Oppermann Hose Innenpolitische Restriktionen

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Kai Oppermann und Alexander Hse
Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Auenpolitik

Die Zwei-Ebenen-Logik deutscher Auenpolitik
Aus der Perspektive des Zwei-Ebenen-Ansatzes wird deutsche Auenpolitik im Spannungsfeld zwischen internationalen und innenpolitischen Handlungsrestriktionen formuliert. Nach der Metapher des Zwei-Ebenen-Spiels sind die auenpolitischen Entscheidungstrger nationaler Regierungen simultan in zwei interdependente Spielkonstellationen auf internationaler und innerstaatlicher Ebene eingebunden (Putnam 1988: 433-452). Auf internationaler Ebene werden deutsche Regierungsvertreter dabei grundstzlich versuchen, in der Interaktion mit Regierungen anderer Staaten eigene auenpolitische Interessen durchzusetzen und mglichst wirkungsmchtigen Einfluss auf internationale Politikergebnisse auszuben. Die primren Begrenzungen ihrer auenpolitischen Handlungsoptionen ergeben sich auf dieser Ebene aus den Interessen und der Macht ihrer gouvernementalen Interaktionspartner. Gleichzeitig gilt es fr die Bundesregierung auf innerstaatlicher Ebene, ausreichend politische Untersttzung fr ihr auenpolitisches Handeln innerhalb der Exekutive selbst sowie im Parlament und im gesellschaftlichen Umfeld zu mobilisieren. Dieses Erfordernis schrnkt den Handlungsspielraum deutscher Auenpolitik erstens insoweit ein, wie die Bundesregierung, die schon in sich kein einheitlicher Akteur ist, eine auenpolitische Manahme im innenpolitischen Prozess formalrechtlich implementieren muss. Darber hinaus wird die Bundesregierung auenpolitische ebenso wie innenpolitische Entscheidungen unter dem Vorbehalt treffen, dass sie nicht in Widerspruch zu ihrem primren Ziel des innerstaatlichen Machterhaltes stehen (Moravcsik 1993: 15-17). In der Logik des Zwei-Ebenen-Ansatzes erklrt sich deutsche Auenpolitik somit aus dem Bestreben der Bundesregierung, die Imperative der internationalen und der innenpolitischen Ebene miteinander in Einklang zu bringen. Da diese Imperative unterschiedlich stark ausgeprgt sein und gleichgerichtet oder gegenlufig wirken knnen, ist der auenpolitische Handlungsspielraum der Bundesregierung in Abhngigkeit von der politischen Konstellation auf beiden Ebenen
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mehr oder weniger eng begrenzt. Das Instrumentarium des Zwei-EbenenAnsatzes ist gerade darauf ausgerichtet, die Bedingungsfaktoren fr solche Unterschiede in den auenpolitischen Handlungsspielrumen von Regierungen zu analysieren und daraus Aussagen ber deren Auenpolitik und Einflussmacht auf internationaler Ebene abzuleiten. Ausgehend von der Zwei-Ebenen-Metapher beruht der Ansatz auf drei konstitutiven Grundelementen, die einen geeigneten analytischen Rahmen fr die systematische Erfassung der innenpolitischen Restriktionen deutscher Auenpolitik bereitstellen. Erstens konzipiert der Zwei-Ebenen-Ansatz die Vertreter nationaler Regierungen als gatekeeper zwischen innerstaatlicher und internationaler Ebene und als Trger staatlicher Auenpolitik. Die zentralen strategischen Akteure in ZweiEbenen-Spielen sind Regierungen, welche die auenpolitischen Interessen eines Staates und darauf bezogene auenpolitische Strategien definieren. Dabei knnen sie auf eigene politische Ressourcen zurckgreifen, um sich autonome Handlungsspielrume gegenber anderen Akteuren der innenpolitischen Ebene zu schaffen und zu bewahren (Milner 1997: 9-23). Bei diesen Ressourcen handelt es sich insbesondere um den auenpolitischen Informationsvorsprung von Regierungen gegenber anderen innenpolitischen Akteuren sowie um ihre Steuerungsmglichkeiten im Prozess des agenda-setting (Moravcsik 1997: 219-225). Durch die herausgehobene Bedeutung von Regierungen unterscheidet sich der Zwei-Ebenen-Ansatz grundstzlich von liberalen bottom-up Analysen, die Regierungsvertreter als neutrale und passive Makler gesellschaftlicher Interessen modellieren und Auenpolitik als Funktion dieser Interessen erklren. Whrend Auenpolitik aus liberaler Perspektive somit urschlich durch einflussmchtige gesellschaftliche Akteure auf innerstaatlicher Ebene bedingt ist, betrachtet der Zwei-Ebenen-Ansatz die Interessen innerstaatlicher Akteure lediglich als Beschrnkung auenpolitischen Regierungshandelns. Diese Restriktionen erfasst der Zwei-Ebenen-Ansatz zweitens mit dem Konzept der Ratifikation. Danach unterliegen Regierungen grundstzlich der Notwendigkeit, ihr auenpolitisches Handeln auf internationaler Ebene innenpolitisch zur Ratifikation zu stellen. Die als win-set bezeichnete Gesamtheit der innerstaatlich ratifizierbaren auenpolitischen Manahmen definiert somit die Grenzen des auenpolitischen Handlungsspielraumes einer Regierung. Da Regierungen diese Grenzen bei ihrer auenpolitischen Entscheidungsfindung zu antizipieren versuchen, um ein Scheitern der innenpolitischen Ratifikation ihrer Auenpolitik zu vermeiden, wirkt das Bewusstsein um das Erfordernis der Ratifikation nicht erst im Anschluss an auenpolitisches Regierungshandeln auf internationaler Ebene, sondern bereits im Vorhinein whrend des gesamten auenpolitischen
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Entscheidungsprozesses als primre innenpolitische Restriktion von Auenpolitik. Das Ratifikationserfordernis ist im Zwei-Ebenen-Ansatz damit das theoretische Bindeglied zwischen den beiden analytisch unterschiedenen Spielebenen, ber das die Anreize und Zwnge der internationalen und der innerstaatlichen Ebene zueinander in Beziehung gesetzt werden. Dieses Erfordernis ist explizit nicht auf die formalrechtliche Implementation von Auenpolitik beispielsweise per Kabinettsbeschluss, parlamentarischer Ratifikation oder Referendum beschrnkt, sondern erstreckt sich zudem auf Prozesse der informellen Ratifikation. Im Prozess der formalen Ratifikation sind die auenpolitischen Handlungsoptionen der Bundesregierung durch die Prferenzen der innenpolitischen Vetospieler begrenzt, ohne deren Zustimmung eine auenpolitische Manahme oder Entscheidung der Regierung nicht wirkungsmchtig werden kann (Tsebelis 2002: 17-20). Allerdings entspricht nicht jede Auenpolitik, die in dieser Weise formal ratifizierbar ist, zwangslufig auch dem politischen Wiederwahlinteresse von Regierungen. Im Prozess der informellen Ratifikation kann der auenpolitische Handlungsspielraum der Bundesregierung auch dadurch beschrnkt werden, dass innenpolitische Akteure ohne formale Vetomacht auenpolitisches Regierungshandeln auf die Agenda der wahlpolitischen Auseinandersetzung setzen. An Machterhalt interessierte Regierungen werden die Mglichkeit wahlpolitischer Sanktionen antizipieren und die potenziellen audience costs (Fearon 1994: 577) ihrer Auenpolitik bei der Entscheidungsfindung bercksichtigen. Das dritte Grundelement des Zwei-Ebenen-Ansatzes betrifft die engen Wechselwirkungen zwischen der internationalen und der innenpolitischen Ebene. Auf der einen Seite wirkt sich die Gre des innerstaatlichen win-sets einer Regierung auf ihre Politik und ihre Verhandlungsmacht auf internationaler Ebene aus. Unter der Bedingung eines geringen innenpolitischen Handlungsspielraums werden Regierungen danach eine wenig flexible und wenig kompromissbereite Auenpolitik verfolgen. Gerade weil es enge innerstaatliche Restriktionen einer Regierung ermglichen, auf internationaler Ebene glaubhaft eigene Zugestndnisse und Konzessionen abzulehnen, knnen innenpolitische Zwnge aus der Perspektive des Zwei-Ebenen-Ansatzes zu einer Quelle auenpolitischer Verhandlungsmacht werden (Schelling 1980: 21-28). Auf der anderen Seite sind die innenpolitischen Restriktionen auenpolitischen Regierungshandelns durch die Dynamik der politischen Agenda auf internationaler Ebene mitgeprgt. Sowohl die formalrechtlichen Einflusschancen innerstaatlicher Akteure als auch ihre politische Mobilisierung im Ratifikationsprozess variieren in Abhngigkeit von den auenpolitischen Themen auf dieser Agenda. Der auenpolitische Hand-
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lungsspielraum der Bundesregierung wird umso enger begrenzt sein, je hher die institutionellen Anforderungen der formalen Ratifikation in einem auenpolitischen Sachbereich sind und je strker innenpolitische Akteure durch eine auenpolitische Fragestellung mobilisiert werden, ihre institutionellen Kompetenzen sowie ihre politischen und materiellen Ressourcen in faktischen Einfluss auf auenpolitisches Regierungshandeln umzusetzen. Mit diesen Eckpunkten des Zwei-Ebenen-Ansatzes ist der konzeptionelle Rahmen skizziert, der die nachfolgende Analyse der innenpolitischen Restriktionen deutscher Auenpolitik anleitet. Ausgehend von der zentralen Rolle der Bundesregierung sollen diejenigen innenpolitischen Akteure herausgearbeitet werden, die den Spielraum des auenpolitischen Regierungshandelns im Prozess der formalen und informellen Ratifikation beschrnken knnen. Dabei gilt es insbesondere, die auenpolitischen Einflusschancen der verschiedenen Akteure aufzuzeigen und die allgemeinen Bedingungen zu erfassen, von denen diese Einflusschancen in Zwei-Ebenen-Konstellationen abhngen. Zu diesem Zweck folgt die Darstellung der Systematik unterschiedlicher Verortungen mglicher innenpolitischer Restriktionen von Auenpolitik im Verhltnis zu den auenpolitischen Entscheidungstrgern einer Regierung (vgl. Hill 2003: 223; Abbildung 1). Abbildung 1: Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Auenpolitik
Gesellschaftliches Umfeld
Legislative
Exekutive
Deutsche Auenpolitik
Bundeskanzler und Bundesregierung
Bundestag und Bundesrat ffentliche Meinung und Medien Politische Parteien Interessengruppen
Quelle: Eigene Darstellung.
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Die konzentrische Anordnung der Akteure spiegelt hierbei die von innen nach auen abnehmenden Beteiligungschancen am formalen Ratifikationsprozess wider. In der Reihenfolge der so definierten Distanz zu den Entscheidungstrgern in der Regierung wird zunchst die Verteilung auenpolitischer Kompetenzen und Einflussmglichkeiten innerhalb der Exekutive als erste Quelle innenpolitischer Restriktionen deutscher Auenpolitik analysiert (Abschnitt 2.1). Daran anschlieend gilt es, die Rolle des Parlaments im auenpolitischen Entscheidungsprozess zu diskutieren (Abschnitt 2.2), bevor sich der Blick auf die Einflsse des gesellschaftlichen Umfeldes auf auenpolitisches Regierungshandeln richtet (Abschnitt 3).
Staatliche Akteure
Die Formulierung und Implementierung deutscher Auenpolitik ist vorrangig Sache des Bundes und hier im Besonderen der Bundesregierung. Die auenpolitische Fhrungsrolle des Bundes gegenber den deutschen Lndern ist im Grundgesetz ebenso angelegt wie jene der Bundesregierung gegenber dem Parlament. Das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland, der Bundesprsident,1 stellt keine nennenswerte Restriktion deutscher Auenpolitik dar. Zwar ist er nominell der vlkerrechtliche Vertreter Deutschlands, der im Namen des Bundes die vlkerrechtlichen Vertrge schliet, und er muss jedes Bundesgesetz unterzeichnen, also auch alle auenpolitisch relevanten Gesetze. Doch handelt es sich dabei um rein formale Befugnisse, die in aller Regel ohne Auswirkungen auf die politischen Inhalte bleiben (vgl. Bierling 2005: 28-30). Eine Sonderrolle kommt dem Bundesverfassungsgericht zu, das, wie es in einer Reihe von Urteilssprchen demonstriert hat, entscheidende Weichenstellungen bezglich der innerstaatlichen Bedingungen deutscher Auenpolitik vornehmen kann (vgl. Cremer 2003; Harnisch 2006). Das Gericht hat zum einen Entscheidungen zur Kompetenzverteilung zwischen Regierung und Parlament im Bereich der auswrtigen Gewalt getroffen und dabei meist eine exekutivfreundliche Auslegung der Verfassung gepflegt, seit den 1990er Jahren aber auch die Kompetenzen des Parlaments in der Europapolitik und bei der Entscheidung zu Auslandseinstzen der Bundeswehr gestrkt. Zum anderen hat das oberste Gericht einige normative Vorgaben des Grundgesetzes bekrftigt und auenpolitisch operationalisiert. Die traditionellen
1 Wir verwenden bei Amtsbezeichnungen durchgngig die mnnliche Form, wenn wir auf die mter selbst und nicht auf den oder die Amtsinhaber/in Bezug nehmen.
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Leitstze der deutschen Verfassung fr die inhaltliche Ausrichtung der Auenpolitik lassen sich in vier Punkten zusammenfassen: Wahrung des Friedens, Aufforderung zum offenen und kooperativen Internationalismus, Frderung der Menschenrechte und bis 1990 Wiederherstellung der deutschen Einheit (Bierling 2005: 9-18). Die im Grundgesetz angelegte Bereitschaft zur internationalen Kooperation ist sehr weitgehend: Nach Art. 24 GG kann der Bund durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen bertragen. Dies gilt insbesondere im Rahmen der europischen Einigung, die den Rang eines Staatsziels hat. Durch die Neufassung von Art. 23 GG als Europa-Artikel im Jahr 1992 wird die Europische Union und damit auch die deutsche Europapolitik jedoch ausdrcklich auf demokratische, rechtsstaatliche, soziale, fderative und subsidire Grundstze verpflichtet. Die Zustndigkeitsvermutung zugunsten der Lnder, die dem fderalen System der Bundesrepublik zugrunde liegt, stellt sich hinsichtlich der Pflege der auswrtigen Beziehungen genau umgekehrt dar: Hier gilt der Grundsatz der Bundeskompetenz (Geiger 2002: 120). Die deutschen Lnder beschrnken den auenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung vor allem durch ihre Beteiligung an der Ratifikation bestimmter internationaler Vertrge und durch ihre Mitwirkung in Angelegenheiten der Europischen Union. In beiden Fllen bildet der Bundesrat den Transmissionsriemen fr die Wahrung der Lnderinteressen. Zudem muss der Bund gem der Lindauer Absprache von 1957 vor dem Abschluss internationaler Vertrge, welche die Kompetenzen oder wesentlichen Interessen der Lnder berhren, das Einverstndnis der Lnder einholen (vgl. Geiger 2002: 126-127). Umgekehrt knnen die Lnder selbst Vertrge mit anderen Staaten oder sonstigen Vlkerrechtssubjekten schlieen, jedoch nur mit Zustimmung der Bundesregierung und nur in jenen Sachbereichen, in denen sie nach innerstaatlichem Recht fr die Gesetzgebung zustndig sind (Art. 32 Abs. 3 GG). Auch unterhalb der Schwelle vlkerrrechtlicher Vertragsabschlsse entfalten die Lnder zunehmend nach auen gerichtete Aktivitten, die parallel zur Auenpolitik des Bundes verlaufen und unter den Begriffen der Nebenauenpolitik (Nass 1986) oder Paradiplomatie (vgl. Michelmann 2004) zusammengefasst werden. Sie betreffen in erster Linie die regionale, grenzberschreitende Zusammenarbeit in den Bereichen der Wirtschaftsfrderung, Kultur- und Bildungspolitik sowie Asyl- und Migrationspolitik (vgl. Knodt 1998).
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2.1 Die Exekutive Die Fhrung der deutschen Auenpolitik kommt grundstzlich der Bundesregierung zu. Die Auenpolitik, so stellte etwa das Bundesverfassungsgericht 1984 fest, fllt in den zentralen Gestaltungsbereich der Exekutive.2 Diese Kompetenzzuordnung beruhe auf der Annahme, da institutionell und auf Dauer allein die Regierung in hinreichendem Mae ber die personellen, sachlichen und organisatorischen Mglichkeiten verfgt, auf wechselnde uere Lagen zgig und sachgerecht zu reagieren [].3 Innerhalb der Regierung kann sich der Bundeskanzler auf besondere Kompetenzen sttzen, die das Kanzlerprinzip im deutschen Regierungssystem begrnden (vgl. Busse 2005: 44-54; Rudzio 2006: 241-246). Insbesondere besitzt der Bundeskanzler in der inneren wie ueren Politik die Richtlinienkompetenz. Diese Richtlinien sind fr die gesamte Regierung verbindlich, sie dienen jedoch in der Regel nur als Rahmenentscheidungen und Zielvorgaben, innerhalb derer den Ministern die konkrete Ausgestaltung der Politik obliegt. Wie weit die Richtlinienkompetenz reicht und wie detailliert die politischen Vorgaben ausfallen, lsst sich nicht allgemeingltig beantworten, sondern hngt von der politischen Konstellation wie vom Entscheidungsgegenstand ab. Der Bundeskanzler hat zudem das Recht, die Regierung zu bilden. Dies umfasst die Festlegung der Zahl und der Zustndigkeitsbereiche der Bundesministerien ebenso wie die Besetzung der Ministerposten. Das Kanzlerprinzip wird jedoch eingeschrnkt durch das Ressort- und das Kabinettsprinzip, die jeweils unmittelbar auf einschlgigen Artikeln des Grundgesetzes beruhen, sowie durch das informelle, aber enorm wichtige Koalitionsprinzip. Jeder Bundesminister leitet innerhalb der politischen und organisatorischen Rahmenvorgaben des Kanzlers seinen Geschftsbereich selbstndig, d.h. er fllt die politischen Richtlinien inhaltlich aus und entscheidet ber die Organisationsstruktur und das Personal seines Ministeriums. Das Kabinett, bestehend aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern, hat formal eine sehr starke Stellung im Entscheidungsprozess, da ihm alle Angelegenheiten von allgemeiner innen- und auenpolitischer Bedeutung, einschlielicher aller Gesetze und Verordnungen der Bundesregierung, zur Beratung und Beschlussfassung vorgelegt werden mssen. Trotz dieses Ratifikationserfordernisses ist das Kabinett als Kollegialorgan kein entscheidender Akteur der deutschen Auenpolitik. In aller
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Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Dezember 1984 (BVerfGE 68, 1). Ebd.
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Regel werden durch Kabinettsbeschlsse lediglich Entscheidungen abgesegnet, die zuvor in anderen Gremien gefllt wurden. Solche Gremien sind beispielsweise Kabinettsausschsse, deren Zusammensetzung sich auf diejenigen Minister und Berater beschrnkt, die ein unmittelbares Interesse an einem bestimmten Politikbereich haben. Der lteste existierende Kabinettsausschuss, der sich primr mit auenpolitischen Fragen befasst, ist der Bundessicherheitsrat (BSR). Ihm gehren, neben dem Bundeskanzler, die Minister des Auswrtigen, der Verteidigung, des Innern, der Justiz, der Finanzen, fr Wirtschaft und Technologie, fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (seit 1998) sowie der Chef des Bundeskanzleramtes (ebenfalls seit 1998) an. Wie alle Kabinettsausschsse hat der BSR zwar rechtlich keine Entscheidungskompetenz, faktisch sind seine Beschlsse jedoch bindend (vgl. Zhle 2005: 476478). Der BSR kann sich mit allen Fragen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik befassen, die ihm vom Kanzler zugewiesen werden. Tatschlich haben sich die Aufgaben des BSR seit seiner Grndung als Bundesverteidigungsrat im Jahr 1955 jedoch erheblich verengt, so dass er heute vor allem fr die Genehmigung von Rstungsexporten zustndig ist (Rhl 1998: 90-91; Ischinger 2009). Der Bedeutungsverlust des BSR spiegelt den abnehmenden und heute relativ geringen Einfluss der Kabinettssauschsse wie auch des Gesamtkabinetts wider; das Kabinettsprinzip ist, zumal im auenpolitischen Entscheidungsprozess, das am schwchsten realisierte unter den vier genannten Prinzipien der deutschen Regierungsarbeit (Patzelt 2005: 247-249; Helms 2005: 188-190). Die Beratung und Koordinierung der Auen- und Sicherheitspolitik auf hchster Regierungsebene findet, vor allem in auenpolitischen Krisensituationen, in noch kleinerem Kreis statt, als ihn der BSR darstellt. Fr die informellen Zusammentreffen von Bundeskanzler, Auen-, Verteidigungs- und Innenminister sowie Kanzleramtschef hat sich whrend der rot-grnen Regierungszeit der Begriff des Sicherheitskabinetts eingebrgert. Die Einbeziehung des Innenministers begrndet sich durch seine Verantwortlichkeit fr die innere Sicherheit, die sich, vor allem seit dem Erstarken des transnationalen Terrorismus, immer weniger von der ueren Sicherheit trennen lsst. Die 2009 vereidigte schwarz-gelbe Bundesregierung setzte einen Kabinettsausschuss zu Afghanistan ein, dem neben den soeben erwhnten Ministern auch der Entwicklungshilfeminister angehrt. Wie diese Konstellationen zeigen, sind die klassischen auenpolitischen Institutionen (Siwert-Probst 1998), also Kanzleramt, Auen- und Verteidigungsministerium, zwar nach wie vor zentrale Akteure der deutschen Auenpolitik, jedoch hat sich die Zahl der Ministerien, welche die Auenpolitik mitgestalten, erheblich vergrert (vgl. Andreae/Kaiser 1998; Eberlei/Weller 2001; Messner
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2001). Die Zunahme globaler Interderpendenz, die Beschleunigung der Transnationalisierungs- und Globalisierungsprozesse, aber auch das Ende des Ost-WestKonflikts haben die Anforderungen an die deutsche Auenpolitik erhht, so dass neue Fhigkeiten und zunehmende Spezialkenntnisse herausgebildet werden mssen, welche die etablierten Akteure und Institutionen nur begrenzt bereitstellen knnen. Dementsprechend sind heute zum einen mehr Exekutivakteure am innerstaatlichen Entscheidungsprozess beteiligt, zum anderen ist die Zahl der politischen und brokratischen Akteure, die grenzberschreitend agieren, gewachsen. Die resultierende Fragmentierung deutscher Auenpolitik erhht den interministeriellen Koordinations- und, aus der Perspektive der Regierungsspitze, den ressortbergreifenden Steuerungsbedarf im auenpolitischen Prozess. Wenn jedes Fachministerium faktisch zum Auenministerium des von ihm verwalteteten Sachbereichs geworden ist (Andreae/Kaiser 1998: 30), mssen Bundeskanzleramt und Auswrtiges Amt (AA) immense Steuerungs- und Koordinierungsarbeit leisten. Das Kanzleramt untersteht dem Bundeskanzler und arbeitet diesem unmittelbar zu (vgl. Busse 2005; Siwert-Probst 1998: 16-17). Seine Aufgaben liegen in der Informierung und Beratung des Kanzlers sowie der Koordinierung und Steuerung der Regierungspolitik mit dem Ziel, die Einheitlichkeit der Politik zu gewhrleisten und zu verhindern, dass die Handlungen von Ministerien und Behrden der politischen Agenda des Kanzlers zuwiderlaufen. Im internationalen Vergleich der Regierungszentralen verfgt das Kanzleramt, in dem rund 500 Personen arbeiten, ber relativ groe politisch-administrative Ressourcen (Helms 2005: 188, 211), es ist aber dennoch auf die Expertise aus den ungleich greren Ministerien angewiesen, die auch Beamte ans Kanzleramt entleihen. So arbeiten in der auen- und sicherheitspolitischen Abteilung des Kanzleramtes (Abteilung 2) hauptschlich Beamte des AA sowie Offiziere und Beamte des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg). Der wichtigste auenpolitische Berater des Kanzlers ist in der Regel ein Spitzendiplomat aus dem AA, der die Leitung der Abteilung 2 bernimmt. Einen Informationsvorsprung gegenber den Ministerien im Bereich der nachrichtendienstlichen Erkenntnisse geniet das Kanzleramt durch die Aufsicht ber den Bundesnachrichtendienst (BND), welcher der Abteilung 6 des Kanzleramtes untersteht. Die auenpolitische Steuerungsfhigkeit des Bundeskanzleramtes wird nicht nur durch die Begrenzung seiner Ressourcen, sondern auch durch das Ressortprinzip eingeschrnkt. Bundeskanzler und Kanzleramt drfen grundstzlich nicht ber den Kopf eines Ministers hinweg in ein Ministerium hineinregieren. Der Kanzler kann jedoch fr ihn wichtige Angelegenheiten an sich ziehen und
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schwerpunktmig im Kanzleramt bearbeiten lassen. Die interministerielle Koordination, die auf Arbeitsebene in der Regel ohne Beteiligung der Regierungszentrale stattfindet, wird deshalb in politisch besonders wichtigen Bereichen vom Kanzleramt bernommen. Doch auch in diesen Fllen mssen sich die Bemhungen des Kanzleramtes hufig darauf beschrnken, zwischen den Ressorts zu moderieren und regierungsinterne Konflikte mglichst schnell beizulegen, um nach auen ein Bild der Geschlossenheit zu wahren. Diesbezglich werden jedoch immer wieder gravierende Defizite festgestellt und deshalb Forderungen nach der Grndung eines Nationalen Sicherheitsrates nach amerikanischem Vorbild (bzw. einem entsprechenden Ausbau des Bundessicherheitsrates) erhoben, der eine bessere Koordinierung deutscher Auenpolitik gewhrleisten soll (Schockenhoff 2008; Kauder 2009; Ischinger 2009). Die Fhrung und Koordinierung der Auenpolitik fllt auch dem Auswrtigen Amt zu, das diese Aufgaben jedoch in immer geringerem Mae bewltigen kann (vgl. Eberlei 2001; Eberlei/Weller 2001). Das AA hat sich zu einem auenpolitischen Querschnittsressort entwickelt, das die Federfhrung in den verschiedenen Bereichen der Auenpolitik groenteils den Fachressorts berlassen oder mit diesen teilen muss, etwa den Bundesministerien der Finanzen (BMF), der Verteidigung (BMVg), der Justiz (BMJ), fr Wirtschaft und Technologie (BMWi) oder fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Jedes Bundesministerium verfgt heute ber Abteilungen, die zu internationalen Themen arbeiten; ihre Anzahl und ihr Gewicht, das sich beispielsweise an der Verankerung in hheren Hierarchieebenen ablesen lsst, nehmen stetig zu. Das auenpolitische Fachpersonal an den deutschen Auslandsvertretungen wird mittlerweile zu mehr als einem Viertel von anderen Ministerien als dem AA gestellt. Eine zentrale Zustndigkeit kann das AA nur in wenigen Politikfeldern fr sich beanspruchen, etwa in der Friedens- und Sicherheitspolitik einschlielich der VNPolitik, der sicherheitspolitischen Bndnisse und der Abrstung und Rstungskontrolle, zudem in der Vlkerrechtspolitik und in der Menschenrechtspolitik; doch auch in diesen Bereichen nehmen die Ministerien fr Verteidigung, Justiz bzw. Entwicklungszusammenarbeit zunehmend Einfluss auf die politischen Entscheidungen. In allen Fragen von finanzieller Bedeutung hat zudem das Finanzminsterium ein entscheidendes Mitspracherecht, sein Einfluss erstreckt sich somit auf nahezu alle Politikbereiche.4
4 Im Kabinett kann der Bundesfinanzminister Widerspruch gegen alle ausgabenrelevanten Beschlsse erheben und anschlieend nur berstimmt werden, wenn der Kanzler mit der Mehrheit der Minister gegen den Finanzminister steht.
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Der weithin konstatierte Bedeutungsverlust des AA in der Auen- und Sicherheitspolitik (vgl. Haftendorn 1978: 37; Bierling 2005: 38-48) wurde im Laufe der 1990er Jahre durch die Strkung des Auenamtes im Entscheidungs- und Koordinationssystem der deutschen Europapolitik teilweise ausgeglichen (vgl. Bulmer et al. 2001). Allerdings sieht sich das AA auch weiterhin der periodisch verstrkten Konkurrenz anderer Akteure in der Europapolitik gegenber, vor allem der unter Gerhard Schrder neu aufgestellten Europaabteilung im Bundeskanzleramt sowie des Wirtschaftsminsiteriums. Der Tendenz einer Zentralisierung der Europapolitik im Kanzleramt wurde zuletzt durch den Lissaboner Vertrag Vorschub geleistet, nach dem die Staats- und Regierungschefs bei ihren Treffen im Europischen Rat nicht mehr automatisch von den Auenministern begleitet werden (Art. 15 (2) EUV). Das vierte Prinzip der Regierungsarbeit, das Koalitionsprinzip, berlagert gewissermaen die brigen Prinzipien. Die Notwendigkeit der Rckbindung der Regierungspolitik nicht nur an eine, sondern an zwei Parteien verringert den auenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung erheblich. In der Geschichte der Bundesrepublik waren alle Regierungen Koalitionsregierungen,5 meist zwischen zwei Parteien, die sich hinsichtlich ihrer Gre und ihrer Zahl an Parlamentssitzen deutlich unterschieden (mit Ausnahme der groen Koalitionen von 1966 bis 1969 und 2005 bis 2009). Der kleine Koalitionspartner hat in dieser Konstellation einen berproportional groen Einfluss auf die Regierungspolitik im Allgemeinen und auf die Auenpolitik im Besonderen (vgl. Kaarbo/Lantis 2003). Umgekehrt deutet die auenpolitische Bilanz der letzten Groen Koalition darauf hin, dass in einer Koalition mit zwei praktisch gleich starken Partnern diejenige Partei einen berproportional groen Einfluss geniet, die aufgrund ihres Vorsprungs bei den Whlerstimmen und Parlamentssitzen wie knapp er auch ausfallen mag das Kanzleramt bekleiden darf (vgl. Niclau 2008; Schieder 2008). Bei der Bestimmung des Einflusses des kleineren Koalitionspartners sind vor allem zwei Faktoren ausschlaggebend: Zum einen verfgt die kleinere Partei ber umso mehr Macht, je glaubwrdiger sie damit drohen kann, die Koalition zu verlassen, um mit einer anderen Partei die Regierung zu bilden. In dieser komfortablen Situation befand sich lange Jahre die FDP als Juniorpartner der SPD bzw. der CDU, whrend Bndnis 90/Die Grnen in der Phase ihrer Regierungsbeteiligung zwar rechnerisch, jedoch aufgrund der ideologischen und programmatischen Differenzen zu den damaligen Oppositionsparteien nicht tatschlich ber diese Option verfgten. Dies mag sich allerdings mit der Annherung der Grnen an die CDU in absehbarer Zeit ndern. Zum anderen ist der Einfluss des
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Lediglich von 1960 bis 1961 gab es eine kurze Phase einer Alleinregierung von CDU/CSU.
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kleinen Koalitionspartners gerade in jenen Politikfeldern stark ausgeprgt, in denen er die entsprechenden Ministerposten bekleidet dies ist ein wichtiger Grund fr den besonderen Einfluss des kleinen Koalitionspartners auf die Auenpolitik. Die organisatorische und programmatische Grundlage der Regierungszusammenarbeit bildet der Koalitionsvertrag, der zwischen den Parteispitzen ausgehandelt und von den jeweiligen Parteitagen verabschiedet wird. Seit Beginn der 1990er Jahre hat sich der Koalitionsvertrag zu einem detaillierten und umfassenden politischen Programm entwickelt (vgl. Bierling 2005: 49-50), in dem u.a. die Verteilung der Ressorts und auch die Grundzge der Auenpolitik festgehalten werden. Allerdings lsst die Wirkungskraft der Koalitionsvereinbarung im Laufe der Legislaturperiode generell nach, und gerade auf dem Feld der auswrtigen Beziehungen lsst sich Politik nur begrenzt planen, denn die Regierung muss hufig auf groenteils unvorhersehbare und unkontrollierbare uere Ereignisse und Entwicklungen reagieren. Umso wichtiger knnen in der Auenpolitik die sogenannten Koalitionsrunden werden, also die informellen, aber doch weithehend institutionalisierten Gesprche zwischen den Spitzen der Koalitionsparteien und der die Regierung tragenden Fraktionen im Bundestag, zu denen je nach Sachgegenstand weitere Bundesminister, hochrangige Beamte und Experten aus den Fraktionen hinzugezogen werden knnen (vgl. Rudzio 2006: 255-259). Dieser Kreis ist wie kein anderer dazu geeignet, widerstreitende Positionen der Regierungsparteien in einen Konsens zu berfhren und Entscheidungen zu treffen, die eine grtmgliche Ratifikationschance im weiteren politischen Prozess genieen. Obwohl die Fraktionsvorsitzenden nicht und die Parteivorsitzenden nicht immer Mitglieder der Bundesregierung sind, sind sie an der informellen Ratifikation wichtiger auenpolitischer Entscheidungen oft mageblich beteiligt.
2.2 Die Legislative Das deutsche Parlament, bestehend aus Bundestag und Bundesrat, spielt in der Auenpolitik insgesamt nur eine untergeordnete Rolle. Die auenpolitische Initiative liegt weitgehend bei der Regierung, das Parlament verfgt jedoch ber einige wichtige Kontroll- und Mitwirkungsrechte, die sich zum einen Teil auf alle Politikfelder einschlielich der Auenpolitik erstrecken, zum anderen Teil aber auch auf spezifisch auenpolitische Sachverhalte beziehen. Dabei ist stets zu beachten, dass der primre politische Dualismus in der Bundesrepublik nicht
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zwischen Regierung und Parlament liegt, sondern zwischen Regierung und Mehrheitsfraktionen im Bundestag auf der einen und den Oppositionsfraktionen auf der anderen Seite. Die Regierung und die sie tragenden Mehrheiten im Bundestag bilden in der Regel eine von der Regierung dominierte politische Aktionsgemeinschaft (Link 2009: 524), durch welche die Ratifikation der Auenpolitik im Bundestag weitgehend sichergestellt ist, whrend die Opposition hauptschlich durch ffentliche politische Auseinandersetzungen mit der Regierung versucht, die Chancen auf einen Regierungswechsel bei der nchsten Wahl zu verbessern. Die Chancen einer mitwirkenden Kontrolle durch die Opposition auch in der Arbeit des Bundestags steigen jedoch, wenn die Oppositionsparteien den Bundesrat kontrollieren und dessen Zustimmung zu einer auenpolitischen Entscheidung notwendig ist (vgl. Krause 1998). Der Bundestag beschliet das jhrliche Haushaltsgesetz und ist somit an der politischen Priorittensetzung und der Mittelzuweisung fr die Auenpolitik beteiligt. Zwar gilt fr Haushaltsentscheidungen wie fr die brige Gesetzgebung, dass der grte Teil der substanziellen Arbeit in den Ministerien und Behrden geleistet wird, doch wird der Haushaltsausschuss des Bundestages frhzeitig in die Entscheidungen ber die Budgets der einzelnen Ministerien eingebunden. So sucht beispielsweise das Verteidigungsministerium bei jedem neuen Beschaffungsbeschluss das Einvernehmen dieses Ausschusses (Sturm 2005: 769). Neben den legislativen Manahmen, die effektiv nur den Mehrheitsfraktionen zur Verfgung stehen, verfgt der Bundestag ber eine Reihe nichtlegislativer Kontrollinstrumente, die besonders von den Oppositionsfraktionen genutzt werden, um Informationen ber die Regierungspolitik zu gewinnen und die Regierung zur ffentlichen Rechtfertigung ihrer Politik zu zwingen. Hierzu zhlen etwa Befragungen der Bundesregierung, die je nach Form von einzelnen Parlamentariern oder von fnf Prozent der Abgeordneten initiiert werden knnen, sowie die Einsetzung von Untersuchungsausschssen, die auf Antrag eines Viertels der Bundestagsmitglieder erfolgt (vgl. Patzelt 2005).6 Die Regierung darf dem Parlament zwar auch in Untersuchungsausschssen Informationen vorenthalten, doch muss sie dies in jedem Einzelfall substanziell begrnden. Wenn sie sich lediglich pauschal auf einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung und Grnde des Staatswohls beruft, verstt sie gegen das Grundgesetz.7 Das auswrtige Handeln der Bundesregierung bedarf vor allem in drei Bereichen einer formalen Ratifikation durch das Parlament: beim Abschluss bestimmter internationaler Vertrge, beim Einsatz bewaffneter Streitkrfte im Aus6 7
Der Verteidigungsausschuss kann sich selbst als Untersuchungsausschuss konstitutieren. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juni 2009 (BVerfG, 2 BvE 3/07).
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land sowie bei der materiellen und konstitutionellen Europapolitik. Vlkerrechtliche Vertrge unterliegen dann der Zustimmung durch beide Kammern des Parlaments, wenn sie die politischen Beziehungen des Bundes regeln (politische Vertrge) oder ihre Erfllung allein durch den Erlass eines Bundesgesetzes mglich ist (gesetzesinhaltliche Vertrge) (vgl. Geiger 2002: 130-137; Cremer 2003: 23-27).8 Als politische Vertrge gelten etwa Bndnisvertrge (wie der NATO-Vertrag) oder Abkommen ber politische Zusammenarbeit (wie die Ostvertrge der frhen 1970er Jahre). Viele Vereinbarungen bedrfen keiner formalen Zustimmung durch das Parlament, da sie zwar eine politische Verpflichtung, jedoch keine vlkerrechtliche Bindung Deutschlands herbeifhren. Dies trifft fr so wichtige und richtungweisende Vereinbarungen wie die KSZE-Schlussakte von 1975 oder das Strategische Konzept der NATO von 1999 zu. Diese werden jedoch in der Regel ebenfalls im Bundestag debattiert, und die Regierung sucht einen sichtbaren, zustimmenden Beschluss durch die Parlamentsmehrheit, um ihre Politik ffentlich zu sttzen und zu legitimieren. Im Gegensatz zur Ratifizierung internationaler Vertrge ist das Zustimmungserfordernis zu Auslandseinstzen der Bundeswehr erst seit den 1990er Jahren ein bedeutsames Instrument des Bundestages zur Mitwirkung in der Auenpolitik (vgl. Biermann 2004). Bis dato war die Beteiligung des Bundestages an den Entscheidungen zum Streitkrfteeinsatz gering, zunchst aufgrund der ohnehin sehr begrenzten Operationen der Bundeswehr, dann, zu Beginn der 1990er Jahre, aufgrund des Anspruchs der Bundesregierung, ber diese Einstze allein entscheiden zu knnen. Erst 1994 wurde durch das Streitkrfteurteil des Bundesverfassungsgerichts klargestellt, dass alle Einsatzentscheidungen einer vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages, d.h. einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen, bedrfen.9 Das Gericht bezeichnete die Bundeswehr als Parlamentsheer, und seither hat sich bei den Entscheidungen ber ihren Einsatz eine politische Praxis herausgebildet, die auf eine kombinierte Gewalt von Legislative und Exekutive (Harnisch 2006: 334) hinausluft. Die im Laufe des Jahrzehnts nach dem Urteil des Verfassungsgerichts etablierte parlamentarische Mitwirkung wurde im Parlamentsbeteiligungsgesetz (auch Entsendegesetz) von 2005 aufgenommen und konkretisiert. Demnach kann die Regierung nur bei Einstzen von geringer Intensitt und Tragweite sowie vorbergehend bei
8 Ein Vertrag kann nur in toto angenommen oder abgelehnt werden, materielle nderungen kann der Bundestag nicht vornehmen. Die Zustimmung erfolgt mit einfacher Mehrheit, bei EU-Vertrgen mit Zweidrittelmehrheit (s.u.). 9 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 (BVerfGE 90, 286).
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Gefahr in Verzug auf einen Beschluss des Bundestages verzichten.10 Bei der Entscheidung ber die Zustimmungsbedrftigkeit eines Streitkrfteeinsatzes, so das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2008, ist der Parlamentsvorbehalt im Zweifel parlamentsfreundlich auszulegen; alle Einstze, in denen die Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen konkret zu erwarten ist, stehen unter diesem Vorbehalt.11 Im europischen Vergleich gehrt der Bundestag zu den mchtigsten Parlamentskammern in Fragen militrischer Gewaltanwendung (vgl. Dieterich/Hummel/Marschall 2009). Ein Initiativrecht des Bundestages ist aber auch in diesem Kontext ausgeschlossen; nur die Regierung kann, nach einem Kabinettsbeschluss, einen Antrag fr einen Auslandseinsatz im Bundestag einbringen. Der Bundestag kann also nicht von sich aus die Regierung auf einen Einsatz verpflichten, er verfgt allerdings ber das Recht, die Streitkrfte jederzeit zurckzuholen. Die Mehrheitsfraktionen bzw. deren Spitzenvertreter und Fachleute werden in der Regel frhzeitig, d.h. parallel zur Entscheidungsfindung auf internationale Ebene, konsultiert und in die Willensbildung der Bundesregierung einbezogen. In diesem Prozess werden die Einstze durch den Bundestag faktisch mitgestaltet, etwa hinsichtlich der zeitlichen, geographischen und funktionalen Begrenzung des Mandats. Besonders deutlich wurde dies bei der Beteiligung an der Operation Enduring Freedom zur Terrorismusbekmpfung ab November 2001 (vgl. Harnisch 2006: 305-310). Dieser Fall zeigt auch, dass die Regierung groen Wert auf eigene Mehrheiten im Parlament legt: Nachdem das Bundestagsmandat fr die Beteiligung an der NATO-Mission Essential Harvest in Mazedonien im August 2001 nur mit Hilfe von Stimmen der Opposition zustande gekommen war, verknpfte Bundeskanzler Gerhard Schrder die Abstimmung ber die Operation Enduring Freedom mit der Vertrauensfrage und zwang so die Regierungsfraktionen zur Zustimmung. Seither konnten sich alle Bundesregierungen bei den Abstimmungen ber die Auslandseinstze der Bundeswehr auf die Untersttzung ihrer Fraktionen verlassen, doch die Mehrheiten wurden insbesondere hinsichtlich des Afghanistaneinsatzes nach 2006 zunehmend knapper. Der Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinstzen der Bundeswehr beschrnkt sich auf den Bundestag. In EU-Angelegenheiten hingegen genieen beide Kammern Mitwirkungsrechte, die des Bundesrates fallen sogar strker ins Gewicht als die des Bundestages. hnlich wie bei den Auslandseinstzen wurden die Rechte
10 Im ersten Fall ist eine vereinfachtes Verfahren zur Erteilung der Zustimmung vorgesehen, im zweiten Fall muss die Zustimmung nachtrglich eingeholt werden. Siehe Parlamentsbeteiligungsgesetz vom 18. Mrz 2005 (BGBl. I S. 775). 11 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2008 (BverfGE, 2 BvE 1/03).
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des Parlaments in europischen Fragen zu Beginn der 1990er Jahre, angestoen durch uere Entwicklungen, entscheidend ausgeweitet. Im Zuge der Ratifikation des Maastrichter Vertrages erhielten Bundestag und Bundesrat durch die Neufassung von Art. 23 GG sowie durch einfachgesetzliche Regelungen mehr Mitspracherechte in EU-Angelegenheiten. Dadurch sollte u.a. die immer strkere Einschrnkung ihrer Gesetzgebungsfunktion, die sich hufig nur noch darin erschpft, europische Regelungen in nationales Recht umzusetzen, aufgefangen werden.12 Der Bundestag muss durch die Bundesregierung ber alle Vorhaben der EU, die fr die Bundesrepublik Deutschland von Interesse sein knnten, frhzeitig informiert werden, und seine Stellungnahmen sind von der Regierung bei Beratungen und Abstimmungen im Rat der EU zu bercksichtigen. Tatschlich wird der Bundestag jedoch hufig zu spt und nicht umfassend genug informiert, um europische Initiativen und Rechtssetzungsakte mitgestalten zu knnen. Er erschliet sich deshalb zunehmend eigene Informationsquellen in Brssel, und eine neue Vereinbarung mit der Bundesregierung vom September 2006 soll den Informationsfluss zwischen Regierung und Bundestag verbessern. Die Stellungnahmen des Bundestages sind fr die Regierung allerdings letztlich nicht bindend. Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates hingegen sind zwar auf jene Angelegenheiten beschrnkt, welche die Interessen und Kompetenzen der Lnder berhren, seine Beschlsse knnen die Bundesregierung jedoch binden. Dies gilt fr jene Flle, in denen die entsprechenden EU-Regelungen nicht nur die Interessen, sondern die Gesetzgebungsbefugnisse der Lnder betreffen und der Bundesrat seine Auffassung gegenber der Bundesregierung mit einer Zweidrittelmehrheit besttigt. Der Bundesrat ist zudem nicht nur am innerstaatlichen Entscheidungsprozess beteiligt, sondern ein vom Bundesrat ernannter Vertreter nimmt die Rechte der Bundesrepublik Deutschland in der EU auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks wahr.13 Darber hinaus mssen Bundestag und Bundesrat allen Entscheidungen im europischen Vertragsrecht, die eine nderung des Grundgesetzes nach sich ziehen, mit Zweidrittelmehrheiten zustimmen.
12 Zur wissenschaftlichen Debatte um den 80-Prozent-Mythos, nach dem die meisten Rechtsakte in Deutschland durch Beschlsse der EU bestimmt werden, vgl. Knig/Mder (2008) und Gler (2009). Richtet sich der Blick nur auf die Gesetzgebungsttigkeit des Bundestages, so stellt der 80-ProzentMythos wohl eine deutliche bertreibung dar; wahrscheinlich geht etwa ein Drittel der vom Bundestag verabschiedeten Gesetze auf einen europischen Impuls zurck (vgl. ebd. sowie Tller 2008). 13 Die Bereiche, in denen ein Lndervertreter fr die Bundesrepublik in der EU spricht, waren ursprnglich weiter gefasst, sind aber im Zuge der Fderalismusreform des Jahres 2006 auf die drei genannten Bereiche eingeschrnkt worden.
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Besonders weitgehende Mitwirkungsrechte besitzen Bundestag und Bundesrat schlielich in den Verfahren der dynamischen Vertragsentwicklung, die im Lissabonner Vertrag eingefhrt wurden. Im Kern schaffen diese Verfahren die Mglichkeit vereinfachter Primrrechtsrevisionen ohne vorherige Regierungskonferenz oder vlkerrechtliches Ratifikationserfordernis (Art. 48 (6) EUV) und autorisieren den Europischen Rat ber die sog. Brckenklauseln, fr bestimmte Integrationsbereiche den bergang von einstimmigen zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen im Rat sowie vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu beschlieen (Art. 48 (7) EUV). Nachdem das Bundesverfassungsgericht das Begleitgesetz zum Lissabonner Vertrag, welches die Beteiligung von Bundestag und Bundesrat in diesen Prozessen regeln sollte, fr unzureichend und verfassungswidrig erklrt hat,14 sind die entsprechenden Mitwirkungsrechte der beiden Parlamentskammern nunmehr im Integrationsverantwortungsgesetz vom 23. September 2009 normiert. Danach bentigen die Vertreter der Bundesregierung im (Europischen) Rat eine explizite parlamentarische Ermchtigung, in der Regel in Form eines Gesetzes, um einer Beschlussvorlage zur Fortentwicklung der europischen Vertrge zustimmen zu knnen. Ohne eine solche Ermchtigung muss die Bundesregierung entsprechende Vorlagen ablehnen und damit zu Fall bringen (Hahn 2009: 758-762). Auf diese Weise hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den autonomen Handlungsspielraum der Bundesregierung im Bereich der konstitutionellen Europapolitik erheblich verringert und die Rolle von Bundestag und Bundesrat in diesem Feld weiter aufgewertet.
Das gesellschaftliche Umfeld deutscher Auenpolitik
ber das Erfordernis der innerstaatlichen Ratifikation ist deutsche Auenpolitik aus der Perspektive des Zwei-Ebenen-Ansatzes auch an ihr gesellschaftliches Umfeld zurckgebunden. Allerdings sind gesellschaftliche Akteure in Deutschland im Gegensatz zu den Akteuren der Exekutive und Legislative grundstzlich nicht an der formalen Ratifikation von Auenpolitik beteiligt, ihre Einflusschancen beschrnken sich vielmehr auf den Prozess der informellen Ratifikation. Dabei kann im gesellschaftlichen Raum grundstzlich zwischen der breiten ffentlichkeit und organisierten Gruppen als Trger auenpolitischer Prferenzen und als Einflussfaktoren auf Auenpolitik unterschieden werden (vgl. Hagan 1987: 343). Die anschlieenden Ausfhrungen orientieren sich an dieser Abgren14
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 (BVerfGE, 2 BvE 2/08 u.a.).
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zung und berprfen zunchst die allgemeinen Einflusschancen der ffentlichen Meinung auf deutsche Auenpolitik im Zusammenhang mit der auenpolitischen Medienberichterstattung. Danach gilt es, mit den politischen Parteien und den Interessengruppen die auenpolitische Bedeutung der beiden primren Typen intermedirer Organisationen zwischen Gesellschaft und Staat in Deutschland in den Blick zu nehmen.
3.1 ffentliche Meinung und Medien Die Rolle der ffentlichen Meinung, also der aggregierten individuellen Meinungen und Einstellungen zu Gegenstnden der politischen Agenda, als Restriktion deutscher Auenpolitik ist nicht unabhngig von der in den Medien verffentlichten Meinung zu erfassen. Da sich auenpolitische Zusammenhnge der direkten Beobachtung durch die ffentlichkeit weitgehend entziehen, knnen individuelle Meinungen und Einstellungen zu diesen Zusammenhngen nur auf deren indirekter Beobachtung ber die auenpolitische Berichterstattung der Medien beruhen. Die auenpolitische Meinungsbildung der ffentlichkeit ist somit notwendig auf die Mittlerfunktion der Medien angewiesen (Weller 2000: 114-167). Die derart medienvermittelte ffentliche Meinung schrnkt den auenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung nicht gleichfrmig, sondern in Abhngigkeit von der jeweiligen Entscheidungssituation unterschiedlich stark ein. Auf einer grundstzlichen Ebene knnen drei allgemeine Kriterien herausgearbeitet werden, an denen sich der konkrete Einfluss der ffentlichen Meinung im auenpolitischen Entscheidungsprozess bemisst und die in der Analyse der innenpolitischen Restriktionen deutscher Auenpolitik sukzessive zu berprfen sind. Das erste dieser Kriterien ist die Salienz eines auenpolitischen Themas in der ffentlichen Meinung, das heit die Bedeutung, Dringlichkeit oder Wichtigkeit, die diesem Thema in der ffentlichkeit beigemessen wird (vgl. Wlezien 2005: 556-561). Solange ein auenpolitisches Thema dort nicht als bedeutendes und dringliches Thema wahrgenommen wird und daher nicht die Aufmerksamkeit einer breiten ffentlichkeit erregt, bleibt die ffentliche Meinung dazu latent und ohne signifikante Bedeutung im auenpolitischen Entscheidungsprozess (Powlick/Katz 1998: 32-34; Aldrich u.a. 1989: 125-127). In der empirischen Anwendung kann das Konzept der Salienz durch die in Umfragen erhobenen Daten insbesondere zu den wichtigsten Themen oder Problemen der politischen Agenda, den fr die Wahlentscheidungen der Befragten ausschlaggebenden Sachfragen oder dem Interesse der Bevlkerung fr auenpo-
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litische Zusammenhnge operationalisiert werden (vgl. Sinnott 1997: 7; Johns 2010). Der Bestand an derartigen Daten ist fr die deutsche ffentliche Meinung jedoch lckenhaft und wenig systematisch. Auf der einen Seite deuten die existierenden Daten auf ein vergleichsweise groes Interesse der deutschen ffentlichkeit an Auenpolitik. So zhlten im Jahr 1998 39% der Befragten die Auenpolitik zu ihren allgemeinen politischen Prioritten, 41% gaben an, sich bei der Zeitungslektre fr auenpolitische Themen zu interessieren (Piel 1998: 33-34). Auf der anderen Seite machen die Erkenntnisse der Umfrageforschung jedoch auch deutlich, dass auenpolitische Fragen in der politischen Priorittenliste der deutschen ffentlichkeit in der Regel deutlich hinter den klassischen Themen der Innenpolitik wie Arbeitsplatzsicherheit, Kriminalittsbekmpfung oder soziale Gerechtigkeit rangieren (Rattinger u.a. 1995: Tabelle 3946). Dem groen allgemeinen Interesse der Deutschen an Auenpolitik zum Trotz, maen diesem Politikfeld 1998 nur 6% der Befragten groe Bedeutung fr sich persnlich bei (Piel 1998: 34). Dies findet auch darin seinen Niederschlag, dass Themen der Auenpolitik mit den Ausnahmen der Brandtschen Ostpolitik 1972 und des Irakkriegs 2002 in Bundestagswahlen bisher eher von nachgeordneter Bedeutung waren (Gllner 2003: 51-52). In den Jahren 2004 und 2005 zhlten zwar immerhin 15% bzw. 20% der Deutschen die Auen- und Sicherheitspolitik der Parteien zu den beiden wichtigsten Themen fr ihre Wahlentscheidung bei den nchsten Bundestagswahlen. Damit blieb jedoch die wahlpolitische Bedeutung der Auenpolitik auch in diesen beiden Jahren deutlich hinter der Wirtschaftspolitik und anderen innenpolitischen Angelegenheiten zurck (German Marshall Fund 2005: 68). Im europischen Lndervergleich zeigen die seit 2003 erhobenen Daten des Eurobarometers einerseits, dass die im Durchschnitt geringe ffentliche Salienz von Auenpolitik in Deutschland in etwa den Werten fr Frankreich entspricht. Andererseits genieen auen- und sicherheitspolitische Themen in der deutschen ffentlichkeit eine deutlich geringere Prioritt als in der britischen ffentlichkeit (Oppermann/Viehrig 2009: 932-934). Insgesamt offenbaren die Umfrageergebnisse eine erhebliche Diskrepanz zwischen dem abstrakten Interesse der deutschen ffentlichkeit an Auenpolitik und ihrer tatschlichen politischen Mobilisierung in auenpolitischen Fragen. Allerdings sind diese allgemeinen Umfragedaten fr die Analyse der ffentlichen Meinung als Restriktion deutscher Auenpolitik deshalb von begrenzter Aussagekraft, weil die Salienz auenpolitischer Fragen hochgradig variabel ist und sich die Mobilisierung der ffentlichen Meinung an konkreten Ereignissen der internationalen Agenda festmacht (Page/Shapiro 1992: 39-40).
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So hngt die Salienz eines auenpolitischen Themas in der ffentlichkeit erstens vom Umfang der Medienberichterstattung darber ab. Als agenda-setter der politischen Debatte haben die Medien entscheidenden Einfluss auf die relative Bedeutung auenpolitischer Fragen in der ffentlichen Wahrnehmung (McCombs/ Shaw 1972). Je umfangreicher ein auenpolitisches Thema in den Medien diskutiert wird, desto strker wird die allgemeine Performanz einer Regierung in der ffentlichkeit infolge des priming-Effekts der Medien zudem nach ihrer Politik zu diesem Thema beurteilt (Soroka 2003: 27-38).15 Dabei bemisst sich die Aufmerksamkeit der Medien am Nachrichtenwert eines Ereignisses und richtet sich daher insbesondere auf solche Fragen der Auenpolitik, die sich durch Momente der berraschung und dramatischen Vernderung auszeichnen, einen Bezug zu Konflikten, (militrischer) Gewalt und Katastrophen haben, sich auf militrisch und wirtschaftlich mchtige Staaten beziehen, personalisierbar sind und bei denen eine mglichst unmittelbare Betroffenheit der Bevlkerung plausibel gemacht werden kann (Brettschneider 1998: 218-219). Ein auenpolitisches Thema wird daher insoweit an besonderer Salienz in der ffentlichkeit gewinnen knnen, wie es den Selektoren des Mediensystems entspricht. In engem Zusammenhang dazu erhht sich die ffentliche Salienz von Auenpolitik zweitens, wenn darber ein offener Konflikt zwischen Regierung und Opposition oder innerhalb der Regierung besteht. Die Existenz eines solchen Elitendissenses verstrkt das Medieninteresse an auenpolitischen Fragen und bietet einen Anknpfungspunkt fr die Ausweitung und Polarisierung der auenpolitischen Debatte in der breiten ffentlichkeit (Powlick/Katz 1998: 34-35; Zaller 1992: 100-102). Das sehr hohe Schwankungspotential der Salienz auenpolitischer Themen zeigt sich fr die deutsche ffentlichkeit vor allem darin, dass herausragende internationale Ereignisse und Konflikte wie der Kosovokrieg 1999, die Terroranschlge vom 11. September 2001 oder der Irakkrieg 2003 von ber 90% der Deutschen wahrgenommen wurden und ihnen damit in der ffentlichen Meinung eine extrem hohe Aufmerksamkeit zuteil wurde (Gllner 2003: 52). Diese drei Ereignisse markieren zugleich die bei Weitem prgnantesten Aufschwnge in der ffentlichen Salienz von Auenpolitik in Deutschland whrend der vergangenen fnfzehn Jahre. Nach den Daten des Forsa-Instituts stieg der Anteil der Befragten, die auen- und sicherheitspolitische Themen zu den drei grten politischen Problemen in Deutschland zhlten, in allen drei Fllen von einem sehr niedrigen
15 Neben den aus Umfragen gewonnenen Erkenntnissen kann daher auch der Umfang der Medienberichterstattung ber ein auenpolitisches Thema zur Operationalisierung des Salienzkonzepts herangezogen werden. Das Instrument der Medienanalyse bietet insoweit einen methodischen Ausweg aus dem forschungspraktischen Problem unzureichender Umfragedaten (vgl. Epstein/Segal 2000).
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Ausgangsniveau von unter 5% sprunghaft auf 20-30% an. Binnen weniger Monate fielen diese Werte allerdings jeweils wieder auf das ursprngliche Niveau zurck (Oppermann/Viehrig 2009: 933-937). Ein hnliches Bild ergibt sich speziell fr den Bereich der Europapolitik, der in der deutschen ffentlichen Meinung bis in die spten 1990er Jahre hinein kaum als wichtiges Thema wahrgenommen wurde. Allerdings ist die Europapolitik seit der Einfhrung des Euro im Jahr 1999 mehrfach kurzfristig in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit einer breiteren ffentlichkeit gerckt und wurde beispielsweise Anfang 2002 von 20% der Befragten als eines der drei grten Probleme in Deutschland benannt (Oppermann/Viehrig 2008: 9-10) Fr die Analyse der ffentlichen Meinung als Restriktion deutscher Auenpolitik ist gerade diese starke Volatilitt der Salienz auenpolitischer Themen von ausschlaggebender Bedeutung. Die Bundesregierung muss ihre Auenpolitik daher in dem Bewusstsein gestalten, dass sich das latente Interesse der Deutschen an diesem Politikfeld in Abhngigkeit von Ereignissen auf internationaler Ebene in eine manifeste Mobilisierung der ffentlichen Meinung umsetzen kann. Neben der ffentlichen Salienz von Auenpolitik ist die Existenz institutionalisierter Einflusschancen der ffentlichkeit auf das auenpolitische Handeln der Bundesregierung das zweite Kriterium, an dem sich die Bedeutung der ffentlichen Meinung als Restriktion deutscher Auenpolitik bemisst. Dabei kann die deutsche ffentlichkeit anders als die ffentlichkeiten in verschiedenen anderen europischen Staaten nicht auf das Instrument des Referendums zurckgreifen, das sie unmittelbar am Prozess der formalen Ratifikation von Auenpolitik beteiligen und zum letztentscheidenden Vetospieler des Entscheidungsprozesses machen wrde (Milner 1997: 108-109). Allerdings haben in den letzten Jahren Forderungen nach Referenden zur europischen Integration in Deutschland deutlich an Resonanz gewonnen. So sprachen sich beispielsweise mit Blick auf die Europische Verfassung die SPD, Bndnis 90/Die Grnen, die FDP und Die Linke zumindest zeitweilig fr eine Volksabstimmung aus. Auch in der publizistischen und politikwissenschaftlichen Debatte finden sich vermehrt prominente Pldoyers fr EU-Referenden in Deutschland (Habermas 2008; Schwarz 2008) und Meinungsumfragen lassen keinen Zweifel daran, dass solche Initiativen in der deutschen ffentlichkeit auf breite Zustimmung stoen.16 Schlielich hat das Bundesverfassungsgericht mit seiner Entscheidung zum Lissabonner Vertrag der Referendumsdebatte weiteren Vorschub geleistet: Sollte sich die EU zu einem europischen Bundesstaat entwickeln, knnte sich Deutschland daran nur auf der
16 So waren beispielsweise in einer Emnid-Umfrage im Juli 2003 74% der Befragten dafr, die Europische Verfassung in Deutschland per Referendum zu ratifizieren (Die Welt 15.7.2003: 4).
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Grundlage einer neuen, das Grundgesetz ablsenden Verfassung beteiligen, die auf dem Wege eines Referendums nach Art. 146 GG zu beschlieen wre (Schwarze 2010: 113-115). In mehrerer Hinsicht steht somit zu erwarten, dass bei knftigen Integrationsschritten die jeweiligen Bundesregierungen unter verschrften politischen Druck geraten werden, ihre Europapolitik in einer Volksabstimmung besttigen zu lassen. Gegenwrtig kann die deutsche ffentlichkeit das auenpolitische Handeln der Bundesregierung jedoch lediglich mittelbar ber das Instrument der Bundestagswahlen im Prozess der informellen Ratifikation beeinflussen. Dabei wird die ffentliche Meinung auf dem Wege dieser indirekten Einflusschance nur insoweit zu einer wirkungsmchtigen Restriktion deutscher Auenpolitik, wie die Bundesregierung davon ausgehen muss, dass ihr auenpolitisches Handeln fr Teile der Wahlbevlkerung wahlentscheidende Bedeutung erlangt. Nur unter dieser Bedingung stellen sich Bundestagswahlen tatschlich als glaubhafte und daher Einfluss generierende Drohung der ffentlichkeit dar, die Auenpolitik der Bundesregierung ex post zu sanktionieren. Dies ist erstens dann der Fall, wenn auenpolitische Themen am Wahltag von ausreichender Salienz sind, um zu einem wirkungsmchtigen Parameter des individuellen Wahlverhaltens zu werden. Da die Mobilisierung der ffentlichen Meinung, die durch eine auenpolitische Frage angestoen wurde, ber die Zeit nachlsst, ist die wahlpolitische Relevanz auenpolitischer Entscheidungen umso grer, je enger der zeitliche Abstand zwischen dieser Entscheidung und einer bevorstehenden Bundestagswahl ist (Dalton/Duval 2004: 115-126). Dank ihrer herausgehobenen Stellung als agenda-setter der deutschen Auenpolitik besitzt die Bundesregierung in diesem Zusammenhang jedoch eine betrchtliche Steuerungsfhigkeit: Beispielhaft dafr steht die Entscheidung der Bundesregierung vom Oktober 2008, im Bundestag eine Verlngerung des Mandats fr den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan entgegen der bis dahin blichen Praxis nicht um zwlf sondern um vierzehn Monate also bis Dezember 2009 zu beantragen, um das Thema auf diese Weise von der fr September 2009 vorgesehenen Bundestagswahl zu entkoppeln. Zweitens muss sich der ffentlichkeit in einer Bundestagswahl die Mglichkeit bieten, zwischen alternativen auenpolitischen Angeboten der Regierung und der Opposition auszuwhlen (Butler/Stokes 1974: 276-295). Whrend die Existenz eines auenpolitischen Dissenses zwischen Regierung und Opposition dabei auf der einen Seite die Salienz von Auenpolitik erhht, steigt mit der Salienz auenpolitischer Themen auf der anderen Seite zugleich die Wahrscheinlichkeit, dass ein solcher Dissens entsteht. Der wahlpolitische Anreiz der konkurrierenden Parteien, sich von der auenpolitischen Programmatik ihrer politischen
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Wettbewerber abzugrenzen, ist gerade dann besonders gro, wenn die Auenpolitik von der ffentlichen Meinung als bedeutendes Politikfeld wahrgenommen wird. In dem Mae, in dem auenpolitische Themen in Deutschland zuknftig hufiger in den Mittelpunkt der ffentlichen Aufmerksamkeit rcken, werden sie in dieser Perspektive auch hufiger zum Gegenstand der wahlpolitischen Auseinandersetzung zwischen den Parteien. Dies zeichnet sich seit Amtsantritt der schwarz-gelben Bundesregierung im Jahr 2009 insbesondere fr den Afghanistaneinsatz der Bundeswehr ab, da die SPD in ihrer neuen Rolle als strkste Oppositionsfraktion zunehmend auf Distanz zur Regierungspolitik dazu bedacht war und sich in Richtung einer kritischeren Position zu dem Einsatz bewegte. In dem Mae wie sich die Partei Die Linke weiterhin erfolgreich als Fundamentalopposition zum auenpolitischen Mainstream der etablierten Parteien in Stellung bringt, werden in Bundestagswahlen darber hinaus auch zu anderen Grundsatzfragen der deutschen Auenpolitik von der Europapolitik bis zur NATO-Mitgliedschaft deutlich unterscheidbare Angebote von Regierung und Teilen der Opposition zur Abstimmung stehen. Das dritte Kriterium fr den Einfluss der ffentlichen Meinung auf Auenpolitik ist schlielich ihre inhaltliche Ausprgung. Die ffentliche Meinung beschrnkt den Handlungsspielraum der Bundesregierung umso strker, je deutlicher sie zu einem auenpolitischen Thema einen Konsens der deutschen ffentlichkeit zum Ausdruck bringt. Eine im Fr und Wider auenpolitischer Manahmen ausgeglichene ffentliche Meinung stellt sich im Entscheidungsprozess demgegenber nicht als signifikante Restriktion dar. Als grober Richtwert ist bei der empirischen Prfung dieses dritten Kriteriums erst dann ein bedeutender Einfluss der ffentlichen Meinung auf die auenpolitische Meinungsfindung der Bundesregierung anzunehmen, wenn der ffentliche Konsens dazu 60% erreicht oder bersteigt (Graham 1994: 195-197). Derartige Konsensgrade in der deutschen ffentlichkeit sind grundstzlich dann am ehesten zu erwarten, wenn ein Thema Elemente der auenpolitischen Kultur Deutschlands berhrt, also beispielsweise die Ablehnung deutscher Sonderwege, die sich schrittweise abschwchende Skepsis der ffentlichen Meinung gegenber militrischen Mitteln der Auenpolitik oder ihre prinzipielle Befrwortung einer multilateralen Einbindung deutscher Auenpolitik.
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3.2 Politische Parteien und Interessengruppen Als intermedire Organisationen zwischen Staat und Gesellschaft erfllen politische Parteien und Interessengruppen im politischen System Deutschlands vergleichbare Funktionen. Auf der einen Seite aggregieren und artikulieren sie gesellschaftliche Interessen und agieren damit als Agenten dieser Interessen gegenber dem Staat. Auf der anderen Seite vermitteln sie politische Entscheidungen zurck in die Gesellschaft und tragen auf diese Weise zur Legitimation von Politik bei. Sie unterscheiden sich primr darin, dass politische Parteien im Gegensatz zu Interessengruppen mit eigenen Programmen und Kandidaten an politischen Wahlen teilnehmen und dadurch der Rekrutierung von Personal fr ffentliche mter dienen. Zudem vertreten Interessengruppen in der Regel weit spezifischere und enger begrenzte gesellschaftliche Interessen als politische Parteien (Rudzio 2006: 56-57, 93-94). Politische Parteien werden in erster Linie wegen ihrer herausragenden wahlpolitischen Bedeutung und ihrer daraus folgenden personellen Durchdringung des Parlaments und der Regierung zu einer Restriktion deutscher Auenpolitik. Ihnen obliegt die verfassungsrechtlich normierte Aufgabe, bei der politischen Willensbildung des Volkes mit[zuwirken] (Art. 21 GG), so dass sie unter den gesellschaftlichen Akteuren im politischen System Deutschlands als Bestandteil der Verfassungsordnung eine Sonderstellung einnehmen. Diese Sonderrolle von Parteien drckt sich auch und gerade darin aus, dass sich der Wille des Volkes in Bundestagswahlen in erster Linie als Entscheidung zwischen konkurrierenden Parteien, ihren politischen Programmen und ihren Reprsentanten manifestiert und politisch wirksam wird. Die Aussichten eines Kandidaten, ohne die explizite Untersttzung einer Partei in den Bundestag gewhlt zu werden, sind daher uerst gering. Auch der von der Mehrheit Bundestages gewhlte Bundeskanzler und die meisten der von ihm ernannten Mitglieder des Bundeskabinetts erlangen ihre mter als Kandidaten einer politischen Partei. Smtliche Akteure, die in Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat an der formalen Beschlussfassung ber deutsche Auenpolitik mitwirken, sind fr ihre Wiederwahl somit auf die politische Untersttzung einer Partei angewiesen. Zwar sind die Abgeordneten des Bundestages und der Lnderparlamente ebenso wenig wie die Mitglieder von Bundes- und Landesregierungen de jure an die Programmatik ihrer jeweiligen Partei gebunden. De facto ist ihr politischer Handlungsspielraum angesichts der bestehenden Abhngigkeitsverhltnisse jedoch durch die Entscheidungen von Parteigremien begrenzt (Schuett-Wetschky 2005: 491-494). Gerade die praktische Relevanz der von Parteien verabschiedeten Wahl-
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programme konnte in verschiedenen empirischen Studien beispielsweise fr die Arbeit des Bundestages oder fr die Regierungspolitik in Deutschland und anderen westlichen Demokratien besttigt werden (Rlle 2000; Klingemann u.a. 1994). Dennoch ist die Bedeutung politischer Parteien als Restriktion des auenpolitischen Handlungsspielraums der Bundesregierung in doppelter Hinsicht hochgradig selektiv und insgesamt vergleichsweise gering. Erstens kann die innerparteiliche Willensbildung und insbesondere die Beschlussfassung auf Parteitagen in der Regel stark von der Parteifhrung gelenkt werden (von Beyme 2000: 147-148). Zweitens ist das Themenspektrum, zu dem Parteien przise Positionen formulieren und damit Einfluss auf die Regierungspolitik nehmen knnen, angesichts der geringen operativen Kapazitten ihrer Gremien auf einen kleinen Ausschnitt der politischen Agenda beschrnkt (Rudzio 2006: 96). Diese knappen Kapazitten verwenden Parteien in erster Linie auf solche auenpolitischen Fragen, die in der breiten ffentlichkeit und insbesondere unter ihren Mitgliedern und Anhngern von besonderer Salienz sind. Sie knnen den auenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung vor allem insoweit einschrnken, wie sie ffentliche Debatten zu Themen der Auenpolitik aufnehmen und verstrken, dadurch auf die auenpolitische Meinungsbildung der ffentlichkeit zurckwirken und diese Meinungsbildung ber innerparteiliche Debatten, Antrge und formale Beschlsse in politischen Druck auf die Regierung umsetzen (Bartsch 1998: 169-172). In dieser Weise gewannen politische Parteien in der Bundesrepublik vor allem fr die groen Weichenstellungen deutscher Auenpolitik von der Westbindung ber den deutschen NATO-Beitritt und die Ostpolitik bis hin zu den jngeren Auseinandersetzungen ber die Auslandseinstze der Bundeswehr insbesondere in Afghanistan eine Bedeutung als eigenstndiger Parameter des Entscheidungsprozesses. Neben den politischen Parteien agieren in Deutschland eine Vielzahl von Interessengruppen als zweite organisierte Vermittlungsinstanz zwischen Staat und Gesellschaft, ber die gesellschaftliche Interessen in den auenpolitischen Entscheidungsprozess eingespeist werden knnen. Unter Interessengruppen sind dabei institutionalisierte und auf Dauer angelegte gesellschaftliche Zusammenschlsse zu verstehen, deren primres Ziel es ist, die Formulierung und Implementierung allgemeinverbindlicher politischer Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen (vgl. Sebaldt 1997: 56). Diese hchst unterschiedlichen Gruppen knnen grob danach unterschieden werden, ob sie in erster Linie die zumeist materiellen Interessen ihrer Mitglieder vertreten (z.B. Arbeitgeberverbnde und Gewerkschaften) oder ob sie ideelle, nicht-materielle Ziele von ffentlichem Inte-
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resse verfolgen (Public Interests, z.B. Umweltschutz- und Menschenrechtsgruppen) (vgl. Hartmann 1998). Grundstzlich lassen sich zwei Wege unterscheiden, auf denen diese Interessengruppen ihr Ziel der politischen Einflussnahme verfolgen (vgl. Kollmann 1998). Dabei handelt es sich erstens um ihre Lobbyttigkeit gegenber den am formalen politischen Entscheidungsprozess unmittelbar beteiligten Akteuren im Parlament und vor allem in der Regierung (inside lobbying). Um die Entscheidungsfindung der Bundesregierung in einem mglichst frhen Stadium und damit besonders wirkungsmchtig beeinflussen zu knnen, richtet sich das Hauptaugenmerk der Interessengruppen innerhalb der Exekutive auf die Arbeitsebene in den Referaten der zustndigen Ministerien. In Folge der wachsenden Regelungskompetenzen der EU gewinnt neben der nationalen zudem die europische Ebene als Handlungsfeld deutscher Interessengruppen an Bedeutung. Komplementr zu diesen Formen des inside lobbying versuchen Interessengruppen zweitens, indirekten Einfluss auf die Politik der Bundesregierung zu nehmen, indem sie um gesellschaftliche Untersttzung fr ihre Ziele werben (outside lobbying). Ihre ffentlichkeitsarbeit ist darauf ausgerichtet, die ffentliche Meinung von der gesamtgesellschaftlichen Bedeutung ihrer Partikularinteressen zu berzeugen und diese Interessen prominent und in einem positiven Interpretationsrahmen auf der Medienagenda zu platzieren (Brown/Waltzer 2002: 249-256). Auf einer allgemeinen Ebene sind vier Kriterien zu unterscheiden, von denen die Bedeutung einer Interessengruppe als Restriktion des auenpolitischen Handlungsspielraums der Bundesregierung abhngig ist. Erstens ist der auenpolitische Einfluss von Interessengruppen durch ihre situative Mobilisierung bedingt. Je strker das von einer Gruppe vertretene Interesse von einer auenpolitischen Fragestellung betroffen ist, desto strker wird diese Gruppe mobilisiert sein. Daraus folgt eine allgemeine Asymmetrie in der Bedeutung organisierter Interessen fr die verschiedenen Sachbereiche deutscher Auenpolitik. Auf der einen Seite ist die Mobilisierung von Interessengruppen in Fragen der Sicherheitspolitik und der klassischen Diplomatie im Allgemeinen gering, da diese Fragen in der Regel in keinem unmittelbaren Bezug zu den spezifischen Interessen gesellschaftlicher Gruppen stehen. Eine bedeutende Ausnahme von dieser Tendenz besteht fr die Rstungsindustrie bei militrpolitischen Entscheidungen. Auf der anderen Seite werden organisierte Interessen im Sachbereich der Wohlfahrt, also beispielsweise in der Auenhandelspolitik oder der Energiepolitik, hufig in besonderer Weise mobilisiert sein. Dies gilt gerade fr die im Spektrum der deutschen Interessengruppen vorherrschenden Verbnde des Wirtschafts- und Arbeitslebens, die mit dem Fortschreiten der europischen Integrati-
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on und den zunehmenden weltwirtschaftlichen Interdependenzen immer hufiger unmittelbar von auenpolitischen Entscheidungen in diesem Sachbereich betroffen sind. Auch zahlreiche Public Interest Gruppen werden vor allem durch auenpolitische Themen im Sachbereich der Wohlfahrt wie der Auenumweltpolitik oder der Entwicklungspolitik mobilisiert (Hartmann 1998: 245-252). Zweitens ist der auenpolitische Einfluss von Interessengruppen durch ihre Organisationsfhigkeit bestimmt. Nach der Logik kollektiven Handelns (Olson 1965) begnstigt dieses Kriterium die Einflusschancen von Gruppen mit einer berschaubaren Mitgliederzahl und einem konzentrierten, homogenen Gruppeninteresse. Solche Gruppen sind am ehesten in der Lage, die allgemeine Trittbrettfahrerproblematik zu berwinden und einen Konsens ber ihre auenpolitischen Ziele zu erzielen (Olson 1965: 53-65). Danach ist die Organisationsfhigkeit von Produzenteninteressen, wie zum Beispiel in den Branchenverbnden der deutschen Industrie, grundstzlich grer einzuschtzen als diejenige diffuser und heterogener Konsumenteninteressen (Moravcsik 1998: 35-38). Drittens wchst die auenpolitische Bedeutung von Interessengruppen mit den Ressourcen, die sie zur Durchsetzung ihrer Interessen einsetzen knnen. Neben den fr eine erfolgreiche Lobbyarbeit erforderlichen materiellen und personellen Mitteln spielt dabei zum einen die fachspezifische Expertise von organisierten Interessen eine herausragende Rolle, auf die auenpolitische Entscheidungstrger gerade in komplexen Handlungszusammenhngen angewiesen sind. Da die von einer Interessengruppen bereitgestellten Informationen nicht neutral, sondern durch die von ihr verfolgten Ziele gefrbt sind, wirkt das Fachwissen einer Gruppe als wichtige Machtressource im Entscheidungsprozess. Zum anderen knnen Interessengruppen der Bundesregierung im Tausch fr ihren Einfluss auf auenpolitische Entscheidungen politische Loyalitt, wahlpolitische Untersttzung und gesellschaftliche Legitimationsleistungen anbieten (Sebaldt 1997: 54-55). Diese Ressource wird solchen Gruppen besondere Einflusschancen erffnen, die ber einen breiten Rckhalt in der ffentlichkeit verfgen und mit ihren Zielen eine hohe Aufmerksamkeit in den Medien finden. Viertens werden Interessengruppen dann in besonderer Weise auf deutsche Auenpolitik einwirken knnen, wenn sie ber einen privilegierten Zugang zu den auenpolitischen Entscheidungstrgern in der Bundesregierung verfgen. Einen solchen Zugang knnen in Deutschland vor allem die groen Dachorganisationen und Spitzenverbnde im Wirtschafts- und Arbeitsbereich nutzen, deren Einbindung in den politischen Entscheidungs- und Implementationsprozess durch das neokorporatistische System der Interessenvermittlung institutionalisiert ist (Sebaldt 1997: 59-62). Darber hinaus sind aber beispielsweise auch die
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groen Umweltverbnde in Fragen der internationalen Klimapolitik eng mit dem fr ihre Anliegen zustndigen Umweltministerium verflochten (vgl. Take 2002: 183-186). Der politische Einfluss von Interessengruppen, die nicht ber derartige Zugangschancen zu den politischen Entscheidungstrgern verfgen, ist demgegenber auf den Weg des outside lobbying begrenzt.
Schluss
Der auenpolitische Handlungsspielraum der Bundesregierung kann in ZweiEbenen-Spielen auf innenpolitischer Ebene sowohl durch staatliche Akteure des politischen Systems wie auch durch gesellschaftliche Akteure begrenzt werden (Putnam 1988: 434). Der Kreis der innerstaatlichen Akteure, die ber formale und informelle Ratifikationschancen im auenpolitischen Entscheidungsprozess der Bundesrepublik verfgen und diese Mglichkeiten auch nutzen, hat sich in den letzten Jahrzehnten stetig erweitert. Lie sich das auenpolitische Entscheidungssystem der 1950er Jahre noch als Kanzlerdemokratie bezeichnen, so traten seit den 1960er Jahren sukkzessive die Bundesministerien, das Parlament, die Parteien und zahlreiche Interessengruppen als einflussreiche Akteure hinzu (vgl. Haftendorn 1999). Das deutsche Regierungssystem ist heute durch ein hohes Ma an Fragmentierung und Informalisierung der Entscheidungsprozesse gekennzeichnet, in denen Bundeskanzler und Bundesregierung weniger eine hierarchische Steuerungs- als vielmehr eine Koordinierungsfunktion zukommt (vgl. Rudzio 2006: 239ff.). Nach wie vor jedoch zeichnet sich das Feld der Auenpolitik durch einen vergleichsweise breiten Gestaltungsspielraum und ein besonders starkes Engagement des Kanzlers aus (Niclau 2004: 68-69). Zwar setzte in den 1970er Jahren eine schleichende Entparlamentarisierung der Auenpolitik ein, da der Bundestag die wachsende Komplexitt der auenpolitischen Materie noch weniger bewltigen konnte als die Regierung, die zudem gegenber dem Parlament von der zunehmenden Entscheidungsverlagerung auf die intergouvernmentale Ebene profitierte (vgl. Biermann 2004: 611-620). Seit Beginn der 1990er Jahre ist jedoch auch eine Tendenz zur (Re)Parlamentarisierung der Auenpolitik zu beobachten, vor allem durch die verstrkte Mitsprache des Parlaments in zwei zentralen Feldern deutscher Auenpolitik: dem Einsatz bewaffneter Streitkrfte im Ausland und der Europapolitik. Mit Blick auf das gesellschaftliche Umfeld deutscher Auenpolitik sprechen mindestens zwei Erwgungen dafr, dass auenpolitische Themen in Zukunft eher hufiger als seltener in den Mittelpunkt der ffentlichen Aufmerksamkeit
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rcken. Angesichts der wachsenden internationalen Erwartungen an deutsche Auenpolitik und der Einbindung Deutschlands in die Krisenreaktionskrfte von NATO und EU drfte sich erstens der Trend zu zahlreicheren und in ihrer Intensitt zunehmenden Auslandseinstzen der Bundeswehr eher fortsetzen als umkehren. Im Zuge der Prozesse der Globalisierung, Internationalisierung und Transnationalisierung wird die deutsche ffentlichkeit zweitens strker als in der Vergangenheit unmittelbar durch die innerstaatlichen Rckwirkungen internationaler Entwicklungen und der darauf ausgerichteten Auenpolitik der Bundesregierung betroffen sein. So verweist beispielsweise das diagnostizierte Ende des permissiven Konsenses zur europischen Integration (Franklin u.a. 1994) in der deutschen und in anderen europischen ffentlichkeiten darauf, dass die Bundesregierung bei knftigen europapolitischen Weichenstellungen angesichts der heute erreichten innenpolitischen Eingriffstiefe des Integrationsprozesses nicht mehr von einer stillschweigenden Akzeptanz der ffentlichen Meinung ausgehen kann, sondern mit ihrer politischen Mobilisierung rechnen muss.
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