Trabalho de Conclusão do Curso de Direito Sanitário - IDISA/UNICAMP

André Luiz de Castilho Fonseca

Tema Geral: O ente público não-estatal no direito brasileiro
Tema Específico: A constitucionalidade da Lei Municipal 6215/90 que instituiu a cogestão entre a Prefeitura Municipal de Campinas e o Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira e uma análise comparativa das alternativas de constituição legal desta relação, considerando particularmente a lei das organizações sociais (9637/98) e o serviço social autônomo.

Campinas (SP) 2010

Sumário

Parte I - Uma apresentação do Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira …..... pg. 1 Parte II – O Público versus o Estatal versus o Privado....................................... pg. 7 Parte III – Sobre a natureza jurídica das entidades paraestatais....................... pg. 14 1) As entidades paraestatais........................................................................ pg. 14 2) Os Serviços Sociais Autônomos.............................................................. pg. 18 3) As Organizações Sociais.......................................................................... pg. 26 Parte IV – Sobre a natureza jurídica da relação de parceria com a Prefeitura Municipal de Campinas: O Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira como um “ente de cooperação”............................................................................................... pg. 36

Parte I – Uma apresentação do Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira

O Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira é uma entidade filantrópica, fundada em 1924, dedicada ao cuidado das pessoas portadores de transtorno mental que, até 1990, operava como um hospital psiquiátrico tradicional. Neste ano, pressionada por uma forte crise financeira e assistencial, os representantes do então Sanatório Dr. Cândido Ferreira buscaram o apoio da Prefeitura Municipal de Campinas, a qual, através da mediação do então Secretário de Saúde, Dr. Gastão Wagner Campos, instituiu-se o que viria a se configurar uma gestão compartilhada do hospital, rompendo-se, ao mesmo tempo, com o modo tradicional do cuidado psiquiátrico, de características manicomiais, através da introdução de um modelo assistencial inspirado na reforma psiquiátrica italiana e que tem por pressuposto fundamental o reconhecimento e a promoção dos portadores de sofrimento mental como cidadãos plenos de direito – direito à vida, à dignidade, à liberdade, à convivência, à moradia, ao trabalho, à educação, ao lazer entre outros. A configuração jurídica desta parceria se deu pela promulgação da Lei 6.215 em 09 de maio de 1990 e pela reformulação do estatuto da instituição. Esta lei estabelece literalmente que: “Art. 1º - Fica o Poder Executivo autorizado a firmar convênio com o Sanatório “Dr. Cândido Ferreira”, visando o funcionamento e o gerenciamento comum de suas atividades, nos termos do instrumento de convênio o qual faz parte integrante esta lei, rubricado pelo Prefeito Municipal e pelo Presidente da Câmara Municipal. Art. 2º – O convênio tem por objetivo a administração conjunta do Sanatório “Dr. Cândido Ferreira” que passa a se integrar ao Sistema Municipal de Saúde e atender clientela universalizada.” Além da promulgação desta lei, definiu-se no Estatuto da instituição, que o seu Conselho Diretor passa a incorporar a representação da Prefeitura e do Estado, assim como da

1

sociedade civil, modificando-se também a sua finalidade institucional, estabelecendo-se em sua última forma que:

“Artigo 2º) A finalidade desta associação é a prestação gratuita de assistência e desenvolvimento de atividades de ensino e pesquisa, assim como apoiar o desenvolvimento do Sistema Único de Saúde – SUS, para os usuários assistidos nos campos da saúde mental em particular e da saúde em geral. Essa associação existe para contribuir complementarmente à construção de equilíbrio entre situações enfrentadas por populações historicamente desassistidas e desamparadas de cuidados e a norma constitucional que define a Saúde como extensão do campo dos direitos de cidadania”. (...) “Artigo 38º) O Conselho Diretor terá mandato de 3 (três) anos, e será composto por 13 (treze) membros: um presidente, um vice-presidente e um secretário, membros da Associação Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira, dois membros indicados pelos funcionários da instituição por meio da eleição direta dos pares, três membros representantes do SUS, sendo dois membros indicados pelo Secretário Municipal de Saúde de Campinas e um indicado pela Secretaria Estadual de Saúde (DRS VII), um membro representante dos usuários e um representante de seus familiares, ambos eleitos por seus pares, dois membros indicados pelas instituições de saúde e ensino conveniadas com o Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira, um membro indicado pelo Conselho Municipal de Saúde (segmento usuário). Todos os membros têm direito a voz e voto.” (Estatuto da Associação Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira)

Como se pode constatar, a representação própria da instituição filantrópica – a Associação Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira - tornou-se francamente minoritária, compondo-se a direção da entidade com um total de (oito) segmentos distintos (associação filantrópica, governo municipal, governo estadual, conselho municipal de saúde, trabalhadores, universidades, usuários e familiares), de tal forma que nenhum destas representações, tomadas isoladamente, tem poder para determinar de maneira unilateral os rumos da instituição.

2

k) Vender móveis não constitutivos de títulos e semoventes aplicando o produto. j) Constituir procuradores para tratarem dos interesses da Associação. ser aprovada pelo Conselho Diretor conforme estabelecido no item “h” acima que inclui entre suas competências: 3 . no entanto. qualificar e excluir associados dos preceitos estatutários. em juízo ou fora dele. foi aberta à participação de qualquer pessoa interessada ou implicada com o tema da saúde mental introduzindo-se. h) Inscrever. através de seu Presidente. Cândido Ferreira. d) Redigir ou determinar a elaboração de regulamentos internos do Serviço de Saúde Dr.” (idem) Ressalte-se ainda que a Associação Serviço de Saúde Dr. l) Propõe ao Conselho Deliberativo e à Assembleia Geral. apresentandoos ao Conselho Fiscal e à Assembleia Geral dos Associados. g) Autorizar Despesas e Empréstimos que não onerem o Patrimônio da entidade. b) Preparar os relatórios e apreciar os Balanços e balancetes. venda de gravação de título e imóveis. Cândido Ferreira. c) Propor eventuais modificações ou reformas dos Estatutos. bastante para tanto a assinatura de seu Presidente ou substituto. Cândido Ferreira. f) Aprovar o quadro de pessoal proposto pelo Colegiado de Gestão. Cândido Ferreira e gerenciar seu cumprimento. entretanto. posto que cabe a ele: “Artigo 40º) É da competência do Conselho Diretor: a) Estabelecer Planos Econômico-Financeiros e Administrativos do Serviço de Saúde Dr. por seu turno. estabelecer a política de recursos humanos e autorizar a contratação e rescisão de serviços de terceiros. i) Representar a instituição.E o Conselho Diretor é a instância executiva por excelência do Serviço de Saúde Dr. e) Contratar e/ou indicar o Superintendente. uma regra de controle social bastante interessante: a indicação de um novo membro deverá ser feita por quem já participa como sócio da Associação mas deve.

que permanece como responsabilidade da Assembleia Geral e do Conselho Deliberativo. é necessária a presença de 2/3 (dois terços) dos membros efetivos e maioria de 3/4 dos membros presentes. ao mesmo tempo que impede. mediante abertura de concorrência pública com publicação em edital. uma relação de equilíbrio entre suas diferentes instâncias deliberativas estabelecendo uma dupla e recíproca limitação: por um lado. que o Conselho Diretor tenha poder direto e efetivo sobre a destinação do patrimônio da entidade que. busca-se garantir o caráter público da gestão assegurando-se ao Conselho Diretor. assegura-se ao Conselho Diretor apenas a possibilidade de apresentar propostas quanto a este tema conforme o item “l” do artigo 40º visto acima: “Propõe ao Conselho Deliberativo e à Assembleia Geral. e resolver sobre a sua aplicação. Cândido Ferreira conforme o Art 21º. assinada por um associado. desta forma. instâncias próprias e exclusivas da Associação Serviço de Saúde Dr. a primazia pela tomada das decisões de caráter assistencial. parágrafo 8: “Compete à Assembleia Geral (…) Autorizar a venda de títulos e bens imóveis ou gravá-los. é o que ancora a sua capacidade de promover os seus objetivos institucionais. institucional e econômico-financeiro. Quem controla o patrimônio participa. Outra regra interessante diz respeito a garantia de seu patrimônio.“Inscrever. o estatuto da instituição impõe. depois de previamente obter a autorização do Conselho Deliberativo. Ou seja. Para esta aprovação. em última instância. impedindo-se.” (idem). que inclui todo aquele conjunto de representações.” (idem) Por este. qualificar e excluir associados dos preceitos estatutários”. 4 .” (idem). mas não determina unilateralmente a política institucional e quem define os rumos desta política. procedida pela apresentação de proposta ao Conselho Diretor com a devida identificação. portanto. venda de gravação de título e imóveis. que se “privatize” este processo de deliberação. e previsto também no seu Art 5º: “A admissão de associados efetivos. simultaneamente.

Cândido Ferreira. por dentro da instituição e. redefine necessariamente como público seu espaço institucional e impõe a negociação permanente na busca pelo consenso possível como o fundamento irrecorrível dos processos de tomada de 5 . posto que: a) passa a atender com 100% de sua capacidade os usuários do Sistema Único de Saúde – SUS. mas não determina unilateralmente a destinação do patrimônio. c) os recursos que financiam suas ações são fundamentalmente públicos. as metas e os indicadores que balizam sua capacidade e qualidade do atendimento são publicamente definidos e acompanhados. quanto aos níveis de efetiva implicação. de fato e de direito. até certo ponto inevitáveis. assegurando-se. mas estabelece-se. no caso. embora não-estatal. uma cogestão entre todos os segmentos representados nesta instância diretiva. não apenas entre uma “instituição privada” e um ente público. que permanece como uma associação civil sem fins lucrativos. regida pelo direito privado. d) a entidade se submete não só aos mecanismos tradicionais de controle social instituídos no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS. Esta cogestão. interditando-se legalmente a oferta de serviços no mercado privado da saúde. que os recursos eventualmente recebidos de doações diversas sejam igualmente destinados aos fins institucionais previstos em estatuto. Este redesenho jurídico-institucional nos permite afirmar que o Serviço de Saúde Dr.participa. mas inclui. mais do que simplesmente operar o controle social. ao mesmo tempo. Esta configuração do Conselho Diretor. opera diretamente a gestão propriamente dita da instituição. do ponto de vista de sua composição e do ponto de vista de sua competência institucional nos permite dizer que se estabelece efetivamente uma “administração conjunta”. a Prefeitura Municipal de Campinas. através de sua Secretaria Municipal de Saúde. que operam caracteristicamente de “fora para dentro”. em que pese as diferenças. assume uma caráter eminentemente público. que podemos caracterizar como multipolar. uma gestão compartilhada ou ainda uma cogestão. b) os serviços a serem prestados. uma modalidade de controle social que passa. protagonismo e capacidade de intervenção de cada um dos atores que atuam neste Conselho. através de um Conselho Diretor que articula diferentes segmentos sociais. literalmente.

“modus operandi” este que não se permite restringir apenas à instância diretiva máxima. nem propriamente privada e nem estatal. mas que transborda e se capilariza para todos os seus diferentes níveis de tomada de decisão. Este passa a ser. entre os trabalhadores e os usuários. o padrão preponderante também nas relações entre os gerentes que se reúnem no Colegiado de Gestão. principalmente. os trabalhadores entre si e. 6 . de caráter necessariamente público. que passa a se organizar horizontalmente pela lógica do binômio autonomia/contratualização.decisão. transformando uma instituição tradicional que se organizava verticalmente pela lógica do binômio controle/obediência. portanto. que são cotidianamente convocados a se colocarem ativamente como cogestores de seu processo terapêutico. instância responsável pela gestão cotidiana dos projetos. em um novo tipo de instituição. assim como na relação entre os gerentes e os trabalhadores de suas respectivas equipes.

o Serviço de Saúde Dr. completaria Weber. Cândido Ferreira enquanto público por força deste design institucional. distinta tanto do que é propriamente estatal (sociedade política). mas na formação de uma vontade comum. nada mais é do que a perfeita contraparte da sociedade civil privada. J. aponta para a possibilidade de um exercício de poder o qual. em detrimento ou exclusão dos demais interesses. fundada no modelo da obediência. a promoção destes interesses enquanto hegemônicos. O Estado. rigidamente hierarquizado e com base no modelo da obediência. fundamentalmente. na desconfiança e no estímulo à concorrência entre os trabalhadores como estratégia de controle. não somente de agir ou de fazer algo. e impondo aos espaços de trabalho uma lógica de organização necessariamente verticalizada. Max .”(idem) Esta é. A esfera privada da sociedade civil se define enquanto o mundo das relações econômicas que se desenvolve reproduzindo e ampliando uma desigualdade permanente entre proprietários e nãoproprietários dos meios de produção. a discussão que se encontra na base na constituição de uma esfera pública na sociedade civil. Por esta razão. quanto da esfera privada da sociedade civil. Habermas. que garante. 2001).Parte II – O Público versus o Estatal versus o Privado Nesse sentido. que não sejam reféns da primazia estabelecida a priori de 7 . “o fenômeno fundamental do poder não consiste na instrumentalização de uma vontade alheia para os próprios fins. “mesmo em face de resistência”. na forma de poder de polícia fundado no monopólio da força. se aproxima da definição de Hanna Arendt como resultado “da capacidade humana. numa comunicação orientada para o entendimento recíproco.. portanto. diferentemente da perspectiva weberiana que define o poder como “probabilidade de realizar a própria vontade dentro de uma relação social. o Estado também se organiza necessariamente de modo verticalizado. por seu turno.Economia e Sociedade in: “O conceito de poder de Hannah Arendt”. Habermas enfatiza que para Arendt. a impossibilidade de operarem com base em consensos livremente construídos. Tanto o Estado (sociedade política) como o Privado (sociedade civil privada) têm em comum. mesmo em face de resistência” (Weber. como de unir-se a outros e atuar em concordância com eles” (idem). privilegiando claramente os interesses dos primeiros em detrimento dos demais. em última instância.

dos trabalhadores. deixar de discriminar também por critérios sejam de sexo. com a sua estreita e estrita identificação com a classe proprietária enquanto elite política dominante. ainda que parcialmente. de discriminar entre os proprietários e os não-proprietários. recorta. entre o Privado e o Estado. A esfera pública se impõe. portanto. em um processo de contratualização e recontratualização permanentes em torno de parâmetros ou critérios livremente negociados e consensualizados É nesta possibilidade objetiva da livre construção de consensos entre pessoas equalizadas pela condição de cidadãos na qual se fundamenta a força do constrangimento para que o Estado venha a garantir a implementação das políticas públicas como corolário do reconhecimento e da exigibilidade dos direitos universais. cor. incluídas as pré-condições que o viabilizam como tal (liberdade de reunião. para em seguida. imprensa entre outras) é 8 . portanto. em um primeiro momento. sujeitas a importantes e lamentáveis retrocessos em diferentes momentos e em diferentes países. portanto. criando nesta fenda um novo território que definimos aqui como Público (sociedade civil pública). aos interesses que são comuns a todos – os interesses públicos . O reconhecimento da condição de cidadão deixou. antes. Os movimentos sociais ao longo dos séculos XIX e XX e que apresentam como sua principal novidade a transformação do homo faber em um ator político relevante. é o que rompe. à condição de cidadãos. sejam eles urbanos ou rurais. portanto.determinados interesses sobre todos os demais.em detrimento justamente dos interesses hipotecados pela sociedade civil privada. por isso mesmo. O direito ao voto secreto e universal. dobra e desdobra os limites entre a sociedade civil e a sociedade política. na medida em que avançavam as lutas sociais. porque neste território não se exclui ninguém a priori e se inclui potencialmente. para assumir obrigações cada vez maiores para com os interesses de todos os cidadãos. O Estado é paulatinamente constrangido a romper. propaganda. organização. o interesse de todos. em que pese serem conquistas que se encontram sob ameaça e tensão permanentes e. determinaram a invasão do mundo da política pelo mundo da produção e a passagem. Este mesmo processo histórico. Este processo vêm colocar na ordem do dia a necessidade de se dar primazia. seja pela conquista e incorporação de territórios anteriormente subsumidos pelas esferas privada ou estatal da sociedade. seja também pela criação de novos territórios que não poderiam sequer ser concebidos fora da esfera pública propriamente dita. origem ou mesmo religião.

pela origem ou por qualquer outro critério que não seja o da maioridade política determinada unicamente por um critério de idade. o reconhecimento de um número cada vez maior de 9 . de qualquer maneira ou em qualquer lugar. Entre estes destacam-se. em princípio. são mais ou menos democráticas. não discriminando seja pelas posses. e apenas elas. promoção e proteção da equidade. como vimos. pelo sexo. portanto. por este mesmo Estado. Foram-se incorporando historicamente. O grau de democracia de uma sociedade se mede portanto pela diversidade. por definição. assim como a separação imposta ao Estado em três conjuntos de aparelhos ou poderes distintos e relativamente independentes entre si – os poderes executivo. Expressão contundente deste processo é o fenômeno da “publicização” do Direito através da criação de todo um conjunto de leis que impõe tanto limites à atuação da sociedade civil privada quanto impõe ao Estado a obrigação de garantir a plena efetividade desta legislação em nome do interesse público – a legislação trabalhista. Nenhum Estado. não se vende ou se distribui a mercadoria de qualquer maneira e assim por diante. pode ser democrático enquanto tal porque a sua própria existência já é uma expressão inequívoca da permanência de importantes desigualdades e desequilíbrios na distribuição do poder em uma determinada sociedade. inconciliáveis. como questões a serem garantidas. no que diz respeito tanto ao que ele deve garantir quanto ao como ele deve fazê-lo. e a multiplicação de instâncias e dispositivos de mediação entre a sociedade civil privada (o Privado) e a sociedade política (o Estado) de forma a dificultar o estabelecimento de relações diretas entre estes dois campos que possam vir a operar em detrimento dos interesses da sociedade civil pública (o Público). pela capilaridade e pela efetividade dos instrumentos de controle social sobre o exercício do poder de polícia do Estado. como um dos mecanismos mais difundidos e generalizados para operar a determinação da esfera pública propriamente dita sobre o Estado. pela instrução. que as sociedades. Pode-se dizer. na medida exata em que o poder de polícia dos respectivos aparelhos de Estado encontrem-se mais ou menos vinculados à efetiva garantia. as eleições periódicas através do voto secreto e universal. Não se contrata. pela religião. Deste ponto de vista pode-se questionar a expressão “Estado Democrático de Direito” por conter elementos. não se produz qualquer coisa. pela cor da pele. ambiental. sanitária entre várias outras são exemplos neste sentido. antes. dos interesses comuns e dos direitos universais. O voto dá a todos o mesmo poder. se demite ou se define um regime de trabalho arbitrariamente. legislativo e judiciário.muito provavelmente a maior e melhor expressão da emergência deste novo território entre a sociedade civil (Privado) e a sociedade política (Estado) que se define como sendo o Público por excelência.

enquanto um um campo jurídico. institucional e organizacional próprio. como também do Privado (sociedade civil privada). necessariamente verticalizada. e o Estado não tem. portanto. que aqui denominamos Público (sociedade civil pública). igualmente incapaz de se constituir enquanto alternativa efetiva ao Estado (sociedade política) neste campo. tanto para o estabelecimento de sua exigibilidade quanto para sua implementação efetiva. um ambiente institucional e organizacional favorável à livre produção de consensos que é absolutamente incompatível com a lógica organizacional do Estado. constitutivas do aparelho de Estado . o que poderíamos chamar de competência estrutural para implementar e operar políticas que se impõe a partir de demandas construídas no âmbito da sociedade civil pública. As políticas públicas e os direitos universais determinam. exatamente por pressupor a primazia e a precedência dos interesses de uma parte sobre os interesses de todos. por definição. entre as quais destacamos as políticas de saúde e educação foram se impondo. Daí a necessidade de se reconhecer a esfera pública da sociedade. também não detém. As políticas universais de promoção dos direitos humanos em suas diferentes dimensões. como políticas de Estado. É preciso enfatizar aqui que garantir não é o mesmo que implementar ou operar. sendo. decorrente de sua função social básica que se resume no exercício do poder de polícia.pelo simples fato de existir como necessário. Estas características são. mas implementadas e operadas pelos dispositivos verticalizados. o que estamos denominando de competência estrutural para implementar e operar estas políticas decorrentes do reconhecimento de determinados direitos como universais. distinto do Estado enquanto tal (sociedade política). como tal.direitos de caráter universal. portanto. em processos necessariamente horizontalizados de negociação posto que operados por atores equalizados entre si pela condição de cidadãos. assim como caracterizam todas aquelas organizações cujos fins não dizem respeito igualmente a todos. reafirmamos. e que se reconhecem reciprocamente nesta condição.qualquer que seja ele . e. hierarquizada e fundada na exigência de obediência que o caracteriza. hierarquizados e fortemente burocratizados que caracterizam estruturalmente o Estado. É por esta razão. constituição e desenvolvimento de dispositivos institucionais para a 10 . em virtude de sua dinâmica organizacional necessariamente verticalizada e descendente. por conseguinte. mas privilegiam os interesses de uma parte em detrimento do conjunto. efetivas enquanto exigíveis. que o Privado (sociedade civil privada). Este espaço público por excelência se caracteriza pela possibilidade de criação.

reiteramos. em outras palavras. sujeitos de direito e. pelo time de futebol ou pela filiação político-partidária. neste sentido. horizontalizados pelos processos de cogestão permanente entre os trabalhadores e entre os trabalhadores e usuários. pela religião. É para esta perspectiva que nos conduz a reflexão sobre a dinâmica institucional vivida pelo Serviço de Saúde Dr. pelo sexo. 1987). A cogestão. na sua relação com os demais. Elas acolhem a todos igualmente. ou seja. pode ser adequadamente traduzida pelo binômio autonomia/contratualização. uma sociedade que se organize com base no conceito de liberdade como autonomia e não no conceito de liberdade como heteronomia. capaz de partejar a criação e o desenvolvimento de instituições capazes de serem efetivamente continentes ao protagonismo tanto dos trabalhadores quanto dos usuários na implementação efetiva e sustentável das políticas públicas sociais. o fim da infância política do homem. Considerando-se a experiência dos limites e possibilidades destas lógicas institucionais indiscutivelmente distintas. fundada no princípio da responsabilidade e não no medo da desobediência. para além do sentido de esfera pública enquanto mera constatação de um fenômeno histórico-social. enquanto um campo jurídico-institucional específico. que passa a prescindir. O que caracteriza essencialmente este território definido como público é a equalização de todos pela condição de cidadãos – as políticas públicas e universais não interrogam pela renda. que se reconheçam reciprocamente como cidadãos e. a qual aponta para o que Gramsci chamou de “sociedade regulada” que é “sociedade civil liberada da sociedade política”. nesta medida. Graal. mas. da tutela do Estado. marcando desta maneira. Os trabalhadores de uma determinada instituição que presta serviços de natureza pública são também usuários de 11 . é que se defende a necessidade de configurar o espaço público da sociedade civil. retomando-se a perspectiva do fim do Estado e da necessidade da coerção. pela origem.operação das políticas públicas. Cândido Ferreira na implementação das políticas de saúde mental vis-à-vis aquela que se observa na rede pública-estatal de saúde para a implementação das mesmas políticas. podem se relacionar como iguais. portanto. pela cor. Este processo de publicização da sociedade civil pode ser visto como análogo ao processo de “reabsorção da sociedade política na sociedade civil” conforme a perspectiva gramsciana analisada por Norberto Bobbio (O Conceito de Sociedade Civil. Ed.

um no lugar do outro e na perspectiva do outro. As organizações que operam com base em uma hierarquia de interesses. assegurada em última instância pela possibilidade do uso puro e simples da força bruta. O que equaliza esta relação entre os dois lados do balcão é exatamente a condição de cidadãos enquanto sujeitos igualmente portadores de direitos. por exemplo. até porque dizem respeito prioritária ou exclusivamente apenas aos seus proprietários ou acionistas. orientados pela razão instrumental. alguns interesses e direitos de caráter universal. enfatizando o controle e a exigência de obediência. para além do holerite no final do mês. o reconhecimento de sua maioridade como cidadãos e como sujeitos de direito. orientados pela razão comunicativa. serão também capazes de se colocarem. destituindo-o de sua condição de sujeito. O reconhecimento da autonomia dos trabalhadores e dos usuários. que se reconhecem como tais. Na medida em que cidadãos circunstancialmente colocados frente a frente como trabalhador e usuário. contra a sua própria vocação. o que inevitavelmente objetiva o trabalhador. tem na hierarquia e disciplina militares o seu melhor paradigma. impossibilitando-os de reconhecer o sentido social do seu trabalho. Esta possibilidade de se identificar com o outro permite que se recupere o sentido de pertencimento à sociedade e por conseguinte o sentido social do próprio trabalho.serviços prestados por outros trabalhadores em outras instituições. reciprocamente. sejam capazes de se reconhecer como polos de uma relação entre sujeitos “do mesmo tamanho”. e não como polos de um relação entre desiguais. que lhe permanecem estranhos. com as mesmas consequências para o mundo do trabalho por ele circunscrito que as descritas acima. como operar a implementação das políticas públicas que lhes são decorrentes. em que uma parte importa mais que o todo. como as organizações privadas que visam o lucro. não tem opção senão se estruturar de forma estritamente verticalizada e hierarquizada. O Estado. 12 . agravadas pelo fato de que este mesmo Estado foi socialmente chamado não só a garantir. Desta forma os trabalhadores tendem a ser menorizados e infantilizados e necessariamente impedidos de se reconhecerem nos fins propostos pela organização. priorização esta. Como sua existência pressupõe em si mesma a priorização dos interesses de uma parte menor da sociedade sobre os interesses rigorosamente universais ou sobre aqueles que digam respeito à maioria da população. poder de polícia em última instância. é portanto. não tem também opção que não seja organizar-se de forma igualmente verticalizada e hierarquizada.

ou seja. a necessidade de se criar um campo jurídico-institucional próprio do Público como tal. o “medo da desobediência” é substituído pelo “princípio da responsabilidade” como principal motor do processo de trabalho nestas instituições. Elas se tornam. capaz de viabilizar a constituição destes dispositivos institucionais fundados nos processos horizontalizados de gestão. que impõe. capazes de operar e implementar as políticas públicas com uma transparência. Desta forma. hierarquizadas e burocratizadas. como vimos. baseadas no binômio controle/obediência. na co-gestão entre trabalhadores e usuários.É esta inadequação entre o Estado e o Privado por um lado e as demandas organizacionais e institucionais impostas pela operação das políticas públicas e universais por outro. o reconhecimento da autonomia destes atores. reiteramos aqui. eficiência. por esta razão. que pressupõe. eficácia e efetividade rigorosamente impensáveis e inviáveis nas organizações verticalizadas. 13 .

“Entidades Paraestatais – São pessoas jurídicas de Direito Privado que. são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público. SESC. o desloca inequivocamente do chamado “Terceiro Setor”. mas que vem sendo atualizada desde então pelos juristas Eurico de Andrade Azevedo. onde a publicização é necessária e se coloca enquanto exigência. sobre a necessidade de se distinguir claramente os entes de cooperação ou entidades paraestatais daquelas outras formas de organização que compõe a Administração Indireta do Estado: 14 . para o controle de desempenho estatutário.5. opcional.não para todos os juristas . ficando apenas sujeitas à supervisão do órgão da entidade estatal a que se encontram vinculadas. portanto. cuja regulamentação foi aprovada pela Lei 9. SENAI e outros) e. São espécies de entidades paraestatais os serviços sociais autônomos (SESI. de 27. As entidades paraestatais são autônomas. tem patrimônio próprio e operam em regime da iniciativa particular. mas não exclusivos do Estado. São os denominados 'entes de cooperação' com o Estado (Meirelles et all. administrativa e financeiramente. 2010.. agora. Cândido Ferreira o coloca como parte deste processo de publicização da sociedade civil e.Parte III – Sobre a natureza jurídica das entidades paraestatais 1) As entidades paraestatais Esta reconfiguração jurídico-institucional do Serviço de Saúde Dr. entre as quais se incluem os serviços sociais autônomos e . “Direito Administrativo Brasileiro”. falecido em 1990.98. também do ponto de vista do direito brasileiro.1 do capítulo VI da última edição (póstuma) da obra iniciada pelo jurista Hely Lopes Meirelles.as chamadas organizações sociais recentemente introduzidas pela lei 9637/98. p. 68) É oportuno reproduzir aqui um esclarecimento inscrito no item 5. Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. na forma de seus estatutos. para o qual a publicização é voluntária e.648. as organizações sociais. por lei. para situá-lo de forma mais adequada como uma espécie dos “entes de cooperação” ou “entidades paraestatais”.

entre o estatal e o particular: 15 . p.382) Esclarecimento este. o Autor tratava das entidades paraestatais. sociedades de economia mista e serviços sociais autônomos. pessoas jurídicas de Direito Privado. cuidava especificamente das empresas públicas. ao lado do Estado para executar cometimentos de interesse do Estado.“Neste tópico. para a realização de atividades. Ora. houve acentuada evolução da matéria. sob normas e controle do Estado. contudo.que se localizam entre o público e o privado. mas não privativos do Estado (idem. como o Autor as conceituava: pessoas jurídicas de Direito Privado dispostas paralelamente ao Estado.” (Meirelles et all. (…) Em meados da década de 60. 2010. como espécies de entidades paraestatais. Hely Meirelles. Em seguida. como entes paraestatais. nas edições anteriores. que os leva a reafirmar adiante que: “Pode-se dizer hoje que os entes de cooperação são as verdadeiras entidades paraestatais. está hoje assentado. cuja criação era autorizada por lei. Neste mesmo sentido. se fazem parte da Administração Indireta do Estado. 404). justificava-se esta sistematização. obras ou serviços de interesse coletivo. não podem estar ao lado deste. com patrimônio público ou misto. o jurista Sérgio de Andréa Ferreira ratifica a análise do Prof. Ao longo de todos esses anos. empresas públicas e sociedades de economia mista fazem parte da Administração Indireta do Estado. embora persistam muitas incongruências nos textos legislativos. quando o Autor lançou a 1ª edição desta obra. já que – como ele próprio afirmava – a doutrina e a legislação brasileira confundiam com frequência o ente autárquico com o paraestatal. Embora se tenha difundido a expressão entidade paraestatal com o conceito que lhe dera o Autor. que classifica os serviços sociais autônomos como entes de cooperação uma espécie do gênero das entidades paraestatais . que as fundações. p. inclusive em decorrência das normas constitucionais.

XX. as OSCIP ́s. Hely Lopes Meirelles (36ª Ed. 1a parte). o Prof. como o particular.br/ ) Como espécies de entidades paraestatais estão classificados.gespublica. 2010). como as ONG s. no qual se inscrevem os partidos políticos. as empresas subsidiárias das entidades da administração indireta (Constituição Federal. que forma a organização governamental- administrativa. as autarquias corporativas (a OAB. S. constituído pela Paradministração. tanto o serviço social autônomo quanto as organizações sociais. integrada pelos entes de cooperação. as entidades fechadas de previdência privada. 1996.320-321 in: Ferreira. particulares.3 Finalmente. 5. É a área da livre iniciativa. nem é o particular.2 Agregado a esse conjunto. Justapõe-se ao Estado. como o autárquico.gov. Sérgio Andréa Ferreira discorda quanto à inclusão das chamadas organizações sociais como “entes de cooperação” e. instituídas pela Lei 9648/98.. (b) a sociedade civil organizada. ou alhear-se. e que atuam no mercado. art. para incluí-las como “entes de colaboração” compondo estritamente o setor privado. e (c) as empresas ́ privadas. https://www. segundo a última edição póstuma do “Direito Administrativo Brasileiro” do Prof. S. Paraestatais e Particulares com 16 . portanto. incluídas na paradiministração.. como os concessionários e permissionários de serviços públicos. mas realiza atividades de interesse público” (Meirelles. Este último comporta: (a) os entes de colaboração da Administração Pública. a abarcar o setor político. sem o integrar. os Conselhos profissionais). Tem personalidade privada. Os Serviços Sociais Autônomos como Entes de Cooperação. as pessoas jurídicas que se inserem na sociedade civil. que a organização social possa ser equiparada ao serviço social autônomo. é o meio-termo entre o público e o privado. como tal.L.“o paraestatal não é o estatal. que abrangem ofícios públicos – como os notariais e de registro. enquanto entidades situadas em uma zona intermediária entre o público e o privado..A.A. Empresas Estatais.” (Ferreira. as organizações sociais. os serviços sociais autônomos. p. e o setor privado. 37. algumas delas com a participação das pessoas do setor público. Nega. H. “5. situa-se um setor intermediário entre o setor público e o privado. Entretanto..

.br/ ) Se cabem críticas à legislação que criou as organizações sociais. seja do ponto de vista dos fins quanto dos meios. em absoluto. o Prof. Turim. há uma 'contradictio in terminis'. de há muito. rotulam-se as mesmas como "entidades públicas nãoestatais". É curioso observar que o Prof. pouco científica. eis que pessoas públicas são aquelas que detêm uma parcela de ius imperii. a partir de seu questionamento sobre o conceito mesmo de “público não-estatal”. tendo os caracteres e prerrogativas exclusivos e essenciais do Estado. S. p. 115. 8.gespublica. 750). 1923. 17 . da OS como instituição "híbrida".gov. estas não decorrem. 3º da lei que instituiu as organizações sociais que. Nesta linha. Sérgio Andréa não parece reconhecer a importância do Art.A. ” (Ferreira. da esfera privada para a esfera pública. https://www. entre o privado e o público. posto que se alinha com aqueles que defendem a tese de que o público significa necessariamente o estatal. entre o estatal e o privado. surge a caracterização.gespublica. Com efeito. https://www. Le Persone Giuridiche. nos ensina FRANCESCO FERRARA ("Pubblico vuol dire statuale". conforme visto acima. da aceitação da tese de que há um amálgama inseparável entre o público e o estatal e este é exatamente o tema em discussão neste trabalho. 1938..gov.1. mas não admite que (independente de considerações de mérito sobre esta “organização social” especificamente regulamentada pela lei 9637/98) uma associação ou fundação criada pela sociedade civil possa se situar nesta mesma condição “híbrida” criada por seu deslocamento. p. admite a caracterização dos entes paraestatais (para quem são apenas aqueles criados pelo Estado) como entes “híbridos” entre o estatal e o particular. Turim. 2a ed.br/ ) Esta posição decorre de sua discordância em relação à classificação destas como “entidades públicas não-estatais”. Teoria delle Persone Giuridiche. como. As Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público: Considerações sobre seu regime jurídico. público significa estatal. Em relação à organização social propriamente dita. Também aqui.Participação Pública. Sérgio Andréa. “Mais uma vez.

página 322: “Embora comumente se adotem as formas tradicionais do Direito Civil e Comercial. Serviço Social da Indústria – SESI. mas referindo-se à edição de 1996. São entes paraestatais. parece ser mais adequado manter as organizações sociais como um “ente de cooperação”. na mesma obra acima citada. sem fins lucrativos. 2010. nada impede que o Poder Público crie entidades paraestatais com 18 . define a participação tanto do Estado quanto da sociedade civil (entendida aqui no seu sentido mais amplo) no Conselho de Administração destas organizações introduzindo uma forma de controle social potencialmente mais efetiva e contundente do que os procedimentos de controle burocrático operados pelo Estado. Por esta razão. 2) Os Serviços Sociais Autônomos Os serviços sociais autônomos. sociedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias. revestindo a forma de instituições particulares convencionais (fundações. Hely Lopes Meirelles. Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio – SENAC entre outras – podem ser instituídos sob diferentes formas e financiados por receitas parafiscais. de entidade paraestatal.Serviço Social do Comércio – SESC. Meirelles: “Serviços sociais autônomos são todos aqueles instituídos por lei. com administração e patrimônio próprios. É o que nos diz o Prof. portanto. para ministrar assistência ou ensino a certas categorias ou grupos profissionais. embora sejam comumente identificados com as entidades do chamado “Sistema S” . sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. com personalidade de Direito Privado. de cooperação com o Poder Público.” (Meirelles et all. como é o caso do próprio “Sistema S” ou por dotações orçamentárias. 405) Tese que tem a concordância do Prof. Sérgio de Andréa Ferreira que enfatiza. p. citando o mesmo Prof.como veremos mais adiante. como uma espécie.

666/93.gespublica. sim. que concluiu que I”os serviços sociais autônomos não estão sujeitos à observância aos estritos procedimentos estabelecidos na Lei no 8. portanto. Esta.membros e Municípios criar esses instrumentos de descentralização de serviços de interesse coletivo. que os serviços sociais autônomos. pelo qual os serviços sociais autônomos não são obrigados a acompanhar estritamente a Lei 8.” (Meirelles. são do titular do serviço a ser descentralizado.A https://www. dos estados ou seja ainda dos municípios para instituir entidades paraestatais: “A competência para instituir entidades paraestatais é ampla. sob qualquer hipótese. não podem. A criação de tais entidades é matéria de Direito Administrativo e não interfere com a forma civil ou comercial com que se personifique a instituição.L. consubstanciados nos princípios gerais do processo licitatório. que também não se confundem com o particular.97.12. cabendo tanto à União como aos Estados. in Ferreira. cujas normas pertencem exclusivamente à União. em regulamentos próprios devidamente publicados: “o Tribunal de Contas da União prolatou. S. H. por outra via. que aqui mais uma vez ratifica o entendimento defendido pelo Prof. mas se constituem enquanto entidades autônomas que atuam ao lado do Estado. a Decisão Plenária TCU no 907/97. também não pairam dúvidas sobre a competência seja da União.gov.br/ ) Reafirmando-se. ser entendidos como parte da Administração Indireta.322. em 11.formas próprias e adequadas às suas finalidades.gov. Sérgio de Andréa Ferreira.br/ ) 19 . por expressa reserva constitucional. Sérgio de Andréa Ferreira.666/93. https://www.A. e de sua liberdade. encontra-se o entendimento do Tribunal de Contas da União. p. entretanto. Mas a criação e a organização da entidade.. é de Direito Privado. 1996. como instrumento administrativo de descentralização de serviço.” (Ferreira. e sim aos seus regulamentos próprios. devidamente publicados. também não gozam. mas apenas os seus princípios gerais que devem estar traduzidos.” Do ponto de vista do Prof. Hely Lopes Meirelles. citado pelo Prof. ao mesmo tempo.gespublica. S.

são os serviços sociais autônomos especificamente vinculados ao chamado “Sistema S” que podem ser considerados entidades paraestatais por excelência exatamente por terem como objeto de atuação uma atividade privada de interesse público e que não era. (…) Não se trata de atividade que incumbisse ao Estado como serviço público. organizarem e dirigirem o Serviço Social da Indústria – SESI. por meio de instrumento da descentralização. Trata-se. 62. incluindo o Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais em relação ao qual. SENAI) são vários os serviços sociais autônomos instituídos por lei e que se configuram inequivocamente como entidades paraestatais. que funciona paralelamente ao Estado sem nele se integrar. e 9. (…) Talvez seja em relação a estas entidades que melhor se aplique a expressão 'entidade paraestatal'. do seu ponto de vista. respectivamente. Maria Sylvia Zanella Di Pietro enfatiza que. da conceituação mais ampla defendida pelos Profs. e diferindo em parte.403. que atribuíram. SENAC. “Já o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. e que ele transferisse para outra pessoa jurídica. a Profa. Hely Lopes Meirelles e Sérgio de Andréa Ferreira. sem se confundir com o serviço público próprio do Estado” (Di Pietro. além dos serviços sociais autônomos vinculados à Confederação Nacional do Comércio e à Confederação Nacional da Indústria (SESC. Sérgio Andréa Ferreira. Maria Sylvia Zanella Di Pietro tem fortes restrições. verifica-se que o Governo federal agiu muito mais na função de fomento à iniciativa privada de interesse público. portanto. e o Serviço Social do Comércio – SESC. p. um serviço público próprio do Estado: “Lendo-se os consideranda dos Decretos-leis nºs 9. de 25-6-46.272) Para o Prof. isto sim. de 13-9-46. em particular. 20 . SESI. de atividade privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar.853. realiza uma atividade de interesse público.Quanto ao conceito de entidade paraestatal. à Confederação Nacional da Indústria e à Confederação Nacional do Comércio o encargo de criarem. em seu art. do que na função de prestação de serviço público.

03.668.168-40. de 22.09. os seguintes serviços sociais autônomos: Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE (Lei no 8. Di Pietro defende que “a denominação está a indicar que se quis instituir entidade semelhante aos antigos Serviços Sociais Autônomos (…) No entanto.03).498. sem 21 . por lei.570.91. de 30.. PARANACIDADE (Lei PR no 11. que é o Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais APS (Lei no 8. de 14.12.04.90.93). de 30.96).01.12. de 22. de 12. Lei no 10.398.706.gespublica. especificamente no campo da saúde. Também vieram a ser instituídos o Serviço Social do Transporte SEST e o Serviço nacional de Aprendizagem do Transporte – SENAT (Lei no 8. instituída originalmente como uma fundação pública de direito privado pelo próprio Governo Federal. Decreto no 371. dentre outros.029.98).02. de 30. de que veio a tratar a Lei no 8. fórmula consagrada.A.determinou a criação.05). de 24. de 05.08.91.05. “pessoa jurídica de direito privado. e que tem. exemplo emblemático. S. a Profa.352. de 14. PARANAPREVIDÊNCIA (por transformação da autarquia IPE: Lei PR 12.gov.04. Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – SESCOOP (MP no 2. de 20.br/ ) Em relação ao Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais. É portanto. Serviço Social Autônomo Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI (Lei no 11. a mesma lei que criou o Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais extinguiu a Fundação das Pioneiras Sociais.01).02. que mantém a festejada REDE SARAH. de 09.91).584.01.273). ” (Ferreira.080. de 23.12.12. p. https://www. A nova entidade deixa de ser uma fundação para se tornar uma associação. Decreto no 4. do Serviço Nacional de aprendizagem Rural – SENAR. Serviço Social Autônomo Agência de Promoção de Exportações do Brasil – APEX–Brasil (MP no 106.10. Decreto no 99.03. a simples adoção da mesma denominação evidentemente não atingiu o objetivo pretendido porque as hipóteses são completamente diferentes” (Di Pietro. Observa inicialmente que houve uma substituição de uma entidade por outra posto que.246.90).10.315. de 24. e ainda. Decreto no 5.

Ela vive inteiramente de dotações orçamentárias da União. uma associação supõe a existência de associados. Os bens da antiga fundação foram incorporados ao patrimônio da União. voltados para coletividade estranha à entidade.275). p. Nesse aspecto. A Profa. p. necessita de um patrimônio. do seu ponto de vista. Di Pietro enumera então uma série de aspectos que. Isto. porque presta serviço gratuito. não ocorre na Associação das Pioneiras Sociais. e uma vez que que não se inclui também como uma entidade da Administração Indireta. ela possuiria natureza fundacional (apesar da nova denominação que se lhe atribuiu) se dispusesse de patrimônio próprio. ou seja. embora permaneçam sob sua administração. também não tem receitas próprias. trata-se portanto de “forma de parceria indevida cujo objetivo é o de fugir ao regime jurídico publicístico” (Di Pietro. a saber: 22 . na associação. E aí vem o segundo aspecto: qualquer pessoa jurídica.fins lucrativos. ora. cujos objetivos são externos. sem o qual ela não pode atingir os seus objetivos institucionais. o que também não ocorre. com o objetivo de prestar assistência médica qualificada e gratuita a todos os níveis da população e de desenvolver atividades educacionais e de pesquisa no campo da saúde. a Associação das Pioneiras Sociais parece não dispor de um patrimônio. em cooperação com o Poder Público” (Di Pietro. de pessoas físicas em cujo benefício se institui a entidade. Em primeiro lugar. os fins institucionais são de interesse dos próprios associados. de interesse coletivo e de utilidade pública. A nova associação criada não tem patrimônio próprio pois os bens da antiga fundação. foram incorporados ao patrimônio da União. no entanto. para existir. Em terceiro lugar.273-274). tornam inadequada a sua caracterização como um serviço social autônomo. A nova entidade fica sob a supervisão do Ministério da Saúde e o seu financiamento passa a depender inteiramente de recursos oriundos da dotação orçamentária da União mediante contrato de gestão pelo qual “objetiva-se assegurar larga dose de autonomia à entidade” (Di Pietro. embora denominada de Serviço Social Autônomo ela tem várias das características próprias das entidades da Administração Indireta. p.274).

de se organizar para a promoção de interesses que vão para além dos interesses privados e particulares e. seu papel iguala-se ao das fundações de apoio (…). Nesse sentido. privado. que são simplesmente afastados mediante a celebração dos contratos de gestão (…). a irregularidade decorre da inobservância dos dispositivos constitucionais. Para admitirmos este tipo de afirmação. sendo igualmente irregular”(Di Pietro. entretanto.” (Di Pietro. c) está sujeito a processo seletivo para admissão de pessoal. ao mesmo ministério. deste ponto de vista e por definição. há que se reconhecer como bastante contundente e procedente a crítica de que não se trata. Di Pietro em relação ao Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais. qualquer que seja a natureza jurídica que se lhe atribua: se for entidade da Administração Indireta. quanto à afirmação de que uma associação se constitui necessariamente para o benefício das pessoas físicas que a instituem. entretanto. para fins de controle. teríamos que admitir que o interesse público só pode ser reconhecido como tal enquanto subsumido pelo Estado. Di Pietro conclui que “a Associação das Pioneiras Sociais está em situação inteiramente irregular.276). por definição. f) depende de aprovação de seu orçamento pelo Ministério da Saúde. se fazem aqui necessárias. d) está sujeita à licitação.a) foi instituída por lei. a partir de uma associação de pessoas físicas. esta prestação ocorre apenas por decorrência da obtenção de benefício para os respectivos associados. Nesse ponto. se for entidade particular.274-275) Com base nestas considerações. e) tem que prestar contas ao Tribunal de Contas da União. a posição da Profa. Algumas ressalvas a esta posição defendida pela Profa. Há que se discordar neste ponto. Sérgio Andréa de que o público é o estatal e ponto final – o que não é estatal é. ainda que observando manual próprio. mesmo quando se presta um serviço à coletividade. p. que se remete precípua e prioritariamente a interesses particulares. é preciso concordar quanto à natureza efetivamente fundacional desta entidade posto que criada pelo governo federal e não por um determinado conjunto de pessoas físicas que se associaram para promover determinados fins institucionais. b) vive de dotação orçamentária da União. Di Pietro parece convergir com a aquela defendida pelo Prof. ou que a sociedade civil é incapaz. 23 . Em primeiro lugar. p. de fato. de uma associação strictu sensu pois não existe associação sem associados. g) está vinculada.

Ora.228) Ou seja. do ponto de vista da natureza do repasse de recursos. no art. Se não há contrato. independentemente do fato de ter sido criada e ser controlada pelo próprio poder público. apresentada pela própria Profa. há que se reconhecer que a entidade contratada. Di Pietro com a qual não se pode. se for o caso de remunerar por serviço prestado. hipótese em que a mesma receberá auxílios ou subvenções provenientes de recursos do SUS. transferências orçamentárias pura e simplesmente. e direcionadas ou sob a forma de transferência orçamentária strictu sensu ou sob a forma de remuneração pela prestação de serviços mediante contrato. se estes recursos não se originam também de contribuições parafiscais específicas. as quais serão. por certo. É necessário aqui introduzir uma distinção entre convênio e contrato. Di Pietro: “a própria Constituição. sob qualquer hipótese. devem decorrer necessariamente do repasse de verbas públicas. não se cogitando propriamente de remuneração por serviços prestados. recursos que a viabilizem. o que somente é viável quando se tratar de entidade sem fins lucrativos. diz respeito à afirmação de que a Associação das Pioneiras Sociais necessariamente “não tem receitas próprias. estritamente destinadas. 24 . é credora de receitas que lhe são próprias. previstas orçamentariamente. conforme diz o próprio nome. se há remuneração de serviços prestados mediante contrato. aliás. e a Lei 8. cuida-se de contrato e não de convênio” (Di Pietro. Esta distinção é análoga àquela que a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece quando caracteriza as chamadas empresas estatais dependentes que se incluem no âmbito das restrições impostas por esta lei exatamente por não terem receitas próprias e serem. não se pode falar em receitas próprias. 199. a prestação de serviços de assistência em saúde à população é gratuita mas demanda. p. § 1º. do que decorre serem os repasses de recursos públicos. que se insere no campo das obrigações constitucionalmente definidas do Estado brasileiro (sendo rigorosamente inconstitucional que qualquer entidade criada pelo Estado venha a cobrar pela assistência à saúde) e. concordar.080 permitem que a participação complementar das instituições privadas no SUS se faça por meio de convênio. absolutamente. porque presta serviço gratuito”. prestação esta.Outra questão suscitada pela Profa. neste caso. Se os recursos não são originados da venda direta de serviços à população posto que se trata de prestação gratuita.

pode-se ter contratos de gestão que envolvam ou não a compra e venda de serviços.) II . portanto. do ponto de vista jurídico. 2º.” (Lei Complementar 101/2000) A principal fragilidade jurídica quanto a este ponto. excluídos. os seus fins institucionais.dependentes das transferências orçamentárias propriamente ditas. até porque um contrato de gestão é necessariamente mais amplo que um contrato estrito de prestação de serviços. confirmandose. é antes a ausência de patrimônio próprio. No caso da Associação Pioneiras Sociais. III . torna-se inquestionável que os recursos recebidos. a ente da Federação. Indiscutivelmente.. decorrentes da remuneração de serviços prestados. torna-se claro a sua condição de entidade dependente do orçamento público.empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença. é a existência de patrimônio próprio que define a capacidade de qualquer entidade promover efetivamente. direta ou indiretamente. independentemente do repasse dos recursos públicos. no último caso.. desta maneira. continuar a desenvolver suas atividades de assistência. de uma “forma de fugir ao regime publicístico” como afirma a Profa. caracterizam-se como receitas próprias. sim. determinando-se a receita derivada 25 . Outra discussão interessante que se coloca é sobre a natureza do contrato de gestão. Para os efeitos desta Lei Complementar. ainda que haja um contrato. no limite. e este se constitui necessariamente também como um contrato de prestação de serviços mediante compra e venda. Di Pietro. Uma vez que esta possibilidade pode ser atestada. Ou seja. O patrimônio é a contraprova de que esta entidade poderia. de que se trata. entende-se como: (. no que toca à relação entre a União e a Associação Pioneiras Sociais e impede o reconhecimento das receitas auferidas por esta entidade como próprias. ainda que totalmente repassados pelo Estado. “Art.empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital. estritamente analisado sob o ponto de vista de possibilidade em potência. posto que opera em patrimônio que não lhe pertence. aqueles provenientes de aumento de participação acionária. mas pertence à própria União.

garantido-se. Como se vê. constituem-se no fundamento por excelência de sua autonomia organizacional e operacional. De qualquer forma. situada por conseguinte entre o privado e o estatal. o Prof. de entidade paraestatal e. para os continuadores da obra “Direito Administrativo Brasileiro” do Prof. para quem as “organizações sociais” se constituem antes como “entes de colaboração”. mantendo o seu patrimônio como próprio. sem fins lucrativos. Hely Lopes Meirelles. portanto. segundo a qual: “Art. as organizações sociais se classificam. receitas que lhe são próprias que. cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino. ao desenvolvimento tecnológico. atendidos os requisitos previstos nesta Lei”. portanto. 1º) O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de Direito Privado. à proteção e preservação do meio ambiente.637 de 18/05/98. Como vimos na seção anterior. repercutindo as discussões atuais sobre as fundações estatais ou públicas de direito privado. também como “entes de cooperação” e espécie. enquanto fundação pública de direito privado. à pesquisa científica. tendo como instrumento jurídico da relação com o governo federal um contrato de gestão que inclua explicitamente um contrato de prestação de serviços mediante compra e venda. Sérgio de Andréa Ferreira. à cultura e à saúde. a configuração jurídica que parece melhor se adequar à relação atualmente existente entre a União e o atual Serviço Social Autônomo Associação Pioneiras Sociais passa pela recuperação de seu caráter fundacional original. por exemplo. 3) As Organizações Sociais As chamadas “organizações sociais” foram criadas pela Lei Federal 9. a “organização social” é um qualificativo – um ato de 26 . estritamente adstritas ao setor privado. como tais. tese esta em relação ao qual discorda. deste ponto de vista. em relação aos quais se estabelecem metas quantitativas e qualitativas entre outros parâmetros para a sua prestação.como própria apenas nos casos em que o contrato de gestão incluir explicitamente em seu âmbito também um contrato de compra e venda de serviços.

ou como sendo já o artigo 2º. com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. em si mesmo.” Ou seja. embora sejam condições necessárias para tal. entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social.” Mas quais são mesmo os objetivos para os quais as “organizações sociais” foram criadas? Estes começam a aparecer curiosamente apenas no seu Art. posto que o ato de qualificação não é automático perante o cumprimento das formalidades legais. garantir a possibilidade jurídica de se realizarem contratos de gestão com pessoas jurídicas de direito privado não criadas pelo Estado. 5º .Seção III .Do Fomento às Atividades Sociais 27 . exigências estas que.reconhecimento qualificado que atribui este título a uma pessoa jurídica de direito privado e sem fins lucrativos cujas atividades e forma de organização devem estar de acordo com as exigências impostas por esta lei.que trata do “Contrato de Gestão” : “Seção III – Do Contrato de Gestão Para os efeitos desta Lei. Vamos analisar agora o que a lei prevê como forma de fomento às atividades desenvolvidas em parceria com as pessoas jurídicas de direito privado qualificadas como organizações sociais que se encontram descritas em sua Seção V: “Seção V . mas é discricionário: “o Poder Executivo poderá qualificar.. este objetivo de formar parceria entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social para promover e executar ações vinculada às áreas de atuação previstas no art. e disposto independentemente da forma jurídica especificamente definida para configurar a relação entre as partes. o fomento propriamente dito é antes consequência de uma solução jurídica e não a causa que motivou a busca por este tipo de solução. 1º. perante o qual. o objetivo que emerge como sendo aparentemente o principal é. não são suficientes. Posto da forma como se encontra na lei. 1º deveria estar claramente expresso ou como parágrafo único do próprio artigo 1º..

consoante cláusula expressa do contrato de gestão. com ônus para a origem. § 1 Não será incorporada aos vencimentos ou à remuneração de origem do servidor cedido qualquer vantagem pecuniária que vier a ser paga pela organização social. A permuta de que trata este artigo dependerá de prévia avaliação do bem e expressa autorização do Poder Público. Art. § 3 Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações sociais. Os bens móveis públicos permitidos para uso poderão ser permutados por outros de igual ou maior valor. § 2 Não será permitido o pagamento de vantagem pecuniária permanente por organização social a servidor cedido com recursos provenientes do contrato de gestão. dispensada licitação.Art. para todos os efeitos legais. 12. 13. 28 . § 1 São assegurados às organizações sociais os créditos previstos no orçamento e as respectivas liberações financeiras. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as organizações sociais. As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública. Parágrafo único. Art. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão. desde que haja justificativa expressa da necessidade pela organização social. condicionado a que os novos bens integrem o patrimônio da União. ressalvada a hipótese de adicional relativo ao exercício de função temporária de direção e assessoria. quando ocupante de cargo de primeiro ou de segundo escalão na organização social. 14. § 2 Poderá ser adicionada aos créditos orçamentários destinados ao custeio do contrato de gestão parcela de recursos para compensar desligamento de servidor cedido. mediante permissão de uso. de acordo com o cronograma de desembolso previsto no contrato de gestão. § 3 O servidor cedido perceberá as vantagens do cargo a que fizer jus no órgão de origem. Art. 11.

indiscutivelmente. no qual destacamos os artigos abaixo: “Art. Art. A organização social que absorver atividades de entidade federal extinta no âmbito da área de saúde deverá considerar no contrato de gestão. os princípios do Sistema Único de Saúde. mas qualificada como organização social. expressos no art. quando houver reciprocidade e desde que a legislação local não contrarie os preceitos desta Lei e a legislação específica de âmbito federal. os efeitos dos arts. não criada pelo Estado. vedada a veiculação remunerada de anúncios e outras práticas que configurem comercialização de 29 . em nenhuma delas. atividades incluídas nas áreas descritas pelo seu artigo 1º ou que tenha ainda o reconhecimento prévio como entidade de utilidade pública. a entidade que receberá bens públicos. pelo Distrito Federal e pelos Municípios. de 19 de setembro de 1990. que trata das Disposições Finais e Transitórias que é onde se revela os verdadeiros objetivos que orientaram a promulgação desta lei que cria as “organizações sociais”. Mas é no seu Capítulo II.Art. Se observamos atentamente o conjunto das disposições previstas nesta lei veremos que não há. eventos e projetos. 15. 18. admitindose o patrocínio de programas. Este é. As entidades que absorverem atividades de rádio e televisão educativa poderão receber recursos e veicular publicidade institucional de entidades de direito público ou privado. a título de apoio cultural. 198 da Constituição Federal e no art. § 3 . podendo ser criada especificamente para o fim de se qualificar como organização social. o dispositivo legal central desta lei pelo qual se autoriza a transferência dos recursos orçamentários. a exigência de que a pessoa jurídica de direito privado. 7 da Lei n 8. Em resumo. qualificativo este que fica automaticamente subsumido pela qualificação como organização social. que já exerça.080. para as entidades qualificadas como organizações sociais pelos Estados. 11 e 12. para ser qualificada como organização social. quanto ao atendimento da comunidade. tenha patrimônio próprio comprovado. no âmbito da União. servidores públicos e recursos orçamentários não necessita sequer existir previamente. dos bens e dos servidores públicos que se façam necessários para que se desenvolva plenamente as atividades previstas no contrato de gestão estabelecido entre o poder público e a pessoa jurídica de direito privado. 19. há algum tempo. São extensíveis.

observadas as seguintes diretrizes: I . registrado sob o nº de ordem 161374 do Livro A nº 39 do Registro Civil das Pessoas Jurídicas. 126. II . mediante decreto do Poder Executivo.” Anexo I ÓRGÃO E ENTIDADE EXTINTOS Laboratório Nacional de Luz Síncrotron ENTIDADE AUTORIZADA A SER QUALIFICADA Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncrotron . 20. Art.seus intervalos.ênfase nos resultados. 21. Av.ABTLuS REGISTRO CARTORIAL Primeiro Ofício de Registro de Títulos e Documentos da Cidade de Campinas . 1º. qualificadas na forma desta Lei.. apontado sob o nº de ordem 624205 do protocolo do Livro A nº 54. que atuem nas atividades referidas no art.814. Pres. Será criado. Fundação Roquette Pinto Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto. nº de ordem 169367. e a Fundação Roquette Pinto. Roosevelt.controle social das ações de forma transparente. bem assim a permitir a absorção de atividades desempenhadas pelas entidades extintas por este artigo. (. o Programa Nacional de Publicização .ACERP Com base no que se estabelece nas Disposições Finais e Transitórias fica 30 . Rio de Janeiro . integrante da estrutura do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico .RJ. as pessoas jurídicas de direito privado indicadas no Anexo I. São extintos o Laboratório Nacional de Luz Síncrotron.ênfase no atendimento do cidadão-cliente. II . qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados.PNP. a fim de assegurar a absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União.CNPq. com o objetivo de estabelecer diretrizes e critérios para a qualificação de organizações sociais..) § 3º É o Poder Executivo autorizado a qualificar como organizações sociais. Art. nos termos desta Lei.SP. Registro Civil das Pessoas Jurídicas. entidade vinculada à Presidência da República. Livro A-36. Fls. 01. averbado na inscrição nº 10. por organizações sociais.

da qual não se exigiu patrimônio próprio ou sequer existência prévia. No caso da Associação Pioneiras Sociais. a concessão desta qualificação. não típicas ou exclusivas do Estado.inteiramente claro que o objetivo precípuo da Lei 9637/98 foi o de permitir a substituição de entidades que antes se configuravam no espaço da Administração Indireta por pessoas jurídicas de direito privado. ato contínuo extinto. meramente administrativo. antes prestadas por entes da Administração Indireta. SESC. entretanto. de “associações” artificiais que viabilizassem a assunção das atividades. embora se tenha “aproveitado” a edição da lei 9637/98 também para a autorizar a extinção da Fundação Roquete Pinto e o Laboratório Nacional de Luz Síncrotron e a criação de duas organizações sociais respectivamente afins. por ato discricionário do Poder Executivo. o Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais” (Di Pietro. assegurando-se por esta via um ambiente jurídico-institucional mais favorável à ampliação da autonomia organizacional certamente necessária ao pleno desenvolvimento destas atividades. As mesmas críticas feitas por Di Pietro ao processo de constituição do Serviço Social Autônomo Pioneiras Sociais cabem igualmente também neste caso. que literalmente “absorvem” a totalidade das atividades desenvolvidas pelas antigas entidades que são simplesmente extintas. o que serviu de inspiração para o projeto das organizações sociais foram os chamados Serviços Sociais Autônomos (SESI. p. Novamente aqui. trata-se esta de lei geral. sob a forma de associações. adequadas ao caráter nitidamente fundacional destas novas “associações” e igualmente capazes de assegurar uma adequada ampliação de sua autonomia organizacional. bastante semelhante a aquele que orientou a transformação da Fundação Pioneiras Sociais em Serviço Social Autônomo Associação Pioneiras Sociais. sob a forma de associação. também 31 . a partir da qual qualquer associação enquanto pessoa jurídica de direito privado e sem fins lucrativos pode ser qualificada como organização social. independente de lei específica para autorizar. 2009. por uma outra entidade. induzida pelo próprio Estado. houve uma lei específica que a instituiu como um novo serviço social autônomo Neste caso. uma a uma. Este movimento é. a melhor solução jurídica seria a criação de fundações estatais ou públicas de direito privado. a começar pela criação. Di Pietro: “Segundo tudo indica. Semelhança esta também assinalada pela Profa. quando também houve uma “absorção” das atividades de um ente da Administração Indireta. como se vê. mais proximamente. por pessoas jurídicas de direito privado. Senai e outros) e.270).

a um controle externo ou social. Em contrapartida. a lei que criou as organizações sociais traz de maneira indiscutível uma importante contribuição para a discussão sobre a natureza do que pode ser considerado efetivamente público. em tese mais efetivo. estas novas organizações sociais passam a exercer suas atividades com uma autonomia administrativa indiscutivelmente mais ampla do que o serviço social autônomo no qual se transformou a antiga Fundação Pioneiras Sociais. Em que pese esta diferença que se observa. quanto aos respectivos graus de autonomia. neste sentido. ao qual se submetem os entes da Administração Direta. Na medida em que. portanto. uma estabilidade jurídica mais efetiva e. na forma em que dispõe a Lei 9637/98. e de forma inequívoca. a responsabilidade do Estado pela garantia da continuidade das atividades desenvolvidas sob esta nova configuração jurídico-institucional. Embora se assegure às organizações sociais uma maior autonomia administrativa vis a vis os serviços sociais autônomos. entretanto. embora sejam sujeitas. uma garantia mais consistente quanto à continuidade e sustentabilidade das atividades amparadas por aquela configuração jurídico-institucional do que aquela que gozam estas novas organizações sociais. seja para sua criação seja para a sua dissolução. um controle de natureza pública. avaliados do ponto de vista estritamente administrativo. se aplicado integralmente o dispositivo previsto no artigo 3º da lei que as instituiu. esta qualificação pode ser retirada. potencialmente muito mais efetivo. criou-se um Serviço Social Autônomo que demanda uma lei específica. tanto o Laboratório quanto a Fundação Roquette Pinto tornaram-se “associações” civis de direito privado as quais se concedeu a qualificação como “organizações sociais”. sob um controle social e. o contrato de gestão extinto. sob forma que a Profa. em função das exigências que se fazem quanto a constituição do Conselho de Administração destas organizações sociais.mediada pela figura jurídica do contrato de gestão. Di Pietro denomina de “regime publicístico”. a qualquer momento. aquelas encontram-se. indiscutivelmente. do que aqueles exercidos pelo controle burocrático do Estado. mantendo-se. No primeiro. graduados pelo 32 . entre as organizações sociais e o serviço social autônomo. em aparente paradoxo. posto que direto e tempestivo. o que determina. desresponsabilizando-se o Estado pela garantia de continuidade destas atividades sem maiores embaraços de natureza jurídica. Esta é a principal diferença entre o processo que constituiu o Serviço Social Autônomo Associação Pioneiras Sociais e este que transformou o Laboratório Nacional de Luz Síncrotron e a Fundação Roquette Pinto em organizações sociais. Indireta e da Paradministração.

ressalvada a ajuda de custo por reunião da qual participem.aprovar a proposta de contrato de gestão da entidade. II .os conselheiros não devem receber remuneração pelos serviços que. d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho. e) até 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto. VII . prestarem à organização social. devem ser atribuições privativas do Conselho de Administração.o primeiro mandato de metade dos membros eleitos ou indicados deve ser de dois anos.fixar o âmbito de atuação da entidade. para os fins de atendimento dos requisitos de qualificação.o dirigente máximo da entidade deve participar das reuniões do conselho. VI .os conselheiros eleitos ou indicados para integrar a diretoria da entidade devem renunciar ao assumirem funções executivas. II . definidos pelo estatuto. para consecução do seu objeto.aprovar a proposta de orçamento da entidade e o programa de investimentos. no caso de associação civil.o Conselho deve reunir-se ordinariamente. III . segundo critérios estabelecidos no estatuto. V . observados. definidos pelo estatuto da entidade. nesta condição. IV . 3º O conselho de administração deve estar estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto. extraordinariamente.grau de autonomia que caracteriza cada uma destas esferas. admitida uma recondução. dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral.os representantes de entidades previstos nas alíneas "a" e "b" do inciso I devem corresponder a mais de 50% (cinquenta por cento) do Conselho. no mínimo.os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho devem ter mandato de quatro anos. III . de membros eleitos dentre os membros ou os associados.Do Conselho de Administração Art. três vezes a cada ano e. b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades da sociedade civil. a qualquer tempo. Art. 33 .ser composto por: a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Público. c) até 10% (dez por cento). VIII . sem direito a voto. dentre outras: I . 4º Para os fins de atendimento dos requisitos de qualificação. os seguintes critérios básicos: I . “Seção II .

aprovar o regimento interno da entidade. simultaneamente distinto.fixar a remuneração dos membros da diretoria. no mínimo. do estatal e do privado. A composição e as atribuições deste Conselho de Administração definem um processo de tomada de decisões que não está subsumido nem pelos critérios estritamente estatais e nem por critérios de ordem privada. nenhuma destas representações participa deste Conselho em condições de se impor unilateralmente às demais representações. remetendo esta dinâmica organizacional necessariamente para o campo propriamente público.fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contábeis e as contas anuais da entidade. ao órgão supervisor da execução do contrato de gestão. no mínimo. de dois terços de seus membros. serviços.aprovar e dispor sobre a alteração dos estatutos e a extinção da entidade por maioria. b) o Conselho de Administração é obrigatoriamente composto por representantes de diferentes segmentos sociais e do próprio Estado. V . compras e alienações e o plano de cargos. VIII . com o auxílio de auditoria externa. IX . VI . que deve dispor. senão por consenso. VII . constituída necessariamente por representações de mais de um segmento. de forma que as decisões tomadas são necessariamente colegiadas e definidas. de dois terços de seus membros.aprovar por maioria. forma de gerenciamento. salários e benefícios dos empregados da entidade.designar e dispensar os membros da diretoria.” Duas questões chamam a atenção nestas disposições: a) o Conselho de Administração não é uma instância meramente decorativa mas. elaborados pela diretoria. de tal forma que. por maioria. pelo contrário. X .IV . Este aspecto fundamental introduzido pela lei das organizações sociais que impacta fortemente a concepção do que pode ser compreendido como própria e 34 . o regulamento próprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratação de obras. os relatórios gerenciais e de atividades da entidade. sobre a estrutura. no mínimo. os cargos e respectivas competências.aprovar e encaminhar. portanto. é o órgão sobre o qual recai a responsabilidade pela efetiva gestão da organização.

atender o que se supunha ser uma necessidade do Estado. seja pela extinção pura e simples. porque apresentam uma dimensão pública de tal relevância. que orientou a edição desta lei. 35 . que não podem ter. Ou seja. a constituição deste campo público não pode ser concebida em termos unidirecionais. a lei das organizações sociais não se propôs efetivamente a construir um campo jurídico-institucional novo do propriamente público.efetivamente público. “dispensáveis”. de simplesmente se “livrar” de um determinado conjunto de entidades da administração indireta. mas como um programa de toda a sociedade. conjuntural e. infelizmente. perdendo-se esta dimensão fundamental no seu conjunto de incongruências. mas pelo contrário. indubitavelmente. não porque se tornem. Por outro lado. unidirecional. seja pela privatização propriamente dita. se desvincular completamente destas responsabilidades “absorvidas” pelas novas organizações. ou seja pelo mecanismo das organizações sociais pensado unicamente na perspectiva de “absorver” as atividades anteriormente desenvolvidas por entes da administração indireta. apenas no sentido da subsunção de entidades e territórios antes adstritos ao estatal. mais adiante. constitucionalmente definidas não como “programas” deste ou aquele governo. O principal objetivo desta lei foi. sua capacidade de gestão inteiramente submetida a arranjos políticos de ocasião. por qualquer razão. sobretudo. principalmente no que diz respeito às políticas públicas de caráter universal. por um lado. que submete necessariamente todo e qualquer governo à obrigação de garantir e manter. mas deverá incluir entidades e territórios anteriormente adstritos também ao privado. deixando aberta a possibilidade do Estado. assim como viabilizar a criação de novos territórios ou entidades que só poderiam ser concebidos e viabilizados a partir da perspectiva pública por excelência. ao sabor dos governos que entram e saem. ficou completamente obscurecido pela perspectiva meramente instrumental. abrindo-se a possibilidade de se publicizarem entes estatais. na perspectiva do chamado “Estado mínimo” que orientava o programa e as diretrizes do governo de então.

ou alhear-se. a partir da Lei 6215/90. neste caso.membros e Municípios criar esses instrumentos de descentralização de serviços de interesse coletivo” . da Prefeitura e da Secretaria Municipal de Saúde. que passam. como o particular.“com formas próprias e adequadas às suas finalidades”.Lei Municipal 6215/90 . por força de lei. contém inequivocamente tanto elementos do serviço social autônomo. e se encontra sob supervisão direta do Estado.Parte IV – Sobre a natureza jurídica da relação de parceria com a Prefeitura Municipal de Campinas: O Serviço de Saúde Dr. sem o integrar. A Lei Municipal 6215/90 explicita que a instituição “passa a se integrar ao Sistema Municipal de Saúde e atender a clientela universalizada”. que como vimos anteriormente. é o meio-termo entre o público e o privado.de uma relação diferenciada com o Estado. Sérgio Andréa. já apresentada. estatutariamente prevista. Mantém ainda a personalidade jurídica de direito privado. a serem inteiramente direcionados para o atendimento do interesse coletivo e público. o Serviço de Saúde Dr. tanto tem competência legal para instituir uma entidade paraestatal . claramente. enquanto entidade estritamente privada. que também se dá pela instituição de um tipo especial de relação 36 . mas realiza atividades de interesse público”. cabendo tanto à União como aos Estados . que aqui reiteramos. Nesse sentido. enquanto associação civil sem fins lucrativos. Tem personalidade privada. Cândido Ferreira. a Prefeitura. conforme definição do Prof. uma limitação para a sua liberdade institucional. Hely Meirelles e ratificada pelo Prof. nem é o particular.“A competência para instituir entidades paraestatais é ampla. através do próprio instrumento de convênio e através da participação dos representantes do Estado (Secretaria Municipal de Saúde e Secretaria Estadual de Saúde) na principal instância gestora da instituição. Cândido Ferreira e a Prefeitura Municipal de Campinas. se enquadra inequivocamente como um tipo de ente paraestatal: “o paraestatal não é o estatal. de prestar livremente seus serviços. no caso. definindo-se aí. como o autárquico. Justapõe-se ao Estado. entre o Serviço de Saúde Dr. Cândido Ferreira tem em comum com os chamados “entes de cooperação” ou “entidades paraestatais” a instituição por lei específica . Cândido Ferreira como um “ente de cooperação” O Serviço de Saúde Dr.como para fazê-lo de diferentes maneiras . A instituição desta relação especial. é detentora de patrimônio próprio.

enquanto um tipo de entidade paraestatal. De qualquer forma. formalizando-se e institucionalizando-se. A totalidade das receitas vinculadas à prestação de serviços assistenciais terão. o Serviço de Saúde Dr. mas se constituem. do que decorre. estadual ou municipal). assegurando-se ainda que os representantes da sociedade civil detém mais de 50% do total dos representante no Conselho Diretor. entretanto. os quais. no caso. Cândido Ferreira no seu Conselho Diretor é. o convênio. o próprio instrumento. tomada em si mesma. (entre os quais destacamos a exigência de participação no colegiado de direção superior da instituição de membros da comunidade e de representantes do poder público). deste modo. o direcionamento de 100% de sua capacidade instalada de atendimento para a prestação gratuita de assistência aos usuários do Sistema Único de Saúde – SUS. definida pela lei municipal 6215/90 como a forma jurídica de sua relação com a Prefeitura. uma lei específica que qualifique uma determinada entidade como organização social . implementada. como antecipa elementos da legislação federal que veio criar. Acompanha. não seria obrigado a seguir a lei 8. por força apenas da figura jurídica do convênio. os seus princípios gerais e realiza as contratações de pessoal por seleção pública. Cândido Ferreira. em receitas 37 . conforme aqui defendemos. Lembramos aqui que a participação dos representantes da Associação Serviço de Saúde Dr. pode estabelecer de modo claro e explícito os procedimentos a serem seguidos definindose claramente o regime administrativo mínimo a ser adotado pela instituição. necessariamente origem pública. indubitavelmente. em grande medida. transitando também quanto a este ponto da publicização voluntária para a publicização necessária e exigível. também antecipando neste ponto a legislação das organizações sociais. como vimos. uma prática que já é. passou “a se integrar ao Sistema Municipal de Saúde e atender clientela universalizada”. francamente minoritária – 3 representantes em um total de 13. portanto. por ato meramente administrativo.666/93. muito tempo depois. O Serviço de Saúde Dr. entretanto. Cândido Ferreira.entre o poder público e uma entidade determinada de direito privado mediante lei específica. a figura da organização social. que é parte integrante desta lei. que representam cerca de 8 (oito) diferentes segmentos sociais. tomados isoladamente não tem poder para definir unilateralmente os rumos da instituição. A partir da lei 6215/90.trata-se de uma lei de caráter geral no âmbito de sua esfera de poder (federal. mas que não exige. que acolhe a qualificação desta ou daquela entidade como organização social. obrigatoriamente.

independentemente dos recursos públicos. Cândido Ferreira se transforma. através da Secretaria Municipal de Saúde. Di Pietro: “Os contratos de gestão podem ser importante instrumento de ação do poder público. como vimos acima. enquanto corolário necessário da relação entre um ente estatal e um ente paraestatal. detentora dos títulos de utilidade pública federal. Considerando-se. em colaboração com o Poder Público. posto que vinculados a uma relação de compra e venda de serviços prestados em conformidade com metas quantitativas e qualitativas inscritas em Plano de Trabalho. em um tipo de ente de cooperação e que passa a atender exclusivamente ao Sistema Único de Saúde – SUS. Di Pietro estabelece entre convênio e contrato. aquelas oriundas de doações e outras origens. formal e obrigatoriamente incluído como parte do Convênio que regula a relação entre o Serviço de Saúde Dr. o instrumento mais adequado a este tipo de relação seria certamente o Contrato de Gestão que incluísse explicitamente um contrato de prestação de serviços mediante compra e venda. Segundo a Profa. sem fins lucrativos. o contrato fixa o programa a ser cumprido pela entidade em troca do reconhecimento de maior autonomia. a partir da lei municipal 6215/90. o Serviço de Saúde Dr. que sob a forma de contratualização da tutela sobre as entidades da Administração Indireta. assegura a continuidade da promoção de seus fins institucionais.próprias da instituição. que o Serviço de Saúde Dr. quer sob a forma de parceria com a iniciativa privada. o contrato fixa igualmente o programa a ser cumprido pela entidade que atua como paraestatal. No segundo caso. Às receitas oriundas da prestação de serviços de assistência somam-se. com 86 anos de existência. e também por analogia com o que se estabelece tanto em relação ao serviço social autônomo. recebendo ajuda financeira para este fim. quanto em relação às organizações sociais. portanto. 38 . não caracterizando sua dependência strictu sensu do orçamento municipal. sem prejuízo da destinação obrigatória para os fins estatutariamente previstos. estadual e municipal e do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social e dotada de patrimônio próprio que. Ademais. Cândido Ferreira e o Sistema Único de Saúde – SUS. No primeiro caso. em última instância. Cândido Ferreira é uma associação civil de direito privado. com metas quantitativas e qualitativas. em conformidade tanto com a distinção que a Profa.

por definição. 2009. importa verificar qual é a sua verdadeira natureza e. em virtude certamente da falta de acúmulo jurídico em relação a estes temas que vieram a ser melhor discutidos no decorrer dos anos 90. considerando ainda que a legislação específica modifica a legislação geral no que diz respeito a sua aplicação naquele objeto em questão. contrato serve ao objetivo contrário. associada com uma demonstração dos resultados obtidos vis-à-vis o custo-efetividade (típico dos contratos de gestão). É interessante constatar que a lei municipal 6215/90 antecipou. ampliando-se o seu escopo legal. mais importante do que o nome que se atribui a uma determinada relação jurídica. no caso da Administração Indireta. uma vez que inclui a capacidade de total de prestação de serviços da entidade. definiu que a forma da relação entre a Prefeitura e o Serviço de Saúde Dr. podemos concluir com bastante consistência que. colocando-as na categoria de entidades paraestatais” (Di Pietro. entretanto. este convênio adquire. por ele ser necessariamente um convênio global.Se. entretanto. e a possibilidade de cessão de bens públicos que não está claramente estabelecida na lei de cogestão. como dizem os juristas. embora a forma legal da relação definida pela lei seja a do convênio. A cessão de servidores públicos.276) O legislador à época. os principais pontos que vieram a ser previstos na lei das Organizações Sociais com duas exceções importantes: a figura do contrato de gestão. conforme já discutido acima. sem. uma “administração conjunta” da instituição e um “gerenciamento comum de suas atividades” em parceria com governo municipal. características de um contrato de gestão. o contrato de gestão tem como contrapartida a flexibilização do regime jurídico administrativo. Cândido Ferreira seria o Convênio. exige da entidade a obediência a determinadas normas e princípios próprios do regime jurídico publicístico. uma vez que o seu principal objetivo foi o de submeter bem privado ao interesse público. no caso da entidade privada. p. e não um bem público à gestão também do privado. está juridicamente amparada considerando-se que a lei estabelece. diferentemente da lei das organizações sociais pela qual o reconhecimento de 39 . Mas. pois ao invés de permitir a submissão integral ao regime jurídico privado. deixar de se obrigar a uma prestação de contas procedimental (típica do convênio). entretanto. No entanto.

mas não exigido para uma organização social. uma associação civil de direito privado.br/centrodeestudos/revistaspge/). tanto no que diz respeito à definição de seus fins e objetivos institucionais. tratou-se aqui de submeter uma associação de origem e patrimônio privados ao interesse público. a exemplo dos serviços sociais autônomos. c) se constituiu enquanto uma entidade paraestatal por força de lei específica. para tanto. mantendo minoritária a representação própria da Associação Serviço de Saúde Dr.sp. a qual só poderá ser revogada também por lei específica. Maria Sylvia Zanella Di Pietro. de reduzida força legal.uma determinada instituição se dá por ato meramente administrativo do Poder Executivo. à edição da lei 6215/90.pge. que preexistia. sem fins lucrativos. seja ele. o Serviço de Saúde Dr. discute uma interessante comparação entre as organizações sociais e os serviços sociais 40 . para todos os efeitos legais. b) detém patrimônio próprio. o que é exigido para a qualificação de uma organização social mas não é exigido para a constituição de um serviço social autônomo. Em resumo. mas por uma lei específica. o reconhecimento do Serviço de Saúde Dr. exigido para a constituição de um serviço social autônomo. e) finalmente. Cândido Ferreira como um ente de cooperação não se dá apenas por ato administrativo. Em seu artigo intitulado “CONTRATOS DE GESTÃO CONTRATUALIZAÇÃO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA E SOBRE AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS” in: (http://www. Cândido Ferreira. atende a critérios mais rigorosos do aqueles impostos à qualificação das organizações sociais ou ao Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais: a) é. submeter um bem de origem pública ao interesse e meios de controle privados. d) publicizou a gestão incorporando ao seu Conselho Diretor representações da sociedade civil e do Estado. pelo contrário. de fato e de direito. quanto no que diz respeito ao controle social e estatal sobre meios necessários para viabilizar e garantir a promoção desses objetivos e não. em pleno exercício de suas atividades e com todos os títulos pertinentes de utilidade pública e filantropia. estadual ou municipal. federal. uma entidade paraestatal que.gov. Cândido Ferreira pode ser considerado.

o que se está fazendo com a instituição de organizações sociais é criar uma nova forma de delegação de serviço público. ainda que por ele subsidiadas por meio de contribuições parafiscais. o serviço.. exercem serviço público delegado pelo Estado. subsidiou a iniciativa privada na instituição de entidades que iriam exercer serviços de interesse público (não serviço público).autônomos. a natureza de atividade privada de interesse público. que suscita uma reflexão no que diz respeito ao sentido do movimento que se pretende fazer: ou se vai do privado em direção ao “menos privado e mais público” ou se vai do estatal/público em direção ao “mais privado e menos público” “Comparando-se essas entidades [os serviços sociais autônomos] com as organizações sociais. como é o caso do ensino universitário. o Estado está delegando uma atividade sua.) Na realidade.) Voltando-se à comparação entre os dois tipos de entidade. porém em colaboração com o poder público e sem perder. pode-se afirmar que as organizações sociais. Estes também exercem atividades sociais não exclusivas do Estado. Já os serviços sociais autônomos exercem atividade privada meramente autorizada pelo poder público. está extinguindo uma entidade pública para. para esse fim.(.. O Estado manteve intactas as suas atividades e entidades e apenas fomentou. tal como previstas na proposta constante do Plano Diretor e em algumas leis estaduais.. deixar nascer uma entidade privada. E aqui também há uma diferença grande em relação aos serviços sociais autônomos. verifica-se que. Cândido Ferreira e a Prefeitura Municipal de Campinas encontra-se constitucionalmente amparada enquanto definição de um tipo de instituição que se enquadra de maneira muito clara no gênero das 41 .(. naquelas. contribuição parafiscal para ajudá-las na sua atividade. No caso das organizações sociais.. em seu lugar.” A lei que instituiu a cogestão entre o Serviço de Saúde Dr. da pesquisa e outras. o Estado não abriu mão da execução de serviço público que a lei lhe atribuiu. devendo submeter-se a todas as normas constitucionais pertinentes ao mesmo. ajudou. instituindo. do serviço hospitalar. reservada para atividades sociais não exclusivas do Estado. deixando de exercê-la. nem extinguiu qualquer de seus órgãos ou entidades.

no sentido do fortalecimento de seus vínculos com a plena implementação das políticas sociais públicas.entidades paraestatais. Cândido Ferreira tornou-se inequivocamente uma entidade mais pública. diga-se de passagem. especificamente criadas para a finalidade de “absorver” estas atividades. historicamente. enquanto um tipo específico de ente de cooperação com o Estado. enquanto entidades preexistentes. as quais passam a ser desenvolvidas fora da esfera estatal propriamente dita. contrariamente à forma como vem sendo até agora utilizadas. tangíveis e intangíveis. senão a totalidade. apenas das associações civis ou fundações privadas. Nesse sentido. como “entes de cooperação” são todas elas figuras jurídicas que podem conformar processos de publicização mas. E. do ponto de vista do controle social efetivo dos seus fins e dos meios institucionais que os viabilizam. das entidades situadas na esfera propriamente estatal. A grande questão a resolver é se este processo de “desestatização” se traduzirá em um processo de “publicização” do estatal ou. sob a forma de um patrimônio próprio. Do ponto de vista. Estas duas figuras. a qualificação como organização social (assegurando-se a publicização do Conselho de Administração das entidades) ou ainda outras formas de constituição e reconhecimento de pessoas jurídicas de direito privado. menos privada e mais pública. quanto àquelas situadas demais esferas de governo. portanto. caracterizado pela extinção de entidades da Administração Indireta. poderíamos dizer que. transferindo-se as atividades por elas exercidas para associações civis de direito privado. sem fins lucrativos. do que a maior parte. se antes. No caso do Serviço de Saúde Dr. do aprimoramento da gestão dos entes público42 . por analogia. entretanto. vai implicar na “privatização” do público. e não transferir um bem público-estatal para uma gestão menos pública e mais privada. Cândido Ferreira há esta questão fundamental a enfatizar: tratou-se aqui de submeter uma associação civil de direito privado. considerando-se tanto aquelas que se situam na esfera municipal. ao interesse público. tanto a criação de serviços sociais autônomos. entretanto. detentora de bens privados. tornando-a. detentoras de patrimônio próprio e no pleno exercício de suas atividades em qualquer área de interesse público e social. se colocaram e continuam se colocando (este é o problema) apenas na perspectiva unidirecional dos processos de “desestatização”. reunindo. elementos definidores tanto da figura do serviço social autônomo como das organizações sociais. o Serviço de Saúde Dr.

devemos pensar mais propriamente no formato Fundação Pública ou Estatal de Direito Privado. na medida em que se incluam nos seus Conselhos Curadores as representações dos trabalhadores. instituída pelo próprio Estado. usuários e segmentos afins da sociedade civil. mas que tem o potencial inequívoco de se deslocar da esfera propriamente estatal para a esfera pública por excelência. 43 .estatais.

RJ.. in: https://www. N. . Ed. SP.P. PARAESTATAIS E PARTICULARES COM PARTICIPAÇÃO PÚBLICA”. Burle Filho. Odete – Direito Administrativo Moderno.. A – Obras Escolhidas – Ed. . Atlas.gespublica.sp. CONTRATUALIZAÇÃO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA E SOBRE AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS” in: http://www.gespublica. Malheiros Editores. Ed. H. Revista dos Tribunais. D. 2005 7) Dupas. Paz e Terra. H. 1977 4) Gramsci. Ed.br/ 14) Erhardt.br/ 13) Ferreira. .“As Organizações Sociais”. RJ.Mudança Estrutural da Esfera Pública.gov. SP.“OS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS COMO ENTES DE COOPERAÇÃO”. 2009 10) Meirelles. S. Gilberto – Tensões Contemporâneas entre o Público e o Privado. Ed. E. 36ª Ed. M.pge. 2010 11) Di Pietro.htm 44 . Brasiliense. SP. Martins Fontes. 1984 9) Medauar.br/centrodeestudos/revistaspge/revista2/artigo9. Ed.B. J. Paz e Terra.A. Azevedo. B. . Ática.br/dspace/handle/2011/27344) 15) Di Pietro. SP. SP.Sociedade e Estado na Filosofia Política Moderna. Ed.Bibliografia: 1) Bobbio. RJ.Direito Administrativo Brasileiro. Sergio de Andréa . (org. J.“EMPRESAS ESTATAIS. Manoel de Oliveira .Habermas.stj. in: http://bdjur. Fernandes.“CONTRATOS DE GESTÃO. Florestan (coord.jus. 1987 3) Portelli. Norberto .Gramsci e o Bloco Histórico. Ed. Bovero. Hely Lopes. RJ. Rouanet. Ed. Maria Sylvia Zanella . Sérgio de Andréa . Graal. Tempo Brasileiro. in: https://www. 2001 6) Arendt. SP.). . 2003 8) Habermas.. 2009 12) Ferreira.O Conceito de Sociedade Civil.gov. Forense Universitária.gov. Ed. 1978 5) Freitag. SP.) . Aleixo.A Condição Humana.. Maria Sylvia Zanella – Parcerias na Administração Pública. 1987 2) Bobbio.E.