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TERRITORIALIDAD Y GOBIERNO DEL TERRITORIO, HACIA UNA NUEVA CULTURA POLTICA* Florencio Zoido Naranjo Departamento de Geografa Geografa

Fsica y Anlisis Geogrfico Regional Universidad de Sevilla 1. Planteamientos generales y conceptuales Este texto es una reflexin personal sobre el territorio y su gobierno, principalmente sobre la parte del mismo que corresponde a la ordenacin del territorio, una prctica poltica concreta y diferenciada, de desarrollo relativamente reciente en la mayora de los niveles territoriales de la organizacin poltica. Sostiene una posicin cientfica y tcnica que proviene de la experiencia directa en docencia, ejercicio profesional libre y responsabilidad pblica en tareas de planificacin territorial municipal, comarcal y regional, as como en conocimientos indirectos -bibliogrficos, principalmente- de dicha prctica en otros dos niveles polticos: estatal y comunitario europeo. Una experiencia adquirida esencialmente en relacin con instrumentos de ordenacin referidos a espacios de Andaluca1, que se estima de utilidad para otros mbitos, principalmente espaoles, aunque adaptable a otras situaciones y ordenamientos jurdicos2. Expresa tambin una actitud personal comprometida con las consecuencias reales de la ordenacin territorial, que no desprecia los ejercicios tericos, pero que reclama a los mismos una proyeccin til inmediata, ante el dinamismo y gravedad de los procesos que estn afectando negativamente a multitud de territorios. Esta reflexin se hace desde el enfoque y los mtodos de la Geografa, una disciplina que ha hecho aportaciones significativas al conocimiento y utilizacin humana del espacio geogrfico durante una larga etapa histrica y que se esfuerza en la actualidad por sintetizar metodologas de anlisis e intervencin en espacios reales, comprensivas de la complejidad de los territorios en sus diferentes escalas y que ofrezcan soluciones a los objetivos de desarrollo sostenible, bienestar y convivencia democrtica pacfica de toda sociedad. Aunque la ordenacin del territorio (en su sentido ms amplio que incluye al urbanismo) es esencialmente una prctica que requiere -en cualquiera de las posibles escalas o niveles polticos de su aplicacin- un enfoque y ejercicio multidisciplinar, la amplitud y capacidad de sntesis de la mirada geogrfica conviene a los propsitos integradores y transversales de la ordenacin territorial.
Prxima Publicacin UIMP Valencia. Principalmente docencia en enseanza de la asignatura "Ordenacin del territorio" en la titulacin de Geografa, elaboracin y aprobacin de planeamiento urbanstico; realizacin de estudios y planes territoriales subregionales y de estudios y propuestas de ordenacin regional. 2 Ver Plan Montevideo. Plan de Ordenamiento Territorial 1998-2005, Intendencia Municipal, 1998, 300 pgs. Se trata de una aplicacin de los planteamientos aqu desarrollados, adaptada a una situacin de debilidad jurdica por ausencia de legislacin estatal, y muy escasa implantacin administrativa de la poltica de ordenacin; realizado entre 1995 y 1998 y aprobado definitivamente, est siendo desarrollado en la actualidad mediante planes especiales e intervenciones singulares.
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Los problemas y dificultades de carcter conceptual terico y metodolgico de los que actualmente adolece provienen, en gran medida, de haber sido planteada desde enfoques parciales o sectoriales. Baste un ejemplo en este sentido: El urbanismo, aunque tiene atribuida la ordenacin de todo el trmino municipal, es en la actualidad una actividad dirigida esencialmente a orientar el proceso edificatorio; el mero uso del trmino "urbanismo" trasluce dicha prctica dedicada histricamente a inducir o controlar los procesos de urbanizacin y construccin. Ante la magnitud y virulencia de los conflictos que afectan al territorio (erosin, agotamiento de recursos hdricos, incendios forestales, prdida de diversidad biolgica y paisajstica, contaminacin, incremento de la duracin de los desplazamientos cotidianos, proliferacin de espacios de exclusin social...) se pone en evidencia la importancia del paso del "urbanismo" a una ordenacin comprensiva y completa de todos los usos del suelo a escala local. De primordial importancia es, por tanto, aclarar y profundizar los aspectos ms bsicos de la ordenacin del territorio, tanto terica como metodolgica y procedimentalmente, para su proyeccin en un ejercicio real. Igualmente necesario es insistir en que toda poltica tiene que estar fundada en conceptos jurdicos determinados y en que su existencia representa un valor aadido de utilidad social. 1.1. Territorio y ordenacin Los conceptos primordiales de la actividad que nos ocupa figuran en los trminos de su propia expresin literal: "territorio", "ordenacin" (por separado) "ordenacin del territorio" u "ordenacin territorial" (como locucin unitaria y diferenciada de "organizacin territorial", "poltica territorial" y otras prximas pero no idnticas), "modelo territorial", "territorialidad", "estructura" y "sistema territorial", "cohesin" y "diversidad territorial", etc. Deben ser definidos con precisin tanto en su sentido general o bsico, como en su aplicacin a los diferentes "escalas" o "niveles espaciales"; estos dos ltimos conceptos tambin deben ser bien diferenciados, ya que su continua utilizacin sinonmica genera confusiones importantes3. Aunque el trmino territorio ha producido un amplio debate en diversas disciplinas (Antropologa, Biologa, Derecho, Geografa...), al vincularlo aqu a una poltica es tomado en su acepcin ms comn y de mayores repercusiones pblicas: el espacio geogrfico delimitado y atribuido a un grupo humano o sociedad, sobre el que sta se asienta, al que da forma en su proceso de ocupacin y al que atribuye valor causal en la formacin de sus rasgos culturales, o incluso simbolismos de identidad y espirituales. Por todas esas razones, el territorio ha sido valorado en diferentes lugares y momentos histricos como un componente principal de proyectos o realidades de convivencia unitaria de diversa entidad. En las politeias que alcanzan un nivel diferenciado (no necesariamente soberano) el territorio, junto al propio grupo humano,
Para un mayor desarrollo y precisin en relacin con todos estos trminos y expresiones ver GRUPO ADUAR (2000).
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determinados rasgos culturales (lengua, religin, manifestaciones artsticas...) y las normas de convivencia compartidas, es considerado un hecho primordial cuya posesin y control no deben perderse por causa alguna; ms adelante se abordar la cuestin del exceso de simbolismo poltico atribuido a veces al territorio, as como la actual necesidad, en determinados contextos, de abrir y flexibilizar las ideas sobre los territorios propios y/o compartidos. Los trminos "orden", "ordenar", "ordenacin", "ordenamiento"... contienen tambin un amplio campo semntico que puede favorecer ambigedades y conflictos en relacin con prcticas de consecuencias tan directas e inmediatas como las que afectan al territorio, sobre todo en las escalas espaciales y niveles de organizacin territorial ms bsicos. El sentido primordial aqu atribuido a "orden" u "ordenacin" en relacin con determinadas prcticas polticas, se refiere a la localizacin, delimitacin y situacin (disposicin relacionada con otros) de los hechos presentes en el espacio o mbito considerado; principalmente de aquellos elementos a los que se atribuyen funciones bsicas, estructurantes, estratgicas o con mayores repercusiones en un orden territorial deseado o modelo territorial. Esta actitud de ordenar o disponer correctamente las cosas en un espacio forma parte del raciocinio4 y de los procesos educativos bsicos (ordenar la propia habitacin, los libros en una estantera, la vajilla y cubiertos sobre una mesa...); obviamente se hace ms compleja y difcil conforme se ampla y diversifica el mbito que debe ser ordenado. En cualquier caso depende sustancialmente de las siguientes causas principales: los objetivos para los que se busca el orden, los valores que se atribuyen a dicho orden y, finalmente, las caractersticas fsicas (dimensiones, materiales, conformacin...) del espacio que se pretende ordenar y que actan como condicionantes y/o lmites de la ordenacin. Pierre Merlin (MERLIN y CHOAY, 1996: 35 y ss.) ha definido la ordenacin del territorio (amnagement du territoire) como la accin y la prctica (en mayor medida que la ciencia, la tcnica o el arte) de disponer con orden en el espacio de un pas la poblacin y sus actividades, los equipamientos y los medios de comunicacin, con visin prospectiva y tomando en cuenta las limitaciones naturales, humanas, econmicas o incluso estratgicas. Esta definicin concuerda con lo anteriormente dicho, pero resulta excesiva como actitud o posicionamiento prctico y, a la vez, paradjicamente, es insuficiente para su aplicacin en los diferentes niveles de organizacin territorial; parece reflejar la mentalidad absolutista que explica las actuaciones del despotismo ilustrado o de la planificacin centralizada sovitica, pero no puede ser aplicada por igual a municipios, comarcas, regiones o estados mediante procedimientos de planificacin democrtica. De ella se pueden retener, no obstante, dos consideraciones generales de inters: Las polticas de ordenacin territorial deben seleccionar algunos aspectos de la realidad espacial considerados relevantes (ncleos de poblacin, redes viarias, equipamientos sociales...); dichas opciones
Aunque la geometra regular y el orden geomtrico estn tambin en la naturaleza, la disposicin ordenada sobre el espacio de hechos humanos es cultural, no aparece en todos los pueblos primitivos, pero en nuestro contexto de civilizacin est largamente asentada. Ver GLACKEN, Clarence J. (1996).
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se realizan en funcin de unas determinadas limitaciones o condicionantes (naturales o generados por la actividad humana) y de unos valores que preceden a la accin de ordenar. 1.2. La ordenacin como poltica La ordenacin trata por tanto esencialmente de la buena disposicin del "artificio humano" sobre el territorio, seleccionando acciones o elementos prioritarios, estratgicos, estructurantes o desencadenantes, aunque teniendo en cuenta condiciones y limitaciones ecolgicas, econmicas, histricas, demogrficas, jurdicas... En la prctica real esta poltica no puede abarcar todos los aspectos del territorio. Un plan de ordenacin debe expresar, mediante la cartografa de escala adecuada a su nivel poltico territorial, las localizaciones, delimitaciones y relaciones espaciales de los hechos a los que atribuye valor en el orden territorial deseado, teniendo en cuenta las causas que los explican; pero no puede ser un instrumento de previsin y control de todos los hechos presentes en el territorio, ni de todos sus factores causales. Un ejemplo puede aclarar este planteamiento; el plan de ordenacin debe reservar el suelo necesario para las viviendas o los equipamientos previstos, o indicar las vas y lugares de acceso al transporte pblico, pero no es un plan de vivienda, de todas las dotaciones sociales, ni del transporte pblico; asuntos de inters y complejidad en s mismos que exigen sus propios instrumentos normativos, de planificacin y gestin. Este posicionamiento es con frecuencia criticado como reduccionista o formalista; se aduce que, si se aborda solamente la conformacin espacial de los hechos y se minusvaloran las causas, se obvia la raz de los problemas y stos persistirn. Pero stas y otras actitudes maximalistas sobre la ordenacin territorial han desembocado generalmente en su inviabilidad5; no tienen en cuenta la complejidad real de la organizacin poltica en sus dimensiones verticales (distintos niveles de organizacin territorial) y horizontales (distintos departamentos o reas de gestin). La experiencia internacional comparada est mostrando6 que la ordenacin del territorio debe ser una poltica especfica, no una "superpoltica"; el territorio tiene que ser ordenado con las aportaciones y decisiones de los diferentes niveles y departamentos que inciden en la administracin y gobierno del territorio. En el contexto europeo y espaol, sigue siendo necesario abrir camino, implantar y desarrollar la ordenacin del territorio en todos los niveles polticos. En Espaa esta prctica ha tardado casi un siglo en afianzarse a nivel municipal (el periodo que abarca desde la aparicin de los primeros planes de ensanche hasta la creacin de las primeras gerencias municipales de urbanismo); est todava en

La organizacin del aparato poltico, en cualquier nivel territorial es todava esencialmente sectorial; a duras penas va asimilando polticas transversales y, salvo en regmenes dictatoriales, no admite departamentos o reas que quieran situarse por encima de los dems; esta ltima opcin ha fracasado en organizaciones democrticas, incluso en regmenes abiertamente presidencialistas. 6 Ver HILDENBRAND SCHEID (1996).

fase de instauracin e incipiente desarrollo a nivel comarcal y regional7 y nunca ha tenido presencia suficiente ni capacidad decisoria en la organizacin poltica estatal; baste recordar como hecho significativo al respecto que el Plan Nacional de Urbanismo, legalmente previsto desde 1956, nunca lleg a presentarse y que la Administracin General del Estado est actualmente desprovista de cualquier competencia en ordenacin territorial por la Constitucin espaola (Artculo 148.3), cuestin sobre la que se volver ms adelante. 1.3. El modelo territorial El Diccionario antes recomendado para abordar la terminologa de la ordenacin territorial insiste al definir esta prctica en su progresiva orientacin a establecer los "modelos territoriales" de los mbitos que en cada caso corresponda8. Con esta opcin -claramente ms general y abstracta que la de Pierre Merlin- se pretende, sin embargo, poner un nfasis indirecto sobre los siguientes aspectos: 1 La poltica de ordenacin -expresamente su instrumento principal, el plandebe concretarse en la expresin de un modelo territorial9. Adems de establecer dicho modelo territorial, debe inducir, seguir o adecuar la realizacin del mismo, mediante la participacin y desarrollo de los programas de los diferentes niveles polticos (coordinacin vertical) y departamentos de la administracin que formula el plan (coordinacin horizontal). 2 El modelo territorial tiene que ser expresado de diferentes maneras en las distintas escalas espaciales y niveles polticos, pues en cada uno de ellos intervienen de distinta forma la dimensin, la complejidad y caractersticas del mbito tratado, la distribucin de competencias, el grado de implantacin y desarrollo de la ordenacin territorial... entre otros posibles factores. 3 El debate acadmico sobre la ordenacin territorial en general, o sobre un determinado modelo territorial, no debe olvidar que sus propuestas corresponden al mbito poltico. Obviamente deben estar fundamentadas en datos objetivos, mtodos contrastados y procedimientos rigurosos, etc, pero su viabilidad depende de acuerdos en sede poltica, si bien stos no deben tergiversar, desvirtuar o desnaturalizar los fundamentos cientficos y tcnicos del modelo propuesto ni las garantas de los procedimientos reglados. La idea de "modelo territorial" denostada en crculos intelectuales y tcnicos por su supuesta rigidez durante las dcadas de 1970 y 1980, ha sido recuperada en fechas ms recientes desde el convencimiento de que la posible inflexibilidad sera, en todo caso, del conjunto de la prctica poltica, no de uno de sus componentes.

Ver cuadros sobre aprobacin de leyes y planes de ordenacin territorial en FERIA, RUBIO y SANTIAGO (2005). 8 GRUPO ADUAR, op. cit., pgs. 244 y 245. 9 Ver el uso que se hace de este concepto en las Directrices de Ordenacin Territorial de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, Gobierno Vasco, Servicio Central de Publicaciones, Vitoria-Gasteiz, 1997, 385 pgs.

Se entiende aqu por modelo territorial la expresin grfica del orden territorial deseado, generalmente esquemtica, aunque en mayor o menor grado -segn la escala y/o nivel poltico- del plan de que se trate. Tres tipos de hechos estn siempre presentes en todo modelo territorial (Figura n 1):

Fig.1. Modelo territorial de la Comunidad Autnoma de Pais Vasco.

1) La delimitacin del mbito de ordenacin (basada o no, segn los casos, en demarcaciones polticas preexistentes). Aspecto decisivo pues los planes de ordenacin territorial tienen por lo general valor normativo y crean una territorialidad propia o, si se prefiere, un rgimen de actuacin diferenciado en el espacio al que afectan.

2) Los hechos o elementos del territorio tratado a los que se confiere una capacidad articuladora o de cohesin (concebidos generalmente como estructuras y/o sistemas territoriales)10. 3) La distincin, en el mbito delimitado, de reas que requieren un tratamiento diferenciado, bien porque se consideren sus peculiaridades como factores limitantes, como recursos o valores a preservar, o bien para eliminar situaciones de desigualdad entendidas como desequilibrios territoriales. Para que dicho modelo est justificado debe vincularse causalmente a los procesos y escenarios de carcter ecolgico, demogrfico, econmico y social que lo harn posible en el futuro. Los modelos territoriales deben ser planteados a medio y largo plazo (ocho o ms aos) y, lgicamente, ser adaptados o revisados en funcin de cambios sustanciales en las circunstancias que los hacen realidad. La complejidad de los territorios (en cualquier escala o nivel poltico) aconseja relacionar de forma posibilista la "evolucin tendencial" de dicho modelo con la "orientacin voluntarista" o propuesta, segn la terminologa de los documentos comunitarios de ordenacin territorial (Figuras n 2 y 3)11.
Fig.2. Mediterrneo Occidental. Evolucin Tendencial.

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Ver GRUPO ADUAR, op. cit., pgs. 158 y 335-336. Ver COMISIN EUROPEA (1994).

Fig.3. Arco Atlntico. Orientacin Voluntarista.

La identificacin de los componentes principales del modelo territorial, su expresin cartogrfica y las determinaciones normativas establecidas para su ejecucin o realizacin no pueden ser iguales en los planes de diferente escala o nivel poltico (comparar las figuras n 1 y 3). Al contrario, deben ser abordadas y resueltas tcnicamente -desde su expresin y concrecin formal en la cartografa hasta su vinculacin causal- de forma adecuada a la escala o nivel de planificacin y de acuerdo con el rgimen competencial existente. A este respecto obsrvese que en los ordenamientos legales europeos se encuentra habitualmente un cierto "gradiente de vinculacin-determinacin"; es decir, en los planes de mbitos espaciales ms extensos correspondientes a la

Administracin del Estado se establecen los vnculos de inters general que deben ser respetados en los otros niveles polticos (regional, comarcal, municipal), pero se expresan espacial o cartogrficamente, de manera menos precisa, proponindose su progresiva concrecin en esos otros niveles de ordenacin. Este planteamiento secuencial o gradual es vlido tanto para estructuras o sistemas de cohesin como para la distincin de reas. Ambos tipos de hechos son reflejados con localizaciones y delimitaciones de gran detalle ajustadas a las parcelas- en la ordenacin local y con trazados indicativos o referencias muy generales a los territorios componentes (comarcas, regiones o Estados en las formulaciones de mbitos ms extensos). De esta manera se hace posible -tanto en trminos conceptuales y tcnicos como polticos- el cumplimiento del principio de subsidiariedad. En los instrumentos de ordenacin emanados de la Unin Europea todas las propuestas de ordenacin territorial son indicativas y estn reflejadas en esquemas cartogrficos muy sencillos. 1.4. Escalas y niveles de ordenacin Llegados a este punto parece conveniente aclarar las reiteradamente aludidas exigencias de la ordenacin territorial segn la escala y/o nivel poltico de aplicacin. La frecuente confusin de estos dos conceptos da lugar a errores y conflictos de diversa naturaleza. Desde la Geografa se ha insistido en la importancia de la escala espacial a la que se describen o se intenta entender los hechos12. Comprender cmo son y qu factores explican grandes espacios unitarios de millones de kilmetros cuadrados como el Shara o el Mediterrneo requiere acudir a conceptos analticos, procesos y causas de similar entidad; ello es tan necesario como descubrir y conocer las causas de las excepcionales condiciones ecolgicas presentes en la oquedad de unos pocos metros cuadrados de un barranco sobre las tierras volcnicas de Canarias, por ejemplo. La apelacin a la escala ha sido un recurso conceptual y metodolgico que ha permitido importantes avances en el conocimiento de determinados hechos geogrficos. Dicho enfoque es tambin de utilidad para la ordenacin del territorio. Conseguir una mayor cohesin territorial del amplio espacio europeo necesita unos instrumentos sui generis, como la mayora de los comunitarios, y apela a unos hechos (redes transeuropeas, "eslabones perdidos" del Plan Delors, policentrismo...) completamente diferentes de las cuestiones que hay que abordar en un plan de reforma interior de un centro urbano histrico, por ejemplo. Otro asunto, de diferente naturaleza, es el nivel poltico al que se efecte la ordenacin del territorio, generalmente expresada en un documento (con denominaciones diversas plan, directrices, estrategias, esquemas,- en s mismas indicativas de las diferencias existentes en los hechos que se estn tratando), cuyos contenidos dependen esencialmente del ordenamiento jurdico y en l de la
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La consideracin de la escala ha dado lugar a un importante debate terico y metodolgico durante la segunda mitad del siglo XX en distintas escuelas geogrficas; el concepto se ha aplicado tambin al tiempo y relacionado causalmente con la dialctica global-local. Aqu se utiliza exclusivamente en su dimensin espacial y como recurso analtico o metodolgico.

distribucin de competencias entre los distintos rangos de la organizacin territorial de cada Estado. Un pequeo cantn suizo como el de Ticino realiza una poltica de ordenacin territorial13 ms completa y compleja que una gran regin francesa como Aquitania14. Por otra parte, pueden plantearse de la misma manera instrumentos de ordenacin territorial de un Estado de tamao medio -como Francia, que ha reservado para s las competencias en esta materia- que los de extensas y muy pobladas regiones europeas como Baviera, Lombarda o Andaluca -con distintos niveles competenciales, de desarrollo y de experiencia en el ejercicio de esta poltica-, o de territorios tan diferentes como una gran aglomeracin urbana o una comarca rural? En cada nivel poltico los instrumentos de ordenacin, que en la mayora de las ocasiones -hay que insistir en esto- tienen valor normativo, no pueden sino atenerse a la legalidad, es decir desarrollan los requisitos y contenidos de sus respectivas leyes al sealar sus determinaciones tcnicas; entre ellas, de manera muy importante, las cartogrficas, pues establecen la precisin espacial del vnculo y con ello la posibilidad de actuacin subsidiaria de otros niveles polticos. Pero en el desarrollo efectivo de la ordenacin territorial -comprendida la elaboracin de planes- intervienen tambin cuestiones de escala y de experiencia o grado de implantacin y desarrollo de esta prctica. La comparacin entre distintas Comunidades Autnomas espaolas puede ser, hasta cierto punto, expresiva de este ltimo planteamiento. Asturias y el Pas Vasco han aprobado hace aos sus Directrices de Ordenacin del Territorio15, las ltimas contienen un modelo territorial regional y determinaciones urbansticas de detalle que vinculan al planeamiento municipal; tambin las Comunidades Autnomas archipelgicas han desarrollado bastantes planes insulares16. Sin embargo algunas regiones ms extensas como CastillaLen o Castilla-La Mancha todava no han culminado instrumentos de ordenacin con alcance normativo que cubran todo su territorio; algunos documentos previos emanados de estas y otras entidades17 muestran las actuales dificultades conceptuales y metodolgicas de esta prctica. Sin duda las diferencias existentes entre los casos citados dependen sobre todo de las distintas voluntades o impulso poltico respecto a la ordenacin territorial, pero hasta qu punto estn relacionadas tambin con la claridad de ideas, el entendimiento del territorio y las aportaciones que -para espacios muy amplios y nunca
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Ver ndice de contenidos del Plan Director Cantonal de Ticino 1990, en HILDENBRAND SCHEID (1996), op. cit. pgs. 481-485. 14 Ver Aquitaine terre de progrs terre de projets. Contrat de Plan tat-Rgion Aquitaine 2000/2006, Consejo Regional Burdeos, sf., 14 pgs y 4 mapas. 15 Directrices regionales de ordenacin del territorio, Principado de Asturias, Servicio de Publicaciones, Oviedo, 1992, 107 pgs, y Directrices de ordenacin territorial, op. cit. 16 En las Islas Baleares se han aprobado definitivamente tres planes insulares (Mallorca, Menorca y Pitiusas) y en Canarias cuatro (El Hierro, Fuerteventura, Lanzarote y Tenerife). 17 Aragn e Islas Baleares aprobaron definitivamente sus Directrices en 1998 y 1999, respectivamente; Catalua el Plan Territorial General en 1995 -el primero de esta clase- y Navarra tiene una Estrategia Territorial ya aprobada Tambin el Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca ha sido aprobado definitivamente

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considerados de forma unitaria anteriormente para esta finalidad- se hayan hecho desde los medios tcnicos y cientficos en cada caso? 1.5. La territorialidad Por ltimo, en este primer apartado de planteamientos generales y conceptuales, se aborda la "territorialidad". Esta cuestin rebasa los contenidos de la ordenacin del territorio, afectando claramente a diferentes aspectos de la realidad y, en concreto, a otras muchas polticas, como las relativas a relaciones internacionales, economa, libre circulacin de personas, etc; en todo caso es un aspecto insoslayable para la ordenacin territorial, especialmente en los niveles polticos regional, estatal e internacional. Existe un importante debate sobre la territorialidad en el seno de la Geografa y de otras disciplinas cientficas18. Mi posicin personal sobre dicho debate es que resulta ms terminolgico que de fondo y presenta cierta tendencia al diletantismo19. Desde la perspectiva poltica de la ordenacin del territorio, por territorialidad se pueden entender las consecuencias para las personas de estar adscritas a un determinado mbito, principalmente las ventajas o limitaciones que comporta poseer una determinada nacionalidad o ciudadana. La territorialidad afecta a las sociedades en trminos de derechos y deberes exigibles a las personas en un espacio demarcado, para el que rige un determinado ordenamiento; la "extraterritorialidad" (territorialidad fuera de esos lmites) se aplica excepcionalmente a algunos lugares (embajadas, embarcaciones de guerra en puertos extranjeros ...). Como se ha dicho antes, la ordenacin del territorio "crea territorialidad" en la medida en que determina condiciones vigentes dentro de un mbito. Es muy frecuente, pero conceptualmente confuso, el empleo de la elipsis que atribuye a "los territorios" las condiciones que afectan a sus residentes o ciudadanos. Dicha atribucin se suele hacer de forma polticamente interesada generalmente desde una posicin de nacionalismo emergente-, y se realiza mediante un "salto lgico" que atribuye al territorio -entendido como hecho permanente, invariante o integrante esencial- los derechos y deberes (resultantes de procesos siempre abiertos) que tienen las personas20.

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Ver, como aportacin reciente, DEMATTEIS y GOVERNA (2005). En Ibidem, pg. 33, se define la territorialidad, como la "relacin dinmica entre los componentes sociales (economa, cultura, instituciones, poderes) y aquello que de material e inmaterial es propio del territorio donde se habita, se vive, se produce"; otra afirmacin en el mismo texto (pg. 43): "Se asienta progresivamente una concepcin de territorialidad como componente geogrfico clave para comprender cmo la sociedad y el espacio estn ntimamente unidos". Afirmaciones demasiado abstractas y proclives a los esencialismos y determinismos que tanto han perjudicado a la Geografa. 20 Ver LVAREZ JUNCO (2005), donde se expone con lucidez este "salto de lo cultural a lo territorial sin reparar en la incoherencia lgica". Como se ha dicho de forma reiterada recientemente en Espaa "los derechos son de las personas no de los territorios"; en la Alemania del Tercer Reich y en el proceso de desintegracin de la antigua Yugoeslavia se pudo comprobar cmo se dejaban de respetar los derechos de personas que, pese haber nacido y seguir viviendo en un determinado territorio, haban sido excluidos de los mismos por razones tnicas y/o religiosas.

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2. Orden y desorden real de los territorios. Algunas observaciones crticas prioritarias. En los asuntos que se estn tratando son muy frecuentes actitudes personales pesimistas o negativas. Hay multitud de hechos que las explican. Desde la escala global a la local, en muchos lugares y con reiteracin nos acosan las noticias de empeoramiento general del medio natural, del agotamiento de recursos, de la desaparicin de elementos patrimoniales valiosos, del mal uso de los espacios y, en definitiva, de un desorden territorial creciente. Existen ya suficientes datos objetivos que ponen de manifiesto que la dinmica general causada por la utilizacin humana de los distintos territorios est siendo perjudicial, e incluso en muchos aspectos difcilmente reversible, tanto para el conjunto del Planeta como para un alto nmero de espacios concretos. Utilizar la naturaleza sin reparar en las consecuencias de dicho uso ha sido la actitud prevalente a lo largo de la historia, pero la actual capacidad de transformacin y consumo de 6.500 millones de humanos tiene una incidencia sobre el territorio completamente nueva y mal controlada. Esta circunstancia exige actitudes polticas y sociales superadoras de estados de nimo personales negativos, netamente basadas en el objetivo de la sostenibilidad, aplicables tambin desde la ptica de la ordenacin territorial y, en este caso, con una respuesta mejor orientada y muy superior a la que se est dando. La primera observacin que se desea hacer sobre el desarrollo efectivo de esta poltica en relacin con las necesidades existentes se refiere a la constatacin de su insuficiencia como prctica en la mayora de los territorios y en los diferentes niveles polticos. Una poltica transversal, integradora y compleja como la ordenacin del territorio exige, ante todo, un alto grado de desarrollo social e institucional democrtico. Las "soluciones" autoritarias por las que diferentes poderes absolutos y dictaduras (despotismo ilustrado, fascismo, nazismo y comunismo) se sintieron fuertemente atradas no pueden prosperar actualmente, pues son negadas al producirse el trnsito poltico hacia la democracia; recurdese el rechazo en Espaa por las primeras corporaciones municipales democrticas de los planes comarcales y entidades de ordenacin supramunicipales procedentes de la dictadura franquista. Sin profundizacin democrtica, sin verdadera participacin y seguimiento ciudadano, la ordenacin es fcilmente tergiversada; incluso con formalidad procedimental democrtica est siendo continuamente modificada y alterada en sus fundamentos cientficos y tcnicos. 2.1. La ordenacin local y comarcal. La creciente preocupacin por la evolucin delictiva de la prctica del urbanismo en nuestro pas se apoya en constataciones y hechos muy significativos21; el
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Adems de los informes sobre corrupcin emitidos por la fiscalia correspondiente (ver JIMNEZ VILLAREJO, 2000) y la aportacin hecha en el mismo sentido por el Instituto Andaluz de Criminologa (El Pas, Andaluca, 21 de junio de 2003), son muy frecuentes las noticias relativas a sucesos y manifestaciones en este sentido, habindose llegado al punto de que el Ministerio del Interior ha creado Grupos de Respuesta Especial al Crimen Organizado (GRECO), uno de los cuales radica en Marbella y

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propio trmino "urbanismo" ha adquirido un aura turbia, cuya eliminacin resulta social y polticamente imprescindible; quizs mediante un cambio en su denominacin inicialmente, pero tambin con variaciones normativas y procedimentales de importancia. Los principales instrumentos emanados de los organismos internacionales que velan -desde criterios morales y de eficacia poltica- por la profundizacin de la democracia (Naciones Unidas, Consejo de Europa...), insisten en la corresponsabilizacin de las autoridades locales en la administracin de los usos del suelo22; sin su concurso y capacidad de decisin las posibilidades de corrupcin aumentan al disminuir o desaparecer las oportunidades de control inmediato y directo por los ciudadanos ms afectados por las consecuencias y perjuicios de la poltica urbanstica. Pero tambin es necesario recordar que el principio de subsidiariedad (las actuaciones polticas deben realizarse en el nivel poltico ms prximo al ciudadano que asegure su desarrollo efectivo y conveniente al inters general o, subsidiariamente, por el nivel superior) debe cumplirse en la doble exigencia de dicho postulado El reduccionismo actualmente imperante en toda Espaa de la ordenacin local al impulso de las actividades inmobiliarias tiene que ser superado, para ello son imprescindibles cambios importantes en la legislacin de ordenacin territorial local (recurdese que en la Constitucin espaola "urbanismo" y "ordenacin del territorio" aparecen como dos polticas diferenciadas) y de financiacin local, competencias excesivamente interdependientes en la prctica actual. Las polticas municipales, que en multitud de ocasiones estn desbordado el marco competencial propio, dependen en exceso de las posibilidades econmicas que crea el plan general de ordenacin23; de ello deriva la frecuente e injustificada premura por la revisin de los planes de ordenacin en los ltimos aos. Tras una etapa (aos 70 y 80) de temor poltico a una planificacin valorada como limitante y tecnocrtica por muchos responsables locales, se ha pasado a otra de utilizacin escasamente fundada o incluso espuria de los instrumentos urbansticos, que conlleva efectos indeseados tan graves como las inadecuadas orientaciones del crecimiento urbano, la ocupacin excesiva o inconveniente del suelo (edificacin en fuertes pendientes, invasin de cauces y zonas inundables), la aparicin -nuevamente- de amplios sectores urbanos desdotados de equipamientos, la inexistencia de suelo para viviendas sociales o, incluso, la

ha sido dedicado a investigar el caso Ballena Blanca que vincula el blanqueo de dinero procedentes de actividades delictivas con la urbanizacin y adquisicin de patrimonio inmobiliario. (Ver el artculo del Director General de Polica, GARCA HIDALGO, 2005). Con todo el hecho ms desmoralizador en este sentido es el recurso generalizado a la reclasificacin o recalificacin de suelo por parte de organismos e instituciones pblicas y privadas. 22 Ver la Carta Europea de la Autonoma Local, auspiciada por el Consejo de Europa (CPLRE), en vigor desde 1988 (Espaa la suscribi en 1989). En el mismo sentido se orienta la Declaracin Mundial sobre Autonoma Local, adoptada en Ro de Janeiro en 1985 y la recomendacin hecha a las Naciones Unidas en 2004 por el Informe Cardoso proponiendo el debate y la recuperacin de este tema a nivel mundial. 23 No slo en trminos econmicos, pues en no pocos municipios de tamao pequeo y medio -sin dotacin tcnica suficiente- el urbanismo se est convirtiendo en un instrumento de premio y/o castigo, segn afinidades ideolgicas, partidarias y personales, que exacerba y la poltica local y corrompe sus bases democrticas.

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descatalogacin e invasin ilegal de espacios protegidos, entre otras mltiples disfunciones inaceptables. La solucin de estos conflictos debe llegar, en parte al menos, mediante la recuperacin del inters general supralocal. En cuanto se refiere a la ordenacin, este objetivo pasa necesariamente por el reforzamiento de los instrumentos de ordenacin territorial (normativos, de planificacin y gestin) a escala comarcal, subregional y regional. La experiencia europea al respecto (Alemania, Holanda, Suiza, Italia...) muestra que los mejores resultados se obtienen mediante la elaboracin de una legislacin ms precisa y exigente, y potenciando la concertacin o cooperacin entre las entidades territoriales bsicas (municipios), con los otros niveles posibles (comarcas, cantones, provincias, regiones, Estado). En Espaa las realizaciones en este sentido (normativa y planes aprobados, creacin de rganos de gestin, etc.) han sido siempre exiguas. Durante la Dictadura los planes supramunicipales, salvo contadas excepciones, tuvieron muy escasa repercusin prctica. La figura creada ex profeso por la Ley del Suelo de 1975, con importantes expectativas y debates en su momento, (el Plan Director Territorial de Coordinacin, PDTC) slo se lleg a aprobar definitivamente en una ocasin -en 1988- para el mbito de Doana y su entorno, y ello porque la ley de creacin del Parque Nacional lo exiga desde diez aos antes (Figura n 4). Ya en etapa autonmica y transcurrido un cuarto de siglo con competencias en ordenacin territorial, el anlisis de la legislacin muestra una clara insuficiencia e incoherencia24, slo han sido aprobados definitivamente 7 planes regionales y 17 subregionales, entre estos ltimos 8 de ellos en Andaluca y otros tantos insulares25; este conjunto no crea un corpus conceptual o metodolgico suficiente, aunque contenga importantes aportaciones para dicho propsito26. Siempre que sea posible, la iniciativa de ordenacin supralocal debera ser establecida por consenso intermunicipal, pues cualquier otro planteamiento retrae y descarga de responsabilidad a las autoridades locales. Los municipios que tomen voluntariamente esta opcin deben ser apoyados de forma especial por las otras instancias polticas; pero en caso de que dichas iniciativas no surjan o no se consoliden, el nivel tutelar competente (Cabildos Insulares y Comunidades Autnomas) deber actuar subsidiariamente, sobre todo en aquellas situaciones en las que las dinmicas tendenciales o espontneas estn promoviendo situaciones irreversibles o muy costosas de reconducir principalmente en aglomeraciones metropolitanas, conurbaciones litorales, espacios agrarios de intensa utilizacin, territorios dotados con recursos naturales de especial valor...

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Ver SANTOS PAVN y CHICA RUIZ (1999). Ver FERIA TORIBIO et al. (2005), op. cit. 26 Ver FERNNDEZ TABALES, SANTOS PAVN y TORRES GUTIRREZ (2000: 259-280).

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Fig.4. Entorno de Doana. Esquema de Ordenacin.

Siempre que sea posible, la iniciativa de ordenacin supralocal debera ser establecida por consenso intermunicipal, pues cualquier otro planteamiento retrae y descarga de responsabilidad a las autoridades locales. Los municipios que tomen voluntariamente esta opcin deben ser apoyados de forma especial por las otras instancias polticas; pero en caso de que dichas iniciativas no surjan o no se consoliden, el nivel tutelar competente (Cabildos Insulares y Comunidades Autnomas) deber actuar subsidiariamente, sobre todo en aquellas situaciones en las que las dinmicas tendenciales o espontneas estn promoviendo situaciones irreversibles o muy costosas de reconducir principalmente en aglomeraciones metropolitanas, conurbaciones litorales, espacios agrarios de intensa utilizacin, territorios dotados con recursos naturales de especial valor... Los objetivos principales de la ordenacin comarcal y/o subregional son asegurar la coherencia del orden territorial en un mbito superior al municipal, la concertacin interadministrativa (coordinacin de inversiones y gastos pblicos) y la preservacin de recursos y oportunidades con inters general en mbitos superiores al local o incluso al comarcal o subregional en su conjunto. Aunque no exenta de dificultades en todas partes, existe experiencia europea suficiente27 para aprender de ella y asentar el propsito de que el nivel comarcal y/o subregional de planificacin territorial es necesario y posible. Los municipios
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HILDENBRAND SCHEID (1996), op. cit.

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deben contener la masiva ocupacin edificatoria del suelo -por exigencia legal y mediante control acordado entre ellos- o, de lo contrario, ser sometidos por prevalencia de los niveles de administracin que defienden intereses generales ms amplios en relacin con determinados hechos clave (disponibilidad de agua, acceso a la costa, proteccin del patrimonio natural, cultural e histrico, reservas de suelo). La debilidad de la ordenacin territorial en la escala comarcal y subregional est produciendo en toda Espaa los efectos contrarios a los necesarios; dando lugar a graves perjuicios de conjunto; el fracaso prcticamente absoluto- de los instrumentos de ordenacin metropolitana, frecuentemente elaborados pero casi nunca aprobados definitivamente, ha permitido a cada municipio argumentar con el crecimiento del conjunto metropolitano para clasificar en su propio termino amplias superficies de suelo urbanizable, aunque sin asumir las otras responsabilidades que conlleva integrarse en un mbito metropolitano28. Las experiencias en Madrid y Barcelona antes del comienzo de la democracia y otros mltiples intentos posteriores en Asturias, Baha de Cdiz, Barcelona, Bilbao, Sevilla, Valencia, Valladolid...29 contienen desarrollos conceptuales metodolgicos y procedimentales suficientes como para hacer posible tcnica y polticamente, una propuesta compartida de contenidos bsicos en planes territoriales de mbito metropolitano. Aunque conviene resaltar el escaso inters acadmico por estas cuestiones, el hecho clave que explica la ausencia de planeamiento territorial de este tipo en Espaa es de naturaleza poltica y, ms concretamente, el temor de los principales partidos a perder voto municipal, si se ven obligados a contrariar las posiciones de sus propios cargos locales y a afrontar tensiones orgnicas internas a nivel provincial; en este ltimo sentido la falta de claridad y decisin sobre la funcin de las Diputaciones en ordenacin territorial resulta tambin determinante para favorecer la actual inoperancia. 2.2. Comunidades Autnomas y Estado en la ordenacin territorial. El planteamiento conjunto de estos dos niveles polticos es procedente en la actual situacin espaola de perplejidad e insuficiencias en ordenacin del territorio. Aunque las determinaciones constitucionales sobre dicha poltica son ntidas respecto a su adscripcin a las Comunidades Autnomas, las sentencias del Tribunal Constitucional matizan al sealar que tambin la Administracin
Es el caso de la aglomeracin urbana de Sevilla mbito para el que se elaboraron en 1989 unas Directrices para la coordinacin urbanstica (publicadas por la Consejera de Obras Pblicas y Transportes en Sevilla, 2 volmenes de 206 y 112 pgs); un buen documento tcnico, nunca aprobado, que ha dado pie a las argumentaciones del planeamiento municipal para clasificaciones masivas de suelo urbanizable. 29 Ver, adems de las ya citadas Directrices... del rea metropolitana de Sevilla, ZOIDO NARANJO (1983), COPLACO (1981), CONSELLERA DE OBRAS PBLICAS, URBANISMO Y TRANSPORTES (1986), MINISTERIO DE OBRAS PBLICAS Y URBANISMO (1982), los innumerables estudios y publicaciones emanados del Institut d'Estudis Regionals i Metropolitans y la Mancomunitat de Municipis de Barcelona, en particular EQUIP REDACTOR DEL PTMB (1999), igualmente los Planes Subregionales de Ordenacin del Territorio aprobados en Andaluca definitivamente para las aglomeraciones urbanas de Granada (1999) y Baha de Cdiz (2004); entre otros muchos posibles documentos y trabajos realizados en las tres ltimas dcadas.
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Central del Estado participa en la formacin del orden territorial. Probablemente existira una situacin menos confusa si al elaborar la Carta Magna se hubiera partido del hecho evidente de que ningn nivel poltico territorial puede renunciar a entender y actuar sobre su mbito con visin de conjunto. O se acepta este aserto o se producen situaciones que bordean continuamente la inconstitucionalidad y restan credibilidad o desnaturalizan la exigua prctica existente de ordenacin territorial por parte de las Comunidades Autnomas30. En una coyuntura como la actual, de previsible revisin constitucional, ste debera ser un asunto a tener en cuenta. Probablemente dicha opcin no estar exenta de debate, pero mayores problemas crear a medio y largo plazo su irresolucin. En el contexto europeo existen referentes que, incluso en sistemas de organizacin federal bien asentados (Suiza, Alemania), reservan funciones de ordenacin territorial al nivel estatal31. Hechas las anteriores consideraciones se sostiene aqu (entendiendo que sin contradiccin con ellas), el criterio constitucional de que la ordenacin del territorio en Espaa debe ser una poltica de implantacin y desarrollo efectivo esencialmente regional y subregional competencia de las Comunidades Autnomas. Algunas razones principales sustentan dicha posicin. En primer lugar el hecho de que Espaa tiene ya una estructura territorial bsica sustentada en su conformacin natural y en una larga historia unitaria (formacin de los principales sistemas territoriales que articulan el centro -Madrid, como regin urbana- con una periferia litoral o prelitoral de intensa ocupacin humana -principales ciudades y puertos, espacios agrarios intensivos-)32, aunque su ejecucin adolezca de las insuficiencias derivadas del prolongado estancamiento econmico del pas en el largo periodo (siglo XIX y gran parte del XX) en que se construyen la mayora de las modernas infraestructuras territoriales en los pases vecinos ms avanzados de Europa occidental33. En segundo lugar porque al coincidir temporalmente el desarrollo poltico democrtico (tras la Constitucin de 1978) y el cambio introducido respecto a la organizacin territorial del Estado con un previsible crecimiento econmico (ingreso en las Comunidades Europeas, apertura internacional...) ha resultado especialmente acertado que sean las Comunidades Autnomas las responsables de construir un orden territorial ms pormenorizado y capilar, que est haciendo ms rica la estructura territorial del Estado. Es preciso recordar, llegados a este punto, que con anterioridad a 1975, la propia Administracin Central haba previsto un primer desarrollo de la regionalizacin en el nonnato IV Plan de Desarrollo y que para dicho planteamiento se crea la figura del PDTC, consecuente con las entonces muy apreciadas teoras sobre desarrollo regional.
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En este sentido resulta de especial inters la "Seccin I: El marco territorial. Condiciones potenciales de desarrollo" del Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, (MOPTMA, 1994). 31 Ver HILDENBRAND SCHEID, op. cit. 32 Ver ZOIDO NARANJO (2005: 21-23). 33 El hecho ms significativo en este sentido sigue siendo la red ferroviaria espaola en comparacin con las correspondientes a otros pases semejantes (Alemania, Francia, Italia, Reino Unido) y en particular la nfima parte de la misma dotada con doble va.

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En tercer lugar porque, a pesar de numerosas incongruencias, insuficiencias y conflictos, los procesos de territorializacin desarrollados desde 1978 (preautonmicos y autonmicos) muestran muchas ms ventajas que inconvenientes en la construccin de un nuevo orden territorial de conjunto, sobre todo en los aspectos que relacionan esta poltica con el bienestar social y con la accesibilidad. Esta ltima afirmacin necesita ser tratada con mayor detalle. La creacin del nuevo nivel poltico de organizacin territorial -las Comunidades Autnomas- ha desencadenado importantes consecuencias positivas de ordenacin no previstas34. Especialmente la inmediata aparicin de nuevas centralidades y periferismos. Por lo que a potencialidad urbana se refiere, no se trata slo de las capitales autonmicas, que en todos los casos reciben importantes impulsos para su crecimiento y en algunos verdaderamente extraordinarios (Mrida, Santiago de Compostela, Vitoria-Gasteiz, Sevilla...), sino tambin del importantsimo conjunto de ciudades pequeas y medias que emerge en la mayor parte de las regiones al producirse una nueva lgica territorial interna y, sobre todo, al ser sta coetnea con el aumento de dotaciones y servicios pblicos largamente pospuestos por el atraso y los cicateros criterios de las polticas sociales de la Dictadura. Con las Comunidades Autnomas aparecen tambin nuevas lgicas de articulacin intrarregionales, ante las cuales se promueve un gran nmero de actuaciones de redistribucin del aparato productivo, de conexiones viarias estructurantes, e incluso de superacin de los nuevos periferismos, mediante la adopcin de objetivos de accesibilidad que difcilmente se habran planteado y realizado desde una lgica de accin territorial relativa al conjunto del Estado. La cuestin ms de fondo y difcil de abordar es si las Comunidades Autnomas el nivel poltico ms adecuado, o incluso ms legitimo, para desarrollar un mejor orden territorial en la concreta coyuntura del cambio poltico, social y econmico de la Espaa de los aos 80 y 90. Tambin en este aspecto se adopta aqu un posicionamiento afirmativo, a pesar de reconocer que quizs no haya todava la suficiente perspectiva histrica para valorar este hecho, ya que, como nuevo poder territorial, las Autonomas han necesitado un periodo de implantacin para abrirse un camino propio entre los otros poderes territoriales. En primer trmino hay que considerar la vigencia, tambin en este nivel, del principio de subsidiariedad en las relaciones entre Estados y regiones. La Carta Europea de Ordenacin del Territorio -y los trabajos precedentes del Consejo de

En este sentido hay que tener en cuenta que la organizacin territorial poltica de cualquier mbito es siempre un poderoso factor de territorializacin. Como he sealado en otros escritos la construccin del orden territorial en Espaa ha recibido histricamente su mayor impulso de la divisin provincial y la designacin de sus capitales, implantada casi definitivamente en 1833; especialmente a causa de la coincidencia temporal de dicha decisin poltica con el arranque de procesos territorialmente tan determinantes como la construccin de un primer sistema nacional de transportes y comunicaciones (ferrocarril, carreteras y telgrafo), la primera descentralizacin importante del aparato administrativo del Estado, el inicio (ms o menos fallido) de la industrializacin y de significativos trasvases demogrficos campo-ciudad.

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Europa, CEMAT- se inclinan claramente en este sentido35. Tambin las polticas regionales de las Comunidades Europeas han sostenido la vigencia de dicho principio, y promovido la regionalizacin hasta llegar a formular el objetivo de la cohesin territorial a escala regional y destinar al mismo importantes recursos econmicos y de organizacin. Por otra parte, crear un nivel poltico regional sin competencias en ordenacin territorial lo habra vaciado de sentido respecto al expreso objetivo poltico de la Transicin Democrtica de abordar y avanzar en la resolucin -an no plenamente conseguida- del modelo de organizacin territorial del Estado. La experiencia coetnea francesa de regionalizacin -sin cesin de la competencia de ordenacin territorial, entre otras caractersticas- est siendo valorada en medios europeos como menos frtil que la espaola o la italiana, que atribuyen dicha competencia a las regiones36. Si en el contexto europeo de finales del siglo XX se otorga valor a la ordenacin territorial es especialmente procedente o conveniente la elaboracin de modelos territoriales regionales? Los planteamientos territoriales ms abstractos y economicistas de la DATAR para el conjunto del Estado francs se quiebran en la crisis de los aos 70 con el conjunto de la planificacin econmica, prcticamente insostenible ante las incertidumbres existentes al inicio de la globalizacin. Por el contrario la prctica "ms pegada a la tierra" de los lnder alemanes y austriacos, los cantones suizos, las regiones y provincias italianas y los mbitos de ordenacin forzosamente ms reducidos de Holanda lograrn la continuidad de sus propuestas, claramente ms orientadas a la "planificacin fsica"37. Un ltimo argumento debe ser planteado, aunque las respuestas sean obligadamente discutibles ante la pluralidad de situaciones regionales existentes en Europa y en Espaa, a causa de la diversa extensin, conformacin e historia del hecho regional, as como de los diferentes grados de desarrollo o implantacin efectiva de la ordenacin territorial. Si se desean superar los planteamientos territoriales demasiado abstractos de la planificacin territorial estatal, que difcilmente engarzan -salvo en Estados de escasa dimensin superficial- con la ordenacin local y comarcal, es imprescindible desarrollar modelos territoriales regionales?, tienen ms sentido los modelos territoriales regionales vinculables a espacios menos extensos de conformacin natural ms homognea, mejor estructurados unitariamente, ms polarizados o, incluso, para territorios en los que determinadas pautas culturales trascienden como formas espaciales netas (distribucin del habitat, organizacin poltico-territorial de los niveles bsicos...)?

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Ver CONSEJO DE EUROPA (2003). En la Carta Europea de Ordenacin del territorio (Torremolinos, 1983), se llega a indicar expresamente el "nivel regional como el ms apropiado para la realizacin de la ordenacin del territorio. 36 En la propia Francia se sigue sosteniendo en la actualidad un paralizante debate sobre si se debe dar o no ms competencias a las regiones. Numerosas iniciativas regionales en materia de ordenacin se frustran al no encontrar una va ms consistente que los Contratos-Plan con el Estado. 37 HILDENBRAND SCHEID, op. cit.

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Sin duda las principales respuestas a dichos interrogantes son de naturaleza esencialmente poltica, de voluntades humanas, sin determinismos ni esencialismos territorialistas; debern expresar claramente sus objetivos entre los que pueden estar tanto la necesidad de reforzar la unin de mbitos relativamente homogneos, como de unir lo que es territorialmente dispar y necesita en mayor medida ser cohesionado; pero tambin hay que tener en cuenta que las realidades fsicas de los territorios son duraderas y, en todo caso, de imprescindible consideracin para las polticas de ordenacin. 2.3. Polticas internacionales y gobierno del territorio. En un contexto general de escasa implantacin de las polticas de ordenacin del territorio no puede esperarse, razonablemente, su desarrollo a nivel internacional. Sin embargo la consideracin de este plano de la realidad resulta imprescindible por dos razones principales. Primero porque de poco sirve la mejora de un determinado territorio si acaba siendo envuelto por un entorno catico. Tambin porque la riqueza de ideas y propuestas que surgen en mayor nmero y diversidad de situaciones aportan enseanzas y soluciones a conflictos que afectan a todos los mbitos y a problemas concretos en determinados territorios. La gobernabilidad internacional en la presente coyuntura histrica se caracteriza, paradjicamente, por un gran desconcierto tras la desaparicin de la tensin propia de un mundo bipolar. Emergen dbilmente estrategias planetarias aprobadas con grandes dificultades, que en los mejores casos (Ro, Kioto...) tardan demasiado tiempo en ser aceptadas y aplicadas; en parte a causa del insuficiente desarrollo y desprestigio de los organismos internacionales encargados de impulsarlas, pero principalmente por la escasa implicacin real de los Estados ms poderosos. La pasividad o incluso abierta hostilidad de las principales organizaciones religiosas, con miles de millones de fieles y amplia presencia internacional, es igualmente una importante rmora para la solucin de los graves conflictos ecolgicos planetarios. Tampoco ayuda a recuperar una relacin equilibrada entre los seres humanos y sus espacios de vida el pensamiento ilustrado, que mayoritariamente sigue considerando "patrimonio de la humanidad" al resto de la naturaleza; en ambos casos resulta obligado superar perspectivas exclusivamente antropocntricas hasta ahora nicas o prevalentes de forma casi absoluta. En semejante contexto de ideas y hechos es lgico que no exista nada parecido a una estrategia territorial polticamente compartida a escala planetaria. Por el contrario, es creciente el desorden internacional, pues en las ltimas dcadas suma a las graves rupturas ecolgicas a escala planetaria (efecto invernadero y calentamiento global; disminucin de la capa de ozono atmosfrico, de la diversidad biolgica y de la cubierta forestal; agotamiento de los recursos vivos marinos y de los combustibles fsiles; aumento de la erosin, de la contaminacin y de la destruccin de paisajes en multitud de lugares), el estancamiento y retroceso en el bienestar social de continentes completos

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(frica, Amrica Latina) y el crecimiento universal de la delincuencia y la corrupcin. Pese a la emisin intelectual de lemas tan atractivos y difundidos como "el sueo europeo" (Rifkin, 2004) tambin en esta parte del mundo persisten gravsimos conflictos sociales, ambientales y territoriales. En el ao 2000 el Consejo de Europa (entonces formado por 41 Estados, 46 actualmente) denunciaba el carcter dual de un continente en el que los valores medios del PIB per capita se agrupan en dos grandes bloques (ms de 20.000 y menos de 5.000 dlares) y el ndice de Desarrollo Humano dibuja un mapa casi bicolor (Figura n 5)38; Europa sigue siendo un mbito en guerra (Balcanes, Cacaso), con abundante y reiterada presencia de terrorismo de origen interior y exterior, criminalidad y corrupcin en alza y riesgos catastrficos crecientes (inundaciones centroeuropeas, incendios forestales y sequas en el Mediterrneo...). Adems la responsabilidad de Europa en la conflictividad planetaria sigue siendo primordial, tanto por causas histricas (colonialismo), como por la incapacidad o insuficiencia presente ante los conflictos internos (Kosovo, Chechenia) y externos39. Tambin aqu se hace imprescindible una mayor capacidad de reaccin, en parte ligada a la cohesin y al buen uso y gobierno de los territorios.
Fig.5. Cohesin social en Europa.

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CEMAT (2000). La declaracin inicial de Robert Schuman, en 1950, sobre la Comunidad Europea del Carbn y del Acero inclua una apelacin a la necesidad prioritaria de ocuparse de frica.

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No obstante, es preciso reconocer el inters de ideas, iniciativas y prcticas en ordenacin territorial de diferentes organismos internacionales europeos, principalmente del Consejo de Europa y de la Unin Europea. Estas aportaciones se han producido aunque la ordenacin del territorio no sea una poltica incluida en el acervo comunitario. Es preciso reconocer un valor pionero a los documentos emanados del Consejo de Europa, concretamente de la Conferencia Europea de Ministros responsables de la ordenacin del territorio (CEMAT), como la ya citada Carta Europea de Ordenacin del Territorio, los Principios Directores (CEMAT, 2000), y el Esquema de Ordenacin del Territorio Europeo (Consejo de Europa, 1991). De similar naturaleza prospectiva, aunque en muchos aspectos tambin vinculados a intervenciones o actuaciones reales, son los trabajos de la Comisin Europea o de reuniones informales de los ministros responsables en la materia, como la Estrategia Territorial Europea (CE, 1999), los programas Europa 2000 (CE, 1991) y Europa 2000+ (CE, 1994a), los estudios sobre regiones transnacionales y los realizados en pro de una mayor homologacin de esta prctica poltica en el conjunto de los pases miembros (CE, 1994b y 1995). La mayora de dichos documentos contienen aportaciones significativas, por su valor difusor y pedaggico en la fijacin de conceptos y mtodos poco firmes y no unificados; tambin por que la continuidad que la D.G. XVI ha dado al tratamiento de estas cuestiones ha sido muy superior a la existente en la mayora de los pases miembros, donde la ordenacin del territorio ha sido demasiado desigual y dubitativa, tanto en el plano cientfico, como en el administrativo y poltico. El Consejo de Europa y la Comisin Europea no slo han hecho explcito el objetivo general del desarrollo territorial equilibrado y sostenible (Figura 5) sino que lo han basado en los principios de subsidiariedad, participacin y planificacin y lo han desarrollado en objetivos especficos como la cohesin territorial a nivel regional, el policentrismo, la accesibilidad equivalente y una mayor integracin campo-ciudad. Adems, los han concretado en intervenciones reales. En la construccin de las redes transeuropeas, en programas transfronterizos y en otras muchas intervenciones en pro de un mejor orden territorial, principalmente mediante el destino a tal fin de los Fondos Estructurales, fundamentalmente el Fondo Europeo de Desarrollo Regional FEDER-, y tambin del Fondo de Cohesin (para el desarrollo de infraestructuras y medio ambiente exclusivamente), que han servido para realizar multitud de actuaciones puntuales de articulacin y cohesin territorial, concertadas en su realizacin y financiacin entre municipios, regiones y Estados, a travs de los Planes de Desarrollo Regional. Otra aportacin significativa del Consejo de Europa y de la Unin Europea es su contribucin a la superacin de una visin estrecha de la territorialidad. El apoyo al respeto e implantacin de los derechos humanos y a la mejora de la democracia, la supresin de las fronteras intracomunitarias para la circulacin de mercancas y personas (creacin de los mercados comn y unitario, acuerdos de Schengen), la existencia de los Tribunales de Justicia y Derechos Humanos, y la creacin de una ciudadana europea (Tratado de Maastricht) expresan las

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aspiraciones y los avances para conseguir una base similar de derechos y deberes en toda Europa. Estas lneas de actuacin promueven un entendimiento interno ms abierto o flexible de la territorialidad y restan visceralidad a las atribuciones de simbolismos esencialistas al territorio, tan frecuentes y con tan terribles consecuencias en etapas anteriores de la historia europea40. El mapa poltico de Europa es un complejo mosaico que est repleto de particularismos (miniestados de origen medieval, enclaves territoriales, proliferacin de regiones y estados multitnicos y plurinacionales, complejas situaciones heredadas como la de Gibraltar, etc.) en los que la convivencia pacfica no pasa por el marco estrecho de una territorialidad cerrada, sino por el entendimiento ms abierto y flexible de un territorio compartido sustentado en una ciudadana compartida, en la similitud efectiva de derechos y deberes. Si esta nueva idea de la territorialidad fructifica y se ampla ser por el desarrollo y aplicacin que alcance en la Unin Europea41. Quizs entonces ser posible dedicar a unos territorios liberados de trampas ideolgicas la atencin y los mtodos que les corresponden, para ponerlos al servicio de unas relaciones equilibradas entre sus caractersticas y las necesidades de los seres que los habitan o los visitan. Las ideas y las buenas prcticas europeas pueden tener un influjo positivo a nivel internacional42. 3. Conclusiones Algunas ideas anteriormente expuestas pueden ser subrayadas, principalmente en relacin con los contextos espaol y europeo. 1- El Gobierno del territorio, en cualquiera de sus posibles niveles polticos, (municipios, comarcas, regiones, Estados, y organizaciones internacionales) es un ejercicio de gran complejidad que requiere instrumentos propios de carcter normativo, de planificacin y gestin. 2- La ordenacin territorial es uno de los principales entre dichos instrumentos. Es una poltica transversal e integradora, basada en los principios de sostenibilidad, subsidiaridad, planificacin y participacin. 3- La ordenacin del territorio precisa afianzar sus conceptos y mtodos, tanto en general como en relacin con las posibles escalas espaciales de su aplicacin. Necesita igualmente una mayor implantacin poltica, legal y administrativa as
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Para conseguir el objetivo de una territorialidad ms flexible (incluso exclusivamente aplicada al interior de Europa) queda todava un largo camino, segn muestran las dificultades de implantacin de la Euroorden y las frecuentes tensiones que se producen entre Estados ante casos de extradicin; situaciones en las que la prevalencia de los ordenamientos nacionales sigue presentndolos como posibles transgresiones de la territorialidad. 41 En sentido contrario pueden resultar expresivas las tensiones internacionales surgidas en relacin con el islote de Perejil o las producidas fuera de Europa (entre Japn y China) por las islas de Okinotorishima, cuyas dimensiones no llegan al centenar de metros cuadrados; ver el diario El Mundo, de 21 de junio de 2005, pg. 38. 42 Frente al actual debate en Europa sobre la territorialidad se puede reflexionar tambin sobre el acto cnico del actual gobierno estadounidense de burlar los derechos generados por la territorialidad al deslocalizar la tortura situndola en Guantnamo, Egipto, etc.

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como un ms amplio desarrollo ejecutivo en todos los niveles de organizacin territorial. Las relaciones entre instrumentos de distintas escalas y/o niveles polticos deben ser clarificadas y reguladas. 4- Los modelos territoriales son recursos idneos para hacer explicitas las tendencias y propuestas de mejora del orden territorial; expresan sintticamente las relaciones entre los elementos estructurantes del territorio, concretan las objetivos y compromisos polticos y facilitan la participacin ciudadana. 5- La solucin de los graves problemas que atraviesa la ordenacin del territorio a nivel municipal en Espaa pasa por: La superacin del estrecho concepto urbanstico actual y la recuperacin de la credibilidad poltica en esta materia. La atenuacin de la actual dependencia de las finanzas locales de los ingresos por convenios urbansticos y licencias de construccin; El cumplimiento de sus propuestas y de la disciplina urbanstica, mediante una ms intensa dedicacin policial y una mayor implicacin judicial en los delitos contra la ordenacin del territorio. 6- En toda Espaa es imprescindible el desarrollo de instrumentos de ordenacin comarcal y subregional. Principalmente en aglomeraciones metropolitanas y conurbaciones litorales, pero tambin en otros lugares, como las reas de alta montaa o los valles con importantes valores naturales. Los planes de estas escalas establecen marcos de referencia que permiten evaluar y controlar las propuestas municipales. Para la formulacin, aprobacin, ejecucin y seguimiento de dichos planes se necesitan estudios y aportaciones cientficas (inexistentes en relacin con muchos mbitos hasta ahora escasamente considerados de forma unitaria), la cooperacin intermunicipal y el impulso y la coordinacin de los organismos insulares, provinciales y autonmicos competentes. 7- Las estrategias, directrices o planes territoriales para el conjunto de cada Comunidad Autnoma tambin tienen una presencia demasiado escasa y falta de firmeza en Espaa. Las mejores experiencias espaolas y de otras regiones europeas muestran que la disponibilidad de un instrumento de ordenacin regional orienta mejor la articulacin territorial con los niveles estatal y europeo, ayuda a coordinar las actuaciones horizontales y aporta referencias clave para la ordenacin subregional, comarcal y local. 8- La Administracin Central del Estado no puede inhibirse en los procesos de ordenacin del territorio. Su intervencin en esta materia tiene funciones reguladoras decisivas en relacin con factores y procesos de inters general (propiedad del suelo, preservacin de recursos escasos, conexiones estratgicas), de implementacin y desarrollo de las polticas comunitarias (transposicin de directivas, ejecucin de programas transfronterizos, aprobacin y tramitacin de los Planes de Desarrollo Regional) y de articulacin de las relaciones entre la Comunidades Autnomas (mesas sectoriales, comisiones interadministrativas). Una visin de conjunto de la evolucin del territorio

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espaol sigue siendo imprescindible y debe ser peridicamente formulada con el nivel de vinculacin que se establezca. 9- Las funciones orientadoras del Consejo de Europa y de la Comisin Europea en ordenacin del territorio seguirn teniendo valor e inters en un fututo inmediato, tanto por su contribucin al impulso y homologacin de unas prcticas poco asentadas, como por sus realizaciones en apoyo de una mayor cohesin territorial y una mejor articulacin fsica del continente europeo. La definicin y ejecucin de las redes transeuropeas, la disminucin de las diferencias regionales al menos en el plano econmico- y la progresiva unificacin de derechos y deberes de todos los ciudadanos europeos estn haciendo realidad la existencia de una Europa ms unida y abriendo la posibilidad de una nueva cultura de la territorialidad. 10- La escala global es de imprescindible consideracin intelectual, tica y para la accin. El pesimismo, aunque comprensible en la actual coyuntura histrica, no puede ser asumido como actitud poltica. Los organismos e instrumentos de gobernabilidad a escala planetaria tienen que ser reforzados por el bien de las generaciones futuras. Otro mundo (mejor) tiene que ser posible.

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