Vanse los Nos. 82 y 95. Artculo 206 de la Constitucin. Artculo 108. ordinal 2' de la Constitucin de 195:>; articulo 198, ordinal 1tI de la Constitucin de 1917: nrtfrulo 104, ordinal 10 de 1:l Constitucin de 19}6. V~ase al respecto ANTONIO MOLES CAUBET, "Le contentieux de la lgalit des ectes adminisrratifs", en Bul!etitt de la Socit de Legislation Comp",;, RIDC, mo 4, N' 3, 1952, pg. 611 Y sigo CfC-CP-19_1, 4-6--52.

72

INSTITUCIONES DERECHO ADM1NlSTMTWO

Nuestra Constitucin actual, en su artculo 206, seala <ue los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son como petentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, "incluso por desviacin de poder". La frmula "contrarios a derecho" es una enunciacin general que evita una enumeracin que puede ser peligrosa al dejar afuera algunos actos administrativos. La Exposicin de Motivos de la Constitucin seala que "a ttulo simplemente aclaratorio se agregaron las palabras 'incluso por desviacin de poder' ". En realidad esto ltimo no era necesario, porque el acto producido con desviacin de poder es tambin contrario a derecho, pero pareci conveniente ponerlas en el texto constitucional para evitar las dudas que se han producido en otros paises.

d. El vicio de forma
41. La antigua Corte Federal y de Casacin en 1937 ya sealaba que, "cuando la Ley crea formas especiales para el .cumpli~ miento del acto administrativo, quiere decir que el acto debe estar rodeado de todas aquellas garantas necesarias para que pueda producir su efecto". Mas es necesario que la misma Ley establezca, de manera categrica, las formas en que ha de cumplirse el acto, y slo as es cuando el acto cumplido fuera de esas formalidades legales llega a estar viciado de nulidad. Pero agregaba la Corte, "cuando la. ley no establece esas formas especiales para el acto, .sino que nicamente establece la facultad de cumplir el funcionario talo cual acto, la forma de expresin de la Administracin Pblica puede hacerse en las condiciones que juzgue ms conveniente y racional el funcionario pblico, siempre que esa forma de expresin demuestre claramente la voluntad de la Administracin'?". La ausencia de una legislacin sobre procedimientos administrativos en Venezuela dificulta la construccin sistemtica del procedimiento constitutivo del acto administrativo. De ah la libertad absoluta que daba la Corte al funcionario pblico para la constroc135. Resumen CFC-SPA, 19361939, pg. 14, sentencia de 712-37 (M'''U)1'l de 1938, tomo 1, pg. 374). Sobre el vicio de forma de los actos administrativos en la doctrina, vase: G. BELlA. "Le vice de forme et le rcntrle de la l~galit des ectes admloistratifs, RDP, 1941, pgs. 397 y sigo

PRlNOPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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cin de la forma de su actividad. Sin embargo, la prctica administrativa y la misma jurisprudencia administrativa de la Corte, fundamentalmente, han elaborado de manera parcial el formalismo del acto administrativo. Formalismo que algunas leyes especiales han acogido. Examinaremos separadamente los principios fundamentales establecidos por la Corte sobre la forma del aeta administrativo, con especial referencia a sus vicios.
a". El oicio de forma en relacin con la meniestecin de l'o/untad de la Administracin

42. La Corte Suprema de Justicia ha sealado que "mediando en un asunto la intervencin del Estado, su declaracin de voluntad. . . se expresa dentro de un proceso formativo que se desarrolla de acuerdo con la ley y con fundamento en la observancia de ciertas formalidades por parte de quien pueda cumplidas en ejercicio de la funcin pblica, porque tenga capacidad para obrar e intervenir ... como sujeto de derecho". Seg6n este principio, no podr haber manifestacin legtima de voluntad cuando se dejan de cumplir las formas requeridas o cuando se han cumplido de manera irregular o distinta, porque la manifestacin as emanada "no responde a la verdadera voluntad de la Administracin"!". Por tanto, los vicios de error y dolo del derecho comn se aplican a la manifestacin de voluntad de la Administracin, en tanto en cuanto conlleven un vicio de ilegalidad. Respecto al vicio de violencia, la Constitucin vigente ha establecido?" que es nula toda decisin acordada por requisicin directa o indirecta de la fuerza o por reunin de individuos en actitud subversiva. En todo caso, cuando la manifestacin de la Administracin no responde a su verdadera voluntad, el acto de ella emanado contiene un vicio de forma susceptible de producir la anulacin del acto administrativo.
136.
137.

CSJ-PA-97-1, 14-12-61. Vase NQ 90. Artkulo 120 de la Constitun. Al respecto, vase: CAMMEO. "1 vizi di errore e di violenza negH atti amministrativi, G. r., 1913, IlI, pg. 114.

b'. El vicio de forma en relacin con la motivacin del acto administrativo 43. El motivo o la causa del acto administrativo es el antecedente que 10 provoca. Un acto administrativo se integra con tal elemento cuando existe previa y realmente una situacin legal y de hecho y cuando esa situacin es la que el legislador ha previsto con miras a la actuacin administrativa. De ah que, vinculado o discrecional el poder de la Administracin Pblica, cuando estn de por medio el inters colectivo y los derechos subjetivos de los administrados, todo acto administrativo ha de ser motivado, o mejor dicho, fundamentado con los razonamientos en que se apoya, En este orden de ideas ha sealado la antigua Corte Pederal-" que "la forma del acto en lo tocante a la motivacin del mismo ha llegado a considerarse sustancial, en razn de que la ausencia de fundamentos abre amplio campo al arbitrio del funcionario. En efecto, en tal situacin jams podran Jos administrados saber por qu se les priva de su derecho o se les sanciona". Por canto, segn nuestra jurisprudencia, la ausencia de motivacin o de razonada fundamentacin vicia al acto administrativo. Sin embargo, ante la ausencia de legislacin procedimental administrativa no puede pretenderse que los actos administrativos cumplan con todos los requisitos y formalidades <Jue para las sentencias establece la legislacin procesal civil. No es posible equiparar, en su aspecto formal, la decisin gubernamental con la sentencia como acto tpico que es de conclusin normal del proceso civilm.
e". El vicio de forma en relacin a la notificacin del acto administrauvo

44. En relacin a la necesidad de notificacin de los actos administrativos, la antigua Corte Federal ha sealado que en el juicio ordinario, cuando llega la oportunidad de sentencia, las partes estn a derecho y, si por cualquier circunstancia extraordinaria,
B8. 139. CF-182-1, 9-8--57. CS}-PA-17-3, 19-2-62. vase, asimismo. sentencia de la CFC en SPA de 29-3-38 (Memoria 1939, tomo 1, pg. 199) Y sentencia de la CFC en SPA de 151236 (Memoria 1937, tomo 1, pg. 237).

PRINCIPIO DF. LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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no ocurriere as, debern ser citadas previamente al acto de decisin, con indicacin del da y hora en que ella habr de pronunciarse. "Es lgico, pues, que el lapso de apelacin comience a correr desde la audiencia siguiente, ya que Jos interesados estn en cuenta o deben estarlo, de la automtica apertura de ese lapso. En la tramitacin administrativa no ocurre igual cosa". Como sucede en muchos casos, las actuaciones de los funcionarios no estn sometidas a plazos previamente determinados; esas actuaciones, x>r lo general, no son pblicas en el sentido de que el interesado no tiene acceso fcil al expediente administrativo y, por lo tanto, el procedimiento se desarrolla prcticamente a sus espaldas. Por ello, en el orden administrativo es unnimemente aceptada la prctica sancionada hoy por todas las leyes sobre esta materia, que la notificacin de las resoluciones se haga, de ordinario, por su publicacin en el rgano oficial cuando el acto es general. Pero, si el acto es individual, es preciso su notificacin especial al interesado por medio de oficio, dejndose constancia tambin escrita del da y la hora en que se entrega al propio interesado. Sin embargo, algunas leyes especiales establecen la notificacin de actos administrativos individuales por su publicacin en un rgano oficial determinado. En todo caso, y cuando es requerida la notificacin especial y no se logra localizar al interesado, las leyes, la jurisprudencia y la doctrina, as como tambin un elemental principio de justicia, requieren que el interesado sea notificado por cartel, que se publicar en el rgano oficial destinado a este efecto, con fijacin de un lapso prudencial, vencido el cual, sin que se presente el interesado a notificarse, se considerar iniciado el lapso de apelacin. Ha indicado la Corte en la misma decisin que "esta solucin, a ms de estar enmarcada dentro de claros principios de procedimiento, es justa. La Administracin Pblica no puede tener inters en cercenar o desconocer el derecho de los particulares de defender sus derechos subjetivos o su inters legtimo contra la posible equivocacin, descuido o negligencia de funcionarios de categora inferior; por el contrario, su deber y conveniencia estriba, como se ha dicho, en que el orden jurdico prevalezca inclume, que el imperio de la ley no se menoscabe ni desvirte; y, por ello, el particular que reclama contra una violacin de sta es en realidad un coadyu-

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INSTJTUCIONES

vado! de la Administracin en el cumplimiento de ese deber, no su opositor o contrario"!". En definitiva. por cuanto los lapsos para recurrir contra los actos admmistrativos comienzan segn lo expuesto, una vez que el interesado tenga conocimiento formal de ellos, su firmeza':" est condicionada por la notificacin al interesado':", y se produce despus de vencidos los lapsos para impugnarlos. La notificacin del acto, por tanto, es un requisito de forma esencial para la eficacia del mismo. el". Otros oicios de forma 45. Fundamentalmente, nuestra jurisprudencia slo se ha pronunciado sobre los tres vicios de forma antes determinados. Sin embargo, numerosas leyes-dispersas establecen formalidades especiales para determinados actos. Tal es el caso, por ejemplo, de la consulta previa a rganos de la Administracin Consultiva en forma obligatoria. En estos casos la ausencia de consulta vicia al acto. En todo caso debe tenerse en cuenta <lue las formalidades del procedimiento constitutivo del acto administrativo han sido sealadas por la Ley en beneficio de los administrados; por tanto, su observancia por parte de la Administracin es obligatoria. Sin embargo, para que el vicio de forma constituya una ilegalidad susceptible de producir la nulidad del acto, debe tratarse de una forma esencial a la validez del mismo.
Vase N" 92. CF-54-1 , 5-8-58. Sobre el vicio en la notificacin del acto administrativo, vase N. ROORI GUEZ MORO. "bs Notificaciones defectu{I$as. RAP, N '1 1%0. pp. lB Y sigo 141. Vase N" 113. CF-94-~ , 24-11-53. 1,42. "Es opinin generalmente sustentada en Venezuela que la notificacin al interesado o solicitante condiciona la firmeza del acto administrativo'. As se expresa JOSE GUILLERMO ANDUEZA, El coetroi Cll VCllezlld.. de los ..etos ilegales de la Adllli"iffral1 pjb/ica, trabajo preparado en colaboracin con T. Polaeco, L. E. Faras Mata y E. Prez Olivares para el Seminario de las Naciones Unidas sobre "Recursos judiciales o de otea ndole contra el ejercido ilegal o abw;ivo del Poder Administrativo', celebrado en Buenos Aires del H de agosto al 1l de septiembre de 1959, Publicaciones del Ministerio de Justicia de la Repblica de Venezuela, Caracas, pg. 14. 140.

PRlNOPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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e.

actos administrativos contrarios a derecho

46. Segn la expresin utilizada por nuestra vigente Constitucin, en su artculo 206, los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos "contrarios a derecho". Es decir que, adems de los vicios de ilegalidad especficamente sealados, que representan tambin una contrariedad al derecho, caen bajo este control de la ilegalidad que ejerce la Corte todos los actos administrativos que no se acomoden en una u otra forma al Principio de la Legalidad Administrativa. As, todos los actos administrativos que no se encuentren en acuerdo "con el conjunto de reglas o normas preestablecidas" que constituyen las sealadas fuentes de la Legalidad Administrativa, y que, por tanto, sean contrarios a derecho, son anulables por estar viciados de ilegalidad. Aqu entran, por ejemplo, los llamados actos negativos de la Administracin, es decir, la inaccin de la autoridad administrativa cuando estaba obligada a actuar. Pero es quizs la ilegalidad relativa al objeto del acto administrativo la que aqu nos interesa destacar especficamente. En este sentido tambin son ilegales, por contrarios al derecho, los actos administrativos cuyo objeto o contenido est viciado. Esto sucede cuando el objeto del acto es imposible, ilcito, indeterminado o indeterminable, pues, como veremos, el objeto del acto administrativo, como de cualquier acto jurdico debe ser, segn la expresin del artculo 1.155 del Cdigo Civil, "posible, lcito, determinado o determinable" .
3. EL CONTROL DE LA ILEGALIDAD

A) N acin previa
47. La consecuencia fundamental del principio de la legalidad administrativa, como plataforma donde se apoya el Estado de Derecho, es la existencia de controles para frenar las posibles actuaciones ilegales de la Administracin. En Venezuela hay dos tipos fundamentales de Control de la Ilegalidad de los actos administrativos, uno administrativo y otro jurisdiccional. Los medios de que disponen los administrados para poner en movimiento esos controles son los recursos que constituyen las vas de derecho que permi-

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ten obtener de una autoridad pblica una decisin conforme al derecho y a la equidad. Tradicionalmente se han distinguido dos tipos de recursos segn el control de la ilegalidad de los actos administrativos que se quiera utilizar. As distinguimos entre los Recursos Administrativos y los Recursos Jurisdiccionales. El criterio fundamental de distincin radica en el hecho de que los Recursos Administrativos se proponen ante una autoridad administrativa, quien decide por un acto administrativo, en tanto que los Recursos Jurisdiccionales se proponen ante una autoridad judicial, quien decide p.or un acto jurisdiccional o sentencia. En el primer caso, el acto administrativo es revisado por la propia Administracin; en el segundo caso, es revisado por una autoridad funcional, orgnica y radicalmente distinta o independiente de la Administracin Pblica. Examinaremos en esta oportunidad someramente ambos tipos de recursos, los que estudiaremos detenidamente en los Ttulos IV y V del presente trabajo.

B) Los recursos administrativosv"


a. Nocin previa 48, Es deber y conveniencia de la Administracin Pblica en que el orden jurdico prevalezca inclume y que el imperio de la ley no se menoscabe ni desvirte':". Y por tanto, correlativamente, es derecho de todos los administrados en solicitar de la Administracin el cumplimiento de ese deber, De ah los Recursos Administrativos. b. Los principales recursos administrativos 49. La jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo y algunas leyes especiales y dispersas han distinguido tradicionalmente dos tipos principales de Recursos Administrativos: el Recurso de Reconsideracin y el Recurso Jerrquico.
14}. 144. Vase el Ttulo IV, Nos. 194 l' sigo CF-54-1, 5-8-58.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVJ\

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a'. El Recurso de Reconsideracin

50, Este Recurso de Reconsideracin se intenta ante la misma autoridad administrativa que dict el acto administrativo recurrido, para que lo revise desde el punto de vista de la justicia y equidad, y si es el caso, reconsidere su oportunidad y conveniencia. Ha sostenido la antigua Corte Federal':" que "es de principio que los actos administrativos, aun cuando sean de la categora de los discrecionales, pueden ser revisados por el propio rgano que los expide, sobre todo cuando no lesionan derechos legtimamente adquiridos". En ello est comprometido el buen nombre de la Administracin, pues una de las peculiaridades del acto administrativo debe ser, precisamente, su subordinacin a la equidad y a la oportunidad. Advertido el funcionario pblico de que su determinacin no corresponde a las exigencias de la equidad, bien por haberse cometido un error de derecho, bien porque no se apreciaron cabalmente las circunstancias de hecho que constituyen el presupuesto del acto administrativo, la sana lgica y el buen sentido han de inducirlo a la consiguiente rectificacin, tanto ms si no se ha lastimado ningn derecho adquirido. Ahora bien, el medio jurdico puesto a disposicin de los particulares lastimados por un acto administrativo para provocar esa rectificacin es el Recurso de Reconsideracin.

Este recurso ha sido establecido por algunas leyes especiales.


b'. El Recurso Jerrquico

51, El Recurso Jerrquico es el medio jurdico de que disponen los administrados para obtener, de una autoridad jerrquicamente superior de aquella que dict el acto administrativo que los lesiona, la revisin del mismo. Normalmente en nuestro sistema jurldico-postivo se lo denomina como Apelacin Administrativa. Los principios fundamentales de este recurso han sido elaborados, en su casi totalidad, por la jurisprudencia administrativa de la Corte. Actualmente, despus de una larga evolucin, la jurispru145. CF-B-2, 17-7-B.

80

INSTITUCIONES DERECHO ADMINlSTMllY9

dencia admite su procedencia en todo caso, salvo disposicin legal expresa en contrario':".

En efecto, la antigua Corte Federal ha sealado que "es de principio que en el Estado de Derecho la apelacin es concedida a todo aquel que se sienta lesionado por una decisin administrati-' va, siendo taxativos los casos en que no procede el recurso. Cuando este recurso es negado expresamente por la ley, tal negacin ha de entenderse limitada al caso especficamente contemplado por el legislador, sin <lue pueda extenderse a otras situaciones por interpretacin analgica". Por ello, como la negativa de este recurso, que es un derecho del administrado, constituye una derogatoria de los principios -ya que la apelacin es la regla-, el intrprete debe ceirse estrictamente a los precisos trminos de la ley cuando es negado. La apelacin ha sostenido la Corte en la misma decisin "es un derecho de carcter general y de incuestionable inters social por cuanto con ello se busca el equilibrio y el imperio de la justicia y la verdad'?", y, por ende, la negativa de procedencia del Recurso Jerrquico, repftese, no puede extenderse ms all de los lmites que la ley establece.
C.

Moti't'os que pueden invocase en los Recursos Administrativos

52. Los Recursos Administrativos, internos o gubernativos, como tambin se los llama, pueden intentarse, adems de por motivos de ilegalidad, por motivos que podramos calificar de extrajurdicos. En este sentido, por ejemplo, en los Recursos Admlnistrativos se puede solicitar la reconsideracin o revisin del acto en cuanto a su oportunidad o conveniencia cuando ste ha sido dictado en base a una facultad discrecional de la Administracin. En definitiva, en estos recursos puede alegarse todo motivo jurdica. mente til, y por eso es que se ha llamado al Recurso Jerrquico
146. Vase Nos. 214 y sigo Cf-75-2 , 20-10-60. Cf-1l6-2 , 15-10-54. CF-127-1 , 16-11-54. En sentido contrario, vase la sentencia de 2}.442 en Resumen CfCSPA 1940.1951, pago 30 (Memoria 15)43, tomo J, pago 295). Cf-127-1, 6---12-".

147.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

81

como Apelacin Administrativa, pues slo se exige al interesado su inconformidad con el acto. En los Recursos Jurisdiccionales, al contrario, no pueden alegarse sino motivos de Ilegalidad':". d. La decisin de los Recursos Administraioos 53. La decisin de los Recursos Administrativos se manifiesta indudablemente como un acto administrativo. No estamos en presencia, ni mucho menos, de actos jurisdiccionales como inadecuada e inelegantemente ha sostenido algn autor nacional':". Los rganos administrativos, y en esto ha sido categrica la jurisprudencia, "no revisten en ningn caso el carcter de jueces, ni aun ruando resuelven autorizar o no el ejercicio de un derecho subjetivo'?", Por tanto las decisiones emanadas de la autoridad administrativa, ruando resuelve un recurso administrativo o gubernativo, son actos administrativos. Hay que tener en cuenta que "los actos de carcter administrativo. .. 19 son por su naturaleza, por la cuestin que en ellos se ventila, y no cambia ese carcter ni suspende ni restringe la facultad del funcionario a quien la ley da competencia para conocer y decidir, la circunstancia de que otra autoridad conozca de asunto semejante y aun conexo con aqul'?", ni la circunstancia de que otra autoridad realice en un momento dado una actividad semejante. Para el estudio detallado de los Recursos Administrativos, vase el Ttulo IV de este trabajo.

C) Los Recursos [urisdccionales


a. N ocin previa
54. El control jurisdiccional de los actos administrativos contrarios al Principio de la Legalidad Administrativa, se ejerce ac148.

149.

UO.
In.

vanse Nos. 2' y sigo V6ase LUIS TORREALBA NARV AEZ, "Coosideraciones eeerca de la [urisdiccin contencioso.administrarive, su procedimiento r algunas relaciones de ste con el de la jurisdiccin judicial civil". Tesis de Grado. Analu JI la PanlIaJ JI Dereebo, U.C.V., Caracas, 19H, pgs. 474 Y 492. Sentenda de 7-12-37 en Resumen CFC-SPA, 19361939, Plig. 173 (Memoria 1938, tomo 1, pg. :>73).
CFC-CP--40-1.
3O--1O-~2.

CF-a,-l,

6--11-'8.

82

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

tualmente por la Corte Suprema de Justicia en Corte Plena y en


Sala Poltico-Administrativa-". Debemos distinguir dos tipos fundamentales de Recursos Ju-

risdiccionales que pueden intentarse contra los actos administrativos: el Recurso de Inconstitucionalidad de los actos administrativos reglamentarios y el Recurso Contencioso-Administrativo de anulacin de los actos administrativos generales o individuales. Estudiemos separadamente ambos recursos.

b. Los tipos de recursos jurisdiccionales a'. El Recurso de Inconstitucionalidad de los actos edministmsioos generales
55. La Corte Suprema de Justicia, en Corte Plena virtualmente, yen Sala Poltico-Administrativa trensitoriamente'", tiene competencia para "declarar la nulidad de los reglamentos y dems actos del Ejecutivo Nacional cuando sean violatorios de la Constitucin". Esta disposicin de la Constitucin da atribucin a la Corte para controlar la constitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos reglamentarios o generales y de los llamados actos de
gobierno':".

El Recurso de Inconstitucionalidad de los actos administrativos de carcter general es imprescriptible y, por .tanto, no est sujeto a trmino alguno de caducidad. En su procedimiento no hay partes propiamente dichas, por lo que no es contencioso, y la ley respectiva prev simplemente una notificacin al Procurador General de la Repblica!". Por ello ha sealado la antigua Corte Federal y de Casacin que la inconstituconalidad, a diferencia de la ilegalidad, "debe resultar siempre sin necesidad de alegar ni probar hechos, del antagonismo directo entre el acto administrativo que se impugna y algn principio o garanta constitucioArtkulos 206, 215, 216 Y Disposicin Transitoria decimoquinta <le la Ccnstitucin. 153. Artculo 215, ordinal 6~ y artkulo 216 de la Constitucin. Asimismo. la Disposicin Transitoria decimoquinta. 154. vanse Nos. 359 y sigo Sobre los actos de Gobierno, vase N9 282. 155. Cf-172-1 3O-7-n.
152.

PRINOPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

83

nal infringida'?", o de que aparezca realizado dicho acto por una autoridad usurpada o por un funcionario que ejerza funciones ~ue, segn la Constitucin, no le correspondan. El Recurso de Inconstitucionalidad puede ser ejercido por va de acci6n popular, que corresponde a todos y cada uno de los individuos que componen el conglomerado social, cuando se impugna la validez de un acto administrativo, que por tener un carcter general y normativo, obra "Ka omnes y, por tanto, su vigencia afecta e interesa a todos por igual?". En cambio ha sealado la actual Corte Suprema de Justicia, "la situacin particular y concreta que se deriva del acto administrativo inconstitucional con efectos individuales, no puede ser impugnada por va de accin popular, propia de los actos generales del Poder Pblico"?". En estos casos de actos administrativos individuales con vicio de inconstitucionalidad slo se pueden impugnar por la va contencioso-administrativa de anulacin, en base a un inters legtimo, y no podra elegarse un simple inters propio de la accin popular-". Sobre un estudio comparativo de este Recurso de Inconstitucionalided con el Recurso Contencioso-Administrativo de Anulacin, vanse los nms. 359 y siguientes en el Ttulo V de este estudio.

b". El ReCUf.10 Contencioso-Administrasioo de Anulacin


de 10.1 actos admini.1trativor60

56. La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa y a los dems Tribunales que determine la Ley. Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder'".
156. 1'7. 158. 159. 160. 161. CFG-CP-5-1, 23-2-53. CF-2;-1, 14-3-60. CS]-PA-26-1, 15-3-62. CF-23-I, 14-3--60. Vase el Ttulo V, Nos. 266 y sigo Artculos 206, 215 ordinal 7, 216 Y Disposicin Transitoria decimoquinta de la Constitudn. Respecto a los Actos Reglamentarios, la atribucin es en principio de la Corte Suprema de Justicia en Corte Plena, articulo 215, ordinal 6.

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INsrrrUClQIi~ D{~{(JfQ

dDMlNllTMTIYO

El medio jurdico de que disponen los particulares para producir esa nulidad jurisdiccional de los actos administrativos es el Recurso Contencioso-Administrativo de Anulacin. Este recurso es un medio de impugnacin de los actos administrativos y por eso es que se intenta contra el acto y no contra la Administracin. Por ello es inexacta la afirmacin de la antigua Corte Federal cuando dice que en este recurso se propone "formal demanda contra la Nacin en la persona del Procurador de la misma, a quien necesariamente se le cita y se le emplaza, como a cualquier demandado, para que comparezca en la oportunidad que se le seale a contestar la demanda'?". El Recurso Contencioso-Administrativo de Anulacin en principio es prescriptible y, por tanto, est sujeto a lapso de caducidadas. En este recurso la funcin contralora de la Corte Suprema de Justicia no se limita a una simple comparacin del acto administrativo con la regla o norma legal violada. La Corte tiene amplios poderes de investigacin':" y las partes deben probar los extremos de sus imputaciones'". Los ordenamientos jurdicos que, como el nuestro, admiten el Recurso Contencioso-Administrativo de Anulacin de los actos administrativos exigen, como u~o de los requisitos procesales, que el recurrente ostente un inters que, en todo caso, ha de ser personal, directo y legtimo aunque, como lo dispone el artculo 14 de nuestro Cdigo de Procedimiento Civil, puede ser eventual o futuro, salvo el caso en que la ley lo exija actual':". Sin embargo, cuando se solicita por va de ilegalidad la nulidad de actos administrativos generales, cualquier persona con capacidad legal e inters simple podr solicitarla':".
162. 163. 164. 165. 166. 167.
CF~I72-1, 30--7-57. Esta jurisprudencia no la consideramos del todo exacta; al respecto, vanse los Nos. 310, :H9 y 363. Artculo 7, ordinal 9 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. CSJ-PA-76-1 , 20---6-62. Vase el N9 323. Vase N9 300. CF-H-l , 14-3-60. CF...-..9'4-2 , 24-11-53. Vase N9 329. CF-H-l, 14-3-60. COLEGIO DE ABOGADOS DEL DISTRITO FEDERAL, Ponencia prepa-

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATlVA

85

La propia Administracin puede ocurrir, por conducto del Procurador General de la Repblica, solicitando la nulidad ante la Corte Suprema de Justicia de un acto administrativo contrario a derecho, siempre que ella misma no lo pueda revocar':". Su inters legtimo, al efecto, es presumido. Para el estudio detallado de este recurso vase el Ttulo V del presente trabajo.

c. Motivos que pueden invocarse en los recursos [urisdiccionales


57. Respecto al Recurso de Inconstitucionalidad, ste debe fundamentarse en la denuncia del principio o garanta constitucional infringido por el acto administrativo general que se ataca. Por ello debe sealarse obligatoriamente el precepto constitucional infringido o violado. Tal violacin no puede colegirse por va de deducciones, sino que ha de descansar en razones amplias y suficientemente explcitas para poner en claro la cuestin de inconstitucionalidad-". En relacin con el Recurso Contencioso-Administrativo de Anulacin, el recurrente debe sealar la decisin administrativa recurrida, expresando las razones legales y de otra ndole en que apoya el recurso':", y por las que considera que el acto administrativo impugnado es contrario a derecho. Slo pueden alegarse motivos de ilegalidad, es decir, de contrariedad al Derecho, sea por usurpacin de funciones, extralimitacin de atribuciones, abuso o exceso de poder, desviacin de poder, vicio de forma u otro cualquera de ilegalidad. En este sentido podra demandarse, por ser contraria a derecho, la inaccin de la Administracin que es cosa distinta del llamado "silencio administrativo", ya que en la primera lo que se impugna, por ser ilegal, es la falta de accin de la Admirada con la colaboracin de Jos Gabriel Sarmiento Nez y Eloy Lares Martfnez sobre Lit Revisin de decisiones administrativas, y presentada a la Ilustre Conferencia Interamericana de Derecho Procesal reunida en San Juan de Puerto Rico, del 21 al 23 de julio de 1962, edicin multigrafiada, pg. 5. 168. CF-115-1, I1-U-55. CFC-----CP-I8-1 , 19-10-51. 169. CFC.........cP.......-.42-1, 26-11-52. 170.-eF-30-1 , 9-4-59. CS]-PA-I02-1 , 19-12-61CS}--PA-I03-1 , 20-12-61.

86

lNSTlTUaONES DERJiCHO

<1OMllYlITMlJYO

nistracin mando ha debido actuar; en cambio, en el silencio administrativo la doctrina admite el recurso pero contra la decisin administrativa implcita que se considera emanada del rgano administrativo. La doctrina del silencio administrativo no est admitida con carcter general en Venezuela':".

d. La decisin de los recursos jurisdiccionales


58. La decisin de los recursos jurisdiccionales de Inconstitucionaldad o de Anulacin de los actos administrativos por contrariedad al Derecho se manifiesta como un acto jurisdiccional, ya que emana de la Corte Suprema de Justicia ejerciendo el Poder judicialHZ y actuando en funcin jurisdiccional.
e. Imposibilidad de acumulacin de los recursos juriJdiccio-

na/es
59. Ha sostenido la actual Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa, que no es posible intentar conjuntamente el Recurso de Inconstitucionalidad de los actos administrativos ge nerales con el Recurso Contencioso-Administrativo de Anulacin, ya que "ambos recursos son esencialmente diferentes y distintos los procedimientos para trernitarlos'?".

D) La excepci6n de ilegalidad
60. Establece la Ley Orgnica de la Corte Federal que las acciones y recursos contencoso-edministretivos caducarn en todo caso a los seis meses, contados a partir de la fecha de la publicacin del acto administrativo en el rgano oficial respectivo, o de la fecha de notificacin del acto al interesado, cuando sta fuere procedente y si aqulla no se efectuare. La ilegalidad del mismo acto -termina la ley- puede oponerse siempre como excepcin, salvo que la ley disponga lo contrario lH Esta disposicin legal responde al aforismo Quae tempara/ia sun! ad agendum, perpetua sunt ad excipiendum, es decir, los argu.
171.
172.

173. 174.

veese Nos. 213 y 320. Artculo 204 de la Constitucin. CS]-PA-26-1, 15-3-62. vanse Nos. 359 y slg, Artculo 7, ordinal 9 de la Ley Orgnica de la Corte Federal.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTltATIVA

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mentas jurdicos que no pueden ser invocados en justicia en un tiempo determinado, pueden ser invocados siempre como excepcin. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el hecho de que transcurra el lapso fijado para el recurso sin que se haya intentado ste para anular el acto, no significa que el mismo deja de ser ilegal. De ah la existencia de la excepcin de ilegalidad.
0(.

CONSECUENCIAS DE LA ILEGALIDAD

A) Los efectos de la ilegalidad respecto al acto administrativo


a. Nocin previa

61. La violacin del acto administrativo de alguna de las fuentes que constituyen el Principio de la Legalidad Administrativa lo hace ilegal, sea por inconstltucionalidad, usurpacin de funciones, extralimitacin de atribuciones, abuso o exceso de poder, desviacin de poder, vicio de forma o, en general, por contrariedad al Derecho. Sin embargo, estas ilegalidades no vician al acto administrativo con la misma intensidad y, por tanto, no tienen el mismo efecto respecto al acto que las contiene. En este sentido hay que distinguir, entre los vicios de ilegalidad de los actos administrativos, aquellos que producen la nulidad de ellos, de los que producen su anulabilidad. Estudiaremos entonces, por una parte, la nulidad del acto administrativo donde se incluyen algunos casos que la jurisprudencia ha calificado de inexistencia; y por otra parte, la anulabilidad de los actos administrativos.
b. La nulidad del acto administrativo

62. La nulidad del acto administrativo puede tener su origen en un vicio de inconstitucionalidad o en un vicio de ilegalidad propiamente dicha. En el primer caso nuestra jurisprudencia ha calificado el acto administrativo nulo por violacin de la Constitucin como "Inexistente". Sin embargo, para nosotros dicho acto es tan ?ulo, . de nulid~d absolut~, como el acto administrativo nulo por ilegalidad propiamente dicha. Por tanto, cuando hablemos de in-

iTillfUlOrrm omeno ADMlNllTLUlVO


existencia del acto administrativo, nos referiremos, acogiendo la denominacin jurisprudencial, al acto administrativo nulo por violadn de la Constitucin, y en ningn caso nos estaremos refiriendo a un tipo de nulidad distinto de la nulidad absoluta. Respecto a la nulidad del acto administrativo por violacin de la Constitucin, la antigua Corte Federal y de Casacin ha sostendo'" que "el acto nulo por violacin de la Constitucin, virtualmente no existe; sobre l nada til puede levantarse. Ni este Alto Tribunal, con toda ti extraordinaria facultad que le reconoce la Constitucin, puede dar validez alguna al acto ejecutado con violacin de algn precepto constitucional". Es decir, el acto administrativo inconstitucional es inexistente: no produce ninguno de los efectos jurdicos perseguidos ni puede jams ser convalidado, y, cuando se trata de actos administrativos reglamentarios, el recurso para constatar su inexistencia, sea el Recurso de Inconstitucionaldad, como el Recurso Contencioso-Administrativo de Anulacin, es imprescriptible, como hemos visto. La categorfa de los vicios de inconstitudonalidad, y entre ellos la usurpacin de autoridad y la usurpacin de tundones'", justifican una sancin jurdica tan rigurosa. La misma Constitucin, en sus arrlculos 46 y 119, declara nulos, de nulidad absoluta, los actos administrativos viciados de inconstitucionalidad. Pero, por otra parte, fuera de los actos viciados de inconstitucionalidad, tambin puede haber actos administrativos nulos, de nulidad absoluta, por estar viciados de ilegalidad propiamente di chao Tal es el caso, por ejemplo, de los actos administrativos dietados por un funcionario pblico manifiestamente incompetente. No se trata aqu de una usurpacin de funciones sino de una extralimitacin de atribuciones burda y manifiesta, que no pueda hacer pensar nunca que el acto fue dictado por la autoridad que era com175. 176. CFC-CP-14-1, 12-6-51. Vanse Nos. 31 y sigo Sobre la .lnex:isteacia de los actos administrativos, vase: J. M. AUBY, L4 Thrwie de l'inexittenre des artes adminiurati/s, Tesis. Pars, 1946. Pedone Pars, 1951; P. WEIL, "Une resurrectionr la rhorie de I'Inexistence en droit administratif", Cr6niw Da/loz, 1958. p$' 47; F. P. MASTROPASQUA, "Inconvertibiltt degl atti administrativi inesisterui", AnntJi del Seminario Giurido Je!l'Univmita Ji Bad, 1936; F. GAZIER Y M. LONG, "La notion d'acte adminiseratif inexistente", AJ, N9 8-9, 1954, ps. S.

PlUNQPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

89

petente y, por tanto, que no pueda ser jams considerado como una manifestacin normal de voluntad de la Administracin. Tambin debe considerarse como acto administrativo nulo, por mandato constitucional, el acto dictado "por requisicin directa o indirecta de la fuerza o por reunin de individuos en actitud subversiva"!". En la misma forma debe considerarse como acto administrativo nulo, aquellos cuyo objeto sea de realizacin imposible, o cuyo objeto sea ilcito, constituyendo un delito. Por ltimo, deben tambin considerarse actos administrativos nulos aquellos dictados con ausencia total y absoluta de procedimiento administrativo, cuando ste estaba determinado para guiar y garantizar la cerrecta formacin y manifestacin de la voluntad administrativa. No se trata de una violacin de formas prescritas sino una ausencia total de esas formas lTs Los efectos que produce la nulidad de un acto administrativo respecto a ste son de una gravedad absoluta, correlativa a la gravedad del vicio. Veamos algunas: En primer lugar, el acto nulo no puede crear ningn derecho ni puede convertirse, por tanto, en definitivo. Nadie puede alegar derechos adquiridos de un acto nulo. Por ello nuestra Corte, refirindose al acto nulo por violacin de la Constitucin, sealaba que "sobre l nada til puede levantarse"!",

En segundo lugar, en materia de recursos jurisdiccionales, solamente respecto a los actos administrativos nulos de carcter general, esos recursos son Imprescriptibles y, por tanto, su inconstitucionalidad o ilegalidad puede ser sealada e impugnada en cualquier momento-". Sin embargo, respecto a los actos administrati177.
178.

179. ISO.

Articulo 120 de la Constitucin. El Proyecto LPA 1963 distingue claramente entre la nulidad de los actos ad. ministrativos y su anulabilidad, acogiendo la doctrina ms moderna al res. pecro. En este sentido, el articulo :'1 declara que "Los actos administrativos son nulos en los casos siguientes: 1) Los dictados por un rgano adminls, trativo manifiestamente incompetente; 2) Aquellos cuyo contenido sea de ejecucin imposible o que constituyan en s mismos delito; 3) Los que fuereo dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal o reglamentario establecido para ello". Por otra parte, agrega el articulo 82 del Proyecto que "la Administracin podcl. en cualquier momento, de oficio o .. solicitud del interesado... anular los actos a que se refiere el artculo 31 de esta Ley". CFC-CP-l4-l, 12--6-51. Vase N" 55.

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INSTiTUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

vos individuales, en contra de los cuales slo puede intentarse el Recurso Contencioso-Administrativo de Anulacin, ste tiene lapso determinado de caducidad y, por tanto, es prescriptible, por lo cual no podrn irnpugnarse por va de accin despus de vencido el lapso correspondiente. Pero el acto administrativo nulo de efectos indio viduales podr, sin embargo, ser impugnado siempre por va de excepcin. De ah la gran importancia de la excepcin de ilegalidad. Esta posibilidad de excepcin har, en todo caso, inaplicable el acto. La cazn de ser de este distinto tratamiento, en materia de recursos jurisdiccionales, radica en el inters de los administrados en dichos actos: en los actos administrativos de carcter general el inters es colectivo; en cambio, en los actos administrativos individuales el inters es particular, por lo cual el interesado debe estar pendiente de ejercer los recursos puestos a su disposicin. Si no los ejerce en su oportunidad tendr, sin embargo, la posibilidad de opo ner la excepcin de ilegalidad cuando se intente aplicar el acto nulo. En materia de recursos administrativos la situacin es distinta. La Administracin, como los actos administrativos nulos son incapaces de producir derechos a favor de los administrados, puede declarar su nulidad en cualquier momento, sea de oficio o a solicitud de parte por medio de un recurso administrativo, revocndolos. En tercer lugar, el acto administrativo nulo no puede ser jams convalidado, ni siquiera por la Corte Suprema'". Por ltimo, los funcionarios y empleados pblicos que ordenen o ejecuten un acto administrativo nulo, "incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, segn los casos, sin que les sirvan de excusa rdenes superiores manifiestamente contrarias a la Constitucin y a las leyes"?" y en todo caso incurren en "responsabilidad individual por abuso de poder o por violacin de la 1 "183 . ey
181. 182. 183.
CFC-eP-l'~l, 12-6-51. Artkulo 46 de la Constitucin. Artkulo 121 de la Constitucin. En general, en materia de nulidad de los actos administrativos, vase: TOMAS GIBBS, "Nulidad de los actos administrativos por ilegalidad o abuso de poder. El problema en la Constitucin Nacional", Reviua de Derecho y LegislMilI, torno XXIX, 19'40, pgs, 187 a 194; }. DE SOTO, Contribu/ion " lA Thlorie del Nullhis des MieS itdminiSlraJi/s smilAttrllJlx, Tesis. Paris, 1942; RQMANELLI, Ultnnul/afflemo degli eni amministrativi, Miln, 1939; CADACa PISANELLI, L'amtul/amento Jegli aI/i amministrativi, Miln,

PlUNOPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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b. La anuJahilidad del acto administrativo


63. La anulablidad del acto administrativo, contrariamente a lo visto en los casos de nulidad, no produce consecuencias tan graves. Y ello se deriva de la calidad de vicios de ilegalidad que la producen. Tales son los casos de los actos administrativos ilegales por abuso o exceso de poder o por desviacin de poder. Tambin produce la anulabilided del acto la incompetencia del funcionario que lo dict, cuando esa incompetencia no es manifiesta y haga presumir en el pblico la normalidad en la manifestacin de la voluntad administrativa. En el mismo caso de anulabilidad se encuentran los actos administrativos en cuya formacin se omiti una formalidad o se incurri en un vicio de forma esencial capaz de producir la anulebilidad y el posible control jurisdiccional. Veamos las caractersticas de esta anulabilidad por contraposicin a la nulidad anteriormente estudiada: En primer lugar, el acto administrativo anulable, mientras no sea declarado anulado, produce todos sus efectos jurdicos y, por tanto, es susceptible de crear derechos en favor de los particulares. En segundo lugar, pueden ser impugnados en va jurisdiccional por el Recurso Contendoso-Adrninistrativo de Anulacin, dentro de un determinado lapso de caducidad-", fuera del cual no se lo podr impugnar por va principal, y slo se podr invocar su vicio por va de excepcin':". En materia de recursos administrativos, si se trata de un Recurso Jerrquico, la autoridad superior puede modificar o revocar el acto impugnado dentro de los trminos correspondientes, as como reponer el procedimiento administrativo al estado de subsanar el vicio de forma que haca al acto anulable. Si se trata de un Recurso de Reconsideracin, la autoridad administrativa que decide
184.

185.

19;J9; F. GARRIDO FALLA, "Los Motivos de impugnaci6n del Acto Administrativo", HAP, N9 17, 1955, pigs. 11 Y sigo Hay una evidente contradiccin entre el articulo 7, ordinal 9~ y el artculo 25 de la Ley Orgnica de la Corte Federal, al sealar lapsos distintos para la impugnacin por ilegalidad del acto administrativo. En la primera disposid6n se seala un lapso de seis meses, y en la segunda otro de tres meses. Esta contradiccin ha sido aclarada por la jurisprudencia administrativa de la Corte, aceptando siempre el lapso mayor de seis meses. Al respecto, vase W 323. Artculo 7, ordinal 9 de la ley Orgni<:a de la Corte Federal. Vl!ase al respecto el N~ 60.

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lNSmUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

el recurso, y que es la misma que dict el acto impugnado, puede modificarlo corrigiendo los vicios de que adoleca o revocarlo, siempre que con dicho acto no se hayan creado derechos a favor de par ticulares!". En todo caso, cuando el acto administrativo es creador de derechos a favor de particulares, la Administracin no puede revocar de oficio dichos actos. En tercer lugar, el acto administrativo anulable en principio puede ser convalidado por la Administracin subsanando los vicios de que adolecia?". Por ltimo, y por cuanto "el ejercicio del Poder Pblico acarrea responsabilidad individual por abuso de poder o violacin de la ley?", los funcionarios que dicten el acto administrativo anulable deben responder por los daos y perjuicios que causen.

B) La constatacin de la ilegalidad
64. La constatacin de la ilegalidad del acto administrativo produce la declaracin de nulidad del mismo, sea porque se lo anula por la autoridad jurisdiccional, sea porque se lo revoca por la autoridad administrativa. Cuando la autoridad judicial competente en materia contencioso-administrativa declara a un acto administrativo como nulo, de nulidad absoluta, su decisin tiene efectos hacia el futuro y hacia el pasado. Se considera que el acto no ha producido jams sus efectos pretendidos-". En cambio, cuando slo declara un acto administrativo anulado, los efectos de su decisin se extienden slo hacia el futuro.
186.

187.

188.
189.

CF-B-2, 17-7-B. Vase N" 110. Sobre la convalidacin de los actos administrativos anulables, es interesante destacar el artculo 3~ del Proyecto LPA 1%3. En efecto. dicha disposicin expresa: "La Administracin Nacional podr convalidar los actos anulables subsanando los vidos de que adolezcan. Si el vicio consistiere en la incompetencia, la convalidacin podr realizarse por el superior jerrquico d.e aquel funcionario u organismo que dict el acto convalidado. El acto convalidado surtir todos sus efectos desde la fecha de la convalidacin. Cuando la anulebilidad dependa de la falta de alguna autorizacin podr ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano rompetent. Esta norma no se aplicar en el caso de que la omisin fuere de informes o de propuestas exigidas con carcter obligatorio". Artkulo 121 de la Constitucin. Vanse Nos. 111 y 112. Al respecto, vase FQRTI, "Limiti alla reercattivit dell"annullamento, PI, 1931, IlI, pg. 6.

PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

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Cuando se trata de una revocacin hecha por la autoridad administrativa, los efectos de la decisin sern los mismos antes sealados, segn se trate tambin de la revocacin de un acto edrninistrativo nulo o de un acto administrativo anulable?".

190.

Sobre: la Revocacin de los Actos Administrativos, vanse Nos. 110 y sigo

TITULO SEGUNDO

LA TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATNOS

CAPITULO PRIMERO INTRODUCCION

65. Se admite doctrinalmente que, dentro del conjunto de fenmenos que la realidad presenta continuamente, cuando se examinan las diversas modificaciones que va sufriendo en el devenir de la vida diaria, se encuentra, como causa o motivo de ellas, un determinado acaecimiento o suceso del eue se considera, precisamente como efecto, aquella especfica modificacin de la realidad: este suceso o acaecimiento se conoce con el nombre de hecho.

Cuando la realidad sobre la que el hecho opera es una realidad jurdica, el suceso que la determina es, a su vez, un hecho jurdico, o sea, un suceso o acaecimiento que produce una modificacin jurdica.
Pero dentro del concepto general de hecho jurdico, hay que sealar a la vez un grupo importantsimo de acaecimientos cuya caracterstica consiste en que son la expresin de la voluntad humana. A esta clase de hechos es a la que se le da el nombre de actos; y, en consecuencia, "aeta jurdico es el acaecimiento, caracterizado por la intervencin de la voluntad humana, para la realizacin de un fin jurdico determinado'".
De esta nocin jurisprudencial de aeta jurdico podemos derivar algunas consecuencias interesantes: En primer lugar, todo acto jurdico es siempre una manifestacin de voluntad de un sujeto de derecho. Pero la manifestacin de voluntad supone esencialmente que su autor quiere que se produzca un efecto jurdico. Sin embargo, para que ello sea realidad desde el punto de vista del derecho, el autor del acto ha de tener la posibilidad de querer ese efecto de derecho. Y he aqu la segunda consecuencia: el acto jurdico supone un poder legal o potestad jurdica que permita a su autor querer que el efecto jurdico se realice.
l. CSJ-eP-27-1
u-~.

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lNSnTUQONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Por tanto, acto jurdico ser aquella manifestacin de voluntad que, en ejercicio de un poder legal, realiza un sujeto de derecho con la finalidad de producir un efecto jurdico determinado. En base a estos conceptos generales, podemos entrar a desarrollar la Teora de los Actos Administrativos en nuestro ordenamiento jurdico y especialmente en nuestra jurisprudencia administrativa. Para el estudio sistemtico del tema analizaremos sucesivamente la definicin del acto administrativo, sus requisitos, sus eiectos y sus diversas clases.

CAPITULO SEGUNDO

LA DEFINICION DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1. EL CONCEPTO

66. La antigua Corte Federal ha definido al acto administrativo como aquella "declaracin de voluntad realizada por la Administracin con el propsito de producir un efecto jurdlco'". Esta definicin sencilla, que nos da nuestro Tribunal Supremo en lo contencioso-administrativo, est cargada de profundas e innumerables consecuencias que es preciso analizar detalladamente.
2. EL ANALISIS DEL CONCEPTO

A) El acto administrativo es una declaraci6n de voluntad


a. Nocin previa

67. No es posible referirse a los actos de las personas morales de Derecho Pblico sin emplear trminos psicolgicos tales
2. CF-59-1 , 3-&--59. Sobre la Teozla del Acto Administrativo en la doctrina, vase; M. S. GIAN NINI, "Atto Ammini'strativo", Enddopedia del DirisJO, Edizione spedale per gli studenti dell'Universit di Roma, Giuffr, 1960, pgs. 23 a 110; M. STASSINOPOULQS, Trait des Acles Adminislrasifs, Collecticn de nns tituI Francais d'Athenes, N9 82, Atenas, 1954; M. M. DIEZ, LOI Anos AJ ministrasioos, Buenos Aires, 1956; R. FERNANDEZ DE VELAZCO, El Acto Administrativo, Madrid, 1929; CHARLES EISENMANN, Ioit Administra sif Approfondi (Les Acles juridiques du Droit Administrasifj, Cours de Doctorat, 19561957, Editions Cujas, Pars, 1957; M. LEFEBURE, LA poufIOir J' ecton unilaterale de l' Administra/ion en droil anglais et franfais, Librairie GW&:a1e de Droit ee de Jurisprudence, Pars, 1961; RAGGI, "Sull'atto amo ministrativo", RW. Di'. Pub., 1917; RAGGI, "Atti Amministrativi", GiusJizia (lHImmiJtratiIJa, Gnova, 1950; TIVARONI, Teoria degJi 4f111 tunmi"istritJWi, Turn, 19)9; VILLARY, 'Ade Administratif", Repertoire de Dr(Jit PubJ el IUiministr<l1if, DaIloz; RANELLETI, TeorLt degJi <I1ti (lHI",mistrali"i sp#cittli, Miln, 1945; U. FRAGOLA, GJi <I1ti amminissr<l1i"i, TurlD, 1952; F. GARRIDO FALLA, Rgimen de impllgnacin dt los actos aJminiSSt"<I1iIJos, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1956; V. CAITANEO, "Del Acto Administrativo en general", R#"ista de la FaClllJaJ de De;rebo 1 Ciencias Sociates, N 4, Montevideo, 1952_

100

INSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

como "querer" o "voluntad", propios de las personas fsicas o naturales. Lamentablemente no existe, en materia jurdica, un trmino que, refirindose a los actos de las personas jurdicas, quiera slgnificar lo mismo que "manifestacin de voluntad". Por ello queda claro que, cuando se habla de voluntad del Estado o de cualquier gnero de persona jurdica o moral, no puede entenderse la realidad psicolgica conocida bajo ese nombre, pues en ese sentido son incapaces de querer. As, lo que se llama manifestacin de voluntad de las personas morales, no es ms que la expresin antropomrfica de una determinacin. Por tanto, cuando la accin de un rgano de una persona moral es considerada como una manifestacin de voluntad de ella, esa accin no le es imputada porgue ella misma lo quiso, sino que, a la inversa, la persona moral quiere una accin porque y en tanto le es imputada". En definitiva, cuando hablamos de los actos administrativos como manifestaciones de voluntad. de la Administracin, y cuando esa manifestacin emana del rgano competente, no se trata de que el hecho interno de voluntad de un hombre en determinadas funciones pblicas se traslade a la Administracin, sino que esa determinacin humana es imputada a ella y se la considera tambin realizada por ella.

b. Los actos administrativos y los actos materiales.


68. Pero no toda declaracin de voluntad de la Administracin es un acto administrativo. Puede haber declaraciones de voluntad de la Administrecin que no sean actos administrativos: estamos en presencia, entonces, de los llamados actos materiales de la Administracin. Estos son, ciertamente, actos de voluntad, pero no son actos administrativos porque con ellos no se persigue un efecto jurdico determinado, porque al realizarse no se "quiere" un efecto jurdico determinado. Las consecuencias jurdicas que un acto material puede entraar son completamente independientes de la voluntad declarada.
~.

HANS KELSEN, Teora General del Estado, Editora Nacional, Mxico, 19)1, pg. 348.

TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

10\

En cambio, las consecuencias o efectos jurdicos del acto administrativo son siempre queridos. Esta diferencia la hemos visto reconocida por la antigua Corte Federal al exigir como requisito del acto administrativo el carcter de decisin o resolucin del mismo, que lo haga capaz de producir per se determinados efectos jurdicos'. Es decir que, cuando una declaracin de voluntad no tiene como fin inmediato la produccin de determinados efectos jurdicos y, por tanto, no se la puede considerar como una decisin o resolucin, no se est en presencia de un acto administrativo sino de un acto material de la Administracin.

c. Las formalidades
69. La Corte Suprema de Justicia ha sealado" que, mediando en un asunto la intervencin del Estado, su manifestacin de voluntad debe expresarse dentro de un proceso formativo que se desarrolla de acuerdo con la ley y con fundamento en la observancia de ciertas formalidades por parte de quien pueda cumplirlas en ejercicio de la funcin pblica. Segn este principio, no podr haber manifestacin legtima de voluntad cuando dejan de cumplirse las formas requeridas, o cuando se han cumplido de manera irregular o distinta, porque la manifestacin as emitida no responde a la verdadera voluntad de la Administracin. Por tanto el acto administrativo, como manifestacin de \TOluntad de la Administracin, implica en su misma esenda el cumplimiento de formalidades requeridas para que esa manifestacin sea cierta y vlida. El proceso de formacin de la manifestacin de voluntad constituye lo que se ha llamado el procedimiento constitutivo del acto administrativo.
4. Cf-3O-1, 9--4-59. Entindase bien, que hablamos de actos materiales porque esos actos no tienen por finalldad ni por objeto producir una consecuencia jurdica determinada. Por tanto, no queremos decir que no produzcan consecuencias de derecho. CSJ-PA-97-1. 14-12-61. vsnse Nos. 89 ,. dg.

5.

102

INsmUQONES DERECHO ADMlNlSTRAffi'O

d. Los vicios de la voluntad


70. La seguridad y la estabilidad de las situaciones jurdicas creadas por la Administracin constituyen la preocupacin fundamental del Derecho Administrativo. Por ello el acto administrativo est acompaado de fuerza ejecutoria", como consecuencia de su presuncin de legalidad", De esta manera, los vicios que puedan acompaar a la manifestacin de voluntad de la Administracin, como el dolo o el error, no afectarn la validez del acto sino en tanto en cuanto conlleven un vicio de ilegalidad. Respecto al vicio de violencia que puede acompaar a la manifestacin de voluntad de la Administracin, la propia Constitucin le ha dado un tratamiento especial, declarando nulo el acto que la conlleve. Y as estableces que es nula toda decisin acordada por requisicin directa o indirecta de la fuerza o por reunin de individuos en actitud subversiva.

B) Declaracin de voluntad de la Administracin


a. Nocin previa
71. Cuando la Corte nos habla de manifestacin de voluntad realizada por la Administracin" no podemos pretender que utiliza el trmino "Administracin" en un sentido orgnico, relativo a los rganos Clue componen lo que nuestra Constitucin denomina la .Administracin Pblica'?". Para precisar correctamente lo que por Administracin debe entenderse en la definicin del acto administrativo, debemos analizar previamente el concepto mismo de Administracin, tal como se desprende de nuestro ordenamiento jurdico y constitucional. Y es que no podemos delimitar el concepto de Administracin y de su actividad sin considerar cmo se integra en el concepto ms am6.
7. 8.

9.
10.

CF-5+-1, 5-8-58. CF-182-1, 9-8-n. Vase N~ 97. Artculo 120 de la Constitucin. vanse el N 42 Y la biblicgraffa citada en su nota H. CF-59-1, }-6-59. Artlcull 126, 19, 122. 160. 139, 202 Y 190 ord. 19 de l. Constitucin. Sobre el concepto de Administracin Pblica. vase NECTARIO ANDRADE LABARCA, ReviJla de la Faru]ad de Derecbo. Universidad del Zulia, sep. tiernbre-diciembre 1961, N 3, pg. 7.

TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

103

plio de Estado. Pero, para la verdadera y real comprensin de lo que la Administracin representa, no slo debemos encuadrarla dentro de lo que el Estado es, sino tambin en su recproca interrelacin con los otros ordenamientos que, como el que ella representa, dentro de aqul tienen vida". Ello nos conduce a examinar la funcin administrativa y, una vez precisado por este conducto lo que por Administracin debe entenderse, examinar las diferencias esenciales entre el acto administrativo y los dems actos jurdicos estatales.

b. La Administracin y la funcin administrativa


a'. Nocin previa

72. Para poder examinar la funcin administrativa es preciso, como hemos dicho, examinar su encuadramiento en el Estado y su delimitacin de las funciones del mismo. Estudiaremos, por tanto, el Estado y sus relaciones con el Poder Pblico, las funciones del Estado y sus relaciones con la funcin administrativa y, por ltimo, la nocin de funcin administrativa y sus implicaciones.

b'. El Estado y el Poder Pblico


73. El Poder Pblico es la potestad o poder jurdico de obrar que confiere la Constitucin al Estado venezolano" para realizar sus fines, En este sentido, el Poder Pblico no existe en la realidad social como un ente funcionante sino como un concepto jurdico que representa las funciones del Estado venezolano. Por ello, como todo poder, el Poder Pblico no es ms que una situacin jurdica constitucional individualizada, propia y exclusiva del Estado. Ahora bien, la actuacin del Estado como detentador del Poder Pblico no tiene fundamento en s mismo, sino en el ejercicio
11. En este sentido se habla de la constitudonalizadn como una de las careetersticas de la Administrad6n Pblica contempornea en relaci6n con los otros Poderes y funciones del Estado, en cuanto supone la acomodacin a UD orden normativo superior. Vase, en este sentido: S. MARTIN-RETORTILLO BAQUER, "Presupuestos Constitucionales de la Fundn Administrativa en el Derecho POOtivo E5pdol". RAP, W 26, 19~8, pAgo nj G. VEDEL, ":Les bases constitutionelles du droit administratif', mCE, Fascculo N9 8, Pars, pg. 21. Ttulo V "Del Poder Pblico" de la Constitucin.

12.

104

JNSTITUOONES DERECHO ADMINISTRATIVO

del Poder soberano, de la soberana. Y sta reside en el pueblo venezolano quien, precisamente, la ejerce mediante el sufragio y por los rganos del Estado".
Los rganos fundamentales de la Repblica de Venezuela, por ser un Estado particularmente federal", son la misma Repblica en ejercicio del Poder Nacional", los Estados federados en ejercicio del Poder Estadal" y los Municipios en ejercicio del Poder Muni-

cipal.
Ahora bien, sentada la nocin de Estado en relacin con la de Poder Pblico en nuestro sistema constitucional, y sentada la divlsn del Poder Pblico en Poder Nacional, Estadal y Municipal, segn los rganos fundamentales del Estado venezolano, queda por sealar, a pesar de esto ltimo, que el Estado acta en base a una sola potestad: el Poder Pblico. El Poder Pblico es la potestad nica del Estado. Consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos esenciales por cuenta de la colectividad y de imponer su voluntad a los individuos. Cualesquiera que sean el contenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce el Poder Pblico, todos esos actos se reducen, en definitiva, a manifestaciones de la voluntad estatal, que es una e indivisible. Es necesario, por tanto, comenzar por establecer la unidad del Poder del Estado" a pesar de los restos del federalismo que an, por razones histricas y de tradicin, perviven en nuestra Constitucin. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurdico, es preciso tambin distinguir en la actividad del Estado las diversas funciones del mismo por las que se manifiesta su actividad, que son mltipes, y por otra parte, los rganos que realizan la actividad en ejercicio del Poder, que pueden ser igualmente mltiples.
13. 14. 15. 16. Articulo 4 de la Constitucin. Artculo 2 de la Constitucin. Vase la Exposicin de Motivos. En la Constitucin vigente de 1961, lo que se denominaba "Nacin" en las anteriores Constituciones se llama "Repblica", Vase la Exposicin de Motivos. Se emplea el trmino "estada!" referente a los Estados Federados, para dis. tinguirlo del trmino "estatal" referente al Estado venezolano. Vase la Exposicin de Motivos. CARRE DE MALBERG, Teora Ge>lera! del Estado, Editorial Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1948, pg. 249, nota 1,

17.

TEORL.... DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

105

e". Las funciones del Estado y la funcin administrativa


a". Las funciones del Estado

a'". Precisin estructural


74. Es preciso, ante todo, precisar las relaciones estructurales del Estado venezolano segn nuestra Constitucin particularmente federalista. En efecto, hemos sealado que, segn nuestra Carta Fundamental, el Poder Pblico se divide, desde el punto de vista funcional, en Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal. Ello trae como consecuencia la existencia de rganos especiales que actan en ejercicio de esos poderes. Estos son la Repblica, que acta en ejercicio del Poder Nacional, los Estados federados, que actan en ejercicio del Poder Estadal, y los Municipios, que actan en ejercicio del Poder Municipal. Estos tres poderes son las ramas fundamentales del Poder Pblico, y los rganos que actan en ejercicio de ellos colaboran entre s en la realizacin de los fines del Estado".

b'". Las diversdS funciOtles Jel Estado


75. Pero cada una de las ramas del Poder Pblico que hemos sealado tiene sus propias funciones. As se expresa la Constitucin". Entonces es necesario indicar, antes de seguir adelante, qu son funciones del Estado. La nocin de funciones del Estado debe ser entendida nicamente en el sentido de funcin jurdica y no en el sentido de atribucin. Entonces, funciones del Estado no es ms que la accin que desarrollan los rganos estatales o la actividad que desempean, como tarea que les es inherente. De ah que la funcin es toda actividad de la propia esencia y naturaleza del Estado y, por tanto, indelegable. Entonces, las diversas funciones del Estado son slo las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad estatal.
18. 19. Artculo 118 de la Constitucin. Artculo 118 de la Constitucin.

106

lNSTITUQONES D.ERECHO ADMINISTRA11VO

Ello significa, en definitiva, que las funciones del Estado se definen segn la naturaleza jurdica de los actos cumplidos en su ocasin. Tradicionalmente, y as lo ha aceptado nuestro Constituyente, las funciones del Estado se dividen en Funcin Ejecutiva, Funcin Legislativa y Funcin Jurisdiccional. La amplitud de actividades del Estado moderno, ha hecho que la funcin ejecutiva se haya dividido en Funcin Administrativa y Funcin de Gobierno, para distinguir dos tipos de manifestaciones de la actividad de los rganos ejecutivos, Clue son fundamentalmente los actos administrativos y los ectos de Gobierno, radicalmente distintos en cuanto a su naturaleza. Pero hemos sealado que nuestra Constitucin indica que las diversas ramas del Poder Pblico tienen sus propias funciones, As, los rganos encargados de realizar el Poder Nacional estn divididos, en principio, segn las diversas funciones que la Constitucin les seala: la Funcin Legislativa Nacional est atribuida al Congreso, integrado por el Senado y la Cmara de Diputados, quien ejerce su actividad en ejercicio del Poder Legislativo Nacional, subdivisin a la vez del Poder Nacional". La Funcin Jurisdiccional est atribuida exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia y de.. . ms Tribunales de la Repblica, quienes ejercen su actividad en ejercicio exclusivo del Poder Judicial, subdivisin a la vez del Poder Nacional", con la particularidad de que la justicia en Venezuela, a pesar de ser cuasi federacin, est atribuida exclusivamente al Poder Nacional. La Funcin Ejecutiva Nacional est atribuida al Presidente de la Repblica y dems funcionarios que seale la Constitucin y las Leyes, quienes ejercen su actividad en ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional, subdivisin a la vez, tambin, del Poder Nacional". Los rganos encargados de desarrollar y ejercer el Poder Estadal, estn a su vez divididos en principio segn las diversas funciones que nuestra Constitucin les seala: la Funcin Legislativa Estadal est atribuida a las Asambleas Legislativas de cada Estado, quienes ejercen su actividad en ejercicio del Poder Legislativo Estadal, subdivisin del Poder Estadal". La Funcin Ejecutiva Estada!
20.
21. 22.

23.

Artculo Artculo Articulo Actculo

138 de la Constitucin. 204 de la Constitucin. 181 de al Constitucin. 19 de la Coosntucn.

TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATNOS

107

est atribuida a un Gobernador de cada Estado, quien ejerce su actividad en ejercicio del Poder Ejecutivo Bstadal, subdivisin tambin del Poder Estada!". Por ltimo, los rganos encargados de desarrollar y ejercer el Poder Municipal, segn nuestra Constitucin vigente, ejercen para desarrollar toda su actividad lo que podramos denominar un Poder Ejecutivo Municipal ruyo ejercicio se traduce en una Funcin Ejeeutiva". No tienen los Municipios un poder jurdico constitucional similar al Poder Legislativo Nacional o Bstadal.
c'". Las funciones del Estado y los actos jurdicos estatales

76. La clasificacin de las funciones del Estado est ntimamente ligada, por tanto, a la clasificacin fundamental de los actos jurdicos estatales. Segn lo antes sealado, entonces, los rganos encargados de desarrollar la actividad nacional en ejercicio del Poder Nacional podrn realizar actos legislativos, actos jurisdiccionales y actos ejecutivos. Los rganos encargados de desarrollar la actividad estadal en ejercicio del Poder Bsradal podrn realizar solamente actos legislativos y actos ejecutivos. Por ltimo, los rganos encargados de desarrollar la actividad municipal, en ejercicio del Poder Municipal, podrn realizar nicamente actos ejecutivos".

b". La funcin administrativa y la funcin de Gobierno

77. Nos hemos referido fundamentalmente a la Funcin Ejecutiva y a los actos ejecutivos. Sin embargo, ya antes sealamos que la Funcin Ejecutiva realizada en ejercicio del Poder Ejecutivo, por la amplitud de actuacin del Estado moderno, actualmente se
24.
25.

26.

Artlculo 21 de la Constitucin. Artlculo}O de la Constitucin. Los actos de las autoridades municipales nunca tienen el carcter de ley, como ha sealado ]a Corte. vase Cf-93-1 , 24-1l-H. Al respecto va~ N' II 7.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRIlTlfIf

divide en dos funciones fundamentales: la Funcin Administrativa y la Funcin de Gobierno, que se manifiestan a la realidad jurdica en la forma de actos administrativos y actos de Gobierno. La distincin entre la Funcin Administrativa y la Funcin de Gobierno no es puramente doctrinal, es una realidad en nuestra Constitucin, Esta, en efecto, al referirse a las funciones de la autoridad ejecutiva, habla siempre de "Administracin y Gobierno'?". Ya tambin hemos sealado" la diferencia fundamental entre la Funcin Administrativa y la Funcin de Gobierno: la primera se realiza en ejecucin de la Ley, y de ah la atribucin fundamental del Ejecutivo Nacional de reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espritu, propsito y razn": la segunda se realiza en ejecucin directa de la Constitucin" y los actos de Gobierno, por tanto, tienen el mismo rango estructural que la Ley. Ello trae como consecuencia que los actos administrativos puedan siempre ser controlados jurisdiccionalmente en razn de su ilegalidad y en razn de su constitucionalidad. Los actos de Gobierno, en cambio, slo podrn ser controlados jurisdiccionalrnenre en razn de su constitucionalidad".

e". CartUterizltein de la Ffl1lci6n Administrativa a'". Cttracte,iztUin formal


78. La caracterizacin formal de la funcin administrativa ya la hemos indicado en diversas oportunidades al sealar que se trata de una actividad realizada en ejecucin inmediata de la Legislacin y mediata de la Constitucin, y que no consiste en la declaracin de lo que en un caso es derecho con fuerza de verdad legal". Sin embargo, la caracterizacin formal de la funcin administrativa slo puede ser dada en forma negativa. Es decir, funcin
27.
2B. 29. 30.

31. 32.

Artculos 21 y 30 de la Constitucin. la misma distincin se desprende del articulo 190 de la Constitucin. En este mismo sentido el articulo 7, ordinal 14 de la ley Orgnica de la Corte Federal. vase N" 2. Artculo 190, ordinal 10 de la constitucin. Articulo 190, ordinales 2, ~, 6. 7, 18 Y 21, Y art.lculos 240 y sig. de la Constitucin. Artculo 215, ordinales 6 y 7 de la Constitucin. Vase N9 2.

nORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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administrativa es aquella funcin del Estado que no es ni Legislacin, ni Jurisdiccin ni Gobierno. Esta forma de caracterizar la funcin administrativa tuvo su origen en la doctrina con Adolf Julius Merkl", y la hemos visto acogida recientemente por Walineu. Pero si bien es til la caracterizacin formal de la funcin administrativa para diferenciarla de las otras funciones del Estado, no nos sirve para caracterizarla en s misma. Es necesario, entonces, tratar de caracterizar la funcin administrativa en s misma y, por tanto, los actos que de ella se derivan que sern actos administrativos, segn su propia naturaleza.

b'". Caracterizacin material


a"". Nocin previa
79. Ya hemos indicado que ha sido jurisprudencia de la Corte Federal y de Casacin el establecer" que los actos administrativos, como los judiciales, "lo son por su propia naturaleza, por la cuestin que en ellos se ventila", y no cambia ese carcter ni suspende ni restringe la facultad del funcionario u rgano a quien la ley le da competencia para decidir, la circunstancia de que otra autoridad conozca de asunto semejante o aun conexo con aqul", Por tanto, no son los nombres o denominaciones, "sino su naturaleza o contenido lo que da a los actos, tanto de los funcionarios como de los particulares, su verdadero carcter?", su significacin o fisonoma propia. En definitiva, para poder caracterizar la funcin administrativa, es preciso examinar previamente la naturaleza del acto: si nos encontramos entonces en presencia de un acto administrativo, ste ha sido realizado siempre en funcin administrativa y con independencia absoluta de toda consideracin respecto al rgano o autoridad estatal que lo ha dictado. Entonces la funcin administrativa consiste primordialmente en el cumplimiento de actos administrativos por parte de una autoridad competente.
33. 34. 35. 36. ADOLF JULlUS MERKL, TeorIIJ GenerlJl del Derecho AJmiflhtrlt/ivo, Ma drid, 1935, pAg. B, MARCEL WALlNE, Droft Admifl;strmif, 9' edicin, Sirey, Pars, 1963, pg. 4. CFC--CP---4o-1, 30-10-52. CFC--CP-3-1, 4-4-')1.

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INSTITUCIONES DElUlCHO ADMINISTRATIVO

b'... Independencia de la ceracterizacin de la funcin miminiJl"aJiva respecto al

rgano que la realiza

so. Decimos que la funcin administrativa consiste en el cumplimiento primordial de actos administrativos por parte de la autoridad competente, pues no slo la autoridad administrativa est facultada para dictar actos administrativos, sino que cualquier autoridad, cuando para ello est autorizada por la Ley, puede dictar actos administrativos actuando entonces en funcin administrativa. Por tanto, no es posible decir que la funcin administrativa es aquella que desarrollan los rganos de la Administracin Pblica cuando dictan actos administrativos. Al contrario, muchas autoridades que no pertenecen a la Administracin Pblica estn facultadas para dictar actos administrativos y, por tanto, cuando ello hacen, realizan una funcin administrativa. Esta es la aplicacin atenuada del principio de la Separacin de Poderes que ha tenido tanta influencia en la Teora General del Estado despus de la aparicin, en 1748, del libro de Montesquieu Del E5pritu de las Leyes. Ciertamente, no podra negarse que la doctrina de la Separa. cin de los Poderes del Estado descansa sobre el principio de que no puede ninguno de ellos invadir la esfera de accin, vale decir, de las atribuciones de los otros poderes. Mas, tambin es cierto que tal principio no tiene una rigidez absoluta. En efecto, as vemos cmo la propia Constitucin da atribuciones al Poder Judicial para declarar la nulidad de los actos del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo y para conocer en determinados casos de las controversias que surjan entre los particulares y la Adminlsrracn".
Pero es ms, la propia Corte Federal y de Casacin ya en 1937 ha sealado" cmo en algunos casos el Poder Legislativo y los rganos que lo ejercen realizan una funcin administrativa que se
37.
38.

CFC-SF-37-1, 26-5-H. Cf-164-1 , 23-7-57. Sentencia de la eFe de 5537, Memoria 1938. tomo l. pJ:. 226. vase, tamo bin, el voto salvado a la sentencia CS]-CP-27-1 , 15-3-62. Por otra parte, debemos observar que estos actos admmiste..tivos son realizados corno consecuencia, en ejecucin de la Ley que los permite. vase ELQY LARES MARTINEZ, "Ln Ley corno fuent.. jurdico-administrativa", RM/, N 40, Caracas, 1962, pg. 114.

TEORlA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

111

manifiesta en actos administrativos. En efecto, ha establecido que cuando las Cmaras Legislativas colaboran con el Poder Ejecutivo en la Administracin Pblica ejecutan actos administrativos, aun cuando ellos estn revestidos de la forma extrnseca de la Ley y sean calificados por la doctrina como leyes formalest tal es el caso de la llamada Ley que aprueba un contrato de inters nacional. Aqu se trata de una providencia o acto administrativo en forma

de Ley.
As vemos, entonces, que no slo emanan actos administrativos de los rganos de la Administracin Pblica, sino que tambin de los otros rganos del Estado ruando actan en funcin administrativa, en los casos autorizados por la Constitucin y las leyes. Hemos hablado de actos administrativos emanados de los Cuerpos Legislativos cuando actan en funcin administrativa. Sin embargo, vayamos an ms lejos al afirmar que nuestra legislacin positiva permite, en ciertos casos concretos, a los rganos del Poder Judicial actuar en funcin administrativa dictando actos admlnistrativos. As vemos, por ejemplo, a determinados Tribunales de la Repblica dictar un reglamento administrativo. Esto puede extraar a primera vista, pero es rigurosamente cierto. Por ello no nos cansamos de repetir que los actos administrativos se determinan por su propia naturaleza y no por el rgano del cual emanan". Otro caso, an ms extrao, de actos administrativos dictados por rganos judiciales actuando en funcin administrativa, es el que cumple la Corte Suprema de Justicia cuando conoce de los llamados Recursos Jerrquicos Impropios. En estos casos, tomada una decisin por una autoridad administrativa, casi siempre la de ms alta jerarqua en una rama ministerial determinada, se permite Ilevar el asunto, por va de apelacin administrativa, ante la Corte Suprema de Justicia, cuando la Ley lo permite expresamente. Este es un recurso especiallsimo de la legislacin venezolana y que tiene una gran importancia histrica: En la evolucin de la legislacin administrativa venezolana expresa el Decano Anclueza: "Este recurso de apelacin ante la Corte tiene la especialidad de haber sido
~9.

Vase N 281. CFC-CP--4o-t ,

CFC-CP-3-1 , 4--4-51.

ao-ao-oa.

Vase nuestro "Estudio sobre la Ley de Regulacin de Alquileres de 1 de agosto de 1960", RCADP, N 113, Caracas, 1960, p4gs. 217 y sigo

112

INSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

la primera va que el legislador acept para la revisin de los actos del Poder Administrativo. Admitido a duras penas por la Jurisprudencia, que vea con recelo la intervencin de un Poder en la esfera de otros, fue a poco abrindose paso y preparando el camino al autntico recurso contencioso-administrativo"'o. Por ello consideramos que, estando ya establecido definitivamente el proceso contencioso-administrativo por la Constitucin vigente, esos recursos administrativos impropios y especficamente el Recurso Jerrquico Impropio, deberan desaparecer de nuestra legislacin. Sin embargo, estos recursos existen actualmente y nos interesa destacarlo para lo que aqu explicamos. Este recurso especial es un Recurso Jerrquico, pues los poderes de la Corte no slo se reducen a motivos de ilegalidad, como sucede en el recurso contencioso-administrativo de anulacin", sino que son mucho ms amplios: la Corte est facultada para apreciar en este caso especial la oportunidad del acto apelado, caracterstica esta propia del recurso jerrquico puramente administrativo. Por tanto, es un recurso administrativo y no jurisdiccional. Pero, por otra parte es impropio porque, contrariamente al principio que domina en los recursos administrativos, este recurso jerrquico slo puede ser ejercido en los casos concretamente permitidos por la Ley". Adems, tambin es impropio porque contra la decisin administrativa de la Corte no es posible intentar recurso jurisdiccional contencioso-administrativo alguno, pues es la misma Corte quien conoce de l. En estos casos la va jurisdiccional ha sido cerrada expresamente por el legislador, permitiendo solamente la posibilidad de recurrir por va administrativa. Por ltimo, tambin es impropio pues la Corte acta como superior jerrquico de la Administracin sin serlo propiamente. Ahora bien, en base a 10 sealado, la decisin de la Corte no es una decisin jurisdiccional, pues no es con ese carcter que ella conoce del asunto. La decisin de la Corte es puramente adminis40. Vase JOSE GUILLERMO ANDUEZA, El rontrol en Vellezuela de Jos Ar tos llega/et de la AdministrlUin Pblira. Publicaciones del Ministerio de justicia de la Repblica de Vene:ouela. Caracas, 1959. pg. 30. Sobre el Recurso jerrquico Impropio, vanse Nos. 242 y sigo Vase N~ 368. Asimismo, Nos. 28 y 57. Artculo 7, ordinal 31 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Vase la Sentencia de la CFC de 23-442, Memoria 1943, tomo 1, pg. 295. Vase N' 2<14.

41. 42.

TEOJUA. DE LOS

acree

ADMINISTRATIVOS

113

trativa, es un acto administrativo con forma de sentencia, pues ella

acta en funcin administrativa. Y precisamente porque acta en


funcin administrativa, es que el legislador le permite conocer de ese recurso y, lo que es ms, le permite conocer de la oportunidad y conveniencia del acto administrativo apelado, lo que no podra hacer si actuase en funcin jurisdiccional".

e..". Conc/llsi6n
81. Por tanto, concluimos la caracterizacin de la funcin administrativa en si misma no puede hacerse ni en base a un concepto orgnico ni en base a un concepto puramente formal.
Para caracterizarla en si misma debemos atender a la naturaleza jurdica de los actos que se cumplen cuando ella es desarrollada.

d". La funcin administrativa: la finalidad de Servicio Pblico


82. El carcter material que seala fundamentalmente la naturaleza de los actos administrativos y, por tanto, de la funcin administrativa es la finalidad de Servicio Pblico, utilizando la expresin de la Corte Federal".

Esta expresin, "finalidad de Servicie Pblico" es para nosotros la nota que determina la naturaleza de los actos administrativos y, por tanto, de la funcin administrativa: as, toda actividad realizada por una persona moral de Derecho Pblico con finalidad de servicio pblico" es ejecutada en funcin administrativa, y se manifiesta al exterior por medio de actos administrativos, gene ralmente. Pero, qu entendemos por actividad realizada con finalidad de servicio pblko? De acuerdo con nuestro ordenamiento jurdico, por tal concepto entendemos toda actividad que en ejecucin de la Ley y como
4}. 44. CF-8'-1. l-t 1-'8. CF-I02-1, 2&-9-'4.

4,.

Vfase W 9'.

considerablemente la nocin.

N6tese bien que no decimos Finalidad ;Jel servicio Pblico. que mtriDge

114

INSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

gestin de 101 intereses ptblicos, realiza una autoridad pblica con el objeto de mantener y hacer mantener inclumes las garantas constitucionales; a respetar y hacer respetar los derechos constitucionales de los ciudadanos; a hacer cumplir los deberes constitucionales de los ciudadanos; o a cumplir las obligaciones constitucionales del Estado venezolano, con miras a obtener el "bienestar general y la seguridad social"". Esta nocin conlleva, ciertamente, varias explicaciones e implicaciones. Veamos:
a". En primer lugar, se nos podra objetar que esa actividad podra ser realizada en ejercicio de una funcin legislativa o en ejercicio de una funcin jurisdiccional. Sin embargo, esa objecin no es exacta; y ello porque, si bien es cierto que toda actividad realizada con finalidad de servicio pblico es una actividad de Dters general, no toda actividad de inters general" es realizada con finalidad de servicio pblico, es decir, no toda actividad de inters general de una autoridad pblica es realizada como gestin de 101 intereses pblicos. En efecto, el ejercicio de la funcin legislativa y de la funcin judicial producen ciertamente, el desarrollo de una actividad de inters general, es decir, de una actividad que busca el bienestar general y la seguridad social: la actividad Iegislativa y la actividad jurisdiccional que se manifiestan en actos legislativos y en actos jurisdiccionales. Sin embargo, esas actividades no son realizadas con finalidad de servicio pblico: en ambas est ausente la caracterstica esencial de gestin de los intereses pblicoso La actividad legislativa s crea las condiciones necesarias para que esa gestin pueda ser realizada, pero no constituye ella misma una gestin de los intereses pblicos. Asimismo, la actividad jurisdiccional hace que las condiciones que establece el legislador para la gestin de los intereses pblicos sean mantenidas, pero tampoco es ella misma una gestin".
46.
47. 48.

Constitucin de 1961, Prembulo. Es decir, con miras a obtener el bienestar general y la seguridad social. Sobre el conjunto del problema desde el punto de vista del Derecho Procesal, vase ARISTIDES RENGEL ROMBERG, "La Jurisdiccin en el Derecho Procesal Moderno", Tesis de Grado. Anales de la PaN//rad de Derecho, Caracas, 19'0, pgs. 60 Y sigo

TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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Slo la actividad administrativa realizada en funcin administrativa constituye una gestin de los intereses pblicos, pues slo ella puede traducirse en ejecuciones prcticas mediante actos administrativos o actos materiales". Por otra parte es til observar que, cuando el Estado acta en su faceta administrativa, actuando en funcin administrativa, lo hace como sujeto de derecho, titular de los intereses pblicos y en gestin de los mismos, relacionndose con otros sujetos de derecho. En cambio, cuando el Estado juzga o legisla, no lo hace como parte interesada en una relacin jurdica con otro sujeto de derecho. b". En segundo lugar, si bien es cierto que normalmente la funcin administrativa es ejercida por la Administracin Pblica o la autoridad administrativa, no toda la actividad de la Administracin Pblica es realizada con finalidad de servicio pblico, esto es, en gestin de los intereses pblicos propiamente dicha y, por tanto, no toda la actividad de la Administracin Pblica es ejercicio inmediato de la funcin administrativa. En este sentido, la Administracin Pblica puede desarrollar actividades de inters general, pero que no son llevadas a cabo di. rectamente con finalidad de servicio pblico. De ah la atribucin dada por la Constitucin a la Administracin Pblica para "reservarse determinadas industrias, explotaciones o servicios de inters pblico por razones de conveniencia nacional':". De ah tambin la posibilidad de la autoridad administrativa de realizar actividades dentro del marco del derecho privado como un sujeto de derecho privado. Estas actividades constituyen una facultad para la Administracin, no una obligacin. c. En tercer lugar, el ejercicio de la funcin administrativa, como el de toda otra funcin del Estado, no slo es una atribucin del mismo y de sus autoridades, sino, ante todo, es una obligacin jurdica.
49. 50. Vase N' 68. Artkulo 97 de la Constitucin. Sobre el problema de la actividad industrial del Estado, vase: J. VILLAR PALASI, "la Actividad Industrial del Estado en el Derecho Administrativo", RAP, N' 3, 1950, pg. 53 Y sig.; P. DU PONT, VEtat lndud,iel, Sirey, Pars, 1961; A. G. DELJN, L'Ba: et les Ent,ep,iJes PubliqueJ, Sirey, Paris, 1959. Sobre la actividad de derecho privado de la Administraci60. vase CANTUCCI, L'attif/itJ di dirilto prif/ato deJla Pubbli~a Amminiitrazione, Padua, 1942.

116

INsmUClONE> DEREQlQ

M>MINIHMTIVO

Por tanto, siempre que una autoridad pblica realiza una actividad con finalidad de servido pblico, es decir, acta en ejercicio de la funcin administrativa, no hace ms que ejecutar una obligacin legal o constitucional impuesta al Estado. Por tanto, 00 slo la funcin administrativa es ejecucin de la Ley sino que, principalmente, es ejecucin de una obligacin jurdica impuesta por la misma Ley.

d". En cuarto lugar, toda actividad realizada por una autoridad pblica en funcin administrativa es ejecutada dentro de los marcos y por los medios y procedimientos del Derecho Pblico, es decir, procedimientos exorbitantes del derecho comn 0, por lo menos, con la posibilidad irrenunciable de utilizarlos. Esta es la conseruencia esencial de la obligacin impuesta al Estado para actuar. Por ello, cuando el Estado y la Administracin Pblica no estn obligados a actuar, a realizar una actividad determinada, puede desarrollar esa actividad por los procedimientos de derecho privado. Sin embargo, y como sealamos anteriormente, cuando la autoridad pblica est obligada a actuar como en el caso del ejercicio de la funcin administrativa, esto conlleva necesariamente la utilizacin en algn momento de su desarrollo de procedimientos de Derecho Pblico.
e". Por ltimo, la actividad de la autoridad pblica realizada con finalidad de servicio pblico, es decir, en ejercicio de la funcin administrativa, no consiste necesariamente en la prestacin de un determinado servicio para determinados usuarios. La actividad realizada en ejercicio de la funcin administrativa es algo ms amplia que la simple prestacin de servicios. Dicho todo esto, es necesario concluir que la funcin administrativa es aquella en cuyo ejercicio se realizan actividades con finalidad de servicio pblico. Entonces, toda declaracin de voluntad que emane de una autoridad pblica para producir determinados efectos jurdicos, actuando en funcin administrativa, es un acto administrativo. Nos corresponde, sin embargo, aclarar alguna duda que pueda presentarse: al hablar de finalidad de servicio pblico lo hacemos nica y exclusivamente para delimitar la funcin administrativa. No nos referimos por tanto a la finalidad de servicio pblico

TEOIUA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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como la nocin delimitadora del Derecho administrativo. Este estudia algo ms que la mera funcin administrativa y que los meros actos administrativos: estudia todas las manifestaciones de la Administracin Pblica, sean realizadas o no en ejercicio de la funcin administrativa, y su organizacin y funcionamiento. Por ltimo, a ttulo ejemplificativo y siguiendo los postulados constitucionales, podemos sealar algunas actividades del Estado realizadas en funcin administrativa: Una actividad tendiente a mantener inclumes las garantas de los ciudadanos: la creacin, organizacin y funcionamiento de la administracin de Justicia (artculos 49, 68 Y 69 de la Constitucin); Una actividad tendiente a respetar y hacer respetar los derechos constitucionales de los ciudadanos: los servicios de polica (artculo 59 de la Constitucin); Una actividad tendiente a hacer cumplir los deberes constitucionales de los ciudadanos: la organizacin del seguro social obligatorio, el funcionamiento de los servicios de educacin (artculos 53 y 55 de la Constitucin); en fin, una actividad tendiente a cumplir las obligaciones constitucionales del Estado: los servicios de salud pblica (artculos 57 y 76 de la Constitucin), el sistema de la seguridad social {artculo 94 de la Constitucin), la promocin del desarrollo econmico y la diversificacin de la produccin (artculo 95 de la Constitucin).

c. La Administracin
83. Delimitada la nocin de funcin administrativa, volvamos a nuestro punto de partida: acto administrativo es la declaracin de voluntad realizada por la Administracin. .. Qu debemos entender en esta nocin por Administracin? Ahora vemos la utilidad de todos los conceptos hasta ahora expuestos: por Administracin debe entenderse toda autoridad pblica actuando en funcin administrativa. Entonces acto administrativo es aquella manifestacin de voluntad realizada por una autoridad pblica actuando en ejercicio de la funcin administrativa, COn el objeto de producir determinados efectos jurdicos. La nocin de funcin administrativa es el elemento que nos permite diferenciar claramente el acto administrativo de los otros

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actos jurdicos estatales realizados, sea en funcin legislativa, en funcin jurisdiccional o en funcin de Gobierno. Asimismo, la diferencia fundamental entre los actos administrativos y los actos jurdicos de derecho privado realizados por la Administracin Pblica resulta del mismo elemento: la nocin de funcin administrativa que implica la existencia del Poder Pblico y sus prerrogativas falta en los segundos. Resta slo en el anlisis de la definicin del acto administrativo, examinar qu debe entenderse por produccin de efectos jurdicos.

C) Declaracin de voltmtad

COI1

el objeto de producir deter-

minados efectos jurdicOJ


3.

Nocin previa

84. La declaracin de voluntad realizada por una autoridad pblica actuando en funcin administrativa, para que sea un acto jurdico administrativo es necesario que sea hecha con el objeto de producir determinados efectos jurdicos. De lo contrario, estaramos en presencia de los llamados actos materiales de la Administracin que, como hemos sealado", son declaraciones de voluntad realizadas por la Administracin pero sin el propsito de producir un efecto jurdico determinado.

Pues bien, los efectos jurdicos que pueden perseguirse al dictar un acto administrativo pueden ser, o la creacin de una situacin jurdica o la concesin a un sujeto de derecho de una situacin jurdica general preestablecida". Examinemos someramente estos efectos.
51.
52.

Vase N' 68. Esta es la clasificacin de los actos administrativos segn sus efectos o contenido establecida por la Escuela de Burdeos o del Servicio Publico. Sobre la Tcnica Jurdica de Leen Duguit y su escuela, vase la magnfica exposicin de A. DE lAUBADERE. Treit Elmentaire de &oit Administratif, Librairie Gnrale de Deoir el de jurisprudence, 3- edicin, Pars, 1963, 10troduccio. Vase, asimismo, G. J~E, Principios Genet'aln del Dere~ho AdminisHativo, Editorial De Palma, Buenos Aires, tomo l. Sobre la nocin de Situacin Jurdica, vase P. ROUBIER, Droizs Subeuif el Situalions /u.,. diqUe!, Dalloa, Pars, 1963.

TEORlA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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b. La creacin de U11a situacin jurdica


85. El acto administrativo puede tener por objeto la creacin" de una situacin jurdica, sea generala sea individual. En el primer caso estamos en presencia del acto administrativo general, fundamentalmente el acto reglamentario", llamado tambin acto regla por Jezess. En el segundo caso nOS encontramos con el acto administrativo individual o de efectos subjetivos". En el primer caso se crea una situacin jurdica general, impersonal y objetiva. En el caso del acto individual se crea una situacin jurdica individual, personal y subjetiva. c. El acto-condicin 86. El trmino acto-condicin, para sealar el acto por el cual se aplica una situacin jurdica general a un sujeto de derecho, es una creacin de Lean Duguit y sus discpulos de la Escuela de Burdeos. Tiene la originalidad de sealar que los actos-regla no tienen, necesariamente, que aplicarse en forma automtica a las personas y a las situaciones jurdicas concretas. Muchas veces su aplicacin no tiene lugar sino con la intervencin de otro acto que somete a un sujeto de derecho a la situacin jurdica general creada por el acto-regla. Ese acto es, entonces, la condicin indispensable para la aplicacin de la regla de derecho; de ah su nombre de actocondicin". Realmente, el acto-condicin es un acto administrativo individual, pues tiene efectos jurdicos individuales y subjetivos. Sin embargo, difiere esencialmente de aqul en que no crea una situacin jurdica individual, sino que la situacin jurdica en la cual va a ser colocado el sujeto de derecho es una situacin jurdica general, impersonal y preexistente.
53. 54.
55. 56. 57.

El acto de modificacin o de extinci6n de una situacin jurdica puede traducirse en una creacin de otra situacin jurdica o en un arte-condicin. Articulo 190. ordinal 10 de la Constitucin. Vase N~ 12. G. JEZE, Oh. fit., tomo J, pg. 32. CF-59-1 , 3-6-59. Tal es el caso de la concesin de nacionalidad o del nombramiento de un funcionario. vase STASSJNOPOULS, ob, rif., pg. 81.

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,)NSTlTUCIONES DEIlIlCHO ADMINISTllAnvo

s.

LA DEFJNIOON

87. Recordando todas las nociones hasta aqu expuestas, podemos definir el acto administrativo como aquella manifestacin de voluntad realizada por una autoridad pblica actuando en ejercicio de la funcin administrativa, con el objeto de producir eiectos jurdicos determinados que pueden ser, o la creacin de una situacin jurdica individual o general, o la aplicacin a un sujeto de derecho de una situacin jurdica general.

CAPITULO TERCERO LOS REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1. NOCJON
PREVI~

88. Distinguimos los requisitos de forma de los requisitos de fondo del acto administrativo. Los primeros constituyen lo que se ha llamado el procedimiento constitutivo del acto administrativo. Los segundos se refieren a su contenido y son los que determinan, propiamente, la naturaleza del acto administrativo. Estudiaremos separadamente ambos requisitos.
2. LOS REQUISITOS DE FORMA

A) Nocin previa
89. Cuando le Ley crea formas especiales para el cumplimiento del acto administrativo, quiere decir que el acto debe estar rodeado de todas aquellas garantas necesarias para que pueda producir su efecto. Mas, es necesario que la misma Ley, de manera categrica, establezca las formas en que ha de cumplirse, y slo es as ruando el acto cumplido fuera de esas formalidades legales llega a estar viciado de nulidad. Pero cuando la ley no establece esas formas especiales, sea de formacin, sea de expresin de la voluntad administrativa, la facultad del funcionario de cumplir tal o cual acto puede hacerse en las condiciones que juzgue ms conveniente y recicnai, siempre que esa forma de formacin o de expresin demuestre claramente la verdadera voluntad de la Administracin. Por esto ltimo, cuando la prctica administrativa o la jurisprudencia han. exigido unas determinadas formas, la verdadera voluntad de la Administracin corresponder al estricto cumplimiento de esas formalidades.

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Al respecto ha sealado la antigua Corte Federal y de Casa. cin" que, cuando la ley o la costumbre no preceptan una forma determinada, la autoridad administrativa puede servirse de cualquier forma adecuada para el cumplimiento del acto administra. tivo. La ausencia de una Ley de Procedimientos Administrativos en Venezuela hace difcil la generalizacin de las formalidades del acto administrativo. Sin embargo, de la jurisprudencia de la Corte Suprema podemos estudiar tres principales requisitos de forma que ella ha exigido en los actos administrativos y que estn consagrados en algunas leyes especiales. Estos son referidos a la manifestacin de voluntad de la Administracin, a la motivacin del acto y a su notificacin.

B) La manifestacin de la voluntad administrariua


90. Ya hemos sealado'" que la Corte Suprema de Justicia ha sostenido eue, mediando en un asunto la intervencin de la Administracin, su declaracin de voluntad debe expresarse dentro de un proceso formativo que se desarrolla de acuerdo con la ley y con fundamento en la observancia de ciertas formas por quien pueda cumplirlo porque tenga capacidad de obrar como sujeto de derecho y como rgano de la Administracin. Cuando la manifestacin de voluntad de la Administracin ha sido realizada dejndose de cum'SB Sentencia de 7-12-37. Resumen CFC en SPA, 1936-1939, pg. 14 (Memoria 1938, tomo l, pg. :'>74). Sobre los requisitos de forma del acto administrativo, vase: E. MARTINEZ USEROS, "Los requisitos de forma en los actos administrativos", Ana/el de la Universid<U/ de MIJ,(ia, 1951. Sobre el Procedimiento Administrativo en general, vase S. ROYO-VIlLANOVA, "El Procedimiento Administrativo como garanta jurdica", Re/lhta de Estudios Polticos, Instituto de Estudios Polticos, N 48. Madrid, pg, 109; SANDULLI, Il Procedimento amminl_ I,alivo, Miln, 1959; U. FORTI, "Atto e Procedimentc amministrativo", Sludi di di'llo pubhlico in onore de O. Renalleti, tomo 1, Padua, 19H, pgs. 456 y sRUientes. Por ltimo, es necesario dejar constancia del esfuerzo realizado por b. Comisin de Administracin Pblica de Venezuela en la preparacin del Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos, cuya sancin y promulgacin sera el paso decisivo para la estructuracin definitiva de nuestro Rgimen Administrativo. An ms, mando est inspirado en la notable legislacin espaola sobre la materia. :>9. vense Nos. 42 y 70. Sobre la manifestacin de voluntad de la Administracin, vase F. CAMMEO, "Delia manifestuione della voI0Dtl ddle Stato nel campo del Diritto Ammi. nistrativo", Primo "ldtalo completo Ji d,llo amminis"ldivo lltliano de V. M. Orlando, Miln, 1901, vol. 1II, pg. ua.

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plir las formas requeridas o cuando esas formas se han cumplido de manera irregular, esa tal manifestacin de voluntad "no responde a la verdadera voluntad de la administracin?". Fundamentalmente, el rgano que expresa la voluntad de (a Administracin debe ser competente para ello, es decir, debe tener la atribucin legal para obrar en cumplimiento de la funcin administrativa. El cumplimiento de las formalidades requeridas se realiza estrictamente en principio, en los actos administrativos expresos. Pero decimos en principio, pues nuestro ordenamiento jurdico y nuestra jurisprudencia han admitido, en ciertos casos concretos, y sin carcter general, los llamados actos administrativos tcitos producidos por el silencio de la Administracin". Ciertamente, si la ley faculta al interesado para ocurrir a la va judicial cuando, despus de vencido un determinado plazo, no se le ha notificado por el Poder Administrativo el resultado de su representacin, es porque, de acuerdo con un principio unnimemente aceptado por el Derecho administrativo moderno, y consagrado legalmente por muchos pases, considera ese silencio de la Administracin equivalente a un rechazo de la peticin del reclamante, y tal decisin tcita de denegacin es ejecutoria", como un acto administrativo expreso. Por tanto, no slo la manifestacin expresa de voluntad administrativa est sujeta a determinadas formalidades segn los casos, sino que tambin, en los pocos casos aceptados por nuestra legislacin, la manifestacin tcita de voluntad est sometida a determinadas formas y plazos, sin euyo eumplimiento no podr haber legtima manifestacin de la Administracin. En todo laso hay que aclarar que las formas del acto administrativo tcito deben ser siempre legales para gue haya tal manifestacin de voluntad.
60. 61.
CSJ~PA~97-1, 14-12-61. Articulo 6, de la Ley de la. Procuradura de la Nacin y del Ministerio Pblico, artculos 32 y 34 del Reglamento de la Ley de Regulacin de Alqui leres. Vase N' 320. Cf-H-l, 3c-----6-58. Vase N' 213. En la doctrina italiana, vase FRAGOLA, La dkhiafaz;one IMita di IJ%mil della pubblicd nmminiJlfazione, Npoles, 1938.

62.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINLSTRATWO

Por ltimo, debemos observar que el silencio administrativo como manifestacin tcita de voluntad, repetimos, no est aceptado con carcter general en nuestra legislacin, y adems slo puede producirse respecto a actos de efectos individuales, y nunca en ect as generales de la Administracin.

C) La niosioacin del acto administrativo


91. Respecto a la exigencia de la motivacin como uno de los requisitos de forma del acto administrativo, nuestra jurisprudencia ha tenido una evolucin radical. En efecto, segn la antigua Corte Federal y de Casacin eu 1938, la ausencia de motivacin del acto no lo haca objetable en derecho". Esta opinin ha sido totalmente modificada. En efecto, recientemente la antigua Corte Federal manifest y razon la solucin contraria, y en nuestra opinin la correcta. En sentencia de 19Sr4 la Corte seal, como ya hemos rnanifestado'", que la forma del acto, "en lo tocante a su motivacin, ha llegado a considerarse sustancial, en razn de que la ausencia de fundamentos abre amplio margen al arbitrio del funcionario". A semejanza de lo que ocurre en derecho privado, en el 'lIle es requisito irrefragable la motivacin del fallo, pues de no contener los fundamentos en que se apoya, debe considerarse necesariamente viciado": as tambin, en Derecho administrativo, los actos administrativos deben expresar concretamente la causa o motivo 'lue los inspira como condicin para su validez, sobre todo cuando slo estn en juego, en principio, intereses de particulares, que SI
63 Sentencia de 29+38 en Resumen CFC en SPA, 1936-1939, pg. 215 (Memoda 1939, tomo 1, pg. 199). Sobre la motivacin del acto administrativo en la doctrina, vase: A. LENTINI, "Motiri, motivuione, giustifkuione e causa negli atti", Nflopa &11segna Ji Legizlazione, DoJ"in4 e Gifl"{Jr1IJenu, ao VIII, W 20, 1952, pg. 1.521; REHRSSEN, "Note sulla morivazione degli an arnministrativ", Riv. D". Pllb., 1941, pg. 110; FORTI, "1 motivi e la ceuse negli atti ammi_ nistrativi", Sudi di i"itlo pflbbliro, 1937, vol. 1, pg. 477; jACCARINO, Sludi su/la mOlivazione, Roma, 1933; MJELE, L'obb/igo di mO#lIazione tkgli 4JIi _minist"a/ivi, 1941; RAGGI, "Motivi o lnotivaz:ione degli atti ammi nistrativi, GiM"iJta lJaJiano, 1941, tomo In, pg. 163; LA TORRE, "Sul!'. obbligo delta motivazione degli atti admmiaistrativi, PA, 1930, pg. 44. Cf-182-1, 9-8-H. Vase N" 43. Artculo 162 del Cdigo de Procedimiento Civil.

64.

65. 66.

TEOJUA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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bien son tutelados por el Estado, es con micas de equidad y provecho general. De otra parte, la motivacin del acto dictado por la Administracin, no slo es conveniente como justificativo de la accin administrativa, sino como medio de permitir "el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos'?" y su correspondencia con los textos legales o reglamentarios en que se funda el acto.

D) La notificacin del acto administrativo


92. La notificacin del acto administrativo como requisito de forma del acto administrativo ha sido aceptada por la mayocia de nuestras leyes administrativas. A este respecto, la antigua Corte Federal ha indicado" que la notificacin debe hacerse por medio de oficio, dejndose constan67. CF-182-1, 9-8-57. El Seminario de las Naciones Unidas sobre los Recursos Judiciales y de otra ndole contra el ejercicio ilegal o abusivo del Poder Administrativo, celebra. do en Buenos Aires en 19~9 opin "en forma unnime que las decisiones administrativas deben ser fundadas en la ley, apoyadas en razones de hecho y de derecho y lo suficientemente motivadas para que no quede duda en cuanto a su naturaleza, alcance y fundamentacin", Publicacin de las Naciones Unidas, Nueva York, 1960 (ST/TAO/HR/6), pg. 6. El Proyecto LPA 1963 consagra expresamente la necesidad de motivacin del acto administrativo, pero sin carcter general. En efecto, el artculo 26 de dicho Proyecto dispone que "todo acto administrativo que contenga limitacin a algn derecho, que resuelva algn recurso o que determine un nuevo criterio diferente al anteriormente establecido por el mismo organismo, deber ser suficientemente razonado. Igual caractedstica debern reunir los actos administrativos a los cuales la ley o el Reglamento exijan especficamente tal circunstancia"_ Por otra parte, el artculo 97 del mismo Proyecto, al hablar de las multas administrativas dispone que "Ia multa que no sea aplicada por los Tribunales, se impondr en virtud de resolucin motivada que dicte el funcionario autorizado para imponerla ... ". Por ltimo, el artculo 71 del Proyecto sealado, al hablar de la terminacin del Procedimiento Administra. tivo por Resolucin, dala que ~ta "deber ser motivada, salvo cuando la Ley expresamente determine lo contrario". CF-54-1 , 5-8-~8. Vase N9 44. El Seminario de las Naciones Unidas antes citado estim "que es deber ineludible de toda autoridad administrativa de notificar a los particulares los actos administrativos que les afecten directamente. La notificacin debe hacerse expresndose el contenido del acto". Publicacin cit., pg. 9. Vase el articulo 18 del Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda. Sobre la notificacin de los actos administrativos en la doctrina, vase: V. OTTAVIANO, La tommlmkazione degli aui amminiJlrllJ;v;, Giuffr Ed., Miln. 1953; E. SERRANO GUIRADO, "La notificacin de los actos administrativos ea la jurisprudencia", RAP, N~ 1, 1950, pgs. 131 Y sigo En materia de notificacin de los actos administrativos, el Proyecto LPA 196} establece, en su artculo 30, que "los actos administrativos que por $D natu-

68.

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ca escrita del da y hora en que se entrega al propio interesado. Si no se logra localizar a ste, un elemental principio de justicia requiere que el interesado sea notificado por cartel que se publicar en el rgano oficial destinado al efecto", con fijacin de un plazo prudencial, vencido el cual, sin que se presente el interesado a notificarse, se considera iniciado el lapso de apelacin. Esta solucin, adems de estar enmarcada dentro de claros principios de procedimiento, es justa. Y ello porque la Administracin no puede tener inters en cercenar o desconocer el derecho de los particulares de defender sus derechos subjetivos o sus legtimos intereses contra la posible equivocacin, descuido o negligencia de funcionarios de categora inferior. Por el contrario, su deber y conveniencia estriba en que el orden jurdico prevalezca inclume y que el imperio de la ley no se menoscabe ni desvirte; y por ello el particular que reclama contra una violacin de sta es en realidad un coadyuvador de la Administracin en el cumplimiento de ese deber y no su opositor o contrario".
raleza sean o puedan ser de inters general, debern ser publicados en el rgano oficial correspondiente. Los actos administrativos que solamente afee. ten los intereses a determinadas personas se comunicarn a stas sin necesidad de publicacin". El procedimiento y forma de la notificacin estn censagrados en el Proyecto en la forma siguiente: Artculo 56, "Deber notificarse a todo interesado toda resolucin que afecte sus derechos o intereses". Ar tculo 57, "La notificacin a que se refiere el articulo anterior deber pracricarse en el plazo mximo de diez das hbiles a partir de la resolucin o acto que fuere objeto de la notificacin y deber contener el texto ntegro del acto con la indicacin de si es o no definitivo y, en su caso, de los recursos que contra el mismo procedan, del rgano del cual (!ic) deba presentarse dicho recurso y del plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los particulares puedan intentar otros recursos si as consideran conveniente a sus intereses". Artculo 58, "Si la notificacin fuere defectuosa surtir todos sus efectos desde el momento en que el interesado decida acogerse a ella". Artculo 59, "Surtir todos los efectos de la notificacin realizada conforme a los artculos anteriores la imposicin que el interesado hiciere personalmente en d expediente del contenido del acto que pueda afectar sus derechos e intereses". Artculo 60, "Las notificaciones se realizarn mediante oficio, cartll, telegrama o cualquier otro medio que permita tener constancia de la recep. cin, de la fecha e identidad del acto notificado y, en todo caso, se remitir a la residencia del interesado determinada a tal efecto en el expediente respectivo conforme a lo pautado en el artculo 18 de esta ley. Se presumir conocida del destinatario la notificacin llegada por correo certificado a la direccin determinada conforme al articulo 18 de esta ley". "Cuando por cualquier circunstancia se ignore la direccin a la cual deba dirigirse la notificacin a que se refiere esta Seccin, ella se har mediante publicacin del texto respectivo en la Gact'ta Oficial dI' la Rt'pblica dI' VenezNeU'. Por ejemplo el articulo 14 del Reglamento de la Ley de Regulacin de Alquileres. VlIse nuestro "Estudio sobre la Ley .. ." tigttT dI., pg. 226. 70. CF-~4-1 , 'j-8-~8.

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Respecto a los actos administrativos generales, la notificacin se convierte en publicacin en el rgano oficial, y slo desde esa publicacin surtir efectos el acto acogiendo el principio general del derecho que se establece en el artculo primero del Cdigo Civil.

s.

LOS REQUISITOS DE FONDO

A) Nocin previa
93. Los requisitos de fondo que sealan propiamente la naturaleza del acto administrativo, pues determinan su contenido, son fundamentalmente la competencia del funcionario que dicta el acto, el objeto, la causa del mismo y su fin. Los tres primeros ccnstituyen parte del requisito que llamaremos Subordinacin al Principio de la Legalidad Administrativa, el cuarto lo denominaremos Subordinacin a la Finalidad de Servicio Pblico. Veamos ambos requisitos de fondo separadamente.

B) La subordinacin al principio de la legalidad administrativa


94. Hemos dedicado el Ttulo Primero de este estudio al desarrollo del Principio de la Legalidad Administrativa. Por ello, en lo esencial, a l nos remitimos. Sin embargo, es conveniente recalcar especialmente que la subordinacin de Los actos administrativos al Principio de la Legalidad Administrativa implica tres requisitos de singular importancia: Por una parte, la competencia del rgano del cual emana el acto administrativo, por otra parte la ausencia de vicios en el objeto del acto y, por ltimo, la exactitud y el respeto de los presupuestos de hecho que forman la causa o motivo del acto administrativo. La violacin del primero de estos requisitos produce lo que ya hemos estudiado bajo el nombre de extralimitacin de atribuciones". La violacin del tercero, es decir, la tergiversacin de los presupuestos de hecho del acto o la falta de concordancia entre esos
71. Vase N" 38.

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presupuestos y la norma atributiva de competencia produce lo que ya tambin hemos estudiado como vicio de abuso o exceso de poder de los actos administrativos".
Respecto al objeto, es necesario detenemos un instante. El objeto del acto administrativo es la consecuencia inmediata, el efecto prctico que el acto persigue. Es, por ejemplo, la imposicin de una multa, la expropiacin de un inmueble, el nombramiento de un funcionario. Este objeto del acto, como en todo acto jurdico, debe ser "posible, lcito, determinado o determinable". De lo contrario el acto estara viciado de nulidad por irregularidad de su objeto.

C) La subordinacin a la finalidad de servicio pblico


95. Ya hemos indicado que la fnalidad de servicio pblico es el requisito esencial y de fondo que determina la naturaleza del acto administrativo", y tambin ya hemos indicado qu debe entenderse por tal expresin.
Lo que nos interesa destacar aqu es que la autoridad administrativa en el Estado de Derecho est condicionada en su actuacin, por la Ley, para la obtencin de determinados resultados, y por ello no puede la Administracin Pblica procurar resultados distintos de los perseguidos por el Legislador, aun mando aqullos respondan a la ms estricta moralidad, pues lo que se busca es el logro de determinado fin que no puede ser desvirtuado por ningn

motivo, ~ Xl pldU~jbl; tu;,

En definitiva, la Ley atribuye a la autoridad administrativa

el ejercicio de cierta facultad, pero se la atribuye para obtener un fin especfico. De ah toda la extensa jurisprudencia que hemos
examinado al estudiar la desviacin de poder como vicio de ilegalidad del acto administrativo".
72. 73. 74. Vase ~ 39 Y ]a bibliografA citada en la nota 126 de dicho nmero. Ade. ms, vase G. jEZE, "Essaj d'une thorie ~nrale sur I'influence des motik d6tennilWlts sur la validit des eoes juridiques en droit pubJic", RDP, 1922. Vase N' 82. CF-I02-1 , 28-9-~4. Cf-l02-1, 28-9-~4. V83e N' 40. Vase en la doctrina: PHIUBERT, Le bNl IJ le moJif iUfU 'me .rJmiflhlfll1if Pub, 1931; WALTER, Le wntro/e ;.riJirtioflRe/ de la mora/iJ .rJ","is":' '"e, Nancy, 1929.

TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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Por otra parte es necesario remarcar que la subordinacin a la finalidad de servicio pblico implica en el acto administrativo su subordinacin a la equidad y a la oportunidad, aun en el supuesto de que estn en funcin las facultades discrecionales de la Administracin15.

75.

Cf-182-1, 9-3-57.

CAPITULO CUARTO LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1. NOCION PREVIA

96. Del cumplimiento de los reqursItos estudiados en el captulo anterior, y principalmente de los requisitos de fondo del acto administrativo, se deriva el efecto fundamental de ste: su eiecutoriedad, que estudiaremos en primee lugar. Pero tambin en rela cin con los efectos del acto administrativo estudiaremos en el presente Captulo la entrada en vigor y el comienzo de los efectos del acto, el fin de esos efectos y especialmente la extincin del acto y, por ltimo, la firmeza del acto administrativo.
2. LA E]ECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

97. El inters pblico en que se inspiran las normas de Derecho Pblico y Administrativo justifica ciertos privilegios de que goza la Administracin para el cumplimiento de sus fines. Entre tales privilegios, que exceden de los moldes clsicos del Derecho comn, se encuentra el de la inmediata ejecucin de sus actos".
76. CF-88-1 , 29-7-'9. Sobre la ejecutoriedad del arto administrativo, vase: BORSI, L'eUfllJ()rina deg!i I/ui ammhtislralivi, Turn, 1901; PUJIA, "L'esecuzione d'ufflcic nelle opere pubbliche", Riv. tn-. Pub., 191.'; J. GONZALEZ PEREZ, "Sobre la ejecutoriedad de los actos administrativos", Revista Crtica de Derecho In. mobiliario, N' 316, 1954, pgs. 706 Y sig.; TOURDIAS, Le JtmiJ a exhulion du deciJion adminiJlralivu, Pars, 19H. La jurisprudencia administrativa de la Corte, al hablar de la ejecutoriedad del acto administrativo, incluye en dicho concepto dos caracteres diferentes distinguidos por la doctrine (vase: F. Garrido Falla, Tratado de Derecho AdminiJlrativo, Instituto de Estudios Polticos, tomo 1, Madrid, pgs. 480 Y sig.; E. Sayaguez Laso, Tralado de Derecho AdminiJlralivo, tomo 1, pAgo 490; N. Rodrguez Moro, La e;eclllidaJ del eao adminiJlrativo -(on er1'efialu referendar a Jo Munidpal-, Instituto de Estudios de la Administrarin Local, Madrid, 1946): la ejecutividad y la ejecutoriedad del acto administrativo. En este sentido, la ejecutividad es la- regla general del acto administrativo y consiste en el principio de que todo acto administrativo, una vez perfeccionado, produce todos sus efectos y, por lo mismo, puede ser ejecutado. Decir entonces que un acto administrativo es ejecutivo es tanto como

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la Administracin Pblica, por sus mismos caracteres y fines, acta en medio de situaciones jurdicas ya creadas; por tanto, la gran mayora de sus actos jurdicos habrn de destruir o modificar alguna o algunas de esas situaciones jurdicas preexistentes. De ahi la importancia que reviste esa ejecucin privilegiada de las resoluciones administrativas que interesa, tanto a la propia Administracin, como a los particulares beneficiados con la situacin anterioe r. El carcter ejecutorio del acto administrativo es consecuencia directa de su presuncin de legalidad y legitimidad", por ello pue de, desde el momento preciso en que se profiere, hacerse ejecutar por quien corresponda. Ello porque la presuncin de legitimidad tiene por fundamento la preocupacin y necesidad de evitar todo posible retardo en el desenvolvimiento de la actividad de la Administracin Pblica, siendo as que la ejecutoriedad responde al mismo principio: la rapidez de la accin administrativa para el logro del bienestar generaL Esta ejecuroriedad, por otra parte, permite darle a los actos administrativos, cumplimiento inmediato incluso contra la voluntad de los propios interesados, por existir en ellos esa presuncin de legitimidad. Adems, el acto administrativo expreso es un documento autntico, y como tal se presume vlido y hace plena fe".
afirmar que tiene fuerza obligatoria y debe cumplirse, lo cual ocurre desde el momento en que produce ntegramente sus efectos. Por otra parte, para nosotros este concepto de ejecutividad del acto implica la aptitud de ser nevado, si es necesario, a la ejecucin judicial directamente, ron fuerza de titulo ejecutivo. Es la terminologa del artculo 523 y sigo del Cdigo de Procedimiento Civil. Sin embargo, este carcter segn la doctrina ms autorizada. debe distinguirse de la ejeeutoriedad del acto administrativo, que es la posibilidad de la Administracin de ejecutar el acto por s misma, incluso en caso de resistencia abierta o pasiva de las personas afectadas, pudiendo acudir en tal caso a di. versas medidas de coercin. Nuestra jurisprudencia, como vemos, incluye ambos conceptos bajo la ejecutoriedad del acto administrativo. Por otra parte observamos que el Proyecto LPA 1963 acoge el concepto de ejecutividad, distinto de la ejecutoriedad que hemos indicedo. Ase, la seccin correspondiente a la eficacia de los actos administrativos, en el artku!o 27 dispone: "Los actos administrativos de los rganos de la Administracin Nacional en la esfera de sus competencias respectivas sern ejecutivos conforme a derecho". CF-54-1 , 5-8-58. CF-182-1 , 9-8-51. Entindase que no hablamos de documento pblico sino de documento eutntico. En este sentido la CFe, en sentencia de 9-642 (MmIQ,;a 1943, tomo 1,

77. 78.

79.

132

INSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

La ejecutoriedad del acto administrativo trae, como consecuencia, que los recursos administrativos y jurisdiccionales de impugnacin de los actos administrativos no tienen efecto suspensivo sobre la ejecucin del acto, es decir, no suspenden la ejecucin del acto administrativo, ya que admitir lo contrario equivaldra a hacer posibles paralizaciones de la accin administrativa por la voluntad de los particulares". Este carcter o efecto fundamental del acto administrativo es 10 que ha hecho que cierta jurisprudencia" venezolana y la unanimidad de la doctrina francesa despus de Hauriou, califiquen al acto administrativo unilateral como decisin ejecutoria. Sin embargo, el carcter ejecutorio del acto administrativo no implica en nuestra legislacin vigente la necesidad de la ejecucin forzosa del acto por la utilizacin de medidas coercitivas realizada por la misma Administracin. En principio. la ejecucin forzosa del acto administrativo por vas coercitivas no puede tener lugar sino por va judicial, y ante sta es que el acto administrativo, por su presuncin de legitimidad, tene carcter de acto ejecutorio".
Por tanto la Administracin, a pesar de que es detentadora de la fuerza pblica, no puede recurrir directamente y en principio a
p.g. ~23), ha establecido que "es improcedente la solicitud de reconocimiento de firmas que aparecen en acta o acto emanado de un funcionario pblico, actos a los cuales debe recceocsetes aIIlenlidml en principio, cuando menos, de conformidad con las leyes administrativas y civiles, que tratan de los documentos como medios de prueba". Sobre el concepto de autenticidad en los documentos, vase nuestro estudio: "Consideracionse acerca de la distincin entre documento pblico o autntico. documento privado reconocido o auten ticado y documento registrado", 1962, ~ 41, pgs. 192 Y sigo Sobre el carcter de instrumentos pblicos que revisten los emanados de funcionarios pblicos en algunos palses como Argentina, vase R. BIELSA, nrlrllllUnloS Pblos emanados de /lInonMios J fgA110S del BrltllW, Rosa rio, 1949. En generaJ, sobre la presuncin de legitimidad del acto administrativo. vase: TREVES, lA presNflziQne de legil1imila degli Il/ti Ilmminillrll'ivi. Studi di diritto pubblko direti da Donati, vol. VIII, Padua, 19~6; R. RESTA, "La legittlmil1\. degli aU giuridid", Ril'. Dir. Pub., 19~~. En este mismo sentido, vense los fallos: CF--88-1 , 29--7-'9; CF-7-2 , 2~-1-60. CF-7-1, 2~1-60.

m"

80.
81.

CF-~4--I, ~-8-~8.

82.

Articulos 446 y sig. del Cdigo de Procedimiento Civil, y artculo 1.929 del Cdigo Civil.

noRIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

133

la coercin para ejecutar sus propias decisiones. Pero decimos en principio pues, ciertamente, dos consideraciones opuestas hay que tener en cuenta: por una parte, no es conveniente que por una simpie inercia de los particulares, o por el carcter recalcitrante de stos, las decisiones de la Administracin corran el peligro de no ser ejecutadas o serlo pero con gran dilacin; pero, por otra parte, es peligroso que la Administracin, por detentar la fuerza pblica. pueda en lodo (4S0 ejecutar sus propias decisiones forzosamente, ya que ello traera una violacin sencilla y rpida de los derechos y garantas constitucionales de los ciudadanos. Ante estas consideraciones creemos, siguiendo criterios del derecho comparado", que la Administracin en Venezuela puede re.
83. E, interesante observar la posicin del sistema francs y del sistema espaol sobre el problema de la ejecucin forzosa. Sobre el sistema espaol, F. GARRIDO FALLA (TratmJo de D"ho Adm;. nistr4/ivo, rit., tomo 1, pg. 48-4) nos lo resume as: "A partir de la Ley de Procedimientos Administrativos de 19'8 no existe ninguna duda sobre la posibilidad de la ejecucin (onosa a cargo de la Administracin; csU admitida con carcter genetal por nuestro Derecho. Ahora bien, en el ejercicio de esta, potestad existen dos /imitaonm 1'. La ejucin forzosa ha de ajustarse precisamente a un procedimiento previamente reglado. hasta el punto de que su olvido convierte la accin administrativa en vla de hecho; 2'. Cuando la ejecucin onasa ron1.iste en la utiliucin de medidas ro"r#i,,<I.1, nica. mente podr ser uti1i~ada por la Administracin cuando exista frrep,o legal eXpreso que 14 <I1Ilo,iu" (subrayados nuestros). Es decir, en el sistema espaol es posiblel en principio, la ejecucin forzosa del acto administrativo por la propia Administracin. Pero cuando se trata de la ullizacin de medidas coercitivas es necesario un texto lesaJ expseso que autorice dicha utilizacin. La situacin en el Derecho francs es distinta, pues, en principio, la .....dministraciD no puede ejecutar forzosamente sus decisiones. Pero, en ausencia de otro procedimiento.para ejecutar el acto administrativo, la ejecucin foro zosa por la Administracin "es un medio emprico justificado legalmente ... por la necesidad de asegurar la observancia de la ley" (Romieu). Bajo la gula de las conclusiones del Comisario de Gobierno Romieu, la [urisprudencia francesa inici ron la decisin del Tribunal de Conflictos de 2-12.(12, Socit Immobiliere de Saint just (Rec. pg. 713 con las conclusiones de Romieu), la evolucin de la posibilidad efe la ejecucin forzada de las decisiones administrativas que podernos resumir de la siguiente forma: En primer lugar, la ejecucin de oficio de los actos administrativos por la propia Administracin es lleita en dos hiptesis generales: 1'. Cuando una ley Jo autoriza. expresamente (tal es el caso de las requisiciones militares segn la ley de 3 de julio de 1877, articulo 21. Vhse dicha ley en el Code Aiministr"ti!, Dallo:, 1961, pg, 727). 2'. Cuando hay urgencia: tal corno 10 dijo Romieu, "es la esencia misma del rol de la Administracin de actuar inmediatamente y de emplear la fuerza publica sin prdida de tiempo, cuando el inters inmediato de la conservacin publica lo exige; cuando una casa est incendiada, no se exigir al juez la autorizacin para enviar a los bombeo ros". En ausencia de texto o de urgeocia, la ejecucin de los actos adrninistrativO$ no es lcita sino cuando se reunan las siguientes condiciones: a) Es necesario

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INSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

currir a la fuerza pblica para ejecutar forzosamente sus decisiones, en tres casos precisos que se desprenden de nuestro ordenamiento jurdico vigente: Por una parte, cuando una ley lo permite expre semente, Tal es el caso del recurso a la fuerza pblica en ciertas condiciones del reclutamiento o requisiciones militares. Estamos en presencia, en este caso, de la ejecucin "manu militad" de un acto administrativo. Por otra parte, puede tambin la Administracin recurrir a la fuerza pblica para ejecutar sus decisiones sin pronun ciamiento judicial en los casos de Estado de Emergencia Nacional
ante todo que [\(1 haya ninguna otea sand6n legal. Como lo seal el Comisario de Gobierno, L. Blum, en sus conclusiones a la decisin del Consejo de Estado de 17 de mano de 1911 [Bec. pg, 341) Abb Bouchon, "la ejecucin administrativa no se justifica en principio sino por la necesidad de asegurar la observancia de la ley y por la imposibilidad de asegurarla por otro procedimiento jurdico"; b) En segundo lugar "es necesario que la operacin administrativa por la cual la ejecucin es necesaria tenga su fuente en un texto de ley preciso", es decir, que e! acto administrativo a ejecutar sea tomado en aplicacin de un texto legislativo expreso; e) "Es necesario que haya lugar a la ejecucin forzada", es decir, que la ejecucin de! acto se haya encontrado con una resistencia cierta o al menos a una "mala yo. luntad manifiesta"; Por ltimo, "es necesario que las medidas de ejecucin forzada tiendan nicamente, en su objeto inmediato, a la realizacin de la operacin prescrita por la ley". Sobre el conjunto del problema en la jurisprudencia francesa, vase: LONG, WEIL Y BRAIBANT, Les G,allas Arrlu de /a !Ml'prMde1lu Admillll'ative, Sirey, 1962. pgs. 40 y slg. De este ligero bosquejo del problema en e! sistema francs y el sistema espafiol nos damos cuenta certeramente que la ejecucin forzosa, cuando se trata de :rtitizacin de medidas coercitivas, es posible cuando un texto legal la autoriza, salvo en circunstancias anormales donde el inters pblieo debe prevalecer, y en las cuales no es necesario el texeo legal expreso que permita la ejecucin fonosa. En Venezuela, como se seala en el texto, no hay una norma legal que con carcter general autorice, en el ordenamiento jurdico vigente, la utilizacin de meddas coercitivas para la ejecucin fonosa de los actos administrativos. En el Proyecto LPA 1963, artlculos 78 y 79, hemos encontrado las siguientes di~posiciones: "Toda Resolucin dietada conforme a esta Ley deber ser eje<:utada de inmediato.,,", "La ejecucin foraosa de los actos administrativos ser realizada por la propia administracin pblica, salvo cuando la Ley exija la intervencin de la autoridad judicial". El proyecto persigue, a nuestro entender, cambiar completamente e! actual sistema: considerar la ejecucin forzosa por la Administracin como el Principio en lugar de como la Excepcin. Y a tal efecto el artculo 81 agrega que "la .ejecucin de los actos administrativos se efectuar por los siguientes modos: a) Reali:z:acin de lo ordenado en el acto administrativo por la propia Administracin y por cuenta del obligado; e) Arresto, en caso de negativa del obligado a cumplir lo ordenado por la Administracin". Esta ltima disposicin nos parece fran camente peligrosa, pues con ella se pondra a disposicin de la administracin el "arresto" para ejecutar forzosamente sus decisiones sin hacer ninguna distincin segn el objeto del acto o las circunstancias en que se ejecuta, lo que podra traer innumerables violaciones del articulo 60 de la vigente Constitucin sobre la libertad y seguridad personales.

TEORlA DE LOS ACTOS ADMINISTIlATIVOS

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declarado o de suspensin de las garantas constitucionales. Por ltimo, en caso de necesidad o urgencia comprobada".
3. LA ENTRADA EN VIGOR Y EL COMIENZO DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

A) Nocin previa
98. Respecto a la validez del acto administrativo en el tiempo, es necesario examinar dos momentos decisivos: El momento en que el acto administrativo entra en vigor, como acto jurdico que obliga a su autor, y el momento en que el acto tiene eficacia, es decir, el momento en que el acto administrativo adquiere la posibilidad de producir sus efectos jurdicos propios con fuerza ejecutoria. Examinemos separadamente ambos momentos.

B) La entrada en vigor del acto administrativo


99. El acto administrativo, por ser una declaracin de voluntad, slo a partir del momento en que la voluntad de la Administracin es declarada vlidamente, es exteriorizada, se produce su entrada en vigor. Ciertamente que la voluntad de la Administracin puede estar formada despus de haberse cumplido el procedimiento constitutivo del aeta .edministrativo, pero esa voluntad no adquirir fuerza ejecutoria y fuerza obligatoria u oponibilidad frente a terceros, hasta tanto .no sea declarada o manifestada exteriormente. Esta manifestacin externa vara segn los efectos que se persigan con el acto en cuestin: la declaracin de voluntad de los actos reglamentarios o generales tiene lugar con su publicacin en la
;114.

Respecto al servicio militar obligatorio debe tenerse en cuenta, sin embar~ la disposicin del ordinal 9 del articulo 60 de la Constitucin, pues debido a que la libertad y seguridad personales son inviolables, "nadie podr see objeto de reclutamiento forzoso ni sometido al servicio militar sino en los trminos pautados por la Ley". Respecto al Estado de Emergencia, veese lo establecido en los artcnlos 240 y sigo de la Constitucin, En este sentido, vase: JOSE GUILLERMO ANDUEZA, "Los Derechos del Hombre en el Estado de Emergencia", RM/, N' ;'8, 1961, pgs. 195 Y sigo Por ltima, respecto a la nocin de "necesidad o urgencia ccmpeobada", dla se desprende del ordinal l', aparte 3 del articulo 60 de la Constitucin.

136

lNSTITUOONES DEIlECHO ADMlNlSTRATlVO

G4Ceta Oficial, en aplicacin del principio general del derecho establecido en el artculo primero del Cdigo Civi185 En los actos administrativos individuales, la declaracin de voluntad tiene lugar con la notificacin" o ~n la misma publicacin si el caso lo amerita. Ahora bien, quede claro que el conocimiento efectivo del acto por su destinatario no es exigido, ni en el caso de publicacin ni en el caso de notificacin. Basta que estas ltimas hayan sido hechas legalmente. Como consecuencia de 10 expuesto, es conveniente sealar que la ley aplicable a los actos administrativos es la vigente para el mo-mento en que entren en vigor. Si un acto administrativo ha sido formado entonces, en base a una determinada disposicin legal, que es derogada por la autoridad competente antes de la publicacin o notificacio del acto, ste no podr ser publicado o notificado en las mismas condiciones. Lo mismo debe decirse respecto al caso inverso: que se dicte una nueva disposicin legal atinente, entre el momento de la formacin de la voluntad y su exteriorizacin; el acto administrativo, entonces, no podr ser publicado o notificado sin que se acomode su contenido con la nueva disposicin.

e) El comienzo de los efectos del acto atiministf'ativo.


100. Hemos sealado que el acto administrativo adquiere su validez desde que la voluntad de su autor se encuentra declarada. Ese es el momento de la entrada en vigor del acto administrativo. Nos toca examinar ahora el problema de determinar el momento del comienzo de la eficacia del acto administrativo, es decir, el momento en que comienza a producir efectos. En principio, el momento del comienzo de los efectos del acto administrativo debe coincidir con el momento de su entrada en vigor. Pero el problema se plantea en saber si la producci6n de los efectos jurdicos puede ser desplazada en el tiempo, sea hacia el pasado o sea hacia el futuro. En el primer caso estamos en presencia de la retroactividad de los actos administrativos; en el segundo, en presencia de la suspen85. 86. Vhse Ni' 92. Sobre la declaracin de voluntad vase el N 67 Y sig.

TEORIA DE LOS ACTOS ADMINtsTllATIVOS

137

sin de los efectos del acto por trmino o por condicin. Examinemos someramente las implicaciones de estos conceptos.
a; La condicin y el trmino en los actos administrativos

101. Lamentablemente no tenemos jurisprudencia administrativa en esta materia. Sin embargo, la doctrina es unnime en aceptar" que, como toda declaracin de voluntad tendiente a producir efectos jurdicos, el acto administrativo puede ser simple o acompaado de disposiciones suplementarias tales como el trmino y la condicin. Estas nociones, tomadas del derecho comn, son muy bien utilizables en el Derecho administrativo, porque ellas no contradicen el fin de los actos administrativos que es siempre el de servicio pblico. Sin embargo, es conveniente aclarar que la condicin y el trmino en los actos de la Administracin, slo son posibles cuando la Administracin obra en base a una potestad discrecional, o si, cuando actuando regladamente, la norma se lo ordena.
a'. La condicin

102. El acto administrativo es condicional cuando su eficacia depende de un "acontecimiento futuro e incierto'?". La condicin puede ser entonces suspensiva o resolutoria. Es suspensiva la condicin ruando hace depender la eficacia del acto administrativo de un acontecimiento futuro e incierto". Un ejemplo de acto administrativo contentivo de una condicin suspensiva es la orden inscrita en la boleta de conscnpcin militar por el Servicio Militar Obligatorio a los reservistas, de presentarse en un determinado caso de movilizacin a una unidad militar determinada". La movilizacin constituye una condicin suspensiva. Es resolutoria la condicin cuando, verificndose, repone las cosas al estado eme tenan, como si el acto administrativo no se hubiere dictado 9 1
87. 88. 89. 90. 91. Vase. al respecto. STASSINOPOULOS. Ob. t., pg. 89. Asimismo. f. GARRID FALLA, Lar motilJos de impugnan ... , r., p.l.gs. 42 y siguientes. Artculo 1.197 del Cdigo Civil. Artculo 1.198 del Cdigo Civil. Ley del Serviciu Militar Obligatorio. articulo 12. Artculo \.198 del Cdigo Civil.

138

INSTITUCIONES DERl!CHO ADMINIST1lATIVO

La mayora de los actos administrativos revocables contienen lo que podramos llamar una condicin resolutoria implcita y legal, que subordina sus efectos a la finalidad de servido pblico, y de ah la posibilidad para la Administracin de revisar sus propios actos y revocarlos cuando no son creadores de derechos". Por ltimo, debemos observar que hay aetos administrativos que por su propia naturaleza no pueden estar sometidos a condicin: tal es el caso de los actos reglamentarios y de los actos tcitos de la Administracin. b". El trmino

103. El trmino difiere de la condicin en que no suspende los efectos del acto administrativo sino que fija solamente el momento de su ejecucin o de su extincin". El acto administrativo reglado, en que su emisin est impuesta a la Administracin por la Ley, no puede en principio contener un trmino resolutorio limitando a un tiempo determinado su velidez y aplicacin". Respecto al trmino suspensivo se admite que, en virtud del principio de que la Administracin puede escoger el tiempo oportuno de la emisin de sus actos o de precisar el momento en el cual el acto comience a producir sus efectos, en la Administracin discrecional podr utilizarse siempre ese trmino".
b. La irretrosctioidad del acto administrativo

104. Si bien es cierto, como hemos indicado, que la Administracin es libre de sealar, con las limitaciones observadas, el momento de produccin de los efectos de su acto administrativo, no podemos decir 10 mismo respecto a la produccin de efectos hacia el pasado. Se plantea entonces el problema de la retroactividad o irretroactividad de los' actos administrativos.
92. 93. 94. 95. Vase N 20l. Esto es lo que se ha llamado en la doctrina "Reserva de revccsce". V~ STASSINOPOULOS, oh. eit., pg. 93. Artculo 1.211 del Cdigo Civil. STASSINOPOULOS. oh. cit., pg. 95; en el mismo sentido GARRIDO FA LLA, Los motivos de ;mpugmuion ... , cit., pg. 43. Sobre la Administracin reglada, vase N 22. veese N05. 21 Y sigo

TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

139

Largamente ha sido sostenido por la jurisprudencia venezolana el principio constitucional que consagra la irretroactividad de la Ley99 . Sin embargo ese principio, establecido adems de en la Constitucin", en el Cdigo Civil", debe ser considerado como un principio general y fundamental de nuestro Derecho, aplicable a todos los actos juridicos estatales. Por ello, en nuestro concepto tiene aplicacin a los actos administrativos". El acto administrativo no puede disponer sino para el futuro y, por tanto, es inadmisible que pueda reglar relaciones o situaciones jurdicas que se han sucedido en el pasado, es decir, no puede tener efecto retroactivo. De lo contrario estara viciado de ilegalidad, es decir, sera un acto administrativo contrario a derecho.
4. EL FIN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

A) N ocin previa
105. El acto administrativo puede cesar de producir sus efectos sea por desaparicin de su contenido o de su objeto, por el advenimiento de una condicin resolutoria o por la declaratoria de una autoridad pblica. En los tres primeros casos se produce el fin de los efectos del acto administrativo por causas otras que la declaratoria de. una autoridad pblica que se refiera a la extincin del acto o a la cesacin de sus efectos. Estudiaremos seguidamente los tres supuestos sealados, y en la parte quinta de este Captulo estudiaremos los principales casos de declaratoria de extincin del acto.
96. 97. 98. 99.

Vanse las sentencias de la CfC de 20-1245 (Memoria 1946, tomo 1, pg. 311), 7-12-43 (Memoria 1944, torno 1, pg. 26), 9-3-39 (Memoria de 1940, lomo 1, pg. 354), y de ~O-342 (Memoria de 19'43, tomo J, pg. 265). Artculo 3 del Cdigo Civil. Artculo 44 de la Constitucin. Sobre el principio de la irretroactivdad de los actos administrativos en la doctrina, vase: O. DUPEYROUX, LA regle de la nonrlroa(sifll des ,uses adminislratifs, Librairie Gnrale de Droie et de jurisprudence, Pars, 1954; M. LATOURNEUR, "Le principe de la non-rtroactivir des actes administratifs", EDCE, Fasdculo 9, 1955, pg. 37; LEPAS, "Non-rtroactivit des artes administratifs", EDCB, 1949, fascculo 3, pg. 71; PUlsaYE "L'epplication du principe de la non-rtroactwit des acles adrnjnistratifs", Sirey C', I'Ikt!1I, 1961, 45. El Proyecto LPA 1963 consagra expresamente, en su artculo 29, la Irreercacdvidad de los actos administrativos al disponer que "en ningn caso los actos administrativos podrn tener efectos retroactivos".

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B) Desaparicin del contenido del acto administrativo
106. Por regla general, la ejecucin del acto administrativo conlleva la desaparicin de su contenido si con esta ejecucin todas sus consecuencias jurdicas se transforman en operaciones materiales. Esto sucede en los actos administrativos que por su naturaleza no son susceptibles sino de una sola aplicacin. Tal es el caso, poi' ejemplo, de la ejecucin de la orden de demolicin de un edificio que amenaza ruina'?'. Esa ejecucin hace desaparecer el contenido y, por tanto, produce la finalizacin de los efectos del acto administrativo.

C) Desaparicin del objeto del acto administrativo


107. Cuando el acto administrativo ha sido dictado intuitll personae, la desaparicin de la persona produce la cesacin de los efectos jurdicos del acto. Tal es el caso, por ejemplo, del nombramiento de un funcionario o empleado pblico, que cesa de producir sus efectos si el funcionario fallece. Sucede lo mismo con los actos administrativos dictados intuitu rcit 01 Por ejemplo, el decreto de expropiacin pierde sus efectos con la desaparicin del bien que constituye su objeto.

D) Advenimiento de /a condicin resolutoria


1S. El advenimiento de la condicin resolutoria pone fin, igualmente, a los efectos del acto administrativo. Un ejemplo de acto que contiene una condicin resolutoria combinada con trmino es aquella autorizacin concedida para que se ejecute una actividad en un trmino sealado, vencido el cual el interesado debe solicitar la renovacin de la autorizacin, y si no lo hace, la anterior cesa de producir sus efectos-".

s,

LA EXTJNCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO

A) Nocin previa 109. Se produce tambin la cesacin de los efectos del acto
administrativo cuando, por declaracin expresa de una autoridad
100. 101.

102.

STASSINOPOUlOS. Db. fil., pig. 238. STASSINOPOULOS, oh. fil., pl!.g. 238. Artculo 21!i del Reglameoto de la ley de Trnsito Tenatre.

TBORlA DB LOS ....CTOS ....DMINISTR....TIVOS

141

pblica, se extingue el mismo. En estos casos el acto desaparece;

y sus efectos desaparecen para el futuro cuando se trata de una tevocacin por mrito u oportunidad pronunciada por la autoridad administrativa, o cuando se trata de una revocacin de un acto anuo lable. En cambio, cuando la autoridad administrativa declara el acto nulo, de nulidad absoluta, y lo revoca, los efectos de esa revocacin se extienden hacia el futuro y hacia el pasado. Cuando la nulidad ha sido declarada por la autoridad judicial competente, que slo puede conocer de razones de ilegalidad, los efectos de la declaracin de nulidad varan segn se trate de actos nulos o anulables. En el primer caso la decisin se extiende hacia el futuro y hacia el pasado, en el segundo caso slo se extiende hacia el futuro':". Analicemos estas dos formas de extincin del acto: la Revocacin y la Anulacin.

B) La revocacin del acto administrativo


a. Posibilidad de la revocacin

110. La extincin de los actos administrativos puede realizarse por la misma Administracin, sea por razones de mrito u oportunidad, sea por razones de ilegalidad. En ambos casos estamos en presencia de la extincin del acto administrativo en la va administrativa por revocacin de los actos administrativos. Es de principio que los actos administrativos, aun cuando no sean de la categora de los llamados discrecionales, pueden ser revisados por el propio rgano que los expide, sobre todo cuando no lesionan derechos legtimamente adquiridos. En ello est comprometido el buen nombre de la Administracin, pues una de las peculiaridades, precisamente, del acto administrativo es su subordina103.

Sobre el aspecto de la terminologa, la mayora de los participantes en el Seminario de las Naciones Unidas sobre los Recursos Judiciales o de otra lndole contra el ejercicio ilegal o abusivo del Poder Administrativo, celebrado en Buenos Aires del 31 de agosto al 11 de septiembre de 1959, se pronunciaron en el sentido de que debe entenderse por "revocacin el acto por me. dio del cual la propia autoridad administrativa o la superior rev el acto dictado por ella, y que debe entenderse por anulacin, el acto por medio del cual un Tribunal resuelve la invalidez de la decisin administrativa". Publicacin de las Naciones Unidas (ST/TAO!HR/6), Nueva York, 1960, pg. 10.

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INSTITUCIONES DERECHO lIDMINISTRIITNO

cn a la equidad y a la oportunidad':". Advertido el funcionario de que su determinacin no corresponde a las exigencias de la equidad, bien por haberse cometido error de derecho, bien porque no se apreciaron cabalmente las circunstancias de hecho, la sana lgica y el buen sentido han de inducirlo a la consiguiente rectificacin, tanto ms si no se han lastimado derechos adquiridos lOS. Por tanto, cuando el acto administrativo no ha creado ningn derecho a favor de terceros particulares y, por tanto, su revocacin no lesiona derechos adquiridos, la misma autoridad que pronunci el acto o el superior jerrquico pueden perfectamente, poe razones de oportunidad o conveniencia o por razones de ilegalidad, revocar el acto administrativo en cualquier momento, sin condicin alguna. Sin embargo, no sucede igual cuando se trata de actos administrativos que han creado derechos a favor de particulares. En estos casos, ni la misma autoridad administrativa ni el superior jerrquico pueden revocar el acto administrativo creador de derechos. Es conveniente aclarar, sin embargo, que la Administracin si puede revocar sus actos, de la naturaleza que sean, cuando decide un recurso jerrquico introducido legalmente. En este caso, en que no acta de oficio sino en cumplimiento del proceso de impugnacin del acto administrativo en va administrativa, la Administracin s puede revocar sus propios actos. Sin embargo, cuando los recursos que se permitan no han sido --ce
104. CS}-PA-12-1, 10-4-61. Vase N 95. Vase, tambin, la sentencia de la Corte Federal de 7753 en Gaceta Forense, ao JI, N 1, pgs. 122 y 172. CF-33-2 , 17-7-53. La Ley, sin embargo, puede prohibir expresamente la posibilidad de revocacin. Vase al respecto la sentencia de la CFC de 4849, Resumen CFC en SPA, 1!>4019H, pg. 98. Respecto a la revocacin de los actos administrativos, vase: DELBEZ, "La rvocation des acres administratils", RDP, 1928, pg. 463; J. GONZALEZ PEREZ, "La revocacin de los actos administrativos en la jurisprudencia es. paole", RAP, N 1, 1950, pg. 155; RAGGI, "La revccebiht degl atti amministrariv", Riv. ot-. Pub., 1917; ALESSI, 1..4 1'evocabi/itJ de/fallo ammi'listrativo, Miln, 1936, 1942; VITIA, "La revoca degli atti amministrativ"', F. A., 1930; RESTA, La "l/"'Ca Jegli au ammnistMlilJ, Miln, 1935; SANOULLI, "Spuoti en materia di rivocabilita di atti administratlv", G. l. 1943, 111, 7; RESTA, "Revoca, revocaaione, abroguione di atti amministrau-r- FA, 1936, pg. 97. CF-33-2, 17-7-53. Vase tambin en Gaceta Ofilial N9 24.287 de 91153.

105.

TEORlA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

143

ejercidos o cuando la ley no permite el ejercicio de ningn recurso, la Administracin no puede revocar de oficio sus actos creadores de derechos a favor de fes administrados, pues quebrantara el principio de la cosa juzgada administrativa':". Lo mismo sucede cuando el acto administrativo creador de derechos subjetivos ha sido dictado por la autoridad jerrquicamente superior que agota la va administrativa: no puede esa misma autoridad revocar sus actos?". Si el mismo contiene un vicio de Iegaldad, la autoridad administrativa consciente de la legalidad que debe acompaar a sus actos slo puede solicitar al Procurador General de la Repblica para que demande la nulidad del acto en cuestin ante la jurisdiccin contencioso-administrativa':". De lo contrario, si la autoridad revoca en ese caso el acto administrativo, en vez de crear la estabilidad que es uno de los fines superiores en la organizacin del Estado de Derecho, su determinacin revocatoria acarrea incertidumbre en el pblico, en contra de aquel principio cardinal base de la institucin poltica, y conduce al desconcierto en la Administracin, pues no habra firmeza en las decisiones que han creado la cosa juzgada administrativa?". Sin embargo, la revocacin de los actos administrativos gene* rales o reglamentarios, por su misma naturaleza, siempre puede producirse'?". En todo caso, la revocacin de los actos administrativos nulos, de nulidad absoluta, puede ser pronunciada en cualquier momento por la administracin, pues dichos actos, como hemos visto, no son susceptibles de producir legtimamente algn derecho, por lo cual los administrados no podran deducir de ellos derechos legtimamente adquiridos.
106. 107. 108. 109.
CF~97-1, 15-6-56. CFC-CP-I6-I, 30-5-52. vaese los Nos. 19 y 210. Cf-t15-1, tt-tl-55. CFC_---CP_1S_1 , 19-10-51. CFC-CP-I6-t, 30-5-52. CF--94-3 , N-tt-H. CFC-CP-16-1, 30-5-52.

no.

144

INSTITUCIONES DERECHO ...DMJNISTRATNO

b. Efectos de la revocacin 111. La revocacin del acto administrativo cuando ha sido efectuada por motivos de oportunidad o conveniencia 111, ya sea de oficio o a solicitud del administrado, por la propia r.;rtcridad que dict el acto, o por su superior jerrquico, produce efectos hacia el futuro. Es decir, impide que el acto administrativo revocado contine produciendo sus efectos desde el momento en que la decisin de revocatoria ha sido declarada-". Es decir, la revocacin por mrito tiene efectos ex nune.

Pero, si la revocacin del acto administrativo ha sido pronunciada poe motivos de ilegalidad y se trata de un acto administrativo nulo, de nulidad absoluta, sea que esa revocacin se haya producido de oficio o a solicitud de parte interesada por el ejercicio de un recurso administrativo permitido y ejercido legalmente por la misma autoridad administrativa que dict el acto, o por su superior jerrquico, esa decisin revocatoria produce efectos hacia el futuro y hacia el pasado. Es decir, los efectos de la revocatoria de un acto nulo son, por lo general, ex tune113 Sin embargo, ruando se trata de un acto administrativo anulable, el efecto de la revocatoria por ilegalidad es s610 hacia el futuro, es decir, ex nune.

B) La anulacin del acto administrativo


112. La anulacin propiamente dicha del acto administrativo slo puede producirse por la jurisdiccin contencioso-administrativa1l 4 y solamente por motivos de ilegalidad, como ya hemos sealadol l ' Esta anulacin por ilegalidad, ruando se trata de un acto administrativo nulo, de nulidad absoluta, tiene efectos ex tune, es decir, tiene efectos hacia el futuro y hacia el patada. El acto nulo declarado ilegal se considera como si nunca ha producido efectos;
rt t .
112.
113.

114. 115.

Entonces estamos en presencia de la actuacin discrecional de la Administracin. vanse Nos. 21 }' sigo Vase al respecto lo sealado sobre la entrada en visor del acto administrativo, Nos. 98 y sigo Vase N~ 211. Artlcu10s 206 f 2n. ordinal 7~ de la Constituci6n. vanse Nos. 28 y 57. Se incluye la inconstitucionalidad. Vanse Nos. 30 y sigo

TEORlA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

145

y entre los actos nulos, los inconstitucionales son, para utilizar la


terminologa de la Corte, inexistentes'!" y, por tanto, no producen ninguno de los efectos jurdicos perseguidos por su autor'". Si se trata, sin embargo, de la anulacin jurisdiccional de un acto administrativo anulable, los efectos de esa anulacin se extienden solamente hacia el futllro.
6. LA. FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

A) El principio
113. Cuando el acto administrativo produce ntegramente sus efectos y no ha sido extinguido expresamente, tanto la Administracin como los administrados estn interesados en que las decisiones de la autoridad administrativa contengan un mnimo de estabilidad. De ah la firmeza de los actos administrativos l 18 Pero la firmeza del acto administrativo no implica cercenamiento de la garanta de los administrados de exigir a la Administracin la revisin de sus actos. Al contrario, la firmeza se produce ruando el titular de un inters legtimo que haya sufrido lesin como consecuencia del acto administrativo, no ha ejercido o interpuesto el recurso jerrquico en el trmino que para el caso se

establece':".
Se produce tambin ruando, dictado un acto administrativo por la autoridad que agota la va administrativa, el particular lesionado no ejerce el recurso jurisdiccional contencioso-administrativo de anulacin del acto en el trmino que para ello establece la ley'". En este caso nos encontramos en presencia de un acto definitivamente firme?". En estos casos, la firmeza del acto administrativo hace que
116. 117. 118.
119. 120.

121.

CFC.........cP-14--1, 12-6-51. Vase N9 62. CF-94--3 , 24-11-53. CFC-CP-16-1 , 30-5-52. Cf-94-3, 24-11-53. Artculo 7, ordinales 9 y 25 de la Ley Or,l:nica de la Corte Federal. Sobre el acto administrativo definitivo, vase: CAMMEO, "La definitivit degli atti amministrativi", Giurisprudenu Italiana, 1911, 111, 1; TOMMASONE, "SuUa definitiviti degli atti amministrativi", PA, 1925, piS. 1; M. S. GIAN NINI, "In tomo egli atto amministrativi definitivi implkiti", Giurisprudenza Italiana, 1940, m, pg. 117. CS]-PA-26-1, 15-3---62. Esta firmeza del acto administrativo ha llevado a la jurisprudencia a considerar firmes y no impugnables los actos administrativos, cuando han sido

146

INSTITUCIONES DERECHO ADMINlSTRATNO

no se 10 pueda atacar ya en razn de su ilegalidad por va de accin, producindose para siempre sus efectos. Slo podra alegarse su ilegalidad por va de excepcin':", Sin embargo, debemos sealar que, tratndose de un acto administrativo general, su firmeza no impide el ejercicio de los recursos jurisdiccionales, pues, respecto a l, stos son imprescriptibles?".

B) La cosa juzgada administrativa


114. La consecuencia fundamental de la firmeza del acto administrativo es el principio de la cosa juzgada administrativa-", segn el mal la administracin est sujeta y no puede revisar una decisin administrativa creadora de derechos a favor de particulares, contra la cual no se permite ejercer ningn recurso o stos han caducado no quedando, por tanto, ninguna va para impugnarla!". En el Derecho administrativo venezolano no existe disposicin alguna que consagre expresamente la cosa juzgada administrativa pero, sin embargo, la jurisprudencia se ha pronunciado sobre ella contrariamente a lo que se ha sostenido':". Pero ciertamente, como
dictados en base a otro acto administrativo firme. en la forma siguiente: "el acto de la Administracin Pblica que dio origen a las resoluciones administrativas posteriores no fue impugnado dentro del lapso que la ley concede, por lo que dichas resoluciones administrativas as dictadas y con fundamento en aquel acto administrativo quedaron firmes, ya que mal podran ser stas nulas estando fundadas en un acto plenamente vlido, pues ello equivaldra a enjuiciar aisladamente la resolucin con absoluta prescindencia del sometimiento al control jurisdiccional del acto administrativo que le dio origen", CS]-PA-21-1 , 28-2-62. Por ltimo debemos observar que un acto ya firme no es susceptible de re curso alguno, ni siquiera el de inconsritucionalidad, cuando se trata de actos individuales. A tal efecto la sentencia CS]-PA-26-1 , 15-3-62 sostiene que, "estando sometido el recurso contencioso-administrativo al lapso de caducidad de seis meses, pasado el cual no podr ya ejercerse, mal se podr entonces recurrir a la accin de inconstitucionalidad para modificar el acto administrativo definitivamente firme", agregando por otra parte que "la stuacin particular y concreta que se deriva del acto administrativo no es susceptible de ser impugnada por la va de la accin popular y directa de inconstitucionalidad, propia de los actos generales del Poder Pblico". Artculo 7, ordinal 9 de la Ley Orgnica de la Ccrte Federal. Vase N" 60. CF-I72-1, 3O-7-~1. vanse Nos. 55 y 323. Vase N" 19. CFC-CP-16-1 , 30-----'-'2. Cf-97-1 15-6-'6, CF-97-1 , 1'-6-'6.

122. 123. 124. 125. 126.

nORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

147

sostuvo la antigua Procuradura de la Nacin?", la cosa juzgada en materia administrativa es siempre de valor relativo pues "la tevocabllidad o irrevocabilidad de un acto depende de las mutaciones que eventualmente sufra el supuesto de hecho sobre el cual se basa. Si el supuesto de hecho cambia, la regla general aplicable ser aqueo lla que se adece a la nueva situacin producida y, en consecuencia, la autoridad de la cosa juzgada desaparece". Sin embargo, fuera de este s~puesto la cosa juzgada administrativa tiene efecto cuando se trata de actos administrativos creadores de derechos a favor de terceros, y contra los cuales no quedan vias legales de impugnacin, aunque siempre quede la via de la excepcin de ilegalidad!". Respecto a los actos administrativos revocables, es decir, no creadores de derechos, la cosa juzgada administrativa no tiene ningn efecto. Vemos, en todo caso, que no se trata de una cosa juzgada abo soluta, propia de los actos jurisdiccionales. Por ello es correcta la afirmacin de Georges Vedel cuando dice que es preferible hablar de "cosa decidida" respecto a los actos administrativos antes que de cosa juzgada-".

127.
128. 129.

1wforme de la P,o(ufadura de la Nadn, eos 1957-1958, Caracas, 1958, pg. 408: Criterio sustentado por el Procurador en Oficio de fecha 25-257 dirigido al Ministerio de Agricultun y Cra. Vase N' 60. En este sentido, vase G. VEDEL, Drois AdminiS1fatif, Themls, Presees Unversitaires de F~, tomo 1, Pars, 19)8, pg. 126.

CAPITULO QUINTO LA CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


1. SEGUN LA DECLARAOON DE votUNT10.0

A) Actos administrativos expresos y actos administrativos


tcito!

115. Ya hemos hecho alusin a esta distincin'?'. El acto administrativo es expreso ruando la manifestacin de voluntad de la autoridad administrativa es declarada formalmente, es decir, cuando la Administracin manifiesta en forma expresa su voluntad. Los actos administrativos tcitos, por el contrario, constituyen una manifestacin tcita de voluntad de la Administracin. Estn configurados por el Silencio Administrativo establecido en ciertas leyes especiales y para ciertos casos determinados. Sin embargo, hay otra diferencia radical entre ambos actos: los actos expresos pueden ser denegatorios o acordatorios respecto a la peticin del administrado; en cambio no sucede lo mismo respecto a los actos administrativos tcitos que admite nuestra legislacin y que se consideran siempre como denegatorios de la peticin del administrado. El silencio de la Administracin, en estos casos, equivale a un rechazo de la peticin del interesado y, por tanto, el acto tiene fuerza ejecutoria'".

B) Actos administrativos unilaterales yac/os administrativos


bilaterales
116. La Administracin Pblica no est obligada a cumplir sus fines especficos imponiendo siempre unilateralmente su volun130. 131. Vase N9 90. vacse Nos. 97, 2B Y 320. CF-34-1 , 3-6-:>8. Por eemplo, vanse los artculos 32 y 34 del Reglamento de la Ley de Regulacin de Alquileres, y artculo 63 de la Ley de la Procuradura de la Nacin y de! Ministerio Pblico.

TBORL\ DE LOS ACTOS ADMINlSTRATIVOS

149

tad a los particulares. En innumerables ocasiones obtiene la colaboracin voluntaria de stos y logra de ellos, por medio de un arreglo consensual, la prestacin de bienes o servidos que le interesan para desarrollar su funcin. Asi distinguimos el acto administrativo unilateral, que es obra exclusiva de la sola voluntad de la Administracin, sea tomada individualmente, o sea, formada colectivamente'i". Estos actos administrativos unilaterales, con su carcter ejecutorio, constituyen el modo de accin normal de la Administracin y son los que hemos estudiado en el presente Tirulo. Por otra parte se encuentra el acto administrativo bilateral, que se forma por el encuentro de ms de una voluntad entre las cuales est la de la Administracin: el tipo lo constituye el Contrato Administrativo que estudiaremos en el Ttulo Tercero del presente estudio y que slo pueden tener por efecto la produccin de una situacin jurdica individual.
2. SEGUN LA AUTORIDAD QUE DECLARA LA VOLUNTAD DE LA ADMI NJSTRAOON

117. Segn ya hemos expresado'", la Administracin Pblica del Estado venezolano est dividida fundamentalmente en Administracin Nacional, Administracin Estada! y Administracin Municipal. Entonces, segn que el acto administrativo emane de cada una de estas autoridades, estaremos en presencia de un Acto Administrativo Nacional, Estada} o Municipal. Conviene, sin embargo, analizar someramente estos ltimos, es decir, los actos administrativos municipales, sobre cuya naturaleza han surgido varios equvocos. Ya hemos sealado que, de conformidad con la vigente Constitucin, los Municipios tienen para actuar la funcin ejecutiva, que comprende la funcin administrativa y la funcin de gobierno-".
132. 133. 134. Deliberacin de una asamblea: actos administ.tativos emanados de las amaras legislativas. En este sentido. vase la sentencia de 5-5-37, Resumen CFe en SPA, 1936-1939, pg. 182 (Memoria 1938, tomo 1, pg. 226). vense Nos. 73, 75 Y rt. Vase Nq 76. Artculo ~o de la Constitucin.

1JO

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATWO

Por tanto, es de la competencia exclusiva de los Municipios el gobierno y la administracin de los intereses de la entidad!", pero no tienen competencia alguna para establecer su propia organizacin. En efecto, la organizacin de los Municipios, que siempre ser democrtica y debe responder a la naturaleza propia del gobierno local'", se rige por la Constitucin, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las Leyes Orgnicas nacionales y por las disposiciones legales que, en conformidad con aqullas, dicten los Estados!". Por tanto, los Municipios son autnomos respecto a su gobierno y administracin':", pero no 10 son en lo referente a su organizacin. La actividad administrativa municipal se cumple fundamentalmente por medio de las Ordenanzas, Acuerdos, Decretos y Resoluciones municipales. La diferencia fundamental entre estos diversos actos est basada en los efectos que persiguen. Los Acuerdos y Resoluciones tienen un radio de accin limitado, pues tienden a lo particular, concreto y circunstancial. Pueden tambin referirse a medidas de inters general, pero siempre que stas sean complementarias de las Ordenanzas!". Por tanto, los Acuerdos y Resoluciones son actos administrativos municipales, de efectos, por lo general, individuales. Al contrario, las Ordenanzas constituyen actos de efectos generales y obligatorios. Equivalen, en el mbito municipal, a los actos administrativos generales nacionales, y son actos administrativos municipales de carcter general dictados por los Municipios en virtud de su autonoma administrativa. Pretender sealar que las Ordenanzas Municipales son "Ieyes"!" equivale a confundir los debatidos conceptos de Ley Formal y Ley Material. Ya hemos sealado':" que en nuestro ordenamiento constitucional Leyes el acto que sancionan las Cmaras Legislativas en el mbito nacional O las Asambleas Legislativas en el mbito estadal, actuando como cuerpos colegisladores. Por tanto, nuestra Constitucin acoge el criterio de Ley Formal. Pretender decir que, porque
135. 136. 137. b8. 139. 140. Artculo 30 de la Constitucin. Artculo 28 de la Constitucin. Artculo 26 de la Constitucin. Artculo 25 de la Constitucin. CF-8-1 , 9-2-61. CF-93-1, 24-11-53.

141.

Vase N' 10.

TEORL\ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

151

una Ordenanza municipal tiene efectos generales y obligatorios, es una Ley, equivaldra a atribuirle la misma naturaleza a los actos reglamentarios nacionales. Ya hemos sealado'? que es inherente a la funcin administrativa el dictar actos de carcter general. Lo mismo sucede con los actos administrativos generales de los Municipios, es decir, con las Ordenanzas municipales. Estas son meros actos administrativos, dictados en funcin administrativa municipal y en ejercicio del Poder Ejecutivo municipal, y de ninguna manera son actos leglslatiVOSU 3 dictados en ejercido de un pretendido "Poder Legislativo municipal", como ha- sostenido la Corte en alguna oportunidad':".
3. SEGUN LOS PODERES DE LA AUTORIDAD QUE DICTA EL NISTRATIVO

seto ADMI-

118. Distinguimos en este caso el acto administrativo reglado


y el acto administrativo discrecional. Ya sobre esta distincin he-

mos hablado':". Sin embargo, recordamos que el acto administrativo reglado es aquel que emana de una autoridad pblica actuando bajo competencia reglada, es decir, bajo el condicionamiento de reglas o normas preestablecidas que no le conceden libertad alguna
142. 145. Vase W 12. Sabemos que podra argumentarse en defensa de un pretendido Poder Legislativo municipal. y en defensa del carcter de Leyes de ciertos actos municipales, sealndose que el artculo 224 de la Constitucin vigente establece que no POdr cobrarse ningn impuesto u otra contribucin que no est9 establecidos por Ley; y que por cuanto el artlculo ;'1 de la misma Constitucin establece que los Municipios pueden crear impuestos, entonces se ccec1uye que ello slo es posible en ejercicio de una funcin legislativa municipal. Sin embargo, este argumento a nuestro entender no es valedero: en efecec, los MunicipIos no pueden crear impuestos conforme a la atribucin del artculo 51, sino de ron!ormiJad &o" la ley. Por tanto, slo cuando una ley lo establece, y por tanto lo autoriza, el Municipio puede crear un impuesto. Si se observa detenidamente el referido artculo 31 de la Constitucin, relativo a los ingresos municipales, se llega necesariamente a la siguieate conclusin: los Municipios slo pueden crear impuestos, tasas o contribuciones de conformidad con la ley, y slo pueden cobrar los impuestos que crea la misma Constitucin o que ellos crean de conformidad con la ley. Si una ley no autoriza al Municipio a crear un impuesto, no puede cobrar otros que los establecidos directamente en la Constitucin (ordinales 1 al 5 del artculo 31). De lo contrario ha!lda infracci6t1 de la Constitucin. Esa y no otra interpretacin puede drsele a la expresin "de conformidad con la Ley". Entonces, los Municipios slo pueden crear impuestos en ejecucin de la Ley y, por tanto, ejerciendo una funcin propia del Poder Ejecutivo municipal. CF-95-1, 24-11-53. vanse Nos. 22 y sigo

144. 145.

\52

INSTITUCiONES DERECHO ADMINISTRATIVO

de obrar o de elegir entre varias soluciones, sino que le indican la decisin concreta que debe tomar. En realidad, la actuacin reglada es la excepcin en la actividad administrativa. La regla es la posibilidad de apreciacin de la oportunidad y conveniencia en el actuar: de ah los actos administrativos discrecionales. Estos se producen cuando la administracin acta en ejercido de un poder discrecional, de libre apreciacin, que le deja la Ley para decidir si debe obrar o abstenerse, o cmo ha de obrar o qu alcance ha de dar a su actuacin.
4. SEGUN LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

119. Los actos administrativos se dividen tambin, segn los efectos que producen, en actos administrativos generales y actos administrativos individuales. Los primeros producen efectos gene rales, impersonales y objetivos. El tipo es el acto reglamentario':". Los segundos producen efectos particulares, individuales y subjetivos. Constituyen, quizs, el modo de accin habitual de la Admnistrecin.
Ya sobre esta distincin nos hemos detenido':". Sin embargo, es conveniente recalcar que la potestad reglamentaria dada por la Constitucin al Presidente de la Repblica':" tiene su fundamento en la misma funcin administrativa y, por tanto, no slo el Presidente puede dictar actos generales. Es decir, el reglamento es un instrumento esencial para la actividad administrativa en virtud del cual la Administracin regula uniformemente la conducta de los administrados, de los funcionarios a su servicio y tambin su propia conducta. Por ltimo, y en relacin a los efectos del acto administrativo, es necesario distinguir los que producen efectos internos y los que producen efectos externos, es decir, los que no producen efectos hacia los administrados por tratarse de providencias de orden interno a la Administracin, y los actos administrativos que s producen efectos frente a los particulares. Los primeros tienen inters en cuanto al estudio de la organizacin y funcionamiento de la Ad146. 147. 148. Vase N9 12. Vanse Nos. 84 y sigo Art<:u1o 190, ordinal 10 de la Constitucin.

TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

153

ministracin. Los segundos han sido fundamentalmente el objeto de estudio del presente Ttulo. El inters de la distincin radica en la posibilidad de formar algn recurso de impugnacin contra esas providencias de efectos internos, llamadas Instrucciones del Servicio':". Estas instrucciones, es conveniente sealar, tienen su fundamento en el poder jerrquico que permite al superior de la rama administrativa, normalmente el Ministro en su respectiva Administracin nacional, dar rdenes a SUS subordinados, las cuales consisten generalmente en la instruccin respecto a la aplicacin de las disposiciones legales y especialmente respecto al ejercicio de sus atribuciones-". Ahora bien, estas Instrucciones del Servicio son actos administrativos productores de efectos jurdicos determinados. El hecho de que slo se produzcan estos ltimos para la sola Administracin, y sin nnguna repercusin, en principio, para los administrados, no le quita el carcter de acto jurdico administrativo: la Instruccin del Servicio es una orden que crea la obligacin jurdica por parte de sus destinatarios, o sea, los funcionarios de la jerarqua, de cumplirla y respetarla. Su incumplimiento y desobediencia constituye una falta disciplinaria sancionable por el superior jerrquico en virtud de su poder disciplinario-". Sin embargo, estas Instrucciones del Servicio se diferencian claramente de las llamadas Circulares Administrativas, que no constituyen, a nuestro modo de ver, verdaderos actos administrativos ya que no producen determinados efectos jurdicos. Su fin primordial es la difusin, en una dependencia administrativa, o a determinados funcionarios, de concretas informaciones, consejos o sugerencias que no tienen ningn carcter imperativo ni fuerza obligatoriaa~.

149.

Vase N9 13. Un caso tpico de Instruccin del Servido es la Resolucin N~ 5-84 de 23 de junio ele 1962, de la Contralora General de la Repblica (Gafela OfkiaJ, Extraordinaria, N~ 798 de 10762), que aprueba las Instrucciones y Modelos para la contabilidad del dito Pblico elaboradas PO! la Sala de Centra-

150.

In. 152.

Iizacia. Vase, PO! ejemplo, el artculo 2, ordinales 1 y ?>2 del Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda de 4 de abril de 1940, C. L., tomo 1, pg. 1.?>74. Artculo 2, ordinal 8 del Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda. Respecto al conjunto del problema en la doctrina francesa, vase: J. RlVERO, Les mesllres d'ordre inlJrieur administraJives, Parls, 1934; CHARUER. "Circulares, instructions de service et autres prtendues mesures d'ordre intrieur",

154

INSTITUCIONES DERECHO ADMINlSTRATWO

Respecto a las Instrucciones del Servicio, que, al contrario, s son actos administrativos, se presenta el problema de su recurribilidad o impugnacin':". En Venezuela consideramos que en principio no es posible intentar un recurso administrativo o contenciosoadministrativo contra las Instrucciones del Servicio. Para intentar dichos recursos es necesario alegar un inters JegJtimo1S4 y ese inrets no puede existir en un recurrente contra Instrucciones del Servicio, pues stas slo tienen efectos dentro de la Administracin, sin ninguna repercusin directa en los derechos o intereses de los

administrados. Sin embargo, hay que estar en presencia del caso


concreto para confirmar estas consideraciones generales: muchas veces las pretendidas Instrucciones del Servicio pueden contener
verdaderas reglas de carcter general o reglamentario, que s po-

dran dar, entonces, lugar a un recurso de impugnacin. En todo caso correspondera al recurrente probar su legtimo inters.

1~3.

lH.

19~4, pg. 1.169; COCATREZILGIEN, "La nature juridique des mesures d'ordre intrieur en droit administratif fran~ais", RISA, 1958, N~ 4, pg. 487. En la doctrina italiana, vase: E. SILVESTRI, L'atllita inl"lIa della puM/ka ammill;straziQlle, Giuffr, Miln, 1950 ; M. S. GIANNINI, L' att;v;ta 4mminlJr4th'4, Enciclopedia dei diritto, Edizione especiale per gli studenti dell'Universit di Roma, Giuffr, Miln, 1960, pgs. 8- y sigo Vase al respecto, en la doctrina francesa: M. HAURIOU, Nota al Sirey, 1921, 3, pg. 9; M. WALINE, Nota en RDP, 193'4, pg. ~39; L. LEVEN TAL, "L'annuJation pour exds de pouvclr des circulaires administcatives", Dal/oz Crnkas, 1954, 99. Vase, asimismo, el notable comentario de LONG, WEIL y BRAIBANT, Les grandes MrJts. .. , cit.; pgs. 394 y sig., a la decisin d",l Consejo d", Estado de 29 de enero de 19~4, Institucin Notre-Dame du Kreisker, donde resumen el estado actual del problema en la jurisprudenda francesa. vecese Nos. 204 y 307.

P,

TIruLO TERCERO

LA TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

CAPITULO PRIMERO

INTRODUCCION
1. LOS CONTRATOS DE LA ADMINlSTRAaON: CONTRATOS DE DERE CHO PRIVADO y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

120. Es un hecho, uniformemente aceptado por la prctica administrativa y la jurisprudencia administrativa venezolanas, que el Estado, y concretamente la Administracin Pblica, sea Nacional, Estadal o Municipal, pueden celebrar contratos para el desarrollo de sus mltiples actividades. Pero tambin es un hecho cierto que, por su contenido y naturaleza, esas convenciones entre la Administracin y, por lo general, uno o ms particulares, para constituir, reglar, trasmitir, modio Ficar o extinguir entre ellos un vnculo jurdico', no son siempre iguales. Y, en efecto, los Contratos de la Administracin se presentan bajo dos formas distintas. Por una parte, la Administracin puede realizar sus negocios jurdicos con los particulares bajo la forma de contratos de derecho privado, es decir, contratos idnticos a aquellos de los particulares tal como estn regidos en el Cdigo Civil. En efecto, la Administracin puede comprar un terreno u otro inmueble amigablemente; puede vender productos del dominio privado del Estado; puede dar en arrendamiento o arrendar amigablemente un inmueble, etc. La Administracin recurre muy frecuentemente a este tipo de contrato: ello es la regla en el campo del dominio industrial y comercial del Estado. Pero la Administracin Pblica puede realizar tambin actos bilaterales, que, si bien tienen naturaleza contractual, como consecuencia de su contenido la relacin jurdica que surge de ellos es una relacin de Derecho administrativo y, por tanto, estarn sorne1.

2.

Artculo 1.133 del Cdigo Civil. Cf-121-1. 3-12-'9.

158

INSTITUOONE5 DERECHO ADMINISTRATIVO

tidos a normas jurdicas autnomas, algunas de las cuales distintas de las del Derecho privado. Estos contratos forman, dentro de los Contratos de la Administracin, la categora particular de los contratos administrativos, euyo estudio ser el objeto del presente Ttulo.
2. INTERES DE LA DISTINCION

121. En el Derecho venezolano, tal como se desprende de la jurisprudencia administrativa, existe un inters evidente en distinguir los contratos de Derecho privado y tos contratos administrativos realizados por la Administracin. Y este inters es doble: Por una parte, en cuanto al rgimen jurdico aplicable a ellos es necesario distinguirlos, porque si se est en presencia de un contrato de Derecho privado concluido por la Administracin Pblica las reglas aplicables son las del Cdigo Civil. En cambio, el rgimen jurdico aplicable a los contratos administrativos es aquel propio del Derecho administrativo. Por otra parte, tiene inters la distincin en cuanto a la jurisdiccin competente para conocer de los litigios que de ellos surjan: Si se est en presencia de un contrato de Derecho privado, la jurisdiccin competente es esa del Derecho privado: la jurisdiccin ordinaria civil, mercantil o del trabajo. En cambio, la jurisdiccin competente en el contencioso de los contratos administrativos es la jurisdiccin contencioso-administrativa que actualmente correspon de a la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativas. El presente Ttulo est destinado al estudio del rgimen jurdico de los Contratos Admintsrrativos', analizando sucesivamente
5. Artculos 206, 215 ordinal 11 y Disposicin Transitoria decimoquinta de la Constitucin, y artculo 7 ordinal 28 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Sobre el problema que plantea la distincin en la doctrina, vase: J. LA. MARQUE, "Les difficults prsents er les perspectives d'avenir de la distintion entre les contrats administratifs et les contrats de droit priv", Al, Pars, 1961 1. 125; POISOYE, "Caracteristiques du contrat administratif par narure", 5ire] Cr"it:tlf, 1961. 1; J. R, PARADA VAZQUEZ, "La lucha de las jurisdicciones por la competencia sobre los contratos administrativos, Sus orgenes en el Derecho Francs". Esllldios en homena;e a lorha de Pozas, vol. I. 1961, pgs. 165 Ysigo Sobre la Teora de los Contratos Administrativos, vase: ANDRE DE LAU. BADERE, Trail Thoriqlle et pratiqlle del rontrall adminiJlralifs, 3 tornos, Librairie Gnrale de Droit et de ]urisprudence. Pars, 1956; MIGUEL AN. GEL BERCAITZ, Teora GenNa! dI! /01 ContralOl AdminiJJrativol, Ed. De Palma, Buenos Aires, 1952; OA DE MEL MACHADO, Teoria juridira do rontra/o adminiJlraJipo, Tesis. Coimbra. Coimbra Ed., 1937; J. D. B. MI

4.

TEORlA DB LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

159

la naturaleza jurdica de los mismos, sus caractersticas fundarnentales, la formacin del contrato, los efectos del mismo, lo contncioso del contrato administrativo y las formas de extincin del contrato,

.,

CHEL, Tht ContraJI of pllh!i(J gllthori/itI. A comparative Stlldy, G. BeU and Scns, Londres, 1945; G. PEGUlGNOT, Del Contra/I AdmittiIlraJifI, Librairies Techniques, Exeeait du jurisclasseur Administratif, Pars, 1953; JAI ME POLANCO URUESA, Los ContratoI AdminislraJi1Jos, Tesis. Bogot, Ibagu, Imprenta Departamental, 1957; SABINO ALVAREZ GENDIN, 1.01 Con/raJos Pblico!, Madrid, 1934; H. ZWAHLEN, Le ContraJ de Drot Ad mini!lra/if, Rapport et communication de la Soct Suisse des juristes, 1958; G. J~, Principio! Gtntralts de Dtrecho AdminiJtraJ;vo, tomos IV al VI, Ed. De Palma, Buenos Aires, 1949; M. A. FLAMME, Les March! de /'AJ m;nlra/ion, Bruselas, 1955; R. FERNANDEZ DE VELAZCO, Lo! Contra101 Admin;Jtrati1JOS, 29 edicin, Madrid, 1945; GAROA TREVI]ANO, "Pnncipios sobre Contratos de la Administracin", ReviJta de Euud;o! de la Vida Local, N- 87, pg. 331; ENTERNA CUESTA, "Consideraciones sobre la Teora General de los Contratos de la Administracin", RAP, N9 24, 1957, pg. 39; ONORATO SEPE, Contratlo del/a PllbbUca Amminislrn;one, Bnciclopedia del Diritto, Edizione Specale per gl studenti dell'Universit de Roma, Giuffr Ed., 1960, pgs. rtt y sig.; M. S. GlANNINI, llaJti1JitJ 1m nisJrali1Ja (llAu;vi/a negoziale), Leaioni tenute durante l'anno eccademico 1961-1962, Jaudi Sapi Ed., Roma, 1962; GALLO, 1 rapporJ; conJraJJua/i nel diritto Imm;niJJraJ;1Jo, Padua, 1936; F, M. REMION, "Le Conseil d'Etat et les marchs de r Administration", Atlnales de la FMlllt de Droit de Li~ge, ~ ~, 1960: F. A.LBI CHOLVI. "Contratos Administrativos", NIlt1!a Encielo ptdill ]lIfiJirlt, tomo V, 19'3. pgs. 433 Y sig.; G. LANGROD, "Le contrat, i4stnunent d'actiotl des Admiaistratiotls publkues", Alllla/eJ Un;vertiJaJi.r Sa. riltlimsis, 195'; MICHELE CALMIBRI. 1 roMlllo del/o !tato, delle proflinre, de; comuni, Miln, F. Angeli, 1959; I. ALBI, LOI Comretos MllnicipaleI, Valencia, 1944; GARCIA DE ENTERRIA, "Dos regulaciones orgnicas de la Contratacin Administrativa", RAP, N9 10, 1953, pg. 241; J. M. BOQUERA OLlVER, "La caracterizacin del Contrato Administrativo en la redente jurisprudencia francesa y espaola", RAP, N9 23, 1957, pg. 193; A. DE GRAND'RY, "Les marchs de l'Etat en Frence et en Belguique". RISA, 1959, N9 3, pgs. 36 y sig.; MITCHELL, "jurisprudence recene relative eux rontrats edminlseratifs en Grand Bretagne"', RDP, 1959, pg. 461; M. LU. BRANO LAVADRA, "Les Marchs de l'Etar et des collecrivits locales", Al. 1959, p!g. 17; M. BONNEAU...tes llllltChs des collectivits locales" IwsrLuseur MministraJif. Fasclculo 540; ]. GINGES, Le! mllTchs des c;' U,r1JitiJ lora/eJ, Suer, Pari&, 1962; M. CABTJ.NO, "Ccecertc do contrato administrativo". O DireiJo. a60 70, pg. 30; CESAR TINOCO RlCHTER ""'.Contratacin administrativa", RCADF, ao XXI, 1958, N" 105, pgs. 49
.

CAPITULO SEGUNDO

LA NATIJRALEZA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS


1. LA FINAUDAD DE SERVIOO PUBUCO

122. La jurisprudencia de la antigua Corte Federal y de la actual Corte Suprema de justicias es unnime al considerar que el requisito esencial que determina la naturaleza de los contratos administrativos es "la finalidad de servicio pblico" que se persigue al realizar el negocio jurdico y, por tanto, es el criterio fundamental para distinguir entre los Contratos de la Administracin, los contratos administrativos de los contratos de Derecho privado. En este sentido la Corte Federal, al plantersele una cuestin sobre un contrato de arrendamiento celebrado entre un particular y la Administracin Pblica del Estado Zulia, cuyo objeto era un inmueble propiedad de este ltimo y cuyo fin era la destinacin del inmueble, por parte del particular contratante, para estacionamiento de automviles, expres: "Pero tal contrato, como claramente se desprende de sus clusulas, no constituye una convencin de naturaleza administrativa, ya que la relacin contractual en l
5, Cf-127-1, 3-12-59. Cf-127-1 , 12-11-54. CS]-PA-97-1 , 1'4-12-61 donde se habla de "criterio de Servicio p Sobre el Criterio para determinar la naturaleza de los Contratos Administra. tivos, el Proyecto LOHPN 1963 dispone, en su artculo 22, que "son Centretos Administrativos: 1) Los contratos de obras Pblicas; 2) Los contratos que tuvieren por objeto el aprovechamiento, la explotaci6n o el uso preferencial o exclusivo de recursos naturales, renovables o no, que se encuentren en terrenos del dominio privado de la Repblica o en terrenos del dominio privado de alguna otra persona pblica; 3) Los contratos en los cuales la obligadn principal del cccontratante constituye en la prestacin de un servido pblico, o est directamente relacionado con el mismo; 4) Los contratos que tengan por objeto la realizacin de operaciones de crdito pblico". Despus de esta enumeracin, el artculo 21 del Proyecto seala que "estarn sornetidos al rgimen de Derecho comn todos los contratos celebrados por la Administracin Publica que, conforme 1 esta Ley, no sean contratos administra. tivos".

blico".

TEOlUA DE ,LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

161

contenida no tiende de modo inmediato y directo a la prestacin de un servicio pblico, que seria factor esencial para calificar el contrato como administratlvo'". Se contraa dicho contrato al arrendamiento del inmueble para un fin particular y privado. como lo es el estacionamiento de vehculos. Por consiguiente, si la Administracin haba obrado en dicho contrato como persona jurdica privada, o sea, como sujeto de derechos y obligaciones de naturaleza civil, habra que considerar dicha convencin tambin como de ndole civil y, por ello, ajena a la va contencioso-administrativa, ya que esta jurisdiccin especial, dijo la Corte, "est reservada exclusivamente para los casos en que la Administracin acta en rgimen de prerrogativa, haciendo uso del Poder Pblico de que est investida y con [mes de utilidad pblica, que le son caractersticos", Por otra parte, la Corte Suprema de Justicia, en Saja PolticoAdministrativa ha expresado que, cuando un contrato no se ha celebrado con criterio de servicio pb/ico7 , ni para crearlo, modificarlo o extinguirlo, como por regla general son aquellos contratos en que es parte la Administracin Pblica, tal supuesto nos sita frente a un convenio bilateral, sujeto a los requisitos ordinarios sobre la existencia y validez de los contratos. Lo que nos interesa destacar de esta jurisprudencia es la contraposicin que hace la Corte, entre fin privado y particular y fin de servicio pblico, para negarle el carcter de contrato administrativo a los que tienen la primera finalidad. Por otra parte, para nosotros, la nocin que le da su naturaleza especfica al contrato administrativo es la finalidad de servicio p. blico que se persigue al celebrarlo, y no la prestad/m de un determinado servicio pblico. Ya hemos expresado qu entendemos por finalidad de servicio pblico" y las implicaciones del concepto. Sin embargo, es conveniente recordar que una actividad es realizada con finalidad de servicio pblico cuando, realizada por una autoridad pblica como gesti6n de intereses pblicos y en ejecucin de la Ley, tiende a mantener y hacer mantener inclumes las garantas constitucionales de los ciudadanos; a respetar y hacer respetar los derechos constitucionales de los ciudadanos; a hacer cumplir los de6. 7. 8. CF-127-1. 3-12-'9. CS]-PA-97-1. 14-12-61. Vse N9 82.

162

INSTITuaONES DERECHO ADMINISTRATNO

beres constitucionales de los ciudadanos; o a cumplir las obligaciones constitucionales del Estado venezolano con miras a obtener el bienestar general y la seguridad social. En definitiva, todo contrato realizado por la Administracin Pblica con finalidad de servicio pblico es un contrato administrativo.
2 LA DEFINlCrON DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

123. Tomando como base tos conceptos sobre acto jurdico expuestos en el Ttulo Ir y lo anteriormente expresado, podemos definir el contrato administrativo como aquel acuerdo bilateral de voluntades realizado entre dos o ms personas jurdicas, una de las cuales es la Administracin Pblica actuando en funcin administrativa, con la finalidad de servicio pblico y el efecto de crear una situacin jurdica individual y subjetiva '0.
2. LOS PRINCIPALES TIPOS DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA

124. Los principales tipos de contratos administrativos en nezuela son los siguientes:

V~

Los contratos de Obra Pblica, mediante los cuales la Administracin confa a un particular la construccin, el mantenimiento o la reparacin de una obra de utilidad pblica, es decir, de una obra que tenga por objeto directo el proporcionar a la nacin en general cualesquiera usos o mejoras que cedan en beneficio comn". En estos contratos el particular se compromete a ejecutar el trabajo por s o bajo su direccin, mediante un precio que la Administracin se obliga a satisfacerle".
9. 10. 11. 12.
6~, 66. 85 Y 116. La creacin de una situacin jurdica individual y subjetiva puede manifes tarse como "constitucin, reglamentacin, transmisin. modificacin o extin. cin" entre los contratantes de un vnculo jurdico. Ley de Expropiacin por causa de utilidd pblica o social, artculo 2. Artculo 1.630 del Cdigo Civil. Sobre los Contratos de Obra Pblica en el Derecho Comparado, vanse Jes comunicaciones de L. LOPEZ RODa, A. GUAITA, A. SARAMITE, A. K DUHVOSE, S. DERBIL y otros al X Congreso Internacional de Ciencias Adminisrmrivas. RAP, N~ 21. 1\156, pgs. 295 y sigo Vase simiSlllo FLAM-

veeee Nos.

TEORlA DE LOS CONTRATOS ADMINISTltATlVOS

163

Los contratos de Emprstito Pblico, segn los cuales un Pwticular presta al Estado", a los Estados" o a las Municipalidades" una suma de dinero con la condicin indispensable de que se contrate para atender a obras reproductivas, excepto en caso de evidente necesidad o conveniencia nacional" y con la obligacin, por parte de la Administracin, de restituir la cantidad de dinero expresada en el contrato". Los contratos de Suministros, que tienen por objeto la adquisicin, por parte de la Administracin, de bienes muebles de toda clase" con finalidad de servicio pblico. Los contratos de Transporte, por medio de los cuales un Pwticular se encarga, mediante remuneracin, de efectuar un transporte de personas o bienes de carcter pblico por cuenta de la Administracin". Los contratos de Concesin de Servicio Pblico, por los cuales la Administracin confa a un particular la misin de hacer funcionar un servicio pblico, remunerndose este ltimo con las contraprestaciones de los usuarios del servico'". Si el particular est encargado, adems, de construir las obras necesarias para hacer funcionar el servicio, habr, junto con la concesin de servicio pblico, una Concesin de Obra Pblica.
ME, "Los Contratos de Obras Pblicas de la Administracin, RAP, N 21, 19'6, pAgs. H Y sig.; H. BONNEAU, "March de Travaux Publiques", luri!ddJJeur Admin;Jlratij, Fascculo '20. Artculo 190, ordinal 13 de la Constitucin. Artculo 17, ordinal 4 de la Constitucin. Artculo 33 de la Constitucin. Articulo 231 de la Constitucin. Artculo 1.7H del Cdigo Civil. Desde el suministro de Conejos con fines de utilidad pblica (CF-127-1 , 12-11-'4) basta el suministro de maquinaria pesada. Sobre los Contratos de Suministro en la doctrina, vase: J. M. FABREGAS DEL PILAR, "Los Contratos de Suministro celebrados por las entidades po blicas", Revista de ImpueJlos de la Haenda Pb/it4, N0 146-147, Madrid, 1955, pgs. 443 Y sig.; E. DESGRANGES, "Definiticn des Marchs de fornitures", RDP, 1942, pg. 189. .Al hablar de contrato de TratlSp(!rte no nos referimos a la Concesin de Servicio Pblico de Transporte. Por ejemplo, la Conc~in de Servicio Pblico de Transporte de Hidrccarburos, artculo 8 de la Ley de Hidrocarburos. Sobre la Concesin de Servicio Pblico, vase: TRAVIESO PAUL, La Contesirt ,,,: Servido Pblito, Tesis. Caracas, 194:>; En la. doctrina extranjera, vase: G. J~ZE, "La concesaon de servce Public", RDP, 1925, pg. 5:>0; A. BLONDEAU, lA C(JNussion de Service Peblir, Dalloz, Pars, 19:>2; P.

13. 14. 15. 16. 17. 18.

19. 20.

164

JNS11TUCJONES DERECHO ADMINIST1lA11VO

Los contratos de Funcin Pblica, por medio de los cuales un particular se compromete contractualmente, frente a la Administracin, a prestar servicios especiales remunerados. No se trata de un funcionario pblico, pues no hay ni nombramiento ni prestacin de juramento, pero tampoco se trata de un contrato de trabajo regido por la ley especial". Fuera de estos tipos principales de contratos administrativos, la Administracin Pblica utiliza el procedimiento contractual administrativo segn sus diversos fines y utilizando diversas combinaciones, configurando a veces lo que podramos denominar contratos administrativos innominados".

21.

22.

administrativo da eoccesssc de servrcro publico , RiIl1Jta J, D,r,110 A4mnfStrtlJivo, Rio de Janeiro, Sao Pa11lo, vol. ?>4, 19B, pg. 34; MANUEL Pm::'IA VILLASMIL, La COllcnn d, Sewcior P'bJicor, La Asuncin, Paraguay, 1957; ROOOlFO BULlRICH, La NlltlrJ," /llriJica d, I Concesin J, Se/'vicior P,bJicor, 1936; JUAN P. RAMOS, La Conctlin J, S"vicior PN"licor, 1931. Tal es el aso de contratacin de tcnicos por ciertas oficinas pblicas. Por ejemplo, el contrato de concesin de uso del dominio pblico. Al efecto \'&se: JORGE REYES RIVEROS, NaJIrz/eu !lIr/Jka JeI Permiro , J, lA Conreri6n Jobr, Bienes Naeiona/es Ih UIO Pub/ho, Editorial Jurdica

Sirey, plrs, 19~5; Q.

COMTE EJJai d'Nnt hiorie d'ensllPlhJe de la Conussion de Stroi" PNblir,

ARANDA

BANDEIR/'. pE

~LO, ~~to jur~~'

de Chile. 1960.

CAPrruLO TERCERO
LAS CARAeTERISTlCAS FUNDAMENTALES DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. INTRODUCCION

125. La naturaleza sealada de los contratos administrativos, es decir, su conclusin para una finalidad de servicio pblico, trae como consecuencia inmediata la presencia en ellos de ciertos caracteres fundamentales. Podemos estudiar stos analizando sucesivamente el elemento subjetivo, las condiciones de validez del contrato, el elemento de subordinacin y el rgimen de derecho pblico.
2. EL ELEMENTO SUBJETIVO

126. Elemento esencial del contrato administrativo es la par


ticipacin, en la relacin jurdica, de la Administracin Pblica

como parte y actuando como tapa. Es decir que, para que un contrato pueda ser calificado de administrativo, una de las partes de la relacin jurdica contractual debe ser una autoridad pblica actuando en funcin administrativa. En este sentido toda persona jurdica de Derecho Pblico, sea nacional, estadel, municipal de la Administracin. Autnoma, actuando en funcin administrativa, puede celebrar contratos administrativos. No existe, por tanto, contrato administrativo sin la presencia, como parte contratante en la relacin jurdica, de la Administracin.

3. LAS CONDIOONES DE VAlIDEZ

A) Nocin previa
127. Como todo contrato, los contratos administrativos estn sometidos a ciertas condiciones de validez que se refieren a la ca23. CF-127-1, 12-11-54.

166

INSTITUaONES DERECHO ADMINIST.RATNO

pacidad y competencia de los contratantes, al consentimiento, al objeto y a la causa del contrato. Examinemos estas condiciones separadamente.

B) La capaciditd y competencia de los contratantes


a. N oci previa

128. El concepto de competencia en Derecho pblico y de capacidad en el Derecho privado tiene idntico significado, es decir, denota siempre el poder legal o aptitud de obrar o de ejecutar determinados actos, sea de una persona pblica o sea de una persona privada. Sin embargo, ambos conceptos no tienen el mismo alcance: en Derecho privado, la capacidad es la regla y la incapacidad la excepcin. En Derecho pblico, y concretamente en Derecho administrativo, impera el principio inverso: la competencia requiere siempre un texto expreso de ley para que exista. Es decir, la competencia debe justificarse siempre expresamente, y el rgano que la detenta debe limitarse a su ejercicio en los trminos establecidos por la ley".

b , La competencia
129, La autoridad pblica contratante debe tener competencia legal para ello, por razn de la materia, del territorio, del tiempo, del grado jerrquico y segn los poderes legales q~e le son atribuidos para concluir el contrato. Por ello el Estado no reconoce otras obligaciones que las contradas por rganos legtimos del Poder Pblico de acuerdo con las leyes".
24. Respecto a la capacidad y competencia en la contratacin administrativa, vase: C. CAMMEO, 1 (/JnJratti della pllbblira amministr.nione. C4'arilJ e

legitimiua a (ontrdttare, Florencia, 1954.


Sobre las condiciones del contrato administrativo en general, el artculo 20 del Proyecto LOHPN 1963 establece que "los contratos celebrados por la Administracin Pblica requerirn para su existencia y validez que. adems, de sujetarse a las disposiciones que les fueren aplicables conforme a las leyes, hubieren sido celebrados y otorgados por funcionarios a quienes la Ley atribuya competencia para hacerlo y se hubieren cumplido todas las formalidades legales y reglamentarias exigi<f.s para la conformacin de la voluntad de la Administracin", Artculo 2:,2 de la Cqnstitucin.

25.

TEORlA DE LOS CONTRATOS ADMlNISTRATIVOS

167

En el mbito nacional, el Presidente de la Repblica directamente, o por sus rganos directos los Ministros", es competente para "celebrar los contratos de inters nacional" permitidos por la Constitucin y las leyes".
c. La capacidad ] 30. La capacidad del particular cocontratante de la Administracin est regida por el Derecho comn y, por tanto, pueden contratar todas las personas que no estuvieren declaradas incapaces por la ley. A tal efecto, la Constitucin seala dos incapacidades especiales que veremos en el nmero siguiente. Falta sealar solamente que, adems de la capacidad, la ley exige el cumplimiento, por parte del cccontratante, de ciertos requisitos necesarios para poder contratar. Uno de ellos es la solvencia del cocontratante en sus obligaciones fiscales y concretamente en sus obligaciones derivadas del Impuesto sobre la Renta. A tal efecto, la Ley de Impuesto sobre la Renta, en su artculo 74, ordinal 4~, seala que para poder celebrar contratos con la Administracin es necesario estar en posesin del Certificado de Solvencia del Impuesto sobre la Renta.

d. Las incapacidades especiales


131. "Nadie que est al servicio de la Repblica, de los Estados, de los Municipios y dems personas jurdicas de derecho pblico podr celebrar contrato alguno con ellos, ni por s ni por interpuesta persona ni en representacin de otro, salvo las excepciones que establezcan las leyes":". La disposicin es de sana administracin y consagra una incapacidad absoluta. Es necesario, sin embargo, precisar qu se entiende por persona jurdica de derecho pblico, ya que no solamente los establecimientos pblicos y los Institutos Autnomos lo son, sino que tambin la ley considera per26. 27. 28. Artlculo 19.'> de la Constitucin. Artlculo 190, ordinal 15 de la Constitucin. Articulo 126 de la Constitucin. Por otra parte, los miembros de las Fuerzas Armadas estn incluidos en esta incapacidad. Vase al respecto el Dictamen de la Procuradura General de la Repblica en Ofido 2.970 de 1-9-60, dirigido al Ministerio de Agricultura y Cra, Informe de la Fiscala General de la Repblica, 1960, Caracas, 1961, pgina 492_

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

sana jurdica de derecho pblico algunos Colegios profesionales como el de Ingenieros". Tampoco podr celebrarse ningn contrato de inters pblico nacional, estadal o municipal con Estados o entidades oficiales extranjeros, ni con sociedades no domiciliadas en Venezuela, ni traspasarse a ellos sin la aprobacin del Congreso. Adems, seala la Constitucin", la Ley podr exigir determinadas condiciones de nacionalidad, domicilio o de otro orden, o requerir especiales garan tas en los contratos de inters pblico.

C) El consentimiento a. N oci6n previa


132. Como todo contrato, el contrato administrativo es un acuerdo de voluntades, una convencin entre dos o ms personas jurdicas y, por tanto, la necesidad del consentimiento entre las pactes es una condicin requerida para la existencia del contrato misroan, ms que para su validez. La ausencia de consentimiento conlleva la inexistencia del contrato. Pero en materia administrativa, y al hablar de contratos administrativos y su consentimiento, es necesario examinar en primer lugar cmo se forma el consentimiento de la Administracin y, en segundo lugar, la manifestacin de la voluntad administrativa relativa a dicho consentimiento. En todo caso debemos tambin considerar los posibles vicios del consentimiento en los contratos administrativos.

b. La formaci6n de la voluntad administrativa


a'. El procedimiento administrativo

a". El principio

-...-. es el caso del Colesio de Ingenieros. vase el articulo 21 de la Ley co29. Tal
30. 31. rrespondiente, GaMa Of;c;al N' 25.822 de 2611-58. Articulo 126 de la Constitucin y artculo 1.144 del C6digo Civil. Articulo 1.141, ordinal 1 del Cdigo Civil. Sobre la Formacin y manifestacin de la voluntad en la doctrina, vase: COLETTI, "Sul1a fonnazione e manifestazione della volonta contrattuale dei comuni", FA. 1959, 1, pg. 660; FORTI, "Sul!a formezione dei contratti dello Steto", Ritlista it, ui6nze g;It(. 1938, pg. '8. Vase N' 90.

133. Ya hemos expresado" que la Corte Suprema de Justicia,

32.

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

169

en Sala Poltico-Administrativa estableci que, mediando en un asunto la intervencin del Estado, "su declaracin de voluntad y el consentimiento que de ella emana, se expresan dentro de un proceso formativo que se desarrolla de acuerdo con la ley y con fundamento en la observancia de ciertas formalidades por parte de quien pueda cumplirlas en ejercicio de la funcin pblica, porque tenga capacidad para obrar e intervenir en el acuerdo o convenio como sujeto de derecho. Segn este principio, no podr haber efecto consensual por manifestacin legtima cuando dejan de cumplirse las formas requeridas para aceptar o imponer condiciones dentro del contrato o cuando se han cumplido de manera irregular o distinta, porque el consentimiento as prestado no responde a la verdadera voluntad de los contratantes, que es su fuente jurdica ms importante?". Por tanto, en la conclusin del contrato administrativo la formacin de la voluntad de la Administracin debe pasar, antes de su expresin, por una serie de procedimientos administrativos cumplidos dentro de la misma Administracin, de obligatoria observanda3~.

Pero la voluntad de la Administracin no slo se forma con procedimientos llevados a cabo dentro de la rama administrativa que contrata, sino que tambin exige la ley el cumplimiento de ciertos procedimientos previos a la conclusin definitiva del contrato, realizados en la Contralora General de la Repblica. Entre estos procedimientos estudiaremos seguidamente el Procedimiento de Control Previo de aprobacin.

b". El procedimiento de control previo de aprobacin


134. Todo contrato concluido por los Despachos Ejecutivos y los Institutos Autnomos debe ser aprobado previamente, para que tenga validez, por la Contralora General de la Repblica", y ello porque corresponde a dicho organismo el control, vigilancia
33. 34.
35.

CSJ-PA-97-1, 14-12-61.
La necesidad de estudios tcnicos y jurdicos previos a la expresin de la vo-

luntad administrativa. Articulo 172 de la Ley Orgl.nica de la Hacienda Nacional. Al res~to, vase: SIEBEL A. GIRON R., "El Control Previo", &,>;sla ConIrol Fmal '1 Temifi&i#Mn .A4m;nislrlUiva, Cont:ral.otla General de 11 Repblica, N~ U, 1960-1961, pg. 2, Caracas.

170

lNSTITUaONES DERECHO ADM1NISTRATNO

y fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes nacionales, as como de las operaciones relativas a los mismos". En principio, las funciones de la Conrralorla General de la Repblica abarcan slo la Administracin Pblica Nacional; sin ernbargo, la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional" extiende dichas funciones a Jos Institutos Autnomos. Por otra parte, la Constitucin autoriza, para que por Ley se extiendan las funciones de la Contralora a las Administraciones Estadales y Municipales, sin me-

noscabo de la autonoma, 1ue a los Municipios y a los Estados garantiza la propia Constitucin".
La Contraloria General de la Repblica debe, entonces, aprobar previamente todos los contratos de inters nacional para que tengan validez, Sin embargo, y en razn de la cuanta, algunos contratos pueden ser celebrados sin dicha aprobacin, En efecto, la misma Contralora General de la Repblica mediante resolucin" ha fijado en la cantidad de dos mil bolvares el lmite hasta el cual podrn los Despachos Ejecutivos e Institutos Autnomos contratar sin la previa aprobacin de la misma.

b'. La aprobacin legiJlativt


a". Nocin previa
[35. La formacin de la voluntad administrativa no slo se realiza por la intervencin de varios organismos de la Administracin sino que tambin, en ciertos casos, es necesaria la intervencin de un Poder distinto al Ejecutivo y concretamente del Poder Legislativo. Decimos en ciertos casos, pues la-Constitucin no exige la intervencin del Poder Legislativo sino slo respecto a determinados
36. 37. 38_ 39. Artculo 234 de la Constitucin Artculo 235 de la Constitucin. Artlculo 172 de la Ley Orgnica de la Hadenda Nacional en defecto de la Ley Orgnica de Instituciones Autnomas que prev la Constitucin. Artculo 2.3' de la Constitucin. Resolucin N 7 de 11 de enero de 1961. Gatefa Ofhia/ N 26AH de 11 de enero de 1961.

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINiSTRATIVOS

17\

contratos. Ello nos conduce a examinar el problema estudiando la divisin fundamental de los contratos administrativos en Venezuela.

b". Las dos categoras fundamentales de contratos


administrativos
a'''. Nocin previa

136. Ya hemos sealado" que la Constitucin vigente en Venezuela distingue dos categoras fundamentales de contratos administrativos: los contratos administrativos necesarios para el normal desarrollo de la Administracin Pblica y los que no lo son" y <ue podramos calificar como contratos administrativos excepcionales.

b'". Contratos administrativos necesarios para el normal desarrollo de la Administracin Pblica 137. Estos contratos, normales en la vida de la Administracin, abarcan la mayora de los principales tipos de contratos administrativos que hemos sealado anteriormente". Pueden celebrarse, sin necesidad de intervencin previa o posterior de los rganos legislativos, por el Presidente de la Repblica en el mbito nacional o por sus rganos directos".
c'". Contratos administrativos excepcionales

138. Consideramos como contratos administrativos excepcionales aquellos que para su celebracin vlida requieren, o la autorizacin o la aprobacin del Congreso". Son aquellos de tal importancia para el funcionamiento del Estado mismo, sobre todo desde el punto de vista econmico, que la Constitucin exige para su vlida celebracin, adems de la intervencin del Poder Ejecutivo, la participacin de las Cmaras Legislativas. Esta intervencin de los rganos legislativos puede revestir dos formas: En primer lugar, hay ciertos contratos administrativos excepcionales que requieren para su validez la autorizacin previa del Congreso. Tal es el caso
40, eL, 42. 43. 44. Vase Titulo J, Nq 20. Articulo 126 de la Constitucin. Vase Nq 124. Artculo 190, ordinal 15 de la Constitucin. Articulo 126 de la Constitucin.

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INSTITUOONES DERBCHO ADMINISTRATWO

de los contratos de emprstito pblico, que requieren, una ley espe cial que los autorice como condicin de validez". En segundo lugar, algunas leyes especiales requieren, para la validez de un contrato administrativo, no ya la autorizacin previa, sino la aprobacin posterior de las Cmaras legislativas. Slo nos interesa destacar en esta oportunidad estos casos de aprobacin posterior del Congreso, sobre los cuales han surgido en Venezuela algunos criterios divergentes en lo que se refiere a la naturaleza jurdica del acto de aprobacin legislativa.

e", La naturaleza del acto de aprobacin legislativa


139. Y a hemos sealado que la antigua Corte Federal y de Casacin ha sostenido" categricamente que, cuando el Poder Legislativo "colabora con el Poder Ejecutivo en la Administracin Pblica", es decir, en la funcin administrativa, "ejecuta actos administrativos aun cuando ellos estn revestidos de la forma extrnseca de la Ley", y son estos actos algunos de los que la doctrina del Derecho constitucional denomina leyes formales puras. En el caso de la ley que aprueba un contrato o un convenio de inters nacional, "sta no tiene el contenido de la ley propiamente dicha (ley foro mal-material), porque no establece reglas de conducta para todos, no contiene un mandato general y abstracto, sino que se refiere a una relacin concreta, a un caso particular: es una providencia administrativa o acto de Administracin Pblica en forma de ley". Esta, ciertamente, es la conclusin ms lgica: el acto de aprobacin legislativa de un contrato administrativo es, en cuanto al fondo, un acto administrativo por su contenido y naturaleza, y en cuanto a la forma, una ley formal. Y esto ltimo, pues, ya hemos indicado que ley, en nuestro ordenamiento constitucional, es ley

formal".
La aprobacin legislativa recada en esos contratos administrativos perfecciona y completa la voluntad administrativa que interviene en la creacin del vnculo contractual. El proceso de formacin de la voluntad de la Administracin comprende varias etapas, una de las cuales en estos casos es la aprobacin impartida por
4'. 46.
47.

Artculo 231 de la Constitucin. Vase la Sentencia de la Corte Federal y de Casacin de ''-37, Resumen CFe en SPA, 19361939, pg. 182 (Memod.t 1938, tomo 1, pg. 226). Titulo J, N' 10.

TEOItlA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

173

el 6rgano legislativo. Por tanto, la aprobaci6n legislativa de un contrato no transforma en ningn momento dicho acto de aprobacin en un acto puramente legislativo. Al contrario, contina siendo un acto administrativo por su contenido, pero con forma de ley.

y an hay ms: el acto de aprobacin legislativa no cambia en ningn momento la naturaleza contractual de la relacin jurdica que se aprueba. No creemos correcto el afirmar, como lo ha hecho la Corte recientemente", gue la intervencin legislativa en un contrato administrativo transforma dicho contrato en un acto legislativo. La aprobacin legislativa, insistimos, en nada altera la naturaleza contractual del acto aprobado. El contrato sigue siendo contrato pero con forma de ley, como formalidad ad solemnitatem del acto. Y la razn de ser de esta forma no es otra que hacer interesar a todos los componentes de la comunidad en el cumplimiento del contrato, pudiendo atacarse por va de inconstitucionalidad por cualquiera, en cualquier momento". Por otra parte, la misin de las Cmaras en estos casos consiste en aprobar o negar, es decir, impartir o negar su aprobacin, pero en ningn caso modificar el contrato. Adems, la ley aprobatoria de un contrato de inters nacional no es susceptible de derogatoria ni de reforma total o parcial por la sola voluntad de los Cuerpos Legislativos, sin audiencia de las partes que han concurrido a la formacin del contrato, es decir, de la Administracin y del cocontratante. Y esto es consecuencia del principio de que los vnculos contractuales no pueden romperse sin audiencia de las partes que han concurrido voluntariamente a crearlos. Pero, como hemos visto, este principio no es absoluto: el rgano jurisdiccional competent" puede declarar la nulidad por inconstitucionalidad de clusulas o de un contrato de inters nacional aprobado por el Poder Legislativo, por la va del Recurso de Inconstitucionalidad de las Leyes y, por tanto, sin juicio contradictorio cuando dicho recurso ha sido intentado hasta por un tercero extrao a la relacin jurdica contractual".
48.
49 . 50.

H.

CSJ-CP-21-1, 1'-3-62. Vase N" 20. Vase el Voto Salvado a la Sentencia CSj-CP-27-1 , 15-3-62. La Corte Suprema de Justicia en Corte Plena, artculo 215. ordinal ~. de la Constitucin. CSJ--CP-27-1, 1~2. En definitiva, estamos en conformidad con la dispositiva de este fallo, pero

174

INSTITUCIONES DERECHO .....DM1NlSTltATNO

c. La manifestacin de la t1o/ulttad administratn.a

140. Una vez formada la voluntad de la Administracin SIguiendo, segn los casos, el procedimiento sealado anteriormente, la manifestacin de esa voluntad debe ser siempre expresa, sea por la firma del contrato o por la publicacin de la Ley aprobatoria en la Gaceta Oficial de la Repb/ica5 2 Por tanto, lo que se expres respecto a los actos administrativos tcitos..a no es aplicable a los contratos administrativos como actos jurdicos bilaterales de la Administracin. En esta forma el consentimiento de la Administracin no puede, en ningn caso, presumiese en la formacin y conclusin de un contrato. Por ltimo, creemos conveniente sealar una vez ms, en lneas generales, el procedimiento de formacin y manifestacin de la voluntad administrativa. En los contratos administrativos necesarios para el normal desarrollo de la Administracin Pblica, adems de la necesidad de aprobacin previa de la Contralora General de la Repblica, debe seguirse el procedimiento normal interno de la Administracin para la formacin del contrato, y la manifestacin de la voluntad de esta ltima debe hacerse por la firma de la autoridad competente". En los contratos administrativos excepcionales debemos distinguir entre los que requieren autorizacin legislativa previa y los que requieren aprobacin legislativa posterior. En los primeros, entre los cuales est el contrato de emprs-tito pblico, una vez autorizada la contratacin por Ley especial, en cuya sancin ha intervenido la Contraloria General de la Repblica como rgano auxiliar del Congreso", la manifestacin de va'i2. 53 54. en desacuerdo con vatios razonamientos de la motivacin, como se ha expresado. Artculo 1" de la Ley de Publicaciooes Oficiales. Vanse los Nos. 90 y IU. Creemos, junto con la Procuradura General de la Repblica, que, mientras la Administracin no haya aprobado expresamente la oferta a travs del acto de otorgamiento que es el contrato, no existe ninguna vinculacin entre ella y el particular interesado, puesto que los actos previos que realiza la Administracin son meros actos de trmites administrativos que no otorgan derecho alguno a los interesados, ya que su nico objeto es el de preparar la realizacin del acto administrativo contractual que es e! otorgamiento de! contrato, y hasta que la Administracin no haya manifestado su voluntad 11 travs de dicho acto no han nacido obligaciones ni derechos para. las partes contratantes. Vase al respecto el Informe de Ja fisrala GeneraJ de la Re pblica, 1960, Caracas, 1960, pg. 311. Artculos 231 y 236 de la Constitucin. Observamos que esta autorizacin constituye un requisito del consentimiento; por tanto, la omisin de la auto-

55.

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINlSTRATNOS

175

luntad de la Administracin se expresa por la firma del contrato dada por la autoridad competente. En los segundos, entre los cuales se encuentra el contrato de constitucin de Bancos Auxiliares de la Tesorera, por el cual se da la posibilidad de prestacin del servicio pblico de Tesorera por Bancos Privados", la formacin de la voluntad administrativa se lleva a cabo por la intervencin de la propia Administracin, por la aprobacin de la Contralora General de la Repblica y por la aprobacin posterior por las Cmaras Legislativas actuando en funcin administrativa; y la expresin de esa voluntad se lleva a cabo por la publicacin de la Ley aprobatoria del contrato.

d. Los

VICIOS

del consentimiento

a'. N oci6n previa

141. En los contratos administrativos, como en cualquier contrato, el consentimiento de las partes para que sea vlido debe carecer de vicios. Por ello, otra de las condiciones de validez de los contratos administrativos es la ausencia de vicios del consentimiento. En esta materia, los principios generales del derecho elaborados por la doctrina civilista son aplicables a los contratos administrativos. Veamos entonces, someramente, el contenido de los artculos 1.146 y siguientes del Cdigo Civil y su aplicacin a los contratos administrativos.

b". El error
a". E"CH' excusable

142. Ante todo, para que el error pueda Viciar el consentimiento de alguna de las partes contratantes, debe tratarse de un error excusable". Entonces el error cometido por una parte contrarizan no es que vicia el consentimiento, sino que 10 impide y, por tanto, produce la inexistencia del contrato. En este sentido, vase el Informe presentado por la Procuradura de la Nacin a la Comisin Interministerial de. signada por el Gobierno Nadonal para examinar el llamado caso "Innocenti", Informe de la Procuradura de la Nacin al Congreso, 19)9, Caracas, 1960, pg. 624. Artculo 90 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional. Artculo 1.146 del Cdigo Civil.

56. 57.

176

INSTITUCIONES DEUCHO ADMlNlSTRATlVO

tante no puede ser invocado por ella cuando procede de una falta inexcusable de su parte. Esta es una aplicacin del principio nemo audilur propram turpitudinem allegans. Consecuencia de ello es la disposicin del artculo 1.149 del Cdigo Civil, segn el cual "la parte que invoca su ereor para solicitar la anulacin de un contrato est obligada a reparar a la otra parte los perjuicios que le ocasione la invalidez de la convencin, si el error proviene de su propia falta y la otra parte no lo ha conocido o no ha podido conocerlo". El principio es perfectamente aplicable a los contratos administrativos. Veamos ahora los dos tipos fundamentales de error: el error de derecho y el error de hecho.

b". El error de Jerho


143. Para que sea posible alegar el error de derecho como vicio del consentimiento en un contrato administrativo, adems de ser excusable debe ser determinante, es decir, debe ser la causa nica y principal de la conclusin del contrato". Pero, tratndose de un error de derecho, la misma dificultad que se presenta en el derecho privado para probarlo, pues la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento", se presentar en el campo de los contratas administrativos.

e". El error de herho


144. El C6d.igo Ovil distingue dos tipos de errores de hecho: el error sobre la cosa y el error sobre la persona. En esta forma el error de hech0l.roduce la anulabilidad del contrato cuando recae sobre una cuali ad de la cosa" objeto del contrato. Aunque el Cdigo Ovil no exige que esa cualidad de la cosa sea determinante, parece lo ms lgico sostener.ese requisito". Pero. adems, el error de hecho produce tambin la anulabilidad del contrato cuando recae sobre una circunstancia que las partes han considerado como esen.58. Articulo 1.147 del Cdigo Civil. 59. Articulo 2~ del Cdigo Civil. Hasta tal punto, que el Cdigo Civil excluye exp~ la posibilidad de pedir la nulidad por error de ciertos contrates, Por ejemplo, ea. el contrato de transaccin, articulo 1.719 del Cdigo Civil. 60. Artculo 1.148 del C6di&o Civil. 61. Por ejemplo, error en la identidad de la cosa.

nOIUA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

177

ciales o que deben considerarse como tales, en atencin a la buena fe y a las condiciones bajo las cuales ha sido concluido el contratan. Tambin es causa de anulabidad del contrato el error sobre la identidad o las cualidades de la persona con quien se ha contratado, atando esa identidad o esas cualidades han sido causa nica o principal del contrato". En este caso el error tambin debe ser determinante y, en principio, es en los contratos administrativos in/uitu personae donde el error sobre la persona del cocontratante puede ser considerado como determinante. Respecto a los contratos administrativos, el error en la persona del cocontratante de 13 Administracin es quizs el que tiene ms relevancia por el carcter intuitu personae con que son concluidos por lo general".

e.

La violencia

145. la violencia empleada contra el cocontratante que ha contrado la obligacin es causa de anulebilidad del contrato, aun cuando haya sido ejercida por una persona distinta de aquella en cuyo provecho se ha celebrado la convencin". Por tanto la violenda es causa de anulabilidad del contrato cuando es ejercida por el cocontratante o por terceras personas, y cuando reviste carcter de gravedad suficiente para que haga impresin sobre una persona sensata". Sin embargo, en los casos de violencia ejercida sobre la Administracin y sus rganos, la Constitucin declara nulos los actos acordados bajo esa presin. En efecto, el artculo 120 declara que es nula toda decisin acordada por requisicin directa o indirecta de la fuerza o por reunin de individuos en actitud subversiva".
62. 63. 64. 65. 66. Artculo 1.1<48 del Cdigo Civil. Artculo 1.l48, aparte segundo del Cdigo Civil. Vanse Nos. 152, 161 Y 164. Articulo 1.150 del Cdigo Civil. Artlculos 1.l51 y 1.152 del Cdigo Civil. Un ejf:mplo de violencia ejercida por la Administracin es el abuso de poder del funcionario. Este acarrea responsabilidad individual del mismo. Al efecto vase el articulo 121 de la Constitucin. Desde la Constitucin de 1864, articulo 104, encontramos esta disposicin en nuestra evolucin constitucional. Vase; ULlSES PlCON RlVAS, 1",Jhe ConstiJurio1JlJ de Vene%Ut/a, Ed. Elite, Caracas, 1944, pg. 383.

67.

178

INSTlTUaONEs DERECHO ADMINISTRATIVO

d'. El dolo
146. El dolo es causa de anulabilidad del contrato cuando las maquinaciones practicadas por uno de los coconrratantes o por un tercero, con su conocimiento, han sido tales que sin ellas el otro no hubiera contratado". El dolo, en primer lugar, puede haber emanado de un tercero con el conocimiento de uno de los contratantes. Esta es una nueva causal de la teora de los vicios del consentimiento introducida por la Comisin Codificadora Nacional en 19426 9 , Por otra parte, el dolo debe ser determinante para la conclusin del contrato. Respecto a este vicio, como a los dems examinados, nada parece indicar su inaplicabilidad a la Teora de los Contratos Administrativos, tenindose en cuenta para ello, sin embargo, la peculiar condicin de la Administracin.

D) El objeto
147. Ciertamente, como en todo contrato, el objeto de los contratos administrativos debe ser posible, lcito, determinado o determinable", y por otra parte es una de las condiciones de existencia y, por tanto, de validez del contrato administrativo". Los principios de la tecrfa privatista sobre los requisitos del objeto del contrato son aplicables en su esencia a los contratos administrativos. Por ello no insistiremos mucho en este respecto. Sin embargo, es necesario hacer algunas observaciones peculiares de los contratos administrativos. Ante todo, y por la finalidad de servicio pblico que persigue la Administracin al celebrar los contratos administrativos, el objeto de los mismos debe ser una prestacin de utilidad pblica o de
68. 69. 70. 71. Artculo 1.154 del Cdigo Civil. Cdigo Civil de Venezuela. Ed. Andrs Bello, Caracas, pg. 181, nota al artlculo 1.154, comentario de A. Pulido Villafafie. Articulo 1.157 del Cdigo Civil. Artculo 1.141 del Cdigo Civil.

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

179

inters generala. Esta prestacin puede ser de dar", de hacer" o de no hacer". No consideramos que la prestacin objeto del contrato administrativo debe estar siempre relacionada con un determinado servicio pblico, como expresaba Jeze en los albores de la Teora de los Contratos Administrativos"; de lo contrario quedaran excluidos de la calificacin de contratos administrativos, contratos tales como el de ocupacin del dominio pblico o el de emprstito pblico. Estos contratos, a pesar de no estar relacionados directamente en muchos casos con el funcionamiento de un servicio pblico determinado, son contratos administrativos pues son celebrados por la Administracin con finalidad de servicio pblico: la salvaguarda del derecho de uso pblico del dominio pblico del Estado" ~ue muchas veces es la condicin indispensable para el libre trnsito de los ciudadanos en el territorio nacional; y la procuracin de fondos para obras reproductivas o en caso de evidente necesidad o conveniencia nacional". Por otra parte, y como veremos ms adelante, la Administracn" puede introducir modificaciones unilateralmente, dentro de ciertos lmites, en el objeto del contrato administrativo. En derecho privado, al contrario, rige el principio de la inmutabilidad unilateral del objeto del contrato. Respecto a la licitud del objeto, los contratos administrativos no pueden perseguir la derogacin de leyes en cuya observancia est interesado el orden pblico y las buenas costumbres, de 10 contrario seran invlidos por ilicitud del objeto. Es la aplicacin del principio general consagrado en el arrlculo 6 del Cdigo Civil. Tambin, tal como sucede en los contratos de derecho privado, en materia de contratos administrativos existen ciertas materias
72. 73.
74.

75.

76. 71. 78. 79.

Vase N~ 122. CF-127-1 , 12_11_~4. Contrato de Suministro, Contrato de Emprstito Pblico. Vase N~ 124. Contrato de Obra Pblica. Contrato de Transporte. Vase N~ 124. En el contrato de concesin de ocupacin del dominioJhlico por razones de utilidad pblica o inters general, se puede obligar cocontratante no hacer determinadas construcciones. Gastn Je.zE. Prindpios Ge1/(ffales ... , cii., tomo N, pg. 5. Artculo 539 y 5'40 del Cdigo Civil. Artculo 231 de la Constitucin. Vase N~ 169.

180

INSTITUCIONES DERECHO ADMlNlSTJl.ATIVO

que no pueden ser objeto de negocios contractuales en razn de su naturaleza. Tal es el caso del estado y capacidad de las personas y los bienes del dominio pblico en lo que se refiere a su inalienabilidad. Pero, adems, en derecho administrativo existen otras materias que por su naturaleza legal o reglamentaria no pueden ser objeto, tampoco, de relaciones contractuales. En efecto, cuando una situacin jurdica determinada es de carcter legal o reglamentaria. es decir, fijada unilateralmente por el Estado, sea por medio de actos reglamentarios, o sea, por medio de actos legislativos, esa situacin jurdica no puede ser objeto de convenciones entre la Administracin y los particulares. En este sentido seria nulo, por ilicitud del objeto, un contrato administrativo que tuviere por objeto derogar la situacin jurdica reglamentaria o legal de un funcionario pblico.
Por ltimo, es conveniente observar que tambin estada vidado un contrato administrativo por ilicitud del objeto, cuando en l se compromete el ejercicio de la competencia. En Derecho privado los contratantes pueden fijar ciertos lmites a su capacidad de obrar. Sin embargo, en Derecho administrativo la competencia es de oro den pblico y, por tanto, no puede renunciarse ni ser objeto de contratos que comprometan su ejercicio.

E) La causa
148. En la misma forma que en el derecho privado, en los contratos administrativos la obligacin sin causa, o fundada en una causa falsa o ilcita, no tiene ningn efecto". La causa licita en los contratos administrativos tambin es una de las condiciones reque ridas para la existencia del contrato": por tanto, cuando la causa es ilcita, es decir, contraria a la ley, a las buenas costumbres o al orden pblico", el contrato es inexistente" y las obligaciones que contiene no producen ningn efecto".
80. Artculo 1.157 del Cdigo Civil. Sobre el problema de la causa de los contratos administrativos en la doctrina italiana, vase: f. P. MASTROPASQUA, "Osservazioni sulla teora de1la causa dell'ano amministrativo negoziale", Ril!. Dir, P#b., 1939. Articulo 1.141 del Cdigo Civil. Articulo 1.157, aparte segundo del Cdigo Civil. Articulo 1.141 del Cdigo Civil. ArtkuIo 1.157, aparte primero del Cdigo Civil.

81. 82. 83. 84.

TEORIA DE LOS CONTllATOS ADMINISTRATIVOS

181

En la teorfa civilista, y ms generalmente en la Teorla General del Derecho, la palabra causa, sobre todo en lo que respecta a los contratos sinalagmticos, ha producido innumerables discusiones y principalmente dos concepciones: por una parte la Teora de la causa objetiva, donde la causa de las obligaciones de cada contratante es la contraprestacin que el otro se obliga a realizar; por otra parte la T eoria de la causa subjetiva, donde la causa est definida por el fin que las partes buscan en el contrato o por el motivo que las indujo a contratar. Ambos conceptos y teoras son perfectamente aplicables a las condiciones de validez de los contratos en general: la ausencia de causa en el sentido de la contraprestacin del otro contratante, o la ilicitud de dichas contraprestaciones, produce la inexistencia del contrato; y la ilicitud o inmoralidad de la causa en el sentido del fin o motivo perseguido por los contratantes produce el mismo efecto. En el campo del derecho administrativo, tambin son aplicables ambos conceptos. As lo ha expresado la jurisprudencia administrativa. En efecto, la antigua Corte Federal ha sealado que en los contratos administrativos "la causa inmediata de las prestaciones de la Administracin la constituyen las contraprestaciones del particular, y la causa o motivo determinante es el inters pblico que con esas prestaciones se persigue?". Una vez ms observamos cmo la jurisprudencia administrativa reqUiere el inters pblico o lo que nosotros hemos llamado finalidad de servicio pblico para que exista contrato administrativo. Es interesante observar, por otra parte, el juego del vicio de desviacin de poder en el problema de la causa ilcita: cuando la Administracin, con ocasin de la conclusin de un contrato edminisrretivo, persigue fines ildros, aunque no podra atacarse el contrato por causa ilcita pues no se ha contratado buscando expresamente ese fin Ilcito, podra conseguirse la anulacin del contrato, impugnando por recurso contencioso-administrativo de anulacin el acto administrativo por el OJal la Administracin manifest su consentimiento, alegando vicio de desviacin de poder en dicho acto".
85. 86. Cf-127-1. 12-u-H. Sobre la desviacin de poder, vase N" 40.

182

INSTITUCiONES DERECHO ADMlN"lSTRATIVO

La declaracin de nulidad del acto producir, como consecuencia, la nulidad del contrato.
4. EL ELEMENTO DE SUBORDINACION

149. Adems del elemento subjetivo y de las condiciones de validez del contrato, la tercera caracterstica fundamental de los contratos administrativos est constituida por la relacin de subordinacin del cocontratante de la Administracin respecto a sta. As lo ha establecido la antigua Corte Federal". El particular, cocontratante de la Administracin, por un acto de propia voluntad contrata con ella y se sita en la relacin jurdica en un plano de subordinacin. Esta subordinacin o desigualdad jurdica no es arbitraria, ni deriva del Poder o de la autoridad que tiene la Administracin; tiene su origen en la desigualdad de fines de los contratantes. El cocontratante de la Administracin persigue, evidentemente, un fin econmico privado. La Administracin, en cambio, vela por el inters pblico, por las necesidades colectivas y persigue una finalidad de servicio pblico. El fundamento, pues, de esta desigualdad jurdica, de esta subordinacin del particular frente a la Administracin, es el fin pblico o la finalidad de servicio pblico con miras a la cual contrata la Administracin. En este sentido, ha expresado la antigua Corte Pederal" que esa desigualdad se explica por el propio inters de los administrados y porque es obligacin de los administradores el velar por que la prestacin objeto del contrato se efecte en forma ordenada y continua si tal fuere el caso y, en resumen, conforme a las normas reguladoras del contrato; de no ser as, se llegara a la conclusin de que por tales actos "la Administracin pierde, renuncia o enejena uno de sus grandes atributos cual es el de tuteladora del bien y del inters pblico".
87. CF-t27-t , 12-11-54. CF-127-2 . 12-11-54. Sobre el problema de la igualdad de las partes en los contratos administra. tivos, 'lase: S. MARTINRETQRTILLO BAQUER, "La institucin contractual en el Derecho administrativo: en tomo al problema de la igualdad de las partes", RAP, N~ 29, 1959, pg. 59; Y en el libro del mismo autor, El Dnerho Civil en la gnesil del Derecbo Administ,ati1/o y de SlIr i1/$#11I60nes, Sevilla, 1960, pgs. 110 Y sigo CF-127-1, 12-II-H. CF-127-2 , 12-11-54.

88.

TEORlA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

183

La consecuencia fundamental de esta situacin de subordinacin es, como lo ha indicado la Corte", la facultad de la Administracin de adoptar decisiones ejecutivas sobre el cumplimiento, inteligencia, rescisin y efectos del contrato. Ms adelante examinaremos detenidamente estas facultades de la Administracin".
5. EL REGIMEN DE DERECHO PUBLICO

150. El rgimen jurdico de los contratos administrativos, teniendo en cuenta todo lo hasta aqui expuesto, no puede ser otro que el de Derecho administrativo". y ello no podra ser de otro modo. El contrato administrativo no puede regirse ntegramente por el derecho privado, regulador de relaciones entre particulares y de intereses privados. Necesita, en vista de la finalidad de servicio pblico <ue se tiene en cuenta al concluirlo, un rgimen jurdico propio, exorbitante o derogatorio del Derecho comn, y ese es el rgimen de Derecho pblico. No compartimos el criterio, por otra parte, de que la presen* da en un contrato de clusulas exorbitantes del Derecho comn sea la causa de que ese contrato sea administrativo": un contrato no es administrativo porque tenga clusulas exorbitantes del Derecho comn, sino <ue contiene clusulas de ese tipo por ser administrativo. Por tanto, la aplicacin del rgimen de derecho pblico a un contrato es consecuencia, es un efecto del carcter administrativo del contrato y no la causa de l. El contrato es administrativo por su naturaleza, es decir, porque fue concluido con finalidad de sesvicio pblico y, por tanto y como consecuencia, necesita de un rgimen jurdico propio, lo que conlleva la presencia de l en forma expresa o tcita de clusulas derogatorias del Derecho comn. La necesidad de <ue los contratos administrativos se rijan por un rgimen de Derecho pblico no implica, sin embargo, la inaplicabilidad absoluta a dichos contratos de normas consagradas en el Derecho civil. Al contrario, y como hemos visto, la elaboracin de
89.
90.
91.
CF-127~1 , 12-1l-~4. vaase Nos. 166 y sigo CF-127-1 , 12-1l-~4. GEORGES VEDEL, DrQiI Adminil/rati, tomo II. Presses Universitaires de Fcanee. Paris, 19~9, pg. '92. vase, tambin del mismo autor, "Remarques

92.

sur la notion de elause exorbitllDte", MiLmgtl

MlJlrt,

Sirey, 1956, pg.

~27.

184

lNSTlTUOONES DEIlECHO ADMINISTRATIVO

la Teora civilista de los contratos es perfectamente aplicable a los contratos administrativos. Sin embargo, hay muy graves y fundamentales excepciones que veremos al estudiar la formacin del contrato administrativo y los efectos del mismo. Fundamentalmente, en este ltimo campo es donde ms se manifiesta el imperio del Derecho pblico y la presencia expresa o tcita en todo contrato administrativo de clusulas exorbitantes del Derecho comn, es decir, de clusulas que no podran encontrarse en un contrato de Derecho privado, y que las ms de las veces derogan principios tradicionales de la contratacin civil. Tal es el caso, por ejemplo, de clusulas en las cuales la Administracin se atribuye sobre su cocontratante derechos que un particular no podra atribuirse en ningn contrato de Derecho privado": o de clusulas por medio de las cuales la Administracin otorga a su cocootratante poderes respecto a terceros que un particular no podra atribuirse en ningn contrato".

9~.

94.

Como por ejemplo, el derecho de rescindir o modificar unilateralmente el contrato administrativo. Por ejemplo, la posibilidad paro el concesionario de transporte de Hldrocarburs de expropiar. veeese articulo! l' y ~2 de la Ley de Hidrocuburos.

CAPITIJLO CUARTO

LA FORMACION DEL CONTRATO


1. INTRODUCCION

151. Ya hemos examinado los problemas relativos a la formacin de la voluntad de la Administracin". Nos corresponde ahora examinar la formacin del contrato, es decir, los problemas que se presentan en el acuerdo de las voluntades, y concretamente debemos verlos desde dos ngulos distintos: desde el punto de vista de la igualdad de los contratantes y desde el oteo punto de vista de la libertad contractual y siempre como limitaciones a ambos principios.
2. LIMITACIONES 11 LA LIBERTAD CONTRACTUAL

152. Las limitaciones a la libertad contractual se presentan principalmente en la escogenda del cocontratante de la Administracin. La Administracin no siempre es libre de escoger su cocontratanteo Quizs en los contratos administrativos, donde el carcter imuitu personae tiene gran importancia, se deje mayor libertad a la Administracin de escoger su cocontratante"_ Sin embargo, en otros contratos donde tienen mayor importancia las condiciones objetivas del contratante se imponen ciertas limitaciones a la libertad de escogencia de los mismos. Esto nos conduce a hablar de la Licitacin. Ante todo debemos expresar que en Venezuela no existe un sistema uniforme legal de licitaciones en los contratos administra95.
vanse Nos. 1)3 Y .sig.

96.

Por ejemplo, en la concesin de Servicio Pblico de Transporte de Hidrocarburos, la Administracin es libre de escoger su concesionario. Vase el eetlculo 5 de la Ley de Hidrocarburos.

186

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

tivos. Los intentos que se han hecho para lograr la uniformidad han sido infructuosos". Sin embargo, diversas disposiciones legales y reglamentarias se han dictado al efecto. En primer lugar, la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional vigente, muy tmidamente recomienda el empleo de la licitacin pblica en los contratos de obras pblicas y de suministros. Al efecto, el artculo 427 dispone que "en cuanto sea
97. En el Proyecto LOHPN 1963 se establece, artculo 27, que "los contratos administrativos no podrn ser celebrados sino por el procedimiento de Iicitacin ... " pero, sin embargo, seala el artculo 36 del mismo Proyecto que "cuando, por razones de conveniencia nacional as lo exijan, el Ejecutivo Na. cional podr previa decisin en cada caso del Presidente de la Repblica, y notificacin al Contralor General de la Repblica, omitir el procedimiento de licitacin en orden a la celebracin de determinados tipos de contratos sdministrativos". La reglamentacin que de la licitacin pblica trae el Proyecto es la siguiente, contenida en el articulo 29: "La licitacin pblica estar sometida a las siguientes normas: Para ser vlida debern concurrir al menos tres propuestas provenientes de personas naturales o juridicas que no tengan entre s vinculaciones de inters mutuo; 2', Las propuestas debern ser siempre presentadas en tal forma que no fuere posible identificar previamente al proponente. La propuesta que fuere identificable ser considerada no hecha; 3'. Las propuestas sern abiertas en acto pblico al cual debe concurrir un funcionario designado al efecto por la Contralora General de la Repblica. Se levantar acta escrita de la apertura de propuestas con indicacin de todo cuanto contribuya a dejar clara constancia de lo sucedido; 4', El examen de las propuestas ser hecho por los funcionarios que para cada caso designe el Despacho Ejecutivo correspondiente y por el funcionario o los funcionarios designados al efecto por la Contraloria General de la Repblica; 5', Si ninguna de las propuestas se considera aceptable, la licitacin ser coesrderada desierta y ello se har saber a quienes hubieren concurrido; 6', Se conceder la buena pro a la propuesta que presente las mejores ventajas para la Repitblica en cuanto a precios, plazos y garandas financieras y tcnicas". En lo que respecta a las licitaciones privadas. stas se regirn, segitn el Proyecto, por las mismas disposiciones relativas a las licitaciones. pblicas, salvo las modalidades siguientes establecidas en el articulo 34: "1) En la escogencia de las personas invitadas a presentar propuestas debern intervenir el o los funcionarios que para tal fin designare el Contralor General de la Repblica; 2) Para la validez de la licitacin bastar la concurrencia de dos propuestas; 3) La apertura de la propuesta y el otorgamiento de la buena pro debern realizarse en acto privado". Es de observar, por otra parte, que el articulo 35 del Proyecto establece que "los contratos que se otor.l'Uen corno resultado de una licitacin pblica o privada no requerirn el control previo por parte de la Contralorla General de la Repblica en cuanto a precios". Sobre este control previo, vase N~ 1314. Sobre las Licitaciones en la doctrina, vase: E. SAYAGUES LASO, Las lidlacione! pblhlff, Montevideo, 1940;J. DELBECQUE, "Note sur la procedure el les recours en matiere d'adjudication", Al, 1962, pg. 116; FLAMME, "Les mcdes de passation des marchs publics en droit compar", RISA, 1954, N~ 4; G. BEINHARDT, "La passation des rnarchs par l'Etar dens le droit allemand", RISA, 1961, N~ 4, pg. 397; M. QUANCARD, L:adilldhtllion del marrhs pllblirs, Tesis. Sirey, Pars

1"

TEOIUA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

187

posible, los contratos para construccin de obras y los de suministros y servicios, que se propongan celebrar los Despachos Ejecutivos, sern objeto de licitaciones". El mismo dispositivo legal excepta los contratos en que est interesada la defensa nacional, los relativos a servicios tcnicos y aquellos cuyo monto no exceda de diez mil bolvares. Esta disposicin legal ha sido desarrollada en cuanto a los contratos de obra pblica por la Resolucin NQ 8 del Ministerio de Obras Pblicas de 8 de marzo de 1947p 8 Y es ciertamente en las dependencias de este Despacho ministerial y de los Institutos Autnomos a l adscritos que se lleva a cabo regularmente el procedimiento de licitacin. As, todos los contratos de obras pblicas celebrados directamente por el Ministerio de Obras Pblicas, por el Banco Obrero o por el Instituto Nacional de Obras Sanitarias, siguen normalmente el procedimiento de licitacin. Respecto a los contratos de suministros, podemos sealar la existencia de un Reglamento de Compras del Ministerio de Minas e Hidrocarburos. Este es uno de los pocos y quizs el nico Despacho Ejecutivo que ha reglamentado el procedimiento respectivo y establecido la obligatoriedad de la licitacin'". Por tanto, fuera de los contratos de obra pblica y de suministros, los otros contratos administrativos':". no tienen previsto por la Ley la necesidad ineludible de su contratacin por licitacin pblica. Debemos observar, por ltimo, gue en materia: de licitacin, adems de la licitacin pblica, se puede utilizar el procedimiento de licitacin privada. En todo caso, la utilizacin de esta ltima est supeditada a la naturaleza de las prestaciones contractuales cuando requieran condiciones especiales, tcnicas o de otra ndole de parte del cocontratante.
98. 99. 100. Compilacin Legislativa, tomo IIJ, pg. 914. Adems el Decreto Reglamentario de las Obras Pblicas de 14 de abril de 1909, artculos 7 al 12, Compilacin legislativa, tomo JI, pg. 894. Resolucin N" 1.400 del Ministerio de Minas e Hidrocarburos de 8 de oc. tubre de 19'8. articulo 3, Gaceta Oficial N' 2'.780 de 810'8. Vase N' 124.

188

mSTlTUaONBS DUECHO ADMINISTRATIVO

3. LIMITACIONES A LA IGUALDAD CONTRACTUAL

153. En el esquema clsico del contrato de derecho civil, las pactes elaboraban de comn acuerdo las clusulas del contrato, en el libre acuerdo y discusin de una ofecta y una demanda, formuladas por ambos contratantes, situados en planos idnticos. En la prctica, esta discusin desaparece en muchos casos: la potencialidad econmica producida por la acumulacin de grandes riquezas en manos de una sola persona jurdica, trajo como consecuencia la elaboracin de un tipo especial de contrato cuyas clusulas redactaba exclusivamente uno de los cocontratantes y aceptaba in tomm el otro, sin que fuera posible ninguna discusin o deliberacin. De ah el contrato de adhesin.

Pero este hecho, que es excepcin en la teora civilista, es la regla en el Derecho administrativo: es la Administracin quien, en los contratos administrativos, determina la casi totalidad de las reglas contractuales. El cocontratante, fuera de la discusin del precio si 10 hay, no puede sino aceptar o rechazar en bloque las condiciones que le son propuestas. Nos encontramos, entonces, con las clusulas de condiciones generales, anexas al acto contractual propiamente dicho e incorporadas al contrato de pleno derecho. La prctica en Venezuela de la elaboracin de clusulas de condiciones generales o especiales, comunes para ciertos contratos administrativos, es ciertamente reciente y circunscrita casi exclusivamente a los contratos de obra pblica. En efecto, los contratos de obra pblica celebrados por el Ministerio de Obras Pblicas, por el Banco Obrero y por el Instituto Nacional de Obras Sanitarias contienen un anexo de clusulas de condiciones generales. Sin embargo, ellas son comunes para los contratos celebrados por cada una de esas entidades y lamentablemente no son comunes a todas. Y ello porque todava no se ha establecido o reglamentado lo que hoyes una prctica administrativa de muy sana continuacin. En todo caso correspondera a la Contralora General de la Repblica el control de dichas clusulas con miras a obtener una uniformidad.

TEOJUA DE LOS CONTllATOS ADMINISTRATIVOS

189

De resto, algunos contratos administrativos como el de concesin de servicio pblico de transporte de hidrocarburos':" tienen sus clusulas de condiciones generales en la ley.

101.

Vhnse los artlculos 30, 35, H, 44, 46, 50, 56, 59, 60, 61 Y 77 de la Ley de Hidrocarburos. Sobre las Condiciones Generales de los Contratos Administrativos, el Proyecto LOHPN 1963 dispone. en su artculo 23, que "el Ejecutivo Nacional, mediante Resolucin del Ministerio de Hacienda, determinar las condiciones generales a las cuales estarin sometidos todos los contratos administrati vos. Igualmente los Despachos Ministeriales, tambin por Resolucin, deterrninun 115 condiciones especiales a que estarn sujetos los contratos administrativos de cada tipo que corresponde celebrar al respectivo Despacho. Unas y otras condiciones se considerarn incorporadas a los mismos de pleno derecho. .Adems, para cada contrato el Despacho Ministerial correspondiente fijara 115 condiciones particulares del mismo. Unko: Las Resoluciones a que hace referencia este articulo debern ser 1,robadas previamente por la Conttalorla General de la Repblica y publica as en la GAteJ4 OficiAl de lA Re pblicA d, V,nezud4. la Contralora velar por que exista la mayor unfcrmidad en las condiciones especiales que determinen los distintos Despachos del Ejecutivo Nacional".

CAPITULO QUINTO

LOS EFECTOS DEL CONTRATO


1. LOS EFECTOS RESPECfO A TERCEROS

154. Es principio fundamental de la contratacin privada el hecho de que los contratos no tienen efecto sino entre las partes contratantes y, por tanto, no daan ni aprovechan a Jos terceros':", Este principio, ya lo hemos visto':", no se aplica en forma absoluta a los contratos administrativos y especficamente a los contratos administrativos excepcionales que requieren aprobacin legislativa posterior'?'. En estos ltimos, por la naturaleza e importancia de su objeto para la vida nacional, estn interesados todos los miembros de la comunidad. Es por ello por lo que podra recurrirse por el recurso de inconstitucionalidad de las leyes, de los sealados contratos con forma de ley':". Y as hemos visto recientemente que la Corte Suprema de Justicia, en Corte Plena'?", ha declarado con lugar el Recurso de Inconstitucionalidad basado en el ordinal 3 del artculo 215 de la Constitucin, es decir, el Recurso de Inconstitucionalidad de las Leyes intentado por la Municipalidad del Distrito Federal contra la Ley Aprobatoria del contrato celebrado entre el Ejecutivo Nacional y el Banco de Venezuela sobre la prestacin del servicio pblico de Tesorera, y la constitucin de este ltimo como Banco Auxiliar de la Tesorera. y ese es el principal fin que, a nuestro entender, persigui el Constituyente al establecer la necesidad de aprobacin legislativa por ley de ciertos contratos administrativos: la posibilidad de que cualquier ciudadano, por va de acci6n popular, haga controlar la constitucionalidad del contrato como de cualquiera ley.
102. 103. 104. 105. 106. Es 1.. aplicacin del aforismo Re nter afiol acta aJiis neque noeere neque prodesse POIeJl, recogido en el artculo 1.166 del Cdgo Civil. Vase N 20. Vase N 138. CS}-CP-27-1, 15-3-62. Vase el artculo 215, ordinal 3 de la Constitucin. CS}-CP-27-1, 15-3--62.

TEORlA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATNOS

191

2. LOS EFECTOS ENTRE LAS PARTES

A) Nocin previa
155. El hablar de los efectos del contrato administrativo nos conduce, adems de examinar la fuerza obligatoria del contrato entre las partes, a estudiar la ejecucin misma de las obligaciones y derechos contractuales.

B) La fuerza obligatoria del contrato administrativo entre las


partes contratantes a. El principio de la teora civilista: el articulo 1.159 del Cdigo Civil 156. Es nocin fundamental de los efectos de los contratos, en el Derecho civil, el dispositivo contenido en el artculo 1.159 del Cdigo Civil: "Los contratos tienen fuerza de ley entre las partes. No pueden revocarse sino por mutuo consentimiento o por las causas autorizadas por la Ley". Esta frmula implica, principalmente, tres caractersticas del contrato en el Derecho privado: En primer lugar, el carcter obligatorio del contrato cue impide a las partes desligarse de sus obligaciones contractuales; en segundo lugar, la inmutabilidad del contrato, que por su "fuerza de ley entre las partes" no puede modificarse sino por mutuo consentimiento; y, por ltimo, la irrevocabilidad unilateral del contrato, salvo por las causas que permita expresamente la ley.
b. El princijlin en los contratos ad111inistrath1os a'. Nocin previa

157. Analicemos las tres caractersticas sealadas de los contratos de Derecho privado, en relacin con los contratos administrativos, y obtendremos unos principios opuestos, derogatorios del derecho comn. b'. La fuerza obligatoria del contrato 158. Indudablemente que, como todo contrato, el contrato administrativo tiene fuerza obligatoria entre las partes. De lo con-

192

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATWO

trario no estaramos en presencia de un negocio jurdico contraetuaL Pero s debemos expresar que este principio no es tan rgido

y absoluto como lo es en el Derecho civil, pues en ciertos casos, y


previa indemnizacin, la Administracin puede desligarse de s';ls obligaciones contractuales y rescindir unilateralmente el contrato S1n que medie falta alguna de parte del cocontratante?".

e". La mutablidaJ del contrato


159. La inmutabilidad del contrato, base de las relaciones contractuales de derecho privado, no tiene vigencia en los contratos administrativos. En razn de las prerrogativas de la Administracin por su actuacin dependiente de la finalidad de servicio pblico, y en razn de la mutabilidad de las exigencias del inters general, ella puede modificar hasta de una manera sustancial las condiciones de ejecucin del contrato adminisrrativo'".

d". La posibilidad de rescisin unilateral del contrato


160. La Administracin, en razn de las consideraciones anteriormente sealadas, puede tambin rescindir unilateralmente el contrato administrativo':", lo que est en abierta contradiccin con el principio civilista ya enunciado, Estas caractersticas someramente sealadas nos ponen de relieve, una vez ms, la importancia del rgimen jurdico propio, de derecho pblico, de los contratos administrativos, derivado de su misma naturaleza y de la finalidad que con su contratacin se persigue.
107. Vase N 9 170. A este respecto en la doctrina francesa vase: A, DE LAUBADERE, "Du pouvoir de I'Administration d'impo$er unilatralemenl des changements aux dispositions du centrar administratif", RDP, 19H, pg. }6. En este sentido contrario vase: L'HUILLlER, "Les contrata administratib, tiennent i1s Iieu de loi 1 l'Administtation?" C'mt4l, 19H, pjg. S7. Vase N9 168,

lOS.

D_'o:
170.

109.

Vb$e Nos, 168

TEORIA DE LOS CONTll/lTOS ADMINISTRATIVOS

193

C) Las obligaciones del cocontratante de la Administracin


a. La obligacin de ejecutar personalmente las obligaciones
del contrato

a'. La ejecucin personal


161. Ya hemos sealado que los contratos administrativos son casi siempre ejecutados intuitu personae y, por tanto, en principio, el cocontratante debe ejecutar personalmente su obligacin. Si en la formacin del contrato administrativo hay limitaciones en la libertad contractual, porque la Administracin en muchos casos no es libre de escoger a su cocontratante, una vez escogido ste por procedimientos especales'"; en razn de sus condiciones de solvencia y capacidad econmica y tcnica, no puede librarse de su obligacin ni de ella puede relevarlo el Estado, salvo en casos especialesl11 Por tanto el cocontratante de la Administracin tiene la obligacin de ejecutar las obligaciones a su cargo, exactamente como han sido contradas'?", y debe hacerlo personalmente y de buena fe113

b". La diligencia en la ejecucin


162. En razn de la finalidad de servicio pblico y del inters general que se persigue al contratar, el cocontratante de la Administracin debe ejecutar sus obligaciones con el mximo de diligencia y no solamente con la diligencia de un buen padre de familia exigida en los contratos civiles-". Y ello porque en el contrato administrativo no estn en juego intereses particulares, sino intereses pblicos y prestaciones de utilidad general. El cocontratante de la Administracin, al contratar con sta, materialmente se convierte en un colaborador de ella en la consecucin de la finalidad de servicio pblico perseguida: por ello se le exige el mximo de diligencia y esfuerzo en la ejecucin de sus obligaciones contractuales.
110. 111. 112.

lB. 114.

V&5e N~ 118: el caso fortuito y la fuerza mayor. Artculo 1.264 del Cdigo Civil. Artculo 1.160 del Cdigo Civil. Artculo 1.270 del Cdigo Civil.

V~

N9 1'2.

194

INSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

b. La interpretacin del contrato


163. En el Derecho administrativo, como en el Derecho civil, el consensualismo contractual no es extremadamente rgido sino que los contratos obligan, no solamente a cumplir lo expresado en ellos, s100 a todas las consecuencias que se derivan de los mismos, segn la equidad, el uso y la Iey'". Sin embargo, en Derecho administrativo la interpretacin del contrato en cuanto al alcance de las obligaciones en l estipuladas tiene una mayor amplitud, ya que estn en juego los intereses pblicos. Por ello obligan tambin a cumplir todas las consecuencias derivadas de la finalidad de servicio pblico que se ha tenido al contratar. Por otra parte, y en cuanto a la inteligencia del contrato, la antigua Corte Federal ha sostenido que la Administracin tiene facultad para tomar decisiones ejecutivas al respecto'", lo que implica el poder de 'la Administracin de interpretar el alcance de las obligaciones del cocontratante.

c. Las consecuencias del intuitu personae


164. El carcter intuitu personae de los contratos administrativos implica, fundamentalmente, dos consecuencias: En primer lugar, la obligacin para el cocontratante de no ceder ni traspasar el contrato. Este principio general rige mientras una norma especial no exima de su cumplimienro'", y en todo caso la cesin debe hacerse con conocimiento y autorizacin de la Administracin-". Sin embargo, aun cuando la ley permita el traspaso del contrato, ste no puede ser efectuado a Estados o entidades oficiales extranjeras ni sociedades no domiciliadas en Venezuela sin la previa aprobacin del Congreso'".
In. 116.

117.
118.

Articulo 1.160 del Cdigo Civil. Cf-127-1, 12-11-54 CF-127-2 , 12-11-54. Vase N 171. Decreto Reglamentario de las Obras Pblicas de 14 de abril de 1909, aro
tlculo 70.

119.

Cesin de las Concesiones de Servicio Pblico de Transporte de Hidrocarburos. Ley de Hidrocarburos, articulo 6. Sobre la cesin de las concesiones en el Derecho francs, vase: R. ALIBERT, "Les cessions de concessions", nota al S;'~J, 19}5, pg. 21; [. APPLETON, "Les cessions de concessons", nota al Dalloz, 1925, 1, pg. 17. Articulo 126 de Ja Constituci6n.

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

195

La segunda consecuencia principal del carcter in/ui/u personae/ que obliga en los contratos administrativos al cocontratante de la Administracin a ejecutar personalmente sus obligaciones, es la obligacin para este ltimo de no subcontratar el objeto del contrato-".

d. La garantfa de cumplimiento
165. Es prctica administrativa, revelada fundamentalmente en la conclusin de contratos de obra pblica!", la exigencia al cocontratante por la Administracin, de la prestacin de diversas garantas para el cumplimiento de sus obligaciones. En materia de obras pblicas, por ejemplo, la Resolucin N9 8 del Ministerio de Obras Pblicas de 8 de marzo de 1947, sobre licio taciones para las obras pblicas, dispone en su artculo 3, ordinal 4, letra b, que para presentarse a la licitacin es necesaria la presen tacin de una fianza solidaria de un Banco O una Compaa de Seguros establecida en el pas, por una entidad no menor del diez por ciento ni mayor del veinte por ciento del precio estipulado, para responder por el incumplimiento de las obligaciones contradas por el cocontratante de la Administracin, la cual deber pagarse en el caso de inejecucin total o parcial de la obra o cuando el cocontratante hubiere dado lugar a que la Administracin rescinda unilateralmente el contrato. En estos casos esta estipulacin no exime, por supuesto, al cocontratante de la responsabilidad establecida en el artculo 1.637 del Cdigo Civil.

D) Las prerrogativas de la Administracin


a. Introduccin

166. En diversas oportunidades la jurisprudencia de la antigua Corte Federal y de Casacin y de la tambin antigua Corte Fede120. 121. Decreto Reglamentario de las Obras Pblicas de 14 de abril de 1909, ertirulo 107.

Decreto Reglamentario de las Obras Pblicas de 14 de abril de 1909, artculos 9, 10 Y: 11. Vanse Jos Nos. 162 y 182. Sobre el problema en el Derecho francs, vase: A. COUTARD, "Les garanties pcuniaires exiges des soumissionaires et des titulaires des marchs de fEtat", KA, N~ 57, 1957, pg. 242.

196

INSTITUCIONES DERECHO ADMlNISTRATNO

raP22. ha sostenido categricamente la existencia, en los contratos administrativos, de ciertas prerrogativas de la Administracin. Prerrogativas que son consecuencia inmediata de la situacin de subordinacin jurdica en que se encuentra, respecto a la Administracin, su cocontrateate-" y, por tanto, de la finalidad de servicio pblico que. se persigue al celebrar el contrato. Tambin ha dejado claramente establecido la jurisprudencia':" que esas prerrogativas se derivan de la naturaleza misma del contrato y, por tanto, no necesitan estar en clusulas expresas del mismo para tener aplicacin: estamos en presencia del rgimen de Derecho pblico, exorbitante del Derecho comn. Examinaremos someramente estas prerrogativas de la Administracin en la ejecucin de los contratos administrativos, que la antigua Corte Federal ha calificado de "facultades para adoptar decsiones ejecutivas sobre el cumplimiento, inteligencia, rescisin y efectos del contrato", a las que hay que agregar la facultad de control y direccin sobre la prestacin objeto del contrato y la facultad de sancionar administrativamente los incumplimientos del cocontratante, tambin correspondientes a la Administracin.

b. La facultad de direccin y control


167. La desigualdad jurdica en que se hallan las partes en el contrato administrativo, y que est caracterizada por la situacin de subordinacin en que se encuentra el cocontratante de la Admlnistrecin respecto a ella, trae como consecuencia la facultad de la autoridad administrativa de dirigir y controlar, inspeccionando y fiscalizando, la marcha de la ejecucin de las prestaciones objeto del contrato. El cocontratanre de la Administracin, hemos sealado, en cierto sentido es un colaborador de sta en la consecucin de la finalidad de servicio pblico en miras de la cual se contrata. Por tanto, la Administracin tiene el deber de dirigir y controlar a su
122. Vase Sentencia de la Corte Federal y de Casacin de 5-12-45, Actuaciones en 1945, pg. 304. Asimismo, Cf-127-1 12-11-H. CF-127-2 , 12-11-54. Vase N9 149. CF-127-1 1 12-11-54. Sentencia de a CFe de 5-12-45, .Actuaciones en 1945, pg. 304. CF-127-2 , 12-11-'4.

123.
1>4.

TEOlUA DE LOS CONTllATOS ADMINISTRATIVOS

197

cocontratante como tuteladora que es del inters general, pues ste, en fin de cuentas, persigue principalmente un inters privado al ejecutar la prestacin de utilidad pblica-". Pero esta facultad de la Administracin no tiene la misma vigencia en todos los contratos administrativos: por ejemplo, en los contratos de emprstito pblico, en que el cocontratante de la Ad ministracin no realiza generalmente una prestacin continua, sino por una sola vez, y en los cuales la ejecucin posterior queda como obligacin de la Administracin de restituir, el poder de direccin y control no juega prcticamente ningn papel . En los otros casos, sin embargo, el cocontratante de la Administracin debe acatar las rdenes de sta en cuanto a la ejecucin de las prestaciones a que est obligado.

c. La facultad de sancionar administrativamente el incumplimiento del cocontratante

168. La facultad de Direccin y Control conlleva la de sancionar administrativamente el incumplimiento del cocontratante a sus obligaciones contractuales, pues es la forma lgica como puede la Administracin constreir a su cocontratante al cumplimiento estricto del contrato. Representa esta facultad uno de los rasgos ms caractersticos de la relacin de subordinacin en que se encuentra el cocontratante frente a la Administracin.
Las sanciones que puede imponer el Estado en este respecto pueden ser pecuniarias o coercitivas. Respecto a las sancions pecu125. Sobre los poderes de Direccin y control, vase el articulo 24 del Decreto Reglamentario de las Obras Pblicas de 14 de abril de 1909. En la concesin de servido pblko de Hidrocarburos, vase el artculo 69 de la Ley de Hidrocarburos relativo a los poderes de Fiscalizacin e Inspeccin por parte de la Administtaein. Sobre el problema en el Derecho francs, vase G. }nZE, "Pouvoirs de contrle de l'Administration sur les ccecessrceeteee de servces publics", RDP, 1931, pl.g. 141, En esta materia, el Proyecto LOHPN 1963 establece en su articulo 26 que "ten todo contrato administrativo se considerar implfdta la facultad del Ejecutivo Nacional para inspeccionar la ejecucin del contrato, as como la de la Contcaloria GeoentJ de la Repblica para efectual' las fiscalizaciones necesarias en el ejercicio de sus atribuciones".

198

INSTITUOONES DERECHO ADMlNISTRATNO

niarias, stas estn representadas por multas administrativas previstas en leyes o reglarnentos-". Sin embargo, en virtud del principio general de que el incumplimiento de las obligaciones contractuales acarrea la responsabilidad por daos y perjuicios por parte del conrraventor-", es prctica de la Administracin fijar en el momento de conclusin del contrato el monto de los daos y perjuicios que deba pagar el cccontratante por la inejecucin de su obligacin o por el retardo en la ejecucin. Entonces, en estos casos de contratos administrativos con clusula penal!" la Administracin puede ejecutivamente pedir el cumplimiento de 10 debido al cocontratante. Cuando no se especifica nada en el contrato sobre los daos y perjuicios, la Administracin no puede imponer ejecutivamente, y sin intervencin de la autoridad judicial, sanciones pecuniarias por daos y perjuicios sin incurrir en una ilegalidad. S puede imponer la multa administrativa por infraccin de la ley cometida por el cocontratante, pero no puede imponer otra sancin no prevista por ella. De ah la gran diferencia legal y de principio que la antigua Corte Federal y de Casacin ha sealado, entre la multa por infraccin de ley y la reparacin del dao que esa infraccin pueda ocasionar-". En la primera, cuyos lmites mnimo y mximo fija el legislador y no las partes contratantes, se incurre, aun ruando la violacin de la norma no hubiere causado el ms leve dao, pues se trata de una medida disciplinaria que garantiza el sometimiento y respeto a la ley. En cambio, carecera de razn lgica, de fundamen126. Respecto a la concesin de Servicio Pblico de Transporte de Hidrocarburos, vanse los artculos 8~ y 86 de la Ley de Hidrocarburos. En relacin con los Contratos de Obras Pblicas, 'vase el artculo 69 del Decreto Reglamentario de las Obras Pblicas Nacionales. Sobre el problema en el Derecho francs, vase: POLACK, Les sl1nrtions PONvanJ alleidre /e soeceuioneire dI! s"vire pNhJir en rns dI! manqNemenl J ses ohligations, Tesis. Pars, Ed. Rcusseau, Pars, 1958. Artculos 1.264 y 1.271 del Cdigo Civil. Artculo 1.258 del Cdigo Civil. La clusula penal libera a la Administracin de la obligacin de probar los daos sufridos y su valor en dinero; por su parte, el cocontrataete sabe anticipadamente a cunto alcanza su indemnizacin, sin exponerse a un pago exagerado superior a los recursos de que dispone. Al respecto, vase CFCSF-23-1 , 17-3-52. CFC-SF-23-1, 17-3-52. En el mismo sentido, CF-71-1 , 20-10-53.

127. 128.

129.

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

199

to legal, de causa justa, la reparacin de un dao que no se ha ocasionado. Debe, pues, existir el dao para que surja el derecho de pedir reparacin y procesalmente debe probarse para que pueda prosperar la accin respectiva. Por tanto, si no hay clusula penal en el contrato, la Administracin, para exigir el pago de daos y perjuicios debe dirigirse a la autoridad judicial y no puede imponerlos directa y unilateralmente al cocontratante. Por otra parte, ha sealado tambin la antigua Corte Federal y de Casacin':" que la Administracin no puede apropiarse ejecutivamente de la garanta dada por el cocontratante para el cumplimiento de las obligaciones que le impone el contrato':", cuando por la infraccin de una norma legal el cocontratante ya ha satisfecho la multa administrativa correspondiente a su infraccin. Tampoco puede la Administracin apropiarse, en ausencia de clusula penal, de la garanta dada por el cocontratante bajo el pretexto de daos y perjuicios, sino cuando han sido estimados por la autoridad judicial. Fuera de las sanciones pecuniarias, la Administracin puede imponer sanciones coercitivas, pero por causas ms graves. La Administracin puede, entonces, sustituir al cocontratante en la ejecucin de sus obligaciones temporalmente por un tercero o por ella misma?". Pero la sancin ms grave que la Administracin puede imponer al incumplimiento de las obligaciones del cocontratante, es la rescisin unilateral del contrato. Si es un derecho, como ha sostenido la jurisprudencia, la posibilidad por parte de la Administracin de rescindir un contrato administrativo, aun cuando no haya falta por parte del cocontratante, con mayor razn ese derecho es real en los casos de falta del cocontratante por incumplimiento de sus obligaciones contractuales.
130. 131.

132.

CFC-SF-23-1, 17-3-53. Vanse Nos. 16~ y 182. El aso, en los contratos de obra pblica por ejemplo, cuando el cocontre~n~e. es demandado. ante los Tribunales ~om~rciaJes ~r (ju~ta, ocupndose judicialmente sus bienes. etc. En esta situacin de incumplimiento del ceconttat~te. la Administracin, si la obra es de urgencia, puede sustituirlo en la ejecucin de la obra por un tercero hasta que se declare definitiva, mente la quiebra o se declare que no hay II18"f a ell~ por la autoridad. judicial.

200

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Esta sancin resolutoria requiere, por supuesto, motivos an ms graves: la quiebra definitiva del cocontratante, la cesin o traspaso del contrato a un Estado extranjero, por ejemplo. Por ltimo, debemos sealar que la sancin por el incumplmiento del cocontcatante de sus obligaciones exige, como principio de equidad, la constitucin en mora del cocontcatante, sea por vencimiento del plazo o sea por requerimiento-".

d. La facultad de modificar unilateralmente el contrato


169. Ya hemos indicado que la jurisprudencia de la antigua Corte Federal reconoce a la Administracin el derecho de modificar unilateralmente los contratos administrativos, cambiando la extensin de las prestaciones a efectuar por el cocontrerante-". Esta facultad tiene su fundamento en la finalidad de servicio pblico que constituye la naturaleza del contrato: la Administracin debe amoldar su accin y las de sus colaboradores a las exigencias cambiantes del inters pblico; por tanto puede imponer obligaciones nuevas, no previstas originalmente, al cocontratante. Pero esta facultad de modificacin unilateral, en vista del inters pblico que corresponde a la Administracin, tiene en ciertos casos una contrapartida en el inters privado, pero tambin legtimo, del cccontratante. Esta contraprestacin es el derecho de este ltimo a una indemnizacin, cuando la modificacin impuesta por la Administracin afecta lo que la Corte denomina "ecuacin eco1:n. 134.
Artkulo 1.269 del C6digo Civil. Cf-127-2, 12-11-'4. CF-127-~ " 12-11-H. Asimismo la sentencia de la CFe de 9-~ ~9 en Resumen eFe en SPA 1940 1951, pg. 70 (Memoria de 1940, tomo J, pg. ~46), Y la Sentencia de la CFC de '-12-45, Adll.mOtles de 194', pAg. 304. Sobre el problema en el Derecho francs, vase: J. DUFAN, "Le pouvoir de modfication uniletrale de l'Administration et les cootrats de concession de service public", Al, N~ 7, 19"; A. DE LAUBADERE, "Du pouvoir de I'Administtation d'imposer unilatralement des chaogements aux dispositions du ccetret edminlstratif", RDP, 19:114, pg 36. La posibilidad de modificacin unilateral de los Contratos Administrativos est especficamente sefialada en el Proyecto LOHPN 1963 cuando, en su artculo 24, establece que "el Ejecutivo Nacional, cuando asf convenga a los intereses de la Repblica y sio necesidad de obtener el consentimiento del cccontrataete, podr introducir alteraciones en el objeto del contrato; pero, si de tales alteraciones se deriva algo perjuicio directo para el ccccenatal:1te, ste tendcl. derecho a una justa y u:wnable indeomizacin",

TEORJ.... DE LOS CONTR ....TOS ADMINISTRATIVOS

201

nmica del contrato"!" o "equilibrio financiero" del mismo':". So bre el derecho de indemnizacin del cocontratante por ruptura del equilibrio financiero del contrato hablaremos ms adelante!".
e. La facultad de rescisin unilateral del contrato

170. Ha expresado la antigua Corte Federal!" que "en el campo de accin de los contratos administrativos, y aunque no conste en las clusulas de la convencin, la rescisin unilateral de ellos, cuando as lo demandan los intereses generales y pblicos, es una facultad que la Administracin no puede enajenar ni renunciar; y as, conforme lo decidi la Corte Federal y de Casacin, hoy extnguida, en sentencia de fecha 5 de diciembre de 194513P , en esos contratos administrativos, por cuanto en ellos va envuelto el inters general, el particular contratista no puede oponer a la Administracin la regla nadmplet non est adimpledum". Por otra parte, aun en el caso de que una clusula del contrato establezca que el incumplimiento por parte del cocontratante de una cualquiera de las clusulas que se estipulan en el contrato da derecho a la Administracin para demandar judicialmente la resolucin del mismo, la Administracin puede tambin rescindir uni136.
B~.

CF-127-1 , 12-11-~4. Seotellcia. de- la CFC de 9+39 en Resumen CFe en SPA 1940-19~1, pg. 70 (MemorlI de 1940, tomo 1, p.l.g. 3~O. 137, Vanae Nos. 172 ,. 17~, 138. CF-127-1, 12-11-'4. A este respecto la Procuradura Genera! de la Repblica ha sostenido que "es un principio de derecho administrativo aceptado por la mayoria de Jos ordenamientos jurldicos modernos, que el Estado tiene facultad pan. rescindir unilateralmente los contratos que haya firmado cuando asilo aconseje el inters pblico, al cual necesariamente debe subordinarse el inters particular. El mencionado principio deroga claramente el establecido por nuestro Cdigo Civil en materia contractual, el cual establece que los contratos no pueden ser rescindidos sino por mutuo consentimiento. La posicin especial ,. privilegiada del Estado sobre los particulares justifica esa derogacin; posicin especial y privilegiada que favorece a! Estado y que encuentra su justificacion en la alta misin del administrador de la cosa pblica que tiene como nico objeto el beneficio de los administrados", Tal fue el criterio suseectado por la Procuradura de la Nacin en escrito dirigido a la Corte Federal con fecha 3 de agosto de 1960 (ltljimne al Congreso NadonaJ, 1960, Caracas 1961, pg, ~12). Sobre la rescisin unilateral, el articulo 2~ del Proyecto LOHPN t96~ se, ala que "l Ejecutivo Nacional, cuando asl convenga a Jos intereses de la Repblica, pode', pO!" Resolucit'l que deber ser publicada en la G.UItl O/l. ritll de la R,pbllra " V",e:uu!a, declarar rescindido un contrato adminis_ trativo". 139. Artll.riORU en 194~, p.l.gs. ~04,. sigo

202

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

lateralmente el contrato. Esa clusula slo consignara, a mayor abundamiento, el derecho que en todo caso asiste a la Administracin para pedir judicialmente, si as lo creyere conveniente, la resolucin del contrato en caso de incumplimiento del mismo por parte del cccontratante':", pues, al lado de ese derecho, queda siempre inclume la facultad de la Administracin, conforme a lo expresado, de rescindir unilateralmente el contrato administrativo sin incurrir en violacin de ste ni exponerse a ilegalidad en el acto administrativo que dicta la ejecucin'?'.

En definitiva, la facultad de rescindir unilateralmente el contrato administrativo es consecuencia inmediata del carcter de subordinacin de la relacin. jurdica que crea el contrato como resultado del fin de servicio pblico perseguido. Esta facultad es, quizs, una de las caractersticas ms originales de la Teora de los Contratos Administrativos, ya '1ue contradice de una manera radical los principios fundamentales del Derecho privado en materia contractual.
Por otra parte, la facultad es tan inherente al contrato administrativo '1ue la Administracin no podra renunciar a ella ni enajenarla-". Esta facultad de rescindir unilateralmente el contrato administrativo puede utilizarla la Administracin, haya falta o no del cacontratante. Es decir, puede ser utilizada por la Administracin como sancin al incumplimiento del cocontrarante a sus obligaciones contractuales. Ya de esto hemos hablado':". En este caso, cuando de parte del cocontratante hay una falta, la rescisin unilateral del contrato por parte de la Administracin no produce derecho de indemnizacin en favor del cocontratante de sta: l ha incumplido y justamente ha sido sancionado.
140. 141. 142. 143. Artlculo 1.167 del Cdigo Civil. Cf-127-2, 12-11-54. Cf-127-3, l2-11-H. Vase N 143. Por otra parte observamos que, en ciertos casos como en los contratos de Obras Pblicas, el Reglamento respectivo varias veces citado, en su artculo 69, prev una clusula resolutoria expresa en ciertos contratos, por incumplimiento <iel cocontratante. Es ms, la resolucin citada del Ministerio de Obras Pblicas de 1~47, sobre las Licitaciones en los Contratos de Obras Pblicas, prev la inclusin en los mismos (artculo 2, ordinal 4, letra a), de una clusute que exprese el derecho del Ministerio de declarar resuelto administrativamente el contrato en caso de incumplimiento del cocontratante.

TEORlA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

203

Pero la facultad de rescindir unilateralmente el contrato administrativo es un derecho inherente a la funcin administrativa aun cuando la Administracin lo ejerza sin falta alguna por parte del cocantratante, sino en atencin a las exigencias cambiantes del inters pblico o general. En este sentido, la rescisin unilateral se configura como un aspecto ms grave de la facultad de modificar unilateralmente la convencin ya estudiada':". Pero en este ltimo sentido ha establecido la Corte':" que la facultad de la Administracin para rescindir unilateralmente el contrato, ruando asIlo exija el inters general, no la exime, de una manera absoluta, de indemnizar al cocontratante cuando para ste, sin su culpa, se han derivado perjuicios de la rescisin. La indemnizacin en este caso, como cuando se trata de una expropiacin por causa de utilidad pblica o social, es lo conforme con la justicia y la equidad. Ms adelante veremos el derecho a una justa indemnizacin que tiene en estos casos el cocontratante de la Administracin-".
f. La facultad de tomar decisiones ejecutivas respecto a la inteligencia del contrato

171. La antigua Corte Federal ha sostenido':" la facultad, por parte de la Administracin, de tomar decisiones ejecutivas respectq a la inteligencia del contrato, es decir, respecto a la interpretacin del mismo.

y ciertamente, si se tiene en cuenta que el contrato obliga al cocontratante, no solamente a cumplir lo expresado en l, sino a cumplir todas las consecuencias derivadas de las exigencias de la utilidad o inters pblico general o de la finalidad de servicio pblico'"', fcil es comprender la facultad de la Administracin de tomar decisiones ejecutivas respecto a la interpretacin del contrato y el alcance de las obligaciones del cocontratante. En este caso tambin esta facultad es una consecuencia de la facultad de modificacin unilateral del contrato por la Administracin, ya estudiada.
144. 145. 146. 147. 148. Vase W 169.
~86.

12-11-54. Vase N9 176. Sobre el carcter de esta indemnizacin, vase N' CF-127-1, 12-11-54. CF-127-2 12-11-54. Vase N' 16~.

CF-127-~,

204

lNSTITUaONES DERECHO ADMiNISTRATIVO

E) Los derechos del cocontratante de la AdminiJtraci6n

a. El equilibrio financiero del contrato y los derechos del cocontratante de la Administracin 172. El cocontratante de la Administracin est guiado principalmente, al contratar, por un inters privado patrimonial, financiero o econmico. Este inters econmico privado se materializa fundamentalmente en la contraprestacin que, por el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, debe recibir generalmente de la Administracin contratante, el cocontratante de sta. Estas contraprestaciones estn representadas por el precio que

debe pagar la Administracin al cocontratante, por el derecho de


este ltimo a la exoneracin de ciertas tasas o contribuciones, o pOI; el precio que por la prestacin que realiza el cocontratante le deben' pagar los usuarios del servicio, manifestado en forma de tarifas. Entonces, el cocontratante de la Administracin, adems del derecho a su contraprestacin econmica, tiene un derecho inherente al contrato y es el equilibrio financiero del mismo, es decir, la inmutabilidad de la ecuacin econmica del contrato cuando la mutacin le causa perjuicios':", sea que la modificacin provenga de un acto de la propia Administracin Pblica, de modificacin o rescisin sin culpa del coconrratante, sea de modificacin surgida en la ecuacin econmica proveniente de hechos ajenos a la voluntad de las partes contratantes. Este derecho a la inmutabilidad de la ecuacin econmica del contrato se materializa en un derecho, por parte del cocontratente, a recibir una indemnizacin de la Administracin.
149. CF-127-3, 12-11-5'4. Vase tambin Sentencia de la efC de 9-3-39 en Resumen CFC en SPA 1940.19'1, pg. 70 (Mlfmoria 1940, tomo 1, pg. 350). Debe dejarse muy claramente establecido que el derecho al equilibrio financiero del contrato no es una garanta dada al cocontratente de que no va a tener prdidas. En el momento de la conclusin del contrato. cada parte ha evaluado lgicamente las cargas y ventajas del mismo, y si contratan, es porque han estimado que entre esas cargas y esas ventajas hay un equilibrio acepo tableo Si una de las partes se ha equivocado en su clculo y tiene prdidas, por eso no tiene, por supuesto, derecho a indemnizacin alguna. No debe entonces confundirse el derecho al equilibrio financiero del contrato con un sup~to derecho a percibir determinados beneficios. El derecho al equili bno Hnandero es el derecho a la inmutabilidad de la ecuacin financiera o econmica, cuando la mutabilidad no ha podido preverse al concluirse el contrato.

noRIA DB LOS CONTRATOS ADllINlSTRATIVOS

205

Estudiaremos entonces, en primer lugar la remuneran del cocontratante y, en segundo lugar, su derecho a indemnizacin.

b. El derecho a la contraprestacin econmica


173. El rgimen de la remuneracin contractual en los contratos administrativos es semejante al de los contratos de derecho privado, es decir, en principio, si el cocontratante tiene la obliga. cin de ejecutar las prestaciones a que se ha obligado en el contrato, la Administracin tambin est obligada a remunerar al cocontratante por su cumplimiento. De esta manera, tratndose de un contrato sinalagmtico y salvo limitaciones provenientes del inters pblico, en principio el cocontratante de la Administracin puede negarse a ejecutar su obligacin si la Administracin no ejecuta la suya, salvo que se hayan fijado fechas diferentes para la ejecucin de ambas oblgacones'".

Pero la remuneracin del cocontratante no se manifiesta siempre como el pago de un precio, como es el caso de los contratos de obra pblica. Tambin puede manifestarse, adems del precio, romo una ventaja econmica que concede la Administracin: es el caso, por ejemplo, de la exoneracin de determinados derechos de aduana en ciertas manifestaciones del contrato'!'. En los casos de concesin de servicio pblico o de obra pblica, la remuneracin del cocontratanre de la Administracin consiste generalmente en la percepcin de tarifas que pagan los usuarios del servicio o de la obra. En todo caso esas tarifas deben ser fija. das o aprobadas por la Administracin concedente-". Cuando se trata de pago de un precio, en los contratos de obra pblica o de suministros, y sobre todo en el primer caso, que im150. 151. Es la excepcin non adimpleti (onlraetNI o de contrato no cumplido recogida en el artculo 1.168 del Cdigo Civil. Reglamento de las Obras Pblicas Nacionales de 14 de abril de 1909. artcu. lo 77. Vase asimismo sentencia de la CFC de 91339 en Resumen CFC en SPA, 1940-19H, pg. 70 -<Memoria de 1940, tomo l. pg. 350). En el Derecho francs, vase: MONTMERLE, "Le prix dans les IJ1l\.fCb& de travaux publcs", Al, 1951, pg. 155. En las concesiones de Servicio Pblico de Transporte de Hidrocarburos vase lo establecido en el artculo 37 de la Ley de Hidrocarburos. ' Sobre el problema en la doctrina francesa, vase G. }1!:zE, "Droit du ceceetrataot i. la ~unration pcuniaire inscrhe dans le contrat administutif de ccecesson de seevce public", RDP, 1932, pg. ~81.

152.

206

INSTITUCIONES DERECHO ADMlNISTRATNO

plica un financiamiento mayor de los trabajos, es prctica administrativa el conceder, antes del comienzo de la ejecucin de la obra por parte del cocontratante, un anticipo del precio para facilitarle al cocontratante el financiamiento de la obra. El resto del precio en estos contratos, que son de tracto sucesivo, lo paga la Administracin generalmente por relacin de obras ejecutadas que debe presentar el cocontratante y, por tanto, el pago del precio se distribuye en relacin con los trabajos ejecutados-".

c. Las indemnizaciones a que tiene derecho el cocan/falante


por rupttlra de la ecuacin financiera del contrato

a'. Nocin previa


174. Los poderes o prerrogativas de la Administracin en la ejecucin del contrato administrativo, que constituyen normas exorbitantes del Derecho comn, tienen su contrapartida en el rgimen jurdico de los contratos administrativos, en el derecho del cocontratante de la Administracin a percibir una indemnizacin de sta cuando, sin su culpa, se ha producido un desajuste en la ecuacin econmica del contrato. Por tanto, el derecho de indemnizacin tiene su fundamento en la equidad y en las prerrogativas de la Administracin en la ejecucin del contrato. Ahora bien, el desajuste o ruptura de la ecuacin econmica o equilibrio financiero del contrato puede provenir fundamentalmente de las modificaciones unilaterales al contrato realizadas por la Administracin, de la rescisin unilateral del contrato practicada tambin por la Administracin y de hechos ajenos a las partes contratantes. Estudiemos separadamente estas tres causas. b'. El derecho de indemnizacin derivado de las modificaciones unilaterales del contrato: el lea administrativo 175. La antigua Corte Federal ha sealado?" que la extrema flexibilidad que caracteriza a los contratos administrativos en rela153. 154. Vase el articulo 20 del Decreto Reglamentario de las Obras Pblicas. CF-127-3, 12-11-54.

TIORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

207

cin con la facultad de la Administracin para introducir en ellos modificaciones ruando as lo exija el inters general -y esto es el lea administrativo del contrato--, no la exime, de una manera absoluta; de indemnizar al cocontratante cuando para ste, dada la naturaleza de las modificaciones introducidas, se ha llegado a una alteracin sustancial del contrato y, desde luego, a un cambio sensible de la ecuacin econmica del mismo. La indemnizacin, en estos casos, es conforme con la justicia y la equidad. Por tanto, para que sea posible la indemnizacin en estos casos de modificacin un.ilateral del contrato por la Administracin, esa modificacin debe ser introducida en forma unilateral por la Administracin contratente-": no debe, adems, ser impuesta como sancin al cocontratante por su culpa en el incumplimiento de sus obligaciones; y debe ser sustancial, es decir, que modifique sensiblemente el equilibrio financiero del contrato hacindolo ms oneroso de lo previsto. En estos casos, generalmente la modificacin consiste en la imposicin de nuevas obligaciones o agravacin de ras ya previstas a cargo del cocontratante':".
e". El derecho de indemnizacin derivado de la rescisin

unilateral realizada por la Administracin


176. Asimismo ha establecido la antigua Corte Federal!", en relacin con la facultad de la Administracin para rescindir administrativamente el contrato administrativo ruando as lo exija el inters general, que ese poder no lo exime de manera absoluta de
155. Esto es lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado Francs ha denominado "Fait du Prince" (Hecho del Prncipe}. Al respecto, vase; LONG, WEIL Y BRAIBANT, Les grands tI',ers de la iu,;sprudence adm;nist,ative, Sirey, Pa. rrs, 1962, pg. 128; S. BADAOUI, Le fait du P';1/(e dan le wnt,dtt ,",mi nistra/i!s en d,oil !ranrais el en J,oit egyptien, Tesis. Pars, 1955, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence. Observamos, por otra parte, que la medida debe ser tomada unilateralmente por la Administracin peto consideremos que debe exigirse que sea siempre directa; la Administracin puede rnodlficer tambin el equilibrio financiero del contrate tomando medidas reglamentarias o de otra ndole, y entonces la modificacin ~da indirecta, lo que, a nuestro juicio, no la exime de paga[ la indemnizacin. Vase el artculo 18 del Reglamento de las Obras Pblicas Nacionales de 1909 ya citado. CF-127-3, 12-11-54. Vase, tambin, sentencia de la eFC de 5-12-45 en Artltafionl!S en 1945, pg. :'04.

156.
157.

208

INSTITUCIONES DERECHO ADMlN1STRATNO

indemnizar al cocontratante cuando para ste, sin su culpa, se han derivado perjuicios por la rescisin unilateral. Vemos, entonces, que el derecho o facultad de la Administracin a rescindir el contrato administrativo unilateralmente tiene una contrapartida para el cocontratante: el derecho, a su vez, de percibir una indemnizacin. Sin embargo, este derecho del cocontratante a percibir una indemnizacin est sometido a las siguientes condiciones: que la rescisin sea pronunciada unilateralmente por la Administracin en ausencia total de culpa de parte del cocontratante, es decir, que sea pronunciada, no como una sancin, sino en razn del inters pblico; y que esa rescisin produzca perjuicios evidentes para el cocontratante. Procesalmente, sin embargo, la Administracin tiene la carga de la prueba si pretende liberarse de su obligacin de indemnizar, es decir, la Administracin debe pagar siempre la indemnizacin a menos que pruebe que hubo culpa de parte del cocontratante. As lo ha establecido la Corte Federal?".

d". El derecho de indemnizacin derivado de la presencia


en la ejecucin de hechos ajenos a la po/untad de las parles: el mea econmico

a". Nocin previa


177. El derecho a indemnizacin surge para el cocontratante, no slo por una accin de la Administracin en base a sus prerrogativas, sino tambin por la presencia en la ejecucin del contrato de hechos o actos jurdicos ajenos a la voluntad de las partes y que afecten la ecuacin econmica del contrato. Estos hechos constituyen el lea econmico del contrato y pueden ser, o un acto de una autoridad pblica distinta de la Administracin, o lo que se ha llamado la Teora de la Imprevisin. Veamos someramente estos dos supuestos como manifestaciones tpicas del lea econmico del contrato administrativo en Venezuela.
1~8.

CF

127-;'>, 12-11-54

TEORlA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

209

b". El acto de UnA autoridad pblka distinta de la Administracin


178. El derecho del cocontratante a ser indemnizado por la Administracin surge tambin cuando se altera el equilibrio financiero del contrato administrativo, como consecuencia de un acto de una autoridad pblica distinta de la Administracin. Cuando el acto proviene de la misma Administracin, surge el derecho a indemnizacin como consecuencia de la modificacin unilateral del contrato realizada por la Administracin, sin culpa del cocontratante, es decir, no impuesta como sancin y produciendo esa modificacin una quiebra del equilibrio financiero del contrato en forma que no haya podido preverse. Esto ya lo hemos examinado y se trata de lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado francs ha denominado "hecho del Prncipe" o "hecho de la Administracin"!". Aqu se trata, no de un acto de la misma Administracin, sino de una autoridad distinta a ella. La jurisprudencia de la antigua Corte Federal y de Casacin ha admitido el derecho, por parte del cocontratante de la Administracin, a una indemnizacin causada por acto de una autoridad distinta de esta ltima y concretamente por acto de la autoridad legislativa, mando dicho acto altera sensiblemente la ecuacin econmica del contrato haciendo ms onerosa su ejecucin. En efecto, en sentencia de 9 de marzo de 19391 69 dej establecido que "siendo la exoneracin de derechos una condicin de equilibrio financiero, proporcionado por la Ley misma a la Empresa desde que sta nace y para mientras dura su explotacin, hay que aplicar. .. la regla de ndole contractual consistente en la obligacin implcita para el Estado concedente de no alterar ese equilibrio; y es indudable que lo alterara, dando efecto inmediato contra las concesiones ya otorgadas, a la nueva Ley que restringe el derecho de exoneracin. Es tan racional la obligacin de mantener ese equilibrio financiero, que aun tratndose de reformas de la ley en la parte puramente reglamentaria o estatutaria de sta, no obstante el derecho con que el
159. 160. Vase N~ 175. Resumen CFe en SPA 1940-19H, pg. 70 (Memoria de 1?40, tomo 1, pg. 350).

210

INSTITUCIONES DERECHO

ADMINISTRllTlYO

Estado o el Legislador proceden en esas reformas de lo no contractual, tambin se reconoce en doctrina y jurisprudencia la obligacin eventual para el Estado de indemnizar en este caso al concesionario segn la entidad del dao o de las nuevas cargas que ste sufra por la reforma".

e". El estado de Imprevisin


179. La Teora de la Imprevisin o de los riesgos imprevisibles como causa de indemnizacin para el cocontratante por parte de la Administracin, por la ruptura del equilibrio financiero del contrato administrativo, es creacin de la jurisprudencia del Consejo de Estado francs en la clebre decisin "Compagnie gnrale d'cleirage de Bordeaux", conocida como Gas de Burdeos, de 30 de marzo de 191616 1 Segn la jurisprudencia francesa posterior a la sealada decisin la Imprevisin debe reunir las siguientes caractersticas: debe tratarse de un hecho anormal, excepcional e imprevisible que provogue un descalabro importante en el equilibrio econmico del contrato; los hechos gue lo causan 110 deben hacer imposible la ejecun de las obligaciones, sino importantemente ms onerosa; los hechos deben ser extraos a la voluntad de los contratantes y el desequilibrio financiero debe ser temporal. Entonces, la Teora de la Imprevisin es distinta del caso fortuito o fuerza mayor que veremos ms adelante':", en el sentido de que stos deben impedir o imposibilitar la ejecucin del contrato por un hecho definitivo y no temporal. La jurisprudencia administrativa venezolana no se ha pronunciado concretamente sobre el particular. Sin embargo, creemos cue en justicia y equidad la Teora puede ser aplicada en el pas, y decimos en justicia y equidad pues la Teora de la Imprevisin tiene ms fundamentos extrajurldicos que jurdicos. En efecto, cuando la utilidad que el cocontratante debe pero cibir calculada razonablemente, no se produce en razn de circuns161. LONG, WEIL y BRAIBANT, Le! ~fandJ ..rt'IJ, " cit. pg, 124. En la doctrina, vase: CH, BLAEVOLET, "Imprvision", Al, 1953 pg, 196; PEQUIGNOT, "Jmprvision", Refrerloirf de Droit Pub/le el Administrali!, Dalloz: GUILLERMO A. SANAVIA, "La teora del riesgo en la Contrata. cin Administrativa", Boletin de la Farultad de Dererho 1 Cienas Soales, Universidad de Crdoba, Nos. 1-2, 1957, pgs. 55 y sigo Vase NI' 183.

162

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

211

tancias ajenas totalmente al cocontratante, provenientes de hechos extraordinarios que no pudieron razonablemente preverse y que tornan excesivamente ms oneroso el contrato y el cumplimiento de las obligaciones que l impone, el cocontratante tiene derecho en justicia y equidad al reajuste de las tarifas o del precio pactado, al pago, en su defecto, de una indemnizacin por parte de la Administracin, que cubra su descalabro econmico en todo lo que pueda exceder de la situacin normal y previsible del contrato, generalmente de tracto sucesivo. Vemos, con la aplicacin de la Teora de la Imprevisin, una derogacin del principio pacta sunt servanda y la aplicacin del principio contractns qui habent traetun secessioxm et dependentia de futuro rebus sic stantibns intelige11tur. El fundamento de la Teora es, en todo caso, la necesidad de prestacin del servicio o la necesidad de realizar la actividad de inters general en razn de la finalidad de servicio pblico que se persigui al contratar. Y ello porgue la situacin del cocontratante en estos casos es, hasta cierto punto, trgica: no puede ejecutar el contrato sin tener que soportar grandes prdidas, y no puede dejar de ejecutarlo en razn del inters general. Entonces es justo y equitativo gue la Administracin lo indemnice, sobre todo si se tiene presente que ella posee poderes exorbitantes. Estamos entonces en presencia de una especie de contrapartida del cccontratante, a los poderes unilaterales de la Administracin.

e'. El monto de la indemnizacin


180. La jurisprudencia de la Corte':" ha sealado que la indemnizacin no puede nunca trascender ms all de los lmites justos a los cuales llegue el perjuicio ocasionado, es decir, que la indemnizacin debe ser en su monto igual y equivalente a la monta del dao o perjuicio que se est obligado a reparar. Es aplicacin de los principios generales de la materia. La determinacin del monto de la indemnizacin, en todo caso, corresponde a la Autoridad Judicial si hay inconformidad del cocontratante con el monto que proponga la Administracin.
16~.

CF-127-l, l2-I1-H.

Vase tambin Sentencia de la Cf'C de 9-~-39, Resumen CFe en SPA, 19401951, pg. 70 (Memoria 1940, tomo 1, pg. 3'0).

212

INSTITUCIONES DERECHO ADMINiSTRATIVO

a. LA RESPONSABIUDAD CONTRACTIJAl

A) La ineiecucin de las obligaciones


3.

El principio: los daos y perjuicios

181. El cumplimiento inexacto de las obligaciones contraetuales, la inejecucin de dichas obligaciones o el retardo en la ejecucin de las mismas produce, por parte del cocoarretante incumplidor, la responsabilidad por daos y perjuicios':" y el derecho, por parte del contratante cumplidor, de exigir judicialmente di-

cha responsabilidad. Esta es la aplicacin de las normas fundamentales del Cdigo Ovil.
En el caso de no ejecucin de la obligacin de hacer por parte del cocontratante, por ejemplo en los contratos de obra pblica, la Administracin puede ejecutarla ella misma o hacerla ejecutar a costa del cocontratante adminstrativamente-". Si el cocontratante lo que incumple es una obligacin de no hacer, por el solo hecho de la contravencin queda responsable de pagar los daos y perjuicios que su incumplimiento cause a la Administracin.
La Administracin, por su parte, como su obligacin generalmente es la entrega de cantidades de dinero, es responsable del pago del inters legal por inejecucin o retardo en la ejecucin de su obligacin':" desde el da en que se constituya en mora, es decir, desde el vencimiento del plazo, si se ha estipulado, o desde el requerimiento que le haga el cocontratante-".
164 Artculo 1.264 y 1.271 del Cdigo Civil. Vase sobre la responsabilidad contractual de la Administracin en la doc. trina francesa: A. DE LAUBADERE, Le lmenll d'originalil de 14 resposJabi/it ~onfra(tJlel/e de f Adminiuration, Mlanges Mesne, Sirey, 1956, pg. 383. Vase N 168. Artculos 1.277, 1.745 Y 1.746 del Cdigo Civil. Artculos 1.269 y 1.277 del Cdigo Civil. Por otra parte creemos que no podra considerarse que hay incumplimiento por parte de la Administracin cuando el Ministerio respectivo retarda el pago de las cantidades debidas al cocontraeente como consecuencia del normal ttmite administrativo y de Contralora, de ordenacin de pagos. V3.se al respecto el Informe de la FiJ(ata General de 14 Repbli(a al CongreJo, 1960 Caracas, 1961, pg. 477. '

165. 166. 167.

TBOJUA DB LOS CONTRATOS ADMlNISTIlAnvOS

213

b . El monto de los daos y perjucios


182. Los daos y perjuicios, en todo caso, no deben extenderse sino a los que son consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de las obligaciones':". Para el caso de que no haya dolo en el incumplimiento de la obligacin, el incumpldor no queda obligado sino por los daos y perjuicios que hayan podido preverse al tiempo de la celebracin del contrato':". En estos casos la autoridad judicial competente debe fijar el monto de los daos y perjuicios. Sin embargo las partes pueden, en el momento de conclusin del contrato, prever el monto de los daos y perjuicios: estamos entonces en presencia de la obligacin con clusula penal. Y sta no es ms que la compensacin de los daos y perjuicios causados por la inejecucin de la obligacin':". En esta forma las partes fijan de antemano la indemnizacin que debe pagarse a ttulo de daos y perjuicios por cualquier infraccin de las clusulas contractuales. Con ello se libera el actor de la obligacin de probar los daos sufridos y su valor en dinero; por su parte, el infractor sabe anticipadamente a cunto alcanza la indemnizacin que debe, sin exponerse a un pago exagerado superior a los recursos de que dispone-". Pero en todo caso la clusula penal debe ser expresa. No pue de nunca presumlrse. Si las partes no han hecho por esa va la fijacin de los daos y perjuicios, a falta de acuerdo entre las partes corresponde hacerlo al Juez del Contrato, que en los contratos administrativos es el competente en materia contencioso-administrativa l 72 La existencia de una clusula penal, sin embargo, no exime al acreedor de la obligacin de probar los daos y perjuicios ocasionados en caso de controversia, ni de probar el incumplimiento por parte del deudor'".
168. 169. 170. 171. 172. 173. Artculo 1.275 del Cdigo Civil. Artculo 1.274 del Cdigo Civil. Artculo 1.258 del Cdigo Civil. CFG-Sf-23-1 17-3-52. Vase N9 18~. CFC-SF-23-1 17-3-52.

214

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Por otra parte, en ausencia de clusula penal expresa, y en caso de incumplimiento del cocontratante de la Administracin, no puede esta ltima apropiarse ejecutivamente de la garanta dada por el cocontratante para el cumplimiento de sus obligaciones. La garanta slo tiene una finalidad: garantizar el cumplimiento de las obligaciones del cocontratante. Probado o aceptado un incumplimiento, los daos no estn probados y, por consiguiente, el montante de stos es totalmente desconocido. As, despus de fijados los daos y perjuicios amigablemente o por la autoridad judicial competente, la Administracin puede disponer lo que le corresponda por ese concepto de la garanta dada en el momento de la conclusin del contrato por su contratante':".

B) Las causas eximentes de responsebilded


183. El cocontraranre no est obligado a pagar daos y juicios cuando, a consecuencia de un caso fortuito o de fuerza yor, ha dejado de dar o hacer aquello a que estaba obligado, ejecutado lo que le estaba prohibido'"'. Es la aplicacin de la ra de las causas eximentes de responsabilidad contractual del recho privado. per. maha teoDe-

En todo caso, el que pretende liberarse de su obligacin de pagar daos y perjuicios basando su incumplimiento en una causa extraa que no le es imputable debe probarla. A l corresponde la carga de la prueba':". El caso fortuito o fuerza mayor, tal como lo define la jurisprudencia del Derecho prtvado'", es aquel acontecimiento extrao a la voluntad de las partes, e imprevisible, que impide de manera absoluta la ejecucin de las obligaciones contractuales. Esta misma nocin es aplicada al Derecho administrativo.
174
175.

176. 177

CFC-SF-13-1, 17-3-52. Artculo 1.272 del Cdigo Civil. Al respecto, en la jurisprudencia espafiola vase: E. GARCIA DE ENTE RRIA, "Riesgo y ventura y fuerza mayor en el contrato administrativo", RAP, N' 2, pago y sigo Artculos 1.271 y 1.354 del Cdigo Civil. Vase al respecto la jurisprudencia de los Tribunales de Instancia de la Repblica. contenida en los volmenes publicados por el Instituto de Codificacin y Jurisprudencia del Ministerio de Justicia: volumen IV, 19H1955, tomo r. pg. 203: vohllnen V, 1957, pags. 1'46 y 251; volumen VII, 1958 1959, tomo 1, pg. 311.

S,

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

215

En base a ella, la Administracin y su cocontratante pueden liberarse de su obligacin de pagar daos y perjuicios probando el caso fortuito o la fuerza mayor: en dicha prueba es imprescindible y rigurosa la constatacin cierta del hecho exterior, imprevisible e irresistible que constituye la causa eximente de responsabilidad. Y quizs, por cuanto la obligacin de ejecutar del cocontratante de la Administracin debe ser cumplida, no ya como un buen padre de familia sino con la diligencia mxima118 , las condiciones de la fuerza mayor o caso fortuito y su prueba sean ms rigurosas en Derecho administrativo que en Derecho privado. Por otra parte, para el cocontratante de la Administracin podra considerarse como caso fortuito o fuerza mayor el hecho de la propia Administracin ruando es extrao a la voluntad del cocontratante y es imprevisible e irresistible, y que impide en absoluto el cumplimiento de las obligaciones contractuales. Tal sera el caso del retardo de la Administracin en cumplir un acto que es condicin indispensable para la ejecucin del contrato por parte de su coconrratante-".

C) La resolucin judicial del contrato


184. En todo caSO, y fuera de la rescisin unilateral del contrato por parte de la Administracin, ella misma o su cocontratante pueden pedir judicialmente la resolucin del mismo ruando la otra parte no ha ejecutado sus obligaciones, con los daos y perjuicios a que hubiere lugar!". Esta facultad se revela ms en beneficio del cocontratante de la Administracin que de ella misma por el poder de rescisin unilateral que tiene sta. Por ello el cocontratante de la Administracin puede perfectamente pedir judicialmente la resolucin del contrato administrativo, con demanda de daos y perjuicios, cuando ha habido incumplimiento de la Administracin en sus obligaciones.
178. 179. Vase N' 162. Aqu no estamos en el caso de una modificacin unilateral del contrato por la Administracin. que haga ms onerosa la ejecucin del contrato de lo que pO<la preverse, sino de una modificacin unilateral de la Administracin que impida completamente el cumplimiento de la obligacin por parte del cocontratante. Tambin puede considerarse como un caso fortuito o fuerza mayor, reuniendo todas las condiciones sealadas, el acto de una autoridad pblica distinta de la Administracin. Articulo 1167 del Cdigo Civil.

180.

CAPITULO SEXTO

LO CONTENCIOSO DEL CONTRATO


1.

EL JUEZ DEL CONTRATO

185. Desde la misma Constitucin de 18301 81 estaba atribuida expresamente a la Corte Suprema de Justicia la facultad de conocer de las controversias que resultaban "de los contratos y negociadones que celebraba el Poder Ejecutivo por s o por medio de sus agentes". Esta atribucin constitucional dada al Tribunal Supremo se mantuvo en todas las Constituciones venezolanas posteriores, hasta que en la Constitucin de 1961, vigente, qued en forma implcita respecto a la responsabilidad contractual. En efecto, el articulo 206 de la Constitucin atribuye a los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa la facultad de "condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la Administracin", donde est incluida la responsabilidad contractual. Sin embargo, todas las otras atribuciones en materia contractual que tenia constitucionalmente la Corte quedaron con rango legal. En efecto, el articulo 7, ordinal 28 de la Ley Orgnica de la Corte Federal-" establece que es atribucin de dicha Corte, hoy Corte Suprema de Justicia en Sala Politico Administrativa, "conocer en juicio contencioso de todas las cuestiones por nulidad, caducidad, resolucin, alcance, interpretacin, cumplimiento y cuales181.

182.

Que es la primera Constitucin venezolana autnoma, despu~ de la separa. cin de Venezuela de la Gran Colombia. Vase su articulo 145, ordinal 5, en ULlSES PICON RIVAS, Indice COMlitllciona/ .. ", .iI., pg. 314. Observamos, PQr otra parte, que en la segunda Constitucin que rigi a Venezuela, de 1814, existe una disposicin similar. Vase ULISES PICON RIVAS, ob. fil., pg. 254. Ley de 23 de julio de 1953 vigente de conformidad con la Disposicin Transitoria decimoquinta de la Constitucin. Vase CSJ-cp-27-1 , 15-3-62. Sobre una visin histrica del problema en el Derecho francs y espafiol, vhse: J. :R. PAllADA VAZQUEZ, "La lucha de las Jurisdicciones por la rompetencia sobre los contntos de la Admiaistracin. Sus orgenes ea el Derecho francs", Es/lidios en homenaje de }orJana de Poz,", vol. 1, Madrid, 1961, pgs. 163 Y sigo

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

217

quiera otras que se susciten entre la Nacin y los particulares a consecuencia de los contratos celebrados por el Ejecutivo Nacional...". Por tanto es atribucin de la jurisdiccin contencioso-administrativa gue actualmente ejerce la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa, el conocer de todas las controversias suscitadas entre la Repblica y los cocantratantes de la Administracin con ocasin de los contratos administrativos-". De esta forma, no slo no pueden conocer de conflictos originados de contratos administrativos los Tribunales de la jurisdiccin ordinaria, sino que tampoco podran tener ese conocimiento ningn Tribunal o jurisdiccin extranjeros. Y ello porque en los contratos administrativos se considera incorporada por mandato constitucionapu. aun cuando no estuviere expresa, una clusula segn la cual, "las dudas y controversias que puedan suscitarse sobre dichos contratos y que no llegaren a ser resueltas amigablemente por las partes contratantes sern decididas por los Tribunales competentes de la Repblica en conformidad Con sus leyes, sin que por ningn motivo ni causa puedan dar origen a reclamaciones extranjeras". Por tanto, ruando hemos hablado de autoridad judicial competente en el desarrollo del presente Ttulo nos hemos referido a los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, y concretamente a la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Adminis-trativa. Por otra parte, como toda competencia jurisdiccional, la atribucin de la Corte es de orden pblico y las partes no pueden derogarla ni relajarla contracrualmente-".
2. EXTENSlON DEL CQNTENOOSO DEL CONTRATO

186. Lo contencioso atribuido al Juez del contrato es sumamente extenso. Comprende todas las cuestiones relativas a la nu183. 184. CF-127-1, 3-12-59. Articulo 127 de la Constitucin. Por otra parte, ha sostenido la Procuradura de la Nacin que en todo caso la demanda contra la Repblica ante un Tribunal extranjero sera improcedente conforme al Derecho Internacional Privado sobre domidlio; articulo 22 del Cdigo Bustamante y articulo 27 del Cdigo Civil. Vase, al efecto, el In. forme de la Fiscala General <le la Repblica al Congreso, 1960, lrllcaS, 1961, pg. 314. Articulo 6 del Cdigo Civil. Vase N9 276.

185.

218

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

lidad, caducidad, resolucin, alcance, interpretacin y cumplimiento del contrato administrativo-". El recurso contencioso-administrativo de anulacin':" no es admitido contra los contratos administrativos ya que slo es posible contra los actos administrativos unilaterales. Sin embargo, es perfectamente posible y admisible el recurso contra los actos adminis-

trativos que contribuyeron a la formacin del contrato. De esta


manera se podra obtener, aunque no directamente, la prdida de los efectos del contrato. Ya hemos sealado, sin embargo, que es posible recurrir contra la Ley aprobatoria de un contrato administrativo excepcional por la va del Reamo de Inconstitucionalidad. Sin embargo, no sera entonces competente la jurisdiccin en lo contencioso-administrativo sino la misma Corte Suprema de Justicia en Corte Plena como jurisdiccin constitucional':". Por ltimo, debemos expresar que el medio puesto a disposicin del cocontratante de la Administracin para obtener una decisin de la jurisdiccin contencioso-administrativa en materia de contratos administrativos, es el Recurso Contencioso-administrativo de Plena jurisdiccin?".
e. LOS PODERES DEL JUEZ DEL CONTRATO

187. El Juez del contrato conoce como juez de plena jurisdiccin; y los recursos jurisdiccionales que se intenten a este respecto son, como hemos dicho, recursos contencioso-administrativos de plena jurisdiccin"'". De esta manera el Juez del contrato puede conocer de demandas de nulidad, sea por incapacidades o incompetencia o por vi cios del consenrimienro-": puede asimismo conocer por demandas de resolucin del conrratot": tambin por demandas de daos y perjuicios por responsabilidad contractual!": y tambin por demandas en reclamacin de indemnizaciones debidas al cocontratante por la
lR6. 187. 188. 189. 19l1
191.

Artculo 7. ordinal 2 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Vase N 355. vase N' 139. Artculo 215. ordinal 3 de la Constitucin. Vase N 385. Vase N 296 sobre la nocin de Plena Jurisdiccin. Vanse Nos. 128 al 131.

192.
19",

vase N 184.
Vase N') 181.

TEORIA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATNOS

219

Administracin'!'. Puede, por ltimo, conocer el Juez del contrato. tambin, de las controversias en reclamacin de actos de la Adrninstracin relacionados con el cumplimiento del contrato, por ejemplo en relacin con las sanciones impuestas por la Adrninistracin-"
4. LA HIPOTESIS DEL RECURSO AL ARBITRAMENTO

188. El problema de la posibilidad de recurrir al arbtrameneo en los contratos administrativos ha sido largamente debatido en ia doctrina, y las soluciones del Derecho comparado son diferentes. Por tanto, no puede considerarse que hay unanimidad al respecto. Lamentablemente la jurisprudencia administrativa en Venezuela no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la existencia y validez de clusulas compromisorias en los contratos administratrvos. Sin embargo, valiosas opiniones doctrinales se han dado al respecto. Encontramos as la del Procurador General de la Repblica en 1959. doctor Pablo Ruggieri Parra, y la del profesor Antonio Moles Caubet. En efecto, y por su importancia, ya que proviene de la Asesora Jurdica de la Administracin Pblica Nacional, transcribiremos parte del texto del informe de la Procuradura General de la Repblica presentado a la Comisin Interministerial designada por el Ejecutivo Nacional para examinar el llamado caso Innocenti, en fecha 12 de junio de 1959. En dicho Informe, la Procuradura expresaba'": "A este respecto el Despacho observa que no existe disposicin legal alguna que autorice a la nacin venezolana para celebrar compromisos arbitrales, de modo de poder deferir a Tribunales de arbitraje la solucin de las dudas y controversias que surjan en la interpretacin y ejecucin de los contratos que ella celebre. Al contrario, por mandato de! artculo 40 de la Constitucin Nacional'", 'en los contratos de inters pblico celebrados con el Gobierno nacional, con los Estados o con las Municipalidades, se considerar incorporada la clusula siguiente: Las dudas y controver194. 195. 196.
197.

Vanse Nos. 174 y sig, Vase N' 168. Informe de la Procuradura de la Nacin al Congreso, 1959, Caracas, 1960, pg. 660. Se refiere a la Constitucin de 1953. La disposicin ha sido mantenida en la Constitucin actual de 1961, en su artculo 127. con la variante de que, en lugar de decir "que no puedan ser resueltas amistosamente", dice "que no llegaren a ser resueltas amigablemente" por las partes contratantes.

22Q

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTMTIVO

sias de cualquier naturaleza que puedan suscitarse sobre este contrato y que no puedan ser resueltas amistosamente por las partes contratantes, sern decididas por los Tribunales competentes de Ve neauela, de conformidad con sus leyes, sin que por ningn motivo puedan ser origen de reclamaciones extranjeras'. Por ello la Procuradura concepta vlida la clusula compromisoria mencionada en cuanto con ella se difiere a un arbitramento la solucin de 'las discrepancias que puedan presentarse entre las partes sobre cuestiones tcnicas'tu; pero la concepta nula, de nulidad absoluta, en cuanto con ella se pretenda despojar a los 'Tribunales competentes de Venezuela' de la facultad de decidir 'divergencias' o 'discrepancias" sobre 'cuestiones' de otra naturaleza que no sea exclusivamente tcnica. Con todo ello no excluye, naturalmente, la posibilidad legal de que la nacin pueda transigir vlidamente tales 'divergencias' o 'discrepancias' una vez que stas surjan con motivo de la interpretacin y ejecucin de los contratos en examen; pero ello es materra sustancialmente distinta a la clusula compromisoria: en efecto, la transaccin judicial o extrajudicial que la nacin quiera celebrar, si la considera conveniente con respecto a las 'divergencias' o 'discrepancias' mencionadas, est sujeta, necesariamente, al previo cumplimiento de los requisitos y formalidades exigidos por el artculo 7 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional". Es decir, segn la Procuradura es necesario, al hablar del tecurso de arbitramento, distinguir claramente qu cuestiones pueden someterse vlidamente al mismo. Respecto a las cuestiones tcnicas, las discrepancias que puedan presentarse entre las partes pueden ser resueltas por Tribunales arbitrales. Sin embargo, respecto a las cuestiones sobre interpretacin y ejecucin del contrato admirustrativo, stas no pueden ser sometidas vlidamente a arbitramento. Por otra parte, el profesor Moles Caubet, en dictamen publicado en la Revista de la Facultad de Derecbo'"; sienta como base de su razonamiento "que no existe en Venezuela prohibicin alguna de la clusula compromisorla y del subsiguiente procedimiento de arbitraje o arbitramento en los contratos de la Administracin, sea cualquiera su especie, contratos propiamente administrativos o con198. 199. Subrayado nuestro. ANTONIO MOLES CAUBET, "El Arbitraje y la Contratacin Administrativa". Rena Je la FacNllaJ de Derecho, Caracas, 1960, N~ 20, pgs. 9 Y sigo

TEOJUA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

221

tratos de Derecho privado"; para concluir, despus de hacer un minucioso examen del problema en el Derecho comparado y de la pluralidad de normas que constituyen el ordenamiento jurdico venezolano relacionadas con la materia, que "la Administracin tiene poderes para incluir, sea en un pliego de condiciones, sea en el contrato mismo, la clusula comprornisoria que abre entonces el procedimiento de arbitraje". Pero, sin embargo, si consideramos que la Administracin no puede actuar sin norma legal expresa que defina sus atribuciones y competencia-", y si observamos el inters pblico que engloba la contratacin administrativa, no podemos aceptar, en nuestro concepto, el Ie<.UCSO al arbitramento en el ordenamiento jurdico venezolano, por lo que respecta a la esencia del contrato administrativo, es decir, a sus efectos, ejecucin e interpreracins".
200.
201 .

Vanse Nos. 128 y 129. La situad6n a este respecto en el Derechc Comparado est lejos de ser uni-

forme. Por ejemplo, en Blgica y en Espaa, la ley prohibe a la Administra d6n, tanrc someterse a arbitraje como aceptar la ioclusi6n de clusulas como promisorias en las convenciones en las cuales es parte. En otros paises, en cambio, la ley prev y organiza un procedimiento de arbitraje con ocasin a los contratos administrativos. Tal es el caso de 1IJemania, Chile, Gran Bretafia y Grecia. En Francia, por otra parte, la prohibicln de principio para las personas Po bliras, de comprometer (articulos 1.004 y 83 del Cdigo de Procedimiento Civil), admite, precisamente en materia de Contratos Administrativos, ~ importante derogad6n .prevista por la Ley de Finanzas de 17 de abril de 1906, cuyo artlculc 69 eutcnee al Estado, los Departamentos y las Comunas a comprometer, pero solamente para "la liquidacin de sus gastos de obras pblicas y de suministros", segn las reglas del Libro III del Cdigo de Procedimiento Civil. En lo que concierne al Estado, no podr recurrir al arbitraje sino en virtud de un Decreto tomado en Consejo de Ministros y refrendado por el Ministro res~tivo y el Ministro de Finanzas. 1IJ respecto. vase el CoJe AJminis,r4lit Dalloz, ParIs, 1961, pg. 818. En Italia, en cambio, nos encontramos con un principio opuesto: todas las diferencias entre la Administrad6n y el adjudicatario en los Contratos de Obra Pblica, tanto durante la ejecucin como al fin del contrato. y CIIal. quiera que sea su naturaleza -c-tcnica, administrativa o jurdica_, son deferidas, conforme a lo dispuesto en el Cdigo de Procedimiento Civil y en la Ley de 186' sobre las Obras Pblicas, artculo :>49, a un Colegio de cinco rbitros. Estos rbitros deben decidir segn derecho y sus decisiones son susceptibles de un recurso ante los Tribunales ordinarios y ante el Tribunal de Apelaci6n. Vase al respecto la Ponencia General de M. A. FLAMME sobre "Los Contratos de Obras Pblicas de la Administraci6n" al X Congreso Jctemacional de Ciencias Administrativas celebrado en Madrid en 19'6, RAP, N~ 21, 1956, pgs. 102 Y sigo Asimismo, vase: E. CAPACaOU, L:Mbit,o "el Jj. rirto amminis"41iIlO, Pacha, 1957: LA TORRE, "L'arbitrattc nel diritto amministrativo", Riv. Dir, Pub., 1935; AUBY, "L'arbitrage en metiere admiolstrative". Al, Parls, 195'. ~ 10; MIELE, aIl'arnmissibiliti. deU'ubi trato eete controvenie amm.nimatIva". Nuova ,asJag1l4 Ji legislazione, JO(' trina e giu,ispn,Jmza, Roma, 19'0.

-nem

CAPITI)LO SEPTIMO

LA EXTINCION DEL CONlRATO


1. EL CUMPLIMIENTO

189. El cumplimiento constituye la forma normal de extincin de los contratos administrativos y se produce por la ejecucin y cumplimiento de las obligaciones contractuales en la forma pactada, sea porgue el objeto del contrato fue realizado, sea porgue el mismo lleg al trmino convenido.
2. LA RESCISION UNILATERAL POR LA ADMINISTRAOON

190. Al respecto, vanse los nmeros 160, 170 Y 176.


3. LA RESOLUCION ]UDIOAL

191. Al respecto, vase el nmero 184.


4. LA NULIDAD DEL CONTRATO

192. El contrato administrativo se extingue tambin por la declaracin de su nulidad. Puede ser anulado por diversas causas. Las principales son: por incompetencia legal del rgano que contrat por la Administracin o por incapacidad del cocontratante'?"; por los vicios del consentimientos"; por la ausencia de ciertos requisitos y formalidades necesarios para la validez del mismo, tal es el caso de la necesaria aprobacin previa de la Contralorla General de la Repblicat": por la ausencia de los requisitos legales del objeto?", o por la falsedad o ilicitud de la causa?".
202. 203. 204.
20~.

'206.

vanse Nos. 128 y sigo Vanse Nos. 141 y sigo Vase N" 134. Asimismo, vase el Inform/1 de 14 ProumtdJlria de 14 Nari6n al CongreJo, 19~9, Cara(as, 1960, pgs. 0435 Y 944. Vase N" 147. Vase N" 148.

TEORlA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

223

En todo caso, slo el Juez del contrato puede pronunciar la nulidad del contrato administrativos" y el recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin para pedir la nulidad del contrato dura cinco aos, salvo disposicin especial de la Ley en conerario?".
,. LA CADUCIDAD DEL CONTRATO

193. Se produce la caducidad del contrato administrativo cuando el cocontratante de la Administracin incumple ciertas obligaciones recesaras para que surta completos efectos. Tal es el caso, por ejemplo, en el contrato de concesin de servicio pblico de Transporte de Hidrocarburos, el incumplimiento del concesionario de algunas disposiciones reglamentarias del contrato: el no comienzo de la ejecucin de los trabajos en un lapso determinado; la falta de presentacin de determinados planos topogrficos; la falta de pago de determinados impuestos en un plazo fijos". La caducidad del contrato es pronunciada por la propia Administracin concedente, pero las cuestiones que surjan respecto a ella deben ser llevadas al Juez del contrato, es decir, a la jurisdiccin contencioso-administrativa'?".

207. 208.

Vase N 186.

Artculo 1.346 del Cdigo Civil y artculo 18 de la Ley Orgnica de la Ha.


cienda Nacional.

209. 210.

Artculos 72, n y 77 de la Ley de Hidrocarburos. Vase N" 18'.

TIruLO CUARTO

WS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

CAPITULO PRIMERO

INlRODUCCION
194. El privilegio de la ejecutoriedad del acto administrativo, segn el cual la Administracin puede darles cumplimiento inmediato, incluso contra la voluntad de los propios interesados, sin neceo sidad de acudir a la va judicial', no implica la sumisin abo soluta de los derechos de los administrados a la voluntad de la Administracin. Al contrario, el ordenamiento jurdico nacional pone en manos de los particulares, ciertos medios de impugnacin de los actos administrativos para la defensa de sus intereses. Si recordamos que la actuacin de la Administracin est sometida ntegramente al Principio de la Legalidad' y a la verdad y equidad", es fcil comprender y concluir que esa sumisin al Derecho y a la equidad garantizada por nuestro sistema jurdico tiene medios de ser controlada por los administrados. De ah los medios de impugnacin de los actos administrativos. Fundamentalmente, nuestra Constitucin vigente reconoce y garantiza en manos de los administrados dos medios de impugnacin de los actos administrativos: los medios de impugnacin jurisdiccional de los actos administrativos y los medios de impugnacin administrativa de los mismos actos. Los primeros se derivan del derecho de todo ciudadano de utilizar los rganos de la Administracin de Justicia para defender sus derechos e intereses'. Es la consagracin de la garanta procesal que se manifiesta en el Recurso Contencioso-administrativo de anulacin de los actos administrativos". los segundos, es decir, los medios de impugnacin administrativa o en la va administrativa de los actos administrativos, se derivan del derecho de todo ciudadano de representar o dirigir
1. 2.

3. 4. 5.

vanse Nos. 97 y sigo vanse Nos. 1 y sg. Vase N9 29. Artculo 67 de la Constitucin. vense Nos. 353 y sigo y artculo 206 de la Constitucin.

228

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

peticiones ante cualquier autoridad pblica sobre los asuntos de su competencia y a obtener oportuna respuesta". Es la consagracin constitucional de los Recursos Administrativos, objeto de estudio en el presente Ttulo. Las diferencias entre el Recurso Contencioso-administrativo de anulacin y los Recursos Administrativos sern estudiadas al hablar en el Ttulo V de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa". La ausencia de una legislacin sobre Procedimientos Administrativos no contenciosos hace difcil en Venezuela construir una Teora del Recurso Administrativo. La regulacin legal dispersa sobre los distintos tipos de recursos administrativos que admite nuestra legislacin son a veces tan distintas que no se puede, en ciertos aspectos, dar normas generales para todos. El estudio del tema nos demostrar la urgente necesidad que hay en nuestra Administracin Pblica de una regulacin legal y sistemtica sobre procedimientos administrativos no contenciosos. Por ello intentaremos en una primera parte dar las normas generales que sobre Recursos Administrativos pueden extraerse de nuestro ordenamiento jurdico y de la jurisprudencia administrativa; en una segunda parte estudiaremos los diversos tipos de Recursos Administrativos que admite nuestro ordenamiento jurdico vigente, con sus implicaciones y procedimientos; en fin, en una tercera parte analizaremos los Recursos Administrativos Impropios, que, por su especialidad, revisten caracteres particulares y a los cuales no pueden aplicarse totalmente los principios 9ue veremos en la Teora General.

6. 7.

V~anst

Artculo 67 de la Constitucin. Nos. 342 y sigo Sobre la Teora de los Recursos Administrativos en la Doctrina y en el Derecho Comparado. vase: JESUS GONZALEZ PEREZ, MS Reul.fSm Administ,ativm, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1960; CLAVERO, "Consideraciones generales sobre la Va Gubernativa". Estudios dedicados al pro_ fesor Garca OvieJo, SeviHa, 19H vol. 1, pg. 233; E. GUlCCIAROI, La Gismizia Amminislrativa, 3' edicin, Cedam, Padua, 1957; RAQillSCO 1 ricors amminiJlrativi, Roma, 1936; J. M. AUBY, "Les Recours Administra_ tifs', Al, 1955, N 12, pg. 69; F. GARRIDO FALLA, Rimen de lmplIgnaci6" de los actos 4dministralit'os, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 19:;6.

CAPITULO SEGUNDO

LA TEORIA DEL RECURSO ADMINISTRATIVO


1 EL CONCEPTO Y NATURALEZA

A) Nocin
195. Entendemos por recurso administrativo, el medio de impugnacin administrativo de los actos administrativos.

B) El anlisis de la nocin: la naturaleza jurdica del recurso


a. EJ un medio de impug1tacin

196. El recurso administrativo es un medio de impugnacin, es decir, es una va abierta al administrado para atacar, para impugnar la validez del acto administrativo que lesiona sus derechos e intereses. La impugnacin ser entonces un acto del administrado dirigido a obtener la rescisin' de un acto administrativo. Rescisin que puede manifestarse por la revocacin, reforma o sustitucin del acto administrativo atacado.

b. Es un medio de impugnaci1t administrativo


197. El recurso administrativo es un medio de impugnacin administrativo, es decir, un recurso Clue se intenta ante la misma Administracin contra un acto administrativo y para Clue la Administracin misma lo decida por medio de otro acto administrativo que ser siempre ejecutorio".
8,

9.

Sobre esta nocin de impugnacin, aunque referido al Recurso de Casacin, vase nuestro estudio "El Proceso de Impugnacin en el Recurso de Casacin", Revista Raya/, Organo de los Estudiantes de la Universidad Catlice Andrs Bello, N9 78, Caracas, 1962, pg. H. Vase N9 97. Vase al respecto, JESUS GONZALEZ PEREZ, Lo/ RmIfSQs... , ctt., >ig 22, donde expresa "El recurso administrativo se djri~ a un rgano administrativo, no a un rgano imparcial e independiente del que dict el acto impug-

230

INSTITUCIONES DERECHO ADMJNJSTRATNO

Este carcter administrativo del recurso es la principal diferencia que existe entre l y los recursos jurisdiccionales contenciosoadministrativos. Es decir, Clue estos ltimos, a pesar de ser dirigidos contra actos administrativos, son intentados ante un organismo jurisdiccional para ser resueltos por el mismo mediante un acto jurisdiccional. El recurso administrativo, al contrario, es decidido por la misma Administracin por medio de un acto administrativo. Por ello consideramos errada la opinin de la antigua Procuradura de la Nacin" al considerar que los recursos administrativos tenan carcter contencioso-administrativo. No debe confundiese lo jurisdiccional con lo administrativo. Son cosas distintas, con mbitos y fines distintos. Son dos funciones diferenciadas del Estado. Es necesario que quede esto muy claro, ya que es la base para el desarrollo del terna". La consecuencia fundamental del carcter administrativo del recurso es que forma parte del procedimiento administrativo no contencioso: por ello se ha distinguido en este ltimo el procedlmiento constitutivo y el procedimiento de impugnacin del acto administrativo. Los recursos administrativos forman parte del procedimiento de impugnacin de los actos administrativos en la va administrativa o tambin llamada gubernativa. c. EJ un medio de impugnacin administrativo de IOJ actos administrativos 198. El recurso administrativo se dirige contra un acto administrativo. Por ello, una vez constituido el acto por su procedimiento constitutivo, si se lo impugna, comienza un procedimiento distinto de impugnacin del mismo acto formado que culmina con
nado. De ah que el recurso administrativo sea una consecuencia de las prerrogativas de la Administradn en el rgimen administrativo concretamente del privilegio que SI" conoce con el nombre de decisin eje<:~tiva. Pues si la Adrninistra<:in puede por sl, sin a(Udir a los Tribunales, dirimir los conflictos que surjan con las personas que con ella se reladonan, en ejercido de esta prerrogativa decide los re(Ul"SOS que se deducen contra sus actos". Al respecto vase N. RODRIGUEZ MORO, W e;emlivitUui del acto admini traro (con especiales referencias a lo Municipal), Instituto de Estudios de la Administracin Local, Madrid, 1946. Criterio sustentado ante la Corte Federal en escrito de 30 de JUDio de 1959 Y en escrito de 27 de enero de 1959. Informe de la Procuradura dr la Na cin al Congreso, 1959, Caracas, 1960, pgs. 367 y 386. veanse Nos. 206 y 267 Y sigo

10. ll.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

231

otro acto administrativo de decisin. No es posible, por tanto, ejercer recursos administrativos contra hechos de la Administracin" ni contra actos materiales de la misma". Slo es posible ejercerlos contra actos administrativos".
2. EL FUNDAMENTO

A) N acin previa
199. La jurisprudencia de la antigua Corte Federal le ha dado una doble fundamentacin a los recursos administrativos. En relacin a los particulares ha sostenido cue constituyen un derecho pblico subjetivo. En relacin con la Administracin, ha considerado que constituyen un derecho de ella a revisar sus propios actos. Analicemos esta doble fundamentacin.

B) Un derecho pblico subjetivo


200. La no existencia de recursos administrativos traera como consecuencia que los administrados cuedaran indefensos ante las resoluciones o actos de los funcionarios administrativos, las cuales podran ejecutarse inmediatamente con fuerza del procedimiento de accin directa". Por ello el recurso administrativo es un derecho de carcter pblico, de carcter general y de indiscutible inters social por cuanto con l se busca el equilibrio y el imperio de la justicia y la verdad". En este sentido el recurso no es un derecho subjetivo privado sino un derecho pblico subjetivo que corresponde a todo ciudadano lesionado. Y esto es precisamente lo que ha consagrado la Constitucin venezolana de 1961 como uno de los derechos individuales que ella garantiza. As, seala su articulo 67: "Todos tienen dere12.
tj .

14.
15.

16.

Vase N 6~. Vhse N 68. Sobre 105 actos administrativos vase el Ttulo 11, Nos. 66 y sigo Cf-54-1, 5-8-58, CF-127-1, 6-12-55.
Cf-94-} , 24-Il-B.

Sobre los Derechos Pblicos subjetivos, vase f. GARRIDO FALLA, "Las tres crisis del Derecho Pblico Subjetivo", ElIItdiol dedir4dol al pro/no, Garca Ooiedo, vol. 1, pg. 117; F. GARRIDO FALLA, "Derechos Pblicos Subjeti. vos", NtIeV{f Endopeditt jur1dka, tomo VIII, 195~, pg. 68.

232

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTIlATlVO

che de representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad 0. funcionado pblico sobre los asuntos que sean de la cornpetencra de stos y a obtener oportuna respuesta". En este sentido, el derecho pblico subjetivo no slo consiste entonces en el derecho de recurrir administrativamente sino tambin el derecho de obtener oportuna respuesta, es decir, el derecho de que la Administracin decida el recurso. Por otra parte, hasta tal punto es un derecho el recurrir administrativamente que la antigua Corte Federal ha admitido la posibilidad de la renuncia contractual del recurso".

C) El derecho de revisin
201. Pero los recursos administrativos no 5610 tienen su fundamento en un derecho pblico subjetivo de los ciudadanos, sino tambin en el derecho que tiene la Administracin de revisar sus propios actos. Ya hemos sealado" que es de principio, y as 10 ha sostenido la antigua Corte Federal", que los actos administrativos pueden ser revisados por la Administracin sobre todo cuando no lesionan derechos legtimamente adquiridos, es decir, cuando los actos no han creado derechos o cuando se trata de actos nulos y, por tanto, incapaces de producir legtimos derechos. En ello est comprome tido el buen nombre de la Administracin, pues una de las peculiaridades precisamente del acto administrativo es su subordinacin a la equidad y a la oportunidad. Advertido entonces un funcionario, de que su determinacin no corresponde a las exigencias de la equidad, bien por haberse cometido error de derecho, bien porque no se apreciaron cabalmente las circunstancias de hecho, la sana Igica y el buen sentido han de inducirlo a la consiguiente rectificacin, tanto ms si no se lastima ningn derecho legtimamente adquirido. El mismo derecho asiste a los superiores en la jerarqua administrativa. No podra negarse las consecuencias hondamente perjudiciales que la inexistencia de recursos administrativos proclu17. CF-163,-1, 19-7-57.

18. 19.

Vase N' 215. No sucede lo mismo respecto al recurso contencioso-edminiserativo de anulacin que no puede reounciarse contractualmente. V4ase al respecto el NO :\54. vesese Nos. 19 y 110. CF-B-2. 17-7-5). CSJ-PA-12-1 , 10-4--61.

LOS RECURSOS ADMINISTRATNOS

erran a la Administracin, pues se dificultara en gran manera la

posibilidad de corregir los errores o las arbitrariedades que pudieran cometer los funcionarios inferiores". Por tanto, es derecho de la Administracin el revisar sus propios actos cuando stos no han producido derechos legtimos a los particulares. Creemos, entonces, que la Administracin puede, de oficio, revisar sus actos" cuando no han creado legtimamente derechos a los administrados y, entonces, en estos casos, los recursos administrativos slo son los medios puestos a disposicin de los particulares para obligar a la Administracin a ejercer su derecho.
3. LOS REQUISITOS DEL RECURSO

A) Nocin previa
202. La misma disposicin constitucional." que consagra el de. recho de todo ciudadano, de dirigir peticiones a cualquier autoridad pblica, consagra tambin el derecho del administrado a obtener oportuna respuesta y, por tanto, la obligacin por parte de la Administracin de decidir y resolver lo solicitado. Sin embargo, para ello todo recurso administrativo debe conllevar determinados requisitos para su admisibilidad, referentes fundamentalmente a los sujetos y al objeto. Examinaremos entonces los elementos o requisitos objetivos y subjetivos para la admisibilidad de los recursos administrativos.

B) Los elementos subjetivos


a. Referentes a la Administracin
203. Es requisito constitucional", para la admisibilidad del recurso administrativo, que sea interpuesto ante un rgano de la Administracin sobre asuntos que sean de su competencia.
20.
21.

n.

22.

CF-5'--l, 5-8-58. En sentido contrario, se~.n el Derecho espaol, vase JESUS GONZALEZ PEREZ, Los Recursos... , t., pg. 25, Y F. GARRIDO FALLA, R~imen de impugnaein ... , dI., pg. 288. Articulo 67 de la Constitucin. Articulo 67 de la COllStituci6n. En materia de competencia administrativa, el Proyecto LPA 1963 tra~ dos disposiciones de distribucin de competencias que es interesante destacar: Articulo 3: "En todo caso en que una disposicin legal\) reglamentaria atrio

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

En primer lugar, la competencia debe referirse a la Administracin nacional, estadal, municipal o autnoma. Es decir, el recurso ha de ser intentado ante la Administracin a la cual pertenece el rgano 9ue dict el acto recurrido. En segundo lugar, y en el caso de la Administracin nacional, el recurso debe ser interpuesto ante la Administracin ministerial a la cual pertenece tambin el rgano que dict el acto impugnado. Por ltimo, dentro de la Administracin nacional y en sta la Administracin ministerial competente, el recurso debe ser interpuesto ante el rgano competente en razn del territorio, del grado jerrquico, del tiempo y segn [os poderes legales que le son atribuidos.

b. Rejerenses al recurrente
204. No hay, sobre la legitimacin del recurrente en los recursos administrativos, jurisprudencia alguna que trate especficamente el problema. Sin embargo, de una sentencia de la antigua Corte Federal creemos se deduce un requisito primordial referente al recurrente cuando afirma": "De suerte que el titular de un inters legtimo '1ue haya sufrido lesin como consecuencia de un acto administrativo determinado, debe ante todo interponer el recurso legal de apelacin en el trmino que para el caso ha establecido la ley reguladora de la materia. Si as no lo hiciere, la decisin queda firme". De ello deducimos que, por lo menos, y adems de la capacidad de obrar del derecho comn, el recurrente debe ser titular de un inters legtimo. Decimos por lo menos, pues, si el recurrente es titular de un derecho subjetivo lesionado, con mayor razn y derecho podr ejercer su recurso.
buya determinada facultad al Ejecutivo Nacional se entender que es de la competencia del Ministro a quien corresponda la materia conforme a las normas del Estatuto Or..,,-nico de Ministerios". '"El Ministro, para deddir, O(: atendr u las instrucciones generales ') particulares que hubiere adoptado el Presidente de la Repblica o el Consejo de Ministros, segn los casos". Mticulo 4: "En todo caso en que una disposicin legal o reglamentaria atribuya determinada competencia a un Ministerio, sin especificar e! rgano que debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir el expediente y de resolver corresponde al organismo o dependencia de! respectivo Ministerio que tuviese atribucin en la materia correspondiente. jurisdiccin territorial en el lugar donde fuere a ser ejercida la facultad IC%l1 o reglamentaria correspondiente". Cf-94-3. 14-11-53. En el Derecho francs, por ejemplo, no se txip;e nin,l!:una condici6n de capacidad o inters para intentar los recursos administrativos. Vase al respecto J. lit AUBY, "Les Recours ... ", cie., pgs. 117 y sigo

24.

lOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

235

Sin embargo, no es lgico permitir el recurso slo a los titulares de derechos subjetivos lesionados, entendiendo por Derecho subjetivo aquel poder atribuido por el ordenamiento jurdico a una voluntad determinada para la satisfaccin de sus propios intereses humanos" ya que ello constituira un menoscabo al derecho pblico subjetivo de peticin que hemos sealado anteriormente y eue consagra nuestra Constitucin. Pero tampoco parece lgico permitir a los titulares de un simple inters ejercer los recursos administrativos. Un inters simple es ese inters vago e impreciso, no individualizado, perteneciente a cualquiera, no reconocido ni tutelado en modo directo por el ordenamiento jurdico y relativo al buen funcionamiento de la Administracin. Permitir a los titulares de un tal inters simple, es decir, permitir a todos los ciudadanos recurrir administrativamente contra los actos administrativos, sera, ciertamente, crear el caos en la actuacin de la Administracin, la que se vera entorpecida cotidianamente en su buen funcionamiento. Todo ello nos conduce a pensar, en base a esa referencia junsprudencial que antes hemos sealado, y en base a algn Reglamento Administrativo que lo exige", que, para poder recurrir en la va administrativa, es necesario ser titular de un inters legtimo y que ese inters legtimo haya sido lesionado. Por otra parte, por inters legtimo entendemos ese que tienen ciertos habitantes, merced a la especial y particular situacin de
25. En este sentido, vase la sentencia del Juz;ado Primero de Primera Instancia en lo Civil de la Circunscripcin Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda de 21 de noviembre de 1960, en el Informe de la PiS(a!ia General de la Repbli(a p?eJentado al Congreso, 1960, ('..aracas, 1961. p~. 337. Reglamento Interior del Ministerio de Hacienda, Resolucin de 4 de abril de 1940, artculo 2, ordinales '> y 4, en eL, tomo l, pA. 1.374. En materia de interesados, el Proyecto LPA 1963 establece, en su artculo 12 que "'tendrn capacidad para promover y actuar en toda clase de procedimientos administrativos quienes conforme a la Ley sean considerados corno interesados", agregando en su artculo 13 que "se presumen interesados: 1) Quienes promuevan un procedimiento administrativo como titulares de derecho o intereses leg[timos; 2) Quienes, sin haber iniciado un procedimiento admi. nistrativo puedan ser afectados en sus derechos e intereses legtimos por 1a tramitacin o la Resolucin que hubiere en el mismo". Por ltimo, el aro nculo 14 del mismo Proyecto establece una presuncin de inters lel;timo cuando se promueva un procedimiento tendiente a poner en duda normas de carcter general que produciran normalmente un simple inters. En efecto, dicho artculo dispon": "Existe inters legitimo en todo ciudadano, civilmente capaz, cuando se trate de procedimientos administrativos relativos a la exlstenria o validez de normas legales o reglamentarias generales".

26.

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iNSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

hecho en que se encuentran respecto a los dems y que exige una debida observancia por parte de la Administracin, de las normas establecidas en inters general, puesto que de tal observancia o inobservancia pueden resultar beneficiados o perjudicados especialmente y de modo particular con relacin a los dems habitantes. Todo ello no quiere decir que los titulares de un simple inters no puedan dirigir peticiones a la Administracin. Cierto que la norma constitucional confiere a todos el derecho de dirigir peticiones a la Administracin y el derecho a gue sean contestadas, pero dentro de esas peticiones los recursos administrativos aparecen revestidos de caracteres propios y especiales, y por cuanto constituyen medios de impugnacin de los actos administrativos, slo deben ser abiertos a los que por 10 menos aduzcan en su favor la lesin de un inters legtimo.

C) El elemento objetit,o
205. Todo recurso administrativo debe ser interpuesto contra un acto susceptible de ser recurrido, es decir, contra un acto administrativo. Por eHo hablamos de los recursos administrativos como medios de impugnacin de los actos administrativos. Entonces, slo pueden recurrirse administrativamente aquellas manifestaciones de voluntad de la Administracin con el objeto de producir un efecto jurdico determinado" y no podrn ser objeto del recurso ni los hechos jurdicos de la Administracin ni sus actos materiales. Por otra parte, slo los actos administrativos unilaterales pueden ser objeto de recursos administrativos, por lo que hay exclusin total de los contratos administrativos. Claro est, sin embargo, que los actos administrativos referentes a la ejecucin de un contrato administrativo celebrado sf podrn ser objeto de recursos administrativos, y entonces el titular del inters legitimo ser el cocontratante de la Administracin. Por ltimo, debernos sealar que otro de los requisitos para la admisibilidad del recurso administrativo derlvase del llamado principio so/re el repese, es decir, el cumplimiento del acto administrativo en los casos en que sea necesario, previamente a la interposicin del recurso. De ah que es principio de los recursos admi27.

vansc Nos. 65 y sigo

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

237

nistrativos que su interposicin no produce efectos suspensivos en la ejecucin del acto administrativo recurrido. A pesar de que ste es principio general aplicable a todos los recursos administrativos, hemos preferido tratarlo al hablar de cada recurso por razones de orden sistemtico debido a la especialidad que en algunos casos implica".
4 LOS MOTIVOS DEL RECURSO

A) Nocin previa
206. La caracterstica fundamental de los recursos administrativos, y esta es otra de las grandes diferencias que tienen con los recursos jurisdiccionales contencioso-administrativos de anulacin, es que pueden ser interpuertos alegndose motivos de derecho y oportunidad.

B) Motivos de derecho
207. La interposicin del Recurso Administrativo puede tener por fundamento la ilegalidad del acto administrativo recurrido. As lo ha reconocido expresamente la Corte Federal". Por otra parte, el Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda, uno de los pocos y quizs el nico que regula ms o menos orgnicamente los recursos administrativos en una Administracin ministerial, lo admire". Es por ello por lo que no podemos aceptar la opinin del Decano, Jos Guillermo Andueza, cuando afirma "que la ley niega el recurso de alzada o jerrquico contra el acto ilegal", y que "en el recurso de splica o de gracia la autoridad administrativa slo se pronuncia sobre la oportunidad y conveniencia del acto pero no conoce de su legalidad'?'.
28.
Sobre el recurso jerrquico, vase N 222. Sobre el recurso de revisin, vase N9 238. Sobre el recurso de reconsideracin, vase N 23l. Este requisito est ntimamente conectado con el problema de la ejecutoriedad del acto administrativo. Al respecto, vase N 97. Al respecto, el Proyecto LPA 1963 establece en su artculo 88, que "la interposicin de cualquier recurso no causa la suspensin del acto recuuido, saJvo cuando tal ejecucin pueda causar gravamen irreparable o de mucha consideracin, en cuyo caso el rgano ante el cual se recurre podr, de oficio o 11 petici6n de parte, acordar tal susepensin pudiendo, si lo estima conveniente, exigir al interesado la constitucin de caucin suficiente". CF-H-1 , 5-8-58. Vase su artculo 2. Vase en la publicacin de las Naciones Unidas sobre las conclusiones y resumen de debates del Seminario sobre Los Recurros Judkiales o de otra lndole

29. 30.
31.

2~S

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

En ambos recursos, y en todos los recursos administrativos, puede invocarse como fundamento la ilegalidad del acto recurrido. Ello es consecuencia, por otra parte, del derecho de revisin de sus propios actos que tiene la Administracin".

C) Mofil'oJ de hecho J' oportunidad


20S. Pero tambin, y fundamentalmente, el recurrente puede fundamentar su recurso en motivos exrrajurldicos, es decir, en motivos de hecho o de oportunidad y conveniencia del acto recurrido. Ya hemos sealado" que la apreciacin de la oportunidad y conveniencia del acto administrativo corresponde por principio a la propia Administracin. Slo la misma Administracin puede apreciar sus propios actos en cuanto a su oportunidad y conveniencia, ya que es de la naturaleza de todo acto administrativo realizado en ejercicio de una facultad discrecional" que no pueda ser revisado o anulado por otro Poder en lo que se refiere al mrito". Por tanto, no es posible ejercer un recurso contencioso-administrativo fundamentado en la inoportunidad o inconveniencia de un acto administrativo.
5. LA DECISION DEL RECURSO

A) El carcter de la decisin
209. La decisin del recurso administrativo que realiza la Administracin constituye una resolucin o acto administrativo unilateral e individual, y nunca jams un acto jurisdiccional. Esto ha sido declarado expresamente por la jurisprudencia de la antigua Corte Federal y de Casacin cuando ya en 19~7 sealaba" que "los rganos de la Administracin activa no revisten en
contra el ejercicio llega! () Abuivo del Poder Administrativo, celebrado en Buenos Aires del 31 de agosto al 11 de septiembre de 1959 (ST/TAOjHRj 6), Naciones Unidas, Nueva York, 1960, p~. 50 V 32. Vase N' 201. Vase N 27. Sobre los motivos de hecho, el Proyecto LPA 1963 establece la facultad de la Administracin de revisar y corregir de oficie, en cualquier momento, Jos "errores materiales, de hecho o de clculo en que se hubiere incurrido en los actos administrativos". Sobre la discrecionalidad y el Poder discrecional, vanse Nos. 21 y siR.
CF-8~-1,

:'>2.
33.

34.
35.

6--11-58.

36.

Sentencia de 7-1237 en Resumen CFC en SPA, 1936-1939, pR. 173 (Memo. ria 1938, tomo 1, pg. 377).

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239

ningn momento el carcter o categora de jueces, ni aun cuando resuelven autorizar o no el ejercicio de un derecho subjetivo. En las decisiones administrativas no debe confundirse la Administracin activa con la jurisdiccin administrativa. Nuestras leyes, en general, tienen decididos ambos conceptos en trminos que no dan lugar a dudas". Por ello es incomprensible e inadmisible la opinin de Luis Torrealba Narvez cuando afirma que los recursos administrativos tienen carcter jurisdiccional", lo que, adems de estar en contradiccin total con nuestro ordenamiento jurdico legal y jurisprudencial, est en contra de la unanimidad de la doctrina. La funcin jurisdiccional en Venezuela es monopolio del Poder Judicial, y slo los rganos jurisdiccionales pueden dictar actos jurisdiccionales. Es ms, afortunadamente la jurisdiccin contencioso-administrativa en nuestro pas la ejerce el mismo Poder Judicial. As est declarado en nuestra Constitucin vigente". En definitiva, las decisiones emanadas de la autoridad administrativa cuando resuelve un recurso administrativo, ya lo hemos dicho", son actos administrativos. Y ello porque, como ha declarado la antigua Corte Federal y de Casacin", los actos de carcter administrativo lo son por su propia naturaleza por la cuestin que en ellos se ventila, y no cambia ese carcter ni suspende ni restringe la facultad del funcionario a quien la ley le da competencia para conocer y decidir, la circunstancia de que otra autoridad conozca de asunto semejante y aun conexo con aqul.

B) Los poderes de la Administracin al decidir


210. En virtud del recurso interpuesto contra un acto administrativo, la Administracin decisora puede confirmarlo, modificarlo, revocarlo o declarar el recurso inadmisible por falta de los
Yanse tambin las sentencias de la Corte Federal y de Casan de 29-3-38 (Memofia 1939, tomo 1, piRo 199) Y de 15-12-% (Memoria 1937, tomo J, p~. 237). LUIS TQRREALBA NARVAEZ, "Consideraciones acerca de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa. su procedimiento y algunas relaciones de ste con el de la Jurisdiccin Judicial Civil". Tesis de Grado. Al/ale> de la FaCilitad de Dueche], Caracas, 1951, pgs. 414 y 492. Vase N" 206. Vase N" 53.
CFC~CP~4o-l, 30-10~52.

n.
38 39. ..O.

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requisitos del mismo, es decir, por falta de capacidad o inters en el recurrente o por falta de competencia del rgano llamado a decidir. Uno de los efectos primordiales del recurso administrativo es la ampliacin de los poderes de la Administracin decisora en cuanto a la revisin del acto administrativo. En efecto, esta ampliacin de poderes se manifiesta fundamen-, talmente en la revocacin del acto administrativo. Si bien es cierto, como ya hemos sealado", que la Administracin tiene derecho a revisar sus propios actos y a revocarlos de oficio, esa potestad tiene una limitacin importante: el respeto a los derechos legtimamente adquiridos en razn de dicho acto por los particulares. Es decir, la administracin no puede revocar sus actos cuando stos han creado derechos a favor de particulares. Sin embargo, esa limitacin desaparece cuando se intenta un recurso administrativo. En virtud de la decisin del recurso, que la Administracin debe realizar", ella puede revocar sus propios actos, as sean creadores de derechos subjetivos a favor de particulares. Lo mismo sucede respecto a la modificacin del acto administrativo: Cuando el acto ha creado derechos a favor de terceros, la Administracin no puede reformarlo o modificarlo en perjuicio de sus beneficiarios. Sin embargo, y en virtud de la decisin del tecurso administrativo correctamente interpuesto y admitido, la Administracin s puede modificar el acto recurrido as sea en perjuicio de su beneficiario".

C) Los efectos de la decisin


211. Al hablar de los efectos de la decisin debemos distinguir entre los varios supuestos ya sealados: Cuando la decisin es de inadmisibilidad del recurso, sea por falta de capacidad o de inters legtimo en el recurrente, sea por
41,
vanse Nos. 110 y sigo Al respecto vase la sentencia de la CFC de 4-849 en Gceta Forenu, ao 1. N" 2, pg. 123. Vase tambin CF-2-1 , 24-2-56. CFC-CP-16-1 , 'Q-5-52. Artkulo 67 de la Constitucin. Constituye Jo que se ha denomInado la reforma/io in pe;Ms cuando el beeeciario del acto es el mismo recurrente. En este sentido, vase la sentencia: CS}-PA-2-1 , 9-2-61.

42. 4,.

LOS RECURSOS ADMlNISTRATlVOS

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falta de competencia del rgano que decide, o sea porque no se est recurriendo de un acto administrativo, los efectos de la decisin son la inadmisibilidad del recurso y, seguramente, la firmeza del acto impugnado por haberse vencido los lapsos de impugnacin, si los hay. Si la decisin es confirmatoria del acto, ste seguir produciendo sus efectos jurfdicos, reafirmados por la nueva decisin. Si la decisin es modificatoria del acto impugnado, las modio ficaciones tendrn efecto desde el momento de la publicacin o notificacin de la decisin. Por ltimo, si la decisin es revocatoria, tal como antes hemos sealado", si la revocacin se produce por razones de mrito, es decir, por razones de oportunidad y conveniencia, el acto revocado dejar de producir efectos hacia el futuro. En cambio, si la decisin es revocatoria por razones de ilegalidad y se trata de un acto administrativo nulo, de nulidad absoluta, el acto revocado no producir efectos desde su origen, es decir, la decisin revocatoria tendr eiectos hacia el futuro y hacia el pasado. Sin embargo, tratndose de un acto anulable, la decisin revocatoria slo tendr efectos hacia el futuro.

D) Las formalidades de la decisin


212. Dada la ausencia de legislacin procedimental administrativa, los rganos decisores de la Administracin han carecido de normas precisas en cuanto al aspecto formal de sus decisiones, limitndose generalmente a una sucinta expresin declaratoria de la voluntad afirmativa o negativa de la Administracin en el supuesto plenreado". Sin embargo, ello es cierto, aun dentro de un adecuado rgimen de procedimiento administrativo, no es posible equiparar en su aspecto formal la decisin administrativa con la sentencia jurisdiccionaL El procedimiento administrativo no puede estar dotado de la misma tcnica formalista que el proceso civil ordinario, ni la decisin administrativa debe tener todos los requisitos de la sen44. 45. Vase N9 111. CSJ-PA-17-3, 19-2-62.

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tencia judicial segn el Cdigo de Procedimiento Civil. As lo ha sostenido la actual Corte Suprema de justicia". La Corte ha sido fiel a estos conceptos y, al efecto, ha sostenido que el hecho de Cjue la autoridad administrativa decisora utilizara argumentos similares a los expuestos por el funcionario a quien correspondi dictar la decisin apelada, no puede considerarse como una irregularidad, ya que nada impide qne un rgano decisor de segundo grado haga suyas, por considerarlas procedentes y ajustadas a derecho, las consideraciones de una decisin apelada". Tambin ha indicado la Corte que no es requisito indispensable, para la validez de una decisin administrativa, la circunstancia de que en ella no se mencionen y analicen todos y cada uno de los alegatos de hecho y de derecho invocados por el interesado en el curso del procedimiento". Sin embargo, a pesar de la libertad relativa de formas <ue la Corte ha reconocido a los rganos administrativos decisores", ha sido siempre cuidadosa en exigir la motivacin de sus decisiones, pues la ausencia de fundamentos abre amplio campo al arbitrio del funcionario decisor. Adems, la motivacin de la decisin administrativa no slo es conveniente como justificativo de la accin administrativa, sino como medio de permitir el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos y su correspondencia con los textos legales en <Jue se funda la decisin".

46_ 47. 48 '-19. 50.

CS]-PA-17-3 19-2-62. CS]-PA---43-1 3-7-61. CS]-PA-43-1 3-7-61. V~se la Sentencia de la Corte Federal y de Casacin de 71237 en Resumen eFC en SPA, 1936-1939, pg. 14 (Memori" 1938, tomo 1, p;:-. 374). CF-182-1, 9-8---57. Sobre la motivacin de la decisin, el Proyecto LPA 1963 ha establecido, en su articulo 71, que la Resolucin que d por terminado un procedimiento administrativo "deber ser motivada, salvo cuando la Ley expresamente determIne lo contrario", Respedo al contenido de la Resolucin, el articulo 72 del referido Proyecto seala que "la Resolucin debed contener la determinan del rgano que la aporta, con indicacin expresa, en su caso, de actuar por delegacin, la expresin .sucinta del caso, las razones en que se fundamente, los fundamentos legales correspondientes y la decisin respectiva. La Resolucin expresad, adems, su fecha y el lugar en donde hubiere sido dictada y el original contendr la firma autgrafa de! funcionario o funcionarios que la hubieren adoptado y el sello de la oficina".

LOS RJ!CURSOS ADMIN1STRATNOS

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E) El silencio administrativo
213. Por mandato expreso de la Constitucin", la Administracin est obligada a responder las peticiones que le dirijan los particulares, y stos tienen el consiguiente derecho a obtener oportuna respuesta. Por tanto, en nuestro ordenamiento jurdico vigente sobre recursos administrativos, la Administracin est obligada a responder y, entonces, su decisin debe ser expresa. Si bien es cierto que en Venezuela est admitida la doctrina del silencio administrativo por la Ley de la Procuradura de la Nacin y del Ministerio Pblico", esa consagracin tiene fines muy particulares relativos a la apertura de la va judicial a los admlnistrados cuando el silencio administrativo se produce en el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la Repblica. Este procedimiento administrativo previo se produce, y es de obligatorio cumplimiento, cuando se va a instaurar judicialmente una accin contra la Repblica. Entonces se reclama previamente ante la Administracin. El silencio de sta produce la denegacin tcita de la peticin, considerndose que ha habido decisin de la Administracin. El particular puede entonces ocurrir libremente a la va judicial ordinaria o contencioso-administrativa de plena jurisdiccin", no atacando por nulidad la decisin tcita de la Administracin sino demandando a la Repblica ante los Tribunales competentes.
~1.

52.

;. \.

Artculo 67 de la Constitucin. vanse Nos. 90 y 11~. Vase, asimismo. el artculo 63 de la Ley de la Procuradura y del Ministerio Publico. Vase N 320. Respecto a la cloctl"na del silencio administrativo en c! Derecho Comparado, vase: MASIP, El Silencio en el Dnaho AdllliniJtl":lI'o Espaol, Trabajos de la Ctedra de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo, Ovtedo. 1934; GARRIDO FALLA, "'La llamada doctrina del Silencio Administrativo", RAP, N 16, 1955, pgs. 8~ )' sig.; PEREZ SERRANO, El Si/endo Administralro en la doclrilla m,,pTudenrial, Madrid, 1952; J. M. BOQUERA OLIVER, "Algunas dificultades de la actual re,s;:uladn del Silencio Administrativo". RAP, N 30, 1959, pg. 85; R. BIELSA, "Garantas contra el a. lencio de la Administracin Pbli.~J.". Emeiios de Derecho Pblico, 2' edicin, tomo 1: R. RESTA. IJ slenzio nelfeJercizio della fl!nziOlJe afflministratit'a, 1932; FRTI. "Il silenzio del1a Pubblica Amrninistrazlone e suoi effett pro cessuet", Riv. Dir. ~roceJJUdli Chlile, 1932, 1, p:. 137; MONTAGNA, "11 silenaio della Pubblica Amministrazione". Studi p/l1' el ConJiRlio Ji Stato, vol. JI, pg. 363; ]ACCARINO, "Ammisibilitl di pronuncia da parte del!" autoritl J!:erarchica dopo el 'silenzic-rigetto' sul ricorso gerarchico", PI, 19~1, 1II, pg. n; FRAGOLA, LA dichiarazione Jacila di volonta della Pubblica AlIllllir,is/razione, Npoles, 193ft

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Fuera de este caso particular, el silencio administrativo no tiene consagracin en nuestra legislacin vigente y, por tanto, no puede considerarse decidido un recurso administrativo por el silencio guardado por la Administracin. Ello no quiere decir que no pueda instaurarse un recurso contencioso-administrativo de anulacin ante la inaccin de la Administracin. Ciertamente que s, pero no fundado en la doctrina del silencio administrativo, sino fundamentado en una ilegalidad o inconstitucionalidad de la Administracin por su inaccin. Nos explicamos: una vez intentado un recurso administrativo, la Administracin est obligada a responder y decidirlo. Si no lo hace oportunamente, y si la ley, en ejecucin de la norma constitucional, ha establecido una oportunidad, podr recurrirse a la va contencioso-administrativa de anulacin basndose en la inaccin da la Administracin. Sin embargo, y como no est consagrado con carcter general el silencio administrativo en la legislacin vigente, no podra considerarse la inaccin de la Administracin como una denegacin tcita del recurso administrativo interpuesto y considerarse entonces agotada la va administrativa y recurrir a la va contencioso-administrativa. Si la ley, por el contrario, no establece oportunidad alguna, ante la inaccin de la Administracin queda solamente la alegacin de un vicio de inconstucionalidad por violacin del artculo 67 de la Constitucin. En definitiva, la Admin.stracin en Venezuela est obligada a decidir expresamente los recursos administrativos que se interpongan oportunamente por los particulares, por imperativo consritucional. Por otra parte, si en la futura Ley de Procedimientos Administrativos se instaura en Venezuela con carcter general, la doctrina del silencio administrativo, esto es, se erige una presuncin legal de respuesta denegatoria ante el mutismo de la Administracin",
54, En efecto, el Proyecto LPA 1963 establece, en su artculo 73, que "se considerad negada toda solicitud que no hubiere sido resuelta a los seis meses de su fecha. Esta disposicin no excluye el deber de la Administracin de dictar resolucin", En relacin con el recurso jer:rquco, el sealado proyecto instituye la teoria del silencio al disponer, en su artculo 91, que "interpuesto el recurso de apelacin y pasados tres meses sin haber sido resuelto. se entended denegado". Respecto a la posibilidad de ejercer el recurso oontencioso-edmi,

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debe tenerse muy presente que el silencio administrativo no debe ser instituido para dispensar a la Administracin de su obligacin de resolver, como podra entenderse, sino como una garanta del particular para que, ante la pereza administrativa, pueda utilizar los medios jurdicos de proteccin procedentes" y no quedar al aro bitrio de los deseos y vicios de los funcionarios administrativos. Por ltimo, es necesario observar que en ciertos casos de recursos de reconsideracin, como el contemplado en el articulo 34 del Reglamento de la Ley de Regulacin de Alquileres, se ha establecido el silencio administrativo peco sin ninguna consecuencia jurisdiccional, pues se niega todo recurso contra dicho silencio.

nistrativo con base al silencio de la Administraci6n, el artculo 12:> del Proyecto establece que "cuando cualquier interesado hubiere formulado una pretensi6n ante la autoridad administrativa, y sta no le hubiere comunicado su decisin dentro del plazo de seis meses, se considerar denegada la pretensin formulada y en tal caso el interesado podr interponer contra dicha negativa recurso contencioso-administrativo, si no existiere el recurso jerrquico o de revisin. UNICO: Si la ley estableciere un plazo distinto del determinado en este articulo para que la autoridad decida sobre las pretensiones formuladas ante ella, deber el interesado atenerse a dicho plazo a los efectos determi55,

Dados en este articulo". JESUS GONZALEZ PEREZ, Les recursos... , cit., pg. 33.

CAPITULO TERCERO

LOS RECURSOS ADMINISTRATlVOS


1. JNTRODUCCION

214. Nuestra legislacin y jurisprudencia administrativas reconocen fundamentalmente dos recursos administrativos: el Recurso Jerrquico y el Recurso de Reconsideracin. Sin embargo, aunque de menos importancia, algunas normas consagran un tercer Recurso de Revisin, distinto de los dos anteriores. El estudio particular de estos tres recursos ser el objeto del presente Captulo. Adems, existen en nuestro ordenamiento jurdico vigente otros recursos administrativos que, por sus caracteres especiales, denominamos Recursos Administrativos Impropios, y que sern objeto de estudio en el Captulo Cuarto.
2. EL RECURSO JERARQUlCO

A) Nocin
215. El Reamo Jerrquico o de alzada, tambin denominado por algunas leyes Recurso de Apelacin", es la reclamacin que contra un acto administrativo se interpone para ante el superior. jerrquico en el orden administrativo, por estimar que dicho acto lesiona un inters legtimo o un derecho subjetivo". Por tanto es aquel medio de impugnacin del aeta administrativo ejercido para ante el superior jerrquico de la autoridad administrativa que dict el acto impugnado.
56. Sobre el recurso jerrquico en la doctrina y Derecho comparado, vase: C. PUCHElTI. Ricono ~erarchico, Padua, 1938; R. BIELSA, El Reumo TerJ, t{Jlico, Ed. De Palma. Buenos Aires, 1958; GASCON HERNANDEZ, "Sobre el Recurso Jerrquico', Revir/a de Enedios Poiiticos, N 5, Madrid; B. BER GERON, Le recosrs hirarchique, Pars, 1923; HAUTMANN, Del RkofJO ~erarchico, Florencia, 1911; DE VALLES, "Pee un sistema dei ricorso Retar chid', FA, 1930, tomo IV, pl:. 37; AMORTIt "Ricorso gerarchico. NJlMO Di1!,nM Tialiano, XI, pg. 668. Cf-5'/-l, 5-$-58.

57..

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Tradicionalmente, algunas leyes han reconocido desde hace ya algn tiempo el recurso de apelacin ante el superior jerrquico. La ausencia de un procedimiento administrativo uniformemente regulado, sin embargo, hizo que la Corte, en otros tiempos, considerara que slo era admisible cuando una ley expresamente lo consagrara". Esta opinin ha sido rectificada por la Corte, y ya desde 19545 9 encontramos decisiones expresas que consagran el recurso jerrquico como un derecho pblico subjetivo y, por tanto, como un medio normal y ordinario de apelacin que, al contrario, requiere ley expresa para ser negado". En este sentido, la antigua Corte Federal ha sealado" que "es de principio que en el Estado de Derecho la apelacin es concedida a todo aquel que se sienta lesionado por una decisin administrativa; siendo taxativos los casos en que no procede el recurso". El silencio de la ley a este respecto no significa, entonces, que el derecho no existe". Por tanto, slo cuando la ley niega expresamente el derecho a recurrir puede decirse que no existe. Pero en todo caso tal negacin ha de entenderse limitada al caso espcflcamente contemplado por la ley, sin que pueda extenderse a otras situaciones por interpretacin analgica. Por ello, como la negativa de ese derecho a recurrir constituye una derogatoria de los principios -ya 9tie la apelacin es la regla-, debe ceirse el intrprete estricta58. Por ejemplo. y aunque refirindose a los recursos jerrquicos impropios [vanse Nos. 241 y sig.), la Corte federol y de Casacin, en sentencia de n de abril de 1942 (Memo.-ia de 1943, tomo 1, pg. 24~), expresaba que "en los asuntos administrativos, a diferena de lo que ocurre en los asuntos judiciales, no hay IUWlr a la apelacin sino cuando expresamente consagra ese derecho la ley respectiva en el caso de que se trate". CF-94-3, 24-11-H. Cf-127-1 . 6-12-55. CF-~4-1 , 5-8-58. Vase N9 200. Esta es. por otra parte, la posicin en el Derecho comparado. A tal efecto, vease; E. GUICCARDI, La gllstizia ... , cit.. pg. 114; J. M. AUBRY, "Les Recours ... ", ciJ., pg. ll8; J. GONZALEZ PEREZ, Los Rc(ursos ... , eit., p..,;:. 131. Este es, por otra parte, el criterio que tambin acoge el Proyecto LPA 1965 cuando establece, en su artculo 89, que "el recurso de apelacin sed procedente contra todo acto administrativo dictado por rganos subalternos a un Ministro o al rgano superior de un Instituto autnomo, siempre y cuando la Ley no determine que la decisin sea inapelable". CF-I27-1, 6-12-5~. Cf-16,-1 , 19-7-57. Cf-54--1, 5-8-~8.

59. 60.

61.
62.

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mente a los precisos trminos de la ley, cuando el recurso es ne-

gado". En definitiva, la jurisprudencia considera el recurso jerrquico


como un derecho de los administrados" cuya existencia, por tanto, no necesita declaracin expresa. Hasta tal punto es esto cierto, es decir, el hecho de que el recurso jerrquico constituye un derecho de los administrados, que la propia Corte Federal ha admitido la posibilidad de renuncia contractual del recurso, y al efecto ha expuesto: "Ahora bien, la apelacin es un recurso ordinario que la ley concede exclusivamente en beneficio de las partes; y como tal puede ser renunciado vlidamente, pues ello no envuelve la renuncia general de las leyes sino de UO. derecho o beneficio concreto y determinado; <j,ue ambos contratantes estaban en cabal aptitud de apreciar y de medir sus efectos y consecuencias; y de consentirlo voluntariamente?".

B) Fundamento
216. El recurso jerrquico, adems de los fundamentos ya sealados'", tiene un fundamento especfico y es la nocin de jetargua administrativa gue implica subordinacin de parte de los funcionarios inferiores ante los superiores". La nocin de jerarqua, por tanto, est implcita en la Organizacin Administrativa y en este orden, el superior jerrquico -el Ministro en la Administracin nacional- es el decisor y es quien, en ltima instancia, debe decir la voluntad de la Administracin. De otra manera podra verse el superior jerrquico obligado a aceptar y cumplir una decisin
63. 64. 65. 66. 67. CF-127-1, 6-12-'~_ Vase N' 200. Cf-163--I, 19-7-57. vanse Nos. 199 y sig. CF-H-l, 16-6--53. Vase al respecto: J. M. HERNANDEZ RON. "La Jerarqua Administrath'a en Vene-:uela", Reviil<l del Colegio de Abo/!,aaoJ del Distrito Federal, ao IV, N' 18, 1940, pgs. 79 y si.';.; HUC.oT-DERVILLE, Le principe hirarchique d<lm I'AdminiJlralivon frallfaiJe, Pars, 1913; RANELLETI, "11 poreri del superiore nella gerarchia amministrativa", FA, 1930, IV, pg. '3; RAGNISco, "Poten dell'llutoriLl superiore e ricorso jn via eerarchice", R;v, Dir. Pub., 1942, I, pJ!:. 172; GASCON HERNANDEZ, "Unidad, competencia y jerarqua >000 principios de la organizaci6n administrativa", Ef/uJ!os en bomenaie ,,/ pro/no, Gase}1 y M"rn, Madrid, 1952; DI MALTA, Essa} sur la /1OliO/1 de pout/o;r h;rarchil/ue, Librairie Gnrale de Droit et de jurisprudence, Pars, 1961.

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dictada por un funcionario inferior aun estando en desacuerdo con l mismo, y ello es inadmisible". Por tanto, el fundamento especfico del recurso jerrquico reside en la propia jerarqua administrativa. Por ello, los actos de la Administracin autnoma no estn sujetos a recurso jerrquico para ante una autoridad extraa a ella". Asimismo, los actos administrativos municipales no pueden ser recurridos administrativamente ante ninguna autoridad". Ello no indica, sin embargo, que dentro de la organizacin de la institucin autnoma, por ejemplo, no pueda recurrirse de los actos de los funcionarios inferiores ante el superior jerrquico en dicha Administracin.

C) Requisitos del recurso


a. El elemento subjetivo

217. Adems de l~s requisitos generales para todos los recuro sos administrativos", debemos sealar respecto al recurso jerrquico uno especial: El recurso es decidido por la Administracin misma, pero dentro de la entidad administrativa correspondiente, por el superior jerrquico del funcionario cuyo acto es impugnado. Es decir, el acto administrativo es impugnado para ante una autoridad administrativa distinta y jerrquicamente superior a aquella que dict el acto recurrido. Pero este elemento, unido al de la jerarqua, exige que, en todo caso, esa jerarqua sea respetada: es decir, que no se salten los r ganas superpuestos, pasndose directamente de un funcionario inferiar a la jerarqua superior, saltando por sobre algn funcionario
68. En este sentido, vase el escrito de la Procuradura de la Nacin ante la Corte Federal de fecha 26-7-~7, I,qorme de la ProrNMdNra al Cong1'eJo, 1957-19'58 Cat8C8S, 19'5B, pg. 423. ' CF-7'5-Z, 20-10--60. Es conveniente indicar la excepcin a este principio consagrada en el artculo 201 de la Ley de Reforma Agrara. Vase nota N" 73 de este Ttulo. Sobre el problema en la doctrina y el Derecho comparado, vase: R. BIELSA, "El contralor en las entidades autrquicas", RevJta de '" FarNltad de Ciencias &ollmirar, Comf1'tia/er y Polti(ar, Rosario, 1937; R. BIELSA, "El Recurso Jerrquico y las decisiones de las entidades autrquicas", misma l'evirta, tomo VI, pg. 41; J. M. BOQUERA O., "Recursos contra las decisiones de entidades autrquicas institucionales", RAP, N9 ts, 19'5'5, pg. 127; H. H. HE. RBDIA, Coll11'alor Admini!lrath-o JOMe ente! ANlrqNirOS, Buenos Aires, 1942. Artculo 29 de la Constituci6n. Vanse Nos. 202 y sig.

69.

70. 71.

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que sirve de rgano de relacin entre aqul )' sta". Y ello porque la jerarqua administrativa, como la competencia, es de orden pblico.
b. El elemento objetivo

218. El recurso jerrquico, como todo recurso administrativo, debe interponerse para ante el superior jerrquico, contra un acto administrativo. Pero este acto administrativo, a los efectos del recurso jerrquico, debe reunir ciertos caracteres especiales entre los cuales el ms importante es que no cause estado, es decir, que no agote la va administrativa. En efecto, para poderse interponer el recurso para ante el superior jerrquico el acto recurrido debe haber sido dictado por un rgano administrativo inferior, que no agote la va administrativa. As, los actos administrativos dictados por los Ministros no son susceptibles de ser recurridos jerrquicamente. En esta misma forma, los actos administrativos de la jerarqua superior de los institutos autnomos tampoco sern, en principio, susceptibles de recurso jerrquico. Lo mismo podemos decir, por ltimo, de las Administraciones municipales y estadales. Si hemos considerado la jerarqua administrativa como fundamento del recurso de apelacin, fcil es llegar a esta conclusin. Claro est gue una Ley Especial podra establecer en casos similares un recurso administrativo ante un rgano de tutela no superior jerrquico. Sin embargo, por tratarse de una excepcin, necesitan ley expresa que los autorice. Nuestra legislacin conoce de una excepcin. adems de la de los recursos administrativos impropios que estudiaremos ms adelante": y, al contrario, ha sido cuidadosa en negar el recurso: por ejemplo, la Ley del Instituto
72 CF-180-1, ~-fl-57, en relacin a la interpretacin del artculo 275 de la Ley del Trabajo. En relacin con esta materia. el Proyecto LPA 1963 establece, en su articulo 92. q"e "en todo caso en que la Ley o los Reglamentos internos de un determinado organismo admioistrativo no sealaren otro rgano. el funcionario (OO1petente. para conocer y decidir de las apelaciones ser el respectivo Mi. nistro 0, en su caso, el rj,(ano supremo o superior de los respectivos Institutos autnomos". vanse Nos. 241 y sigo Al respecto, el Proyecto LPA 1963 ha establecido, en su artculo 94. que "contra las decisiones de los Ministros del Despacho, del Procurador General, de la Repblica, del Fiscal General de la Repblica y del Contralor General

7.;

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Nacional de Cooperacin Educativa, institucin autnoma, establece que no se admitir recurso administrativo alguno contra las decisiones del Consejo Administrativo del Instituto". Esta disposicin establece expresamente, para disipar las dudas, que la va administrativa termina con la decisin de alzada y que contra sta no habr recurso administrativo alguno, permitindose, por supuesto, los recursos contencioso-administrativos que sean procedentes. Esta misma solucin la acoge la propia Constitucin respecto a la Administracin municipal. Al efecto establece, en su artculo 29, que "los actos de los Municipios no podrn ser impugnados sino por ante los rganos jurisdiccionales de conformidad con esta Constitucin y las leyes". En definitiva, el acto administrativo recurrible jerrquicamente no debe poner fin a la va administrativa.

D) La interposicin del recurso


a. La oportunidad,
219. El recurso jerrquico, qUIzas el mejor y ms dispersamente regulado en nuestra legislacin, exige para su interposicin, un lapso determinado que vara generalmente entre cinco y diez das hbiles". Sin embargo, ha sealado la antigua Corte Federal que ante el silencio de la ley, las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil tienen al respecto carcter supletorio y entonces se aplica el artculo 176 ejusdem, segn el cual "el trmino para intentar la apelacin es de cinco das, salvo disposicin especial":".
de la Repblica no cabe el recurso de apelacin"_ Por otra parte, la excepcin a que hacemos referencia es la consagrada en ji artculo 201 de la Ley de Reforma Agrnria, que permite la "apelecin" a _ minislrativa de algunas decisiones del Directorio del Instituto Agrario Na. cional para ante el Ministro de Agricultu1'a y Cda. Artculo 20 de la Ley. CF-7~-2 , 2o--1()..-.--60. En Francia, por ejemplo. 00 se exige ningn trmino para la interposicin de! recurso. Vase AUBY, "Les Recours ... ", fil., pg. 118. Sobre el problema en el Derecho italiano, vase LA TORRE, "Su! termine stabilito per el ricorso gerarchico", Ririsfa Ammi1/iJIJ'aliWI della Republira lIalia1/a, 1940, pg. 728; GIACOBELLI. "Garattcri ed effeti del termino per el ricoso ~erar{hico'>, RiI'. Dir. Pub., 1933. l. pg. 318. Al efedo, e! Proyecto LPA 1963 establece. en su articulo 87, que "todo re curso de apelacin o de revisin deber intentarse dentro de Jos quince das hbiles si",uientes a la fecha de! acto recurrido".
CF-~4-1, ~-8-58.

7<1.
7~.

76.

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En la misma decisin", y respecto a la oportunidad en que debe comenzar el trmino para recurrir, la Corte ha sealado que "en el juicio ordinario, mando llega la oportunidad de sentencia, las partes estn a derecho, y si por cualquier circunstancia extraordinaria no ocurriere as, debern ser citadas previamente al acto de la decisin, con indicacin del da y hora en que ella habr de ser pronunciada. Es lgico, pues, que el lapso de apelacin comience a correr desde la audiencia siguiente, ya que los interesados estn en cuenta, o deben estarlo, de la automtica apertura de ese lapso. En la tramitacin administrativa no ocurre tal cosa", y ello porque generalmente "las actuaciones de los funcionarios no estn sometidas a plazos previamente determinados; esas actuaciones, por lo general no son pblicas en el sentido de que el interesado no tiene acceso fcil al expediente y, por lo tanto, el procedimiento se desarrolla prcticamente a sus espaldas". Por ello en el procedimiento administrativo es unnimemente aceptada la prctica, sancionada hoy por casi todas las leyes sobre la materia", "que la notificacin de las resoluciones se haga de ordinario por su publicacin en el rgano oficial cuando el acto es general. Pero si el acto es individual, es preciso su notificacin por medio de oficio al interesado, dejndose constancia, tambin escrita, del da y la hora en que se entrega al propio interesado". Si no se logra localizar a ste, "un elemental principio de justicia requiere que el interesado sea notificado por cartel que se publicar en el rgano oficial destinado a este efecto, con fijacin de un plazo prudencial, vencido el cual, sin que se presente el interesado a notificarse, se considera iniciado el lapso de apelacin". En los otros casos dicho lapso comenzar desde la publicacin o desde la notificacin personal del acto al interesado. Esta solucin de la Corte, adems de estar enmarcada dentro de claros principios de procedimiento, es justa. La Administracin Pblica no puede tener inters, ya 10 hemos dicho, en cercenar o desconocer el derecho de los particulares de defender sus derechos subjetivos o sus legtimos intereses contra la posible equivocacin, descuido o negligencia de funcionarios de categora inferior; por el contrario, su deber y conveniencia estriba en que el orden jurtdico prevalezca inclume y que el imperio de la ley no se menoscabe ni desvirte; y por ello ha sealado la misma Corte que "el part77. 78 CF-54-1, 5-8-58. vanse Nos. 44, 92 Y 113.

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rular que reclama contra una violacin de sta es en realidad un coadyuvador de la Administracin en el cumplimiento de ese deber, no su opositor o contrario .. .?". Por tanto, el recurrente debe interponer su recurso en el trmino 9ue le sealen las leyes. La no interposicin del recurso en su oportunidad produce la caducidad del derecho a recurrir", ya que el lapso es de caducidad" y, por tanto, produce tambin la firmeza del acto administrativo". Ahora bien, si vencido el lapso de apelacin la autoridad competente oye el recurso interpuesto extemporneamente, comete una violacin de la cosa juzgada administrativa". Ya que se quebranta este principio, ha declarado la Corte Federal" "ruando en presencia de una decisin de la cual no se admite apelacin, o si sta ha caducado, no quedando, por tanto, a la parte ningn recurso que ejercer contra ella, es revisada, sin embargo por una autoridad de alzada". Ello producira un vicio de ilegalidad en el acto administrativo que decide el recurso extemporneo, susceptible entonces de ser recurrido por la va contencioso-administrativa de anulacin.

b. La autoridad competente
a'. La autoridad a quo 220. Es principio general en el procedimiento administrativo, segn la jurisprudencia de la Corte, que los recursos jerrquicos "para ante" el superior, deben ser interpuestos "por ante" el organismo que dict el acto impugnado. Por tanto, corresponde a dicho organismo admitir o negar el recurso como organismo a quo que es". Admitido el recurso por la autoridad que dict el acto, sta debe remitirlo para su decisin al superior jerrquico.
79. 80 81.
82. 83. 84. 85.

CF-54-1, .5-8-.58. CF-97-1, 15-6-----56. Vase al respecto el lnorme de la Pro>1mlduda de' la Nar;rt al Congreso. -1959, Caracas, 1960, pg. 462. CF-94-3, 24-11-53. Vanse Nos. 113 y si,ll:. Vallse Nos. 19 y 114. CF--97-1, 15-6--56. CF-54-1, .5-8-58. En cambio, el Proyecto LPA 1963 establece, en su artculo 90, que "el tecurso de apelacin se podr interponer tanto ante el rgano que dict el acto recurrido como ante el superior jerrquico respectivo al cual corresponda decidir la epelacie".

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b'. Bl recurso jerrquico de hecho


221. La antigua Corte Federal ha admitdo expresamente" la posibilidad de interposicin del recurso jerrquico de hecho, mando interpuesto por el interesado el recurso ordinario, ste ha sido negado por la autoridad que dict el acto impugnado. En este caso, entonces, la autoridad competente para admitir el recurso es la misma autoridad a q/jem, es decir, el superior jerrquico gue debe decidir.
C.
LOJ

efectos de la interposicin

El efecto suspensivo

222. Ha sostenido reiteradamente la antigua Corte Federal" que en principio, los recursos contra los actos administrativos no tienen efectos suspensivos, ya que admitir lo contrario equivaldra a hacer posible paralizaciones de la accin administrativa por voluntad de los particulares".

Esta es la consecuencia fundamental de la ejecutoriedad de los actos administrativos", clue permite a la Administracin obtener su cumplimiento aun contra la voluntad de los particulares. Por otra parte, este principio de la ejecutoriedad del acto administrativo y de que los recursos administrativos no suspenden los efectos del acto es aplicable a todos Jos recursos y no solamente al recurso Jerrquico.
fl(,
CFC~Cp-?-l, 11~-52

Esta decisin de la Corte es dada en aplicacin del artculo 424 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional vigente en esa poca, que permita el recurso jerrquico de hecho en las multas fiscales, por aplicacin analgica, y ms. cuando eS prIncipio p;eneral de! derecho la admisibiJid~d del re<:urso de hecho.
1':7
CF-8S~I, 29-7~59.

as

CF-7-1 , 25-1-60. El mismo principio es aplicable a los recursos contencioso-administrativos. Vase N" 303. Al respec10. el Proyecto LPA 1963 establece, en su articulo 88, que "la nterI,<)skin de cualquier recurso no causa la suspensin del acto recurrido, salvo cuando tal .ejecucin pueda causar gravamen irreparable o de mucha ccnsideracin en cuyo caso el rgano ante el cual se recurre podr. de oficio o a peticin de parte. acordar tal suspensin pudiendo, si lo estima conveniente, exigir al interesado la constitucin de caucin suficiente". Vase N~ 97.

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El principio de que el recurso no suspende la ejecucin del acto est en relacin con el conocido aforismo solee el repele, segn el cual, y especialmente en materia fiscal, el reclamo contra los impuestos o multas fiscales no exime de la obligacin de pagar. La legislacin venezolana ha consagrado en sus leyes fiscales este principio. Sin embargo, ha sido tolerante el legislador patrio al permitir que en determinados casos el previo pago para recurrir puede ser sustituido por afianzamiento. Pero tambin en este caso la constitucin de la garanta viene a ser requisito de tan ineludible cumplimiento como lo es el propio pago en aquellas situaciones en las que no se admite fianza. El cumplimiento de tales presupuestos crea una situacin impeditiva que no tiene posibilidad de subsanacin y, por tanto, constituye un supuesto tpico de inadmisibilidad del recurso".
Por todo lo expuesto no compartimos, por contraria al sentido de nuestra legislacin y a lo establecido en otros fallos, lo expresado por la antigua Corte Federal en 19549 0 en el sentido de <lue "a falta de disposicin legal expresa, los recursos administrativos se oyen libremente", es decir, en su efecto suspensivo y devolutivo. Lo anteriormente sealado indica lo errado de esta afirmacin respecto al efecto suspensivo. El principio es el contrario: la regla es <lue el recurso no tiene efectos suspensivos. Pero este principio, como cualquiera, tiene sus lgicas excepciones. En primer lugar, el legislador, por disposicin expresa, puede sealar que el recurso si suspenda la ejecucin del acto administrativo. El legislador es soberano. Pero, en segundo lugar, creemos gue tambin es posible gue el recurso suspenda la ejecucin del acto cuando la conveniencia, administrativa lo requiera. En efecto, ante un acto administrativo que podra producir daos irreparables al administrado, la Administracin tiene dos vas: por una parte, ejecutar el acto de inme89. CF--88-1, 29-7-59. En este sentido se ha pronunciado la Procuradura de la Nacin. Vase el Informe al CongreJO, 1959. Caracas, 1960, p.:s. 456 y 461. En materia de multas administrativas, el Proyecto lPA 1963 establece, en su artculo 100, que "la apelacin deber interponerse ante el mismo funciona. rio que impuso la mulla o ante un Juez de la localidad. El apelante deber pagar la multa o afianzarla a satisfaccin del funcionario que la impuso, te" qUlsito sin el cual no se dar curso a la apelacin. .. CF-126-1. 9-11-54.

90.

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diato, y entonces atenerse a las consecuencias de la decisin del superior jerrquico, que si es revocatoria dara derecho al administrado a exigir reparacin por daos y perjuicios a la Administracin por el dao o gravamen irreparable que produjo la ejecucin del acto revocado; por otra parte, suspender la ejecucin del acto cuando lo considere conveniente, y esa conveniencia est supeditada al temor de que el acto sea revocado. Por tanto, en principio los recursos administrativos, y concretamente el recurso jerrquico, no producen efectos suspensivos. Sin embargo, creemos que la excepcin a este principio puede provenir del legislador o de la conveniencia de la propia Administracin.
b". El efecto deoolmioo

223. Respecto al efecto devolutivo ha sealado la antigua Corte Federal que en el recurso jerrquico rige el antiguo aforismo lantum deoolamm quantum appelaniam, es decir que, en virtud de ese efecto, el recurso trasmite al conocimiento del superior la causa controvertida, en la extensin y medida a que qued reducido el debate en el momento de la apelacin". Sin embargo, creemos que este principio no es del todo general ni vlido para todos los recursos administrativos en el orden jerrquico. En efecto, ello depende de la materia controvertida. Si lo que se controvierte en la apelacin o recurso es ms bien un litigio entre particulares, donde la Administracin acta en cierta forma imparcialmente, la apelacin hecha por una de las partes en litigio tiene efectos devolutivos regidos pQ.f el principio tanlum devolutum quantum appelantum. Tal es el caso, por ejemplo, de las apelaciones que antes se realizaban ante el Ministro de Fomento en materia de inquilinato. En estos casos el organismo decisor actuaba imparcialmente y decida as, ante un conflicto entre particulares, entre inquilinos y propietarios". Sin embargo, cuando el recurso jerrquico se intenta por ante el superior de la jerarqua administrativa contra el acto del inferior, porque este acto perjudica a un particular sin beneficiar a otro, el efecto devolutivo del recurso es ms amplio que el contenido en el
91. 92. CF-12G----l, 9-11-54. Este es el caso regulado en la decisin de la Corte Federal antes sealada: CF-126-1 , 9-11-54.

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aforismo citado. En efecto, el superior jerrquico en estos casos conoce de todo el problema, pues no hay derechos adquiridos por un tercero. En estos casos la Administracin podra, si as lo cree justo y equitativo, hasta modificar el acto con mayor perjuicio para el recuccente. Estamos entonces ante el hecho denominado reformatio i11 pejIlsu. En todo caso quedara abierta, por el agotamiento de la va administrativa, la va jurisdiccional contencioso-administrativa al administrado perjudicado en su inters legtimo o en su derecho subjetivo.

E) El procedimiento del recurso


224. La ausencia de legislacin sobre procedimientos administrativos se manifiesta profundamente ruando se habla del proce dimiento que debe seguirse en la sustanciacin y decisin del tecurso jerrquico. En esta materia, ni siguiera las leyes especiales que conceden el recurso indican el procedimiento a seguir. Sin embargo, creemos gue en su esquema fundamental se siguen las normas del procedimiento ordinario previsto en el Cdigo de Procedimiento Civil", an ms cuando la Corte, en varias oportunidades, ha considerado dicho Cdigo como supletorio en el procedimiento administrativo". Sin embargo, algunas normas dispersas sobre el particular existen en Venezuela. Tal es el caso del Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda" que establece, al hablar del recurso jerrquico, que "el apelante o reclamante puede promover junto con su apelacin o reclamo las pruebas que juzgue pertinentes y, en caso de que la evacuacin de esas pruebas o de las gue ordene evacuar de oficio el Ministro requieran ms tiempo que el prefijado para el despacho del asunto, podr ste prorrogarlo a su juicio comunicndolo as al interesado". Es decir, en esta Administracin ministerial las pruebas deben promoverse junto con el recurso, y el Ministro, como autoridad de94.
9~.

En este mismo sentido,

95. 96.

J. G. ANDUEZA, El Control In VtttlZuela Je los Actos llet:ales de fa Adminillracin Pblica, Caracas, 1959, p,lt. 17. CF-5<4-I, ,--S-,S. Articulo 2, ordinal ~, aparte nico del Reglamento dictado por Resolucin de 4 de abril de 1940, eL, tomo 1, pg. 1.374.

Vase N' 210.

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JNSTlTUaONES DERECHO ADMINISTRATNO

osera e lnteresaL taJ!Jn pueJe orJenar la evacuacin de ciertas


pruebas, de oficio. En el mismo Reglamento se seala que el Ministro deber decidir el recurso en el mximo de sesenta das hbiles, a contar de la fecha en que haya sido intentado o interpuesto el recurso". Por tanto, si la evacuacin de las pruebas requiere mayor nmero de das a juicio del Ministro, ste podr prolongar el lapso de evacuacin pero, en todo caso, la decisin debe ser rendida en el lapso prescrito.

F) La decisin del recurso


225. Como antes sealamos, algunas normas establecen un plazo determinado dentro del cual el Ministro debe decidir el tecurso jerrquico ante l interpuesto. Sin embargo, no hay tampoco norma alguna de carcter general al respecto. En todo caso debemos sealar que la decisin del recurso, como todo acto administrativo, ha de ser motivada. Por otra parte, la decisin del Ministro puede ser confirmatoria, modificatoria, revocatoria o declarativa de inadmisibitidad del recurso por externporanedad, falta de capacidad o inters en el recurrente o falta de competencia en la autoridad decisora. Ya sobre esto hemos hablado".

G) El recurso jerrquico como requisito procesa! del recurso


contencioso-administrativo de anulacin

226. Es de principio, y as lo ha aceptado la antigua Corte Federal, que el recurso contencioso-administrativo de anulacin contra los actos ilegales de la Administracin no puede ser llevado ante el rgano jurisdiccional competente sino despus de haberse ago97, Artculo, ordinal 3. Debe sealarse en todo caso, respecto al procedimiento administrativo, que entre los dispositivos vigentes el que mejor 10 re,ltula es el Re,ltlamento de la Ley de Regulacin de Alquileres. Vase al efecto nuestro "Estudio sobre la Ley de Regulacin de Alquileres de 19 de agosto de 1960", Rtllista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, N9 113, T>AS. 217 Y siJ. Vanse Nos. 209 y siJ. Vase, asimismo, el Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda sefialado, articulo 2, ordinal,', Al respecto, el articulo 93 del Proyecto LPA 1963 establece que "al decidirse la apelacin deber confirmarse. modificarse o revocarse el acto impugnado. El recurso podr decidirse ordenndose la reposicin del procedimiento Ji hubieren habido vicios de forma en su tramitacin".

98.

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259

tado la va administrativa. De suerte que el titular de un inters legtimo que haya sufrido lesin como consecuencia de un acto administrativo determinado, debe ante todo interponer el recurso legal de apelacin o recurso jerrquico en el trmino que para el caso ha establecido la ley reguladora de la materia. Si as no lo hiciere, la decisin queda firme. Y ello porque realmente conviene al orden social la estabilidad de los actos de la Administracin Pblica, sin perjuicio, claro est, de la garanta debida a los administrados quienes tienen a su alcance las vas adecuadas para hacer valer sus detechos". Este criterio, por otra parte, ha sido ratificado por la actual Corte Suprema de justicia'?" . Por tanto, el agotamiento de la va administrativa por interposicin del recurso jerrquico solamente, es en Veoezuela requisito procesal para la interposicin del recurso contencioso-administrativo de anulacin':".

s.

EL RECURSO DE RECNSIDERACION

A) Nocin
227. El recurso de reconsideradn es aquel que se ejerce contra un acto administrativo revocable, ante la misma autoridad que dict el acto, para que sta lo reconsidere en razn de su equidad.

B) Fundamento
228. El fundamento del recurso de reconslderacin est en el derecho de la Administracin de revisar sus propios ectos'w.
99. 100 101. CF-94-3, 24-11-~3. CF-54-1 , 5-8-~8. CS]-PA-9O--1., 4-t2-61. Vase N9 318. Es interesante observar el Derecho comparado: En Espaa se acepta i~ual solucin pero extendida a todos los recursos administrativos. Vase: J. GaN. ZALEZ PEREZ, Lo! recursos ... , rit., pg. 125. En Francia, la situacin es radicalmente distinta: En principio no es necesario agotar los recursos administrativos para acudir a la va contenciosa: el recurrente puede escoger uno de los dos recursos, puede intentarlos simultneamente o puede ejercer el re. curso administrativo despus del jurisdiccional, salvo disposicin le~al ex presa en contrario. Vase AUBY, "Les Recours.. .", cit., pg. 122. El Proyecto LPA 1963 exlge, para el agotamiento de la vla administrativa, la interposicin del recurso de apelacin y del recurso de revisin. En efecto, el articulo 122 establece que "el recurso contenctoso-administrarvo slo ser admisible contra los actos respecto de los cuales no existieren o se hubieren agotado los recursos jerrquicos o de revisin". Vase N9 201. La denominacin de recurso de "reconsideracin" es empleada por el Regla-

102.

260

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

C) Reqeisisos del recurso


a. El elemento subjetivo

229. Respecto al recurrente, rigen los principios sealados enteriormente-", es decir, debe tener por lo menos inters legtimo en recurrir. Respecto a la autoridad administrativa que conoce del recurso,
y esta es su caracterstica especfica, debe ser la misma que dict el

acto recurrido. Es decir, el recurso de reconsideracin slo puede ser intentado ante la misma autoridad administrativa que dict el acto que se recurre para que ella lo decida.
b. El elemento objetivo

230. Otra de las caractersticas diferenciadoras de este recurso administrativo radica en el acto administrativo recurrido. En efecto, debe tratarse de un acto administrativo revocable, es decir, un acto administrativo que no haya creado derechos legtimamente a favor de particulares. Este requisito especial se deduce, por un lado, de nuestra jurisprudencia de la antigua Corte Federal'?', y por otro
mento Interno del Ministerio de Hacienda, artculo 2, ordinal 4, aparte segundo. Asimismo, es empleado por el Reglamento de la ley de Regulacin de Alquileres. Sobre esta ultima, vase nuestro "Estudio sobre la Ley de Re gulacin de Alquileres de l' de agosto de 1960", RCADF, N' 113, 1960, pg. 224. Por ello acogemos la denominacin "recurso de reconsideracin". No consideramos acertada la dtnominaci6n "recurso de gracia o splica" que emplea J. G. ANDUEZA para calificar este recurso de reconsideracin. Al efecto, vanse los Nos. 254 y sigo con sus notas. Menos an consideramos acertada la denominacin "recurso de reposicin" que le dan a este recurso de reconsideracin ElOY LARES MARTINEZ y JOSE GABRIEL SARMIENTO N., copiando la terminologta de la le,l\:islacin espaola, sin mirar de cerca nuestras propias instituciones. Vase la ponencia del Colegio de Abogados del Distrito Federal redactada por los cita. dos autores, presentada a la Conferencia Interamericana de Derecho Procesal reunida en San Juan de Puerto Rico en julio de 1962, edicin multigrafiada, pg. 7. Respecto a la legislacin espaola, vase: GASCON HERNANDEZ, "El Recurso de Reposicin" en ReviIJa de la Faculltrd de Derecho de Madrid, 1942, pgs. 212 Y sigo La misma terminologa espaola es censurada por Al CALAZAMORA y CASTILLO, "Nueva ley reguladora de la jurisdkci6n contencioso-administrativa en Espaa", Boletn del lnstinao de Derecbo Comparado de Mxico, N' 31, 1958, pg. 93, citado por J. GONZAlEZ PEREZ, Lar Recsrsos ... , t., pg. 150. Por otra parte, debemos observar que el Proyecto lPA 1963 no incluye, en su articulado, disposicin alguna sobre este recurso, a pesar de que est vi. gente en nuestro ordenamiento juridico actual. Vase N 204. CF-33-2, 17-7-53.

103. 104.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

261

lado, del Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda, que establece en su artculo 2, ordinal 4, segunda parte, la posibilidad para el ministro de "reconsiderar sus propias decisiones cuando se trate de actos revocables". De esta forma los derechos adquiridos por particulares en ra zn de un acto administrativo ya firme quedan inclumes. La Ad rninistracin no puede reconsiderar sus propios actos cuando stos son irrevocables, es decir, cuando han creado legtimamente derechos a favor de terceros.
M

Por otra parte, el acto administrativo puede ser un acto firme, es decir, contra el cual no se interpuso el recurso jerrquico en la oportunidad correspondiente o contra el que decida un recurso jerrquico sin que se haya utilizado la va contenciosa. En razn precisamente, de que puede intentarse el recurso de reconsideracin contra actos administrativos firmes, es que se indica que slo pueden ser recurridos por esta va los actos revocables.
En efecto, hemos sealado que la Administracin tiene derecho de revisar sus propios actos cuando no han creado derechos a favor de particulares. Adems, tambin hemos sealado que la Administracin s puede revisar sus actos creadores de derechos, antes de su firmeza, es decir, con ocasin de un recurso jerrquico, generalmente':". Por tanto, y esto es lgico, una vez firme el acto, ste no puede ser revisado si ha creado derechos a favor de tercerosv".
105.
vense Nos. 201 y 210. Tambin con ocasin a los recursos de reconsideracin, se puede producir una importante exceccn. En efecto, en ciertos casos particulares una ley expresamente seala trmino para la interposicin del recurso. En estos supuestos puede entonces intentarse el recurso contra actos administrativos que fueran irrevocables si estuvieran firmes. pero que no lo son an por estar abierto el lapso de interposicin del recurso. Una excepcin de este tipo est censagrada en el artculo 34 del Reglamento de la Ley de Regulacin de Alquileres. Sin embargo. este recurso no tiene ulteriores consecuencias jurtsdicco-

eres.
Por otra parte, debemos observar que algunas leyes establecen la posibilidad de una reconsideracin de ofido sin necesidad de recurso alguno. Tal es el caso contemplado en la Ley de Impuesto sobre la Renta. artculo 81, que establece la posibilidad, para la Administradn. de reconsiderar un acto admi. nistrativo contra el qu~ se ba recurrido jurisdlocionalmente ante el Tribunal de Apeladones del Impuesto sobre la Renta. Observamos que esta recoaslderadll no es ya un recurso del interesado sino, claramente, un derecho de la Administracin de volver a reconsiderar un acto ya recurrido judicielmeete, para evitar la va contenciosa en caso de que no se d cumplimiento y curso a la apelacin, porque no confirme su propio acto. Al respecto vase Nq <112. A esta conclusin llega la antigua CFC, pero lam~ntablemente, a nuestro

106.

262

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

As, slo contra actos administrativos revocables que no han creado derechos a favor de particulares, sea porque no son susceptibles de hacerlo, sea porque son nulos, de nulidad absoluta, es que es posible interponer el recurso de reconsideracin. Dada las varias leyes especiales que regulan un recurso de reccnsideracin, para su construccin uniforme, nos hemos guiado fundamentalmente por el Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda, varias veces citado, ya que es la regulacin con mayor carcter general en la materia y tambin por la jurisprudencia administrativa sealada. Debe tenerse presente esta advertencia.

D) La interposicin del recurso


231. Para la interposicin del recurso de reconsideracin no se exige ningn requisito de trmino. Por ello precisamente es que puede ejercerse contra actos administrativos firmes. Por ello es que slo puede ejercerse contra actos administrativos revocables y, por ltimo, por ello es que la jurisprudencia no lo ha considerado como un requisito procesal a la apertura de la va contencioso-administrativa de anulacin. Slo el recurso jerrquico reviste este ltimo carcter. Ya que no se exige ningn trmino para interponer el recurso, menos an tendr su interposicin efectos suspensivos sobre la ejerocin del acto, sobre todo cuando se intenta contra un acto ya firme. Por los caracteres especficos de este recurso, consideramos que no es necesaria una ley expresa que lo autorice, para que haya posibilidad de interponerlo.

E) Los motivos del recurso


232. Al recurso de reconsideracin se aplican los supuestos generales estudiados al hablar de los Motivos de los Recursos Admtnsrratvos'", es decir, puede intentarse por motivos de derecho, de hecho y de oportunidad.
107,

juicio. con razonamientos inadecuados; CFC-CP-16-1 , 30--5-52. Asimismo vase CF-3:>--2 , 17-7-53. vansc Nos. 206 y siSo

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

263

Al efecto ha sealado la antigua Corte Federal':", que "advertido un funcionara de que su determinacin no corresponde a las exigencias de la equidad, bien por haberse cometido error de derecho, bien porque no se apreciaron cabalmente las circunstancias de hecho, la sana lgica y el buen sentido han inducido a la consiguiente rectificacin, tanto ms si no se ha lastimado ningn derecho adquirdo. .. En ello est comprometido el buen nombre de la Administracin, pues una de las peculiaridades del acto administrativo es, precisamente, su subordinacin a la equidad y oportunidad", Por tanto, al interponerse el recurso, el recurrente puede aducir motivos de derecho o legalidad, motivos de hecho y motivos de oportunidad y conveniencia. En este sentido establece el Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda que el Ministro "puede reconsiderar sus propias decisiones cuando se trata de actos revocables y se aduzca que se ha omitdo la apreciacin de algn dato o que se ha incurrdo en errores de hecho o clculo o se presente documento o recaudo no presentado anteriormente capaz de influir en lo decidido"?".

F) Efectos de la decisin
233. Resuelto el recurso de reconsiderecin, se abre el trmino del recurso contencioso-administrativo de anulacin si el rgano que reconsidera es el ltimo en la jerarqua administrativa. Esto es perfectamente admisible pues es la jurisdiccin contencioso-administrativa quien en ltimo trmino debe decidir si la Administracin obr, en la reconsiderecin, conforme a derecho. Sin embargo, en este caso el recurso contencioso-administrativo slo puede ser dirigido contra el acto de reconsideracin, contra la nueva decisin, y en ningn momento debe pensarse que es contra el acto impugnado por la va de reconsideracin. Este acto qued firme y ningn reOlCSO puede ya intentarse contra l. Por otra parte, si la reconsideracin la hace un inferior jerrquico, la decisin del recurso de reconsideracin no abre nuevamen108. 109. CF-33-2, 17-7-H. Art<;ulo 2, ordinal 4, parte segunda. No establece dicho Reglamento disposicin alguna sobre motivos de legalidad en el recurso de reconsideracin. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte anteriormente citada as lo admite, con 10 que estamos de acuerdo.

264

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

te ni el recurso jerrquico ni menos an el contencioso. El acto reamida qued firme por el vencimiento del lapso de caducidad del recurso jerrquico.
4. EL RECURSO DE REVISION

a) Nocin
234. El recurso de revisin es aquel eue se ejerce contra un acto administrativo revocable y firme, ante el superior de la jerarqua administrativa, para que lo revise en razn de su equidad.

B) Fundamento
235. El fundamento del reamo de revisin est, por una parte, en el derecho de la Administracin en revisar sus propios aceos'", y, por otra parte, en el poder de la ms alta jerarqua en la Entidad Administrativa, de controlar y revisar las actuaciones de sus inferiores jerrquicos. El nombre de recurso de revisin es empleado por el Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda antes citado. Es el nico texto que 10 consagra expresamente. Sin embargo, por su carcter de recurso administrativo propiamente dicho, creemos que, como los recursos antes estudiados, no necesita ley exf11'esa para su existencia. Su fundamento y especialidad lo justifican.

C) Requisitos del recurso


a. El elemento subjetivo
236. Respecto al recurrente, como todos los recursos antes analizados, el recurso de revisin exige por lo menos un inters legItimo lesionado. As, una de las causas por la cual el Ministro en la rama administrativa puede "no entrar a conocer el fondo del asunto", es cuando el solicitante o recurrente carezca de inters legtimo. Respecto a la Administracin, el recurso se interpone ante el superior jerrquico de ms alto rango, es decir, ante el Ministro en la Administracin ministerial.
110. Vase N? 201.

LOS IlECUIlSOS ADMINISTIlATlVOS

265

Esto lo diferencia del recurso jerrquico, que debe ser interpuesto por ante el rgano que dict el acto, para ser enviado al superior jerrquico'!'. Por otra parte, es el mismo Ministro quien decidir el recurso, por lo que en esto se asemeja al recurso jerrquico-".

b. El elemento objetivo
237. Una de las especialidades de este recurso es que slo puede intentarse contra actos administrativos firmes, es decir, contra actos que no pueden ya impugnarse por el recurso jerrquico por haberse vencido el trmino para ejercerlo. Esto lo diferencia, entonces, radicalmente, del recurso jerrquico, admisible slo dentro de un plazo y, por tanto, contra actos no firmes11S Por otra parte, y al igual que el recurso de reconsideracin, consideramos que slo es admisible contra setos revocables, es decir, contra actos no creadores de derechos a favor de particulares. Las mismas razones que all expresamos son vlidas para este recursol 14 Consideramos tambin, y en razn de su especialidad, que puede ser intentado este recurso de revisin directamente ante el Ministro, sin respetar la jerarqua administrativa. Y ello porque, precisa. mente, no se trata de un recurso jerrquico.

D) Interposicin del recurso


238. Dado que slo puede interponerse este recurso de revisin contra actos administrativos firmes y revocables, no se exige ningn plazo determinado para que se intente. En este aspecto teviste los mismos caracteres del recurso de reconsideracin, es decir, no es presupuesto procesal para intentar el recurso contencioso-administrativo, ni su interposicin suspende la ejecucin del acto, ya que se trata de un acto firme produciendo todos sus efectos.
111. 112. 113. Vase N~ 220. Vase N' 225. Vase N~ 219. El Proyecto LPA 1963 establece, en su artculo 95, que "una vez dietado el acto administrativo y que hubiere quedado firme por no haberse recurrido en apelacin o por haberse desestimado sta, proceded el .recurso de revisi6.o ante el Ministro respectivo. " Vase N" 230.

114.

266

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTJt"nr,

E) Los motivos del recurso


239. La especialidad del recurso exige motivos determinados pues, como hemos visto, no se trata de un recurso jerrquico. En efecto, este criterio ha sido acogido por el Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda varias veces citado, cuando dispone en el artculo 2, ordinales 1 y 4, que unas de las atribuciones del Ministro como autoridad jerrquica en la Administracin activa del Departamento de Hacienda es la de "revisar; a peticin de los interesados o de oficio, las actuaciones de los funcionarios de la jetarqua cuando se pida grada respecto a lo dispositivo de ellas o se alegue que el funcionario carece de facultades legales o las ha extralimitado o que ha actuado por inters distinto al de la Administracin, o que ha incurrido en errores de hecho o de clculo". Debemos aclarar, antes de continuar, que esta disposicin consagra propiamente dos recursos: uno de gracia y otro de revisin. Respecto al recurso de gracia o splica hablaremos ms adelante, al estudiar los Recursos Administrativos Impropios':". Aqu slo nos interesa destacar las ltimas causales a partir de la segunda, que se refiere al recurso de revisin. Segn este artculo, pueden alegarse en el recurso de revisin motivos de legalidad o de derecho, por extralimitacin de atribuciones o incompetencia manifiesta del funcionario que dict el acto o por desviacin de poder en la actuacin de ste. Agregamos tambin en estos motivos los concernientes a la alegacin de la nulidad absoluta de un acto administrativo. Tambin pueden alegarse motivos de hecho ruando el funcionario que dict el acto incurri en errores de hecho o de clculo. El Ministro no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto ruando se alegue un motivo distinto a los sealados, segn dispone el mismo Reglamento!".
115. 116. vsnse Nos. 154 y sigo Artkulo 2. ordinal 5. E! ProytXto LPA 196~ establece la posibilidad de interposicin del recurso

de revisin. segn el artkulo 95, en los siguientes casos: "1) Cuando hubieren aparecido documentos de valor esencial para la resolucin del asunto y que hubieren sido desconocidos para la poca de la tramitacin del expediente; 2) Cuando se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho que aparezca del expediente; :;) Cuando en la resolucin hubieren influido m forma decisiva documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme; 4) Cuando la resolucin hubiere sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra manifestacin fraudulenta y ello hu-

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

267

Vemos, entonces, que el recurso de revisin no es ms que un medio de obligar al Ministro a revisar un acto administrativo, para lo cual tiene facultad de hacerlo de oficio. Es decir, es un medio puesto a disposicin de los particulares interesados para obligar a la Administracin a ejercer su derecho-".

F) Efectos de la decisin
240. La decisin del recurso por el superior de la jerarqua administrativa no abre, respecto al acto administrativo originalmente recurrido, la va contencioso-administrativa. Y ello porque el superior jerrquico de la Entidad Administrativa revisa el acto por medio de este recurso de revisin cuando no se ha intentado el recurso jerrquico. De lo contrario decidira un recurso jerrquico y no un recurso de revisin. Pues bien, si solamente revisa un acto firme y revocable porque no se ha intentado el recurso jerrquico, mal podra abrirse la va jurisdiccional del recurso contencioso-administrativo de anulacin, cuando es presupuesto procesal para ste el haberse agotado la va administrativa por el ejercicio del recurso jerrqctco'", que en el caso del recurso de revisin no se ha intentado. Ahora bien, ello no indica que DO pueda recurrirse por la va contencioso-administrativa, por razones de ilegalidad, la nueva decisin del Ministro con abstraccin total, eso s, del acto revisado.

117. 118.

biere quedado establecido en sentencia definitivamente firme". Por otra parte, agrega el articulo 96 que "el recurso de revisin no procede sino dentro de los tres meses siguientes a la fecha de la sentencia a que se refieren los nmeros 3 y 4 del articulo anterior, de la fecha del acto en el caso previsto en el nmero 2 del mismo articulo o de haberse tenido noticias de la existencia de los documentos a que se hace referencia en el nmero 1~ del mismo articulo". Entonces es ilgica la disposicin del artculo 87 del mismo Proyecto ceacdc establece que "todo recurso de... revisi6n deber intentarse dentro de los quince dlas hbiles si~ientes a la fecha del acto recurrido". Vase NO) 201. Vase ~ 226.

CAPITULO

CUARTO

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS IMPROPIOS


1. INTRODUCCION

241. Adems del recurso administrativo antes estudiados, es decir, del recurso jerrquico, el ms tratado por la jurisprudencia, y de los recursos de reconsideracin y de revisin, tratados parcialmente por ella, y todos dispersa e incompletamente contemplados por el legislador, existen en Venezuela varios recursos que denominamos Recursos Administrativos Impropios, y que tienen la esencial caracterstica de que, por su especialidad, requieren ley expresa que los permita. Por tanto no se aplica a estos recursos impropios los principios sealados en la Introduccin de este Ttulo, sobre la posibilidad de los recursos administrativos sin ley expresa que los autorice. La razn de ser de esta contradiccin al principio general radica en la especialidad de la materia objeto de ellos, o en la interferencia en alguna u otra forma, en su formacin y decisin, de una autoridad no correspondiente, orgnicamente, a la Administraci6n; concretamente, por la interferencia de una autoridad del Poder Judicial actuando en funcin administrativa. Estudiaremos, entonces, como recursos administrativos impropios el llamado recurso jerrquico impropio, el recurso de gracia y, principalmente, el econmico-administrativo y, por ltimo, el problema de los recursos intentados ante el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato.
2. EL REOIRSO JERARQUICO IMPROPIO

A) Noci6n
242. El artculo 7, ordinal 31 de la Ley Orgnica de la Corte Federal, vigente por mandato de la Consneocon'", da atribucin
119. Vase la Dlsposicin Transitoria decimoquinta de la Constituci6n.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

269

a la actual Sala Poltico-administrativa de la Corte Suprema de Justicia para "conocer de los recursos jerrquicos interpuestos dentro del trmino de ley contra decisiones de la Administracin nacional en materia fiscal, cuando la competencia para ello no est atribuida a otro Tribunal". Adems de esta atribucin general en materia fiscal, la Corte tiene atribuciones similares declaradas por innumerable cantidad de textos legales. En estos textos invariablemente se seala que de la decisin del Ministro "se podr apelar para ante la Coree'?". Segn estos textos, podemos decir que el llamado recurso jerrquico impropio es aquel recurso administrativo que concede la ley expresamente al particular lesionado en su inters legitimo o en su derecho subjetivo, contra un acto administrativo de un Ministro para ante la Corte Suprema de Justicia, por razones de mrito o ilegalidad o, ms ampliamente, por inconformidad con la decisin apelada.

B) Parcularidad del recurso


a. Es un recurso administrativo
243. El recurso jerrquico impropio es un recurso administrativo, pues la Corte, al decidirlo, conoce del mrito o fondo del acto administrativo impugnado. La antigua Corte Federal ha establecdo 1 21 que "es de la naturaleza de todo acto realizado en ejercicio de una facultad discrecional el que no pueda ser revisado o anulado
120. Por ejemplo, el artculo 13 de la ley de Naturalizacin.
Esta expresin "apelacin ante la Corte" la hemos visto mantenida. en esta materia de naturalizarjn en la Disposicin Transitoria Cuarta de la Ccesti-

121.

tucin, que dispone: "Mientras la ley establece las normas sustantivas y procesales correspondientes, la ~rdda de nadonalidad por revocatoria de naturalizacin se ajustar a las disposiciones de la legislacin vigente pero el iTlte res"do podr ape/M de 1" derisin "dmi"isJr"fiv" "TIte k Corte S"premll de ,,liria en el plazo de seis meses, a partir de la fecha de publicacin de la revocatoria. en la G",ef" Ofiriaf. El empleo de este trmino por la Constitucin, as sea en su parte transitoria, nos indica la naturaleza adminlstrativa de la "apelacin", distinta del recurso ooetencioso-administrativo de anulacin regulado por el propio texto ccesetucional en su artculo 206 y Disposicin Transitoria decimoquinta. La misma expresin la encontramos tambin en el artculo 436 de la' Ley Orgnica de la Hacienda Nacional. CF-85-1, ~11-58.

270

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

por otro poder en lo que concierne al mrito o fondo. Esta conclusin resulta evidente porque, de lo contrario, esa facultad discrecional no sera tal ni propia de un poder; pero s puede ser materia de revisin por 10 que se refiere a la incompetencia del funcionario que lo dict o defecto de forma del acto, o a su ilegalidad, en cuyos casos procede su revocacin o anulacin". De esta doctrina de la Corte se deduce claramente lo que ya en otras oportunidades hemos sealado: la Corte Suprema de Justicia no puede conocer POt' va contencioso-adminissmtioa, como rgano actuando en funci6n jurisdiccional, sino de la ilegalidad de los actos administrativos que ante ella se impugnen. No puede por tanto, la Corte, conocer del fondo o mrito, es decir, de la oportunidad y conveniencia de un acto impugnado ante ella por va contenciosoadministrativa!". Es de la naturaleza de los actos administrativos, dice la Corte, "el que no puedan ser revisados o anulados en lo que se refiere al mrito o fondo por otro poder", es decir, por el Poder Judicial. Por tanto el mrito de los actos administrativos, su oportunidad y conveniencia tienen un control innato: la propia Administracin o cualquier autoridad actuando en funci6n administrativau s. En consecuencia, cuando la Corte Suprema de Justicia conoce del recurso jerrquico impropio, controlando la legalidad y la oportunidad y conveniencia del acto recurrido, no conoce como rgano jurisdiccional contencioso-administrativo sino como autoridad pblica actuando en funcin administrativa. Por ello este recurso es un recurso administrativo y no jurisdiccional. En esto est de acuerdo Jos Guillermo Andueza cuando afirma que "este recurso de apelacin se diferencia del procedimiento contencioso-administrativo y se asemeja al procedimiento jerrquico, en que no supone ilegalidad de ninguna especie en el acto impugnado, sino nicamente desacuerdo del interesado con el mismo:",

b. Es un recurso administrativo impropio


244. Ante todo, este recurso jerrquico impropio es esto ltimo, pues no se ejerce propiamente ante una autoridad jerrquica.
122. 123. 124. Vanse Nos. 27 y 52. vanse Nos. 80 y 8:'>. J. G. ANDUEZA, El Control ell VefuzNela... , cit., p"ls. 29 y 30.

LOS IlECURSOS ADMINISTIlATlVOS

271

La Corte Suprema de Justicia no es autoridad jerrquica del Ministro. Por ello es impropio. Creemos que la denominacin "jerrquico" que emplea la propia Ley Orgnica de la Corte se debe a que los redactores de la Ley de 1953, que es la vigente, entendieron por recurso jerrquico el recurso administrativo, ya que de estos ltimos el ms empleado y el ms conocido en nuestra legislacin es el jerrquico. Por otra parte, es impropio porque requiere ley expresa para su procedencia, contrariamente a lo que sucede en los recursos edministrativos':". Tambin es impropio porque, contrariamente a lo que sucede en el recurso jerrquico, no es posible intentar el recurso contencioso-administrativo de anulacin contra la decisin que en l recaiga, ya que es la misma Corte la competente para conocer de ste12t

c. Importancia histrica
245. En la evolucin de la legislacin administrativa venezolana, este recurso de apelacin ante la Corte tiene la especialidad de haber sido la primera va que el legislador acept para la revisin de los actos del Poder Administrativo. Admitido a duras penas por la jurisprudencia, que vea con recelo "la intervencin de un Poder en la esfera de otros", fue paulatinamente abrindose paso y preparando el camino al autntico recurso contendoso-administrativo-". Por tanto, la importancia de este recurso es meramente histrica, y ya aceptado definitivamente el recurso contencioso-administrativo en nuestra Constitucin, creemos que debe desaparecer. An ms, cuando la jurisdiccin contencioso-administrativa, en su competencia de plena jurisdiccin, tiene facultad para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad edministrativav". Sin embargo, su desaparicin slo puede ser regulada por una legislacin que, a la vez, uniforme todos los procedimientos administrativos.
125. Sentencias de la CFC de 23-4.42 y de 21-1146 en Resumen CFC en SP/>.. 19401951, pgs. 29 Y 30. Asimismo las sentencias de 'z.046, 24,1146, 277-'48 Y 7-1048 de la antigua Corte Federal y de Casacin, citadas por ANDUEZA, El Contn'/ en VenezuelA. . . et., pg. 26. ANDUEZA, El Control m Venezuela ... cit., pg. 30. .ANDUEZA, El Control en Venezuela. .. , cit., pg 30. Artculo 206 de la Constitucin.

126. 127 . 128.

272

INSTITUCJONBS DERECHO ADMINISTRATIVO

C) Requisitos del recurso


a. El elemento subjetivo

246. Respecto al recurrente, entran en juego las normas ge* nerales sobre recursos administrativos sealadas anteriormente, es decir, por lo menos debe estar asistido de un inters legtimo. Respecto al rgano decisor, ya hemos sealado su particularismo: es la Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico-administrativa, actuando en funcin administrativa, quien decide el recurso. De ah la necesidad de ley expresa que lo permita. Por ello ha sealado la antigua Corte Federal y de Casacin que "la intervencin judicial -porque al fin y al cabo es un rgano del Poder Judidal- en los procesos de competencia del Poder Ejecutivo, que tienen siempre y naturalmente por objeto materias administrativas, es de derecho estricto o, ms propiamente, es excepcional, porque la interferencia de un Poder en asuntos de la competencia de otro Poder slo puede aceptarse contra el principio de la independencia que les es propia, en casos y circunstancias espe cialsimos que el legislador toma en cuenta para permitir u ordenar esa intervencin. De ah que las Resoluciones ministeriales sean revisables por la Corte Federal y de Casacin solamente en los casos en que alguna ley haya creado expresamente contra ellas el derecho de apelacin o cualquier otro recurso. Esta conclusin, que es ape nas aplicacin de los principios constitucionales y legales que establecen y garantizan la independencia de los Poderes Pblicos y su interdependencia en los casos limitados en que proceda, aparece explcitamente sancionado en el artculo 426 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional, pues l establece que 'cuando la ley conceda expresamente el derecho de recurrir de la decisin del Ministro u organismo respectivo, ante la Corte Federal y de Casacin, deber hacerse uso de l dentro del trmino de diez das a contar de la fecha en que se hubiere notificado la decisin' "1210. Aparte de lo que se dice sobre la separacin de Poderes en este fallo, que por otra parte la Corte la ha considerado atenuada?", no
129.

130.

Sentencia de 211146 en Resumen CFC en SPA, 19401951, pAgo 29. Esta sentencie ha sido criticada, en nuestro concepto injustamente, por TOMAS POLANCO, "La Administracin Pblica", Tesis de Grado. AnaJu de la Pa cultad de Derecho, Caracas, 1951, pgs. 291 y sigo CFC-SF-,n-1, 26-'-51.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

273

puede negarse lo fundamentado del razonamiento: la Corte acta en funcin administrativa excepcionalmente, por lo que necesita para ello norma expresa atributiva de competencia. b. El elemento obietico 247. Como en todo recurso administrativo, el objeto del recurso jerrquico impropio es un acto administrativo pero con la caracterstica de que debe ser dietado generalmente por la ms alta jerarqua ministerial, es decir, actos administrativos dietados por el Ministro.

D) El procedimiento del recur.w18 1


a. N ocin previa 248. Las leyes especiales que conceden esta "apelacin" ante la Corte no establecen procedimiento alguno. Por tanto, debe aplicarse el procedimiento mismo que establece la Ley Orgnica de la Corte Federal. En efecto, los artculos 25 y siguientes de dicha ley establecen un procedimiento para ciertos casos especficos y para los casos en que no se haya previsto un procedimiento especial. Por tanto, en el recurso jerrquico impropio s debe aplicarse el procedimiento previsto en la Ley de la Corte, contrariamente a lo que sostuvo recientemente la Corte Suprema de justicia':". Examinaremos rpidamente las disposiciones relacionadas con la interposicin del recurso, el emplazamiento, las pruebas, la relacin, los informes y la decisin del recurso.

b. Interposicin del reCIIYSo


249. Generalmente las leyes especiales establecen, para recurrir, un lapso que vara entre tres y diez das. Si no se establece lapso determinado, debe interponerse en el de tres meses sealado por la Ley Orgnica de la Corte Federal!". El recurso puede interponerse por ante el Ministro para ante la Corte cuando la Ley lo seala. De lo contrario, debe interponerse
131. Vil buen resumen del procedimiento de este Recurso, vase en]. G . .ANDUE.

132. 133.

ZA, El Control en Venezuela ... , cit., pg. 27. CSJ-PA-76-1, 20--6-62. Articulo 25 de la Ley Orgnica de la Corte Federal.

274

INSTITUCIONBS DERECHO ADMINISTRATIVO

directamente ante la Corte':". En el primer caso, el Ministro debe enviar, junto con el escrito del recurso, el expediente administrativo correspondiente. De 10 contrario, la Corte pedir a la autoridad administrativa respectiva el envio de los autos. Iniciado el procedimiento, debe notificarse al Procurador General de la Repblca-".

c. Emplazamiento de los interesados


250. Una vez hecha la notificaci6n correspondiente al Procurador General de la Repblica, "la Corte emplazar por cartel que se publicar en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela a todos los que se crean interesados, a fin de que concurran dentro de un lapso prudencial a hacerse parte en el recurso'?".

d. Las pruebas
251. Vencido el lapso de emplazamiento. los interesados, y observamos que la ley habla aqu de interesados y no de "los que se crean interesados", lo que presume la prueba del inters legtimo, promovern, dentro de las cinco audiencias siguientes, las prue bas que estimen pertinentes, las cuales se evacuarn dentro de las diez audiencias posteriores al vencimiento de las cinco dichas, sin concederse trmino de distancia. La Corte Federal, por otra parte, queda facultada para solicitar y hacer evacuar de oficio las informaciones y pruebas que considere convenientes-".
e. Relacin e informes
252. Si no se hubieren promovido pruebas, o si promovidas, hubiere transcurrido el lapso de evacuacin, comenzar la relacin durante la cual podrn evacuarse las pruebas de confesin, experticia e inspeccin ocular que se hubieran promovido dentro del primer lapso de cinco audiencias. Hecha la relacin, que no podr tener una duracin mayor de cuarenta y cinco das, la Corte fijar audiencia para or informes-". Odos stos, se proceder a dictar sentencia, pudiendo antes dictarse auto para mejor proveer.
134. 136. 137. 138.
B~.

Artculo 2~ de la Ley Orgoica de la Corte Federal. Articulo 27 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Articulo 25 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Artlculos 25 y 28 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Artlculos 2~, 29 Y 47 de la Ley Orgnica de la Corte Federal.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

275

E) Decisin del recurso


253. Llegada la oportunidad de dictar sentencia, la Corte decidir el. recurso, y en la resolucin del mismo podr confirmar, revocar o reformar la decisin impugnada o reponer el procedmiento!". Puede observarse, ciertamente, que las facultades de la Corte son extremadamente amplias; sin embargo, ello se explica por la naturaleza del recurso, como ya hemos sealado'".
3. EL RECURSO DE GRACIA O SUPLICA

A) Nocin previa y precisin terminolgica


254. Hemos visto enteriormente'" cmo nuestro Derecho positivo y la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia administrativa reconocen la existencia de tres recursos administrativos propiamente dichos: El recurso jerrquico, el recurso de reconsideracin y el recurso de revisin. Estos tres recursos son, como hemos visto, verdaderos medios jurdicos de impugnacin de los actos administrativos, dados para proteccin de los administrados y en conformidad con el derecho que asiste a la Administracin, de revisar sus propios actos. El Decano, Jos Guillermo Andueza, ha afirmado que "en nuestra legislacin se encuentra con frecuencia consagrado el llamado recurso de gracia o splica, a favor del administrado, a quien se impone una sancin administrativa o que es objeto de una medida administrativa que atae a sus legtimos intereses", y ha aadido que "interpuesto el recurso de gracia, el rgano administrativo que dict el acto lo revisa en vista de los principios de equidad y oportunldad'":". De esta afirmacin podemos observar que a lo que se refiere el citado autor es al recurso de reconsideracin que ya hemos estudiado':", pero erradamente, en nuestro concepto, lo califica de recurso de gracia o splica debido, quizs, a la importacin de trminos utilizados en otros sistemas jurdicos como el francs, sin
139. 140. 141. 142. 1043. Articulo 2' de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Vase N' 24,. veese Nos. 214 y sigo J. G. ANDUEZA, El ConJro/ en Venezlle14 ..., (;1., pig. U vense Nos. 227 y sigo

276

INSTlTUOONES DERECHO ADMlNlSTMTlfV

tener en cuenta preferentemente la terminologa empleada por nuestro legislador.

En efecto, en Francia el reamo que nuestras leyes especiales califican de recurso de reconsideracin es llamado Remeso Grado144 50 Pero el empleo de esa terminologa, que jurdicamente no tiene explicacin, histricamente si la tiene. El recurso de gracia o splica, como la misma palabra lo indica, es. un acto de favor, de gracia y no de justicia. Este recurso de gracia, histricamente puede considerarse como el origen de los actuales recursos administrativos y tuvo vigencia en la Monarqua. Pero actualmente, cuando se recurre administrativamente de un acto, en cualquier sistema jurdico del molde del Estado de Derecho no se hace pidiendo "gracia". ni se hace "suplicando", sino en ejercicio de un derecho y fundamentndose en derecho. El hecho de que todava en Francia se emplee el trmino "gracioso" para calificar a un recurso jurdico de reconsiderecn o de reposicin, como se llama en el sistema espaol!", tiene slo una explicacin histrica y un sabor tradicionalista tpico del sistema francs. Pretender importar trminos que no tienen, en este momento, una razn jurdica para su empleo en su sistema de origen, para implantarlos en nuestro sistema, constituye, en nuestra opinin, un afn confusionista.
Ello no impide, sin embargo, que nuestro derecho positivo admita en ciertos casos particulares un verdadero recurso de gracia o splica distinto radicalmente del recurso de reconsideracin y del de revisin. Tal es el caso, por ejemplo, del recurso de gracia econmico-administrativo contemplado en la Ley de Impuesto sobre la Renta, o del recurso de gracia establecido en el Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda cuando dispone, en su artculo 2, ordinales 1 y 4, que el Ministro tiene facultad para revisar, a peticin de los interesados, "las actuaciones de los funcionarios de la jerarqua, cuando se pida gracia respecto a lo dispositivo de ellas". Pero antes de pasar a examinar someramente estos recursos de gracia, y principalmente el econmico-administrativo, debemos sealar que los incluimos entre los que hemos llamado recursos administrativos impropios, pues no poseen, a nuestro juicio, un fundamento jurdico como 10 tienen los recursos administrativos antes
144, 145.

J. M.
Vase

AUBY, "Les Recours ... ", cit., pgs. 117 y sigo J. GONZALEZ PEREZ, Los Recursos ... , cit., pgs. 149 Y sigo

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

277

estudiados, sino pura y simplemente un fundamento de favor. Es decir, el legislador, soberano en dar o negar recursos administratiVOS U B, despus de negarlos en ciertos casos, admite para ciertas causales especiales la posibilidad de pedir "gracia" o "favor" al superior de la jerarqua administrativa, "suplicndosele" revise el acto administrativo dictado por un inferior jerrquico. Veremos seguidamente uno de los tpicos recursos de gracia que admite nuestra legislacin, para estudiar luego sus caractersticas fundamentales.

B) EJ recurso de gracia econ6mico-administrativo


a. Regulaci6n legal
255. La Ley de Impuesto sobre la Renta, en su artculo 66, establece que el Ejecutivo Nacional, y concretamente el Ministro de Hacienda':", "podr, por vla de gracia y a solicitud de parte, eximir o rebajar las multas impuestas en virtud de la misma ley cuando concurran circunstancias que demuestren falta de intencin dolosa en el contribuyente". De la redaccin de esta disposicin se deduce claramente lo siguiente: En primer lugar, se trata de un recurso de gracia o splica, como hemos indicado en el nmero anterior. En segundo lugar, y por ser un recurso, el Ministro no puede conceder el favor o la gracia de oficio sino a solicitud de parte interesada. En tercer lugar, la concesi6n de la gracia es una facultad discrecional de la Administracin!".

b. El procedimiento.
256. La solicitud de gracia deber ser presentada ante la oficina que practic la liquidacin de la multa correspondienre'" den146. 147. CF-1l6-2. 1'-10-'4. Vase el artculo 144 del Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 11 de enero de 19'6 (Gaula Ofkiai, Extraordinaria, N 479 de 32'6).

148. 149.

Debemos observar que este recurso de gracia establecido actualmente en el articulo 66 de la ley. antes de la reforma de 19" estaba permitido interponerlo contra las decisiones de la entonces Junta de Apelaciones del Impuesto sobre la Renta, en materia de calificacin de la Renta o de inconformidad del contribuyente con la liquidacin fiscal, PO! ante el Ministro de Hacienda. Sobre el Poder Discrecional. vaase Nos. 21 y sigo Articulo 144 del Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la Renta.

278

lNSTITVCIONBS DEltECHO ADMINISTRATNO

tea del trmino de cinco das a contar de la fecha de recibo de la planilla de liquidaci6n o del da en que el acto qued definitivamente

firme''".

La peticin de gracia deber ser interpuesta mediante escrito razonado, con exposicin clara y precisa de los hechos y acompaado de las pruebas que el interesado juzgue pertioentes-".

c. La decisin
257. La decisin del Ministro respecto a la solicitud de gracia puede ser denegatoria de la misma o de exencin o rebaja de la multa objeto del recurso. Es conveniente observar que no se trata de revocacin del acto administrativo que impuso la multa, sino de exencin o rebaja del pago que ella impone. Esta caracterstica es fundamental y por ello, adems de las que veremos seguidamente, es por lo que calificamos a este recurso como un recurso admnistrativo impropio, ya que no se trata propiamente de un medio de impugnacin de los actos administrativos, sino de una peticin de favor o gracia. En todo caso, en las peticiones de gracia, adems de todas aquellas circunstancias que configuran el caso, el Ministro deber tomar en consideracin los antecedentes del contribuyente, segn su ex-

pediente.
Por ltimo, para obtener la exencin o rebaja de la multa no es necesaria la prueba de ausencia de culpa, sino que basta solamente la comprobacin de la ausencia de intencin dolosa en la actuacin del contribuyente-".

C) Las caracterfstkas del recurso


258. Las mismas condiciones excepcionales de su existencia, ya que constituye una reminiscencia de sistemas jurdicos superados en los cuales la Administracin, por no estar sometida a un Pnncipio de Legalidad como hemos estudiedo'", propio del Estado de Derecho, conllevan a que estos recursos,de gracia exijan ley expresa
150. 151. 152.
U~.

Artculo 66 (le: la Ley de Impuesto sobre la Renta. Artculo of4 (lel Reglamento. Artculo 66 (le: la Ley. Vase Tltl,tI.o J.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

279

que los autorice para su admisibilidad. Y ello pues, jurdicamente, el recurso de gracia no constituye un derecho del administrado sino al contrario, un derecho de la Administracin. Es una institucin propia del Estado Polica-" transplanteada por cierto tradicionalismo al Estado Moderno. Por otra parte, el recurso de gracia es una institucin que se ejerce, en nuestro sistema jurdico, contra actos administrativos ti'. mes, es decir, contra los cuales no hay recurso administrativo alguno como es el caso del recurso de gracia econmico-administrativo, o contra los cuales los recursos administrativos se ejercieron o dejaron de ejercerse. Por ello, el lapso para interponerlo se cuenta en el recurso de gracia econmico-administrativo "desde el da en que el acto qued definitivamente firme". Por las mismas razones, en la mayora de los casos no se exige lapso alguno de interposicin. Pero quizs la caracterstica ms importante de este recurso, y es la que lo distingue netamente de todos los anteriormente vistos, es que puede interponerse respecto a un acto administrativo firme por decisin jurisdiccional en el cual ya hay cosa juzgada. Es decir, puede ser intentado despus que haya recado una decisin jurisdiccional en el asunto. y ello pues, como hemos visto, el Ministro al conceder la gracia 110 revoca el acto administrativo que sigue vigente, sino que atena JIU efectos, rebajando o eximiendo del pago de una multa si es el caso. En efecto, en el recurso de gracia econmico-administrativo, ste se ejerce respecto al acto que impuso la multa, sea el acto administrativo que la impuso directamente o sea ese mismo acto administrativo confirmado por un acto jurisdiccional de lo contencioso-econrnlco-". De esta manera vemos cmo la propia Ley de Impuesto sobre la Renta permite el recurso jurisdiccional ante el Tribunal de Apelaciones del Impuesto sobre la Renta contra multas impuestas por incumplimiento de la let" y separadamente permite el recurso de grada contra esas mismas multas sin establecer, por supuesto, ningn ndice de orden en la interposicin de los mismos.
154. U, . 156.
Que es otra cosa distinta en sustancia e histricamente del llamado EstadoGendarme. Vanse Nos. 409 y sigo

Artculo 74, ordinal 3.

280

JNSTITUClONIl'S DERECHO ADUINJSTRATIVO

4. LOS RECURSOS EN MATERIA DE INQUJUNATO

A) Introduccin
259. Siendo an estudiante de la Facultad de Derecho de la
Universidad Central de Venezuela, y a los pocos meses de salir pu blicada la Ley de Regulacin de Alquileres de J9 de agosto de 1960, publicamos en la Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal un estudio sobre la naturaleza jurdica de. los procedimientos que estableca la nueva Ley'". Dicho estudio trajo como consecuen-

cia la aparicin de criterios divergentes sobre el tema centra! que l trataba. Lamentablemente, dichas opiniones y criterios, como a veces es costumbre en nuestro medio doctrinal, no fueron nunca publicadas y, por tanto, no obtuvimos el fin que perseguamos al

pero

mitir publicar ese trabajo y que era el mover alguna opinin, contraria o conforme sobre el asunto, ya que la mejor manera de resolver los problemas jurdicos es por la sntesis de las opiniones divergentes. Sin embargo, el problema de la naturaleza jurdica de los procedimientos establecidos en la Ley sigue an en pie y hemos podido observar que hay tres soluciones distintas: por una parte, la Corte Suprema de Justicia en mltiples sentencias que comienzan con la de 20 de junio de 1961u 8 ha sostenido que se trata de procedimientos jurisdiccionales; en segundo lugar, alguna opinin ha sostenido que se trata de procedimientos jurisdiccionales contencioso-administrativos; por ltimo, y es el criterio que sostuvimos en aquel estudio y en el cual permanecemos ahora con nuevos argumentos, consideramos que los procedimientos creados por la nueva Ley constituyen procedimientos administrativos. Sabemos que el razonamiento se hace difcil cuando se rebaten opiniones hasta cierto punto areas, pues estas opiniones, como no han sido escritas, se limitan a enunciar una posible solucin sin razonar el porqu de ese enunciado. Trataremos, entonces, de bus157. El trabajo, con el ttulo Estudio sobre la Ley de RegulMMn de Alquileres, de l ' de agosto de 1960, fue presentado en la Ctedra de Trabajos Prctioos de Derecho Procesal 1 que dictaba el profesor Miguel Santana Mujica. 'En su calidad <le Secretario de la. Junta Administradora del Colegio de Aboga.c:1os del Distrito Federal en aquella poca. me solicit y ofreci la publicacin del mismo en la Revista del Colegio. apareciendo en el W 113. de julioseptiembre de 1960, pgs. 217 a 2?>2. CS]-PA-39-t. 20---6-61.

158.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

281

cae nosotros los fundamentos de esas opiniones contrarias en una primera parte; en una segunda parte analizaremos cmo esos fundamentos no son slidos, reafirmando nuestro ya viejo criterio con el nimo de que el problema se aclare definitivamente con la teforma de los dispositivos legales. No abordaremos en esta oportunidad el estudio del procedmiento de los recursos en materia de Inquilinato; para ello nos temitimos a nuestro citado trabajo aparecido en la Revista del Colegio de Abogados.

B) La naturaleza jurdica de Jos procedimientos establecidos


en la Ley de Regulacin de Alquileres
a. Carcter de procedimientos judiciales

260. A raz de un recurso interpuesto contra la sentencia de 11 de abril de 1961 del Tribunal de Apelaciones de Inquilinato, de conformidad con el artculo 92 del Reglamento de la Ley de Regulacin de Alquileres, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 20 de junio de 19611 s 9 estableci su incompetencia para conocer de recurso alguno establecido en una disposicin reglamentaria. pues slo por ley, de conformidad con la Constitucin vigente, pueden ser atribuidas competencias a la Corte. Ahora bien, en los razonamientos de dicha sentencia se estableci que "examinando la Ley de Regulacin de Alquileres, que es de la naturaleza especial que rige la materia del recurso interpuesto, cabe observar que en el Captulo 111, que trata del procedimiento. se establece, como nico recurso de apelaci6n, el que pueda interponerse conforme al artculo 1) ejusdem, contra las decisiones emanadas de los organismos encargados de la regulacin", "En este caso, y de acuerdo con el artculo 17 de la misma Ley. los rganos jurisdiccionales competentes para conocer de la apelacin son: a) En los Estados y Territorios Federales, los respectivos Jueces de Distrito o los de igual competencia en la localidad; b) En el Distrito Federal y Distrito Sucre del Estado Miranda (y en las dems localidades donde fueren creados), los Tribunales y organismos especiales que se constituyan, los cuales tramitarn y deci1)9. CSJ-PA-39-1, 20-6-61.

282

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

dirn las apelaciones de que conozcan, de conformidad con las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil para los juicios breves". "Aparte del recurso de apelacin expresado, no concede la Ley especial que regula la materia ningn otro recurso; de lo que claramente se deduce que fue intencin del legislador mantener, en todo caso, solamente dos instancias o grados en el procedimiento previsto en esta ley: el primero, que se realiza ante los respectivos organismos reguladores, que son de ndole administrativa; y el segundo y ltimo, ante un rgano jurisdiccional o tribunal especial que, como se expres en la Exposicin de Motivos de la Ley, ha venido a sustituir el recurso que antiguamente se interpona ante el Ministerio de Fomento". De los prrafos transcritos de la sentencia se deduce claramente que la opinin de la Corte Suprema fue la de considerar al Tribunal de Apelaciones de Inquilinato como un rgano jurisdiccional o tribunal especial actuando en funcin jurisdiccional y, como consecuencia, de considerar el procedimiento y los recursos ante l desarrollados como jurisdiccionales. La posicin de la Corte es netamente formal: porque un Reglamento'" denomine a un rgano determinado como Tribunal y le asigne a ste el procedimiento de los juicios breves establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil y denomine como sentencias los actos que de l emanan, se trata, entonces, de un rgano jurisdiccional que realiza funciones jurisdiccionales, con procedimientos jurisdiccionales y por medio de actos jurisdiccionales. Simplemente y nada ms. Consideramos que la Cort-e se dej llevar por la "tirana del formalismo", sin buscar la naturaleza misma del problema que se le planteaba. Se limit a declarar que era incompetente por una razn formal ncontesteblemente justa, sin analizar otras razones legales en favor de su competencia que no slo eran y son justas, sino equitativas.
160.
Debemos observar que es slo el Reglamento quien denomina al rgaoo en cuestin Tribunal de Apelaciones de Inquilinato, ya que la ley, esa fue la intencin del legislador, se limita a sealar "los organismos o tri uoales" sn definir su naturaleza apriorfstlcamente (artculo 17 de la Ley).

LOS RECURSOS ":DMINISTRATIVOS

283

b. Carcter de procedimientos contencioso-administrativos


261. La segunda posicin, como antes sealbamos, es ms difcil de constatar, pues slo se trata de opiniones sueltas; y an ms difcil es sealarle paternidad. Sin embargo, por no decir que est fundamentada en razones banales porque la novedad de la materia y el decir que se trata de una parte de "lo contencioso-administrativo" le da mucha importancia al Tribunal de Apelaciones de Inquilinato, podemos buscar el origen de esta posicin en la Exposicin de Motivos de la Ley cuando dice: "El Ministerio de Justicia, al ser consultado en virtud de estarse estudiando la reforma al sistema judicial, consider conveniente, como frmula transitoria, la acogida por el Proyecto. Ella, si bien es una excepcin, con relacin a la legislacin vigente, no es grave si pensamos en la inminente reforma que requiere el Poder Judicial. En fin, por no ser una solucin definitiva y por estar determinada la existencia de esta disposicin en el Proyecto por una clara legislacin contencioso-administrativa, esperamos que en un debate esclarecedor podra muy bien, aprovechando la oportunidad brindada por el Proyecto, sentar su opinin sobre las necesarias reformas que reclama la organizacin de nuestro Poder Judicial" . Por otra parte, esta posicin la hemos visto sostenida por Jos Gabriel Sarmiento Nez y Eloy Lares Martnez, indirectamente, en la Ponencia presentada por el Colegio de Abogados del Distrito Federal a la Conferencia Interamericana de Derecho Procesal teunida en San Juan de Puerto Rico en julio de 1962. Veamos en los nmeros que siguen los insolubles problemas que estas dos posiciones plantean y la solucin que consideramos la ms racional porque menos problemas engendra, pero no por ello, inmune a las crticas.

C) El carcter de recurso administrativo de los ejercidos ante


el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato
a. Nocin previa

262. Creemos que la solucin ms adecuada y acorde a nuestro ordenamiento jurdico vigente es la de considerar a los preced-

284

INSTITUCIONES DERECHO ADMlNlSTB.ATlVO

mientas desarrollados ante el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato como procedimientos administrativos, y los recursos, como recursos administrativos aunque impropios. Sin embargo, antes de analizar nuestra posicin queremos plantear todos los interrogantes que presentan las dos posiciones antes sealadas. Asi podremos fija, mejor nuestro criterio.

b. Los recursos intentados ante el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato 110 son recursos juriIdiccionales
263. La afirmacin: de que los procedimientos desarrollados ante el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato constituyen procedimientos jurisdiccionales conduce a afirmar que ante ese "rgano jurisdiccional", como ante cualquier otro, se desarrolla un verdadero proceso. Sin pretender hablar de temas particulares del Derecho Procesal, un lego puede constatar que para que haya proceso es necesario que haya un contradictorio, es decir, que haya dos partes con pretensiones opuestas y, por tanto, que haya un demandante y un demandado. Pero ante esta constatacin cabe preguntarse: Quines son las partes contrarias en el procedimiento del Tribunal de Apelaciones de Inquilinato? Quin es el demandante y quin es el demandado? Son. acaso, de una parte el apelante y de otra parte la Administracin cuyo acto es apelado? Son acaso el inquilino y el pro pietario arrendador? Al formularnos estas preguntas surge una incongruencia asomo brosa entre la teora y la prctica: Por una parte, el Reglamento establece que se apela de un acto administrativo del organismo teguIador y que el Tribunal de Apelaciones, al recibir la apelacin, debe notificar al Procurador General de la Repblica. Nos pregun tamos aqu: Es un interesado el Procurador? Debe l defender el acto atacado? Por otra parte, la realidad del procedimiento es otra: hay dos partes de hecho siempre, el inquilino de una parte y el propietario o arrendador de otra. Son dos partes que defienden sus derechos. y entonces, cul es el objeto de la notificacin al Procurador? Ser para que coadyuve a una de esas partes? Y realmente, ha compa-

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

285

reciclo el Procurador alguna vez ante el Tribunal de Apelaciones? Qu ha hecho? Aparte de estas consideraciones, encontramos otras: "El juicio breve principiar por diligencia, donde se expresarn los nombres del demandante)' el demandado, con la designacin de! objeto y fundamento de la demanda", dice el artculo 701 del Cdigo de Procedimiento Civil. Ahora bien, cul demanda? Qu es lo que se demanda ante el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato? La nulidad del acto administrativo o el reintegro de una suma de di" nero? La rebaja de un alquiler o la subida del mismo? Pero, (se demanda realmente? La Ley y el Reglamento hablan pura y simplemente de apelacin. Puede afirmarse en Derecho que se apela de lo administrativo para ante un Tribunal judicial? Es esto correcto? No lo creemos. Slo se apela de lo judicial a lo judicial y por defecto de terminologa algunas veces, de lo administrativo a lo administrativo, pero nunca de lo administrativo a lo judicia-l. A menos que se cometa la locura de decir que el procedimiento que se desarrolla ante el organismo regulador tambin es judicial. Pero si no hay tal apelacin ni tal demanda, qu hay? Se contestar entonces hay un recurso. Y de esta forma, no volvemos al inicio? Qu se recurre? Contra qu o contra quin se recurre? .. c. Los recursos intentados ante el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato no son recursos jurisdiccionales contencioso-nd-

ministraioos
264. Parte de los interrogantes gue nos plantebamos anteriormente pueden volverse a plantear aqu. En todo caso, si se tratase de un procedimiento contenciosoadministrativo de anulacin, el Juez competente slo podra confirmar o anular el acto recurrido. No podra nunca resolver el fondo del asunto debatido; su labor es slo de contralor de la legalidad del acto administrativo. Pero es fcil constatar cue en los procedimientos que analizamos no se solicita ninguna declaratoria de nulidad por ilegalidad. Slo se apela y, por tanto, el organismo a quem conoce ntegramente del asunto. Esto podra hacernos pensar entonces en la posibilidad de un procedimiento contencioso-administrativo de plena jurisdiccin cue, por sus caracteres, se asemeja al proceso ordinario y que tiene la

286

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

esencial caracterstica de que siempre la parte demandada es la Admioistracin por medio de formal demanda. De los interrogantes sealados en el nmero anterior vemos claramente que no se demanda a la Administracin y que, por tanto, nadie la defiende. No tratndose, entonces, de recursos contencioso-administrativos de anulacin o de plena jurisdiccin, esta posicin es inaceptable. Y, lamentablemente para los que puedan pensar en esta posibilidad, nuestra Constitucin, como veremos, slo admite en esencia estos dos recursos contencioso-administratvos'".

d. Los recursos intentados ante el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato son recursos administrativos
265. Hemos visto los problemas que plantean las dos posiciones anteriores. Creemos que la que desarrollaremos en este nmero es la que menos problemas engendra, por lo cual la seguimos acogiendo, Pero para la verdadera comprensin de esta solucin debemos partir de una premisa ya enunciada en varias oportunidades: Los actos jurdicos, y entre ellos los actos administrativos, se determinan por su propia calidad o contenido y no por la naturaleza del rgano del cual procedan162. Esta premisa, fundamental para el estudio claro y preciso de los fenmenos del Derecho Administrativo, pues est desligada de la tirana del formalismo, ha sido acogida por la antigua Corte Federal y de Casacin cuando estableca que "los actos de carcter administrativo, como los judiciales, lo son por su propia naturaleza, por la cuestin que en ellos se ventila y no cambia ese carcter ni suspende ni restringe la facultad del funcionario a quien la ley da competencia para conocer y decidir la circunstancia de que otra autoridad conozca de asunto semejante o aun conexo con aqul"?". Por tanto, ha sostenido en otra oportunidad la misma Corte, que "no son los nombres o denominaciones, sino su naturaleza o contenido, lo que da a los actos tanto de los funcionarios como de los
161 . 162.
163.

Artculo 206 de la Constituci6n. Vase Ttulo V, Nos. 266 y si,ll:. Vase nuestro "Estudio sobre la Ley de Regulaci6n de Alquileres ... ", loe, cit., pgs. 220 Y sigo 'vense, asimismo, Nos. 79 y sig.
CfC-4o-1, 3O-1o-:iZ.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

287

pia"'8~

particulares su verdadero carcter, su significacin o fisonoma Prv.

Esta premisa fundamental que ahora insistimos en destacar ya la habamos sealado en nuestro estudio de 1960. Sin embargo, dado que no se llamaba con insistencia la atencin sobre ella, sino que se daba en cierta forma por sabida, no fue meditada en su debida forma. El estudio de la funcin administrativa y de la actividad administrativa no puede ser llevado a cabo racionalmente con un criterio orgnico o formal, sino que debe basarse en la nota material y de contenido de los actos realizados en ejercicio de esa funcin, es decir, debe realizarse atenindose a la propia naturaleza de los actos en estudio. Por ello abordaremos desde este punto de vista los procedimientos, recursos y actos que emanan del Tribunal de Apelaciones de Inquilinato que participan de una misma y sola naturaleza: la administrativa. En primer lugar, entonces, debemos sealar que el hecho de que el rgano encargado de resolver las apelaciones en materia de Inquilinato sea llamado "Tribunal" en unos casos, o sea, propiamente un Tribunal en otros casos!" no nos puede indicar la naturaleza de los actos que ante l se desarrollan y que de l emanan. El hecho de que el Reglamento de la Ley de Regulacin de Alquileres seale un procedimiento de juicio breve segn el Cdigo de Procedimiento Civil, e indique que los "Jueces" del nuevo Tribunal sern nombrados por la Corte Suprema de Justicia segn el procedimiento regular, y que se regirn por las disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Judicial, tampoco nos indica, ni nos puede indicar, la naturaleza de los actos que ah se rumplen. Por ltimo, el hecho de que la Ley y el Reglamento califiquen el acto que con motivo de la Ley de Regulacin de Alquileres de esos Tribunales emanan, como "sentencias", tampoco puede indicarnos la verdadera naturaleza de l. Repetimos lo que ha establecido la jurisprudencia administrativa de la Corte: "No son los nombres o denominaciones, sino su propia naturaleza o contenido lo que da a los actos... su verdadero carcter, su significacin o fisonoma propia"?".
164. 165. 166. CFC..- --CP-3-1 , 4-4-51. Vf:ase articulo 17 de la Ley de Regulacin de Alquileres y articulo 83 del Reglamento. CFC-CP-3-1, 4-4-51.

288

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Entonces, si la naturaleza de los actos debe buscarse en relacin a "la cuestin que en ellos se ventila"!", examinemos sta para desenmascarar el problema.

La materia de Inquilinato, originalmente dispuesta por el Cdigo Civil con el signo de la autonoma de la voluntad, fue regulada en relacin con la fijacin de los alquileres mximos de arrendamiento por diversas disposiciones administrativas que comenzaron en 1942 con la creacin de la Junta Reguladora de Precios, y pasando luego por la Comisin Nacional de Abastecimiento, la Direccin de Inquilinato del Ministerio de Fomento, y terminando con el pastel orgnico de la actual Ley de Regulacin de Alquileres, con sus originales desaciertos':". Toda la legislacin sobre Regulacin de Alquileres ha tenido por objeto la restriccin de la autonoma de la voluntad en los contratos de arrendamiento. As lo ha sostenido la antigua Corte Federal cuando sealaba que "las decisiones relacionadas con la regulacin de alquileres son de incuestionable orden pblico ya que tienen por mira el bienestar general y no los intereses o conveniencias particulares de determinada persona y es obvio que los propietarios y los inquilinos tienen restringida su voluntad por imperativos insuperables cuando se trata de la estipulacin concerniente al tipo de alquiler que han de cobrar los unos y pagar los otros, Y siendo as, como innegablemente lo es, la misin de la autoridad administrativa encargada de la regulacin de alquileres no es precisamente la de aprobar las convenciones privadas de aqullos, sino la de imponer su determinacin con absoluta prescindencia del querer de las partes. Si as no fuera, no slo desaparecera el carcter de oro den pblico que tiene la materia, sino que se frustraran lamentablemente los altos propsitos perseguidos por la Administracin en favor de la economa general; y los organismos creados con tal fi167. 168. CFC-CP-40-1, 30-10-52. Sobre un completo estudio de la historia del problema de inquilinato en Ve neruela, y de la actual Ley y su Reglarrn:nto, vase: CARLOS ANGARITA TRUJILLO, Comentarios sobre 14 Ley de Regulan de Alquileres J su Re g/amenlo, Edime, Caracas-Madrid, 1962. La materia de este estudio ha sido objeto de algunas criticas que pueden verse en las notas bibliogrficas apa recidas en la Revista del MillisUrio de !uslia, N~ 40, Caracas, 1962, pg. 39), Y revista Rayas, Nos. 7-9, Caracas, 1962, pg. 55. Lamentablemente, dicho trabajo nn trata en ningn aspecto el problema que nosotros aqu estudiamos.

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nalidad no tendran razn de ser, pues su funcin estara limitada a cohonestar las estipulaciones de los interesados"!". De esta sentencia, y de las otras citadas de la antigua Corte Federal y de Casacin, se deduce claramente cul es la cuestin que se ventila ante el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato: principalmente la fijacin de alquileres mximos y, subsidiariamente, en dependencia de sta, el procedimiento en caso de reintegro. Adems, el Tribunal conoce del ejercicio del derecho de preferencia y de la imposicin de multas administrativas. Todos estos procedimientos son netamente administrativos, ya que eran los que se ventilaban antes de la publicacin de la Ley ante el Ministro de Fomento como superior jerrquico de la Direccin de Inquilinato, en virtud del recurso jerrquico. y observamos entonces, si se tratara de una apelacin propiamente dicha ante un organismo jurisdiccional que acta jurisdiccionalmente, y decide por acto jurisdiccional, sera posible la reformatio in pejuJ? No es la rejormaiio in pejuJ una nocin extraa al procedimiento judicial venezolano? Sobre el problema vase el autorizado criterio de Luis Loreto'?'. Pero si la reiormasio in pejuJ es extraa al procedimiento jurisdiccional ordinario del Cdigo de Procedimiento Civil, ya hemos visto que no es nada raro en Derecho administrativo y en los procedimientos de los recursos administrativos. Hemos visto cmo, en virtud del ejercicio de un recurso jerrquico, la Administracin decisora puede reformar .el acto recurrido, as sea en perjuicio del recurrente':". Por ello, la llamada apelacin administrativa, de lo administrativo para ante lo administrativo, es netamente distinta de la apelacin judicial, de lo judicial para ante lo judicial. Y por ello es que no debe hablarse de apelacin de lo administrativo para ante lo judicial. Tambin hemos visto que, cuando la ley permite una apelacin de este ltimo tipo,
169. Cf-21-1, 23-3-54. En este mismo sentido vase: CfC-Sf-15-1 , 23-2-53. CFC---CP---47-1 , 15-12-52LUIS LORETO, "Adhesl6n a la Apelacin [Contribucin a la Teora de ]05 recursos en materia civil)", StuJia juriJir;a, N~ 2, Facultad de Derecho, U. C. Y., Caracas, 1958, pgs. 233 y 235. Vase N~ 210. Vase concretamente la sentencie de la CS}-PA-2-1 , 9-2-61, que precisamente resuelve una cuestin de InqUilinato en la cual de<:lara que la rejoFmatio j" pe;us, que ha(e el superior jerrquico en su decisin, no es una i1e;:alidad del acto administrativo decisor.

170.
171.

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el rgano jurisdiccional al decidir acta en ejercicio de la funcin administrativa y decide por un acto administrativo con forma de sentencia: Tal es el caso de los recursos jerrquicos impropios que conoce la Corte y que antes hemos estudiado';'. El hecho de que las funciones administrativas que desarrollan algunas disposiciones legislativas de Inquilinato hayan sido atribuidas a unas autoridades formal y orgnicamente jurisdiccionales, no puede engaarnos respecto a la naturaleza de los actos que de ellas emanan. No debemos atender a los nombres y denominaciones sino a la naturaleza intrnseca del acto. Si el Reglamento de la Ley de Regulacin de Alquileres cre un Tribunal que, segn el legislador, ha podido ser muy bien un rgano administrativo, fue para descargar de un volumen de trabajo intenso que iba al Ministro de Fomento y su Consultora Jurdica. Por ello se 10 sustituy por un rgano distinto formalmente, pero que decide la misma materia con el mismo contenido y de la misma naturaleza: la administrativa. Por otra parte, si esa misma atnbucin fue dada a los Jueces de Distrito fuera del rea metropolitana de Caracas, fue con el nico propsito de desconcentrar un Servicio de la Administracin con la conciencia de que, si esa desconcentracin se haca por medio de rganos administrativos ad boc, creaba un grave problema burocrrico y presupuestario. Por ello se dio a los Jueces de Distrito la atribucin de hacer lo que haca el Ministro de Fomento, y a las Municipalidades la atribucin local de hacer lo que ejecuta en el rea metropolitana la Direccin de Inquilinato del mismo Ministerio. Como podemos ver, es el Reglamento en realidad quien crea casi todo y quien intenta ordenar, sin mucho triunfo, el caos establecido por la Ley. Los redactores del Reglamento seguramente estaban conscientes de la importancia que tena la existencia de un control de la legalidad de los actos administrativos, control que exista en materia de Inquilmato respecto a los actos del Ministro de Fomento y que corresponda a la Corte como jurisdiccin contencioso-administrativa. Ellos saban la existencia anterior de este control y su importancia, y, a nuestro parecer, conscientes de que se trataba de actos adIn.
vanse Nos. 242 y sigo

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ministratrvos los emanados del Tribunal de Apelaciones de Inquilinato, "recordaron" en el artculo 92 del Reglamento que stos podan ser recurribles por ilegalidad para ante la Corte Suprema de Justicia, y solamente "recordaron" y no establecieron, pues esa atribucin est en el artculo 7, ordinal 99 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. En nuestro concepto, los redactores del Reglamento no pretendieron crear una atribucin para la Corte, sino que pura y simplemente reafirmaron el control de la legalidad de los actos administrativos admitido en nuestra legislacin. Entonces, por qu la Corte no tuvo en cuenta todos estos argumentos para admitir el recurso que le fue interpuesto, en lugar de declararse incompetente?m. No creemos que los redactores del Reglamento, entre los cuales estaban dos profesores de nuestras Universidades, no supieran que no podan otorgar competencia a la Corte por un Reglamento. Entonces, por qu la Corte, en lugar de ir al fondo del problema, slo se dej tiranizar por el formalismo, que felizmente no siempre la ha dominado? Exceso de trabajo ... ? En definitiva, si se admite que estamos en presencia de un recurso administrativo que podramos calificar tambin como recurso jerrquico impropio con sus primordiales caractersticas U4 , quedara a salvo el derecho y la garanta de los administrados a la legalidad, ya que habra siempre la posibilidad de obtener una revisin de la misma Corte Suprema de Justicia en su competencia contenciosoadministrativa de anulacin, y ello porque la decisin del recurso de apelacin ante el Tribuna! de Apelaciones sera un acto administrativo con forma de sentencia. El mismo carcter revestira la decisin de los Jueces de Distrito. Pero si admitimos que se trata de un recurso jurisdiccional (?) Yde una sentencia propiamente dicha en su fondo, ese derecho a la Legalidad quedara quebrantado como actualmente lo est por las reiteradas sentencias de la Corte al negar su competencia en el recurso, y como seguramente lo seguir estando hasta que haya un cambio de criterio y, por tanto, de magistrados. La hiptesis de q~e se trata de un procedimiento contenciosoadministrativo queda descartada por el fondo del asunto que se ventila, ya que no se ataca al acto por ilegalidad ni se demanda a la
173. IN. Vase N9 260. Vase N9 242.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Repblica directamente ante el Tribunal de Apelaciones. Y, por otra parte, si fuera un procedimiento contencioso-administrativo, la ltima instancia estara siempre en manos de la Corte Suprema de Justicia y no en manos de un Tribunal especial o de un Juzgado de Distrito. La hiptesis de que se trata de un procedimiento judicial normal tiene tambin una objecin en un sentido similar: la ausencia de un recurso de casacin, contratar nato de la legalidad en esos procedimientos, quebranta la justicia y la equidad. En definitiva, advertimos no nos mueve un criterio dogmtico de condenacin a las posiciones que se oponen a la opinin que sostuvimos y que mantenemos. Consideramos que nuestra posicin es la que menos problemas plantea y ms garantas da a los administrados. En todo caso, la Ley y el Reglamento requieren una urgente reforma desde el punto de vista estrictamente jurdico, aparte de las modificaciones que en otros sentidos algunos han propugnado.

TIruLO V

LA }URISmCCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

CAPITULO PRIMERO

INTRODUCClON
1 NCIN PREVIA

266. La consecuencia fundamental de la sumisin de la actividad administrativa al Principio de la Legalidad, al 'lue hemos dedicado el Ttulo Primero de este estudio, es principalmente la existencia en el Estado de Derecho de un contralor de la legalidad y de la legitimidad de esa actividad, aparte e independiente del propio control administrativo interno. De ah la existencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa, <ue no es ms que el conjunto de rganos jurisdiccionales encargados de controlar la legalidad y legitimidad de los actos, hechos y relaciones jurdico-administrativas originados por la actividad administrativa. Pero el estudio de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela requiere previamente la aclaracin de algunos conceptos fundamentales sobre la misma. En efecto, es necesario dejar claramente sentado desde el inicio que en Venezuela, ruando se habla de jurisdiccin contencioso-administrativa, no se indica que se est en presencia de una jurisdiccin autnoma, independiente y en cierta forma incompatible con otra jurisdiccin que podra llamarse ju. dicial, sino que se quiere sealar la competencia que en materia contencioso-administrativa tienen determinados Tribunales de la Repblica. Por ello es necesario, entonces, examinar someramente las nociones de jurisdiccin y competencia y luego analizar, a la luz de estos conceptos, cul es el significado y las consecuencias de la existencia en Venezuela de una jurisdiccin contencioso-administrativa.
2. JURISDICOON y COMPETENCIA

267. La funcin jurisdiccional en el Estado venezolano es una y slo una, y es ejercida en base a una de las ramas del Poder P-

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blico por la Corte Suprema de Justicia y por los dems Tribunales eue forman parte del Poder judicial'. Sin embargo, si bien esto es cierto e incontestable en el sistema venezolano, la prctica doctrinal y legislativa habla corrientemente de clases de jurisdiccin, sealndose entonces una jurisdiccin ordinaria y otra especial". En este sentido tambin se habla de una jurisdiccin civil, mercantil, del trabajo, penal, de menores, etc., y tambin de jurisdiccin contencioso-administrativas. Sin embargo, cuando as se habla creemos que las distinciones que se quieren hacer consisten propiamente en distinciones de la competencia. y no de la jurisdiccin'. La competencia es la medida de la jurisdiccin. La funcin jurisdiccional, hemos dicho, es una. Pero su ejercicio se realiza por diversos rganos con una competencia especfica, diferenciada con arreglo a diversos criterios que pueden basarse, sea en la naturaleza de las relaciones jurdicas existentes entre las partes, sea por la magnitud econmica, sea por la sede del rgano o sea por la conexin de la materia". Todo ello responde a aquella fecunda idea de la divisin del trabajo que nos ofrece la mejor manera de realizar a cabaIidad determinadas funciones o actividades, especializando en ellas a rganos diversos gue puedan atenderlas en mejor forma. As vemos que la jurisdiccin es una funcin pero gue la competencia es una medida, un qualltu11l de esa funcin. Si la primera corresponde a una de las tres grandes ramas del Poder Pblico Nacional, y a slo una, con carcter de exclusividad o monopolio, la segunda no es otra cosa que la reglamentacin y la delimitacin de atribuciones de los rganos encargados de ejercer la funcin jurisdiccional en base a aquella rama del Poder Pblico.
1. 2 Articulo 204 de la Constitucin y articulo 4 de la Ley Orgnica del Poder Judicia!. Titulo XIV del Libro Primero del Cdigo Civil y articulo 2, ordinal 3 de la Ley Or;nica de! Poder Judi<:ial. Articulo 206 de la Constitucin. Para el anlisis de las implicaciones de estos conceptos, debemos a~lar a criterios cultivados en el Derecho Procesal, ya que es en esta disciplina donde ms y mejor han sido estudiados. En este sentido. nos guiaremos por l:i exposicin que de las diversas doctrinas sobre la Jurisdiccin hace en su mag. nlfica Tesis de G.rado sobre "La Jurisdicci6n ea el Derecho Procesal Moderno", el aCh,a1 profesor de la Universidad Central en la materia, ARISTIDES REN GEL ROMBERG. V~ en. A".aJ", de 1" F_l14J de nef"'cbo, Carat:"llS, t9~1, pgs. 89 y sig, Artculo 66 del Cdigo de Procedimiento Civil.

3.
4

5.

LA JURISDICCION CONTENCIOSOADMINISTRATNA

297

Vemos, entonces, que no hay verdaderamente una diferencia en cuanto a la naturaleza o a la cualidad del Poder que ejercen los rganos jurisdiccionales, ordinarios y especiales. Tanto los unos como los otros estn investidos del Poder Judicial o Jurisdiccional, del Poder de decir el derecho con fuerza de verdad legal, y que la diferencia entre ellos es apenas de extensin, de lmites, de cantidad, en suma, de competencia. La diferencia no es cualitativa sino cuantitativa": los tribunales ordinarios tienen una porcin ms larga, ms extensa del Poder Jurisdiccional. Segn estas ideas, entonces la distincin entre jurisdicciones, como corrientemente se habla, se reduce en definitiva a una distincin entre jurisdiccin y competencia. En efecto, los Jueces tienen el mismo Poder Jurisdiccional, estn investidos por el Estado del Poder abstracto de sustituirse a la actividad de los particulares o de otras personas pblicas para declarar las concretas voluntades de Ley, nacidas antes del proceso o para ejecutarlas, no existiendo entre ellos otra diferenciacin que aquella que deriva de la extensin, de la esfera de ejercicio de aquel Poder. Los Jueces son as rganos jurisdiccionales que slo pueden ejercer el Poder Jurisdiccional dentro de los lmites de su competencia. Son, pues, rganos CJue se distinguen por su competencia y no por la cualidad del Poder CJue ejercen. De ah se deduce que una sentencia pronunciada por un Tribunal Especial fuera de los lmites de su competencia o por un Tribunal Ordinario en la misma forma, en manera alguna es nula por usurpacin de funciones o falta absoluta de jurisdiccin". Habra falta absoluta de jurisdiccin si el rgano que decidiere o juzgare no fuera un Tribunal en el estricto sentido de la palabra. Desde el momento en que tal decisin es pronunciada por un Juez, investido por el Estado del Poder Jurisdiccional, del Poder de juzgar, su decisin podr estar afectada de un vicio de incompetencia, mas no de falta de jurisdiccin. En el caso sealado slo habra una in" competencia por razn de la materias.
6. 7 8. JOSE ALBERTO DOS REIS. Proceso ordillario e uimario, 2' ed., Combra, 1928, j-g. '64, citado por RENGEL RMBERG, "La ]udsicdoo ...", l., pg. 101. ~mo sostiene J. CHlVENDA, Pri"tJOs de Derecho Procesal eit'il, Ma. Jfld, pago 436, citado por RENGEL ROMBERG, "La Jurisdiccin .. ,", cit.. pg. 100. Artcul 67 del Cdigo de Procedimiento Civil.

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Si todos estos conceptos se aplican a la distincin entre Trjb~ na les Ordinarios y Tribunales Especiales, en la misma forma se aplican a la distincin entre los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa C01110 Tribunales Especiales que son, y los dems Tribunales Ordinarios y Especiales de la Repblica. De todo lo expuesto concluimos que, si bien hablaremos de jurisdiccin contencioso-administrativa al analizar el sistema venezolano, Jo hacemos acogiendo la terminologa usual, no para contraponerla a otra Jurisdiccin, pues repetimos que la Jurisdiccin, en el Estado venezolano, es slo una, sino para indicar la competencia CJue en materia contencioso-administrativa poseen ciertos rganos jurisdiccionales determinados. Preferimos hablar de jurisdiccin contencioso-administrativa y no de lo contencioso-administrativo, trmino neutro e incoloro que poco nos indica para la investigacin del tema.
3 LA JURISDICCION CONTENCIOSOADMINISTRATIVA EN VENEZUELA

A) Eoolucin constitucional
268. Hace trece aos, en su magnfica tesis de grado, Toms Polanco escriba que "suele hablarse con frecuencia de la imposibilidad en Venezuela del recurso contencioso-administrativo. Pero ello no pasa de ser una de tantas afirmaciones gratuitas. Nada ms falso. Tenemos suficiente base constitucional y legal para elaborar un sistema de contencioso-administrativo. Lo que falta es su estudio analtico y una reordenacin de la materia, que evite no slo las confusiones actuales sino que imponga la va ms congruente con el progreso jurdico". Nosotros agregamos, nada ms cierto".
9. Vase TOMAS POLANCO, "La Administracin Pblica', Tesis de grado. Anales de la Pacultad Je Deretho, Caracas, 1951, pg. 289.

Sobre la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en la doctrina y Derecho comparado, hay cuatro obras fundamentales: AUBY y DRAGO, Trait de Contenlieux-Ad"'1Jlratij. 3 volmenes, Librairie Gnrale de Droit el de Jurisprudence, Pars, 1962; R. ODENT, Conlentieux Admininratif, Curso en el Imtituto de Estudios Polticos de Pars, 3 fascculos, 19611962, Les Cours de Droit, Paris, 1962; JESUS GONZALEZ PEREZ, Derecho Pl"(l&eJal Admi niuretoo, 3 volmenes, Instituto de Estudios Politices. Madrid, 19551958; E. GIUICCIARDI, Giunizia Ammintrativa, Padua, 1957. Vase igualmente respecto al Derecbo jran&J; R. CASIN, "Les grands prncipes de I'orgaoisation el du fonctionnement de la Justice Administrative en France", en La ]Imite. Presses Universitaires de Planee, Pars, 1961; G. PEl

LA JURISDICCION CONTENCIOSOADMINISTRATIVA

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En efecto, a partir de la Constitucin de 1925 puede decirse comienza propiamente en Venezuela la elaboracin de un sistema contencioso-administrativo separado del control jurisdiccional en materia de inconstitucionalidad. Por primera vez, en el artculo
que

SER, "Jurisdiction Administcative", Repertobc de D,oil Publk el Administra/il,


Dalloz. Paris; }. HOUBlCQ, "Les recente rfonnes concemant le contentieul(administratif", Dparlame>l el Commull/!1, 19~9, pg. 277; J. GONZALEZ PEREZ, "Consideraciones sobre el contencioso francs", RAP, N' 15, 1954, pg. 11; N. COMBE COURTENACHE, "Reformes en el procedimiento contencioso-administeativo francs", RAP, N" 31, 1960, pg. ->,61; J. A. GARCIA TREVIJANO FOS, "La reforma del contencioso francs", i'lrbOf, No.'. 105 106, 19H, pf:. 113; Y en general [os trabajos publicados en el LIVRc JU, BILAIRE DU CONSEIL D'ETAT, Par/s. Respecto al Derecho espaol, vase: PI SUER, "Le recours contentieux administratifs dsns la Iegislation espegnole". MlallgeJ Maury, tomo n, pg. 22.'\; C. MARTINRETORTILLO, NuepaJ Nolm rob,e lo COlllmo<o-AdminiJ/ra tu-o. Madrid, 1950; A. NEGRE VILLAVECHIA, Ley regl<Jadora de la jllrisJiaill (Otl/moso.admil/isl'<ll'a, Madrid, 1957: PERA VERDAGUER, VI! 11) wn/l!nciosoaJmini.rlralh-o, Barcelona, 1953; PERA VEROAGUER. JuriJ Jiu/n Ccnli!>uioso-AdminltaJiva, Barcelona, 1951; S. ALVARES GENOIN, Teora j' Pracli", de Jo cOnienrioso.,dminiJlralilo. Barcelona. 1960; RIOS SARMIENTO, l.e~isl"cill mnlenciow..,dminislf'dlil'd, Barcelona, 1957; E. GARCIA DE ENTERRIA, "Sobre un texto refundido en la le~islacin contencioso-administrativa". RAP, N' 6, t<)51, rl'. 279; J. GONZALEZ PEREZ, "La Justicia Administrativa en Espaa", RAP, N" 6, 195L pg. 16:'>; ,. GONZALEZ PEREZ. "La reforma de la jurisdicci6n conecncioso-administrativa". RAP, N' 17, 195', pg. 295; J. GONZAlEZ PEREZ. "Ideas generales sobre [o contencioso-administrativo". Revif/a Crlica de Derecho 1mlJo, bi/i.,rio, N' 293, 1952, p~. 705; E, SERRANO GUIRADO. "La Justicia Administrativa" RAP, N' 6, 1951. pg_ 14:'>; M. VILLAR ROMERO, "Lo colltencioso_administrativo", RedSla de ImplJeJ!oJ Je la Hacil!11da Pbla, Nos. 1\0111, 1952, pg. 4;7. Respecto al D/lruho i/d/mo, vase: E. EIlori, "Le rcntrle juridjctionnel de ('Administcatioo en Italie", RDP, 1951, p. 997; CANNADA-BARTOlI, La lulela /!,iudiziaria dd rilldillo verso la puMlita amminiJlrazione, Miln. 19'6; ROCCO, "Expos des principes sur l'organisation de la Justice Administca tive en Italie ct les caracteristiques qui la distinguent de l'organisation Fran. ceise", Uv,e ;ubilaire du ConuiJ d'Elal, Pars, pg. 449; SALEMI, La gif4JIizia ammilliJ/Mlh'a, Padua, 195~; RAGGI, Au amministratit'i_GiuJtizia am",iniJ N,atioa, Gnova, 1950; ALESSI, La gil<Jtizia amminiJtralioa, Miln, 19'0; BODDA, GiuJlizia AmminisHativa, 5 ed., Turn, 1950; BOODA, Di,il/o ProreJJuale AmminislrdJivo, Turn, 1947; LENTINI, La giuuizid ammil/iJ Iralil'a, Miln, 1948; ZANOBlNI, La Giuslizia Amministreriva, Miln, 1946: LESSONA, 1 Giuslizia AmminiJlrativ4, Florencia, 1946. Respecto a los pases de Amrica Latina, vase la obra fundamental de M. J. ARGAARAS, T,dJdo Je Jo wlllenriluo'ddminiJI>'alil'o, Buenos Aires, 1955; tambin vase N. ALCALAZAMORA, "Lo contencioso-administrativo". ecenos Aires, furo Ar~., 1943; R. BIELSA, ldeM /Obre 10 ronlenosoadminis lfalil'o, Buenos Aires, 1936; R. BIELSA, Solne fo r01llmcioJolU1miniJlfalit'o, BU~llos Aires, 1954; R. BIELSA, Jurisdiccin rO>l!enoJOadminiJlralil1a, Rosano, 1948; J. T. BOSCH, Yr-ibllnaJes Judiciales o Tribu1/lfles AJminiJlrdJi. I'OS para ;uzlrar la AdminiJlracin Pblica?, Buenos Aires, 1951; F. ALVA. REZ TABlO, El proceso (omencioJoadminiuralil'o, La Habana, 1954: AL. VAREZ TABIO, MARQUES DE LA CEDRA, V MORE BENITEZ Sobre lo fOll/endosopdmiJlislrdlit,o, I.a Habana. 1956: N. FADDA Y R. A. NOVA-

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120 de dicha Constitucin se establece la posibilidad de que la Corte Federal y de Casacin "declare la nulidad de los Decretos o Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecucin de las
l' la fursdiuin Administrativa, Trabajos de Seminario de la Facultad de Ciencias Econmicas, Comerciales r Pol ticas de Ja Universidad Nacional del Liton:l, Rosario, 1950; E. ]IRON VAR. GAS. S. MERY BRAVO Y A, SARIC PAREDES. Lo contencioso-administrasivo, Chile, 1959: NEGRETE NAVA, Derecho p..ousal adminisrMlivo, Mxico, 1959; ARAGAQ, "Le probleme actue! de [a jurisdiaion administrative t..u Brsil". EDCE, fascculo 11, 1957, pg. l1'i7; MANUEL AN DREOZZI, f--<l materia conlencioJOadmini!lrativa,. baJel para su wdijicarin, T.E.A., Buenos Aires. 1947; FRANCISCO CAllAO V., El Covseo de Esudo y su rnmpetenda. Bogct.l, 1944; APARICIO MENDEZ, Lo contencioso de "nuladn en el Derecho uruguayo, Biblioteca de Revista de Derecho Pblko y Privado, Montevideo. 19~2; ELOY G. MERINO BRITO, Principios funda menuleJ del procedimiellto colltencioJo-adminiJtralit'o, Jess Montero, editor, La Habana, 1945; GUSTAVO RAMIREZ OUVEUA, Legislacin conlencioso-administrativa. Jess Montero, editor. La Habana, 1943; ENRIQUE SAYAGUES LASO, El Tribunal de lo (OluenciowadminiJtraliIlO, Montevideo, 1952; M, SEABRA FEGUNDEZ, O controle dor ~tos ~dmilliJtratif/os pelo poder iudiciairo, Edicao Revista Forense. Ro de janeiro. 1957; TUUO E. TASCaN, Derecho ContendoJnAdmintraJivo, Bogot, 1946: TULlO E. TASCaN, Derecho Comencioso.Admmisteetivo Colombiano, Bogot. 1954: lOSE C. VIVANCO HERl\'ANDEZ, El uicio cO'lIenciow-adminjtraSivo, l.a Habana, 194~. Respecto a OllOS paileJ, vase: G. TlXIER. Le co>lll"bie judidaire de rAdmilIiJtra!ion AnKlaile, Delloe, Par'; P. BATATIER, "Le ccntentieux adminisIratif en Gran Bretagne", RDP, 1959, pg. 67; O. BACHOF, "la jurisdiction administrativa en la Repblica Federal Alemana", RAP, N' 25, 1958, pg. 289; ALEJANDRO Nffiro, "Nueva ordenacio de la jurisdiccin contenciosoadministrativa en la Repblica Federal Alemana", RAP, N' 31. 1960, pg. 353; M. MARTIN. "tes jurisdictions adrmnistratives en Allema.'J;ne", EDCE, fascculo 6, 1952, pg. 166; CAMBIER Prllcipes du contelllieu:>; "dmini.l Iratif, Bruselas, 1961: CH. CHARDAHI, "La [uridiction adminislrative su Liban et son votonon", U!'re ,ubHnire d" CollJeiI d'Elal; ANIS SALEH, "Liban: le contentieux administratif", RDP, 19~0. pg. 800; THEIS, "Le rontentieux administratif au Maree, RDP, 19~8; THEIS, "Rgmen rentenrioso-administrativo en Marruecos", RAP, N' 28, 1959, pg. 303; G. RAZI, "Le contentienx administralif ronmain", RIDC, 19~O, pg. 305; J. PELLIE~. "Le contentieux edministratif en Suisse". RIDC, 1936; V. SILVERA, "Le rontentieux adrninistratif en Tunise", RDP, 1959, pg. 207; A. HOLLEAUX, "Lor.l:anisation dI! rontentieux aclministratif en Yougoslavie". EDCE, Iascculo 3, 1954, p;:. 207; 1- GONZALEZ PEREZ, "El contencioso administra. tivo l'n 10\ pueblos rabes". RAP, N' 16, 1955, p.'J;. 2117. En .'J;eneral sobre Derecho Comparado, vase: J. RIVERO, Cour.s de Droil AdminiJtrasi/ Compar, Pars, 19%957; Les cours de droit, Pars, 1957; R. BNNARD, Le n;mtr!e im'diCliol/iul de l' AdminJtralion, Etucle de Droit Adminislrative Compar, Pars, 1934. V~se, asimismo, los siguientes seminarios organizados por las NAaONES UNIDAS: 1959, Seminal' on Judicial <1l1d olher remedies "Kainsl ,'he ilIey,<il exerc1U o,' "bUJe of Administrath'e ,111Iho,;ty, Paradeniya (Kandy). Ceiln, .t5 de mao de 19~9, Publicacin de las Naciones Unidas ST/TAO/HR/4, Nueva Yor, 1959; Seminario sobre los RerunoJ ludicialeJ o de olra ndole contra el eie,-ricio ileKal o abuJivo del Poder AdminiJh'atiro, Buenos Aires, de agosto al 11 de septiembre de 1959, Publicecin de las Naciones Unidas, ST/TAO/HR/6, Nueva York, 1960.

RRIA, Lo ronten.io5o.adminisIMlito

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leyes cuando alteren su espritu, razn o propsito de ellas", es decir, la posibilidad de un recurso contencioso-administrativo de anulacin pero slo contra actos administrativos generales o individuales dictados por el Presidente de la Repblica. Esta atribucin de la Corte va a ser ampliada respecto a todos los actos administrativos a partir de la Constitucin de 19311<1 , cuando estn viciados de ilegalidad o abuso de poder. Con la Constitucin de 1961 la atribucin de la Corte Suprema de Justicia en materia contencioso-administrativa de anulacin es ampliada, para evitar equvocos, para declarar la nulidad de los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho e incluso por desviacin de poder". En materia contencioso-administrativa de plena jurisdiccin, desde la Constitucin de 18301 2 la Corte Suprema tiene atribucin para "conocer de las controversias que resulten de los contratos o negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por s solo o por medio de agentes". Esta atribucin, demasiado amplia para pretender circunscribirla a materia de contratos administrativos, fue restringida por la Constitucin de 1864 cuando atribuy a la Alta Corte Federal la competencia para "conocer de los juicios civiles cuando sea demandada la nacin'?", dejndole tambin atribucin para "conocer de las controversias <tue resultaren de los contratos o negociaciones que celebrare el Presidente de la Unin':", de donde se deduce que esta segunda atribucin estaba destinada a aquellos contratos no civiles, donde cabran los contratos administrativos. En la Constitucin de 1925, y a partir de ella, esta atribucin fue restringida a los contratos administrativos propiamente dichos, cuando atribuy a la Corte Federal y de Casacin la facultad de "conocer en juicio contencioso de todas las cuestiones sobre nulidad, caducidad, resolucin, alcance, interpretacin, cumplimiento y cualesquiera otra que se susciten entre la nacin y los contratistas o concesionarios a consecuencia de contratos celebrados por el Ejecutivo Federal"ls. Incomprensiblemente, la Constitucin de 1961 elimin de su articulado esta tradicional disposicin, quedando con la ltima redaccin
10.
It.

12.
13 14. 15.

Artculo 120, ordinal 12. Artculo 215, ordinal 7" y artculo 206. AttcuJo 145, y posteriormente m la Constitucin de 1858, artculo 113, ordinal 59. Vase N" 185. Articulo 89, ordinal 6. Artcl.llo 89, ordinal 10. Artculo 120, ordinal 13.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

antes indicada en la vigente Ley Orgnica de la Corte Federal", pero atribuyendo, sin embargo, a los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa en su artculo 206 competencia para "con. denar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la administracin", donde seguramente est incluida la responsabilidad contractual.
Tambin en materia contencioso-administrativa de plena jurisdiccin, a partir de la Constitucin de 1925. la Corte Federal y de Casacin tiene atribucin para "conocer en juicio contencioso y en los casos que determine la Ley, de las reclamaciones por daos y perjuicios que se propusieren contra la nacin, y de todas las dems acciones por sumas de dinero que se intenten contra ella':". Esta disposicin era, ciertamente, demasiado amplia, no pudindose, por tanto, circunscribirla a la materia de responsabilidad extracontractual de la nacin. Sin embargo, a pesar de que dicha disposicin es mantenida exacta en las Constituciones posteriores, es slo en la Constitucin de 1947 mando se declara como procedimiento contencioso-admnistratvo", y slo en la Constitucin de 1961 donde se da competencia especfica a los rganos de la jurisdiccin contncioso-administrativa para "condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la Administracin":". En lineas generales, esta es la evolucin constitucional que ha tenido la materia contencioso-administrativa en Venezuela. Es justo, sin embargo, destacar que la Constitucin de 1947 es la primera en emplear la expresin "procedimiento contencioso-administrativo?". Por ltimo, el establecimiento definitivo de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela se hace en la vigente Constitucin de 1961, cuyo artculo 206 dispone: "La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los dems Tribunales que determine la Ley". "Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa SOn competentes para anular los actos administrativos generales o indi16. 17. 18. 19. 20. Artculo 7, ordinal 28 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Artculo no, ordinal 15. Artculos 24 y 220, ordinal 12. Artculos 47 y 206. Artculo 220, ordinales 10 y 12.

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viduales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la administracin y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa".

B) Booiacin jurisprudencial
269. Es fundamentalmente a partir de 1950, cuando la Corte Federal afirma, con caracteres especficos, nuestro sistema contencioso-administrativo. La jurisprudencia anterior a esa fecha, si bien es cierto que tiene algunas decisiones de gran valor, sas constituyen la excepcin pues, en su mayora, son una fuente de confusin. Hecho, por otra parte, perfectamente comprensible. Tendremos oportunidad, en el desarrollo del tema, de analizar la jurisprudencia de la Corte en esta materia.

C) Evolucin doctrinal
270. Lamentablemente pocos trabajos doctrinales de autores nacionales hay dedicados a la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela. Sin embargo, no debemos olvidarlo, ha sido el tema ms favorecido de 12. Teora del Derecho Administrativo en materia de estudios doctrinales. En esta oportunidad nos interesa destacar dos meritorias tesis de grado presentadas en la Universidad Central de Venezuela. En 1950, Luis Torrealba Narvez present su "tesis de grado intitulada "Consideraciones acerca de la jurisdiccin contencioso-administrativa, su procedimiento y algunas relaciones de ste con el de la jurisdiccin judicial civil":". Este estudio tiene el mrito, como bien lo seala el autor en su nota inicial que lo antecede, de ser el primer trabajo alusivo a la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela. Sin embargo, consideramos que dicha tesis peca de algunas fallas fundamentales respecto a nuestro sistema jurdico. En primer lugar, confunde los recursos administrativos que nosotros hemos es2!.

AnnJes de la Paooldd de DeredJO, Caracas, 1951, pgs. 947 Y sigo Vase tambin, del mismo nutor: "Lo contendosoadministrativo y el Estado venezolano", RCADF, ao XXI, N 106, 19~8, pgs. 19 e 24.

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INSrITuaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

tudiado en el Ttulo precedente con los recursos contencioso-admluistrativos dentro del mismo concepto de jurisdiccin administrativa'". Ya hemos aclarado suficientemente que, cuando la Administracin decide un recurso administrativo, no realiza una funcin jurisdiccional, que es propia y exclusiva del Poder Judicial, sino pura y simplemente realiza una funcin administrativa". Este, adems, es el criterio de la antigua Corte Federal y de Casacin". En segundo lugar Torrealba Narvea incurre, en nuestro concepto, en otra grave imperfeccin, al distinguir lo que l llama jurisdiccin administrativa de la jurisdiccin judicial", como dos tipos de jurisdicciones diferentes e incompatibles. Consideramos que la posicin del autor al hacer estas afirmaciones est influenciada por los sistemas jurdicos, como el francs o el panameo, que s poseen dos jurisdicciones diferenciadas. Sin embargo, la realidad en nuestro propio sistema jurdico es otra. En Venezuela el Poder Judicial tiene el "monopolio" de la Justicia, y solamente los rganos del Poder Judicial pueden desarrollar una actividad jurisdiccional, sea sta civil, penal, del trabajo, administrativa, constitucional, etc. La distincin entre esas llamadas "jurisdicciones", hemos dicho es propiamente una distincin de competencias. Por ltimo, y como consecuencia de lo anterior, Torrealba Nervez considera la jurisdiccin contencioso-administrativa "como una actividad estatal ejecutiva':", lo cual est en abierta contradiccin con nuestro sistema jurdico y con nuestras bases constitucionales tradicionales.
12. 2}. 24. 25. Ello lo hace en varias partes del texto. pero lo sienta como premisa fundamental en la Nota Inicial, TORREALBA, Tesis de Grado, dt., pgs. 456, 474 Y 492. Vanse Nos. 197, 209 Y :.42 y sigo Sentencia de 712:.7, Resumen efe en SPA, 19:.61939, pg. 17} (Memo'a 19}8, tomo 1, pg. }77). Ello tambin lo hace en varias partes del texto, pero lo sienta como premisa fundamental en la Nota Inicial, TORREALBA, Tesis de Grado, ril., pgs. ese y 467 Y sigo Al respecto vase, en Venezuela: LUIS l. BASTIDAS, "Relacin entre la jurisdiccin administrativa y la judicial"; ASTREA, Gaceta 19n, N 1, pgs. }2 a }6, y en Vmeuu/a ,.,-;aira N9 2, 1936, pg. ~O, Caracas. TORREALBA, Tesis de Grodo, ril., pg. 474. Este ceiterio, por otra parte, est en abierta contradiccin con el articulo 4 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, que establece que "corresponde al Poder Judicial conocer de las causas y asuntos... administrativos y fiscales, cualesquiera que sean las personas que intervengan; decidirlos definitivamente y ejecutar o hacer ejecutar las sentencias que dictare".

,.,;aira,

26.

LA JURlSDICCION CONTENODSO-ADMINISTRATIVA

305

En el mismo ao de 1950 el profesor Toms Palanca present su magnfica y concienzuda tesis de grado sobre "La Administracin Pblica", cuya Seccin Cuarta est dedicada a lo que l denomina "La Administracin Contenciosa'?". Toms Palanca incurre en su tesis en las mismas imperfecciones anteriormente anotadas, al considerar la Jurisdiccin contencioso-administrativa como separada de la jurisdiccin judicial e inmersa en la propia Administracin, lo que es inaplicable en el sistema venezolano. En este sentido expuso": "Debe plantearse esta pregunta en primer lugar: Por qu no atribuir al Poder Judicial, que tiene facultad para juzgar, el conocer de los actos administrativos por va contenciosa? La respuesta es clara y sencilla: no puede atribuirse a un Poder el entrar en el mbito de accin de otro. Dentro de la misma Administracin Pblica debe buscarse el control jurisdiccional de sus actos y no acudir fuera de ella a fin de evitar perjudiciales intromisiones que puedan perjudicar la independencia que tanto los jueces como la Administracin han de tener en sus respectivas esferas de competencia", Aparte de que esta apologa que Toms Polaneo hace de la Teora de la Separacin de Poderes, es criticada por l mismo en pginas anteriores de su tesis, a raz de una correcta sentencia de la Corte Federal y de Casacin", ella es inaplicable, tal como la define, en nuestro sistema jurdico. Sin embargo, as es especulada en Francia, madre patria del Derecho administrativo, y creemos que Polanco, al escribir lo transcrito, estaba hondamente influenciado por el famoso dogma de "la separacin de las autoridades administrativas y las autoridades judiciales". En efecto, el sistema francs" naci de la interpretacin del principio de la separacin de poderes realizada a la luz de una peculiar tradicin y evolucin que tiene su origen en los das de la Revolucin Francesa. Basta citar los textos legales fundamentales para comprender este inicio del sistema de Derecho administrativo francs, que gira en torno a ese principio de la separacin de las autoridades administrativas de las judiciales, que prohibe al Poder Judicial juzgar a la Administracin,
27. 28. 29. 30. Anales de la Facultad de Deredw, Caracas, 1951, pAgs. 289 y sigo POLANCO, Tesis de Grado, en, pg. 303. POLANCO, Tesis de Grado, cit., pg. 291. Sobre el sistema contencioso-administrativo (rapc~, vase la bibliogralla citada en la Nota 9 del presente Titulo.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

En primer lugar, la Ley de 1624 de agosto de 1790, en su Ttulo 11, artculo 13, contiene una disposicin siempre vigente que constituye la base jurdica y terica de la competencia de la jurisdiccin administrativa francesa. Dicho articulo dice: "Las funciones judiciales son y permanecern siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricacin, perturbar de cualquier manera que sea las operaciones de los cuero pos administrativos, ni citar delante de ellos a los administradores en razn de sus funciones". Posteriormente, la Ley de 16 fructidor del ao III reiteraba el principio: "Prohibicin reiteradas son hechas a los tribunales de conocer de los actos de Administracin de cualquier especie que ellos sean" . Entonces los litigios en los cuales la Administracin estaba interesada escapaban del conocimiento de los Tribunales. Pero era necesario, ciertamente, un Juez para conocer de esos litigios, so pena de denegacin de justicia. Hasta el ao VIII fue el Administrador Activo, el Rey, y luego los Ministros, quien juzgaba. Era la poca del sistema llamado del Administrador-Juez, que no ofreca ninguna seguridad a los particulares, ya que se trataba de un juez interesado, es decir, de un juez que era al mismo tiempo parte. Es entonces en el ao VIII, 22 frimaire, cuando son creados importantes rganos consultivos: el Consejo de Estado, cerca del Poder Central, y los Consejos de Prefectura, cerca del Prefecto, Estos rganos consultivos fueron asociados al ejercicio de la jurisdiccin administrativa. De esta manera se abre, en el seno de la Administracin, una nueva separacin entre la funcin administrativa activa y la jurisdiccin administrativa que es necesario distinguir bien de la separacin de Poderes ya existente: La separacin de poderes interesa a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial; en cambio, la separacin de funciones slo concierne a una divisin del trabajo en el seno del Ejecutivo: algunos de sus agentes se especializan en juzgar los asuntos contenciosos en que la misma Administracin es parte. De esta separacin de funciones nace la jurisdiccin administrativa en Francia.
La evolucin posterior a 1800 se caracteriza por una paulatina separacin entre la administracin activa y la jurisdiccin adminis-

LA JURJSDICCION CONTENaOSO-ADMINISTRATlVA

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trativa. Hasta 1872 contina la concepcin llamada de la "justicia retenida" en la que el Jefe del Estado retena la justicia administrativa: el Consejo de Estado se limitaba a dar su opinin sobre la solucin de los litigios administrativos pero l no los resolva propiamente sino que esa funcin corresponda al Jefe de Estado. En la prctica, sin embargo, las opiniones del Consejo de Estado fueron siempre seguidas, pero siempre quedaba el riesgo de que el soberano no acogiera la opinin del cuerpo consultivo. La Ley de 24 de mayo de 1872 pondr fin a esta riesgosa situacin, concediendo al Consejo de Estado el poder de ejercer la jurisdiccin administrativa, llamada desde entonces sistema de la "justicia delegada", es decir, decidiendo directamente, como todo Tribunal, "en nombre del pueblo francs". El ltimo paso importante que nos interesa destacar en esta rpida ojeada de la evolucin se produce con la decisin del Consejo de Estado, Cadot, del 3 de diciembre de 188931 La situacin anterior a esta fecha era la siguiente: el Consejo de Estado acta siempre como Juez de Apelacin. El demandante debe dirigir siempre en primer lugar su peticin al Ministro. El Ministro es entonces el juez ordinario en materia administrativa, al cual deben acudir los demandantes, salvo texto legal expreso. El Consejo de Estado slo conoce y decide en apelacin de la decisin del Ministro. Con la sentencia Cadot, el mismo Consejo de Estado termina con esta situacin }' se proclama juez ordinario en materia administrativa, eliminando as al Ministro de la jurisdiccin administrativa, como la Ley de 1872 ya haba eliminado al Jefe de Estado. Ese fue el fin de la llamada Teora del Ministro-Juez. La evolucin posterior a 1889 se destaca JXlr una separacin cada vez ms profunda entre la jurisdiccin administrativa y la administracin activa, y por una paulatina analoga de los procedimientos de la primera respecto a los de los Tribunales judiciales. El ao 1953, por ltimo, marca una importante reforma en la competencia interna de la jurisdiccin administrativa, con la creacin de los Tribunales administrativos en sustitucin de los antiguos Consejos de Prefectura.
31. LONG, WEIL y BRAIBANT, Les GMnds arrets de /01 jurisprudence aJministratipe, $irey, Pars, 1%2, pgs, 24 Y sigo

30S

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Con esta ligera vista sobre la evolucin del sistema francs, podemos darnos cuenta de su particularismo. Y, si bien el Derecho administrativo francs ha dado materialmente origen al rgimen administrativo de la mayora de los pases latinos del mundo occidental, su sistema jurisdiccional administrativo ha tenido menor influencia en cuanto a su forma, ya que es el producto de una larga evolucin y tradicin, difcilmente transportable en bloque a otro sistema jurdico.
Los mismos autores franceses han comprendido esto y han afirmado que la jurisdiccin administrativa separada de la jurisdiccin judicial, e integrada en el Poder Administrador, DO es una necesidad, y que la existencia de un Derecho administrativo distinto de un Derecho privado no implica necesariamente esa separacin entre un orden jurisdiccional administrativo y un orden jurisdiccional judicial".

Sin embargo, la ligera exposicin que de la evolucin del sistema francs hemos hecho nos lleva a comprender la gran influencia que tuvo en la mente de algunos de nuestros administrativistas. Pero, a pesar de las excelencias del sistema francs, es necesario observar la realidad venezolana y nuestra joven tradicin para darse cuenta de los innumerables problemas que planteara un sistema similar al francs en nuestro pas, como en Francia mismo plantea, y para comprender la necesidad de que en Venezuela la jurisdiccin contencioso-administrativa permanezca en manos del Poder Judicial, tal como lo establece la Constitucin vigente y como lo han sostenido tmidamente las Constituciones anteriores. Por ltimo, otra observacin que debemos hacer respecto a los conceptos que desarrolla Toms Polanco en su tesis es la asimilacin <ue hace, y <ue en nuestro concepto no es correcta, entre lo que nosotros hemos llamad? recursos jerrquicos impropios, <tue son recursos administrativos, y el recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin. A este respecto Polanco afirma, a propsito de estos recursos jerrquicos impropios, que no se trata de una revisin judicial sino que "se trata de un recurso estrictamente administrativo en el cual la Corte acta, no como rgano judicial, sino como rgano administrativo", para luego darles carcter de
,2.

J.

RIVERO, Droit Adminislrali, Precis Dalloz, 1962, Pars, pg. 118; R. QDENT, ConlentieJlx AdminiJlYaJif, Curso citado, fasckulo J, pg. 16.

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recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin", confundiendo as dos cosas diferentes. En el recurso jerrquico impropio la Corte acta como autoridad administrativa por poder que la Ley le concede al efecto; sin embargo, en el recurso de plena jurisdiccin, que es otra cosa, la Corte acta como rgano jurisdiccional, realizando su funcin jurisdiccional en materia contencioso-administrativa". Aparte de estas dos tesis de grado, se ha hablado de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, en diversas ponencias presentadas a reuniones internacionales. En primer lugar, en el ao 1950 el profesor Antonio Moles Caubet present en las Terceras Jornadas de Derecho Franco-LatinoAmericano, celebradas en Pars bajo los auspicios de la Socir de Lgislation Compare, un Informe sobre "El Contencioso de la Legalidad de los Actos Administrativos" con especial referencia al Derecho venezolano. Lamentablemente, la poca en que se escriba -sin tradicin jurisprudencial- no permiti, seguramente, al autor darle la extensin debida al problema". Para el Seminario de las Naciones Unidas sobre "Los recursos judiciales o de otra ndole contra el ejercicio ilegal o abusivo del Poder Administrativo", celebrado en Buenos Aires del 31 de agosto al 11 de septiembre de 1959, el Decano Jos Guillermo Andueza, en colaboracin con los profesores Luis Enrique Faras, Toms Polanco y Enrique Prez Olivares, prepar una ponencia intitulada "El Contra! en Venezuela de los Actos Ilegales de la Administracin Pblica". Lamentablemente slo dedica tres pginas a la JUClSdiccin contencioso-administrativa".
33.

14

35

POLANCO, Tesis de Grado, l., pgs. 298 y 299. Respecto a los RecurSos ]ecirqu(os Impropios, vanse Nos. 242 y sigo As lo ha declarado recientemente la Corte Suprema de Justicia: nCon efecto, no podra Ser otra la accin a intentarse tratndose, como se trata, de la nulidad de las Resoluciones Ministeriales, nulidad que, por su naturaleza y segun nuestro sistema juridico, es contencioso-administrativa, y conoce de ella esta Sala (Pollrico-Adrninistrativa) como rgano illfJdicciollal de revisin e-i eS1 materia conforme el citado ordinal de su Ley Orgnica y siguiendo el tr.mite procesal que pauta el articulo 25 e;ll1dem (Parntesis y subrayado nuestro) . Vase CSJ-PA-26-1 , 15-3-62. ANTONIO MOLES CAUBET, "Le contentieux de la Ugalit des actes administratifs, RTDC, 1952, p:. 611. Publicacin del Ministerio de Justicia, Repblica de Venezuela, Caracas, 1959, p;::s. 23. 21 Y 25. Este trabajo tambin fue publicado en la Ret'Jla del Mi nJlefJO de JI/lticia, N 30, 1959, pg. 41; }' en la RCADF, N' 109, 1959, pgs. 63 V sigo

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Por ltimo, y recientemente, el Colegio de Abogados del Distrito Federal ha publicado mimeografiada una ponencia sobre la "Revisin de las Decisiones Administrativas", preparada por los magistrados Eloy Lares Martnez y Jos Gabriel Sarmiento Nez para la Conferencia Interamericana de Derecho Procesal reunida en San Juan de Puerto Rico del 2laI 26 de julio de 1962. Lamentablemente, este trabajo no analiza el sistema jurdico venezolano, sino que estudia solamente las principales disposiciones del Anteproyecto de la Ley de Procedimientos Administrativos que se elaboraba en aquella poca en la Comisin de Administracin Pblica. Sin embargo, stas son, fundamentalmente, las fuentes doctrinales de esta materia en el Derecho venezolano. Analizados los conceptos generales de esta Introduccin, que nos indican la existencia en Venezuela de una jurisdiccin contencioso-administrativa integrada en los cuadros del Poder Judicial, para el desarrollo de la materia estudiaremos, utilizando principalmente la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, las caractetersticas fundamentales de la jurisdiccin contencioso-administrativa, su competencia, el procedimiento contencioso-administrativo. los recursos contencioso-administrativos y la materia contenciosofiscal.

CAPITULO SEGUNDO

LAS CARACTERISTICAS FUNDAMENTALES


l. NOCION PREVIA

271. Ya hemos definido la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela como aquel conjunto de rganos jurisdiccionales encargados de controlar la legalidad y la legitimidad de los actos, hechos y relaciones jurdico-administrativas originadas por la actividad administrativa. De esta nocin podemos destacar las caractersticas fundamentales de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, que enunciaremos en el presente Captulo y cuyo anlisis detallado resultar del desarrollo del Titulo.
2. }URISDlCaON ESPEQAL

272. La jurisdiccin contencioso-administrativa es, ante todo, lo que se ha llamado por contraposicin a la jurisdiccin ordinaria, uoa jurisdiccin especial. Es decir, es una parte del Poder Jurisdiccional del Estado cuyo ejercicio est encomendado a unos rganos jurisdiccionales determinados y especializados por razn de la materia. A los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa no estn encomendados, entonces, la generalidad de los procesos ni sometidas la generalidad de las personas: Solamente estn sometidas a ella determinadas categoras de personas y solamente juzga determinados actos, hechos y relaciones jurdicas. En cuanto a las personas jurdicas sometidas a esta jurisdiccin especial, una de las partes de la relacin jurdico-procesal debe ser la Administracin. Respecto a las relaciones jurdicas, hechos y actos jurdicos, esta jurisdiccin especial est llamada a juzgar los actos, hechos y relaciones jurdico-administrativos, es decir, actos, hechos y relaciones jurdicas de Derecho administrativo.

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INSTITUCIONES DEIlECHO ADMINISTRATIVO

Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, como jurisdiccin especial, son la Corte Suprema de Justicia y los dems Tribunales que determine la Ley31. Lamentablemente, despus de algo ms de dos aos, la Ley no ha determinado an los Tribunales competentes en materia contencioso-administrativa. Sin embargo, recientemente se ha dado a conocer el Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos, cuya segunda parte se refiere a los proce dimientos contendoso-administrativos, y cuya sancin y promulgacin se requiere urgentemente. Actualmente, en todo caso, solamente tienen competencia en materia contencioso-administrativa, la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal de Apelaciones del Impuesto sobre la Renta. Este ltimo solamente en materia contencioso-fiscal".
37.

Artculos 206, 215 Y Disposicin Transitoria decimoquinta de la Constitucin. vense Nos. 409 y sigo Respecto a los rganos de la jurisdiccin administl'ativa, es interesante destacar las disposiciones pertinentes del Proyecto LPA 1963: "Artculo 114: La jurisdiccin contencioso-administrativa se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por las Cortes o Tribunales Superiores en lo Civil y por Jos Tribunales Administrativos.
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia indicar la Sala competente para conocer de lo contencioso-administrativo.

Artculo 1l5. La Corte Suprema de Justicia conocer: a) En nica instancia, de los recursos contencioso-admmisrrativos que se formulen en relacin con la actividad de los rganos de la Administracin Pblica Nacional y de la MU!licipalidad del Distrito Federal; b) En segunda instancia, de los recursos que se formulen en relacin con las decisiones susceptibles de apeladn pronunciadas por las Cortes o Tribunales Superiores en 10 Civil; e) En segunda instancia, en su caso, de los recursos que se formulen en relacin con las decisiones del Tribunal Superior de Hacienda, del Tribunal de Apelaciones del Impuesto sobre la Renta y de los Tribunales Adminis trativos a que se refiere el articulo siguiente. Artculo 116. Las Cortes o Tribunales Superiores en 10 Civil conocern: a) En nica instancia de los recursos de plena jurisdiccin, cuya cuanta no exceda la cartidad de diez mil bolvares, que se formulen ea relacin ron los rganos de la Administracin Pblica estada! y municipal; b) En primera instancia, de los recursos contencioso-administrativos que se formulen contra los actos administrativos de los rganos de la Administraci6n Pblica estadal o municipal, salvo lo dispuesto en d aparte llll.terior.
UNICO. El Ejecutivo Nacional podr, cuando ello fuere necesario para el mejor funconamiento de los Tribunales que ejercieren conforme a esta ley la jurisdicci6!1 contenciosoadministrativa, crear nuevos Tribunales uniper-

LA JURlSDICOON CONTENOOSO-ADMINISTIlATIVA

313

3. JURISDICClN ESPECIAL PARA CONTROLAR LA ADMINISTRACION

273. La existencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa radica en la necesidad de una jurisdiccin especial para controlar la Administracin y su actividad. Por ello se habla de jurisdiccin contencioso-administrativa: Es imposible obtener un pronunciamiento de esta jurisdiccin especial cuando las partes en la relacin jurdico-procesal son ambas particulares. Siempre, en la relacin jurdico-procesal-administrativa, debe estar presente la Administracin y su actividad. De otra parte, por Administracin debemos entender aqu toda autoridad pblica actuando en funcin administrativa, es decir, actuando con finalidad de servicio pblico" En esta forma, entre los entes de la Administracin que estn sometidos a esta jurisdiccin especial se encuentran, adems de las Administraciones Pblicas territoriales, la Estatal, la Estadal y la Municipal, aquellas otras personas jurdicas de derecho pblico denominadas Establecimientos Pblicos, entre los cuales se encuentran los Institutos Autnomos y ciertas Corporaciones Pblicas como los Colegios Profesionales.
4. ACTOS, HECHOS Y RELAOONES ]URIDlCAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

274. Pero no toda la actividad de los rganos administrativos est sometida a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Solamensonales (1 colegiados y sealar a los mismos la zona territorial de competencia. Los tribunales a que se refiere este artculo ejercecin en la zona respectiva la competencia atribuida por esta Ley a los Tribunales o Cortes Superiores en lo Civil. El Ejecutivo Nacional, asimismo. podr crear en la capital de la Repblica uno o ms Tribunales superiores administrativos, unipersonales (1 colegiados, para conocer en primera instancia de los recursos que, conforme a esta Ley, se intenten contra los actos administrativos de la Administracin Na. cional centralizada o autnoma y de la Municipalidad del Distrito Federal. 117. La organizacin y funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia v de las Cortes o Tribunales Superiores en lo Civil sern determinados por las kyes orgnicas respectivas'. Sobre el prcblerna, vase en Venezuela: . G1MENEZ ANZOLA "De la orpao.izacin de lo Contencioso-Administrativo entre nosotros", Re~isf4 del ColegiO de Abogador del &14110 Lara, ao JI, 1939, N" 8, pgs. 9 a 14. Sobre esta nocin, vanse Ns. 82 y 83.

39.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

te los actos, hechos y relaciones jurdicas de Derecho administrativo tienen su control en esta jurisdiccin especial. Y nos encontramos ante un acto, un hecho o una relacin jurdico-administrativa cuando la Administracin acta en funcin administrativa, es decir,

cuando la actividad de la Administracin tiene una finalidad de


Servicio Pblico"'. Por tanto, cuando la actividad que desarrolla la Administracin no tiene por finalidad una finalidad de Servicio Pblico, las relaciones jurdicas que con esa actuacin surjan corresponden a otras jurisdicciones ordinarias o especiales previstas por nuestra legislacin: sea la civil, mercantil, del trabajo, etc. Entonces, el signo caracterstico de la jurisdiccin contenciosoadministrativa es que los procesos a ella encomendados son siempre originados por un acto administrativo, un hecho jurdico-administrativo o una relacin jurdica de Derecho administrativo, es decir, por una actividad de la Administracin regida por el Derecho administrativo.
5. EL CONTROL DE LA LEGALIDAD Y DE LA LEGITIMIDAD

275, Por ltimo, la jurisdiccin contencioso-administrativa tiene por objeto el control de la legalidad y de la legitimidad de la actuacin administrativa. El control de la legalidad se manifiesta por la competencia que tienen los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa pera "anular los actos administratiros generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder?". Es decir, esta juris40.

vanse Nos. 82 y 83. A este respedo, el articulo 111 del prosectc lPA 1963 seala que "la juris.
diccin contencioso-administrativa conocer de las pretensiones que se deduacan con relacin a los actos de la Administracin Publica sujetos al Derecho Administrativo', Sin embargo, creemos que este artkulo es incompleto, ya que la jurisdiccin ccnrenciosc- administrativa, -no slo conoce de pretensiones que se deduzcan contra actos administrativos, sino tambin contra hechos jurdicoadministrativos de la Administracin. Por ejemplo, en los casos de responsa, bilidad administrativa. lo mismo puede decirse respecto al contencioso contractual, pues, si bien el contrato administrativo es un acto donde participa para su formacin la Administracin, no es un acto exclusivo de ella, sino un acto bilateral o ms bien una relacin jurdicoadministrativa. Por ello creemos que ese artculo del Proyecto sera ms completo si, en lugar de referirse a los "actos de la Administracin Pblica", hablara de los "actos, beches y relaciones jurdicas de la Administracin Pblica sujetos al Derecho Administrativo" . Articulo 206 de la Constitucin. Vase N9 295.

41.

LA JURlSDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

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diccin especial controla los actos administrativos en su sumisin al Principio de la Legalidad Administrativa. Pero, por otra parte, el control de la legalidad de los actos administrativos no es el nico objeto de la jurisdiccin contenciosoadministrativa. Esta tambin tiene por objeto el control de la legitimidad de la actuacin administrativa, es decir, el control de la legitimidad, no slo de los actos administrativos, sino tambin de los hechos y relaciones jurdico-administrativaJ. Antes de proseguir debemos adarar, sin embargo, qu entendemos por legitimidad en esta expresin. jurdicamente hablando, y no moral o polfticamente, legitimidad es la conformidad con el ordenamiento jurfdico": o, dicho en otras palabras, una actividad es legtima cuando est fundada en un ttulo jurdico regular segn el orden jurdico". Por tanto, la investigacin de la legitimidad de la actividad administrativa se reduce a la bsqueda de un ttulo jurdico regular y suficiente segn el ordenamiento jurdico, en el cual esa actividad est fundada y segn el cual es desarrollada. Para determinar esa legitimidad, bastar preguntarse si el ordenamiento jurdico permite la existencia y realizacin de esa actividad. La ilegitimidad en la actividad administrativa surge, entonces, ante la ausencia de un ttulo jurdico que autorice el desarrollo de esa actividad, que legitime esa actividad; y, por tanto, ser ilegtima la actividad administrativa cuando atente contra el ordenamiento jurdico vigente. La jurisdiccin contencioso-administrativa, como contralora de la legitimidad de la actividad administrativa, hemos sealado, no slo abarca los actos administrativos, sino los actos materiales, hechos jurdicos y relaciones jurdico-administrativas que atenten con42. Entendemos por ordenamiento juddico. no solamente el conjunto de normas de carcter general e imperativas. sino tambin las normas de carcter particular corno los contratos. sentencias, actos administrativos, etc. si;:uiendo la terminologa y concepcin nacida en Kelsen. Vase al respecto CHARLES ElSENMANN. Curso de Doctorado, Droit Adminhtr"tif Approfondi, 1956-1957, Editorial Cujas, Pars, 1957, pgs. 33 y sig. Sobre el (oncepto de legitimidad en relacin a las situaciones jurdicas, vase PAUt ROUBIER, Droits Subeclif el Slu"tion !uridiquN, Dalloe, Pars. 1963. pgs. 224 Y s,l;". y concretamente pg. 228. El mismo con(epto de legitimidad que acogemos lo encontramos en M. S. GIANNINI, Alto "mminillrativo, Edizioni spedali per gli studenti dellUni versit di Roma (Enciclopedia del Diritto}, Miln. Giuffr, 1960, pg. 80. donde habla de la legitimidad como "conformit dell'atto alla norma".

43.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

tea el ordenamiento jurdico, y que lesionen situaciones jurdicas objetivas CJue den lugar a un derecho positivo, o que lesionen derechos subjetivos preestablecidos.

En este sentido, los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados por la res-ponsabilidad contractual o extracontractual de la Administracin, y para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa". Veremos ms adelante" que el control de la legalidad de los actos administrativos se obtiene por el recurso contencioso-administrativo de anulacin y que el control de la legitimidad de la actuacin de la Administracin se obtiene por el recurso contenciosoadministrativo de plena jurisdiccin.

44. 45.

Artkulo 206 de la Constitucin. Vase N9 296. vanse Nos. 3H y sigo

CAPITULO TERCERO

LA COMPETENCIA DE LA ]URISmCCION CONTENCIOSOADMINISTRATIVA


l. NOQON PREVIA

276. La competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa no es ms que el derecho y la obligacin que ella tiene de conocer y resolver determinados litigios. Por tanto, el problema del examen de la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa se reduce, de una parte, a la determinacin de la naturaleza de la materia que ella est obligada a conocer y, por otra parte, a la determinacin de los poderes del Juez en la resolucin de los litigios que debe conocer. Pero antes de entrar al estudio de las cuestiones planteadas, debemos dejar claramente establecido que la competencia jurisdiccional por la materia es de orden pblico. Por tanto, las disposiciones legales y constitucionales que la establezcan no pueden renunciarse ni relajarse por convenios particulares. Pero el carcter de orden pblico de la competencia jurisdiccional no slo se refiere a los particulares y administrados, sino que tambin tiene especial referencia a los mismos rganos jurisdiccionales. En este sentido, los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, como cualquier rgano jurisdiccional, no pueden desconocer su competencia, sea porque conozcan de litigios respecto a los cuales no tienen cualidad para conocer, sea porque rehusen a conocer cuestiones que pertenecen a su competencia. Examinaremos entonces, en primer lugar, la delimitacin de la competencia contencioso-administrativa, pasando revista a los problemas que surgen del conflicto de competencias, de la acumulacin de acciones y de la cuestin perjudicial; y, en segundo lugar, examinaremos los poderes del Juez contencioso-administrativo.

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2. LA DELIMITACION DE LA COMPETENOA

A) El principio
277. La competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa es una competencia en razn de la materia, es decir, en razn de la naturaleza administrativa de los litigios que a ella deben ser sometidos. La competencia por razn de la materia, indica el articulo 67 del Cdigo de Procedimiento Civil, "se determina por las leyes telativas a la materia misma que se discute ... y, en defecto de stas, por las leyes orgnicas de los Tribunales". De esta forma, la competencia contencioso-administrativa, en ausencia de la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, est determinada en nuestro Derecho positivo por la Constitucin y por la Ley Orgnica de la Corte Federal. Veamos el principio que consagra la Constitucin vigente de 1961, el cual domina todo nuestro sistema contencioso-administrativo y que est determinado en el aparte segundo del artculo 206: "Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados por responsabilidad de la Administracin, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa". De este artculo de la Constitucin vigente, y de las expresiones "actos administrativos", "administracin" y "actividad administrativa" se deduce claramente cul es el mbito y el dominio de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En efecto, sta es competente para conocer de los litigios en qtle la "administracin" sea parte, originados ya sea por sus "actos administrativos" o por la "actividad administrativa" 411
46. Sobre la competencia de la jurisdiccin contencioso-administratlva, vase: J. A. DE GREGRIO LAVIE, La compeuna conrenoJoaminiJt,a/iva, Abe. ledo-Perror, Buenos Aires, 1961; PERA VERDAGUER, ]u';sJiccin y como petena, Bosch, Barcelona, 1953; BOULOIS, "Ccmptence administrative" Rep<'ftoiftl de v,oit Publir et AdminislMlij, Dalloz, Pars; C. DURAND, Le; ,appo,l entre les ;u,iJictio>1S administ,ative et judiciai'e, Pub, 1956; GA. ZIER Y LONG, "La comptence il. J'interieur de la juridiction administrative".

LA )UlUSDICCION CONTENOOSO-ADMINISTRATIVA

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Sin embargo, a pesar de que este concepto sea claro, requiere una somera explicacin en lo referente al sealamiento de los limites del mismo. En este sentido, veremos cmo quedan excluidas de la jurisdiccin contencioso-administrativa las actividades de otros entes jurdicos extraos al Estado venezolano, las actividades del Estado venezolano ejercidas en base a otra funcin estatal que no sea la administrativa y las actividades de la propia Administracin, que no puedan calificarse propiamente de "actividad administrativa"

B) Limites del principio


a. Exclusin de las actividades de otros entes jurfdicos extraos al Estado venezolano

278. En primer lugar, quedan excluidos de la jurisdiccin contencioso-administrativa los litigios entre particulares de cualquier naturaleza que stos sean. Es imposible recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa cuando no se pone en causa la actividad del Estado venezolano, y concretamente la actividad de la Administracin. Por lo mismo, tambin quedan excluidos de la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa los litigios entre un particular y un Estado extranjero o cualquier organismo internacional no sometido a la soberana del Estado venezolano. Por tanto, para que la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa funcione, es necesario en primer lugar que se trate de una actividad del Estado venezolano.
N~ 6; DESfORGER, La comptence iu,iJictionne/ du Comett ti' EJ4t des r'bun4ux adminisfMtifl, Pars, 1961. Sobre la competencia en general, vase G, }t!ZE, "Essai de rhorie gnrale de la comptence", RDP, 192}, pg. 58. El Proyecto LPA 196} define la competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa en la Eorma siguiente: "Articulo 112. Correspondern a la ju risdiccin contencioso-administrativa: 1) Las cuestiones relativas a la nulidad de los actos administrativos generales e individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder: 2) Las cuestiones referentes a cumplimiento, caducidad, resolucin, alcance, interpretacin y cualesquiera otros que se susciten a consecuencia ele contratos administrativos o de concesiones otorgadas por la Administracin Pblica; 3) Las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica emanada de actos y hechos administrativos; 4) Las cuestiones que una ley le atribuya especial-

Al. 1954,

el

mente",

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b. Exclusin de las actividades del Estado venezolano ejercidas en funcin legislativa, jurisdiccional y de gobierno
a'. Noci6n previa

279. Pero no basta, para que la jurisdiccin contencioso-administrativa sea competente, que se le someta un litigio concerniente a una actividad del Estado venezolano. Hemos sealado que la jurisdiccin contencioso-administrativa es slo competente paca conocer de los litigios en que la Administracin sea parte, originados por sus actos administrativos y por la actividad administrativa. Por tanto, slo pueden ser sometidos a la jurisdiccin contendoso-administrativa los litigios en que la Administracin sea parte, es decir, en que sea parte cualquier autoridad pblica actuando en funcin administrativa". As, quedan excluidos de la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa todos los litigios concernientes a otras actlvidades del Estado que no sean "actividad administrativa", es decir, que no sean realizadas por una autoridad pblica en ejercido de la. funcin administrativa y, por tanto, tambin quedan excluidos de la competencia de esta jurisdiccin las acciones en nulidad dirigidas contra otros actos del Estado venezolano que no sean actos administrativos. Estos conceptos requieren un preciso anlisis.

b'. La actizlidad legiJlatilJa y los actos legislativos


280. La jurisdiccin contencioso-administrativa es incompetente para conocer de litigios concernientes a la actividad legislativa y para conocer de acciones de nulidad de los actos legislativos. El Principio de Legalidad, que domina toda la actividad del Estado venezolano exige, sin embargo, la existencia de un control jurisdiccional para la actividad de los cuerpos legislativos ejercida en funcin legislativa. Hemos dicho que el Principio de Legalidad aplicado a la funcin legislativa se traduce exclusivamente en constitucionalidad, pues la actividad legislativa es ejercida en ejecucin directa de la Constitucin". Entonces, el control que pueda ejercerse
47, 48. Vlnse Nos. 82 y 83. Vase N~ 2.

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sobre los actos del Poder Legislativo es solamente un control de la constitucionalidad de dichos actos, que se ejerce en nuestro ordenamiento vigente por ante la jurisdiccin constitucional que ejerce la Corte Suprema de Justicia en Pleno y por medio del recurso de inconstitucionalidad". Es necesario dejar claro esto: el control de la constitucionalidad de las leyes y dems actos de los cuerpos legislativos es ejercido por la Corte Suprema de Justicia en Corte Plena", es decir, por la Corte como jurisdiccin constitucional y no como jurisdiccin contencioso-administrativa. Sin embargo, y ello es evidente, no toda la actividad que desarrollan los Cuerpos Legislativos es una "actividad legislativa". Las Cmaras tambin desarrollan, aunque excepcionalmente, una actividad administrativa. En la actividad de los Cuerpos Legislativos hay que distinguir, entonces, la actividad ejercida en funcin legislativa y la actividad ejercida en funcin administrativa. la primera tiene su control propio en la jurisdiccin constitucional que hemos sealado. Sin embargo, la segunda, la actividad administrativa ejercida por los Cuerpos Legislativos s est sometida al control de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Vemos, por ejemplo, que la Constitucin, en su artculo 158, ordinales 3Q y 6\ seala que es atribucin privativa de cada uno de los Cuerpos Legislativos organizar su servicio de polica y ejecutar y mandar ejecutar las resoluciones concernientes a su funcionamiento. Pues bien, en el ejercicio de esta atribucin los Cuerpos Legislativos actan en funcin administrativa propia del concepto de polica en Derecho administrativo; y los litigios resultantes del nombramiento o destitucin de esos funcionarios de polica, o los litigios resultantes de la responsabilidad que pueda causar al Estado por el mal funcionamiento o por los daos que cause ese servido de polica, entrarn bajo la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa. El acto de nombramiento de un funcionario de polica por uno de los Cuerpos Legislativos es un acto administrativo susceptible de ser recurrido por ilegalidad por el recurso contencioso-administrativo de anulacin. Esto es evidente. Esos actos no constituyen, en ningn momento, actos legislativos.
49.
50.

Sobre la diferencia entre los Recursos de Incoeseitucionalidad y los Re.::ul'SOS Contencioso-Administrativos de Anulacin, vanse Nos. 359 y sigo Vase el artkulo 215. ordinal }" de la Constitucin.

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En este mismo sentido, la responsabilidad que pueda resultar paca el Estado por el mal funcionamiento de esos servicios de polica o por los daos que causen en sus funciones, es una responsabilidad administrativa y, por tanto, susceptible de ser puesta en evidencia por la jurisdiccin contencioso-administrativa. Por ltimo, es conveniente sealar que el principio que venirnos desarrollando es tajante ruando el artculo 206 de la Constitucin habla de "responsabilidad administrativa", por 10 tanto, la responsabilidad que pueda resultar de una ley ti otro acto legislativo no es susceptible de ser demandada ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.
e". La actividad judicial

y los actos jurisdiccionales

281. Por los mismos razonamientos antes expuestos, la actividad de los rganos jurisdiccionales cuando es ejercida en funcin jurisdiccional, y los actos jurisdiccionales que de ella resulten, na son susceptibles de ser recurridos por ningn motivo ante los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Esta jurisdiccin slo puede conocer de los litigios que tienen su origen en la actividad administrativa y de la nulidad de actos administrativos, y nunca de la nulidad de actos jurisdiccionales o de sentencias de los Tribunales de la Repblica. La Corte, sistemticamente, se ha declarado incompetente para conocer de las acciones que se han intentado contra actos jurisdiccionales y se ha invocado su competencia contencioso-administrativa". Es ms, nuestro Tribunal Supremo tambin se ha declarado incompetente para conocer de recursos que por inconstitucionalidad se han intentado contra actos jurisdiccionales". Sin embargo, es necesario distinguir tambin en este caso la actividad jurisdiccional de los rganos del Poder Judicial, de la ac51.
52.

Vase fundamentalmente una reciente sentencia de la antigua Corte Federal: CF-9-1 , 26-1-60. Vase tambin CF-I07-1 , 15-1().........59. CFG----CP-28--1, 28-11-51. CfC-CP-15-1 , 26-5-52. CFC-CP-27-1 , 18-7-52. CF-~7-1 , ~-7-53. CF-46-1 , 29---5-55. CF-37-1 , 23-~-56. Cf-107-1 , 15-10-59. CS}-PA-H-l 17--4-61.

LA JURISDICOON CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

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tividad administrativa que esos mismos rganos puedan realizar en ejercicio de la funcin administrativa. A tal efecto, cuando los rganos jurisdiccionales dictan actos de nombramiento de determinados funcionarios, esos actos son administrativos y no jurisdiccionales y, por tanto, son susceptibles de ser recurridos por ilegalidad ante los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En el mismo caso se encuentran los actos reglamentarios que tienen facultad para dictar determinados rganos jurisdiccionales".

d'. La acin.idad de gobierno y los actos de gobierno.


282. Ya hemos hablado ele los actos de gobierno y hemos sealado que se trata de actos del Poder Ejecutivo dictados en ejecucin directa de la Constitucin y, por tanto, sometidos directamente a ella y con el mismo rango jurdico que la Ley". No compartimos el criterio de que los actos de gobierno son actos administrativos discrecionales, como sostiene el Decano Jos Guillermo Andueza". El acto discrecional es un acto sometido a la
53. Tal es el caso de la atribuci.6n.que el Estatuto Orgnico del Poder Judicial, reformado por Ley de 30 de Jumo de 1956 (Gaceta Ofia! N" 493 de 1.8-56) da, en su artculo 80, letra A, ordinal 8 a [as Cortes Superiores, para dietar su Regfcrnento interno y de Polica, y el de los dems Tribunales de la Circunscripci6n. Un Reglamento de este tipo fue dictado por las Cortes Superiores de la anti;;ua Primera Circunscripcin, actual Circunscripcin Judcial del Distrito Federal y del Estado Miranda. vanse Nos. 2 y 77. ANDUZA, El Control en Venezuela ... , ct., pgs. 23 y :z.'f. Mucha controversia ha Surgido en la doctrina y jurisprudencia francesas sobre [os Actos de Gobierno, a los cuales no se aplica el Principio de Legalid?d por excepci6n, pues no pueden ser objeto de ningn recurso jurisdiccional, ni judicial ni administrativo. Vase al respecto, R. ODENT, Contentllxadminimali, cerso cit., fascculo 1, pgs. 149 y sig.; MIGNN, "Une emprise nouvelle du prncipe de lgalit: "Les acres de gouvernements", Dalloz Cr6nicaJ, 1951, pg. 51; CHAPUS, "'l.'acte de gou~emement, rnonstre ou victime", Cr6niraJ Valloz, 1958, pil!.. 2; P. DUEZ, Le! aetn de gotJvemement, Sirey, Pars, 1953; CIRALLY, "L'Inrrouvable acre de gouvernement", RDP, 1952, pg. 317; CHAPUS, "Acte de Gouvernement", Repenoire de Droit PubJir et AdminJlrali, Dal1oz; APELT, "L'acte de gouvernement dens la jurisprudence et la doctrine en France et en Allemagne", Livre jubiJaire du Conseil d'Etat, Sirey, Pars. La existencia de actos de gobierno en Francia, escapando a todo control jurisdiccional, no es compatible con el rgimen y el principio de la legalidad, y deja subsistir una zona inaccesible a los jueces donde puede reinar la arbitrariedad de las autoridades ejecutivas. La existencia de esos actos en Francia tiene un origen histrico, como la gran mayorla de las instituciones ur dico-administrarivas de ese gran pas: Cuando la Justicia Delegada reemplaz

54. 55.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

ley y al Principio de la Legalidad Administrativa. La nica carac-

terstica especial que tiene es que la misma ley le da poderes a la


a la llamada Justicia Retenida, en 1872, el legislador confirm la existencia de un dominio de actos administrativos prohibido al juez, y que la doctrina llam posteriormente actos de gobierno. Ese dominio, sin embargo, cada vez ha sido ms estrecho, gradas a la creacin pretoriana de la institucin. Los fundamentos de la teora de los actos de gobierno fueron diversos para la jurisprudencia francesa. En primer lugar se habl del mvil poltico. Eso fue hasta 1875; un acto administrativo roalquiera era un acto de gobierno y escapaba del control jurisdiccional del Consejo de Estado, cuando su realizadn estaba inspirada por un mvil poltico. Este fundamento fue abandonado desde los inicios de la III Repblica por la decisin del Consejo de Estado, Prlncipe Napolen, de 19 de febrero de 1875 (vase en LONG, WEIL y BRAIBANT, Le! Grandr arrss de la ;urlprudenre adminl/fative, Sirey, Pars, 1962, pg. 14). Es el inicio. entonces, de la teora de la distincin entre Administraci6n y Gobierno. Esta situacin cambi, sin embargo, en el primer cuarto de este sil':lo, cuando el Consejo de Estado comprendi que no poda aplicar un criterio nico para la calificacin de esos actos de gobierno que la doctrina francesa consideraba actos administrativos que escapaban del control de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Desde esta poca, el Consejo de Estado se ha limitado a hacer una lista emprica de Jos actos llamados de gobierno. Lista que, por otra parte, se ha ido reduciendo considerablemente en los ltimos aos. En definitiva, el acto de gobierno es indefinible en Francia. Slo puede darse de l una nocin parcial: El acto de gobierno es el que cumple el Poder Ejecutivo en sus relaciones con una autoridad pblica que escapa a todo control jurisdiccionoll, principalmente, con el Legislador. La situacin venezolana es completamente distinta al respecto: [os actos de gobierno no son actos administrativos; y tanto los actos de gobierno como los actos legislativos estn sometidos al control jurisdiccional de la Constitucionalidad por la Corte Suprema de Justicia, por ser ejecucin directa de la Constitucin. Los actos de gobierno, hemos dicho, no son, en nuestro sistema constitucional, actos administrativos. Entre ellos hay una radical diferencia estructural en cuanto a la norma a la cual deben directamente conformarse: el acto de gobierno debe estar conforme a la Constituci6n, pues es ejecucin directa de sta; los actos administrativos deben estar conformes a la legalidad, pues son ejecucin directa de la ley e indirecta de la Constituci6n. Por ello los actos administrativos estn sometidos al principio de la legalidad administrativa que hemos analizado en el Primer Ttulo. Los actos de gobierno, en cambio, no 10 estn, no porque sean una excepcin, sino porque tienen el mismo rango estructural que la Legalidad con relacin a la Constitucin. Por ello los actos de gobierno slo estn sometidos a la Constitucionalidad. En Francia hemos visto sostener una posici6n en el fondo similar a la que sealamos, a CHAPUS, en la Crnica citada al Dalloz de 1958, enfrentndose a la casi totalidad de la doctrina francesa actual y tradicional. De esta manera, no compartimos el criterio del Decano ANDUEZA cuando considera a Jos actos de gobierno .--<pe llama politicos- como una modalidad del acto administrativo discrecional. Encontramos esta misma opinin, adems de en la fuente antes sealada, en sus intervenciones en el Seminario de las Naciones Unidas sobre los Recursos Judicialt1 O de otra ndole (ontra el ejeuicio ilegal o abruiw del Poder AdmilriS/rativo celebrado en Buenos Aires en 1959~ Publicaci6n de las Naciones Unidas STjTAOjHRj6, Nueva York, 1960, pago 49. Por tanto, cuando se habl de actos administrativos sometidos al Principio de la legalidad Ad.ministrativa (vase N 14), no incluimos en mngtl me-

LA JURlSDICOON CON'tENaOSO-ADMINISTllATIVA

32S

Administracin para dietario segn su libre apreciacin de la oportunidad y conveniencias". El acto de gobierno, en cambio, es un acto totalmente distinto, no administrativo. Tan distinto es, que no est sometido a la Ley -pues tiene su mismo rango-, sino directamente a la Constitucin. Por ello es ejecucin directa de la Constirocin, con el mismo rango que la Ley. Posiblemente la opinin del profesor Andueza tiene su fundamento en el deseo, justo por otra parte, de someter los actos de go bierno o polticos, como los llama, a un control jurisdiccional, eremento a los actos de gobierno, que constituyen otra cosa distinta, no sometidos a la Legalidad sino slo a la Constitucionalidad (vase Nq 2). En el Proyecto lPA 196:; hemos visto acogido este criterio cuando no considera a [os actos de gobierno como actos administrativos. En efecto, en el artkulo 113, letra b, seala que "no correspondern a la jurisdiccin contncioso-admnistrativa: ... b. Las cuestiones relativas a los actos de gobierno, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdiccin contencioso-administrativa". Segn este ertlculo del Proyecto, no corresponde a la jurisdiccin contencioso.administra, tiva las cuestiones sobre actos de gobierno, donde se incluye su declaratoria de inconstitucionalidad, porque estll.. [urisdiccln especial est reservada a las cuestiones sobre actos administrativos. Ahora bien, siguiendo un criterio l gico, [a ~gunda parte de esa disposicin es un conlra~ntido en lo que se refiere a indemnizaciones que puedan provenir de la Responsabilidad del Es tado -y no de la Administracin- por sus actos de gobierno, ya que, segn la enumeracin taxativa del articulo 206 de la Constitucin, slo las indemnizaciones originadas en la Responsabilidad Administrativa corresponden a esa jurisdiccin. Sin embargo, ello no impide que pueda atribuirse por Ley esa atribucin a la Corte Suprema de Justicia como Tribunal polivalente que es, y no como rgano especficamente de la [urlsdiccin contencioso-administrativa. Y ello, por otra parte, porque el artculo 47 de la misma Constitucin reconoce la Responsabilidad del EnaJo por cualquiera de sus actos, sin excepcin. sean legislativos, jurisdiccionales, de gobierno o administrativos. Por ltimo. en relacin a la teora de los actos de gobierno. vase en la doctrina: CARUSO INGUILLERI. "Atto politice e giurisprudenza amministrativa", Ril'. Dir. Pub., 1915; GUAITA, "Los actos poUticos o de gobierno en el Derecho espaiiol"', Revista del ln.ainao de Dererho Comparado, N" 4, 1955; GUAITA, "Actos polticos y justicia administrativa", Estudio, en Homenaie al Pro/nor Legaz y Lacambra, Santiago de Compostela, 1960; SANCHEZ AGESTA, "Concepto jurdico del acto politko", Homenaie a Nlco/J Phez $(1"' "ano, Madrid, 1959; AMORTH, "Atti politici o di governo", Novisimo Digesto Italiano: RODRIGUEZ QUEIRO, Teor dos a,;tOI de governo, Coimbra, 1948; GUrcCIARDI, 'Tatto poltico". Archivio di Dirilf() PuM/ka, 1937; LIUZ ZI, "Sulla ecetooe degli atti di governo". FA, 1927; ROEHRSEN, "L'atto di porece politice e la sua siodicabilit. in sede giudiaiaria". Riv. Dir. PNh., 1936, 1, pg. 557; VITTA, "Irnpugnabilitd degl atti politici", FA, 1951, J, pgina 203. En materia de responsabilidad del Estado, originada por sus actos de gobierno, vase en el Derecho espaol: BOQUERA OLIVER, "La responsabilidad patrimonial del Estado por la adopcin de medidas no fiscalizables en vla contenciosa", EstlldiO! ell Homeneie a Jordana de Pozas, Madrid, tomo JII, vol 1, 1%1, pg. 197. Sobre la discrecionalidad y el acto administmtivo, vase N" 21 Y sigo

56.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

yendo que no lo tienen, como sucede en el Derecho francs, en que constituyen una excepcin al Principio de la Legalidad. Sin embargo, en Venezuela los actos de gobierno s tienen un control jurisdiccional propio y ese control es de constitucionalidad. En efecto, el artculo 215, ordinal 69 de la Constitucin seala que es de la competencia de la Corte Suprema de Justicia en Corte Plena" declarar la nulidad de los "reglamentos y dems actos del Ejecutivo Nacional cuando sean violatorios de la Constitucin", entre los cuales se incluyen los actos de gobierno. Esta atribucin de la Corte en Pleno es distinta de aquella contenida en el ordinal 7 del mismo artculo, por la cual la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-administrativa, y actuando como rgano de la jurisdiccin contencioso-administrativa, es competente para declarar la nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional ruando sea procedente, es decir, cuando sean contrarios a derecho e incluso por desviacin de poder".

c. Exclusin de las actividades de la Administracin sometidas al Derecho privado


283. Circunscrita, entonces, la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa a la actividad administrativa, es decir, a la actividad de aquellas autoridades pblicas actuando en ejercicio de la funcin administrativa, slo nos queda por sealar que no toda actividad de la Administracin puede calificarse de "actividad administrativa" y, por tanto, no toda la actividad de la Administracin est sometida a esa jurisdiccin especial. La Administracin, adems de realizar la actividad administrativa que resulta del ejercicio de la funcin administrativa, regida por el Derecho Administrativo, y que origina actos, hechos y relaciones jurdico-administrativos, realiza mltiples actividades de inters pblico, que no estn sometidas al Derecho Administrativo y que escapan del control de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Estas actividades estn sometidas al Derecho Privado y entran bajo la competencia de la jurisdiccin ordinaria. Tal es el caso, por ejemplo, de los contratos de derecho privado que realiza la Administracin y euyo conocimiento pertenece
57. 58. Artkulo 216 de la Constitucin. I>.rtkulo 206 de la Constitucin.

LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

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a los Tribunales de la jurisdiccin ordinaria, sea civil, mercantil o del trabajo". En el mismo caso se encuentran todas las actividades sometidas al Derecho privado gue reaiza la Administracin por intermedio de sus Empresas Pblicas. Concluimos, por tanto, que la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa se circunscribe a los litigios en que la Administracin sea parte, originados por sus actos administrativos o por su actividad administrativa.

C) Regulacin del principio


a. Nocin previa 284. Ya hemos visto cmo la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa se circunscribe, de conformidad con el artculo 206 de la Constitucin, a los litigios en que sea parte la "Administracin" originados por sus "actos administrativos" y por su "Actividad administrativa". Este principio de la competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa que, como hemos visto, corresponde actualmente a la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa, est regulado por la Constitucin vigente y por la Ley Orgnica de la Corte Federal, an vigente por mandato de la Disposicin Transitoria decimoquinta de la propia Constitucin. Veamos, en primer lugar, la regulacin del principio y, en segundo lugar, las excepciones al principio.
59. Cf-127-1, ,-12-59. En esta sentencia la Corte ha establecido: "Por consiguiente, si la Administra cin ha obrado en dicho contrato como persona jurdica privada, o sea, como sujeto de derechos y obligaciones de naturaleza civil, hay que considerar dcha convencin tambin como de ndole civil, y por ello, ajena a la va contencioso-administrativa ; ya que esta jurisdiccin especial est reservada exclusivamente para los casos en que la administracin acta en rgimen de prerrogativa, haciendo uso del derecho pblico de que est investida y con fines de utiHdad pblica que le son caractersticos". Vase tambin: CS}-PA-97-1 , 14-12-{i1; CS}-PA-27-1 , 15-,-62. Vase N 122. A este respecto, ~I Proyecto LPA 1963 ha establecido, en su articulo 113, letra a, que "no correspondern a la jurisdiccin contencioso-administrativa... a. Las cuestiones civiles, mercantiles y del trabajo, aun cuando en ellas sea parte o haya de intervenir la Administracin Pblica".

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INSTITUCiONES DERECHO ADMINISTRATIVO

b. Cuestiones que corresponden al conoctmtento de la


diccin contencioso-administrativa
a'. Competencia de anulacin

jlIt-

285 _ En su competencia de anulacin, los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa tienen atribucin de conformidad con los artculos 206 y 21S, ordinal 7~ de la Constitucin para declarar la nulidad de los actos administrativos generales o individuales contrarios a Derecho, incluso por desviacin de poder. Estas disposiciones estn complementadas por los ordinales 9' y 11' de la Ley Orgnica de la Corte Federal. El medio para obtener el pronunciamiento de la Corte en su competencia de anulacin es el recurso contencioso-administrativo de anulacin.

b". Competencia de plena

jurisdicci~n

286. En su competencia de plena jurisdiccin, donde !a competencia no est limitada a la declaracin de nulidad de un acto administrativo, sino donde los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa tienen plenitud de jurisdiccin para decidir, stos tienen atribucin de conformidad con el articulo 206 de la Coestirocin para "condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la Administracin y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situadones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa " . En lo que se refiere a la responsabilidad contractual, esta disposicin est complementada por el ordinal 28 del artculo 7 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. Respecto a la responsabilidad extracontractual, esta disposicin est complementada por el ordinal 29 del artculo 7 de la misma Ley Orgnica de la Corte Federal. Tambin complementa la disposicin el ordinal 30 del articulo 7 de la citada Ley Orgnica de la Corte Federal en lo referente a la reivindicacin en materia admintrativa. El medio para obtener pronunciamiento de la Corte en su competencia de plena jurisdiccin es el Recurso Contencioso-Administrativo de Plena Jurisdiccin.

LA )UR!SDICCION cONTENaOSO-ADMINISTRATlVA

329

c. Las excepciones al principio


a'. N ocin

preflia

287. Si bien es cierto que la jurisdiccin contencioso-administrativa es competente para conocer de los litigios en que sea parte la Administracin, originados por sus actos administrativos o por su actividad administrativa, ello no excluye que ciertos asuntos expresamente determinados por la Ley, y que tengan su origen en actos administrativos, sean atribuidos al conocimiento de otros rganos jurisdiccionales ordinarios. Tal es el caso del amparo y de la expropiacin.

b'. El amparo a la libertad personal


288. El artculo 49 de la Constitucin establece que "los Tribunales ampararn a todo habitante de la Repblica en el goce y ejercicio de los derechos y garantas que la Constitucin establece, en conformidad con la Ley". Todava no ha sido decretada la ley correspondiente, a pesar de la necesidad de ella en la vida venezolana. Sin embargo, la Disposicin Transitoria Quinta de la Constitucin regul el procedimiento de amparo en lo relativo a la libertad personal, previendo el retardo de la ley. A tal efecto, la referida Disposicin Transitoria establece 'lue "toda persona que sea objeto de privacin o restriccin de su libertad, con violacin de las garantas constitucionales, tiene derecho a .que el juez de Primera Instancia en 10 Penal, gue tenga jurisdiccin en el lugar donde se haya ejecutado el acto que motiva la solicitud o donde se encuentre la persona agraviada, expida un mandamiento de habeas corpus". "Recibida la solicitud, que podr ser hecha por cualquier persona, el juez ordenar inmediatamente al funcionario bajo ruya custodia est la persona agraviada que informe, dentro del plazo de veinticuatro horas, sobre los motivos de la privacin o restriccin de la libertad y abrir una averiguacin sumaria". "El juez decidir, en un trmino no mayor de noventa y seis horas despus de presentada la solicitud, la inmediata libertad del

330

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

agraviado o el cese de las restricciones que se le hayan impuesto, si encontrare que para la privacin o restriccin de la libertad no se han llenado las formalidades legales. El juez podr. sujetar esta decisin al otorgamiento de caucin o prohibicin de salida del pas de la persona agraviada por un trmino que no podr exceder de treinta das, si lo considerare necesario". "La decisin dictada por el juez de Primera Instancia se consultar con el superior, al que debern enviarse los recaudos en el mismo da o en el siguiente. La consulta no impedir la ejecucin inmediata de la decisin. El Tribunal Superior decidir dentro de las sesenta y dos horas siguientes a la fecha de recibo de los autos". Observamos de este procedimiento de amparo, cmo la jurisdiccin penal tiene competencia para controlar la ilegalidad de un acto administrativo, declarando su nulidad. Observamos que eso es lo que realmente hace del acto administrativo por el cual se priv de la libertad o por el cual se restringi la libertad del solicitan. te, al comprobar que ese acto se hizo sin llenarse las formalidades legales, decidiendo a tal efecto la libertad o el cese de las restricciones a la libertad del solicitante. Es de observar, sin embargo, que este fenmeno es, si se quiere, excepcional ya que las ms de las veces no hay acto administrativo en la base de la privacin de la libertad, producindose lo que en la teoria del Derecho administrativo se ha denominado la Va de Hecho. e'. La expropiacin 289. Una de las causales de oposicin a la solicitud de expro piacin, cuando sta no es introducida por la Repblica y, por tanto, cuando se introduce ante los Tribunales de Primera Instancia en lo Civil, es la alegacin de haberse violado la ley en alguna etapa del procedimiento expropiatorio'". Pues bien, cuando el juez de Primera Instancia en lo Civil se ve llamado a considerar una oposicin de esta naturaleza, debe exa60. Artculo 26 de la Ley de Exportadn por causa de utilidad pblica o eodel. Al respecto, vase: SILVESTRE TOVAR h., La Exp'opitUin po, raula Je uJi/iJaJ pb/ira, Tesis de Grado, Caracas; T. POLANCO, Dererho AJminiJ. J,ativ? Esperial, Cursos de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1959, pgs. lB Y sigo

LA JURlSDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

331

minar, en muchos casos, la legalidad o ilegalidad del acto administrativo de declaratoria de utilidad pblica o del acto administrativo que constituya el Decreto de Ejecucin. Y cuando ello se hace, para declarar con lugar la oposicin, debe declarar ilegal el acto administrativo que viol la Ley y, por tanto, debe declarar su ilegalidad. Vemos as cmo, en materia de expropiacin por causa de utilidad pblica o social, el juez de Primera Instancia en lo Civil tiene, en ciertos casos, competencia para controlar la ilegalidad de los actos administrativos, lo que constituye tambin una excepcin a la competencia de anulacin de los rganos de la jurisdiccin contncioso-administrativa.

D) Los problemas de la competencia


a. N ocin previa 290. La delimitacin de la competencia contencioso-administrativa presenta, como en cualquier jurisdiccin ordinaria o especial, una serie de problemas procesales. Entre ellos se destacan en materia contencioso-administrativa los problemas de la acumulacin de acciones, la cuestin prejudicial y los conflictos de competencia. Veamos separadamente estos supuestos.

b. La acumulacin de acciones
291. El artculo 7, ordinal 32 de la Ley Orgnica de la Corte Federal dispone gue sta es competente para "conocer de los juicios en que se acumulen varias acciones contra la nacin, siempre que a la Corte est atribuido el conocimiento de alguna de ellas". Las razones de esta acumulacin de acciones son, en general, las mismas que rigen el procedimiento ordinario". La competencia de la Corte es, en este caso, una competencia por conexin o por continencia de la causa, y se admite por el inters que existe de evitar el riesgo de que se dicten sentencias contrarias o contradictoras en asuntos que tengan entre s una conexin. En todo caso debe tenerse presente el artculo 239 del Cdigo de Procedimiento Civil, que dispone que "no podrn acumularse
61. Sobre el problema en el Derecho espaol, vase J. GONZALEZ PEREZ, "La acumulacin de pretensiones en el proceso administrativo", RAP, N" 10, 19H, pgina 89.

332

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

en una misma demanda acciones que se excluyan mutuamente, o que sean contrarias entre si; ni las que por razn de la materia no correspondan al conocimiento del mismo Tribunal que ha de conocer de la principal; ni aquellas euyos procedimientos legales sean incompatibles entre s". "Sin embargo, podrn proponerse en una misma demanda dos o ms acciones incompatibles para gue sean resueltas una como sub. sidiaria de la otra, siempre que sus respectivos procedimientos no sean incompatibles entre s. En primer lugar, creemos que la acumulacin de acciones po. dr tener lugar en las demandas en plena jurisdiccin que constituyen verdaderas "acciones contra la nacin". Sin embargo, no la creemos posible en los recursos de anulacin. En segundo lugar, y ello es evidente, slo podrn acumularse acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Sin embargo, aun cuando la Ley Orgnica de la Corte admite la posibilidad de una acumulacin de acciones, no creemos posible en materia contencioso-administrativa la acumulacin de autos tal como se rige en los artculos 222 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil. Y ello fundamentalmente por la prohibicin que de ello hace el propio Cdigo en su artculo 226 cuando establece que "tampoco son acumulables los autos que cursen en Tribunales civiles o mercantiles ordinarios a otros autos que cursen en Tribunales de organizacin especial". Entendemos por esto la imposibilidad de acumulacin de autos entre Tribunales de jurisdiccin ordinaria y Tribunales de jurisdiccin especial, y ms an, cuando se est en presencia de procedimientos distintos. Por tanto no es posible oponer ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa la excepcin dilatoria por declinatoria de jurisdiccin de la Corte, porque el asunto deba acumularse a otro proceso de que est conociendo un Tribunal distinto, contemplada en el artculo 248, ordinal 1" del Cdigo de Procedimiento Civil. En esta misma forma tampoco es posible oponer esa excepcin ante Tribunales civiles o mercantiles ordinarios porque el asunto deba acumularse a los autos que cursan en la jurisdiccin contencioso-administrativa.

LA ]URISDICOON CONTENOOSO-ADMINISTRATIVA

333

c. La cuestin prejudiciaJ
292. La cuestin prejudicial se presenta en el Derecho procesal cuando un juez, para decidir un litigio para el cual es incontestablemente competente, debe tratar una cuestin que no es normalmente de su competencia. Entonces, una cuestin es llamada prejudicial cuando su solucin, que debe preceder al examen del fondo del asunto, debe ser resuelta por otra jurisdiccin distinta de la que tiene competencia para la accin principal. El problema de la cuestin prejudicial se plantea ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, en la misma forma que se plantea en la jurisdiccin ordinaria". Por tanto, es perfectamente oponible la excepcin dilatoria por existencia de una cuestin prejudicial que debe resolverse en un proceso distinto, contemplada en el artculo 248, ordinal 6'1 del Cdigo de Procedimiento Civil. Entonces, al juez de lo contencioso-administrativo puede pre~ sentrsele una cuestin prejudicial en el curso de un proceso del cual l es competente para conocer. Sin embargo, es necesario sealar que esta cuestin prejudicial debe ser realmente una cuestin prejudicial". Es necesario, ante todo, que haya verdaderamente una cuestin, es decir, una dificultad real que haga surgir duda respecto al conflicto. En segundo lugar, es necesario que la respuesta a esta cuestin sea necesaria para la decisin del fondo del asunto. Una vez que el juez se encuentra ante esta situacin debe retardar su decisin hasta que la decisin de la cuestin no se produzca por el juez competente". El mismo problema de la cuestin prejudicial puede plantearse ante la jurisdiccin ordinaria respecto a una cuestin de la compe62

.
64.

,.

Sobre el problema de La cuestin prejudicia! en el Derecho italiano, vase: fORTI, "Ccmpetenza dei giudice amministrarive sulle questioni pregiudlalali ccncernenti diritti civil", PI, 193~, I1I, pg. 155; GRANITO, "Delia competenza a decidere la questioni pregiudiziali o incidental di diritto soggetivo sorte devanti I'autorita giurisdicionale amministrativa", Riv. Di,. Pub., 192~; ROMANO, LIt pt'egiudizialha nel P'O{QHO amminlmafivo, Miln, 1958. ODENT, Contentieux-Administ,atij, CIlt'W citado, fascculo 1, pg. 68. Por ejemplo, el Jue: contencioso-administrativo no podra resolver sobre la solicitud de nulidad de un acto administrativo que debe ser introducida por un propietario de un bien, por ser l solo el titular de un inters legitimo o de un derecho subjetivo, cuando est cuestionado ante los Tribunales ordinarios la cualidad del solicitante de propietario del bien.

334

INSTlTUaONES DER.ECHO ADMINISTRATIVO

tencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En este caso tambin debe reunir las dos condiciones antes sealadas. De lo contrarlo, la excepcin dilatoria sera declarada sin lugar". Podra vislumbrarse en todo caso, aqu, un recurso contencioso-administrativo de interpretacin.

d. Los conflictos de competencia


293. La existencia de rganos jurisdiccionales con competencia distinta plantea, inevitablemente, problemas de conflictos de competencia". Estando atribuida la competencia en materia contencioso-administrativa actualmente en Venezuela a la Corte Suprema de Justicia, y particularmente al Tribunal de Apelaciones del Impuesto sobre la Renta, corresponde a la misma Corte Suprema conocer de los conflictos de competencia que puedan presentarse entre rganos jurisdiccionales ordinarios y el Tribunal de Apelaciones del Impuesto o la Corte misma. Ello en virtud del artculo 7, ordinal 15 de la Ley Orgnica de la Corte Federal, que le da atribucin para "dirimir las competencias que se susciten entre dos o ms Tribunales de la' Repblica, siempre que la ley no indique para el caso otra autoridad", pues no hay ley alguna vigente que indique quin debe resolver los conflictos de competencia en que intervenga un rgano de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Esta misma atribucin est consagrada en la Constitucin vigente, articulo 215, ordinal 9\ ruando faculta a la Corte para "dirimir los conflictos de competencia entre Tribunales, sean ordinarios o especiales, cuan6l.
Vase al respecto la sentencia de 23-6-54, del Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil del Distrito Federal y del Estado Miranda, lIC1-1Q21 , 23--6-54, en Jurisprudencia de lar Tribuna/el de la Repblica, Ministerio de de Justicia, vol. IV, tomo 1, Instituto de Codificacin y Jurisprudencia. Vase, asimismo, la sentencia lICl-lOO-l , 21--6-H. Al respecto vase, en el Derecho Comparado; M. VILLAR y ROMERO, "Ccnictos jurisdiccionales", Nueva Enciclope ia Jurdica, tomo IV, 1962, pg. 648; PERA VERDAGUER, /urhdireion y Competencia, Barcelona, 1953; P. BARDONNET, Le Tribuna! dn Conflidl, juge de fond, Pars, 1959; F. LUCHAlRE, "L'volution du conflict positif d'attribution", Dalloz Crnicas, 1952; LAROQUE, "Les conflcts d'attributlon" RDP, 1932; LAGARDE, "Tribunal des Conflicts", Rpenoire de Drot PutIk el Administralif, Dalloz; THEIS, "Le Tribunal des contlicts, juge de Fond", RDP, 19:>3; WEll, "Conflicts de dcisions au fond et conflicts ngatifs de cornptence", Delloz Crni(as, 1956, pg, 81.

66.

l'

LA JURlSDICClON CONTENClOSG-ADMINIST1lATIVA

335

do no exista otro Tribunal Superior y comn a ellos en el orden jerrquico".


3. LOS PODERES DEL JUEZ CONTENClOSO-ADMmISTRATIVO

A) Nocin previa
294. Hemo's sealado" que la determinacin de la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa nos llev a examinar la naturaleza de la materia que ella est llamada a conocer, a lo cual dedicamos la seccin precedente, y ahora nos llevar a examinar los poderes del juez en la decisin de los litigios que debe conocer. Es decir, hemos visto qu debe conocer el juez, y ahora veremos qu puede hacer el juez respecto a lo que puede conocer. Los poderes del juez contencioso-administrativo son diferentes segn se trate de la puesta en prctica de su competencia de anulacin o de su competencia de plena jurisdiccin. Y ello principalmente porque, en el primer caso, es competente para controlar la lesalidad de los actos administrativos, y en el segundo caso, es competente para controlar la legitimidad, y a veces la legalidad, de la actividad administrativa. Veremos entonces, sucesivamente, los poderes del juez en su competencia de anulacin y en su competencia de plena jurisdiccin.

B) Poderes del juez en su competencia de anulacin


295. Hemos sealado que, en su competencia de anulacin, el juez de lo contencioso-administrativo tiene facultad para declarar la nulidad de los actos administrativos contrarios a derecho". y tambin hemos visto cmo los actos administrativos contrarios a derecho son aquellos dictados en contradiccin con el Principio de la Legalidad Administrativa". Por tanto el juez de lo contencioso-administrativo, en su competencia de anulacin, slo tiene poder pllra declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, total o parcialmente, para declarar sin lugar el recurso intentado porque no existe la ilegalidad invocada, o para declarar, ensu oportunidad, inadmisible el recurso por la ausencia de los requisitos procesales para intentarlo.
67. 68. Vase Nos. 275 Vase W 285.

276.

69.

Vase W 30.

336

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

En este sentido, la antigua Corte Federal y de Casacin seal "que mandar a expedir los ttulos a que se contrae el demandante no es, ciertamente, atribucin de esta Corte, limitada como est su

competencia en el presente caso a resolver si es nula o si es vlida


cio"~o

la Resolucin del Ministerio de Fomento a que se refiere este jui. Por tanto, y en ello no hay lugar a dudas, la Corte Suprema

de Justicia en Sala Poltico-Administrativa, en su competencia de anulacin slo puede declarar o no la nulidad del acto administrativo impugnado. Slo puede constatar la existencia o no de una ilegalidad en dicho acto y declarar su constatacin. La Corte no

puede, en su competencia de anulacin, condenar a la Administracin en ninguna forma ni obligarla a dar o a hacer. Por ello estamos en presencia, en el recurso contencioso-administrativo de anulacin, de un proceso de impugnacin en que la Corte no entra a resolver controversias de fondo ni entra, en principio, a conocer o censurar hechos, sino que se limita a verificar la legalidad del acto administrativo atacado. Sobre esto volveremos al hablar del recurso contencioso-administrativo de anulacin".

C) Poderes del juez en

JU

competencia de plena jurisdiccin

296. Los poderes del juez, en su competencia contenciosoadministrativa de plena jurisdiccin, son radicalmente distintos. En este caso el juez no debe limitarse a la declaracin de nulidad de un acto sino que, al contrario, tiene plena jurisdiccin, completa jurisdiccin para juzgar y resolver los litigios que se le plantean, y de los cuales es competente para conocer. Por ello, en su decisin, el juez puede rendir toda resolucin jurdicamente til. En este sentido, en su competencia de plena jurisdiccin, el juez contenciosoadministrativo se aproxima al juez de la jurisdiccin ordinaria. Pero veamos qu puede hacer el juez en su competencia de plena jurisdiccin. El artculo 206 de la Constitucin nos dice: "Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competen tes para... condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin
70.

71.

Sentencia de 11-8-45 en Resumen CFe en SPA, J940-1951, pg. 27 (GaceJiI Forense, ao 1, N~ 2, pg. 131). vsase Nos. 369 y sigo

LA ;URISDICCION CONTENClOSO-ADMINISTltATIVA

337

de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la administracin y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa". Segn esta disposicin, y esto ya lo hemos indicado, los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son contralores de la legitimidad de la actividad administrativa, sea que se manifieste por actos, hechos o relaciones jurdico-administrativos, tal como los Tribunales de la jurisdiccin ordinaria estn encargados de controlar la legitimidad de los actos, hechos y relaciones jurdicas de Derecho privado. Es decir, la jurisdiccin contencioso-administrativa controla la conformidad de la actividad administrativa con el ordenamiento jurdico v.. g ente", Entonces, como contralor de la legitimidad de la actividad administrativa, y en su competencia de plena jurisdiccin, el juez de lo contencioso-administrativo tiene atribucin: a) Para condenar al pago de sumas de dinero a la Administracin. Por ejemplo, la condena a la Administracin a pagar una suma de dinero que debe, segn un contrato administrativo, a su cocontratante. b) Tambin tiene atribucin para condenar a la reparacin de daos y perjuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual de la Administracin. c) Asimismo tiene atribucin para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. Por ejemplo: una situacin jurdica subjetiva es la calidad de propietario. Cuando la Administracin posee o detenta indebidamente la propiedad ajena, la declaracin con lugar de la demanda en reivindicacin que contra ella intenta el propietario, constituye un restablecimiento de la situacin jurdica de propietario, subjetiva, lesionada por la actividad administrativa. Por ltimo, debemos observar que el juez contencioso-administrativo, en su competencia de plena jurisdiccin, puede tambin
72. Ya hemos sealado en el N9 275 qu entendemos por ordenamiento jurdico en este concepto, donde incluimos. no solamente las normas de carcter general, sino que tambin las normas de carcter particular como actos jurdicos, contratos, etc.

338

INSTITUCIONES DEJl.ECHO ADMINISTRJ.TlVO

"anular los actos administrativos contrarios a derecho", cuando ello

sea necesario para satisfacer el derecho subjetivo invocado o para restablecer la situacin jurdica lesionada. En efecto, si 10 que ha
causado la responsabilidad de la Administracin es un acto admnistrativo ilegal, junto con la condena a la reparacin por daos y perjuicios que el juez formula a la Administracin, ste debe tambin declarar la nulidad del acto administrativo que origina la tesponsabilidad. En el mismo sentido, si lo que ha ocasionado el incumplimiento de un contrato es un acto administrativo, junto con la condena respectiva, debe formularse la declaracin de nulidad del acto que origina el incumplimiento, si es ilegal. Y observamos que, en esta forma, el juez contencioso-administrativo, no solamente puede tambin declarar la nulidad de un acto administrativo, sino que tambin puede reformarlo cuando ello es necesario para la satisfaccin del derecho subjetivo invocado por el recurrente, o cuando ello es necesario para el restablecimiento de la situacin jurdica lesionada por la actividad administrativa. Sobre esto volveremos al hablar del recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin".

ta.

Vanse Nos. 313 y 402. Respecto al contencioso-cootractual, veese Nos. 185 y sigo

CAPITULO CUARTO EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO


1. INTRQDUCaON

297. Gran dificultad se nos presenta al querer estudiar, bajo el Ttulo del presente Captulo, de una parte los rasgos ms careetersticos del procedimiento contencioso-administrativo, de otra par~ te los requisitos procesales del mismo y, en fin, el procedimiento aplicable. Y ello porque, como ya ha podido vislumbrarse, la jurisdiccin contencioso-administrativa comprende dos tipos de competencias distintas, con caracteres propios: la competencia de anulacin y la competencia de plena jurisdiccin.
Sin embargo, el orden lgico y sistemtico que nos hemos propuesto seguir en el estudio de la materia contencioso-administretiva

en Venezuela nos conduce a intentar exponer algunos principios fundamentales que rigen el procedimiento contencioso-administrativo en ambas competencias, diferencindolas cuando sea imprescndible. De esta manera podremos entrar en el Captulo V al estudio de los recursos de anulaci6n y de plena jurisdiccin en particular, y en un VI y ltimo Captulo al anlisis de la materia contenciosofiscal. Pero antes de entrar al estudio del procedimiento contenciosoadministrativo en Venezuela, tal como actualmente existe y es regulado, debemos aclarar que las fuentes legales que lo disponen son: de una parte, y principalmente, la Ley Orgnica de la Corte Federal de 1953 an vigente por mandato de la Disposicin Transitoria decimoquinta de la Constitucin, y de otra parte, con carcter supletorio, el Cdigo de Procedimiento Civil".
74. CF-54-1, 5-8-58. En este sentido el Proyecto LPA 1963 establece, en su artculo 126, el mismo carcter supletorio del Cdigo de Procedimiento Civil, al disponer: "El reCUJSO cootencioso-edminlstrativo se substanciar y decidir en la forma prevista en esta Ley. En los casos no contemplados en ella se aplicarn las normas pertinentes del Cdigo de Procedimiento Civil".

340

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATNO

En base a las disposiciones de estas leyes, y a la luz de las soluciones jurisprudenciales en materia administrativa, entraremos a estudiar la materia propuesta en la siguiente forma: en una primera parte, las caractersticas principales del procedimiento contencioso-administrativo; en una segunda parte, los requisitos procesales del mismo; y, en una ltima parte, las normas procedimentales bsicas.
2. CARACTERISTICAS PRlNOPALES

A) Nocin prellia
298. Las caracteristcas rectoras del procedimiento civil venezolano, entre las cuales podemos sealar la escritura, la publicidad, la mediacin y la concentracin" son tambin aplicables en principio al procedimiento contencioso-administrativo. Sin embargo, al hablar del procedimiento en materia contencioso-administrativa, debemos sealar fundamentalmente tres caractersticas propias que lo distinguen y especializan: el carcter contencioso, el carcter inquisitorio y el carcter no suspensivo.

B) Carcter contencioso
299. Sobre el carcter contencioso del procedimiento contencioso-admmisrrativo, la jurisprudencia administrativa de la Corte ha sufrido una lenta evolucin, siguiendo la evolucin constitucional. Sin embargo, es necesario advertir, esta evolucin que parte de la afirmacin de que los procedimientos contencioso-administrativos no son contenciosos, hasta la admisin de su carcter contencioso, se refiere fundamentalmente al procedimiento originado por el recurso contencioso-administrativo de anulacin, del cual conoce la Corte en base a su competencia de anulacin". Respecto al procedimiento originado por el recurso de plena jurisdiccin, nunca, ciertamente, se ha puesto en duda su carcter contencioso. El problema comienza a preocupar a la Corte cuando interpretaba la Constitucin de 1931, que estableca en su artculo 120, or75. Sobre una exposicin de estos principios referidos al Derecho Procesal Hispanoamericano. vase: COUTIlRE, "Trayectoria y destino del Derecho Procesal Civil Hispanoamericano". Bsttidios 41 DIt'uho Pro~11J Ci~l, Buenos
Aires, 1948, tomo 1, pgs. 308 Y sigo vanse Nos. 285 y 295.

76.

LA JURlSDICCION CONTllNOOSQ.ADMINISTltATIVA

341

dinal 12, aparte 39 , un procedimiento contencioso slo cuando el acto administrativo impugnado por el recurso de anulacin era "una Resolucin ministerial relativa a la ejecucin, interpretacin o caducidad de algn contrato celebrado por el Ejecutivo Federal", no sealando, respecto al recurso de anulacin interpuesto contra ateos actos administrativos que no tuvieran relacin con contratos, pro cedimiento alguno. Sin embargo, con la reforma constitucional de 1936, y por disposicin del aparte segundo, ordinal 11 de su articulo 123, se estableci que todas las Resoluciones ministeriales sin excepcin no podan ser tachadas de nulidad sino en juicio contencioso. As tambin lo sostuvo la Corte en 19381 1 Pero esta posicin no era definitiva, En 1937 la Corte comenz por afirmar que "el recurso por exceso de poder, que fue intentado, " contra las resoluciones del Ministerio ... , si bien puede decirse no contencioso en el sentido de constituir un recurso subjetivo, dirigido directamente a atacar el acto y no ejercido respecto a la persona del funcionario de quien eman, no tiene el carcter de acto de la jurisdiccin voluntaria, la cual se concreta a los actos de la autoridad judicial necesarios para validar o confirmar un negocio jurdico, ya que el aludido recurso por exceso de poder provoca una decisin que favorece y perjudica los derechos de tercero en manto produce efectos etga omnes"": Pero la incertidumbre de la Corte se refleja todava en 1939, cuando estableca que "aunque este gnero poltico de procesos en que se ventila la nulidad de actos unilaterales del Poder Pblico no tenga propiamente el carcter contencioso, es indiscutible el derecho que tiene aquel contra quien obra para contestar los hechos y promover al efecto las pruebas que juzgue conducentes, motivo por el cual la Corte ha dado a los interesados tiempo suficiente para esgrimir las armas de ataque y de defensa que respectivamente P> sean a fin de que pueda resultar el fallo verdaderamente justo. Corolario de no ser dichos procesos verdaderamente contenciosos lo es, sin duda alguna, que no obliguen a los jueces los trmites imprescindibles del procedimiento establecido para los juicios conten77. 78. Sentencia de la Corte SPA, 1936-1939, pg. Sentencia de la Corte SPA, 1936-1939, pg. Federal y de Casacin de 14-6-38, en Resumen CFC en 217 (Memcri4 1939, tomo 1, pg. 237). Federal y de Casacin de 27-1-37 en Resumen CFC en 130 (Memo,.i4 1938, tomo 1, pg. 145).

342

INSTITUClONES DERECHO ADMINlSTRATlVO

ciosos sin que ello implique, en modo alguno, que no puedan aplicarlos en casos especiales o cuando circunstancias determinadas a ello lo induzcan'?".
Esta posicin dudosa de la Corte la vemos cambiada con las sucesivas reformas de la Constitucin" afirmando, despus de la reforma de 1961, que el procedimiento contencioso-administrativo establecido para los procesos de este gnero por el articulo 2~ de la Ley Orgnica de la Corte Federal "es notoriamente de carcter contencioso, ya que se ordena el emplazamiento de todos los que se crean interesados para que se hagan parte en el recurso; dispone abrir lapsos de promocin y evacuacin de pruebas que se estimen pertinentes; ordena la relacin e informes de los interesados: autoriza auto para mejor proveer y, finalmente, prev la oportunidad para sentenciar el caso?". Por tanto el procedimiento contencioso-administrativo de anulacin tiene carcter contencioso aunque no pueda decirse propiamente que existe un demandado, pues el recurso se dirige contra un acto y no contra la Administracin u otra persona pblica. Sin embargo, el hecho de que no exista demandado no excluye la posibilidad de un defensor del acto. Por ello no consideramos acertada una opinin de la antigua Corte Federal ruando sealaba, en 1957, que "en el juicio contencioso por recurso de ilegalidad el actor propone formal demanda contra la nacin en la persona del Procurador, a quien necesariamente se le cita y se le emplaza como a cualquier demandado, para que comparezca en la oportunidad que se le seala, a contestar la demanda'?". Al contrario, en el Recurso de Anulacin ni se demanda a la Administracin ni se cita al Procurador, ni ste tiene que contestar una demanda. Solamente se impugna un acto, de lo cual se notifica al Procurador. La defensa del acto puede ser realizada por el Procurador o por cualquier interesado. Sin embargo, ello no es imprescindible. El acto hasta puede no tener defensor. Y es ms, su nulidad puede ser solicitada por
79.
80. 81. 82.
Sentencia de la CFC de 236,39, Resumen CFC en SPA, 1936-1939, pg. 18 (Memoria 1940, tomo 1, pg. 241). CFC---CP-3-1, 4-4-51-

CF-23-1 , 14-~. CSJ-CP-27-1, 15-3-62. CF-I72-t, 30-7-51. Vase N9 328.

LA ]URISDlCCJON CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

343

el propio representante jurdico de la Administracin, es decir, por el Procurador General de la Repblica. Ahora bien, lo cierto es que a partir de la Constitucin de 1961 no hay lugar a dudas de que se trata de un procedimiento de carcter contencioso.

C) Carcter inquisitorio
300. Tradicionalmente se distingue entre procedimiento acusatorio y procedimiento inquisitorio. En el primero, la produccin de pruebas y la marcha del proceso resulta de la sola iniciativa de las partes, siendo el juez solamente un rbitro en el debate. En el procedimiento inquisitorio, al contrario, el juez juega un papel activo en la bsqueda de la prueba y en la direccin del proceso. En materia de jurisdiccin ordinaria, en mayor o menor grado, el procedimiento civil es de tipo acusatorio y el procedimiento penal del tipo inquisitorio. En el procedimiento civil, por ejemplo, ese carcter acusatorio se manifiesta por la disposicin, impulso y direccin que tienen las partes en el proceso venezolano". Sin embargo, en materia contencioso-administrativa la situacin es distinta respecto al procedimiento civil, pudiendo decirse que tiene un carcter inquisitorio. Y este carcter inquisitorio se manifiesta, fundamentalmente, en la direccin del proceso y en la bsqueda de la prueba. Veamos separadamente estas dos manifestaciones.
a. La direccin del procedimiento

301. En la jurisdiccin contencioso-administrativa el juez tiene la direccin del proceso, y en esto se opone al procedimiento civil, en que son las partes quienes dirigen el proceso. Ciertamente, en materia contencioso-administrativa como en materia de jurisdiccin ordinaria, no hay jurisdiccin sin accin y, por tanto, es la parte actora y no el juez la que debe proponer su accin y pedir l. tutela jurfdca. Sin embargo, una vez que la accin ha sido intentada por la parte y el proceso se encuentre pendiente, en la plenitud de sus
83. Al respecto vase A. RENGEL ROMBERG, "El Rol del Juez en la direccin del Procese Civil Venezolano", RMJ, N~ 40, 1962, pgs. 70 Y sigo

344

D'IIS'71TUClONES DERECHO ADMINISTRATIVO

efectos?" en materia civil, la direccin del proceso contina en manos de las partes. No sucede lo mismo en el procedimiento cantencioso-admmistrativo. En ste, una vez interpuesto el recurso respectivo o intentada la accin, es el juez quien toma la direccin del procedimiento: Es l mismo quien pide a la autoridad administrativa el envo de los autos respectivos cuando haya lugar; es el juez tambin quien notifica o cita al Procurador General de la Repblica; por ltimo, es slo el juez quien emplaza a los que se crean interesados en el asunto que se ventila, para que comparezcan dentro de un plazo que l mismo fja'".

b. Las pruebas
302. El carcter inquisitorio del procedimiento contencioso-administrativo, no slo se manifiesta por el rol del juez en la direc84. RENGEL ROMBERG, "El rol del Juez ... ", eit., pg. 88. En este sentido, el Proyecto LPA 196~ establece, en su articulo 127, que "en materia contencioso-administrativa el Juez o Tribunal no podrn proceder sino a instancia de parte, salvo en aquellos casos en que la Ley 10 autorice para actuar de oficio". Ley Orgnica de la Corte Federal, artfculo 25_ Los principios esenciales de este artculo de la Ley vigente ban sido recogidos por el Proyecto LPA 1963 en la forma siguiente: Respecto a la solicitud del expediente administrativo el Proyecto establece: "Articulo B5. El Juez o Tribunal, al recibir la solicitud que inicie el recurso dar por Secretaria recibo de ella Y. dentro de las dos audiencias si. guientes, proceder a dictar auto en el cual ordenar a la autoridad edministrativa de la cual eman el acto recurrido la remisin del expediente respectivo dentro del plazo que a tal efecto sealar y que no podr exceder de quince das continuos, a contar de la fecha del auto respectivo". Respecto al emplazamiento de los interesados, el Proyecto establece: "Artculo 139. Cuando el Juez admita el recurso ordenar el emplazamiento de los interesados mediante cartel que deber ser publicado en un peridico de circulacin en la ciudad en la cual el recurso hubiere sido interpuesto y, de no haber tal, en un peridico de la ciudad de Caracas. y, de ser posible, en un Diario o Gaceta OficiaL UNICO: El Juez sealar plazo para la publicacin y, si sta no fuere hecha en tal tiempo, se entender desistido el recurso". Respecto al emplazamiento de la Administraci6n, el Proyecto establece: "4rtculo 1'40. En el mismo acto en el cual el Juez ordene emplazar por cartel a los interesados ordenar emplazar tambin al representante legal de la Administraci6n autora del acto recurrido, salvo que dicho representante hubiere iniciado el recurso. UNICO: Se entender como representante legal de Ja administraci6n autora del acto al funcionario que como tal designe la respectiva ley u ordenanza Y. en falta de tal, al mismo funcionario del cual emaa6 el acto". Por ltimo, en materia de pruebas, el carcter inquisitorio del procedimiento ha sido recoRido del principio establecido en el artculo 28 de la Ley Orgnica de la Corte Federal, por el Proyecto LPA 1963 en la forma siguiente: "Artculo 148. Terminado el lapso probatorio el Juez podr, por auto, ordenar que sean evacuadas, sin intervenci6n de las partes, determinadas pruebas que l estimare de inters para el proceso. En tal caso sealar lapso para tales diligencias, lapso que no podr exceder de ocho audiencias".

85.

LA JUIUSDICOON CONTENC05O-ADMlNlSTIlATIVA

345

cin del mismo, sino pOI; su intervencin en materia probatoria, que lo convierten en parte activa en la bsqueda de la verdad. Es por ello que el artculo 28 de la Ley Orgnica de la Corte Federal seala que sta "queda facultada para solicitar y hacer evaatar las informaciones y pruebas que considere pertinentes". Observamos, entonces, que la situacin del juez contenciosoadministrativo es diferente de aquella del juez civil, que materialmente asiste, sin participar, a una discusin de la cual slo da el resultado.

D) Carcter no suspensivo
303. En principio, los recursos contencioso-administrativos contra los actos administrativos, y concretamente el recurso de anulacin, no tiene ni produce efecto suspensivo. Y ello porque ..admitir lo contrario equivaldra a hacer posible paralizaciones de la accin administrativa por voluntad de los particulares'?". El carcter no suspensivo del procedimiento contencioso-administrativo es una consecuencia directa de la ejecutoriedad del acto administrativo que ya hemos estudiado". Sin embargo, se exceptan solamente los casos en que la ley, de modo expreso, permita suspender, previo el cumplimiento de de. terminadas formalidades legales, tales como la prestacin de una caucin, la ejecucin del acto administrativo impugnado. Esto se producir, por lo regular, ruando la ejecucin del acto produzca gravamen irreparable al recurrente, no subsanable por la decisin definitiva". En todo caso, creemos, esta suspensin posible de los efectos del acto administrativo slo puede ser pronunciada por el juez cuando se ha solicitado por una parte interesada.
86. CF-88-1 , 29-7-59.

87. 88.

En la doctrina francesa, vase: LAVAU, "Du caractere non suspensif des recours devant les Tribunaux Admioistratifs", RDP, 1950, pg. TI7. El Principio ha sido recogido por el artlculo 127, aparte UNJCO del Proyecto LPA 1963. al establecer que "Los Tribunales que ejercieren la jurisdiccin contencioso-administrativa podrn, en cualquier etapa del procedimiento, a pe. ticin de interesado, acordar la suspensi6n de la ejecuci6n del acto adminis. traelvo recurrido, cuando tal ejecucin pueda producir gravamen irreparable y se diere, si el Tribunal lo exige, caucin suficiente". Vanse Nos. 97 y 222. Vase N 222.
CF-7-1, 25-1---60.

346

INSTITUCIONES DBRllCHO ADMINISTRATIVO

s,

LOS REQUISITOS PROCESALES

A) N ocin previa
304. Los requisitos procesales del procedimiento contenciosoadministrativo son aquellos necesarios para la admisibilidad de los recursos que a l dan lugar. En el sistema jurdico venezolano, tres son principalmente los requisitos procesales del procedimiento contencioso-administrativo: la legitimacin, el agotamiento de la va administrativa y el lapso de caducidad. Estudiaremos separadamente estos requisitos.

B) La legitimacin
a. N acin previa

305. El primer requisito procesal para la admisibilidad del remeso contencioso-administrativo y, por tanto, para el inicio del procedimiento contencioso-administrativo, es el que se delimita con las nociones de legitimacin activa y legitimacin pasiva.
Adems de la capacidad general para actuar en un proceso, la existencia de los requisitos de legitimacin activa y pasiva dar lugar al nacimiento del concepto de parte en el procedimiento contencioso-administrativo. Sin embargo, este concepto de parte tiene diverso alcance segn se trate de un procedimiento contencioso-administrativo de anulacin o de plena jurisdiccin. Por ello analizaremos la legitimacin en relacin con ambos tipos de procedimiento. b. Contencioso de anulacin
a'.
Nocin pt'evia

306. En el procedimiento contencioso-administrativo de anulacin debemos hablar solamente, en propiedad, de legitimacin activa. Sin embargo analizaremos, bajo la denominacin de legitimacin pasiva, no el demandado pues no lo hay, sino los defensores del acto impugnado.

LA JURlSDlCaON CONTENaOSOADMINISTRTIVA

347

b' . Legitimacin activa

a" . Nocin previa


307. Para poder delimitar correctamente la legitimacin acti-' va en el procedimiento contencioso-admlnistrarvo de anulacin de los actos administrativos, debemos distinguir claramente la anulacin de los actos administrativos generales de la anulacin de los actos administrativos individuales.

b" .

Anulacin de actos administrativos generales: inters simple

308. Entre las competencias de anulacin de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, ya hemos sealado" que tienen la atribucin de declarar la nulidad de los actos administrativos generales contrarios a derecho e incluso por desviacin de poder. Ahora bien, es legitimado activo para impugnar un acto administrativo de carcter general por la va contencioso-administrativa aquel a quien la decisin administrativa perjudica en su simple inters"; y entendemos .ear inters simple "ese inters vago e impreciso, no individualizado, perteneciente a cualquiera -no reconocido ni tutelado en modo directo por el ordenamiento jurdico-, relativo al buen funcionamiento de la Administracin?". En definitiva, cualquier persona hbil puede ser legitimado activo para impugnar los actos administrativos de carcter general en la va contencioso-administrativa de anulacin por el mismo carcter de stos.

Anulacin de los actos adminJtrativos individuales: inters legtimo 309. Por otra parte, tiene legitimacin activa en el recurso contencioso-administrativo de anulacin de los actos administrativos
89. 90. Vase N9 28'. Este principio ha sido acogido por el Proyecto LPA 1963 cuando establece, en su articulo 118, que cualquier persona hbil tendr cualidad para ser par, te, cuando se solicite la nulidad de actos administrativos generales. Al respecto, en el Derecho espaol vase: GARRIDO FALLA, "La impugna_ cin de resoluciones administrativas de carcter general y la jurisprudencia del Tribunal Supremo", RAP, N9 6, 1951, pg. 223. 91_ Vase en este sentido la sentencia del Juzgado Primero de Primera Instancia en 10 Civil de la Circunscripci6n Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda de 21-11-60 en el 1.!0f11U J, la PimJltt GmerJ ik la R,p'blktt al Congreso de 1960, Caracas, 1961, pg. 337.

c" .

348

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

individuales contrarios a derecho o viciados de desviacin de poder aquel a quien dicho acto perjudica en su inters legtimo; y entendemos por inters legtimo "el que tienen ciertos habitantes, merced a la especial y particular situacin de hecho en que se encuen-

tran respecto a los dems, en la debida observancia, por pacte de


la Administracin, de las normas establecidas en inters general, puesto que de tal observancia o inobservancia pueden resultar beneficiados o perjudicados en modo particular con relacin a los dems habitantes'?".

Es decir, para poder impugnar en la va contencioso-administrativa un acto administrativo individual es necesario tener inters legtimo en la anulacin.
En realidad, es justo y lgico exigir como fundamento del recurso contencioso-administrativo de anulacin de los actos administrativos individuales, un inters legtimo, pues lo que se persigue es el restablecimiento del derecho objetivo violado por la Administracin, o ms propiamente, el restablecimiento de la situacin jurdica objetiva violada. Por ello no sera justo exigir un derecho subjetivo como fundamento del recurso.

Pero ese inters, no slo debe ser legtimo, sino que tambin debe ser personal y directo. Al respecto, en sentencia de 14 de marzo de 1960, la antigua Corte Federal estableci: "Los ordenamientos jurdicos que como el nuestro admiten el recurso contencioso de anulacin de actos administrativos, exigen, como requisito procesal, que el demandante ostente un inters que, en todo caso, ha de ser personal, directo y legtimo, auncue, como 10 dispone el artculo 14 de nuestro Cdigo de Procedimiento Civil, puede ser eventual o futuro, salvo el caso en que la ley lo exija actual". "Este inters que han de ostentar en el recurso de anulacin de un acto administrativo, las partes, entendindose por tales las que han establecido una relacin jurdica con la Administracin Pblica, o aquel a quien la decisin administrativa perjudica en su derecho o en su inters legtimo, en el caso de la accin popular basta que sea de carcter simple. De aqu que, en el primer supuesto, slo puedan actuar los sujetos a quienes directamente afec92. Al respecto, vase la sentencia citada en la Nota 91 de este Titulo.

LA JURlSDIOOON CONTENCIOS<rADMINISTJl\TIVA

349

ta el acto administrativo; y en el segundo, cualquier ciudadano pue de ejercer la accin para atacar un acto lesivo al inters general'?".

d" .

La legitimaci6n activa del Procurador General de la Repblica

310. Ya en dos oportunidades hemos citado una sentencia de la antigua Corte Federal", donde se dice que en el recurso contencioso-administrativo de anulacin de los actos administrativos, ..el actor propone formal demanda contra la nacin en la persona del Procurador de la Nacin, a quien necesariamente se le cita, y se 10 emplaza, como a cualquier demandado, para que comparezca en la oportunidad que se le seala, a contestar la demanda". En esas oportunidades tambin hemos dicho que esa jurisprudencia no es del todo exacta, y ello porque, como veremos ms adelante", el recurso contencioso-administrativo de anulacin es una accin dirigida contra un acto administrativo y no contra la Administracin o cualquier otra persona pblica, y si bien hay un demandante que es el recurrente legitimado activamente, no hay, propiamente hablando, un demandado. En este sentido ha dicho la misma Corte Federal en otra oportunidad", que "no puede decirse que se demanda
9?>" CF-23-1 , 14-3--00. El principio ha sido acogido por el Proyecto LPA 1963 al establecer, en su articulo 118, que "Tendr cualidad para actuar en la [urisdiccin contenciosoadministrativa toda persona que tensa inters legtimo, personal y directo en el asunto de que se trate .. "". Sobre la occeo de inters leg[tim~ para recurrir, vase: BOODA. "Jeteeesse a ricorrere e interesse egittimo", PA, 1935, I. p!g. 48; A. D. GJANNINI, "L'Inteesse che legittima il rkorso gfuridizionale", IJ dMlto dei beni pllbblki, 1940, pg. 287: D'ALESSIO, Le p'~ti nel giudizio ammh:istr4Jivo, Roma, 1915; KORNPROBST, La notion de par/ie en In recoers pOllr exteJ de /JOII' va;" Pars, 1959; P. PRETE, "L'Interesse a ricorrere nel processo amministrativo", RaJJegnlt di Diritto Pubbliro, 1951, pgs. 36 Y sig.; MIGNON, "La notion d'intrt ouvrant le recours pour eacs de pouvoir", Dellos: e,niras, 1953, pg. 22. veense Nos. 56 y 299. CF-172-1 30--7-57. Vense Nos. 363 y sigo Cf-115-1, 11-11-55. Por ello consideramos que el articulo 120 del Proyecto LPA 1963 consagra una fkcin al establecer que "se considerarn parte demandada: a. La Administracin de que proviene el acto o disposicin a que se contraiga el recurso, salvo en el caso p(evisto en el artculo anterior (es decir, cuando es Ja misma administracin autora del acto la que solicita la nulidad del acto sdministrativo cuando ella no puede revocarlo); b. Las persccas que deriven derechos del propio acto",

94.
95.

96.

350

INSTITUCiONES DERECHO ADMINISTRATIVO

a la nacin, sino que lo que se busca es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo". Sin embargo, si bien no podemos decir que hay en trminos jurdicos un demandado, si podemos sealar que hay, en principio, un defensor nato del acto, a quien se notifica pero no se cita: es el Procurador General de la Repblica". Pero decimos que en principio el Procurador es defensor del acto impugnado, pues no siempre lo es ni necesariamente tiene que serlo. En efecto, el Procurador "como defensor de los principios de Derecho Pblico?", puede manifestar su opinin en favor de la nulidad del acto, ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, y es ms, el Procurador General de la Repblica puede ocurrir como legitimado activo a esta jurisdiccin para solicitar la declaratoria de nulidad de un acto administrativo ilegal o contrario a derecho, cuando la Administracin se encuentra en la imposibilidad de revocarlo, por haber creado derechos a favor de terceros". En este ltimo caso tenemos la legitimacin activa del Procurador General de la Repblica, en representacin de la Administracin Pblica nacional, en el procedimiento contencioso-administrativo de anulacin.

e'. Legitimaci6n pasiva


311. Venimos de sealar que no creemos que en el procedimiento contencioso-administrativo de anulacin pueda hablarse propiamente de demandado en la iegitimadn pasiva, pues no hay, jurdicamente hablando, una parte demandada. Sin embargo, el hecho de que no haya parte demandada, pues lo que se demanda es la nulidad de un acto y no a una persona mo91. 98. 99. Artculo 25 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. CF-IU-l. 11-11-55, El articulo 27 de la Ley Orgnica de la Corte Federal seala que, al iniciarse el procedimiento, se notificar al Procurador General de la Repblica "cuan. do no hubiese sido a instancia" de l. Vase tambin CFC-CP-18-1 , 19-H)-.'H. En este sentido el articulo 119 del Proyecto LPA 1963 establece que "La Ad ministracin autora de algn acto, que no pueda ser revocado o anulado por ella misma, tendr cualidad para deducir cualquiera de las pretensiones consagradas en esta Ley.', Y agrega el aparte segundo del articulo 121 que "tambin podrn intervenir como coadyuvantes de la Administracin que demandare la enulacin ele sus propios actos, quien tuviere inters directo en dicha pre...er,siil".

LA JURISDICCrON coNTENaOSO-MlMINISTRATWA

351

ral de derecho pblico, no implica que el acto no pueda tener defensor, Sin embargo, ello no es imprescindible. En todo caso, el acto administrativo puede ser defendido por el Procurador General de la Repblica o por cualquiera de las partes "interesadas" que hayan comparecido por el emplazamiento que debe hacer la Corte'?".

c. Contencioso de plena jurisdiccin


a", Nocin previa
312, En el procedimiento contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, al contrario, s nos encontramos propiamente ante dos partes con pretensiones contrarias: el particular demandante y la Administracin demandada. Veamos, entonces, la legitimacin activa y la legitimacin pa siva en el procedimiento contencioso-administrativo de plena jurlsdiccin.

b". Legitimacin actioa: el derecbo mbje/ivo


313. Hemos sealado?" que el objeto de las pretensiones que pueden demandarse por el recurso de plena jurisdiccin puede ser: la condena al pago de sumas de dinero por la Administracin; la condena a la reparacin de daos y perjuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual de la Administracin; y el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. Claramente puede observarse de esta enumeracin que las pretensiones que se dirijan contra la Administracin por el recurso de plena jurisdiccin, y que la Corte debe resolver en su carcter de contralor de la legitimidad de la actividad administrativa, han de
lOO, Artk"ulo 25 de la Ley Oegnka de la Corte Federal, Al respecto ya hemos sealado en la Nota 96 de este Ttulo 10 que establece el artculo 120 del Proyecto LPA 196~. Sin embargo, es oportuno observar que, en relacin a los "interesados" que pueden intervenir en la defensa del acto, el artculo 121 del citado Proyecto establece que "podrn intervenir en el proceso, como coadyuvantes de la parte demandada, las personas que tu. vieren inters directo en el mantenimiento del acto o disposicin que motivare el recurso contencioso-administcativo .v.". veoe N9 296. Artculo 206 de la Constitucin.

101.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

ser pretensiones fundamentadas en un derecho subjetivo o en la lesin de una situacin jurdica subjetiva del recurrente':". Dicho en otras palabras, los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son contralores de la legitimidad de la actividad administrativa, cuando sta vulnere una situacin jurdica subjetiva o ruando por la vulneracin de una situacin jurdica objetiva se d origen a un derecho subjetivo de parte del recurrente. Examinemos esto de acuerdo con el artculo 206 de la Constitucin. En los casos de lesin de una situacin jurdica subjetiva por la actividad administrativa, la Constitucin concede tres casos de apertura del recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin: a". En primer lugar, la demanda que para la condena a pagar sumas de dinero se intente contra la Administracin. El caso tpico de este supuesto es el originado por un derecho de crdito. Slo el titular del derecho de crdito, es decir, el acreedor, puede demandar a la Administracin deudora. Entonces, slo el titular de un derecho subjetivo puede demandar a la Administracin por el pago de sumas de dinero. Cuando la Administracin ha incumplido su obligacin lesiona la situacin jurdica subjetiva de acreedor que posee el recurrente, y es en base al derecho subjetivo que origina esa situacin jurdica subjetiva, que ese recurrente est legitimado activamente para iniciar el procedimiento contencioso-administrativo de plena jurisdiccin.

b". En segundo lugar, la demanda que se intente contra la Administracin para la condena a la reparacin de daos y perjuicios originados por la responsabilidad contractual de la Administracin. Este es el caso normal en los contratos administrativos: slo el cocontratante de la Administracin puede ser titular de un derecho subjetivo originado por la lesin de su situacin jurdica subjetiva de cocontratante. Por tanto, slo l puede, en base a ese derecho subjetivo, demandar a la Administracin a la reparacin de daos y perjuicios.
102. Sobre los conceptos de situecin jurldica y derecho subjetivo que utilizamos, vase; PAUL ROUBIER. D1'oilJ JIIbpectifs el silllalione ;lIrdiqIl4s, Dalloz, Pars, 196}, pgs. II Y sigo y 299. Sobre la situacin juridica en relacin con el objeto de la jurisdiccin rentencioso-administrativa, vase: CESSARINO, LA silllazioni gillridirhe e Foggeto Jella gilmizia amministfaliva, Miln, 1956.

LA JURlSDICOON CONTENCOSO-ADMmISTJl.A11VA

353

En tercer lugar, y fuera de toda relacin contractual, pue de demandarse a la Administracin para lograr el restablecimiento de una situacin jurdica subjetiva lesionada por la actividad administrativa. El caso tpico de este supuesto es la demanda en reivindicacin establecida en el artculo 7, ordinal 30 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. En efecto, slo el propietario de un bien determinado puede demandar en reivindicacin a la Administracin, cuando sta, administrativamente, ha tomado posesin o detenta ese bien indebidamente. Por tanto, aqu tambin slo el titular de un derecho subjetivo puede intentar la accin. Pero puede verse que todos estos casos tienen su origen en la lesin de una situacin jurdica subjetiva que puede tener su origen en un aeto jurdico, como un contrato o en una ley. Son situaciones jurdicas preestablecidas, que son lesionadas por la actividad administrativa y que dan derecho a su titular a demandar en justicia. Sin embargo, la redaccin del articulo 206 de la Constitucin que analizamos permite la apertura del recurso de plena jurisdiccin, en los casos de responsabilidad extracontractual de la Administracin. La responsabilidad, en si misma, es una situacin jurldica objetiva, producto del derecho objetivo. No constituye un derecho, pues no puede renunciarse, y ms bien implica un deber de no hacer dao a otro. Sin embargo, una vez causado el dao por un hecho ilcito o por otra fuente de la responsabilidad administrativa, la vctima del dao adquiere un derecho subjetivo a la reparacin del mismo, es decir, se encuentra en una situacin jurdica de acreedor. Por tanto, slo fundamentndose en ese derecho subjetivo a la reparacin del dao que se le caus, es por lo que puede actuar en justicia ante la jurisdiccin contencioso-administrativa en su competencia de plena jurisdiccin. En conclusin, podemos observar cmo para poder intentar un recurso de plena jurisdiccin, el demandante debe ser titular de un derecho subjetivo, pudiendo nacer ese derecho subjetivo de la lesin de una situacin jurdica subjetiva preexistente, o de la lesin de una situacin jurdica objetiva. No podr, entonces, intentarse el recurso de plena jurisdiccin, con un inters simple, ni con un inters legitimo. La legitimacin activa consiste en la titularidad de un derecho subjetivo.

354

INSTITUCIONES DERECHO ADMINlSTRATNO

A este respecto, la antigua Corte Federal ha exigido que se alegue un derecho subjetivo como requisito procesal para que se admita el recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, y al efecto ha sealado que "es principio ya admitido unnimemente por la doctrina, la jurisprudencia y las leyes de todas las naciones donde existe, independiente o delegada, la jurisdiccin contenciosoadministrativa, que para que pueda interponerse el remeso de plena jurisdiccin. .. es necesario que la resolucin administrativa contra la cual se dirija concurran las tres condiciones siguientes: que cause estado, que emane de una autoridad administrativa en uso de sus facultades regladas y que la resolucin desconozca o vulnere un derecho de carcter administrativo"!".
e". Legitimacin pasiva

a". Nocin previa 314. En el procedimiento contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, al contrario de lo que sucede en el procedimiento contencioso-administrativo de anulacin, s puede hablarse de demandante y demandado en el sentido propio y jurdico de las palabras. En el recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, el actor titular de su derecho subjetivo "propone formal demanda contra la Administracin en Ia persona del Procurador General de la Repblica, a quien necesariamente se le cita y se le emplaza, como a cualquier demandado, para que comparezca en la oportunidad que se le seale a contestar la demanda'?". Respecto a la legitimacin pasiva nos interesa destacar lo relativo a la entidad demandada y a las prerrogativas procesales de ella.

b". La entidad demandada


315. Tratndose de un derecho subjetivo, 10 que configura la legitimacin activa, fcil es determinar la legitimacin pasiva: el rerurso ser vlidamente interpuesto y admisible cuando se nter103.

104.

CF-112-1 28-10-59. Hemos utilizado la expresin de la Corte que es perfectamente aplicable al recurso de plena jurisdiccin y no al de anulacin, como hemos visto en el nmero ~lO. Vase la sentencia CF-172-1 , 3D-7-H.

LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

355

pone contra la persona jurdica o la entidad administrativa a quien sea oponible el derecho subjetivo, o quien lesion la situacin jurdica subjetiva. Pero debe tenerse muy presente que la accin debe intentarse especficamente contra la entidad administrativa que se demanda, sea la Repblica, los Estados, las Municipalidades o aquellas Corporaciones o Institutos de carcter pblico como los Institutos autnomos y las dems personas jurdicas de derecho pblico sometidas a la jurisdiccin contencioso-administrativa. En estos casos actuar como representante de la entidad demandada el Procurador General de la Repblica para la primera, o la persona competente para las dems entidades administrativas territoriales o autnomas.
c". Las prerrogativas procesales

316. Cuando la demanda en plena jurisdiccin tenga consecuencias patrimoniales contra la Repblica, la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional establece una serie de prerrogativas procesales'?" aplicables en principio a la Repblica. Sin embargo, dichas prerrogativas son aplicables a gran nmero de Institutos autnomos existentes en Venezuela, de conformidad con sus respectivos estatutos orgnicos':". Tambin, de conformidad con el artculo 233 de la Constitucion vigente, "las disposiciones que rigen la Hacienda Pblica nacional regirn la Administracin de la Hacienda Pblica de los Estados y de los Municipios en cuanto sean aplicables", por lo cual estas prerrogativas pueden ser aplicadas a los Estados y a las Municipalidades. Estas prerrogativas procesales de la entidad administrativa legitimada pasivamente se refieren principalmente a la contestacin de la demanda y las excepciones dilatorias opuestas a la condenacin en costas, a la exigencia de caucin judicial y a la condicin de que "las partes estn a derecho". En efecto, la Ley Orgnica de la Hacienda nacional establece, en su artculo 6, que "cuando los apoderados o mandatarios de la
105. 106.

Sobre las prerrogativas y privilegios del Fisco, vase: R. LEPERVANCE PARPARCEN, Pdvilegio$ del Fisco 1!11 el Derecho Veruzolano, Separata de la Revista de Hacienda, ao X, 1945, N~ 19. Al respecto, vase el Captulo "La Administracin Autnoma" en la Tesis de Grado de TOMAS POLANCO, "La Administracin Pblica', ~,., pgs. 327 y siguientes.

356

INSTITVCJONBS DB1U!CHO ADMINlST1lATNO

nacin no asistan al acto de la contestacin de demandas interpues--

tas contra ella, o de excepciones que hayan sido opuestas, se tendrn unas y otras como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad que la omisin apareja al representante

del Fisco'
El artculo 8 de la misma Ley Orgnica, por su parte, establece que "en ninguna instancia podr ser condenada la nacin en costas, aun cuando se declaren confirmadas las sentencias apeladas, se nie-

guen los recursos interpuestos, se declaren sin lugar, se dejen pececee o se desista de ellos".
Por otra parte, el artculo 15 de la Ley Orgnica citada dispone que"en ningn caso podr exigrsele caucin al Fisco nacional para una actuacin judicial".

Por ltimo, la Ley de la Procuradura de la Nacin y del Ministerio Pblico establece algunas prerrogativas procesales que modifican sensiblemente el principio de que "las partes estn a derecho", que impera en nuestro sistema procesal ordinario?".
107. Vase al respecto LUIS LOREro, "El principio de que Las partes estll a derecho en el proceso civil venezolano", Estudios de Derecho PrOfeSA/ Ci1Jt, Caracas, 1956, pgs. 23 Y sigo Sobre el mismo principio en materia contn, doso-Hscal, vase N9 419. Sobre el coalunrc de las prerrogativas de la Repblica en cuanto a Hacienda Pblica nacional, es conveniente destacar las disposiciones del Proyecto LOHPN 1963, algunas de las cuales modifican sensiblemente el rgimen vigente. En materia de contestacin de la demanda, el Proyecto LOHPN 196:'> establece, en su artculo 17, que "cuando los representantes del Pisco Nacional 00 asistan al acto de la contestacin de demandas interpuestas contra l, o de excepciones que le hayan sido opuestas, se tendrn unas y otras como contra. dichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad que la omisi6n apareja al representante del Fisco". Y agrega el articulo 177 del mismo Proyecto que "toda persona que tenga a su cargo o cuidado la repeesentecin de la Repblica, responder de los daos y perjuicios que le ocasione por no haber interpuesto oportunamente los recursos o defensas a que haya lugar, salvo cuando hubiesen recibido orden escrita en tal sentido del Ejecutivo Nacional". Concretamente, en materia contencioso-administrativa, el Proyecto LPA 196:'> establece a su vez, en el aparte Unico del articulo 143, que "la no concuaencia del representante de la administraci6n autora del acto recurrido se entender como desistimiento del procedimiento si ella fuere tambin la sojlcitante. En caso de ser demandada tal administraci6n, la no comparecencia de su representante acarrear para ste multa de hasta quinientos bolvares que le impondr. el Tribunal". En materia de condenatoria en costas, el artculo 19 del Proyecto LOHPN 1963 seala que "para que proceda la condenatoria en costas contra la Repblica, ser necesario que sta resulte totalmente vencida por sentencia definitivamente firme en juicio de contenido patrimonial. El monto de la condenacin en coses no podr exceder del 25 por ciento del valor de la demanda y en ningn caso exceder de quinientos mil bolvares sin perjuicio de la retasa

LA JUIUSDlCaON CONTENaOSOADMlN1STll1\TlVA

357

En efecto, el artculo 54 de la referida Ley seala "que los jueces estn obligados a dar noticia inmediata al Procurador de la Nacin de toda actuacin que se practique en los juicios en que la nacin o el Fisco sean partes, as como tambin enviarle copia de tales actuaciones", agregando en el mismo sentido el artculo 55 que "los funcionarios judiciales estn obligados a notificar al Procurador de la Nacin, por la va ms rpida, de toda demanda, oposicin. sentencia, providencia o solicitud de cualquier naturaleza que, directa o indirectamente, obre contra los intereses de la nacin o del Fisco nacional, as como tambin de la apertura de todo trmino para el ejercicio de algn derecho o recurso por parte del Fisco. Las notificaciones a que se refiere este artculo debern ordenarse y hacerse con otorgamiento de los mismos trminos que la Ley seala a las partes en litigio, a fin de que los personeros de la nacin o del Fisco puedan hacer valer oportunamente las defensas. excepciones o recursos que existan en favor de los intereses que representan". De estas disposiciones observamos que la carga que implica el principio de que "las partes estn a derecho" se aplica al litigante particular, pero no a la Administracin.

e) El agotamiento de la via administ-rativa


a. Nocin p-revia

317. El segundo requisito procesal para la admisibilidad de un recurso administrativo y como consecuencia, para la apertura del
que s.r siempre obligatoria. En todo caso el juez podr eximir de costas a la nacin cuando aparezca. que. <!:sta ha t~ido ~otivos racionales para litigar". Es ?e observar que esta dl~poslcln se refiere nicamente a 10$ juicios de con. t~mdo pllJrlmf)~lr:t!, ~. decir. en metena conten~i,?$()-administrativa,a 10$ juiCIOS en plena jUnsd,ccI6n. Por tanto, en las solicitudes de anulacin de actos administrativos puras y simples, no babr condenatoria en costas cuando le declare con lugar el recurso de anulecin. Al efecto, el Proyecto LPA 1963 establece, al bablar del contenido de la sentencia contencioso-administrativa d; anulaci6n en. el articulo 1')4, ordinal 4. que sta deber expresar "decisin clara y precisa sobre el pago de las costas del proceso si el recurso fuere declarado Jn lugar". En materia de caucin judicial. el Proyecto LOHPN 1963 conserva el mismo principio actualmente vigente, al indicar en su ertlculo 16 que "la Repblica no est obligada a prestar caucin para ninguna actuacin judlcial". Sobre otra prerrogativa procesal en relacin a la citacin de la Repblica, vase lo expresado en el N~ 333.

3~8

INS11TUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

procedimiento contencioso-administrativo, constituye el agotamient previo, por parte del recurrente, de la va administrativa.

Este agotamiento de la va administrativa como paso previo a la va contencioso-administrativa, no es ms que la obligacin impuesta legalmente al recurrente de agotar los medios administrativos tiles que tiene a su disposicin ante la misma Administracin.
En su esencia, la necesidad de agotar la va administrativa ano tes de intentarse el recurso contencioso-administrativo, constituye una prerrogativa de la Administracin. En efecto, el agotamiento da la va administrativa protege a la Administracin en el sentido de que ella, o sus actos, no pueden ser demandados ni recurridos jurisdiccionalmente sin antes haber ella tomado posicin respecto a la futura materia litigiosa. Pero en otro sentido, la necesidad de agotar la va administrativa protege tambin a los demandantes o recurrentes, en el sentido de que les impide introducir recursos vanamente sobre cuestones sobre las cuales la Administracin estara dispuesta a dar amigablemente y administrativamente una satisfaccin. Por otra parte, la necesidad de agotar la va administrativa facilita la actividad del juez contencioso-administrativo, pues ste se encuentra ante un litigio discutido y ante un expediente administrativo ya formado. Sin embargo, este requisito procesal que constituye el agotamiento de la va administrativa, es radicalmente distinto en el recurso contencioso-administrativo de anulacin y en el recurso contenciosoadministrativo de plena jurisdiccin. En el recurso contencioso-administrativo de anulacin este requisito procesal ha sido una creacin de la jurisprudencia de la Corte Suprema. En el recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin entra en juego el llamado "procedimiento administrativo previo en las demandas contra la Repblica", contemplado en la Ley de la Procuradura General de la Nacin y del Ministerio Pblico. Examinaremos separadamente ambos casos de agotamiento de la va administrativa, segn se trate del contencioso de anulacin o del contencioso de plena jurisdiccin.

LA JUR!SDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

359

b. Contencioso de anulacin
318. La necesidad del agotamiento de la va administrativa como requisito procesal previo para interponerse el recurso contencioso-administrativo de anulacin, es materialmente una creacin de la jurisprudencia administrativa de la antigua Corte Federal y de Casacin. Esa doctrina ha sido tradlcionalmente sostenida por la antigua Corte Federal y por la jurisprudencia de la actual Corte Suprema de Justicia. El origen de esta doctrina jurisprudencial se encuentra, a nuestro entender, en la interpretacin que la antigua Corte Federal y de Casacin daba al artculo 123, ordinal 11 de la Constitucin de 1936.

En efecto, en sentencia de 6 de abril de 194510 8 , dicha Corte dispuso que "por cuanto el control de la constitucionalidad que ejerce la Corte Federal y de Casacin en principio ha de recaer, no. sobre los actos de los funcionarios que actan con subordinacin a otros dentro y aun fuera del territorio nacional, sino sobre los actos de las autoridades en quienes termine el orden jerrquico respectivo, motivo por el cual ya esos actos no son susceptibles de ulterior revisin dentro de ese orden; y por cuanto de lo expuesto se concluye que los actos de los Administradores de Aduanas, apelables o reclamables para ante el Ministerio de Hacienda, no son atacables por accin de Inconstitucionalidad establecida en el artculo 123 de la Carta Fundamental de la Repblica, sindolo solamente en las materias del ramo, los actos del expresado Ministro, y ello teniendo en cuenta que la disposicin final del nmero 11 del citado artculo 123 de dicha Carta Fundamental, segn el cual una Resolucin ministerial no puede ser atacada, an por razn de Inconstitucionalidad, sino en juicio contencioso, por tanto, la Corte Federal y de Casacin, administrando justicia en nombre de los Estados Unidos de Venezuela y por autoridad de la Ley, se abstiene de dar curso a la expresada solicitud". De esta sentencia observamos, a pesar de que se refiere propiamente a un recurso de inconstltucionalidad, pero que en esa poca se encontraba regulado en la Constitucin junto al recurso de anulacin por ilegalidad, que fa Corte sealaba que slo ruando un
108. Resumen CFe en SPA, 1940-1951, pg. 86 (Memoria 1946, tomo J, pg. 119).

360

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

acto administrativo no era susceptible de ulterior revisin en el ocden jerrquico administrativo, era posible su revisin jurisdiccional. Es decir, exiga que se agotaran los recursos administrativos antes de ocurrirse a la va judicial.

y ello porque, como sostuvo la misma Corte en sentencia de 28 de mayo de 1951109, el principio de la divisin de poc:leres irnpide que la autoridad judicial "intervenga en asuntos que an estn bajo la jurisdiccin y competencia del Poder Ejecutivo".
Este criterio, aunque algunas veces confuso y otras veces impreciso, fue expresamente confirmado a partir de la sentencia de la antigua Corte Federal de 24 de noviembre de 19531111 En dicha sentencia, la Corte expresaba que "es de principio, y as est consagrado en aquellos pases donde el procedimiento contencioso-administrativo ha sido organizado legislativamente -y aun en alguna Carta Fundamental como la nueva del Uruguay-, que el recurso extraordinario contra los actos ilegales de la Administracin no puede ser llevado ante el rgano jurisdiccional competente, sino despus de haberse agotado la va administrativa. De suerte que el titular de un inters legtimo que haya sufrido lesin como consecuencia de un acto administrativo determinado, debe ante todo interponer el recurso legal de apelacin en el trmino que para el caso ha establecido la ley reguladora de la materia. Si as no lo hiciera, la decisin queda firme. Y ello porque realmente conviene al orden social, la estabilidad de los actos de la Administracin Po blica, sin perjuicio, claro est, de la garanta debida a los administrados, quienes tienen a su alcance las vas adecuadas para hacer valer sus derechos". A partir de esa fecha, los actos administrativos no podrn ser atacados de nulidad por el recurso contencioso-administrativo de anulacin sino una vez agotada la va administrativa por la interposicin del recurso jerrquico o de apelacin. Ante esto surge la siguiente pregunta: Qu agota la va administrativa? La respuesta es fcil deducirla de la ltima sentencia transcrita, cuando establece la necesidad de agotarse la va admi109. Resumen eFe en SPA 194019H, pg. B (G4fe14 Forense, alo 11, pgina 110).
N~

8,

HO.

CF--?4-1, 24-11-53,

LA ]UlUSDlcaoN CONTBNOOSOADMINlSTllATlVA

361

nistrativa por el "recurso legal de apelacin" ~istrati~a, y esta apelaci6n administrativa no es otro que el recurso jerrquico. Esto ha sido expresamente sealado por la misma Corte Federal en 1958111 , cuando estableci que "es bien sabido que el recurso contencioso-administrativo contra decisiones del Poder Administrativo no puede intentarse sino cuando el interesado ha agotado la va administrativa por medio del recurso jerrquico". Por tanto, en materia contencioso-administrativa de anulaci6n, slo el recurso jerrquico agota la va administradva-". Nunca ha exigido nuestra jurisprudencia el agotamiento de la va administrativa por el recurso de reconsderacn'". Y si esto llegara a establecerse en una legislacin de procedimientos adminsrratvos'v, slo debe exigirse respecto a los aetas administrativos que no tengan posibilidad de ser revisados por el recurso jerrquco. Sea porque la ley no lo permite expresamente, sea porque el acto administrativo ha sido originalmente dictado por la autoridad superior en el orden administrativo. En estos casos es posible establecer que se interponga el recurso de reconsideracin antes de ocurrir a la va jurisdiccional. Sin embargo, si el acto administrativo es dietado por una autoridad inferior debe seguirse el criterio impuesto por la Corte, es
111.
CP-~4-1.

112. 113. 114.

nor en la respectiva escala, que (~a estado, es la que puede Impugnarse por medio del recurso ccntencioso-adminiserativo y, por tanto, la que tienc que provocar el interesado, por medio de la apclacin o el reclamo para ente esa autoridad superior". Sobre el mismo carcter del acto administrativo recurrible, en cuanto a que debe causar estado, la actual Cortc Suprema de Justicia, ee sentencia CSJPA-9o-1 , 4-12-61, ha expresado que "en ausencia, pues, de decisin Ministerial que agote la vfa administrativa y (use eJIdo dentro de la misma, resulta improcedente para la Corte dictar decisin alguna en el p.resente caso, y as se declara". Sobre el Recurso Jerrquico, vense Nos. 215 y sigo Sobre el Recurso de Recoosideracin, vanse Nos. 227 y $ig, Esto se desprenda de la Ponencia elaborada por el Colegio de Abogados del Distrito Federal con la colaboracin de jos Gabriel Sarmiento N y Eloy Lares Martnez sobre la ReviJin de l4J Diones AdminiJlrat;fI/tS segn el Anteproyecto de Ley de Procedimientos Administrativos, presentada a la Conferencia Interamericana de Derecho Procesal reunida en San Juan, Puerto Rico, en julio de 1962, edici6n multigrafiada, pg. 7. Sin embargo, en el Proyecto LPA 1963 se ha eliminado al recurso de recensideracin de su articulado, y se ha establecido un Recurso de Revisi6n como presupuesto procesal al recurso contencioso-administrativo de anulaci6n. Vase lo sealado respecto a este Recurso de Revisin establecido en el Proyecto, en las Notas 113 Y 116 del Titulo IV de este Estudio.

~n esta sentencia tambin se expresa quc "esa decisin de la autoridad supe-

5--8-58.

362

INSTITUOONES DERECHO ADMINISTRATWO

decir, debe establecerse que slo se agota la va administrativa por el recurso jerrquico. La exigencia tambin en estos casos de la interposicin de un recurso de reconsideracin hara interminable la va administrativa en perjuicio de los administrados. En conclusin, en el sistema actualmente vigente en Venezuela la Corte ha considerado agotada la va administrativa con el solo recurso jerrquico, y por ello es que se dice que slo pueden ser recurridos en la va contencioso-administrativa de anulacin los actos administrativos que causen estado-".
c. Contencioso de plena jurisdiccin
a'. Nocin previa

319. En el procedimiento contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, la situacin es completamente distinta de la sealada anteriormente. Como en este caso s hay, propiamente hablando, una demanda contra la Administracin, y puede hablarse de un demandante y de una entidad administrativa demandada, el recurrente en plena jurisdiccin debe agotar la va administrativa, no ejerciendo un recurso jerrquico sino cumpliendo el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la Repblica prescrito en los artculos 58 al 62 de la Ley de la Procuradura de la Nacin y del Ministerio Pblico, actualmente vigente 1l6 Este procedimiento administrativo previo est previsto como requisito procesal en las demandas que se intenten "en contra de la nacin venezolana, de alguna dependencia del Gobierno nacional
115. Vase N %4. Al respecto, vase en el Derecho espaol E. SERRANO GUlRADO, "'El lecurso coreencioso-admioistrativo y el requisito de que la resolucin cause esrado", RAP, NO 10, t9H, p'g. 109. En la jurisprudencia venezolana, veese las sentencias citadas en la Nota 111 de este Ttulo. Por otra parte, vase: [, M. HERNANDEZ RON, "Las decisiones de la. autoridad administrativa no causan estado y caen bajo la .revisin de la Corte Federal y de Casacin", ReviJlA de Derecho y Legislan, afio XU, N 488, 19~2, pginas 3 a 8. Ley de 9 de abril de 19~~. Vase tambin la Disposicin Transitoria decimasexte de la. Constitucin,

116.

LA JURlSDICClON CONTENaOSO-AtlMlNlSTRATIVA

363

o de cualquier otro organismo o entidad en la defensa de cuyos intereses est llamada a intervenir la Procuradura de la Nacin"?". Por tanto, cuando la accin pretenda interponerse contra una entidad administrativa cuyos intereses no deba defender el Procurador General de la Repblica, el demandante no tiene la obligacin de observar las disposiciones de la Ley de la Procuradura de la Nacin y del Ministerio Pblico. Examinaremos el procedimiento administrativo previo en las demandas contra la Administracin nacional y las consecuencias que produce su cumplimiento o incumplimiento.

b". El procedimiento administrativo preoio en las demandas contra la Repblica


320. El artculo 58 de la Ley de la Procuraduria de la Nacin y del Ministerio Pblico establece que "quienes pretendan instaurar judicialmente alguna accin contra la nacin venezolana, de alguna dependencia del Gobierno nacional o de cualquier otro organismo o entidad en defensa de euyos intereses est llamado a intervenir la Procuradura de la Nacin, debern dirigirse previamente y por escrito al Ministro u organismo al cual corresponda el asunto, para exponer concretamente sus pretensiones en el caso, las razones o fundamentos en que apoyan sus aspiraciones y presentar todos los elementos de juicio de que dispongan y que permita formar criterio al respecto". De esta disposicin observamos, en primer Jugar, que abarca todas las acciones que se pretenda intentar por va judicial contra la Repblica. En este sentido, no slo es aplicable a las demandas que se intenten ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa invocando su competencia de plena jurisdiccin, sino que tambin se aplica a todas las demandas que se quieran intentar contra la Repblica ante cualquier rgano jurisdiccional sometidas a las regulaciones del Derecho privado. Por otra parte, observa la antigua Corte Federal que la ley ha establecido "como forma nica y esencial de iniciacin del proce117. Articulo ~8 de la Ley. Este procedimiento ha sido recogido en el Proyecto LPA 1963, artlculos 102 al 110, casi exactamente como est previsto en la vigente ley de la Procuradura.

364

INSTITUCIONES DIlJl.HCHO ADNlNJSTlL\TJVO

dimiento administrativo previo, la elaboracin y consignacin, ante el Despacho respectivo, de un escrito que contenga los datos sealados en la indicada norma. No puede, pues, iniciarse ese procedimiento sin la. existencia de tal escrito, que equivale, en esa va administrativa, al libelo de los procedimientos judiciales. En efecto, sin la presentacin de ese escrito y dems elementos de juicio que al mismo deben ser acompaados, no puede la Administracin formarse criterio de las pretensiones de los reclamantes, ni apreciar las razones o fundamentos en que apoyen sus asprracones'?". Por otra parte, establece el ltimo aparte del sealado artculo 58 que "de la presentacin de este escrito se dar recibo al interesado, a menos que su remisin haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De dicha presentacin se dejar constancia tambin, al pie del mismo escrito". los artculos 59 y siguientes de la Ley citada de la Procuraduda establecen que, una vez presentado dicho escrito, el expediente con l formado y los dems recaudos pertinentes debern ser remitidos dentro de los treinta das siguientes a la Procuradura General de la Repblica, "afines de obtener la opinin que a este Despacho pueda merecerle el asunto".
La Procuradura General de la Repblica, dentro de los quince das siguientes al recibo del expediente, debe formular por escrito su dictamen y remitirlo al Ministerio u organismo respectivo, que a su vez debe llevarlo a conocimiento del interesado dentro de 105 quince das subsiguientes para que ste responda por escrito si acoge el criterio sustentado por el Ministerio, sea o no el mismo que ha sustentado la Procuradura. Una vez notificado el interesado, concluye con su contestacin el procedimiento administrativo, bien porque acepte el criterio que se le propone y llegue a un acuerdo con el Despacho respectivo, o bien porque conteste negativamente al Ministerio u organismo respectivo, en cuyo caso quedar abierta la va judicial.

Sin embargo, la conclusin del procedimiento administrativo previo puede tener lugar por el silencio administrativo. En efecto, el artculo 63 de la mencionada ley de la Procuradura seala que, vencido el lapso de sesenta das hbiles dentro de los cuales debe

ua.

CP-14-2, 11-2-60

LA JURlSDlCClON CONTENOOSOADMlNISTIlATlVA

365

ser notificado el interesado del criterio de la Procuradura, contados desde la fecha de la presentacin del escrito respectivo, sin habrsele notificado al reclamante el resultado de su representacin, quedar ste facultado para ocurrir a la va judicial. A este respecto, la antigua Corte Federal ha establecido que "es indudable que, si la ley faculta al interesado para ocurrir a la va judicial mando, despus de vencido el determinado lapso no se le ha notificado por el Poder Administrativo el resultado de su representacin, es porque, de acuerdo con principio unnimemente aceptado por el Derecho Administrativo Moderno y consagrado legalmente por muchos pases, considera que esa inaccin o silencio de la Administracin, guardado por la autoridad ms alta en el orden jerrquico administrativo, equivale a un rechazo de la peticin del reclamante. Tal decisin, negativa y tcita, es ejecutoria a menos que se recurra de ella; extingue la competencia del Poder administrador para continuar conociendo y en su contra slo procede una accin civil ordinaria o un recurso contencioso, sea el extraordinario de anulacin o el de plena jurisdiccin, segn la naturaleza de la cuestin suscitada"!". Debemos observar que esta afirmacin de la Corte es justa y correcta en lo que se refiere a la apertura de la va judicial por demandas ante los Tribunales ordinarios o ante la jurisdiccin contencioso-administrative en su competencia de plena jurisdiccin. Sin embargo, es necesario sealar que el recurso contencioso-administrativo de anulacin no es propiamente una "demanda contra la nacin", por lo cual la misma Corte no ha exigido para su interposicin el cumplimiento de este procedimiento administrativo previo que estamos estudiando-". Entonces, mal puede aplicarse la doctrina del silencio administrativo ah sealada al recurso contenciosoadministrativo de anulacin, lo que no quiere decir que no pueda intentarse este recurso contra una inaccin de la Administracin. En
119. 120. CF-H-l. 3-6-58. vesese Nos. 90 y 11'. CF-11,-I, 11-11-". En esta sentencia la Corte seala que el procedimiento administrativo previo que establece la Ley de la Procuradura no es aplicable al contencioso-administra. tivo de anulacin, con lo que estarnos completamente de acuerdo. Sin embargo. reduce dicho procedimiento a los "casos en los cuales se demanda a la nacin en razn de sus actos como persona jurdica privada". igDorando por completo la existencia de demandas en el oontencioso-administrativo de plena jurisdiccin donde tambin es aplicable.

366

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

este ltimo caso no se recurrira en virtud del silencio administrativo


y la presuncin de denegacin tcita de la peticin, sino que se ata-

cara de nulidad la inaccin de la Administracin PO! considerarse ilegal, ya que la Administracin est obligada a responder las peticiones que se le dirijan'!'. Por ltimo, debemos observar que, cuando la accin que se pretenda intentar tenga por objeto la reclamacin de acreencias contra el Fisco nacional, euyo pago no est autorizado en el Presupuesto, el interesado, segn lo dispone el articulo 58 de la Ley de la Procuradura citada, antes de ocurrir al procedimiento administrativo previo que hemos descrito, agotar los recursos administrativos a que se refiere el Titulo JII de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional.

e". Las consecuencias


321. El artculo 65 de la referida Ley de la Procuradura seala que "los funcionarios judiciales no darn curso a las demandas que se introduzcan en contra de la nacin, del Fisco o de alguna de las entidades u organismos cuya defensa corresponda a la Procuradura de la Nacin, sin que se acredite previamente el cumplimiento de las gestiones establecidas por los artculos anteriores". De acuerdo con esta norma, el procedimiento administrativo previo constituye un requisito procesal y, como tal, su falta de cumplimiento dar lugar necesariauente a la inadrnisibilidad de la demande!". Por tanto, ha establecido la Corte que "tal procedimiento no puede considerarse cumplido con vagas afirmaciones ... , sino mediante la prueba autntica y documentada de los actos que Jo constituyen"!". Se deduce claramente de lo expuesto, como ha sealado la antigua Corte Federal, que "el procedimiento administrativo previo tiene por objeto salvaguardar los intereses de la nacin y el buen orden administrativo, por lo cual las disposiciones que lo rigen asumen el carcter de orden pblico"!".
121. 122. 123. 124. Vase W 213. Cf-99-1, 12-7-55. CF-14-1 , 11-2--60. CF-I4-2, 11-2-60. CF-H-l, 25-'-59.

LA ]URlSDICCION CONTENaOSOADM1NISTkATlVA

367

Y, precisamente por este carcter de orden pblico, si la falta de tal requisito se observa y declara estando ya en curso el proceso, bien por instancia de parte o aun de oficio, la consecuencia no puede ser otra que la nulidad de lo actuado y la reposicin del proceso al estado de que se cumpla dicho trmite administrativo, para que la demanda pueda ser nuevamente admitida y se le d el curso de ley'".

D) El lapso de interposicin
a. Nocin previa 322. En principio, los recursos contencioso-administrativos tienen un lapso de interposicin que, una vez vencido, sin que se hayan interpuesto aquellos recursos, impiden, por extemporneos, que se puedan intentar. Sin embargo, este lapso vara segn se trate de un recurso para iniciar el procedimiento contencioso-administrativo de anulacin o para iniciar el procedimiento contencioso-administrativo de plena jurisdiccin. En todo caso, la interposicin del recurso en el lapso legal es uno de los requisitos procesales para la admisibilidad del mismo. Examinaremos este requisito procesal en ambos recursos contencioso-administrativos.

b. Contencioso de anulacin
323. El articulo 7, ordinal 9~ de la Ley Orgnica de la Corte Federal establece que es atribucin de la Corte "conocer en juicio contencioso de las acciones y recursos por abuso de poder y otras ilegalidades de las Resoluciones ministeriales y en general de los actos de la autoridad administrativa en cualquiera de sus ramas nacionales, estadales y municipales. Dichas acciones y recursos caducarn en todo caso a Jos seis meses contados a partir de la fecha de la publicacin del acto en el rgano oficial respectivo, o de la fecha de notificacin del acto al interesado, cuando sta fuere procedente y si aqulla no se efectuare. La ilegalidad del mismo acto
12'. CF-14-" 11-2-60.

368

INSTITUCJONES DERECHO .ADMINJSTKATNO

puede oponerse siempre como excepcin, salvo que la ley disponga lo contrario".

El principio que esta norma establece es que los recursos contencioso-administrativos de anulacin tienen un lapso de caducidad de seis meses contados a partir de la publicacin o notificacin del acto que se impugna. Debemos sealar, por otra parte, que en la Ley Orgnica de la Corte Federal hay una evidente contradiccin entre lo dispuesto en el ordinal 9 Q del articulo 7 antes transcrito y lo dispuesto en el artculo 25, que establece que "en los casos a que se refiere el ordinal 9" del artculo 7 de esta Ley, y en los no previstos, se seguir el siguiente procedimiento: el recurso se interpondr ante la Corte dentro de Jos tres meses siguientes a la decisin impugnada...". Esta contradiccin, sin embargo, ha sido subsanada por la jurisprudencia administrativa de la Corte, pues ha acogido siempre el lapso de seis meses en beneficio de los administrados':". Aparte de este problema, el lapso de caducidad de seis meses tiene, a nuestro entender, dos excepciones. En primer lugar, ruando se trata de un recurso de anulacin por ilegalidad contra un acto administrativo de carcter general: en este caso, como hemos visto, la legitimacin activa para recurrir consiste en el simple inters que tiene todo ciudadano':", pues precisamente se trata de un acto administrativo que afecta a todos los habitantes. Por ello no creemos que haya lapso de caducidad alguno para solicitar la anulacin de actos administrativos generales y, ms an, ruando el re126. CF-23-1, 14-3---60, CSJ-PA-26-1 , 15-3---62. CSJ-PA-76-1 , 20-6-62. El Proyecto LPA 1963 ha acogido el mismo lapso estableciendo, en su artlculo l:'>}, que "el recurso contencioso-administrativo contra los actos admiaistrativos individuales debed ser interpuesto dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la notificacin o publicacin correspondiente". Sobre el lapso para recurrir en lo contenciosoadministrativo en el Derecho Comparado, vase: COOPER ROYER, "Le dlais de recocrs", Al, 1955, JI, pg. 63; J. GONZALEZ PEREZ, "El c6mputo del plazo para interponer el recurso contencioso.administrativo", RAP, N~ 33, 1960, pg. 112; FRANCHINI, "11 termini per il ricorso al Consiglio di Stato e la tearia dell'atto amministratvo", Ril'. Di,. Pub., 1941, J, pig. 378. vanse Nos. 56 y 308. Al respecto, el Proyecto LPA 196} seiiala, en su articulo 1}4, que "el recurso contencioso-administrativo contra los actos administrativos generales podn ser interpuesto en cualquier momento".

127.

LA JUIJSDICCION CONTENOOSO-ADMlNISTRATJVA

369

curso de inconstitudonalidad contra los actos reglamentarios del Presidente de la Repblica es tambin imprescriptible. Por otra parte, cuando se recurre por ilegalidad la inaccin de la administracin, tampoco hay, en nuestro concepto, lapso de caducidad ya que, generalmente, no hay oportunidad para que comience dicho lapso, pues no hay acto administrativo publicado o notificado, y es precisamente contra esa ausencia de acto que se reclama'". Aparte de estos dos casos, el recurso contencioso-administrativo de anulacin debe ser interpuesto obligatoriamente en el lapso de seis meses de caducidad.
c. Contencioso de plena jurisdicci6n

324. No creemos que pueda pretenderse aplicar a los recursos contencioso-administrativos de plena jurisdiccin un lapso de caducidad como el de tres meses que establece el artculo 25 de la Ley Orgnica de la Corte Federal para los recursos que no tengan procedimiento previsto, entre los cuales estn los de plena [urisdiccin que esa misma Ley establece. Sera insensato pretender que las acciones por responsabilidad extracontractual de la Administracin establecidas en el ordinal 29 del articulo 7 de dicha Ley Orgnica deban intentarse en el lapso de tres meses en lugar del de diez aos establecido en el Cdigo Civil para la prescripcin de las acciones personales. Seria injusto pretender hacer lo mismo con las acciones que por responsabilidad contractual se intenten contra la Administracin, establecidas en el ordinal 28 del articulo 7 de la misma Ley, Por ltimo, sera ilgico reducir el lapso de veinte aos de prescripcin de las acciones reales, en los casos de acciones en rei128. A este respecto, J. G. ANDUEZA, en la varias veces citada PorteIl'ia preparada en colaboracin ron T. Polaoco, E. Prea Olivares y L E. Parlas Mata, seiIaIa que "ante la negativa de la Administracin Pblica a proveer de acuerdo ron instancia de parte o negativa a cumplir determinados actos a que est obligada por las leyes nacionaJes. puede recurrirse ante la Corte federal para obligar al Funcionario Pblico pan que provea o dicte el acto. Este recurso tiene su fundamento en el derecho de peticin y a obtener oportuna respuesta. Por tanto, el acto administrativo negativo es recurrible ante la Corte federal", El Control en Vennllel" ... , cit., [>lig. 2~.

V&nse Nos. ars r

En la doctrina francesa, vase J. LAFERRIERE, "Le recoues coeue le sileace de I'.dministration", Mllanges NegNleuo, 193'.

~6.

370

lNSTrrtlCIONES Z>BRBCHO ADMlNJSTllATlVO

vindicacin que se intenten contra la Administracin nacional previstas en el ordinal 20 del articulo 7 de la citada Ley, a un lapso de caducidad de tres meses .

Por tanto, las acciones o demandas que se intenten por la va contencioso-administrativa de plena jurisdiccin no tienen lapso de caducidad perentorio, sino que se rigen por las disposiciones del Cdigo Civil o de las leyes respectivas sobre prescripcin. Ms an, cuando la Ley Orgnica de la Hacienda nacional, en su artculo 18 prescribe que las deudas y acciones en favor del Fisco nacional o a cargo de ste, estn sujetos a la prescripcin, conforme a las teglas del Cdigo Civil, a falta de disposiciones contrarias a esta ley o de las leyes fiscales especiales".
4. EL PROCEDIMIENTO

A) N ocin previa
325. Si hay algo verdaderamente mal regulado en nuestro sistema contencioso-administrativo, eso es el procedimiento mismo. Quizs es aqu donde mayor se siente la necesidad de una ley reguladora del procedimiento contencioso-administrativo o, por 10 menos, de una adecuada regulacin que reforme la actual, establecida en la Ley Orgnica de la Corte Federal . Sin embargo, de las confusas normas de procedimiento establecidas en la actual Ley Orgnica de la Corte y de las normas supletorias del Cdigo de Procedimiento Civil, pueden extraerse los principios procedimentales bsicos actualmente en vigor. Pero, sin embargo, al hablar del procedimiento en materia contencioso-administratva, debemos distinguir tambin entre el contencioso de anulacin y el contencioso de plena jurisdiccin, ya que los procedimientos en estos casos son, en nuestro concepto, esencialmente distintos.

B) Contencioso de anulacin
a. Nocin previa
326. El procedimiento contencioso-administrativo de anulacin de los actos administrativos est fundamentalmente regulado por el

LA ]URlSDICCON CONTENCOSO-ADMn'l'ISTRATlVA

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artculo 25 de la Ley Orgnica de la Corte Federal, con el Cdigo de Procedimiento Civil como ley supletoria. Veamos someramente este procedimiento.
b. Iniciacin del procedimiento

327. El procedimiento contencioso-administrativo de anulacin se inicia por la interposicin del recurso mediante escrito en el que se indicar el acto administrativo que se impugna "y las razones legales y de otra orden en que se apoye el recurso"!". A este respecto, ha sealado la Corte Suprema de Justicia que "cuando se demanda la nulidad de un acto por ser violatorio de la Ley, la violacin denunciada constituye efectivamente el fundamento de la demanda, lo que implica la necesidad de que sea determinado con entera claridad en el libelo a fin de que el Tribunal ... pueda hacer las apreciaciones consiguientes. Es por ello que el artculo 237 del Cdigo de Procedimiento Civil ordena que se expresen en la demanda las razones en que se funda'?". Por otra parte, debe acompaarse al escrito del recurso el ejemplar del acto o disposicin que se impugna, o su referencia, y los correspondientes instrumentos que acrediten los requisitos procesales de legitimacin, agotamiento de la va administrativa y fecha de notificacin o publicacin del acto administrativo que marc el
129. CF-30-1, 9--4-'9. Sobre una comparacin entre el procedimiento contencioso-administrativo l' el procedimiento ordinario, vase: LUIS TORREALBA NARV AEZ, "Cces, deracioaes acerca de la [udsdiccin contencioso-administrativa. su procedimiento y algunas relaciones de ste con el de la jurisdio::in judicial civil"; Tesis (le Grado. Analn Je la FarllJtaJ Je Deretho, Caracas, 1951, pgs. 447
En la doctrina francesa, vase CH. DEBBASCH. ProrJllre adminislrali1Je (on_ UnJiell1e el procJllre (vile, Librairie Gnrale de Droit et de jurisprudence, Parfs, 1962. En materia de iniciacin del procedimiento, el Proyecto LPA 1963 establece en su articulo 130. que "El recurso ,ontencioso-administrativo se inkiali diante escrito en el que deber indicarse el Tribunal ante el cual se Introduce se indicar al solicitante, se deeermiear en la forma que fuere ms precill~ el acto que se recurre y se expresarn las razones que se estimen pertinentes para solicitar su enulacie". CSJ-PA-I02-t, 19-12-61. CSJ-PA-I03-t , 20-12-61. SoDrt' el escrito del rpcurso, vase J. GONZALEZ PEREZ, "El escrito de interposicin del recurso contencioso-administrativo", EsIIIJios en homenaje a Garda Ov;eJo, vol. J, pg. 377.
,,~.

me:

130.

372

INSTITUCIONES DElUiCHO ADMlNISTllATlVO

micro del correspondiente lapso de caducidad. Adems, y como hemos indicado, los recursos contencioso-administrativos, al igual que los recursos administrativos, no tienen efectos suspensivos, por lo que debe acompaarse tambin al escrito del recurso los recaudos que acrediten el cumplimiento del principio soloe el repele cuando haya legar?'. La Ley Orgnica de la Corte Federal seala, al comienzo del artculo 25, que "introducido el recurso, la Corte pedir a la autoridad administrativa que dict la decisin el envo de los autos respectivos". Todos los recaudos acompaados por el recurrente, ms los que consten del expediente administrativo, servirn para la foro macin del criterio de la Corte acerca de la admisibilidad del recurso interpuesto. Por ltimo, establece el artculo 27 de la misma Ley Orgnica citada que "al iniciarse el procedimiento... , cuando no hubiere sido a instancia del Procurador General de la Repblica, se le notificar a ste", Observamos que la Ley prev una notificacin y no una citacin, y ello por<ue, como hemos dicho, no se trata de la existencia de una persona demandada propiamente dicha, sino de un defensor si es el caso y <ue puede bien ser el mismo Procurador o cualquier persona interesada,
c. El emplazamiento

328. Una de las verdaderas fallas del procedimiento previsto en la Ley Orgnica de la Corte Federal en materia contencioso-administrativa de anulacin es la ausencia absoluta de regulacin so131.
veense Nos, 222 y 30:,>. Vase al respecto E. SERRANO GUIRADO, "El requisito del previo pago en el recurso ccnteacioso-adrninistrativo en materia fiscal", &vi,sla Je Dnecbo Financiero r de HacitmJa Pdblifa, vol. JI, N 5, mano 19~2. pg. ,. Sobre estos requisitos sealados. el Proyecto LPA 1963, en Su articulo 131 seala: "A los fines de determinar el acto que se recurre, ser necesario fialar su fecha y nmero, si lo tiene. la autoridad de la cual eman6 y todo otro demento que contribuya a su individualizacin. Si hubiere sido publicado deber acompaarse un ejemplar del Diario o Gaceta Oficial en la cual se hizo tal publicecin y, en caso de haber sido solamente notificado a los interesados. se acompaar un ejemplar de la respectiva notificacin o copia cero tificada de la misma". Por otra parte, el artculo 1:'>2 de dicho Proyecto indica que "el escrito debed venir acompaado de los instrumentos que acrediten la represeDtacibn que ostenta quien lo introdujere. si tal fuere el caso y las constancias de pago o .fiamamiento de las cantidades que requim la Ley en IIX casos en que as lo exija".

se:

LA JVIUSDICaON CONTENCIOSOADMINISTRATIVA

373

bre la admisin del recurso interpuesto. Sin embargo, creemos que la declaratoria de admisin o de inadmisin del recurso interpuesto es imprescindible, ya que es lo que hace efectivos los requisitos pro cesales del recurso que antes hemos estudiado. Esta admisin del recurso debe hacerse, en nuestro concepto, antes del emplazamiento de los interesados y versar sobre la verificacin que debe hacer el Tribunal en relacin al cumplimiento o incumplimiento, por parte del recurrente, de los requisitos procesales de legitimacin, de agotamiento de la va administrativa y de interposicin del recurso en el lapso legal. Asimismo debe verificarse, ruando haya lugar, el cumplimiento del principio so/ve et repete132
132. Vase W 371. Respecto a la remisin del expediente administrativo, el Proyecto LPA 1963 estable: "Artculo 135. El Jut'l; o Tribunal. al recibir la solicitud que inicie el recurso, dar por secretaria recibo de ella y dentro de las dos audiencias si. guientes, proceder a dictar auto en el cual ordenar a la autoridad admi. nistrativa de la cual eman el .acto recurrido, la remisin del expediente respectivo dentro del plazo que a tal efecto sealar y que no podr exceder de quince das continuos, a contar de la {ha del auto respectivo". "Articulo 136. Si la autoridad administrativa no remitiere el expediente en el plazo que el Juez o Tribunal determinaren, ste te requC'l'ir por oficio con la advertencia que, de no .acatar la orden judicial, sern impuestas al funcionario a cuyo cargo estuvieren, las sanciones de ley". "Articulo 137. Si a pesar del requirimiento judicial, la autoridad administrativa, dentro de las setenta y dos horas siguientes no entregare el expediente al Juez o Tribunal, ste se constituir en la Oficina donde se eeccetrare el expediente, tomar posesin de l e Impondr multa de hasta un mil bollvares a quien considere responsable de los hechos. El Tribunal pedr imponer arresto de hasta ocho das a quienes se opusieren o impidieren su actuacin". En materia de admisin de la solicitud de declaratoria de nulidad de los eeeos administrativos, el articulo Ha del Proyecto LPA 1963 esrable<:e: "Ribido el expediente, el Juez o Tribunal, dentro de las ocho audiencias siguientes, decidir si admite o no el recurso interpuesto: 1. Si el recurso fuere evidentemente temerario, el Juez, al rechaaarjo, podr imponer multa hasta de un mil bolivares al recurrente; 2. Si al escrito faltalerl alguno o algunos de los elementos requerldos por el articulo 130 de esta Ley (vee Nota 129 del presente Ttulo) o no estuvieren en el expediente los anexos a que se refiere el articulo 131 y 132 tjllstlem (vase Nota 131 del presente Ttulo), el Juez o Tribunal sealarn plazo de no ms de ocho audiencias "ara que el o los interesados complementen lo necesario. De no hacerlo en tal plazo, el Tribunal, a instancia del interesado podr otorgar nuevo plazo de no ms de cuatro audiencias. Si ... cabo de tal no estuviere cumplida la orden del Juez se estimar desistido el recurso y no podr volver a ser intentado por los mismos interesados; 3. El auto del Juez por el cual ordene la no admisin del recurso ser ape-

374

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

Ahora bien, una vez recibido el expediente administrativo, hecha la notificacin al Procurador General de la Repblica y habindose admitido el recurso por la Corte, sta emplazar por cartel que se publicar en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, a todos los que se crean interesados, a fin de que concurran dentro

de un lapso prudencial -indicado en el cartel- a hacerse parte en el recurso.


Observamos que este emplazamiento es hecho a los que se crean interesados, para hacerse parte en el procedimiento, como coadyuvantes del recurrente o como coadyuvantes en la defensa del acto. La ley no fija ninguna oportunidad para contestar ninguna demanda, porque no hay tal propiamente dicha, a pesar de lo afie: mado por la Corte en alguna oportunidad':". Hay una demanda, s, pero contra un acto administrativo y no contra la Administracin. Por ello creemos, sin embargo, que en la oportunidad de comparecencia de los interesados puede contestarse la "solicitud de nulidad" por cualquiera que tenga inters legtimo en el sostenimiento del acto y no por un determinado "demandado" que no lo hay. En este sentido hemos dicho que el acto administrativo puede ser defendido y por ello es que hay contencin':".
lable cuando hubiere segunda instancia para ante el Juez o Tribunal a que sta corresponda. Cuando hubiere una sola instancia y la decisin fuere dictada por el Tribunal en pleno, ella no ser recurrible. Si la hubiere dictado un Juez sustanciador, se podr apelar ante el Tribunal pleno".
133. CF-172-1, 30-7-H.

En este sentido, ANDUEZA seala que "cuando se trata de un recurso de ilegalidad, la nacin no es parte del proceso, ya. que no se le cita, sino que se le notifica del recurso...... El control en Venezue14 ... , cit., pg. 31. En materia de contestacin a la solicitud de anulacin, el Proyecto LPA 1963
establece:

134.

"Artkulo 142. Al ordenar el emplazamiento de la Administracin autora del acto y de los interesados el Tribunal sealar oportunidad para que tenga lup;ar el acto de contestacin a la solicitud. Tal deber ser cualquiera de las cuatro audiencias que sip;an a la fecha en la cual se deje constancia en el expediente de haber sido publicado e! cartel a que se refiere el .rtirulo 139 de esta Ley". "Articulo 143. En la oportunidad fijada conforme al artculo anterior, de. bero comparecer cuantos tengan inters en el recurso. Si no compareciere el o los solieitanees, se entender que desisten del procedimiento. Los interesados que no concurrieren no podrn posteriormente intervenir en el procedimiento en ninp;una forma ...... "Articulo 144. Todos los asistentes al acto de contestacin de la solicitud debern presentar al Juez escrito que se agregar al expediente y en el cual expresarn si estn o no conformes con la solicitud hecha y las razones en las cuales se fundamenten". Vase N~ 299.

LA ]URlSDICCON CONTENOOSO-ADMINISTR.ATIVA

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d. Etapa probatoria
329. Vencido el lapso de emplazamiento, comenzar la etapa probatoria. La Ley Orgnica de la Corte, en su articulo 25, seala que "los rnteresedos promovern, dentro de las cinco audiencias siguientes, las pruebas que estimen'pertinentes, las cuales se evacuarn dentro de las diez audiencias posteriores al vencimiento de las cinco dichas, sin concederse trmino de distancia. Si no se hubieren promovido pruebas, o si promovidas, hubiese transcurrido el lapso de evacuacin, comenzar la relacin durante la cual podrn evacuarse las pruebas de confesin, expert!cia o inspecci~ ocular 9ue. se"hubieren promovido durante el prunee lapso de cinco audiencias . Nota resaltante del procedimiento en la etapa probatoria son los poderes del juez, pues "la Corte Federal queda facultada para solicitar y hacer evacuar de oficio las informaciones y pruebas que considere pertinentes", segn establece el artculo 28 de la Ley. Este es uno de los caracteres inquisitorios del procedimiento contencioso-administrativo. Por otra parte debemos sealar que, en los casos "en que la Corte hubiere de dictar alguna providencia para lo cual no exista procedimiento previsto, observar lo establecido en el artculo 386 del Cdigo de Procedimiento Civil, segn consagra el artculo 27 de la Ley Orgnica. Es decir, "si por resistencia de una parte a alguna medida legal del juez, por abuso de algn funcionario, o por alguna necesidad del procedimiento, una de las partes reclamare alguna providencia, el juez ordenar en la misma audiencia que la otra parle conteste en la siguiente y, hgalo sta o no, resolver en la primera audiencia, o a lo ms tarde dentro de la tercera, lo que considere justo; a menos de que haya necesidad de esclarecer algn hecho, caso en el cual abrir una articulacin por ocho das sin trmino de distancia. Si la resolucin de la incidencia debiere influir en la decisin de la causa, el juez resolver la articulacin en la sentencia definitiva; en caso contrario decidir al noveno da". Aparte de esto es necesario observar que, en materia probatoria y en relacin con el contencioso de anulacin, en principio la carga de la prueba est en manos del recurrente-".
u:;.
CF-94-2 , 24-11-:;3. En materia probatoria es de inters destacar el artculo 147 del Proyecto LPA 1963: "Las pruebas sern admitidas y evacuadas en la forma establecida rn

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INSTlrUCJONES DBRECHO ADMlNJSTJlATWO

Por ltimo, tambin es til observar que en materia de exhibici6n de documentos, cuando es solicitada como prueba, la obligacin de exhibir incumbe tambin a la Repblica. Al respecto, la antigua Corte Federal y de Casacin, en sentencia de 8 de febrero de 1949134 , ha sealado que "es cierto que la Ley de Ministerios, en sus artculos 24, 25 Y 26, pauta las reglas conforme a las cuales pueden obtenerse copias en los archivos de los respectivos Departamentos Ejecutivos. Tales archivos son, por su naturaleza, reservados para el servicio oficial pero, mediante el procedimiento establecido en la referida Ley de Ministerios, es posible a los ciudadanos proveerse de copias certificadas de aquellos instrumentos que les sean tiles para su consulta, defensa u otros fines lcitos. Mas, aparte de que no aparece all tampoco el privilegio para la nacin de no exhibir este o aquel documento, cuando as se le pida conforme a la pauta legal respectiva, el derecho que se da para obtener determinadas copias certificadas no pone a quien en un juicio sea contraparte de la nacin al abrigo de una negativa, puesto que es facultativo del Ministerio conceder o no la copia certificada que se le pida. Adems, como la referida Ley de Ministerios no establece trmino alguno para la expedicin de las copias certificadas, bien podra suceder que ellas se expidieran fuera de la oportunidad legal en que la parte interesada debiera presentarlas al Tribunal para la prueba de su derecho. Tales motivos inducen a esta Corte a considerar que s est obligada la nacin a exhibir cuando ello se le pida de conformidad con la Ley".
el. Cdigo de Procedimiento Civil para el juicio ordinario pero ('(lO amglo a las siguientes modalidades: a. El representante de la Akninistraci6n autora del acto no podr ser obligado a absolver posiciooes juradas; b. Podr dele. rirse el jul'll1Tletlto a cualquier funcionario pblico de quien hubiere emanado el acto recurrido. pero slo sobre cuestiones de hecho que no estuvieren donadas con materias reservadas de la actuacin administnttiva. A tal efecto, el Juez o Tribunal, odo al funcionario. decidirn sceee la frmuls del jura mento que podr ser utiliuda; c. Si fuere pedids inspecci6n ocular de algn archivo, expediente o documento y el Tribunal Ja admitiere, ls diJigeocia judicial sed ,umplida salvo que el Ministro del cual dependa el sespectivo a.rchivo, o expediente, o registro disponga que el mismo fuera reservado. siempre bajo orden expresa del Presidente de la Repblica. En tal caso, el Ministro infonnar al Juez por ofido. El Juez podd insistir en que se prac tique la diligencis judicial, en cuyo caso el Ministro deberi llevar el caso dentro de los quince dlas siguientes al Consejo de Ministros. Si el Consejo de Ministros ratifkare Is decisin del Ministro, la decisin judicial ser suspendida, pero la Administracin demandada podri ser condenada repatU al solicitante los daos y perjuicios que taJ decisin o suspensin le ocasione". Resumen CFC en SPA 1940.1951, pg. 45 (Gdl". Pornru, ao l. ~ 1, pgina 58).

ma..

136.

LA JURlSDlCClON CONTENClOSo-loDMINlSTRATlVA

377

e. La relecin e informes
330. Si no se hubieren promovido pruebas, o si promovidas hubiere transcurrido el lapso de evacuacin, comenzar la relacin de la causa. Seala el articulo 47 de la Ley Orgnica de la Corte Federal que "la relacin ... consistir en el estudio que individual o colectivamente harn los jueces del expediente respectivo. La relacin no podr tener una duracin mayor de 45 das, excluidos los feriados y los de vacaciones, y se pondr en el expediente una nota en que conste el da de comenzar la relacin y otra en que conste, por lo menos con tres das de anticipacin, aquel en que ha de terminar". No interrumpe la relacin por otra parte el hecho de la separacin de uno o ms vocales de la Corte. En este caso el o los suplentes o conjueces harn la relacin individual del expediente. Durante la relacin podrn evacuarse las pruebas de confesin, experticia o inspeccin ocular que se hubieren promovido en el lapso correspondiente. Hecha la relacin, la Corte fijar audiencia para or informes de los interesados!" y, odos los informes, se proceder a dictar sentencia. f. Sentencia 331. Por tratarse de un Tribunal Colegiado, las disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Judicial suplen las de la Ley Orgnica de la Corte en lo que sta no haya previsto especialmente?". En todo caso, los artculos 48 y siguientes de esta ltima disponen que la ponencia corresponder sucesivamente a los vocales, conforme al orden de entrada de los asuntos. El ponente debe Pssar a los dems vocales una minuta de los puntos que han de discutirse y presentarles un proyecto de decisin la cual, una vez apro137.

138.

Articulo 29 de la Ley 0rgQa de la Corte Federal. El Peoyto LPA 19M en IIlllteria de relacin establece. en su articulo "0. que "la reladn del juicio comenur con una primera etapa de quince das ccutinuos, al cabo de 10$ cuales, en el primee dla hbil y a la hom que lije el Tribunal o }ue%, tendr lugar el aeta de inlormes por las partes. Terminado dicho lapso correr la segunda etapa de la reladn, que tendr una duracin de veinte audiencias". Articulo 52 de la Ley Orgnica de la Corte Federal.

378

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

bada definitivamente, ser redactada por l mismo. Si el ponente no estuviere de acuerdo con el criterio de la mayora, el Presidente designar oteo ponente. Cuando un vocal disienta de la opinin mayoritaria puede salvar su voto, y en tal caso tendr el trmino de tres das para pre sentarlo por escrito, lapso que se contar a partir de la fecha de la aprobacin definitiva del Proyecto. Sin embargo. antes de dictarse sentencia, la Corte podr dietar auto para mejor proveer. En la resolucin del recurso, la Corte podr confirmar, revocar o reformar la decisin impugnada o reponer el procedimiento. En todo caso se aplicar, en cuanto a costas, las reglas del Cdigo de Procedimiento Civil"I811. Por ltimo, dispone el articulo 30 de la Ley "la disposicin que recaiga debe publicarse inmediatamente en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela".

C) Contencioso de plena jurisdiccin


a _ N acin previa

332 _ En nuestra opinin, contrariamente a lo que sucede en el procedimiento contencioso-administrativo de anulacin, el pro
139.

Artculo 25 de la Ley Orgnica de la Corte Federal. En materia de costas, vanse Nos. 316 y H8. En todo caso debe tenerse en cuenta el artculo 8 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional A este respecto ha sealado el Decano ANDUEZA que "cuando se trata d.-e un re. curso de ilegalidad, la nacin no es parte del proceso ya que no se le cita sino que se le notifica del recurso y, por tanto, DO hay pronunciamiento sobre costas". Vase Nota N9 lB de este Titulo. Respecto al problema de las costas en la legislacin espaola, vase: J. GON. ZALEZ PEREZ, "Las costas en lo contencioso-administrativo", RAP, Ni' 9, pAgo 105. Sobre el contenido de la decisio en materia contencioso-administrativa de anulacin, vanse Nos. 369 y sigo A este respecto, el Proyecto LPA 1963 establece, en su artculo 154, que "las sentencias en las cuales se decidan los recursos interpuestos conforme a esta Ley debern expresar: 19 El Tribunal que la dicta y la indicacin de que ada en el nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley; 20 Uoa exposicio sucinta de la controversia plan. teada y del desarrollo del proceso; 30 Decisin clara y precisa sobre si admite o DO la solicitud que se le ha formulado al Tribunal con todos los pronunciamientos del caso previstos en el Aparte Unico del articulo 112 de esta Ley (los mismos que esllio contemplados en el artculo 206 de la vigente Constitucin); 49 Decisin clara y precisa sobre el pago de las costas del proceso si el recurso fuere declarado sio lugu (al respecto, vase lo indio cado en la Nota 107 de este Titulo V); j" Indicacin exacta del lugar y fecha en que dicte, constatado todo con las firmas del Juez o Jueces del Tri_ bunal del Secretario respectivo y estampado el sello correspOndiente".

LA JUlUSDlCOON CONTENOOSO-ADMINISTR.ATIVA

379

cedimiento de plena jurisdiccin est regulado fundamentalmente por el Cdigo de Procedimiento Civil y por las disposiciones de la Ley Orgnica de la Corte Federal en cuanto le fueren aplicables. y ello por el objeto mismo de las demandas en plena jurisdiccin, que asemejan el procedimiento, en gran medida, con el procedimiento ordinario. Veamos, entonces, los rasgos esenciales del procedimiento, tenindose muy en cuenta lo que hemos sealado al hablar de las prerrogativas procesales de la Administracin!".

b. La demanda y el emplazamiento
333. En principio rigen las disposiciones de los artculos 236 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil. A la Repblica debe citrsela por intermedio del Procurador General de la Repblica ya que, segn el artculo 202, ordinal 1Q de la Constitucin, corresponde al Procurador representar y defender judicialmente los intereses patrimoniales de la Repblica. Respecto a la citacin del Procurador General de la Repblica, el artculo ~6 de la Ley de la Procuradura de la Nacin y del Ministerio Pblico establece que "las citaciones que hayan de hacerse al Procurador de la Nacin para contestacin de demandas se prac ticarn por medio de oficio, al cual deber acompaarse copia de todo lo que sea conducente. El oficio ser entregado personalmente al Procurador de la Nacin y, desde la fecha de esa entrega, declarada por el alguacil en el expediente respectivo, comenzar a correr un lapso de quince das continuos, excluidos los feriados y los de vacaciones, a cuya terminacin se considerar consumada la citacin de dicho funcionario. El Procurador de la Nacin puede darse por citado en cualquier momento dentro del referido lapso". En todo caso, la demanda debe presentarse por escrito, con todos los requisitos exigidos por el articulo 237 del Cdigo de Procedimiento Civil.
c. Las excepciones y la contestacin al fondo

334. En principio rigen las disposiciones de los artculos 246

y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil, salvo lo que esta1040.

veee

N' 316.

380

INSTlTUClONES DEUCHO ADMlNISTJ.ATlVO

blecen en materia de apelacin respecto a las excepciones opuestas, por el hecho de la nica instancia cuando conoce la Corte Suprema de Justicia. El articulo 276 y sus consecuencias sobre la confesin ficta no es aplicable a la Repblica. Al respecto rige el articulo 6 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional que seala que "cuando los apo derados o mandatarios de la naci6n no asistan al acto de la contestacin de demandes intentadas contra ella, o de excepciones que ha-

yan sido opuestas, se tendrn unas y otras como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad ~ue la omisin apareja al representante del Fisco",

d. Etapa probatoria
335. En principio rigen las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil establecidas en los artculos 278 y siguientes. Sin embargo, las normas sobre pruebas que hemos sealado respecto al contencioso de anulacin contenidas en la Ley Orgnica de la Corte Federal':", son perfectamente aplicables al contencioso de plena jurisdiccin.
e. Medidas prevenlivas

336. Fundamentalmente rige la disposicin del articulo 16 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional cuyo encabezamiento seala que "los bienes, rentas y derechos o acciones, pertenecientes a la nacin, no estn sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o a ninguna otra medida de ejecucin preventiva o definitiva". Sin embargo, respecto al particular en juicio, si rigen las disposiciones del artculo 368 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil respecto a las medidas preventivas que solicite la Administracin. En todo caso debe tenerse en cuenta a este respecto que "no podr exigirsele caucin al Fisco nacional para una actuacin judicial", tal corno establece el articulo 15 de la ley Orgnica de la Hacienda Nacional.

f. Reiaci6n e informes
337. En esta materia, adems de las disposiciones de los aro tculos 404 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil, en lo
141. Vase
N~ ~29.

LA JU&lSDlcaoN CONTENCJOSOoADMINJSTL\TIVA

381

que fueren aplicables rigen perfectamente las disposiciones de la Ley Orgnica de la Corte Federa! que hemos sealado a! hablar del procedimiento contencioso de anulacin':".

g. Sentencia
338. Adems de las disposiciones de los artculos 160 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil, rigen las disposiciones que sobre esta materia sealamos en el procedimiento contencioso de anulacin previstas en la Ley Orgnica de la Corte Federal':". Al respecto, adems. debe tenerse presente el artculo 8 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional que establece que "en ninguna instancia podr ser condenada la nacin en costas, aun cuando se declaren confirmadas las sentencias apeladas. se nieguen los recursos interpuestos, se declaren sin lugar, se dejen perecer o se desista de ellos".

h. Ejecucin
339. En materia de ejecucin rigen, en principio, las disposiciones de los artculos 446 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil. Sin embargo, respecto a la Repblica debe tenerse presente la disposicin del artculo 16 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional, que establece uno de los privilegios de la Repblica: "Los bienes, rentas y derechos o acciones pertenecientes a la nacin no estn sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o a ninguna otra medida de ejecucin preventiva o definitiva. En consecuencia, los jueces que conozcan de ejecuciones contra el Fisco, luego que resuelvan definitivamente que deben llevarse adelante dichas ejecuciones, suspendern en tal estado los juicios, sin decretar embargo, y notificarn al Ejecutivo Nacional, para que se fijen por quienes corres. ponda, los trminos en que ha de cumplirse 10 sentenciado". Por erra parte. en esta materia rige el procedimiento establecido por los artculos 681 y siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil referentes a las "demandas en que tengan inters las rentas pblicas':".
142. 143. 144.

veese

N 330. Nos. 331 y 402 f sis_ Vase W 408.


V~a.nse

382

JNSTrrUClONIlS DERECHO ADMINISTRATIVO

D) La imposibilidad de la acumulacin de los recursos contenooso-adminissrssioos


340. Al constatar la distincin esencial entre los procedimientos contencioso-administrativos de anulacin y de plena jurisdiccin, podra pensarse en la imposibilidad de acumulacin de los recursos que a ellos dan lugar. Y ello es cierto, pero no acarrea ninguna consecuencia procesal. En efecto, creemos que ambos recursos no pueden acumularse por tener los procedimientos esencialmente distintos. Sin embargo, ello no quiere decir que sea imposible solicitar una anulacin de un acto administrativo de un recurso de plena jurisdiccin. Hemos dicho que las acciones contencioso-administrativas de plena jurisdiccin pueden ser originadas en hechos, actos y relacones jurdicas administrativas?". Pues bien, cuando estas acciones, poe ejemplo las que contienen una demanda contra la Administracin por responsabilidad contractual o extracontractual, son originadas por un acto administrativo, la misma demanda en responsabilidad conlleva una solicitud de declaratoria de nulidad del acto que origin y origina el dao al recurrente. La condenatoria pura y simplemente de pagar daos y perjuicios que se dietase contra la Administracin no sera eficiente si se dejara produciendo sus efectos al acto que causa el dao. Por otra pacte, tambin sera intil la instancia jurisdiccional si slo se pudiera anular el acto sin tener el juez poder para reformar ese acto y para condenar a la Administracin pecuniariamente. Por ello es que las pretensiones de plena jurisdiccin conllevan en las oportunidades que sea necesario la solicitud de nulidad del acto, pero se diferencia del contencioso de anulacin por el proce;dimiento que se sigue que, como hemos visto, es distinto, y por los poderes del juez. Sin embargo, cuando se trata de un recurso contencioso-administrativo de anulacin, slo es posible solicitar la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, y el juez, en su competencia de anulacin, no puede pronunciar ninguna decisin condenatoria contra la Administracin, de ninguna especie. Slo puede anularse el
14,. Vhse W 275.

LA )URISDlOOON CONTBNCI05O-ADMlNISTJlATlVA

383

acto, pues es el acto lo que se impugna. y no puede condenarse a la Administracin porque no se la demanda. Con el estudio que hemos hecho de la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa. y de los procedimientos que ante ella se desarrollan. podemos entrar ahora al estudio de los recursos coutencioso-adminstratlvos, donde veremos detalladamente sus delimitaciones propias.

CAPITULO QUINTO

LOS RECURSOS CONTENOOSO-ADMlNISTRATIVOS


1. INTRODUcaON

341. Hemos visto que desde el comienzo del estudio de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela que realizamos en el presente Ttulo nos hemos visto obligados a hacer, en mlti pies ocasiones, la distincin entre lo contendoso-administrativo de i anulacin y lo contencioso-admicstrativo de plena jurisdiccin.

y concretamente, al estudiar la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa en el sistema venezolano consagrado en la Constitucin de 1961, hemos constatado la existencia de dos competencias delimitadas: la competencia de anulacin y la competencia de plena jurisdiccin-". Constatadas estas dos competencias, se comprende que los recursos contencioso-administrativos son los medios jurdicos puestos a disposicin de las pretensiones de los administrados para obtener una satisfaccin por medio de un pronunciamiento jurisdiccional de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En esta forma el recurso contencioso-administrativo de anulacin obtendr un pronunciamiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa en su competencia de anulacin. El recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin obtendr, en cambio, un pronunciamiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa en su competenda de plena jurisdiccin. Estos dos recursos son los nicos que admite expresamente nuestro sistema contencioso-administrativo.
146. Vnse Nos. 276 y sig., y espedficamente Nos. 28' y 286. Al respecto, en la doctrina vase: WALINE, "Vers un redassement des recours contePtieux?", RDP, 1935, pg. 30'; LAMPUE, "La distinction des contentieux", MJangeJ ScelJe, vol. J, pg. 28'; HEILBRONNER, "Recours pour exces de pouvoir el recoues de pleln cooteenees", Dallo'/: Cr6niraJ, 1953, pg. 183; PI susraa, "Les recours contentieux administratifs dans la legisatlon espageole", Mlangcs MaMry, vol. 11, pg. 223.

LA JUJUSDJCaON CONTENaOSO-ADMlNJ51'RATIVA

385

Antes del anlisis detallado de los recursos contencioso-administrativos es necesario establecer la diferencia fundamental de los mismos con respecto a los recursos administrativos, y asimismo los rasgos diferenciales ms resalrantes entre ellos.
2. DlSTINCION ENTRE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y WS RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS

A) Nocin previa
342. Lo esencial de esta distincin ya lo hemos visto al estudiar en el Ttulo Cuarto los recursos administrativos. Sin embargo, podemos sistematizar los rasgos fundamentales de la distincin en los siguientes aspectos: autoridad competente para conocer, motivos que pueden invocarse, poderes de la autoridad decisora y naturaleza de la decisin. Veamos.

B) Autoridad competente para conocer


343. En el recurso administrativo, la autoridad ante la cual se intenta y la cual es competente para conocer, es una autoridad pblica actuando en funcin administrativa. En otras palabras, es la misma Administracin':". El recurso contencioso-administrativo, al contrario, se intenta por y para ante una autoridad jurisdiccional, competente para conocer. Concretamente, ante un rgano de la jurisdiccin contenciosoadministrativa.

C) Motivos que pueden moocerse


344. La distincin en cuanto a los motivos que pueden invocarse en los recursos radica en que en los recursos administrativos pueden alegarse motivos de mrito, es decir, motivos de oportu147.
vaese Nos. 197 y 203. Sobre los Recursos Administrativos y su distincin con los Recursos Contencioso-Administrativos, vase: AUGE, "Ricorsl gerarchici e rcors giurisdizionaif', FA, 1947, IV, pg. 5; GIACOMEllI, 1 rcorsi ammil/1srasivi e COI/tenziosi 'contro gli as,i della Pubb/ic4 Ammil/1trazkme, Bergamo, 1935; E. GUICCIARDI, '1 .motrvi di ncoeso nei rapporti fra ricorso gerarchico e ricorso ccntenzioso", RiviSfa di diduo proce1sua/, civil" 1935; UET-VEAUX, "Recours hirarchique ou gracieux et recours coatentleux", M, 1955,

386

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTMTNO

nidad y conveniencia y. en cambio, en los recursos contencioso-administrativos no es posible invocar motivos de oportunidad y conveniendall B

D) Poderes de la autoridad decisora


345. Frente a un recurso administrativo, la autoridad administrativa decisora tiene todos los poderes y puede conceder ms de lo pedido':". En el recurso contencioso-administrativo, en cambio. la autoridad jurisdiccional no puede decidir ultra petita.

E) Naturaleza de la decisin
346. La decisin del recurso administrativo es un acto edministrativo>". En cambio la decisin del recurso contencioso-administrativo es un acto jurisdiccional con todas sus caractersticas de cosa juzgada.
3. DISTINOON DE LOS RECURSOS CONTENdOSQADMINISTRATIVOS

A) Los tipos de recursos contencioso-administrativos


347. Hemos sealado que nuestro sistema jurdico conoce fundamentalmente dos tipos de recursos contencioso-administrativos: el recurso de anulacin y el recurso de plena jurisdiccin. En Francia, el contrario, los recursos contencioso-administrativos pueden agruparse bajo cuatro rbricas: recurso por exceso de poder, recurso de plena jurisdiccin, recurso de interpretacin y recurso de represin'?'. Cuando se demanda al juez de pronunciar la anulacin de un acto administrativo una vez reconocida su ilegalidad, estamos en presencia de un recurso de anulacin entre los cuales el ms importante y caracterstico del sistema francs es el recurso por exceso de peder?".
148. 149. 150.
151. 152.

Vllnse Nos. 27 y 208. Vase N' 210. Vase W 209. Otra diferencia respecto a la posibilidad de renuncia contractual, vase en Nos. 200 y :}5'4. Para un estudio sobre el recurso de anulacin y de plena jurisdiccin en el sistema francs, vase HEILBRONNER, "Recours pour exces de pocvoir et recours de plein ccctenneux", Dallo: Crnicas, 1953. pg. 183. Sobre el recurso por eX(e5O de poder en el sistema fraecs, vase ALIBERT, Le ~onlr;/e jllriJkrionne/ de f AJminiJr'aJion 411 mOJen dll te(ON,1 pOllr ex-

LA JURlSDlCOQN CONTENaOSO-ADMINISTRATIVA

387

Pero tambin puede demandarse al juez francs de lo contencioso-administrativo que utilice, al servicio del restablecimiento del derecho, el conjunto de sus poderes jurisdiccionales y no solamente su poder de anulacin, pronunciando principalmente condenaciones pecuniarias. Se est en presencia, entonces, del recurso de plena jurisdiccin o pleno contencioso. Su denominacin, que tiene su origen en la jurisprudencia francesa y es aceptada por la casi unanimidad de la doctrina, viene del hecho de que este recurso pone en movimiento la plenitud, la totalidad de los poderes del juez contncioso-administrativo y no solamente sus poderes de anulacin. Pero, adems de estos dos recursos, el sistema francs conoce un tercero llamado de interpretacin y que est ntimamente ligado a las cuestiones prejudiciales-". Opera cuando un Tribunal judicial est obligado a sobreseer porque una cuestin de la competencia contencioso-administrativa, y que es decisiva para su decisin final, aparece en el curso del proceso. El juez administrativo ser, entono ces, el llamado a decidir por un recurso distinto, que puede ser de interpretacin, cuando se le pide la interpretacin de un acto administrativo oscuro, o de apreciacin de la legalidad, ruando se le pide decidir si el acto administrativo que alguna de las partes tacha de ilegal, es legal o no. En ambos casos, el juez judicial decidir el litigio para el cual es competente, basndose en la interpretacin o la apreciacin de la legalidad hecha por el juez administrativo.m En fin, el juez administrativo francs puede ejercer tambin una funcin represiva y es competente para condenar penalmente a las personas gue hayan violado ciertas reglas relativas a la conservacin de ciertos bienes inmuebles del dominio pblico. Ejerce esa funcin por medio del recurso de represin. En todo caso los dos recursos ms importantes, y que constituyen lo esencial de la actividad del juez administrativo en Francia, son los recursos de anulacin, es decir, el recurso por exceso de poder y el recurso de plena jurisdiccin.
eh de pouvoir, Pars. 1926; FOURNIER y BRAIBANT, "Recours pour ex. ces de pouvoir", Rpertoire Je Droit Pfiblic es AJministrmij, Dalloz; POUs.. SIERES, "Recours POu! exces de pouvoi!", /lirisel.nufir AJm;nistrmif, Pars, fascculo 665. Enunciado en el N 292. Vase al respecto FLINIAUX, "Le recours en apprciatlon de velidt" MlangeJ Hauriou, Pars, pg. 297. '

153. 154.

388

INSTlTUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

El sistema venezolano relativo a estos ltimos recursos, en su esencia, est inspirado en el sistema francs, que es materialmente el origen de la materia contencioso-administrativa en el Derecho contemporneo. Veamos someramente las distinciones, en Venezuela, entre el recurso contencioso-administrativo de anulacin y el recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, para luego estudiar las particularidades de cada uno.

B) La distincin entre el recurso contencioso-administrativo


de anulacin y el recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin

a. Nocin previa
348. Las principales distinciones que entre ambos recursos podemos hacer en el sistema venezolano pueden resumirse en la distincin por la regulacin, distincin por el objeto, distincin por el fundamento de la demanda y distincin por los poderes del juez.

b. Distincin en base a la regulacin de los recursos


349. En primer lugar, puede decirse que el recurso contencioso-administrativo de anulacin es el recurso normal puesto a disposicin de los administrados contra todo acto administrativo unilateral, en base al Principio de la Legalidad Administrativa y su violacin. Forman, en cambio, el recurso de plena jurisdiccin una serie de recursos con objetos distintos: recursos en materia contractual, recursos en materia de responsabilidad extracontractual, demandas para el restablecimiento de situaciones jurdicas subjetivas, etc. En cuanto a su regulacin, hemos visto las diferencias esenciales respecto a los requisitos procesales':" y a los procedimientos respectvos'". En este sentido podemos destacar que el recurso de plena jurisdiccin es dado al titular de un derecho subjetivo lesionado. En
155. 156. vaase Nos. 304 y sigo vacse Nos. 325 y sigo

LA JURISDlCClON CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

389

cambio, el recurso contencioso-administrativo -de anulacin es ms amplio: es dado a toda persona que tenga inters legtimo en la anulacin de un acto administrativo ilegal. Podemos destacar tambin que el recurso de plena jurisdiccin es propiamente una demanda contra una persona moral de derecho pblico para su condenacin, por lo general pecuniaria. El recurso de anulacin, en cambio, no busca la condenacin de alguien, sino de algo; por tanto no hay propiamente un demandado, aunque puede haber un defensor del acto impugnado. Por ltimo, podemos destacar tambin que en un recurso de plena jurisdiccin pueden formularse pretensiones de anulacin. Tal es el caso de la demanda en reparacin de un perjuicio que causa un acto administrativo ilegal, por lo cual puede demandarse tambin la anulacin del acto. Al contrario, un recurso de anulacin no puede contener sino pretensiones de anulacin.
c. Distincin por el objeto de la demanda

350. En el recurso de anulacin, el objeto del mismo slo puede ser la anulacin total o parcial de un acto administrativo contrario a derecho!". En el recurso de plena jurisdiccin, en cambio, el objeto de la demanda puede ser la condenacin al pago de sumas de dinero, la condenacin al pago de daos y perjuicios originados por responsabilidad administrativa y, por otra parte, la demanda en restablecimiento de situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad adrninistrativa-". Por tanto, en el recurso de anulacin slo pueden Invocarse motivos de derecho o legalidad; en cambio, en el recurso de plena Jurisdiccin, puede nvocarse cualquier motivo jurdicamente til, de legalidad o de hecho?".

d. Distincin por la naturaleza de la situacin jurdica en que se funda el recurso


351. Esta distincin, que ya hemos anotado'?", ha dado origen en la doctrina a que se califique como recurso objetivo el recurso
157. 158 . 159 . 160. Vanse Nos. 285 y sigo Vase N' 286. Vase N 368. Vanse Nos. 295, 296, 310 Y 313.

390

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRATIVO

contencioso-administrativo de anulacin, y como recurso subjetivo el recurso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin. Se basa la distincin en que el recurso de anulacin tiene por objeto principal el restablecimiento de la legalidad general u objetiva y, por tanto, el restablecimiento de situaciones jurdicas objetivas. En cambio, el recurso de plena jurisdiccin, fundado en un derecho subjetivo, tiene por objeto el restablecimiento de una situacin jurdica subjetiva lesionada por la actividad administrativa, o a satisfacer ese derecho subjetivo.

e. Distincin por Jos poderes del juez 352. Los poderes del juez en el recurso contencioso-administrativo de anulacin se limitan a la declaracin o no de la nulidad del acto administrativo por ilegalidad'?'. En su competencia de plena jurisdiccin el juez, en cambio, puede condenar a la Administracin y restablecer las situaciones jurdicas lesionadas por la actividad administrativa, para lo cual puede tambin anular decisiones administrativas o reformarlas':". En el primer caso su decisin tiene valor erga ornnes, en cambio, en la decisin de plena jurisdiccin, tiene valor inter part eJl &3. Adems de estas distinciones esenciales, tendremos oportunidad de estudiar otras, en el desarrollo de las Secciones siguientes, dedicadas al estudio de cada recurso en particular.
4. EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE ANULACION

A) Introduccin
353. El recurso contencioso-administrativo de anulacin es un medio de impugnacin jurisdiccional de los actos administrativos; es un acto del administrado dirigido a obtener la anulacin jurisdiccional de un acto administrativo por razones de ilegalidad. Para el estudio de este recurso} comenzaremos por analizar las caractersticas fundamentales del mismo para luego examinar su distincin con otros medios de impugnacin jurisdiccional, su objeto, sus motivos y su decisin.
161. 162. 16}. Va$(' N~ 295. Vase N~ 296. Vbose Nos. n4 y 407.

LA JURlSDlCCION CONTENCiOSO-ADMINISTRATIVA

391

B) Caracteres fundamentales a. Es un medio de impugnacin jurisdiccional


354. El recurso contencioso-administrativo de anulacin es un medio de impugnacin de los actos administrativos por la va jurisdiccional y ante los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Como todo medio de impugnacin jursdlcdonal-" es de orden pblico, y como consecuencia existe, sin necesidad de ley expresa que lo prevea, para una categora cualquiera de actos administra. tivos. Es ms, cuando en mltiples ocasiones las leyes especiales venezolanas han empleado respecto a determinados actos. administrativos, la frmula "no habr recurso alguno", la jurisprudencia ha entendido que esa frmula no suprime la posibilidad del recurso contencioso-administrativo de anulacin. En efecto, en sentencia de 20 de octubre de 1960 la antigua Corte Federal expuso: "Pasa la Corte a considerar la afirmacin del demandante de que el artculo 20 de la Ley (del Instituto Nacional de Cooperacin Educativa), al declarar inapelables las decisiones del Consejo Nacional Administrativo del Instituto, priva a los afectados con esas decisiones del derecho de ser juzgados por sus jueces naturales. La Procuradura de la Nacin, en su informe, hace las siguientes reflexiones acerca de esta denuncia: 'En el caso contemplado en el articulo 20, considera esta Procuradura que, al establecer la ley la inapelabilidad de la decisin de alzada, est diciendo que la va gubernativa o administrativa se agota all, es decir, que dicha decisin no puede ser apelada nuevamente para ante una autoridad superior al Consejo Nacional Administrativo, puesto que en orden a jerarquia es el rgano administrativo supremo dentro de su competencia. Sin embargo -agrega el informe- no es cierto, como dice el exponente, que dicha disposicin colida con el artculo 29 de la Constitucin Nacional, por cuanto tratndose de actos administrativos, su revisin en alzada por otra autoridad administrativa superior es perfectamente constitucional; adems, los interesados que consideren ilegal el acto de la segunda instancia
164.

Sobre el cardcter de orden p(bli<:o Jel m:vt'$o cootendoso-adrninistrativo de anulacin, vase: J. DE SOTO, "Carectere d'ordre public du recours pour
exces de pcuvoir", RDP,
19;;~,

I\Ir ejemplO d Recurso de CasaciD o d Recurso de Inconstitucionalidad.


pag_ 1.052.

392

INSTITUCIONES DERECHO ADMINISTRAr~

pueden ejercer el recurso extraordinario de nulidad establecido por la Constitucin'. La Corte acoge esta conclusin porque, efectivamente, la Ley del Instituto crea como autoridad suprema el Consejo Nacional Administrativo al declarar que las decisiones de ste son inapelables, lo que hace es impedir que pueda recurriese a otra autoridad ejecutiva, como el Ministro de Educacin, a cuyo Despacho est adscrito el Instituto, segn el artculo 1Q de la Ley que lo crea. Ese es el efecto de la declaratoria de inapelabilidad del aro tculo 20, agotar la va administrativa, no impedir que los afectados con las decisiones del Consejo Administrativo acudan por va de nulidad ante la autoridad judicial competente, si consideran que tales decisiones son ilegales o Inconstitucionales"?". De esta sentencia de la Corte, claramente se refleja su criterio al respecto: cuando la Ley emplea la frmula "no habr recurso alguno" se refiere a los recursos administrativos y no a los recursos contencioso-administrativos. Esta interpretacin la hemos visto acogida por el profesor Roberto Goldschmidt cuando, al comentar la Ley de Trnsito Terrestre de 1960, de la Ola! fue uno de los proyectistas, seala: "El aro tculo 35 admite la apelacin ante la autoridad administrativa inmediatamente superior en el orden jerrquico, siempre que la sancin exceda de cien bolvares de multa o consista en suspensin de la licencia. Respecto a las modalidades del juicio de apelacin, se pone de relieve que aquella autoridad superior resolver desde el principio, incluso, acerca de la admisin de la apelacin. En la C mara de Diputados se ha agregado que contra la decisin en segun da instancia no proceder recurso alguno, lo que slo se refiere a recursos administrativos, y no a los recursos eventualmente procedentes ante la Corte Federal, actualmente Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con la Constitucin y la Ley Orgnica de dicha Corte"lee. Esta y no otra puede ser la interpretacin que debe drsele a la frmula "no habr recurso alguno" que respecto a algunos actos administrativos encontramos con frecuencia en nuestra legislacin administrativa'" .
165. 166. 167. CF-75-2. 20-10--60. Vase ROBERTO GOLDSCHMIDT. "La Ley de Trnsito Terrestre de 1960", Rwista de la F,uultaJ de DCf'echo, Caracas, 1961, N9 21, pg. 44. No podemos estar de acuerdo, entonces, con la interpretacin que a esa f6r-

LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

393

Por otra parte, este carcter de orden pblico del recurso c~n tencioso-administrarivo de anulacin impide que se pueda renunciar de antemano al derecho de recurrir en la va contenciosa, por ejemplo, contractualmente. No sucede lo mismo respecto a lo~ recurso~ administrativos, respecto a los cuales la Corte ha establecido que SI es posible su renuncia contractual':", y ello porque no se trata de recursos jurisdiccionales sino administrativos.

b. Es un medio de impugnacin jurisdiccional dirigido contra los actos administrativos unilaterales


35;;. Slo los actos administrativos generales o individuales pueden ser objeto del recurso contencioso-administrativo de anulacin. Quedan excluidos, entonces, de este recurso los actos legislativos, jurisdiccionales y de gobierno':". Por otra parte, 5610 los actos administrativos unilaterales pueden ser objeto del recurso contencioso-administrativo de anulacin, por lo que quedan excluidos los actos administrativos bilaterales o contratos administrativos. Estos, sin embargo, tienen su recurso propio en el de plena jurisdiccin.

c. Por razones de ilegalidad


356. Slo por razones de legalidad, y alegando motivos de He-

galdad'" pueden impugnarse por el recurso contencioso-administrativo de anulacin los actos administrativos unilaterales. Esta es la consecuencia fundamental de la sumisin de la Administracin al Principio de la Legalidad Administrativa'". Por ello, el recurso contencioso-administrativo de anulacin tiene por objeto el control de la legalidad de Jos actos administrativos.
mula da la antigua Corte Federal en sentencia CF-1l6-2 , 1'5 --10-54 ... siguiendo una decisin de la antigua Corte de Casacin. Si esa frmula se encuentra en procedimientos judiciales, es correcta la interpretacin amplia. Pero no podemos hacer lo mismo respecto a procedimientos administrativos. CF-16~1, 19-7-57. vese Nos. 200 y 215. En todo caso, consideramos que s es posible el desistimiento de un recurso ya intentado. Vanse Nos. 277 y sigo Vanse Nos. 30 y sigo Vanse Nos. 3 y siR.

168.

169.

170. 171.

394

lNSTlTUClNES DERECHO ADMlNlSTJl.ATIVO

C) Distincin entre el recurso coniencioso-edministretioo de anulacin y otros medios de impugnacin jurisdiccional


a. N oci6n previa
357. Es conveniente distinguir el recurso contendoso-administrativo de anulacin de otros medios jurisdiccionales de impugna. cin que buscan tambin el control de la legalidad de determinados actos jurdicos emanados de entidades pblicas. Nos referimos, entonces, al recurso de casacin y al recurso de inconstitucionalidad.

b. Distincin con el recurso de casacin


358. En alguna oportunidad'" definimos el recurso de casacin como aquel medio de impugnacin jurisdiccional, de carcter extraordinario, tendiente a anular toda decisin judicial ejecutoria que contenga una violacin de ley, como consecuencia de la errnea interpretacin o aplicacin de la misma, con el propsito principal de conservar la integridad de la legislacin y la uniformidad de la jurisprudencia. De esta definicin podemos observar la diferencia fundamental entre el recurso de casacin y el recurso contencioso-administrativo de anulacin: el primero es dirigido contra una decisin judicial, es decir, contra un acto jurisdiccional; en cambio, el segundo es dirigido contra un acto administrativo. Sin embargo, en ambos recursos el juez respectivo acta como contralor de la legalidad. Por otra parte, en cuanto a las condiciones de admisibilidad, tanto el acto administrativo recurrido por el contencioso de anulacin, como el acto jurisdiccional recurrido en casacin, deben ser actos !.lue agoten las vas ordinarias respectivas. En el recurso contencioso-administrativo de anulacin, este carcter se denomina "causar estado", y se produce por el agotamiento de la va administrativa-". Sin embargo, grandes diferencias hay entre ambos recursos, en lo !.lue se refiere al procedimiento':" y en cuanto a la legitimacin
172.
ln,

Vase nuestro estudio "EI Proceso de Impugnacin en el Recurso de Casacin", Reliista RaJa! (rgano de divulgacin jurdica de los estudiantes de la Universidad Catlica Andrs Bello), N 7-8, 1962, pg. 38. Vase W 318 y especialmente su Nota N 111 en el presente Titulo. Vase nuestro estudio "El Proceso de Impugnacin ... , rit., pAgs. 38 y sig. Vase, asimismo, el articulo 413 del Cdigo de Procedimiento Civil.

174.

Vanse Nos. 326 y sigo

LA JURISDICOON CONTENOOSO-ADMINJSTRATNA

395

activa. Respecto a esta ltima, el recurso de casacin requiere ante todo que el recurrente haya sido parte en el proceso que origin la sentencia que se recurre. Respecto a los motivos por los cuales pueden intentarse ambos recursos, son los mismos de ilegalidad, a excepcin del vicio de desviacin de poder, exclusivo de los actos administrativos y del recurso contencioso-administrativo de anulacin':".

c. Distincin con el recurso de inconstitucionelided


a'. Nocin previa

359. Si bien es cierto que la distincin entre el recurso contencioso-administrativo de anulacin y el recurso de casacin no causa mayor problema o dificultad, no ha sucedido lo mismo en nuestro sistema juridico respecto a la distincin entre el recurso de anulacin y el recurso de inconstitucionalidad-", que en muchas oportunidades ha sido confundido con el recurso contencioso-administrativo de anulacin'". El origen de la confusin radica, en primer lugar, en la imprecisa redaccin que exista respecto a estos dos recursos en las Constituciones anteriores a la actualmente vigente. En segundo lugar, a la interpretacin de la Corte, no siempre afortunada. Esta confusin se haca verdaderamente asombrosa en la poca anterior a 1953, cuando exista la Corte Federal y de Casacin como rgano polivalente dividido en Salas. Es justo dejar constancia del intento CJue hizo el magistrado Rafael Angel Camejo, miembro de la Sala Federal en aquella poca, para aclarar la distincin entre "10 constitucional y lo administrativo". Intento que lamentablemente qued en votos salvados, entre los cuales est el de la sentencia de la Corte Federal y de Casacin en Sala Federal de 8 de agosto de 19511 1" .
175. 176.

171.
178.

vaese los artculos 420 y 421 del Cdigo de Procedimiento Civil. Vanse Nos. 30 y sigo Sobre el Recurso de Inconstitucionalidad, vase la Tesis de Grado del Decano JOSE GUILLERMO ANDUEZA. La JN,isJi~n ConJtifucio,a/ en el Derecho Veeezolmo, Publicaciones de la Facultad de Derecho, N' 2, Caracas, 1955. CFC-SF-64-1, 8-8--H. vaese Nos. 31 y sig. CFC-SF-&t-l, 8-8--51.

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INSTITUCIONES DERECHO

JWnJNiTMnYO

Sin embargo, a partir de la Constitucin de 1961 el problema, a nuestro entender, ha quedado completamente resuelto y delimitado y, por tanto, sin lugar a dudas. Veamos, entonces, las diferencias fundamentales entre ambos recursos, examinando sucesivamente el acto recurrido, el recurrente y el procedimiento.

360. Por el recurso de inconstitucionalidad, segn la Constitucin vigente, pueden ser recurridos "los actos de los cuerpos legislativos" que colidan con la Constitucin donde estn incluidos las Leyes':", los Reglamentos y "los dems actos del Ejecutivo Nacional cuando sean violatorios de la Constitucin", que son 105 actos de gobierno'"', Es decir, que por el recurso de inconstitucionalidad 5610 pueden recurriese las leyes, los actos de los Cuerpos Legislativos, los Reglamentos y los actos de gobierno. En la expresin "dems actos del Ejecutivo Nacional atando sean violatorios de la Constitucin", slo pueden incluirse los actos de gobierno, ya que los actos administrativos del Ejecutivo Nacional cuando sean ilegales (inconstitucionales o ilegales propiamente dichos) tienen su recurso propio que es el contencioso-administrativo de anulacin. Observamos que el recurso de inconstitucionalidad est tesetvado a aquellos actos de una importancia general que afecte a los intereses pblicos y generales. Los nicos actos administrativos que pueden recurrirse por este recurso de inconstitucionalidad, son los Reglamentos del Ejecutivo Nacional, ya que hemos sealado que los actos de gobierno no son actos admlnistrativos-". Por tanto es inadmisible e improcedente solicitar la nulidad por la va del recurso de inconstitucionalidad de un acto administrativo de efectos individuales. Esto lo ha declarado expresamente la Corte Suprema de Justicia al afirmar que "la situacin particular y concreta que se deriva del acto administrativo no es susceptible
179. 180. 181. Artculo 215, ordinales 3 y 4 de la Constitucin. Articulo 215, ordinal 6 de la Constitucin. Vase N" 282 Y su Nota N~ 55 en el presente Ttulo.

LA JURISDlCOON CONTENOOSO-A,DMINISTRATIVA

397

de ser impugnada por va de accin popular y directa de inconstitucionalidad, propia de los actos generales del Poder Pblico "182. No puede, en nuestro concepto, interpretarse el ordinal 6'1 del artculo 215 de la Constitucin que atribuye a la Corte facultad para "declarar la nulidad de los reglamentos y dems actos del Ejecutivo Nacional cuando sean violatorios de la Constitucin", en el sentido de incluir en esos "dems actos del Ejecutivo Nacional" los actos administrativos individuales. Esos otros actos del Ejecutivo Nacional slo pueden ser los actos de gobierno, ya que los actos administrativos de carcter individual tienen su control nato, sea de ilegalidad propiamente dicha o de inconstituconalidad, en la jurisdiccin contencioso-administrativa. En efecto, hemos expresado mltiples veces que esta competencia para declarar la nulidad de los actos administrativos generales o individuales "contrarios a derecho", donde se incluyen los vicios de ilegalidad e inconsritucionalidad y que constituyen todos violaciones al Principio de la Legalidad Administrativa, corresponde a los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Por tanto, un acto reglamentario del Ejecutivo Nacional puede ser impugnado por la va del recurso de inconstitucionalidad, si tiene un vicio de ese tipo. Sin embargo, si slo tiene un vicio de ilegalidad, podr ser impugnado por la va del recurso contenciosoadministrativo de anulacin. En cambio, un acto administrativo individual slo puede ser impugnado por la va del recurso contencioso-administrativo de anulacin, dentro del lapso de caducidad determinado, alegndose vicios de inconstitucionalidad o ilegalidad, pues ambos vicios constituyen contrariedad al derecho, y ambos vicios entran en lo que nosotros hemos denominado genricamente, ilegalidad. Por ello la Corte Suprema de Justicia ha afirmado que "estando sometido el recurso contencioso-administrativo al lapso de caducidad de seis meses, pasado el cual no podr ya ejercerse, mal podra entonces recurrir al medio de la accin de inconstitucionalidad para modificar el acto administrativo definitivamente firme'?".
182. 18;. CS]-PA-26---1, 15-Y-62. CS]-PA-26-1, U-;-G2.

398

INSTiTUCIONES DERECHO

AVJ1tiiiIMIIlU

c'. El recurrente

361. En el recurso de nconstitucionalidad, ha sealado la antigua Corte Federal, "puede ser ejercido por va de accin popular que corresponde a todos y cada uno de los individuos que componen un conglomerado social'?". Por tanto, el recurrente est legitimado activamente con un "simple inters'?". En cambio, en el recurso contencioso-administrativo de anulacin contra los actos administrativos individuales se requiere que el recurrente sea titular de un inters legltimo-". Sin embargo, si lo que se recurre por el contencioso de anulacin es un acto administrativo general, el recurrente slo necesitar alegar un simple inters-".
d". El procedimiento

362. El recurso de ineonstitucionalidad es, por esencia, imprescrprble'v. El recurso contencioso-administrativo de anulacin tiene, por el contrario, un lapso fijo de caducidad, excepcin hecha cuando se recurre un acto administrativo de carcter general':". Por otra parte, el recurso de inconstitucionalidad debe intentarse ante la Corte Suprema de Justicia en Corte Plenat", constituyendo la jurisdiccin constitucional en el Derecho venezolano. En cambio, e! recurso contencioso-administrativo de anulacin corresponde a la Sala Poltico-Administrativa de la misma Corte Suprema de Justicia, como rgano de la jurisdiccin contencioso-administrativa l 91 Por otra parte, la antigua Corte Federal ha sealado que el procedimiento del recurso de inconstitucionalidad no es contencioSO'91. En cambio, hemos visto que el procedimiento del recurso contencioso-administrativo de anulacin s es contenciosov".
184. 185. 186. 187. 188. 189. CF-23-1, 14-~. CF-23-1, 14-3-60. v ase N 308. Vase N' 309. Vase N 308. CF-21-1, 13-3-56. CF-I72-1 , 30-7-57. Vase N" 323. Artculo 216 de la Constitucin, aunque Transitoriamente debe conocer la Sala PoUtico-Administrativa. Artculos 206, 215 Y Disposicin Transitoria decimoquinta. CF-I72-1, 30-7-57. vanse Nos. 399 y 326 Y sigo

190.

191. 192. 193.

LA. JURISDICOON CONTENOOSO-ADMINISTRATIVA

399

D) El objeto del recurso contencioso-administrasioo de anulacin: el acto adminiJtrativo a. Nocin previa

363. Hemos examinado tres de las condiciones de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo de anulacin, y que constituyen lo que hemos denominado los requisitos procesales, y que son: la legitimacin activa'", el agotamiento de la va administrativa y el ejercicio del recurso en un determinado lapso de caduci-

dad'".
Nos corresponde ahora examinar, el cuarto requisito para la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo de anulacin, y que es la necesidad de que se impugne un acto administrativo.

b. El acto administrativo
364. El recurso contencioso-administrativo de anulacin slo es posible ejercerlo contra un acto administrativo. Ello lo declara expresamente la Constitucin en sus artculos 206 y 215, ordinal 7Q Sobre esto no hay lugar a dudas. Por tanto, quedan excluidos del recurso contencioso-administrativo de anulacin los actos legislativos, los actos jurisdiccionales, los actos de gobierno y los actos de la Administracin sometidos al Derecho privado-". Entonces, slo los actos administrativos pueden ser objeto de un recurso contencioso-administrativo de anulacin, y entendemos por acto administrativo'" aquella manifestacin de voluntad. realizada por una autoridad pblica actuando en ejercicio de la funcin
194. 195. 196. Vanse Nos. 307 y sigo Vanse Nos. 318 y 32:>. vanse Nos. 276 y sigo Sobre el Recurso Contencioso.Administrativo de Anulacin y su objeto, Jos actos administrativos, vase: A. MOLES CAUBET, "Le contentieux de la lgalie des actes adminisrratifs", RlDC, 1952, pg. 611; LEVI-CARNEIRO, "Le contentieux de la lgalit des acles adrninisrratifs", RIDC, 1952, pag, 585; PI SrnER, "Le contentieux de la lgalit des acres administratifs", REDC, 1952, pg. 592; ESCALANTE, "Le contentieux de la lgalit des acres adminislratifs", RIDC, 1952, pg. 596; WALINE, "Le contentieux de la lgalit des acles administratifs", RIDC, 1951, pg. 700; CARLOS MRET, CoflJrol luriJdiuional de IOJ aC/(Is aJminiJlr4filJoJ, Buenos Aires, 1934; J. RIVERO, Le copjrOJe de la Ugalil des artes adminiJlralijJ JanJ les prillpaux JYJlemes ;uridiqueJ, Cours de Droit, Pars, 1956. Vase Ttulo 11, Nos. 65 y sig., y especialmente el N9 87.

197.

400

INSTITUCIONES DEIl.ECHO ADMINISTR ....TNO

administrativa, con el objeto de producir efectos jurdicos determinados 9ue pueden ser, o la creacin de una situacin jurdica individual o general, o la aplicacin a un sujeto de derecho de una situacin jurdica general. Abunda decir que quedan incluidos, como objeto del recurso de anulacin, los actos administrativos dictados en ejercicio de una facultad discrecional':". Quedan excluidos, por otra parte. Jos contratos administrativos. Estos pueden ser objeto de un recurso de plena jurisdiccin, pero no de un recurso contencioso de anulacin. Por ltimo, y en cumplimiento de los requisitos procesales estudiados, el acto administrativo que se impugna debe haber lesionado al recurrente en su inters legtimo, debe haber causado estado por el agotamiento de la va administrativa y no debe tratarse de un acto administrativo firme, es decir, sin posibilidad de recurrirse jurisdiccionelmente, porque se haya vencido el lapso de caducidad para impugnarlo.
c. La exclusi6n de los hechos jurdicos y actos materia/es de la Administracin

365. La misma definicin de acto administrativo excluye del recurso contencioso-administrativo de anulacin, contra los hechos jurdicos y a los actos materiales de la Administradn. Sin embargo, es necesario insistir en ello.
198. Vanse Nos. 27 y 28. CF-85-1 , 6-11-58. CF-2-1 , 24-2-56. Sin embargo. debemos destacar que no es posible impugnar un acto admiels, trativc cuando est fundamentado en otro plenamente vlido. A este respecto. [a actual Corte Suprema de Justicia, en sentencia CSJ-PA-21-1 , 28--2---{j2, ha sealado; "Ahora bien, tal como lo asienta la representacin de [a nacin en escrito que corre en autos. el acto de la Administracin Publica que dio origen a las resoluciones administrativas posteriores no fue impug nado dentro del lapso que la ley concede, por lo que las dichas resoluciones administrativas as dictadas. y con fundamento en aquel acto administrativo, quedaron firmes ya que mal podran ser stas nulas estando fundadas en un acto plenamente vlido, pues ello equivaldra a enjuiciar aisladamente la Resolucin con absoluta prescindencia del sometimiento al control jurisdiccional del acto administrativo que le dio nacimiento". Este criterio de la Corte lo hemos visto acogido en el Proyecto LPA 196~, artculo 125, donde expresa que "no se admitir el recurso contencioso-admnistrativo contra las decisiones de aplicacin o ejecucin de actos anteriores cuya validet; hubiere sido declarada por la jurisdiccin ccnteacloso.sdmns, trativa" .

LA )URlSDICClON CONTllNaOS<>-ADMINISTRATIVA

401

En efecto, respecto a los hechos jurdicos, la antigua Corte Federal en sentencia de 2 de junio de 1958 sostuvo: "Ahora bien, la anterior peticin, en los trminos en que est redactada, es inadmisible en cuanto a la pretensin de que esta Corte declare la nulidad de los hechos comprendidos en los particulares sealados, ya que, entre las funciones de la Corte CJue le sealan la Constitucin en su artculo 133, y su Ley Orgnica en el T' no figura, ni podra figurar, la de declarar la nulidad de hechos materiales. Son las decisiones de la Administracin Pblica y no sus hechos los CJue pueden impugnarse por recurso jurisdiccional con el -fin de lograr su revocacin o anulacin. Los hechos pueden ser causa de un interdicto, o de una accin por indemnizacin de daos y perjuicios, o de una denuncia o acusacin penal; pero es imposible aceptar que puedan ser fundamento de tal recurso jurisdiccional administrativo'?". Por otra parte, los actos materiales de la Administracin, es decir, aquellas declaraciones de voluntad que no constituyen una decisin y que, por tanto, no persiguen la produccin de determinados efectos jurdicos, tambin quedan excluidos del recurso contendoso-adminisrrativo de anulacin. Al efecto, en sentencia de 9 de abril de 19502 00 , la antigua Corte Federal seal: "La llamada decisin apelada comprende explcitamente la constatacin de una diferencia de precio e implcitamente la afirmacin de que, en concepto de la nacin, la compaa constructora es deudora de aqulla por el monto de esa diferencia... Ahora bien, examinando detenidamente esta Corte las actas del expediente, encuentra que no existe en el caso de autos decisin o resolucin alguna del Contralor al respecto, que constituya formalmente un acto administrativo que pueda ser objeto del recurso, pues lo que hace dicho funcionario es encontrar una diferencia de precio en el contrato celebrado y participado a los organismos del Ministerio de Obras Pblicas 'para su debido conocimiento y a los fines del caso'. Esta frase, inserta al final de un oficio dirigido a la Direccin de Obras Pblicas ya nombrada, no constituye una decisin o resolucin capaz de producir per se determinados efectos jurdicos. Constituye, a lo ms, la
199. Cf-33-1, 2-6-58.

200.

Sobre 10$ actos materiales, vase N9 68. Sobre la nocin de "decisin" en el acto administrativo fiscal recurrible ante el Tribunal de Apelaciones del Impuesto sobre la Renta, vase ~ 418.

veese

CF-3O--1 , 9-4-59.

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INSTITUCIONES DERECHO ADMINlSTRATtVO

expresin de un criterio adverso de la Contratara sobre el referido contrato de construccin, peco sin configurar ninguno de los actos de la Contratara... ", Por tanto, los actos materiales de la Administracin, por no constituir actos administrativos, tampoco son susceptibles de recurso.

d. El problema de la inaccin de la Administracin


366. Ya hemos hablado sobre el efecto de la inaccin de la Administracin'?', y hemos sealado que es posible intentar el recurso contencioso-administrativo de anulacin contra los llamados actos administrativos negativos. No se trata de lo que en la doctrina se denomina silencio administrativo, y que est aceptado en Venezuela para casos particulares, principalmente en el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la Repblica que puede dar origen a un tecurso de plena jurisdiccin?". El silencio administrativo, como productor de un acto adrninistretivo tcito denegatorio"! de una peticin, no est aceptado con carcter general en Venezuela y, por tanto, no consideramos que puede ser empleado como fundamento de un recurso contenciosoadministrativo de anulaci6n en nuestro sistema actual. Sin embargo, ello no implica que no pueda recurriese por ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, de la inaccin de la Administracin, por constituir esa inaccin una abstencin ilegal o in201. 202. 203. veensc Nos. 213 y 323 y la bibliografia all citada. Vase N9 320. Algunas. disposicione~ legales especial~ como el R~g1amento de la Ley de RegulaCin de Alquileres, en sus articulos 32 y s!f., establecen el silencio administrativo pero sin ninguna consecuencia juriscliccional y solalQeDte hbil para dar lugar a un recurso administrativo de reconsideracin. El Proyecto LPA 1963 acoge la doctrina del silencio adminisl:1:ativo para dar lugar a un recurso contencioso-administrativo de anulacin. En efecto el aro tlculo 123 de dicho Proyecto establece: "Cuando cualquier interesado 'hubiere formulado una pretensin ante la autoridad administrativa, y sta no le hubiere comunicado su decisin dentro del plazo de seis meses, se considerar denegada la pretensi6n formulada y en tal caso el interesado podr Interponer contra dicha negativa recurso contencioso.administrativo, si no existiere el recurso jerrquico o de revisi6n. UNICO: Si la Ley estableciere un plazo distiow del determinado en este utIculo para que la autoridad administrativa decida sobre las pretensiones formuladas ante ella, deber el interesado steneese .. dicho plazo a los efectos determlnsdoa en este mculo".

LA ]URlSDICCION CONTENOOSO-ADMINISTRATlVA

403

constitucionaL El Decano Jos Guillermo Andueza ha expuesto al respecto que "ante la negativa de la Administracin Pblica a proveer de acuerdo con instancia de parte, o la negativa a cumplir determinados actos a que est obligada por las leyes nacionales, puede recurriese ante la Corte Federal para obligar al funcionario pblico para que provea o dicte el acto. Este recurso tiene su fundamento en el derecho de peticin y a obtener oportuna respuesta. Por tanto, el acto administrativo negativo es recurrible ante la Corte Federal"?". Si una ley fija a la Administracin oportunidad para actuar, la inaccin corresponde a una ilegalidad. Sin embargo, en todo caso, la inaccin equivale a una inconstitucionalidad, por violacin del artculo 67 de la Constitucin vigente. Pero lo que debe quedar claro es que en nuestro sistema actual, cuando se recurre de un acto administrativo negativo producido por la inaccin de la Administracin, se hace precisamente para lograr que la Administracin acte, accediendo a la peticin del interesado o negndosela. y no para impugnar una presunta denegacin de la peticin del interesado.
e. El problema de los actos inexistentes

367. Hemos sealado que el acto administrativo nulo, de nulidad absoluta, por violacin de la Constitucin es calificado por la jurisprudencia como inexistente, aunque para nosotros slo representa una categora del acto administrativo nulov", Sin embargo, la palabra "inexistente" en Derecho administrativo, como en todas las ramas jurdicas, no ha cesado de plantear problemas, uno de los cuales sera la duda sobre si un acto que no existe puede ser objeto de un recurso contencioso-administrativo de anulacin. Aparte de todos los problemas que puedan surgir, la necesidad de una va jurisdiccional para constatar la nulidad absoluta o inexistencia, como la ha llamado la Corte, de un acto administrativo, cuando causa desrdenes, es incontestable. Por tanto, a nuestro en204. 205. ANDUEZA, Bl (O/1lro] en Venezuela ... , rit., pg. 25. En cuanto al lapso para recurrir en estos casos, vase N9 323. Vase N9 62.

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INSTITUaONES DERECHO ADMINISTRATIVO

tender, es perfectamente posible ejercer el recurso contencioso-administrativo de anulacin contra los actos administrativos nulos por violacin de la Constitucin; y ms an cuando por esa va la jurisdiccin contencioso-administrativa es competente para declarar la nulidad de los actos administrativos "contrarios a derecho", y tan contrario a derecho es el acto ilegal propiamente dicho, como el inconstitucional.
En todo caso, los actos administrativos reglamentarios, o sea, de carcter general, pueden ser recurridos por la va del recurso de inconstitucionalidad, que es imprescriptible. Sin embargo, el acto administrativo individual, as sea viciado de inconstitucionalidad, slo puede ser recurrido por la va del recurso contencioso-administrativo de anulacin, que s es prescriptible. Una vez transcurrido el lapso de caducidad correspondiente, el acto administrativo quedar firme y "mal se podr entonces recurrir al medio de la accin de inconstitucionalidad para modificar el acto administrativo definitivamente firme"?". En todo caso, la va de la excepcin de ilegalidad quedar siempre abierta al administrado.

E) Los motivos del recurso contencioso-administrativo de annlaci6n 368. La jurisdiccin contencioso-administrativa, en su competencia de anulecinv", acta como contralor de la legalidad de los actos administrativos, es decir, controla la conformidad con el derecho, con las reglas o normas preestablecidas de los actos administrativos. En definitiva la jurisdiccin contencioso-administrativa, en su competencia de anulacin, vela por el imperio del Principio de la Legalidad Adrninistratlva't". Por tanto, slo los actos administrativos ilegales, es decir, contrarios al Principio de la Legalidad Administrativa, pueden ser impugnados por el recurso contencioso-administrativo de anulacin, y el recurrente slo puede alegar motivos de derecho, de ilegalidad, como fundamento de su recurso.
206. 207. 208.
As 10 ha sealado 1. Corte Suprema de Justicia en Sala Politico-Administra. tiva: CSJ-PA-26-1 , 1~-}-62. Vanse Nos. 215 y 29~. Vase TItulo 1, Nos. 3 y sigo

LA JURISDICC10N CONTENClOSQ-ADM1NlSTR.ATIVA

405

Ya hemos estudiado la ilegalidad de los actos administrativoss". Sin embargo, recordemos que son motivos de ilegalidad: la inconstitucionalidad de los actos administrativos'?", que puede consistir en la violacin de un precepto constitucicnalv', la usurpacin de aatordad'" y la usurpacin de funciones-"; y la ilegalidad propiamente dicha de los actos administrativos, que puede consistir en la extralimitacin de atribuciones'", el abuso o exceso de poder'"; la desviacin de poder'", el vicio de formas" y, en general, en la contrariedad al derechos". En principio, debemos sealar que la prueba de la ilegalidad del acto administrativo incumbe al recurrentes". Sin embargo, re209. 210. 211. 2-12.

2B.
214. 21'.

216.

217.
218.

219.

Vanse Nos. 30 y sigo y ~ vt. veeese Nos. 31 , sig. Vase W 32. Vase W 34. Vanse Nos. 3' y 36Vase N9 38. Vase W 39. Res~o ~ abuso o exceso de poder c,0m!, vicio de ilegalidad de los actos admirnstrativos, debemos observar 10 stgulente: Es cierto que el recurrente slo puede alegar motivos de ilegalidad en su pretensin, pero la alegacin del vicio de ceso o abuso de poder en relacin coa la causa del acto administrativo, lleva necesariemeete a la Corte a examinar y controlar la exactitud material de los hechos que fueron presupuesto o causa del acto atacado as como tambin la calificacin jurdica que a esos hechos fue dada al dicarse el acto. Vase. en este sentido: M. LETOURNEUR, "El control de los hecltos por el Consejo de Estado Francs, Juez deJ Recurso por exceso de Poder, en la jurisprudeecia reciente", RAP, N9 7, 1952, pgs. 219 Y sigo Vase W 40. V~ Nos. 41 al 4'. Vase W 46. Respecto a la contrariedad del derecho alegeble, el articulo 124 del Proyecto LPA 1963 establece que "El recurso contencioso-administrativo podr intentarse contra un acto administrativo individual en base a que el acto administrativo general, en el cual se fundamenta la decisin recurrida, es contraria a derecho". CF-94-2 ,24-11-'3. En esta sentencia la Corte expuso: "Tratndose, como se trata. de UD procedimiento contencioso, corresponda .1 actor probar los extremos de su imputacin; y he aqu que en la articulacin respectiva nada fue aprobado en relacio con la sediceete usurpacio o abuso de poder... Por tanto, elemental deber del interesado en demostrar la incompetencia de ese funcionario era probar en el proceso y por los medios legales que ste careen de la investidura que ostenta en la Resolucin impugnada, es decir, que no estaba encargado legalmente de la Comisin Nacional de Abastecimiento en la oportunidad del cumplimiento del acto atacado". Sobre la prueba en la jurisdiccin contenciosoadministrativa. vase: P. PAC. TET, Blsai J'une thorie de la /H'Julle dellll#l la jllridktion administraJille, Pedone, Pars, 1952; CADOUX-TRIAL, "La Chaege de la pruve devant le Conseil d'Etat", BDCB, 19'3, pg. 8'; J. LEMASUIUER, "Le pruve daos le

lNSTlTUCJONES DERECHO ADMiNISTRATIVO

cardemos los poderes del juez en cuanto a la prueba por el carcter inquisitorio del procedimiento conrencioso-administrativo'f", lo que hace que el juez coadyuve a la bsqueda de la verdad. Por otra parte, respecto a la inconstitucionalidad de los actos administrativos, a diferencia de la ilegalidad propiamente dicha, ha sealado la Corte Federal y de Casacin que "debe resultar siempre, sin necesidad de alegar ni probar hechos, del antagonismo directo entre el acto administrativo que se impugna y algn principio o garanta constitucional infringido'?".

F) La decisin del recurso contencioso-administrativo de anfl.


lecin

a. Nocin previa

368. El estudio de la decisin del recurso contencioso-administrativo de anulacin nos lleva a examinar separadamente, de una parte, el contenido de la decisin, ntimamente ligado con los poderes del juez contencioso-administrativo en su competencia de anulacint", y por otra parte, los efectos de la decisin del recurso.

b. Contenido de la decisin a'. Noci6n previa


370. La decisin del recurso por el juez contencioso-administrativo en su competencia de anulacin slo puede ser de declaradtournement de pouvoir", PNb/ic Admini$/raJion, 1959, N9 1. pg. 36' O. TENTOUNI, La prova amministraJiva, Miln, 1950; DALLARI, sisiema delle proo ne/ giudizio amministraJivo, Turn, 1920; J. GONZALEZ PE_ REZ, "La prueba en el proceso administrativo", Revista General de Legi.rla. rin y Tumprudenria, N9 3, 1954, pg. 253. Vase N9 302. CFC-CP-5-1, 23-2-53. Vase N9 295. Sobre las Costas, vase N" 331. En general, sobre la Sentencia de la jurisdiodn contencioso-administrativa, vase: J. GONZALEZ PEREZ, La Sentel/tia Afiminislfd1illl1, Su lmpugnafin y efe,/os, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1954; J. GONZALEZ PE. REZ, "La Sentenda Administrativa", Relltd Critica de Derecho Inmohi/ia";0, NO 309, 1954, pg. 101; J. GONZALEZ PEREZ, "La ejecuci6n de las sentencias wntenciosoadministrativas", Revislll Genera! de Legislacin y TNrisprNden'ia, N9 31, 1951, pg. 285; A. GUAITA, "Ejecucin de sentencias en el proceso administrativo espaol", RAP, N" 9, 1952, pg. 55; S. LESSONA, "La ejecucin de sentencias y decisiones en la justicia administrativa italiana", RAP, N9 13, 1954, pg. 103.

220. 221. 222.

LA JURISDICClON CONTENOOSO-AD;MOOSTRATIVA

407

toria de nulidad o no del acto atacado!", y esto ltimo, sea porque el recurso se declar inadmisible o improcedente. Por tanto, el juez. contencioso-administrativo en la decisin de un recurso contenciosoadministrativo de anulacin, no puede reformar el acto atacado ni condenar a la Administracin, ni sustituir su decisin por la de aqulla. La labor del juez contencioso-administrativo como contralor de la legalidad de los actos administrativos slo puede limitarse al restablecimiento de esa legalidad, y no al restablecimiento de situaciones jurdicas subjetivas. Examinaremos, entonces, los tres posibles contenidos de la decisin del recurso contencioso-administrativo de anulaci6n: la declaratoria de inadmisibilidad, la declaratoria de improcedencia y la declaratoria de nulidad.
b". La inadmisibilided del rectaso

371. Debemos sealar, ante todo, que consideramos que esta declaratoria de inadmisibilidad debe hacerse al intentarse el recurso, y no en la decisin final. Ello es evidente. Sin embargo, y esta es una de las grandes fallas del procedimiento vigente en esta materia, esa declaratoria de inadmisibilidad se hace al decidirse el recurso. En todo caso, veamos el contenido de esa declaratoria de inadmisibilidad, ntimamente ligada al cumplimiento de los requisitos procesales del recurso. En primer lugar, el juez puede declarar inadmisible el recurso interpuesto, por la ausencia de alguno de los requisitos procesales del mismo, ya sea porque el recurrente carezca de inters legtimo para recurrir, ya sea porque el acto administrativo que se impugna no haya causado estado, es decir, porque no se haya agotado la va administrativa, o ya sea porque el acto que se impugna no es un acto administrativo o, siendo un acto administrativo, est definitivamente firme porqUe no admite remeso, o porque el lapso para interponerlo se encuentra vencido. En segundo lugar, debemos sealar que la declaratoria de in. admisibilidad del recurso hace que el acto administrativo subsista sin problemas de ilegalidad. Ciertamente, el acto administrativo puede ser objeto de un nuevo recurso contencioso-edrninistrativo de anu223. Sentencia de la CFC de 11--4-49. Resumen CFC en SPA 1940.1951, pis. 27 (Gi##a Fo",ne, ailo J, N~ 2, pAgo 131).

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ladn si la inadmisibilidad fue pronunciada por falta de agotamient de la va administrativa o por falta de legitimacin activa en el recurrente. Sin embargo, la expiracin del trmino del recurso administrativo que pueda agotar la va administrativa, o la expiracin del lapso del mismo recurso de anulacin, hacen prcticamente ilusoria esa nueva impugnacin. En todo caso, si la inadrnisibilidad ha sido dictada por encontrarse agotado el lapso de caducidad del remeso, la interposicin de un nuevo recurso es imposible. Queda a salvo siempre, sin embargo, la posibilidad de la excepcin de il