Teoria e Mtodo nos Estudos Sobre o Legislativo Brasileiro: uma reviso da literatura no perodo 1994/2005.

Introduo Com a redemocratizao do Pas, e em especial com a nova ordem constitucional inaugurada em 1988, teve incio na cincia poltica brasileira um esforo coletivo para produzir boas explicaes sobre nossas instituies polticas. Nesse contexto, o Poder Legislativo se tornou um privilegiado objeto de estudo. O ponto de inflexo desses estudos est no inicio dos anos 90 e, pode-se, sem maiores problemas, tomar como marco terico inicial deste perodo a pesquisa denominada, "Terra incgnita: funcionamento e perspectivas do Congresso Nacional" (CEBRAP, 1994). Naquele momento, como resultado dessa pesquisa, um survey da literatura norteamericana foi publicado por Fernando Limongi na BIB 1994, com a expectativa de que a vasta produo norte-americana 1 sobre a organizao legislativa pudesse lanar luz sobre os nossos parcos conhecimentos sobre o funcionamento do Congresso Nacional. A partir dessa grande pesquisa, muitos outros trabalhos foram desenvolvidos e, desde l, o debate vem acumulando importantes avanos. Considerando a relevncia deste campo de estudos para a Cincia Poltica Brasileira, parece justificvel que os contornos desta produo cientfica sejam resumidos num esforo analtico mais sistematizado. Essa exatamente a motivao deste artigo. claro que no se trata de uma iniciativa exclusiva ou original. Outras revises da literatura j foram feitas, a exemplo de Partidos, Eleies e Poder Legislativo (LIMA Jr., 1999) e Formas de Governo, Leis Partidrias e Processo Decisrio (LIMONGI, 2003). Alm da reviso que no livro intitulado E no incio eram as bases (Carvalho, 2003). Sem desconsider-las, muito pelo contrrio, partindo de suas valiosas contribuies, que essa reviso foi realizada. Entretanto, o tratamento dado ao problema aqui foi um pouco diferente. Mais do que uma reviso bibliogrfica pura, tmse uma reconstruo racional da produo cientfica, tomando como foco principal os problemas de teoria e mtodo enfrentados pelos pesquisadores responsveis por essa produo. Nesse sentido, a reconstruo racional da produo cientfica aqui sugerida parte de duas questes analticas bem definidas: (i) que teorias influenciaram os
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Nas palavras do prprio Limongi (...) este artigo foi escrito com um olho no Congresso brasileiro. No so muitos os estudos que o tomam como objeto. Se se pretende alterar esta situao, travar conhecimento com o debate que se desenvolve entre os estudiosos do congresso mais estudado de todo o mundo me parece um bom comeo (Limongi, 1994: p. 4).

2 pesquisadores brasileiros quando se voltaram para o Congresso Nacional como objeto de estudo, especialmente no que diz respeito s teorias positivas sobre o legislativo norte-americano2 e (ii) quais as mais significativas opes metodolgicas feitas por estes pesquisadores para dar conta do seu objeto de estudo. Adicionalmente, este artigo procura tambm cotejar os resultados obtidos no campo dos estudos legislativos com outras reas da cincia poltica brasileira e apontar aspectos relevantes para a futura agenda de pesquisa. Analise crtica da literatura O que comumente se toma por literatura cientfica so artigos publicados em revistas cientficas, comunicaes em congressos cientficos, dissertaes de mestrado, teses de doutorado, livros publicados e working papers. Entretanto, no mbito desta pesquisa, foram priorizados ao mximo os artigos cientficos, por consider-los a parte mais relevante da produo acadmica. Ou seja, aquele substrato que foi mais amplamente avaliado pela comunidade cientfica e que mereceu, ao final, uma indicao para publicao. No mais, uma anlise como esta no poderia mesmo ser censitria, pois os nmeros encontrados tornaram esta tarefa invivel3. De qualquer forma, considerando a amostra aqui analisada, parece justo crer que a parte mais significativa da produo foi de fato considerada. O perodo da reviso compreende 11 anos (1994-2005), e os critrios utilizados para a escolha dos trabalhos foram4: trabalhos que se caracterizam como explicaes comprometidas com causalidade, trabalhos com hipteses empiricamente motivadas e trabalhos que guardam alguma relao com as teorias norte-americanas sobre o legislativo. Esses critrios foram operacionalizados considerando os seguintes aspectos: a) foram includos apenas os trabalhos que trazem alguma explicao sobre o
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Teorias positivas sobre o legislativo norte americano so: o conjunto de teorias sobre funcionamento do Congresso norte-americano, elaboradas tanto com base em intuies comportamentalistas como em explicaes neoinstitucionalistas, mas que tm em comum bases estabelecidas em postulados empricos, devidamente acompanhados de suas respectivas corroboraes e refutaes. Em resumo, segundo estas teorias, trs conjuntos de explicaes so possveis para o legislativo norte-americano: a verso distributivista, a verso informacional e a verso partidria. C.f. SHEPSLE, Keneth; WEINGAST, Barry (1994). Positive theories of congressional institutions. Legislative Studies Quarterly, XIX, May. pp. 149179 3 Um levantamento preliminar, realizado quando ainda estava entre minhas intenes incluir as dissertaes e teses nesta anlise, mostrou uma quantidade inicial de 63 teses e dissertaes na rea de estudos legislativos, produzidas nos 11 programas de ps-graduao em Cincia Poltica e Sociologia que foram consultados (USP, UNB, IUPERJ, UFMG, UFRGS, UFF, UFPE, Unicamp, UFF, Unesp e PUC/Rio). Os dados esto disposio dos interessados. 4 Parte significativa dos critrios aqui adotados foram aproveitados de LIMA Jr. (1999), na sua reviso realizada em 1997. Ver MICELI, S. (2002). O que ler na cincia social brasileira. 2.ed. So Paulo : Ed. Sumar; ANPOCS ; Braslia, DF : CAPES.

3 Congresso Nacional, ou seja, explicaes sobre o legislativo estadual e municipal no foram consideradas; b) no foram includos alguns trabalhos que buscam explicar aspectos relativos a polticas pblicas especficas na arena legislativa 5. Muito embora se saiba que eles trazem alguma explicao sobre o Congresso, aqui foram priorizados os autores com pretenses a generalizaes mais amplas sobre a estrutura e funcionamento da organizao legislativa; c) pelo mesmo motivo acima mencionado foram deixados de fora tambm os recentes estudos sobre migrao partidria na Cmara dos Deputados. Embora estes trabalhos digam muito sobre os partidos e seu comportamento na arena legislativa, no so propriamente generalizaes sobre a estrutura e o funcionamento do Congresso Nacional;6 d) os estudos sobre sistemas polticos em perspectiva comparada tambm no foram includos, embora saibamos de sua importncia e que cada vez mais crescem em nmero e qualidade na cincia poltica brasileira; 7 e) trabalhos de carter ensastico ou puramente opinativos tambm no foram considerados; f) trabalhos de cunho eminentemente normativo ou jurdico, da mesma forma foram excludos; g) foram excludos tambm trabalhos de natureza jornalstica ou de memrias e
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Entre outros trabalhos podemos citar: RICCI, P. e LEMOS, L. B. (2004). Produo legislativa e preferncias eleitorais na Comisso de Agricultura e Poltica Rural da Cmara dos Deputados. Revista Brasileira de Cincias Sociais, Jun 2004, vol.19, N. 55, p.107-129; SANTOS, F. e PATRCIO, I. (2002). Moeda e poder legislativo no Brasil: prestao de contas de bancos centrais no presidencialismo de coalizo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, Jun 2002, vol.17, no.49, p.93-113 ; RODRIGUES, M. M. A e ZAULI, E. M. (2002). Presidentes e Congresso Nacional no processo decisrio da poltica de sade no Brasil democrtico (1985-1998). Dados Revista de Cincias Sociais, 2002, vol.45, no.3, p.387-429. 6 Entre os principais trabalhos desta rea podemos citar SANTOS, A. M. (2001). Sedimentao de lealdades partidrias no Brasil: tendncias e descompassos. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol.16, no.45; DINIZ, S. (2000). As migraes partidrias e o calendrio eleitoral. Revista de Sociologia e Poltica, no.15; e MELO, C. R. F. (2003). Migrao partidria, Estratgias de Sobrevivncia e Governismo na Cmara dos Deputados. In: TAVARES, Jos Antonio Giusti. (Org.). O Sistema Partidrio na Consolidao da Democracia Brasileira. 1 ed. Brasilia, v. 1, p. 163-226; MELO, C. R. F. (2003). Migrao Partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e possveis solues. In: BENEVIDES, Maria Vitria; VANUCHI, Paulo & KERCHE, Fbio (Orgs.) (2003) Reforma Poltica e Cidadania. 1 ed. So Paulo, v. 1, p. 321-343, entre outros. 7 Destaco aqui o amplo trabalho que vem sendo realizado no mbito da Amrica Latina por Fabiano Santos (IUPERJ), Carlos Ranulfo e Ftima Anastsia (UFMG), numa parceria que j est produzindo muitos frutos. Ver por exemplo, ANASTASIA, M. F. J; MELO, C. R. F; SANTOS, F. (2004). Governabilidade e Representao Poltica na Amrica do Sul. Rio de Janeiro/So Paulo: Fundao Konrad Adenauer/ Editora da UNESP. 208 p. Registro tambm os estudos realizados por Limongi em por Cheibub, com sua contribuio mais que consolidada para a cincia poltica brasileira e, por fim, o recente trabalho de Octavio Amorim Neto sobre o presidencialismo nas amricas, enfatizando as estratgias utilizadas pelos presidentes para governar, bem como as relaes entre presidentes e formao

4 depoimentos de atores polticos; h) trabalhos sobre a histria do legislativo no Brasil tambm ficaram de fora do escopo da pesquisa; i) foram considerados trabalhos sobre o Legislativo produzidos por cientistas polticos nacionais e por brasilianistas, publicados tanto em peridicos nacionais quanto em publicaes internacionais. Considerados esses critrios, a amostra considerada teve: captulos em livro (12), artigos publicados em peridicos cientficos nacionais e internacionais (31) e comunicaes em congressos cientficos (2). Num total de 45 papers. O procedimento para a reconstruo racional da produo cientfica foi a desagregao das teorias, considerando seus aspectos tericos, metodolgicos e empricos. A operacionalizao da anlise considerou: (i) a anlise da teoria, que implica identificar os pressupostos tericos de cada modelo; (ii) a anlise da metodologia, que pressupe levantar que metodologias foram utilizadas para a realizao dos estudos e, por fim, (iii) a anlise dos dados empricos, ou seja, a verificao de quais os dados utilizados nos trabalhos. Os resultados da entrevista com a literatura so os que seguem. Estudos legislativos por varivel explicativa Se considerarmos que a escolha de uma varivel explicativa para compor um determinado modelo segue uma orientao terica, ou seja, que quando um pesquisador parte para um objeto de estudo ele elabora hipteses teoricamente orientadas. O melhor critrio para verificar as influncias que um determinado campo de pesquisa sofreu a anlise de suas variveis explicativas. Dito de outra forma, o melhor caminho analisar aquilo que os pesquisadores colocam do lado direito da equao. Entretanto, a anlise dos inmeros modelos apresentou uma imensa variao na seleo e na forma de operacionalizao das variveis explicativas por parte dos pesquisadores, de maneira que no possvel considerar todas aqui, uma a uma8. Ento, para tornar vivel esta anlise, o que se tem aqui uma sntese das inmeras variveis utilizadas nos modelos, agrupadas naquilo que se pode chamar de macro-variveis. Essas macro-variveis agregam, por semelhana, um certo nmero de variveis
de gabinetes presidenciais. Para a idia completa ver AMORIM NETO, O. (2006) Presidencialismo e Governabilidade nas Amricas. Rio de Janeiro : Editora FGV. 8 Um quadro com todas as variveis explicativas e suas respectivas operacionalizaes nos 45 papers analisados est disponvel em: SANTOS, Manoel Leonardo (2006). As teorias positivas sobre a organizao do legislativo e as explicaes sobre o Congresso Nacional. Dissertao: Mestrado UFPE.

5 utilizadas nos modelos. Como se v na Tabela 1, esto classificadas em dois grupos: variveis do tipo exgenas e do tipo endgenas organizao legislativa. Essa classificao procura levar s ltimas conseqncias a hiptese oferecida pela literatura norte-americana, segundo a qual os estudos se dividem em modelos de primeira e segunda gerao, que demandam instituies para sua elaborao; e os modelos de terceira gerao, que, ao contrrio, oferecem as prprias instituies para a construo das explicaes9 (Shepsle; Weingast, 1994). Por variveis endgenas, assumem-se aquelas que dizem respeito organizao interna do Poder Legislativo e ao processo decisrio e por variveis exgenas, entendem-se as demais variveis utilizadas nas explicaes em anlise. As macro-variveis explicativas utilizadas nos modelos elaborados pela cincia poltica brasileira neste perodo so as seguintes. Tabela 1 - Variveis explicativas da organizao do legislativo brasileiro.
Macro-variveis. agregao de variveis explicativas (questo central) Macro-variveis exgenas Federalismo Conjunto de variveis relativas s tenses intergovernamentais (governo central X nveis subnacionais de governo) e relativas ao poder dos governadores sobre as bancadas estaduais. Conjunto de variveis (operacionalizao)

Forma de governo Variveis relativas forma de governo. Sistema eleitoral Conjunto de variveis relativo s regras eleitorais e partidrias.

Desempenho eleitoral Conjunto de variveis relativas ao desempenho eleitoral do parlamentar e de seu padro de votao nos distritos.

Caractersticas do distrito Conjunto de caractersticas sciodemogrficas e econmicas dos distritos eleitorais (estados) e dos municpios. Sistema partidrio Conjunto de variveis relativas ao
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Distribuio de recursos oramentrios (investimentos e transferncias constitucionais); distribuio de recursos via emprstimos do FGTS (transferncias no constitucionais); execuo de emendas oramentrias das bancadas dos estados; governador forte ou fraco eleitoralmente; reeleio do governador; voto da bancada dos estados em questes relativas redefinio do pacto federativo; convnios entre ministrios e prefeituras. Parlamentarismo x presidencialismo; em especial aspectos relativos s caractersticas do presidencialismo brasileiro. Sistema de lista aberta; processo de escolha dos candidatos no interior do partido; descentralizao da escolha dos candidatos no partido; migrao partidria (fidelidade); magnitude do distrito; competio eleitoral no distrito; gastos de campanha; n de cadeiras do distrito; desproporcionalidade (n de cadeiras X n de habitantes - malapointment); eleio em dois turnos para governadores (indica fraqueza ou fora do governador); ciclos eleitorais. N de votos; padro de votao (dominante/compartilhada e dispersa/concentrada); padro de coalizes com os atores polticos locais (coalizo com o governador e com o prefeito); independncia (independncia do deputado frente aos seus concorrentes no mesmo municpio); desempenho eleitoral, dado pela sua posio na lista; margem de vitria na ltima eleio; votos para presidente na ltima eleio; taxa efetiva de participao. N de eleitores; n de pessoas empregadas na indstria; renda per capita; PIB per capita; regio a que faz parte (regio pobre ou rica); populao; nde empregados no governo; n de empregados na agricultura; n de imigrantes. Variveis: n de partidos; n efetivo de partidos; fragmentao partidria; coeso partidria; padro de coalizes partidrias.

Segundo as palavras dos prprios autores: a view from demand side vs a view from supply side (Shepsle, Weingast, 1994)

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nmero dos partidos e outras caractersticas do sistema partidrio Ideologia Conjunto de variveis relativas posio do parlamentar no espectro ideolgico esquerda-direita. Background/expertise Conjunto de variveis relativas ao histrico do parlamentar, tanto de expertise quanto experincia poltica.

Filiao partidria atual; filiao partidria durante o bipartidarismo brasileiro (ARENA x MDB); abrangncia (distncia ideolgica entre os partidos que formam a coalizo); distncia (distncia ideolgica entre os partidos e o chefe do executivo); distncia ideolgica do cartel. Atividade econmica predominante; atividade profissional; ter exercido cargo eletivo no Executivo ou no Legislativo (nas trs esferas de governo); ter exercido cargo no-eletivo no Executivo (burocracia, nas trs esferas); rea de atuao poltica (movimentos sociais, sindicatos, etc); formao acadmica; perfil sociolgico (sexo, faixa etria, nvel de instruo). Fazer parte do partido ou da coalizo de sustentao do presidente; fazer parte do partido ou da coalizo de sustentao do governador no seu estado; fazer parte da oposio; assumir posies polticas publicamente no plano nacional em temas polmicos; fazer parte do cartel legislativo. Iniciativa exclusiva de leis, decreto com fora de lei - medidas provisrias; requerimento de urgncia; poder de veto.

Posio poltica: conjunto de variveis que indicam a posio poltica do parlamentar diante de um determinado governo. Macro-variveis endgenas Poderes do Presidente Variveis relativas aos poderes de que dispe o Presidente para fazer valer sua vontade sobre o Legislativo. Centralizao decisria Conjunto de variveis que determina o processo decisrio centralizado ou descentralizado no Legislativo. Direitos parlamentares Variveis relativas distribuio de direitos parlamentares e de recursos legislativos. Partidos polticos Conjunto de variveis relativas ao poder do partido poltico na arena parlamentar. Patronagem Conjunto de variveis relativas distribuio de recursos por parte do Executivo com o objetivo de formar coalizes no parlamento em favor de sua agenda poltica.

Pork Conjunto de variveis relativas distribuio de bens pblicos concentrados e localizados, caracterizando conexo eleitoral. Seniority Conjunto de variveis relativas carreira do parlamentar especificamente no interior do Legislativo Processo legislativo Conjunto de variveis relativas s regras de tramitao e ao tipo de proposio e seus impactos nos outcomes legislativos.

Poderes concentrados no colgio de lderes (poder de agenda; requerimento de urgncia; negociaes privilegiadas); poderes dos lderes partidrios (encaminhamento de votaes nominais; voto de liderana; controle da apresentao de emendas em plenrio); Poder Legislativo pleno das comisses permanentes. Ocupar o cargo de liderana do partido; liderana de bancada; mesa diretora; designao para as comisses permanentes; para as CPIs e comisses especiais; indicao para presidncia das comisses; e indicao para relatorias. Partidos fortes (com capacidade para resolver problemas de ao coletiva); partidos fracos (que no desempenham um papel relevante na arena legislativa); migrao partidria; coeso partidria; disciplina partidria. Nomeaes no gabinete; distribuio do oramento por ministrio a partir dos critrios partidrios; efetiva execuo (valor) das emendas oramentrias dos parlamentares; decurso (diminuio do interesse pela patronagem e afastamento da coalizo presidencial em virtude do final do mandato do presidente); recompensa (n de ministrios proporcional ao n de cadeiras do partido); coalescncia (ndice indicativo do grau de coerncia entre a formao do gabinete e a proporcionalidade partidria no parlamento) concesso de rdio e TV. Execuo de emendas oramentrias dos parlamentares; n de emendas apresentadas pelo parlamentar por municpio (credit claiming); audincia ministerial; transferncia de benefcios aos municpios; convnios com os municpios. N de mandatos; n de mandatos nas comisses; ocupao de cargos no Legislativo ao longo da carreira parlamentar.

Tipo de proposio (decreto legislativo; projeto de lei, medida provisria, projetos de resolues, etc.); tempo de tramitao; autoria (autor na liderana dos partidos ou em cargos de destaque no parlamento); sede da reviso final (casa); parecer tcnico das comisses (favorvel ou contrrio); relatoria.

Fonte: Banco de dados do autor.

7 Trs grupos de modelos explicativos Considerando a utilizao que os pesquisadores fizeram das variveis explicativas em seus modelos, chaga-se, sem maiores problemas, a trs grupos de estudos sobre o legislativo brasileiro. O primeiro, Grupo I, formado por 25 modelos caracterizados pela utilizao exclusiva de variveis endgenas. Os 13 autores que desenvolveram esses modelos foram: Figueiredo e Limongi (1994; 1996; 1997; 1998a; 1998b; 2000; 2001a; 2001b; 2002a; 2002b; 2004; 2005); Figueiredo (2001); Almeida e Santos (2005); Figueiredo, Limongi e Valente (1999); Cheibub, Figueiredo e Limongi (2002); Amorim Neto (2000; 2002); Amorim Neto e Santos (2001); Amorim Neto e Tafner (2002); Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003); Santos (1995; 1997); Ricci (2003); Pereira e Mueller (2000). O segundo, Grupo II, formado por 6 modelos e caracteriza-se pela utilizao exclusiva de variveis exgenas. Aqui encontramos: dois modelos de Ames (2003); dois modelos de Mainwaring (2001); um de Carey e Reinhardt (2003) e outro de Santos (1999). Por fim, o Grupo III, que formado por 14 modelos que combinam de forma relativamente equilibrada os dois tipos de variveis, endgenas e exgenas, ou seja, aquilo que se pode chamar de modelos hbridos. Neste grupo temos: dois modelos de Ames (2003); Pereira e Mueller (2002; 2003); Santos (2002; 2003); Amorim Neto e Santos (2003); Pereira e Renn (2001); Santos e Renn (2004); Mueller e Alston (2005); Cheibub, Figueiredo e Limongi (2002); Arretche e Rodden (2004); Lemos (2001) e Leoni, Pereira e Renn (2003). Como se v, no razovel supor que o uso de determinado tipo de varivel exclusivo de qualquer grupo de autores, pois muitos deles aparecem em mais de um grupo. Portanto, uma classificao por autores no razovel. Entretanto, perfeitamente possvel classificar os referidos grupos pela sua opo terica, ou seja, pelo conjunto de variveis explicativas que os autores deram mais significado. Nesse sentido, passaremos a chamar o Grupo I de modelos de arena executivo-legislativo, que tambm poderia ser chamado de modelo de processo decisrio; o grupo II, de modelos de arena eleitoral e o Grupo III, de modelos de dupla arena. Contudo, para que esta classificao no sugira um certo atropelo das diferenas, mais prudente refinar a sua anlise, demonstrando o peso que cada grupo de estudos atribui a cada varivel explicativa.

8 O peso das variveis explicativas em cada grupo Partindo da mesma premissa anteriormente sugerida, segundo a qual a escolha por determinadas variveis explicativas por parte de um pesquisador informada pela teoria que orienta a formulao de suas hipteses, parece ser coerente, e relevante, saber mais sobre essas opes tericas. Com isso, no s se pode caracterizar melhor cada um desses grupos, mas, sobretudo, inferir de forma mais segura quais os referenciais tericos que os orientaram. Em suma, a idia que se atribuirmos valores pelo padro de utilizao das variveis10 explicativas pelos pesquisadores dos trs diferentes grupos, como forma de mensurar sua importncia, possvel ento representar graficamente as semelhanas, as diferenas e as reas de tenso entre os grupos.(ver Grfico 4) Modelos explicativos de arena Executivo-Legislativo (ou de processo decisrio) Os modelos de arena Executivo-Legislativo se caracterizam pela escolha predominante de variveis endgenas e seus autores atribuem alto grau de capacidade explicativa aos poderes presidenciais, centralizao decisria na Cmara dos Deputados e ao papel desempenhado pelos partidos polticos. (ver Grfico 1). Em resumo, a tese desse grupo orientada pela assuno de que as instituies prprias do Poder Legislativo (e da sua relao com o executivo) importam e tm impacto tanto na organizao, quanto na performance e no contedo dos outcomes legislativos. Para autores como Figueiredo e Limongi (2001), por exemplo, contando com o poder de editar medidas provisrias, poder de veto, de iniciativa exclusiva e de requerer urgncia, o Presidente est em posio privilegiada no sistema poltico brasileiro. Associada a isto, a centralizao do processo decisrio na Cmara acaba conferindo altos poderes aos lderes dos partidos e queles que desempenham papel chave no processo decisrio. O resultado que os partidos so dotados de vrios instrumentos para resolver problemas de ao coletiva. Assim, com relativa facilidade de montar uma coalizo estvel a seu favor no parlamento, o Presidente governaria mais ou menos como um primeiro ministro, diante de um legislativo estvel e cooperativo.

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Os valores utilizados foram: 0 se a varivel no foi considerada nos estudos de um determinado grupo em seus diferentes modelos; 1 se ela aparece em pelo menos uma das explicaes do grupo, 2 se a varivel aparece com freqncia (mais de uma vez) em mais de um modelo ou explicao, 3 se a varivel aparece em pelo menos um modelo, mas tambm mostra ter fora explicativa (estatisticamente significativa) e 4 - se ela for considerada pelo grupo como a varivel com maior poder explicativo, considerando todos os seus modelos.

9 Grfico 1. Peso das variveis explicativas dos modelos de arena Executivo-Legislativo (Grupo I).
Federalismo 4 3 2 1 Dir. parlamentares 0 Carac. do distrito

Seniority Processo legislativo Patronagem

Forma de governo Sistema eleitoral Desemp. eleitoral

Partidos polticos

Sistema partidrio

Centralizao decisria Poderes Presidente Posio poltica Pork Ideologia

Background/expertise

N = 25

Legenda: . Variveis endgenas . Variveis exgenas . 0 a 4 peso atribudo pelo grupo para cada varivel.

Fonte: banco de dados do autor. Outros autores relevantes neste grupo, como Amorim Neto (2002) e Santos (2002), chamam a ateno para duas outras variveis relevantes: a patronagem e o processo legislativo. Patronagem aqui entendida como um conjunto de recursos disposio do presidente para induzir o Legislativo a aprovar sua agenda poltica, e cumpre um papel decisivo neste processo. Em resumo, o Congresso colabora com o Presidente, mas isso tem seu preo. Por outro lado, este grupo tambm chama a ateno para a varivel processo legislativo, e isto ajuda a esclarecer um antigo debate sobre a produo legislativa no Brasil, ou seja, a varivel processo legislativo (tipo de proposio, probabilidade de um deputado aprovar uma lei, o tipo de lei que se aprova, o tipo de benefcios que ela distribui, etc...) lana luz sobre a natureza da prtica legislativa dos deputados, cuja tenso assenta entre a prtica clientelista/paroquial ou nacional. Amorim Neto (2000), Santos (2002), acompanhados tambm por Ricci (2003), assumem que os recursos de patronagem e as caractersticas prprias do processo legislativo do certa margem a negociaes permanentes no Congresso e que este processo de negociao parte da explicao do funcionamento do legislativo brasileiro. Trata-se de uma viso mais complexa da realidade, ou seja, de ampliar o debate incluindo outras variveis para alm dos poderes presidenciais e da centralizao decisria no Congresso. Diante do Grfico 1 e das anlises anteriores, possvel inferir que esse grupo de

10 modelos explicativos recebe uma significativa carga de influncia da verso partidria. Isso porque o peso que atribuem ao papel dos partidos, centralizao decisria e aos poderes do presidente tem estreita relao com os pressupostos desta verso, que assume que partidos desempenham o papel de resolver problemas de ao coletiva e que, em boa parte, as caractersticas do Legislativo podem ser explicadas a partir do processo de delegao de poderes do Legislativo para o Executivo, assim como da delegao interna. Adicionalmente, a pouca ateno dispensada ao sistema de comisses, nos permite inferir que esses autores as entendem como instituies com papel limitado, mais uma vez uma assuno compatvel com a verso partidria, que defende que comisses no tm autonomia decisria e esto, na verdade, a servio dos cartis partidrios. Por fim, uma ltima caracterstica autoriza a ligar os modelos de arena legislativa verso partidria: a escolha por variveis endgenas. Este ponto relevante porque para os adeptos da verso partidria a varivel explicativa principal a distribuio de recursos e direitos parlamentares, alm, claro, da delegao de poderes ao Executivo e burocracia. Modelos explicativos de arena eleitoral J no caso dos modelos de arena eleitoral, embora estes estudos no neguem totalmente a relevncia das instituies endgenas ao legislativo, parece claro que seu foco tambm bem definido. Para esta constatao basta que se observe (no Grfico 2) as opes por variveis como federalismo, sistema eleitoral, desempenho eleitoral e padro de votao dos deputados, o que caracteriza a troca de benefcios localizados por votos, em especial no modelo sugeridos por Ames (2003).

11 Grfico 2. Peso das variveis explicativas nos modelos de arena eleitoral.

Federalismo Seniority Processo legislativo Patronagem 4 3 2 1 Dir. parlamentares 0 Carac. do distrito Forma de governo Sistema eleitoral Desemp. eleitoral

Partidos polticos

Sistema partidrio

Centralizao decisria Poderes Presidente Posio poltica Pork Ideologia

Background/expertise Legenda: . Variveis endgenas . Variveis exgenas . 0 a 4 peso atribudo pelo grupo para cada varivel.

N=6

Fonte: banco de dados do autor. Por outro lado, em sua explicao sobre o esforo desempenhado pelo presidente para aprovar sua agenda poltica junto ao Legislativo, as explicaes de Ames (2003) recorrem varivel pork, caracterizada sintomaticamente por ele como a distribuio de emendas ao oramento e a distribuio de convnios dos ministrios entre as prefeituras, especialmente aquelas de interesse eleitoral do presidente. Adicionalmente, uma outra caracterstica destes modelos atribuir boa parte da responsabilidade dos problemas de governabilidade para no sistema presidencialista de governo. H pelo menos dois traos caractersticos nesses trabalhos que os aproximam da abordagem distributivista da teoria norte-americana: a explicao a partir de variveis exgenas (em especial o sistema eleitoral) e o Legislativo visto como mercado de votos, cujas instituies garantem os ganhos de troca, tendo como moeda corrente os benefcios localizados. No caso do sistema eleitoral, tanto Ames (2003) quanto Mainwaring (2001) apontam para os efeitos negativos das regras eleitorais e da desproporcionalidade da representao no parlamento. J no que diz respeito ao problema da distribuio, segundo estes autores, as regras do jogo poltico brasileiro produzem incentivos para um comportamento individualista dos deputados, quase exclusivamente interessados em distribuio de benefcios localizados em busca de votos, caracterizando um Congresso pouco colaborativo e que exige do presidente um esforo gigantesco no cumprimento de sua tarefa de governar. Em resumo, para esses autores, o sistema poltico brasileiro (em virtude tambm

12 do presidencialismo) no est em equilbrio e estes so os bices institucionais que tornam cada vez mais difcil erigir uma democracia slida, dotada de uma capacidade governativa relativamente aceitvel, e apta a promover as mudanas institucionais necessrias tanto em suas polticas pblicas quanto nas suas prprias instituies. Em carter complementar, a razovel ateno destes autores com as variveis patronagem e a pouca nfase dada ao papel dos partidos aproxima-os ainda mais da verso distributivista, caracterizando o legislativo como um mercado de votos. Em suma, o foco no sistema eleitoral, a importncia dada s variveis pork e patronagem, a pouca relevncia dos partidos, bem como o comportamento individualista, conflituoso e pouco colaborativo por parte dos parlamentares no interior do Legislativo denunciam a relao dos modelos de arena eleitoral com a verso distributivista norte-americana. Modelos explicativos de dupla arena Por fim, tem-se um terceiro grupo de modelos explicativos, aqui denominados de modelos de dupla arena. Estes modelos se caracterizam pelo esforo de combinar, de forma mais ou menos equilibrada, variveis exgenas e endgenas. Eles so, como se ver mais claramente na prxima seo, o resultado de um produtivo debate acadmico travado ao longo do perodo aqui estudado. A observao dessas combinaes mostra que os seus autores seguiram pelo menos dois caminhos distintos: o primeiro grupo procurou incorporar variveis endgenas e exgenas para produzir explicaes mais convincentes e mais amplas sobre o fenmeno. O segundo seguiu procurando incorporar variveis exgenas aos seus modelos (anteriormente caracterizados tipicamente por variveis endgenas), com o objetivo de proteger com uma espcie de cinturo epistemolgico o seu programa da pesquisa e as suas principais descobertas. No caso do primeiro grupo de pesquisadores, entre os quais esto Pereira e Mueller (2002); Leoni, Pereira e Renn (2003); Pereira e Renn (2001); Alston e Mueller (2005), entre outros, a caracterstica principal est na combinao de variveis que, de um modo geral, compartilham da idia de que as instituies prprias do Legislativo tm um peso na explicao, mas so incapazes de explicar per se um objeto de estudo to complexo e multifacetado como o Congresso Nacional. Como era de se esperar, a combinao de diferentes pressupostos tericos (expressos na escolha de variveis explicativas de vrios matizes) acaba por levantar mltiplos aspectos bastante relevantes da organizao legislativa, at ento desconsiderados. A conseqncia disso que este grupo apresenta uma gama de interpretaes ainda mais diversa sobre o Poder

13 Legislativo no Brasil. Em linhas gerais, estas interpretaes sustentam que a conexo eleitoral se d pela via da distribuio de recursos e isso fica claro quando optam por privilegiar variveis como pork e patronagem. Cumpre registrar, entretanto, que a observao do grfico 3 no nos permite dizer que eles ignoram outros aspectos e outras variveis, como as variveis de processo decisrio, que, de uma maneira geral, aparecem de forma bastante equilibradas. Grfico 3. Peso das variveis explicativas nos modelos de dupla arena.
Federalismo 4 3 2 1 Dir. parlamentares 0 Carac. do distrito

Seniority Processo legislativo Patronagem

Forma de governo Sistema eleitoral Desemp. eleitoral

Partidos polticos

Sistema partidrio

Centralizao decisria Poderes Presidente Posio poltica Pork Ideologia

Background/expertise

N = 14

Legenda: . Variveis endgenas . Variveis exgenas . 0 a 4 peso atribudo pelo grupo para cada varivel.

Fonte: banco de dados do autor. Usando os termos dos prprios autores, o resumo da idia que o sistema poltico brasileiro formado por incentivos paradoxais e que, em virtude disso est em equilbrio instvel (Pereira; Renn, 2001). Em outras palavras, o que querem dizer os tericos que a soluo de parte considervel dos dilemas de ao coletiva do Congresso pode ser explicada a partir de suas instituies polticas endgenas e, de fato, o caos no a regra, mas existem muitas oportunidades no contexto que permitem e justificam a ao individualista e eleitoralmente interessada dos parlamentares. A idia de pork for policy (Mueller; Alston, 2005), entendida como a troca de aprovao de polticas pblicas de interesse do Executivo por recursos oramentrios com alguma relevncia eleitoral, a favor dos parlamentares, caracteriza os ganhos de troca que as instituies no apenas permitiriam, mas tambm induziriam no interior do Congresso Nacional. Mesmo considerando que o Presidente no precisaria necessariamente se utilizar deste expediente para governar.

14 Numa mesma perspectiva, mas com uma abordagem um pouco diferente, Amorim Neto e Tafner (2002) e Santos (2004) levam esta problemtica s ltimas conseqncias. Ao considerarem variveis das duas arenas em seus modelos, eles direcionam o debate para pelo menos duas outras questes que at ento no haviam sido objeto de investigao por parte da cincia poltica brasileira: (i) a de esclarecer como um processo legislativo mediado por um presidente poderoso e por partidos fortes na arena legislativa pode, paralelamente, oferecer algumas oportunidades para aes parlamentares com interesses distributivistas e (ii) como uma reavaliao da medida provisria pode apontar para a teoria da delegao, e no da abdicao, de poderes legislativos por parte do Congresso Nacional. Estas duas proposies superam a idia de um Congresso obediente diante de um Presidente poderoso e, na verdade, elas passam a explicar as relaes Executivo-Legislativo de outra forma, ou seja, da subordinao para a coordenao, e da abdicao para a delegao. Esta transio, bom que se registre, deve ser entendida como mediada por interesses de sobrevivncia eleitoral dos parlamentares. Um segundo grupo de autores, formado por Figueiredo e Limongi (2005); Cheibub, Figueiredo e Limongi (2002); Arretche e Rodden (2004); entre outros, trilhou um caminho bem diferente. Na combinao de variveis endgenas e exgenas que propuseram a principal preocupao desses autores (cuja trajetria terica foi marcada fortemente pelas explicaes centradas nas variveis de processo decisrio), foi testar severamente o peso de variveis exgenas no para oferecer novas explicaes sobre a organizao do Legislativo, mas sobretudo para proteger o ncleo duro do seu programa de pesquisa. Assim, ao incorporarem paulatinamente aos seus modelos as variveis como pork (emenda oramentrias individuais dos parlamentares) e variveis como o federalismo (capacidade de influncia do governador sobre a bancada do estado na Cmara dos Deputados) esses autores submeteram estas variveis sucessiva verificao e permanente refutao de sua capacidade explicativa. Em resumo, o segundo grupo de autores, ao incorporar variveis explicativas exgenas, manteve intactas as formulaes do ncleo central de seu programa de pesquisa, segundo as quais a base da organizao do Legislativo se explica por suas instituies prprias e que essas instituies so os fatores determinantes da governabilidade no Brasil. A transformao dos modelos explicativos sobre o legislativo brasileiro Parece justo crer que estes modelos de dupla arena so o resultado do cada vez

15 mais avanado debate sobre o Legislativo no Brasil. No h nada de absurdo nesta hiptese, porque este realmente o movimento esperado. Pelo menos se considerarmos o que acontece nos Estados Unidos, expresso na idia de Shepsle e Weingast (1994), que, ao analisarem as diferentes verses tericas sobre o Legislativo norte-americano, concluram que elas na verdade so mais complementares que contrrias. Os autores, j naquele momento, apontavam para uma espcie de integrao dos paradigmas na cincia poltica norte-americana. A seguinte passagem esclarece bem a idia:
We believe the remainder of the 1990s will be a theoretical exiting period during which these various approaches will be combined to provide a balanced, more complete, positive theory of congressional institutions (Shepsle; Weingast, 1994).

Nesse sentido, o Grfico 4 nos permite afirmar que, ao que tudo indica, algo semelhante tem acontecido no caso brasileiro. Ou seja, h uma espcie de equilbrio na combinao de variveis explicativas de diversos matizes Grfico 4. Modelos explicativos em perspectiva comparada.

Federalismo Seniority Processo legislativo Patronagem

1 4 3 2

Forma de governo Sistema eleitoral Desemp. eleitoral

Dir. parlamentares

Carac. do distrito

Partidos polticos

Sistema partidrio

Centralizao decisria Poderes Presidente Posio poltica Pork Ideologia

Background/expertise
Legenda: . Variveis endgenas . Variveis exgenas . 0 a 4 Peso atribudo . Grupo I Grupo II Grupo III

N = 45 Fonte: banco de dados do autor. Uma evidncia a mais a favor desta proposio aparece se posicionarmos estes modelos no tempo. Ou seja, se verdade que os modelos de dupla arena so o resultado do debate acadmico travado entre diversos autores interessados no Congresso Nacional, razovel esperar que esses modelos tenham sido elaborados em maior quantidade nos anos finais da srie histrica aqui considerada.

16 Como se pode verificar no Grfico 5, exatamente isto que acontece. A observao da distribuio mostra que os modelos de dupla arena s comeam a surgir a partir de 2001, sete anos depois do incio do debate, marcado pelos trabalhos seminais de Figueiredo e Limongi (1994) e Santos (1994). Grfico 5. Modelos de arena Executivo-Legislativo, de arena eleitoral e de dupla arena no perodo 1994-2005.
6 5 4 3 2 1 0 1994 2 1 2 2 1 3 2 4 3 3 2 1 2 3 5 5 Arena Executivo/ legislativo arena eleitoral dupla arena

1996

1998

2000

2002

2004

N = 45

Fonte: banco de dados do autor. Diante deste quadro, parece razovel inferir que estes estudos so mesmo o resultado do debate entre as diferentes interpretaes em permanente confronto terico, e mais que isto, que esta uma tendncia. A anlise dos textos mostra claramente que esse debate, iniciado num passado prximo, comeou a mostrar as limitaes e as fragilidades naturais das anlises baseadas em um nmero de variveis explicativas relativamente pequeno e focadas especificamente em apenas uma arena. No que haja qualquer problema com isto, pois modelos so mesmo redues da realidade e redues so mesmo resultado de alguma arbitrariedade. Entretanto, a compreenso que importa aqui que exatamente desta arbitrariedade11 que surgem as oportunidades de crtica e de avano do conhecimento cientfico. Mtodos e tcnicas de pesquisa no Brasil Alm da descrio acima realizada, parece relevante tambm analisar, alm dos aspectos tericos, os aspectos metodolgicos da produo cientfica brasileira. Nesse sentido, que uma breve analise das opes metodolgicas de pesquisa feitas pelos
11

Coloco entre aspas o termo arbitrariedade porque entendo que ela , na verdade, muito mais uma opo terica que informa ao pesquisador o que incluir e o que no incluir numa determinada anlise.

17 pesquisadores brasileiros no perodo estudado se apresenta. No se trata, evidentemente, de uma pretenso de fazer uma anlise mais profunda da metodologia utilizada, mas, to somente de oferecer uma descrio bem informada dessas opes feitas pelos autores em seus modelos. Assim, os dados sobre as escolhas metodolgicas feitas pelos autores dizem respeito a apenas dois aspectos bsicos: (i) sobre a metodologia utilizada e (ii) com relao ao alicerce emprico sobre o qual os pesquisadores construram suas edificaes tericas. Mtodos quantitativos, teoria dos jogos e modelos espaciais A anlise dos modelos observados sugeriu uma classificao em dois tipos: (i) aqueles que utilizam mtodos de estatstica descritiva e (ii) aqueles que se utilizam de mtodos de inferncia estatstica. No caso dos primeiros, considera-se como estatstica descritiva a utilizao de simples freqncias, de medidas de tendncia central, de probabilidade, de comparao de mdias e de anlises percentuais. No caso dos segundos, considera-se como modelos baseados no uso de inferncia estatstica desde um simples teste de hiptese, at os mais sofisticados testes e modelos baseados na construo de regresses dos mais variados tipos. A ttulo complementar, foi registrada tambm a presena de alguns modelos espaciais e de teoria de jogos encontrados na literatura como alternativa de formalizao. A metodologia predominantemente utilizada pelos pesquisadores brasileiros, considerada na srie histrica aqui analisada, a que segue. Grfico 7. Srie histrica dos estudos legislativos no Brasil segundo a metodologia utilizada na construo de modelos: modelos estatsticos, teoria dos jogos e modelos espaciais (1994/2005).
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1994 1 2 1 1996 2 1 1998 2 2 1 2 1 2000 2 2 1 2002 2 1 2004 1 3 5 5 estatstica descritiva inferncia estatstica teoria dos jogos modelos espaciais 10

N = 52

O n=52 porque os estudos podem trazer mais de um tipo de metodologia, mas o n de papers analisados o mesmo: 45. Fonte: banco de dados do autor.

18

A anlise dos dados permite fazer pelo menos duas proposies. A primeira diz respeito ao uso da estatstica, nesse caso, resta claro que na cincia poltica brasileira h um movimento claro que os pesquisadores esto fazendo no sentido da utilizao de mtodos puramente descritivos para metodologias cada vez mais sofisticadas. No h, portanto, nenhuma dvida de que a cincia poltica passou neste perodo, e com certa rapidez, da descrio explicao. A leitura cuidadosa dos trabalhos mostra isto muito claramente. A explicao mais plausvel para isto parece ser a qualificao cada vez maior dos pesquisadores, possibilitada pelos investimentos feitos em estudos nesta rea, em busca de um alinhamento com o mainstream da Cincia Poltica contempornea. Uma segunda proposio que a cincia poltica brasileira no aderiu, como se esperava, teoria dos jogos e aos modelos espaciais. Modelagens largamente difundidas no mainstream da Cincia Poltica Internacional. Modelagens que aparecem em 1995, realizadas por Santos em sua tese de doutorado podem ser consideradas raridades. E seria factvel afirmar que a partir dele muitos outros fossem realizados. Infelizmente, especificamente no que diz respeito incorporao de novas metodologias, o esforo de Santos (1995) ainda no gerou os frutos que seria razovel esperar. Mesmo diante deste quadro, seria omisso grave no fazer justia com os valiosos esforos empreendidos por outros pesquisadores, especialmente a partir de 2000, para a incorporao de modelos espaciais. Embora poucos em nmero, razovel crer que estes estudos podem vir a impulsionar a utilizao de novo instrumental metodolgico na cincia poltica brasileira. Aqui cabe referncia aos trabalhos de Pereira e Mueller (2000, 2002), Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003), Carey e Reinhardt (2003) e Alston e Mueller (2005). As esperanas de incorporao de novas metodologias certamente se renovaro se a cincia poltica brasileira continuar a contar com a relevante contribuio destes pesquisadores. O alicerce emprico dos estudos sobre o legislativo no Brasil A extenso das sries histricas dos estudos sobre o legislativo brasileiro de fato preocupante. A mdia aritmtica dos perodos estudados no passa de 10,7 anos, com desvio padro de 8,84. Isto ainda mais preocupante se ao analisarmos a disperso dos dados retirarmos um outlier. Essa supresso se justifica porque este artigo foi um dos primeiros

19 estudos realizados (Figueiredo; Limongi, 1994)12 sobre a produo legislativa, e os dados relativos produo de leis por iniciativa foram tomados de forma muito agregada, tanto que os autores no repetiram mais, em nenhum dos seus estudos posteriores, uma srie to longa (48 anos). Grfico 8. Sries histricas dos estudos legislativos no Brasil: distribuio da extenso mdia dos perodos utilizados em cada modelo (1994/2005)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1993 5 4,83 6 7 6 17,8 11 9 5 4 9 6,8 4 17,5 13,5 12 10,75 4 14 13 10,5 8 4 11 7 4 31,5 27 48

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fonte: banco de dados do autor. Com a supresso deste ponto, a mdia cai de 10,7 para 9,67, e o desvio padro tambm cai de 8,84 para 6,29. Isto significa que, tomada de forma agregada, a mdia das sries histricas utilizadas pelos pesquisadores brasileiros no perodo foi de 9,67 anos. Cabe questionar se isto pouco ou se suficiente. Bom. Se comparado com os 40 anos de pesquisa emprica nos Estados Unidos, v-se que se trata de uma cobertura bastante tmida. Tomados mais cuidadosamente, os nmeros revelam uma preocupao ainda maior. que 17 estudos, 47,22% do total, no passa de duas legislaturas (8 anos), e que 8 deles, ou seja, 22,22%, se restringem a apenas uma legislatura (4 anos). Muito embora preocupantes, os nmeros no nos devem causar espcie, pois no h qualquer surpresa neles. Eles so na verdade reflexo da falta de tradio em pesquisa emprica na rea no Brasil ( bom lembrar que estamos falando de apenas 11 anos de pesquisa nesta rea), e das dificuldades que todos ns conhecemos para obteno de dados junto aos rgos pblicos. Por outro lado, a alternncia entre perodos autoritrios e democrticos que
12

Ver FIGUEIREDO, A; LIMONGI, F. (1994) Mudana constitucional, desempenho do legislativo e consolidao institucional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 29, p. 175-200.

20 marcaram a histria recente do pas tambm, que parece a princpio um problema que impe grave restrio aos nossos pesquisadores, na verdade se apresentou como excelente oportunidade metodolgica. Considere-se aqui possibilidade da realizao de verdadeiros experimentos naturalmente sugeridos pela nossa histria. Ou seja, diante de perodos democrticos com caractersticas institucionais to distintas (19461964 e o ps-1988), mantidas estveis algumas variveis e outras profundamente alteradas, o quadro faz mesmo lembrar um verdadeiro laboratrio. Isto tornou possvel aos nossos estudiosos observar o seu objeto de estudo sob a influncia de certas variveis, em condies conhecidas e controladas pelo pesquisador, o que lhes permitiu identificar e analisar os resultados que estas variveis produzem no objeto. Pelo menos 5 estudos foram realizados neste sentido, e os pesquisadores que mais se aproveitaram desta oportunidade metodolgica foram Figueiredo (2001), Figueiredo e Limongi (2002), Santos (1997, 2002 e 2003). Esses autores aproveitaram esta rara oportunidade preferencialmente para tratar do problema da mudana e da continuidade institucional, diga-se de passagem, um problema da maior relevncia para o programa de pesquisa dos neoinstitucionalistas. Os estudos sobre o legislativo brasileiro em perspectiva comparada At agora a classificao dos modelos explicativos sobre o legislativo brasileiro nos permitiu uma idia dos contornos tericos e metodolgicos da produo de explicaes sobre o Congresso Nacional. Mais que isto, ofereceu tambm a possibilidade de verificar a influncia que os paradigmas do novo institucionalismo e da teoria da escolha racional exerceram neste subcampo da disciplina. Diante desses resultados, surge a oportunidade de comparar o desenvolvimento que esses paradigmas tiveram nos estudos legislativos no Brasil com outros subcampos. Isto se torna particularmente possvel em funo de dois outros trabalhos recentemente realizados, o primeiro em poltica comparada (Limongi, 2003) e o segundo relativo aos os estudos sobre o federalismo brasileiro (Sales, 2006) 13. Julga-se relevante comparar os resultados porque no razovel esperar que paradigmas tenham o mesmo comportamento em temticas distintas. Ou seja, o
13

No que diz respeito ao subcampo da poltica comparada, refiro-me ao recente artigo: LIMONGI, Fernando (2003). Formas de Governo, Leis Partidrias e Processo Decisrio. BIB Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, So Paulo, n. 55, p. 07-39. No subcampo dos estudos sobre o federalismo brasileiro, refiro-me a SALES, Carla Vanessa (2006). Entre instituies e racionalidade: o Federalismo na cincia poltica contempornea do Brasil. Dissertao (mestrado) Universidade Federal de Pernambuco. CFCH. Cincia Poltica.

21 comportamento de um paradigma no se d exclusivamente pela aplicao de suas hipteses, suas premissas e seus mtodos, sendo razovel esperar que circunstncias que vo desde as escolhas dos pesquisadores at as especificidades de cada tema influenciem esse comportamento. Isto foi, precisamente, o que se constatou. Poltica comparada vs estudos legislativos no Brasil Em recente publicao, Limongi (2003) realizou uma reviso crtica dos estudos de poltica comprada produzidos sob a orientao do paradigma do novo institucionalismo. Em resumo, o resultado mais relevante a que chegou o autor que h um paradoxo na produo de estudos em poltica comparada, pois embora o novo institucionalismo tenha origem nos estudos legislativos norte-americanos, a varivel processo decisrio no foi considerada com a importncia que merecia. Vejamos:
Nos ltimos anos, medida que os estudos sobre transies de regimes perdiam flego, a poltica comparada sofreu o impacto da revoluo neoinstitucionalista. Com o advento dessa perspectiva, o debate acadmico sobre a democracia em pases perifricos passou a girar em torno de dois aspetos, a saber, a distino quanto forma de governo (debate presidencialismo versus parlamentarismo), de um lado, e, de outro, quanto aos efeitos das leis eleitorais sobre o comportamento dos polticos e eleitores (voto pessoal versus voto partidrio). Em boa medida, o neo-institucionalismo aplicado poltica comparada resumiu-se nfase nos efeitos postos em marcha por essas variveis (Limongi, 2003).

Ainda segundo o autor, como conseqncia desta polarizao,

Na literatura comparada, a centralizao ou a descentralizao do processo decisrio no tem sido tratada como uma varivel institucional independente e com peso explicativo prprio. Dadas as origens do neo-institucionalismo os estudos legislativos norte-americanos e a nfase dada nestes estudos ao sistema de comisses , esse silncio no deixa de ser paradoxal (Limongi, 2003).

A concluso que o autor procurou chamar a ateno para as graves conseqncias do abandono dessas variveis mostrando que
(...) A organizao do processo decisrio seu grau de centralizao afeta diretamente a estrutura de incentivos dos atores polticos, dando base para uma explicao mais consistente para a cooperao entre o Executivo e o Legislativo, assim como para a coeso partidria. Os alegados efeitos da forma de governo e das leis eleitorais so, em geral, subsumidos por aqueles ditados pela centralizao do processo decisrio (Limongi, 2003).

Note-se que, embora haja uma semelhana, os resultados a que chagamos aqui sobre a influncia do novo institucionalismo nos estudos legislativos no Brasil so diferentes. Vejamos que, enquanto nos estudos de poltica comparada houve uma polarizao entre dois conjuntos de variveis, quais sejam, forma de governo

22 (presidencialismo vs parlamentarismo) e sistemas eleitorais (voto partidrio vs voto pessoal), nos estudos legislativos no Brasil a polarizao se deu entre as variveis de processo decisrio (centralizao vs descentralizao) e sistema eleitoral (voto pessoal vs voto partidrio). Mantida constante a varivel sistema eleitoral, a diferena fica por conta do primeiro grupo de variveis. Essa diferena nos autoriza a duas concluses que parecem relevantes: a primeira que ela faz desaparecer, no caso dos estudos legislativos no Brasil, o paradoxo apontado por Limongi (2003), uma vez que a varivel processo decisrio ganhou central ateno nas explicaes sobre o Congresso Nacional14. A segunda que, em que pese tenha havido uma polarizao no debate, a presena do institucionalismo histrico (embora em menor nmero e expresso) forou explicaes com um nmero de variveis menos reduzido, o que levou a uma transformao do debate, fazendo surgir novos modelos (do tipo de dupla arena), o que no se observa, pelo menos a partir da anlise da reviso procedida por Limongi (2003), no campo da poltica comparada. Estudos sobre o federalismo brasileiro vs estudos sobre o legislativo no Brasil Da mesma forma que o trabalho de reviso da literatura realizado por Limongi (2003) nos ofereceu a oportunidade de comparao dos seus resultados (para a poltica comparada) com os nossos resultados (dos estudos legislativo no Brasil), o recente trabalho de Sales (2006) nos oferece a mesma oportunidade, s que desta vez com relao a um conjunto de estudos sobre o federalismo brasileiro. Em resumo, no que diz respeito aos paradigmas que influenciaram os estudos sobre o federalismo brasileiro, os resultados aos quais chegou Sales (2006) so diferentes dos nossos. Vejamos:
A anlise agregada das respostas ressaltou os principais pontos de convergncia e os raros de divergncia entre os entrevistados. Dentre as questes que contaram com a unanimidade dos autores, trs merecem destaque: (...) (3) afirmao de que o paradigma metodolgico de que mais se aproximam o Novo Institucionalismo, em geral, e, dentro dele, o Institucionalismo Histrico e o da Escolha Racional (Sales, 2006).

Na tentativa de compreender que motivos justificaram esta opo, Sales (2006)

14

claro que, de alguma maneira, esse resultado deveria mesmo ser esperado, uma vez que a varivel forma de governo s tem mesmo fora em estudos comparados, no tendo muito a dizer quando falamos em estudos de um sistema poltico especfico. Por outro lado, a varivel processo decisrio ganhou fora entre ns por obra do prprio Limongi, que foi responsvel por boa parte da produo brasileira com foco nesta varivel explicativa. De qualquer forma, isso no faz desaparecer e nem enfraquece a validade da comparao, e penso que as diferenas servem como bom referencial para nossa anlise.

23 levanta trs hipteses:

A primeira delas diz respeito conexo emprica da tradio de polticas pblicas, o que significa dizer que o fato de a rea de polticas pblicas ser, por natureza, uma rea do Estado em ao (Jobert & Muller apud MELO, 1999, p. 61) e, portanto, mais preocupada com questes empricas do que com reflexes tericas, levou os cientistas polticos nacionais a se voltarem para temas como a descentralizao, as relaes intergovernamentais e as polticas sociais, por exemplo, dentro de um paradigma de polticas pblicas conseqentemente, sem muito apego a aspectos tericos. (...) A segunda hiptese refere-se ao legado da obra Os Bares da Federao (1998), de Fernando Luiz Abrucio, para a gerao de pesquisas psredemocratizao, o que pode ser respaldado pelo notvel nmero de autores que o utilizam como referencial terico: seis, dentre os nove que formam a amostra. A terceira possvel razo que explicaria a predileo dos analistas polticos nacionais pelo Novo Institucionalismo tem a ver com o lapso temporal com os paradigmas contemporneos da Cincia Poltica formal, ou seja: os pesquisadores brasileiros ainda no estariam sintonizados com as possibilidades metodolgicas das anlises centradas no ator, em suas preferncias e escolhas (Sales, 2006).

H, como se v, em especial pelas duas ltimas hipteses, uma pequena diferena entre os resultados de Sales (2006) e os que aqui foram encontrados. Trata-se da opo pelo institucionalismo histrico feita pelos estudiosos do federalismo brasileiro, o que est em desacordo com os nosso resultados, uma vez que, como j pareceu claro, anlises baseadas no institucionalismo histrico estiveram presentes nos estudos legislativos, mas elas foram na verdade uma minoria. O resultado a que chegamos , portanto, diferente do Sales (2006). De um modo geral, as diferenas aqui demonstradas entre o comportamento do paradigma do novo institucionalismo e da escolha racional em diferentes subcampos da Cincia Poltica serve para confirmar aquilo que j se sabe. O fato de que as influncias paradigmticas e metodolgicas podem no seguir um padro, e que, em diferentes campos de estudos, podem se apresentar de maneiras bastante distintas. Isso nos permite inferir que a fora de um paradigma no se explica apenas pelas suas idias, crenas e mtodos, mas tambm pelo tema a ser abordado e por fatores institucionais e histricos que influenciam as escolhas dos pesquisadores. Estudos que promovam o esclarecimento dos diferentes desenvolvimentos de um mesmo paradigma em diferentes rea de estudo podem ser uma promissora oportunidade de pesquisa. Concluses

Como se v, as teorias positivas sobre o congresso norte-americano

24 influenciaram sobremaneira a produo brasileira e ofereceram uma ampla gama de problematizaes para o estudo do Congresso Nacional. Tomada de forma mais ampla, a literatura apresentou um cisma entre explicaes ancoradas na verso partidria e outras informadas por proposies da natureza distributivista. Estas ltimas, entretanto, alm de em menor nmero, influenciaram muitas investigaes, mas pouco serviram para explicar o caso brasileiro. Uma viso mais geral dos estudos aponta para um papel mais determinante dos partidos, do poder de agenda do presidente e dos recursos de patronagem na arena legislativa. Estes foram os fatores explicativos mais presentes na justificao do desempenho do legislativo. Mais do que as trocas mediadas por comisses, onde minorias encasteladas fazem valer seus interesses sobre os da maioria, conforme sugeririam os adeptos da verso distributivista. Merece registro a tmida presena dos elementos da verso informacional. Como se viu, explicaes pautadas em modelos de informao incompleta fizeram falta em nossas anlises. Embora tenha merecido destaque a iniciativa de Pereira e Mueller (2000) e a de Santos e Almeida (2005)15. Esses estudos apontam, ainda que embrionariamente, para uma definio clara a delimitada do problema informacional, procurando trazer para o centro do debate a possibilidade de virmos a desenvolver um programa de pesquisa que leve em considerao os modelos de informao incompleta. Espera-se, com isso, que o problema informacional merea a devida ateno dos pesquisadores do Congresso Nacional e que, se for o caso, venha a provar a capacidade heurstica que sugere ter. No que diz respeito comparao com os estudos de sistemas polticos comparados, embora tenha sido constatada uma semelhana, os resultados que aqui surgiram so diferentes. Foi possvel constatar que, enquanto nos estudos de poltica comparada houve uma polarizao entre dois conjuntos de variveis, quais sejam, forma de governo (presidencialismo vs parlamentarismo) e sistemas eleitorais (voto partidrio vs voto pessoal), nos estudos legislativos no Brasil a polarizao se deu entre as variveis de processo decisrio (centralizao vs descentralizao) e sistema eleitoral (voto pessoal vs voto partidrio). Ou seja, mantida constante a varivel sistema eleitoral, a diferena ficou por conta do primeiro grupo de variveis. Em que pese tenha havido uma polarizao no debate, no Brasil tivemos a presena de novos modelos (do tipo de
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Refiro-me ao recente trabalho sobre o papel informacional atribudo aos relatores nas comisses da Cmara dos Deputados. Para a idia completa ver SANTOS, Fabiano & ALMEIDA, Acir (2005). Teoria Informacional e a Seleo de Relatores na Cmara dos Deputados. DADOS Revista Brasileira de Cincias Sociais, Vol. 48, n 4, pp. 693-735.

25 dupla arena), o que no se observa, pelo menos a partir da anlise da reviso procedida por Limongi (2003), no campo da poltica comparada. No que diz respeito comparao com os estudos sobre o federalismo, o recente trabalho de Sales (2006) comparado com este realou uma pequena diferena entre os campos de pesquisa. Trata-se da opo pelo institucionalismo histrico feita pelos estudiosos do federalismo brasileiro, o que est em desacordo com o que aqui se constatou, uma vez que as anlises baseadas no institucionalismo histrico estiveram presentes nos estudos legislativos mas elas foram na verdade uma minoria. No que diz respeito aos aspectos metodolgicos da produo brasileira, trs concluses so possveis. A primeira, sobre as escolhas metodolgicas feitas pelos pesquisadores, podemos afirmar que a opo por mtodos quantitativos foi a tnica, ficando os modelos formais de teorias dos jogos e modelos espaciais como verdadeiras excees. Mas a principal concluso aqui que a cincia poltica brasileira, nos ltimos 11 anos, avanou da descrio para a explicao. A distribuio dos modelos ao longo da srie histrica trabalhada mostrou que os modelos passaram do uso da estatstica descritiva para a ampla utilizao da inferncia estatstica. A terceira, e ltima, concluso diz respeito ao alicerce emprico sobre o qual os pesquisadores do Congresso Nacional construram suas teorias. Nesse caso, a mdia de 9,67 anos das sries histricas utilizadas pelos pesquisadores indica que a dificuldades com dados ainda alta no Brasil e que para consolidarmos este campo como uma verdadeira tradio de pesquisa muitos esforos precisam ser feitos nesse sentido. Sobre a agenda de pesquisa, v-se claramente que o universo de problematizaes incorporadas pelos estudos legislativos no Brasil foi bastante amplo e que houve de fato a influncia teorias positivas sobre o legislativo norte-americano. Os temas mais presentes nos trabalhos so: o papel dos partidos na arena legislativa, o poder de agenda do Presidente, abdicao x delegao de poderes do legislativo para o executivo, conexo eleitoral (ou a accountability vertical), as carreiras parlamentares, o processo oramentrio, os outputs legislativos e o sistema de comisses. Entretanto, um universo ainda mais amplo do que o informado por estas influncias foi na verdade trabalhado. Ou seja, o caso brasileiro ensejou novos temas como a accountability horizontal (ou mecanismos de checks and balances), a governabilidade e o papel das instituies estaduais no processo decisrio (poder dos governadores). Estas questes podem ser identificadas como a contribuio brasileira ao debate terico sobre a organizao do legislativo. H, entretanto, uma limitao bastante significativa nos estudos legislativos no

26 Brasil. Melhor dizendo, no Brasil os estudos baseados no novo institucionalismo e na escolha racional sofrem, com no poderia deixar de ser, das limitaes recentemente encontradas e amplamente discutidas desses paradigmas da cincia poltica contempornea. Como se sabe, recentemente a reviso por que passam esses paradigmas aponta para limites em vrios aspectos, entre eles trs que podem ser aqui rapidamente destacados. O primeiro diz respeito incorporao ao debate da idia de instituies como instrumento de poder. Isso implica ir alm da idia da teoria da escolha racional sobre instituies polticas, segundo a qual instituies so exclusivamente o resultado da cooperao voluntria entre indivduos, que instituies servem para resolver problemas de ao coletiva, e que de alguma forma elas beneficiam a todos e todos ficam melhores no final. Essa superao significa assumir que instituies tambm funcionam como estruturas de poder. Estruturas que impem resultados e comportamentos para alm da simples cooperao. Tal sugesto oferecida por Moe (2006), e segundo ele (...) in fact, the political process often gives rise to institutions that are good for some people and bad for others, depending on who has the power to impose thei will. Institutions may be structures off cooperation, I argued, but they may also be structures of power (Moe, 2006). Um segundo ponto relevante diz respeito incorporao do problema da confiana no debate da teoria da escolha racional (Rothstein, 2005). E aqui isso se potencializa, uma vez que o institucionalismo da escolha racional foi a mais marcante influncia nos estudos sobre o legislativo no Brasil. Ou seja, em contextos nos quais a cooperao do ator depende necessariamente da cooperao de todos, e nos quais o capital social baixo, no cooperar pode ser racional porque nuca se sabe (pois no h confiana) se todos vo realmente cumprir sua palavra. E quais as implicaes analticas da incluso do problema da confiana no debate? Diante desse problema no so apenas as preferncias dos atores que contam, o contexto importa, e importam sobretudo as relaes historicamente determinadas entre grupos ou indivduos em interao estratgica, ou, indo um pouco mais longe, at mesmo as caractersticas culturais desses grupos e indivduos (Rothstein, 2005). Em suma, confiar ou no confiar est histrica e/ou politicamente determinado pela memria coletiva, e isso pode se apresentar como uma verdadeira armadilha social que aprisiona os atores em jogos coletivos no cooperativos (Rosthtein, 2005). Uma terceira e ltima reflexo diz respeito incorporao das instituies informais na anlise. Em especial no caso da Amrica Latina, Helmke e Levitsky (2006)

27 chamam a ateno sobre o problema, levantando a dvida sobre se o foco exclusivo nas instituies formais suficiente para entender o que direciona a poltica na Regio. Os autores seguem a orientao de pesquisadores como Guillermo ODonnell e Douglas North, que tm frequentemente argumentado que instituies informais regras e procedimentos que so criados, comunicados e impostos fora dos canais oficiais de sano so importantes para as regras formais, sua contraparte, na estrutura das regras do jogo (Helmke; Levitsky, 2006). No mais, trata-se de um universo bastante amplo, e que tende a crescer, a julgar pelas mais recentes investidas dos pesquisadores em novos temas como o estudo do processo decisrio sobre polticas pblicas, envolvendo inclusive e a burocracia, a ao dos grupos de presso (lobby) no Congresso, as relaes do legislativo com outros atores polticos relevantes como o judicirio, o Banco Central, as agncias regulatrias, o Tribunal de Contas e o Ministrio Pblico. Essa nova agenda de pesquisa parece bastante animadora, e acrescida de estudos sobre o Senado Federal pode vir a apresentar um quadro analtico cada vez mais completo do sistema poltico brasileiro. Resta claro que a cincia poltica brasileira, no que diz respeito aos estudos legislativos, tem se desenvolvido a passos largos. Ou seja, trata-se de um subcampo que nos ltimos anos foi fortemente marcado pelo rigor metodolgico e pela cumulatividade do conhecimento cientfico. Parece justo reputar esta evoluo a pelo menos trs aspectos: primeiro a escolha de um objeto de estudo bem delimitado, segundo o compromisso dos pesquisadores com questes teoricamente informadas e

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