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TESIS DOCTORAL Realizada por SERGIO BOISIER ETCHEVERRY

TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALCTICA DE LA DESCENTRALIZACIN: ENTRE LA GEOGRAFA Y LA GOBERNABILIDAD. Director Prof. Dr. Juan Ramn Cuadrado Roura Catedrtico de Economa Aplicada FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y EMPRESARIALES UNIVERSIDAD DE ALCAL ALCAL DE HENARES, ESPAA 2007

CHILE, circa 1700


Fuente: Nicols Sansn, Le Chili, 1669, Paris, www.memoriachilena.cl BibliotecaNacional/Sala J.T.Medina, Santiago de Chile.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALCTICA DE LA DESCENTRALIZACIN: ENTRE LA GEOGRAFA Y LA GOBERNABILIDAD

Y PUES DEL FIN Y TRMINO POSTRERO NO PUEDE ANDAR MUY LEJOS YA MI NAVE Y EL TEMIDO Y DUDOSO PARADERO EL MS SABIO PILOTO NO LE SABE: CONSIDERANDO EL CORTO PLAZO, QUIERO ACABAR DE VIVIR ANTES QUE ACABE EL CURSO INCIERTO DE LA INCIERTA VIDA, TANTOS AOS ERRADA Y DISTRADA. LA ARAUCANA, CANTO XXXVII, 73 ALONSO DE ERCILLA Y ZIGA, MADRID, 1590

Nota: La Araucana y el Cantar del Mio Cid constituyen los dos poemas picos ms importantes de la lengua espaola. El poema de Ercilla y Ziga fue escrito por un militar y poeta del ejrcito espaol encargado de la conquista de Chile y se refiere obviamenteal pueblo araucano, la principal tribu aborigen del pas. Ya que esta Tesis trata sobre Chile y es presentada a una universidad espaola, la cita precedente es emblemtica y si se tiene en cuenta la esperanza matemtica de vida de su autor, resulta ser ms que apropiada.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

INDICE
Prefacio............................................................................................................................................9 A) La razn de esta obra ...............................................................................................................10 B) Tres preguntas centrales...........................................................................................................11 I. Objetivos, hiptesis, planteamiento del trabajo y marcos tericos de la tesis.....................15 1.1. Algunos antecedentes bsicos .............................................................................................16 1.2. Objetivos e hiptesis............................................................................................................18 1.3. Planteamiento del trabajo y visin a vol doiseau de la historia pertinente y ......................... metodologa ........................................................................................................................20 1.4. De la falta de polticas pblicas a la planificacin ..............................................................23 1.5. De la planificacin al libre mercado neo liberal..................................................................25 1.6. Estructura capitular..............................................................................................................25 1.7. Marcos tericos de la descentralizacin, de la regionalizacin, del crecimiento, y del .......... desarrollo territorial ............................................................................................................28 1.7.1 El marco conceptual de la descentralizacin .............................................................29 1.7.2. La evolucin del concepto de regin y la regionalizacin........................................42 1.7.3. Aplicacin a Chile ....................................................................................................46 1.8. Crecimiento econmico y desarrollo societal. Un enfoque territorial contemporneo .......49 1.8.1. Nuevo entorno del desarrollo territorial....................................................................50 1.8.2. El nuevo interno del crecimiento y del desarrollo territorial ....................................63 1.8.3. Crecimiento y desarrollo: de la sinonimia inicial a la diferencia..............................69 II. La cambiante geografa poltica de Chile a lo largo de su historia....................................87 2.1. Las cdulas reales y la definicin de los lmites del territorio de Chile ..............................89 2.2. Estrategias de conquista y territorios efectivamente ocupados ...........................................90 2.3. Las reformas borbnicas, el ordenamiento del territorio y la fundacin de las ciudades en el siglo XVIII ......................................................................................................................92 2.4. La idea de la frontera en la historia de Chile .......................................................................94 2.5. Gravitacin histrica de Santiago........................................................................................96 2.6. Independencia y consolidacin de la idea de territorio nacional .........................................98 2.7. Expansin y contraccin de la geografa colonial y la colonizacin alemana en el sur del pas ......................................................................................................................................99 2.8. El ciclo del trigo, el avance de la frontera agrcola y la ocupacin de la Araucana .........102 2.9. El guano, el salitre, la expansin hacia el norte y las guerras fronterizas .........................104 2.10. La cuestin de la Patagonia y los lmites de Chile allende Los Andes............................105 2.11. La ltima frontera: colonizacin de Aysn y Magallanes ...............................................106 III. El poder, el territorio y al conformacin del estado a lo largo de la historia .................109 3.1. La anarqua y la lucha por el poder entre federalistas y centralistas .................................111 3.2. El triunfo conservadorcentralista en Lircay. Diego Portales y la Constitucin..................... de 1833..............................................................................................................................112 3.3. El peso de la noche, la administracin del territorio y el surgimiento de los regionalismos ....................................................................................................................114 3.4. Breve exposicin sobre la formacin del Estado: mitos y realidades................................116 3.5. Resea histrica constitucional de Chile ...........................................................................120 IV. El poder, el territorio y la descentralizacin: desde sus albores al estado actual ..........125 4.1. Desde la Independencia al Gobierno Militar .....................................................................126 4.2. El Gobierno Militar ...........................................................................................................128 4.3. Los gobiernos de la Concertacin de Partido por la Democracia......................................135 4.3.1. El gobierno de Patricio Aylwin Azcar (19901994)............................................135 4.3.2. El gobierno de Eduardo Frei RuizTagle (19942000).........................................136 4.3.3. El gobierno de Ricardo Lagos Escobar (20002006) ............................................138

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V. El discurso sobre desarrollo regional en el estado y en las regiones. El caso de la regin BoBo (19662006)............................................................................................................141 5.1. Introduccin al caso de estudio .........................................................................................144 5.2. Un modelo conceptual para el anlisis ..............................................................................147 5.3. Sntesis de la Regin del BoBo y su posicin en el pas .................................................150 5.4. La estrategia regional de los aos sesenta .........................................................................157 5.5. La estrategia regional de los aos noventa ........................................................................161 5.6. La estrategia regional actual ..............................................................................................181 5.7. Anlisis comparativo: las ideas dominantes, el estilo y el mtodo, la socializacin, .............. el impacto real...................................................................................................................186 VI. Una visin crtica de la descentralizacin territorial y poltica de Chile. La dialctica descentralizadora, el lenguaje social y la cultura chilena. CODA: el nombre no es la cosa nombrada y la ley se acata, pero no se cumple.........................................................197 6.1. El trasfondo de una cultura que no facilita la descentralizacin........................................198 6.2. Gobiernos que no gobiernan y regiones que no pueden desarrollarse...............................203 6.3. Se puede concebir un proceso real de descentralizacin sin recursos financieros................. propios?.............................................................................................................................208 6.4. La descentralizacin y la LOCGAR despus de quince aos: eppur si muove .............209 6.5. Los siete escollos principales del proceso (descentralizado) de desarrollo regional .........212 Conclusiones y sntesis final ......................................................................................................237 Anexos .........................................................................................................................................247 Anexo A. Una radiografa de la produccin y de la ocupacin en las regiones chilenas .........249 Anexo B. Una lectura comentada a la estructura capitular de la estrategia regional. La regin del Bo-Bo al encuentro del siglo XXI ...................................................................................269 Anexo C. Ciencia y tecnologa en las regiones ........................................................................279 Anexo D. Distribucin del capital humano en las regiones......................................................283 Anexo E. Qu futuro nos espera? El nuevo gobierno (2006/2010) y su apuesta descentralizadora .....................................................................................................................289 Anexo F. Ley N19.175, Orgnica constitucional sobre gobierno y administracin ..................... regional .....................................................................................................................................295 Bibliografa .................................................................................................................................333

INDICE DE CUADROS, GRFICOS Y LMINAS


Figura Figura Figura Cuadro Figura Figura Figura Figura Cuadro Figura Figura Figura Figura Figura Cuadro Cuadro Matrices metodolgicas ..............................................................................................28 Nuevo entorno del desarrollo regional........................................................................51 Crecimiento territorial exgeno ..................................................................................65 Gasto fiscal per cpita segn regiones en Chile..........................................................67 Desarrollo territorial endgeno ...................................................................................69 Subsistema subliminal, un listado de capitales intangibles.........................................78 Estructura molecular y emergencia sistmica del desarrollo ......................................83 Estructura de una estrategia de planificacin regional..............................................148 Dinmica territorial chilena.......................................................................................153 Polticas meso (regionales) sugeridas para disear una estrategia por el anlisis diferencial/estructural*.............................................................................................154 Conceptos claves en polticas regionales a lo largo del tiempo ................................179 Por qu un proyecto poltico? Por qu no un plan o una estrategia? .....................179 Metodologa para la gestin de un proyecto poltico regional ..................................180 Proyecto poltico regional. Secuencia de tareas ........................................................189 Evaluacin del desarrollo de la RBB a largo plazo...................................................191 Efecto total, diferencial y estructural por regiones 19902002, a precios ...................... constantes de 1996 segn MIDEPLAN ....................................................................192

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Cuadro Figura Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Grafico Grfico Grfico Grafico Grafico Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Indicadores Comparativos RBB y pas .....................................................................194 La respuesta estatal: hay muchas formas de decir no, por ejemplo ..........................203 Distribucin de la IDR (19902005) segn sus componentes ..................................209 Inversin pblica efectiva total .................................................................................216 Inversin pblica efectiva total .................................................................................217 Producto interno bruto por regin a precios constantes, 1996-2004.........................218 Participacin del fndr en la inversin pblica y en la inversin de decisin .................. regional.....................................................................................................................219 Participacin regional en la distribucin del 90 % del FNDR ..................................219 Matriz de correlacin por rangos de spearman para la distribucin del 90 % del FNDR ........................................................................................................................219 Participacin regional en el producto interno bruto total ..........................................220 Evolucin de la IDR en el perodo 19902005 por instrumentos, en MM$ del ao 2005..........................................................................................................................222 Crecimiento real del FNDR en el perodo 19902005..............................................223 Evolucin anual del FNDR y de sus provisiones, en Mm$ del ao 2005 .................224 Distribucin de las provisiones del FNDR (19992005) ..........................................225 Distribucin regional del FNDR total (19992005) .................................................225 Evolucin del peso de la IDR, FNDR total y FNDR distribuido en la Inversin Pblica Total (IPT)...................................................................................................227 Calificacin profesional de los Seremis SERPLAC ................................................233 Una visin cognitiva de las estrategias regionales vigentes al 2006. Cun contemporneas son?................................................................................................234 Indice de Actividad econmica regional...................................................................240 Valor del IDH regional 19942003, clasificacin IDH y reduccin de la distancia a la meta ideal .............................................................................................................242

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PREFACIO

A) La razn de esta obra


Este texto es el resultado de un trabajo de investigacin realizado para optar a la obtencin del grado de Doctor en Economa por la Universidad de Alcal, en Henares, Espaa. La justificacin del estudio es doble: tiene que ver con un pas, Chile, y su zigzagueante camino hacia una sociedad ms descentralizada y por consiguiente ms democrtica y, en opinin del autor, una sociedad entonces ms prxima al desarrollo contemporneamente entendido y tiene que ver tambin con el cierre de un proyecto personal de vida, en su componente intelectual y acadmico. Se trata, por una parte, de generar un conocimiento social que permita avanzar ms rpido y con mayor eficiencia en la intervencin de una sociedad sobre s misma, en una recursividad que es permanente: la sociedad se crea y recrea a s misma y crea y recrea sus propios mecanismos de auto intervencin en la bsqueda continua de su propio desarrollo, del miltoniano paraso perdido, generando un sendero en espiral en el cual el conocimiento cientfico acerca del cambio en el pasado permite empujar el cambio correcto en el futuro, en un marco en que se entiende el desarrollo como un proceso evolutivo de emergencias o de propiedades emergentes sistmicas, inscrito por tanto, epistemolgicamente, en un paradigma propio de la complejidad y del constructivismo. Tiene que ver tambin, desde otro ngulo, con la fase ltima del desarrollo cognitivo y cientfico personal, de sntesis final de un proceso de larga data de exploracin de un campo del conocimiento/accin como dira John Friedmann, o de la epistemologa del territorio, y la capacidad para entender e intervenir dos procesos de cambio social de indesmentible naturaleza territorial: el crecimiento econmico y el desarrollo societal. Para comenzar, no hay que perder de vista el ttulo mismo del proyecto: Territorio, Estado y Sociedad en Chile. La dialctica de la descentralizacin: entre la geografa y la gobernabilidad, ttulo que apunta a dos asuntos, uno ms explcito que el otro. Primero, como muchos de los nuevos pases que surgen de la saga de modernidad empujada por la expansin europea del Siglo XV y siguientes, en Chile, el orden cronolgico de la conformacin de la Nacin se presenta de un modo inverso al observado en Europa: la ocupacin de un territorio obliga a crear un Estado que a su vez se transforma en la matriz de la construccin de la sociedad nacionalpoltica y civilrespectiva. Como se examinar, ni Diego de Almagro ni Pedro de Valdivia descubrieron Chileque no exista ni social ni polticamente hablandolimitndose ambos, ms notoriamente en el caso del segundo Conquistador (sera ms preciso llamarlo Ocupador), slo y precisamente, a ocupar un territorio que se encontraba precariamente ocupado por varias tribus aborgenes con espordicos contactos entre ellas pero sin que existiese, ni remotamente, una nocin de nacin. Segundo, hay en el texto una apuesta metodolgica, una pregunta,una hiptesis cuya validacin busca explicar por qu, en Amrica Latina, Chile ha llegado a ser considerado como el nico pas de esta parte del mundo, por lo menos cuando se habla de pases de tamao fsico intermedio o grande, que logra consolidaren la segunda mitad del Siglo XXuna modificacin profunda en su geografa poltica/administrativa, introduciendo en el texto de la Carta Fundamental, una regionalizacin nacional, exhaustiva y excluyente, en conformidad estricta con las prescripciones en boga sobre esta materia en las dcadas de los aos cincuenta y sesenta del siglo pasado y cmo y por qu esta modificacin formal

11 abre paso a una modificacin de sustancia en la administracin nacional generando un modelo poltico que podra describirse como un modelo de centralizacin descentralizada, o viceversa, todo ello en un pas considerado como caso extremo en materia de centralismo y presidencialismo y carente en gran medida de culturas locales, con una poblacin muy homognea calificada por la mayora de los analistas como poco apegada al terruo y mucho a la patria. Como lo muestra el ttulo mismo, la apuesta metodolgica se centra en una histrica tensin entre, por un lado, una geografa fsica y poltica que se modifica profundamente hasta ya entrado el Siglo XX, mediante procesos de estrechamiento y elongacin, de colonizacin interna y de conquista externa, para terminar con un territorio nacional a todas luces extrao en el mapamundi: con una amplitud que es, en promedio, la vigsima parte de su longitud, y que demanda una administracin nacional ms cerca de la gente como bien se expresaba en un informe en 1957 sobre los municipios, citado por el historiador Gabriel Salazar (1999; 298): El camino consiste en permitir y estimular a los habitantes de todas las regiones de Chile para que se incorporen al estudio y solucin de sus propios problemas comunales o provinciales y, por otro lado, un Estado que oferta sistemticamente una centralizacin basada en reales y tambin supuestas necesidades de gobernabilidad. Nadie ha expresado mejor esta posicin histrica que quien es visto precisamente como el forjador temprano del EstadoNacin en Chile, el Ministro de Interior y de Guerra Diego Portales, en los aos treinta del siglo XIX. En una famosa carta enviada al que sera posteriormente su Ministro de Hacienda Juan Manuel Cea y fechada en Lima en marzo de 1822, Portales escriba: La Repblica es el sistema que hay que adoptar; pero, sabe como yo la entiendo para estos pases? Un Gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y patriotismo, y as enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y de las virtudes. Cuando se hayan moralizado, venga el Gobierno completamente liberal (citado por Salazar, op.cit.; 134, sublineado de este autor). Como se dice en los estrados judiciales: a confesin de partes, relevo de pruebas!

B) Tres preguntas centrales


Hay tres preguntas centrales que debern ser dilucidadas en el curso del texto: i) qu explica que la geografa del pas demande descentralizacin?; ii) qu explica que el Estado chileno se construya en torno a un centralismo recalcitrante?; iii) cmo se explica la sntesis contempornea? De las respuestas debera surgir una explicacin de la situacin actual de Chile en materia de descentralizacin, trunca, como podra denominarse, pero que an as, logra resquebrajar la frrea estructura centralizada del Estado, an cuando el apego a una concepcin del Estado, unitaria en extremo hasta hoy, no haya podido ser modificada. No obstante que la geografa y la historia mantienen una fuerte recursividad en el tiempo, a veces es la geografa la que genera hechos y a veces son los hechos los que afectan la geografa, la dialctica entre ellas que ac se postula como una tesis central obliga sumergirse con cierta profundidad en ambos campos a fin de entender a cabalidad la situacin actual en materia de regionalizacin, descentralizacin, crecimiento, y desarrollo en el territorio. Ello explica sendos captulos de esta obra dedicados a estos temas. Despus de todo no puede haber sido meramente casual el hecho de que hasta hace poco, en este pas, la carrera universitaria profesional de pedagoga en historia era al mismo tiempo

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12 pedagoga en geografa; no exista, como hoy, la profesin de gegrafo como tal, ni la de historiador a secas. As, sin ser historiador, sin ser gegrafo, la naturaleza de la obra obliga a quien escribe a intentar un enfoque transdisciplinario, en el cual los dos campos citados se entrecruzan, adems, con la economa, la sociologa, la psicologa, la politologa y el derecho. No se trata, como puede apreciarse, de un esfuerzo menor. Hay que entender el desarrollo de esta obra como una muy modesta contribucin a generar un cognitivismo polivalente en ciencias sociales aplicadas que, preciso es reconocerlo, harta falta hace. Hay que entender la economa aplicada como una praxis interactiva entre varios campos disciplinarios. Como economista profesional me siento muy identificado con la definicin keynesiana de este tipo de profesional: Debe ser, de algn modo, matemtico, historiador, estadista, filsofo; manejar smbolos y hablar con palabras; contemplar lo particular desde el prisma de lo general, abordar lo abstracto y lo concreto con el mismo vuelo de la idea. Debe estudiar el presente a la luz del pasado y con la vista puesta en el futuro, una cita reproducida por Cuadrado et. alli. (1999:xx) en Introduccin a la Poltica Econmica. 1 Todas estas caractersticas atribuidas por Lord Keynes al economista estarn de un modo u otro presentes en este trabajo. Es notable que esta cita se reproduzca en un texto, magnfico por lo dems, que emana de un Departamento de Economa Aplicada, que tiende, como todos ellos, a mostrar una preferencia por el formalismo aritmtico, matemtico y modelstico, lejos del pensamiento del economista ingls, quien sin duda sostendra que la economa aplicada es, como su propio nombre lo indica, cualquier puesta en prctica de principios derivados de la teora econmica, es cierto, pero siendo igualmente cierto que es imposible pretender aislar dicha aplicacin de su obvia interrelacin con los seres humanos y con su conducta individual y colectiva; nadie reacciona a un alza de precios exclusivamente por la racionalidad econmica. Mal que mal, Douglass North mereci un Premio Nbel por sostener la capacidad slo relativa de la ciencia econmica para explicar las decisiones de las personas. Ni Smith, que no era un economista profesional, ni Marshall ni Keynes ni Schumpeter ni Hirschmann ni Sen han privilegiado el formalismo cuantitativo por sobre el razonamiento. Es cierto que la economa tiene pretenciones de ciencia, pero de ciencia social, no de ciencia dura, pero tambin es cierto que no puede, la ciencia econmica, quedarse slo en el discurso por bien estructurado que ste sea; muchas hiptesis deben ser sometidas a falsacin emprica, aunque muchas otras no son susceptibles de verificaciones fciles. En el mundo de la ciencia econmica tambin se produce una divisin del trabajo, entre quienes proponen ideas o nuevos enfoques (epistemlogos) y quienes se ocupan de la informacin, la formalizacin, la interpretacin de datos y en definitiva, de probar o rechazar aquello que vale la pena someter a la verificacin emprica cuidadosa. Al escribir esta Tesis he tenido siempre presente las observaciones y prescripciones de Humberto Eco en Cmo se hace una tesis (2005) y en particular los criterios para evaluar la cientificidad (pp.43/48): a) la existencia de un objeto (de investigacin) reconocible y definido de tal modo que tambin sea reconocible por los dems. En este caso el objeto es la poltica territorial seguida por Chile en los ltimos cuarenta aos; b) la
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Hay una tercera edicin de este texto, fechada en el ao 2005.

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13 investigacin tiene que decir sobre este objeto cosas que todava no han sido dichas. Ciertamente se dirn cosas en el texto que jams han sido dichas en relacin al objeto, como por ejemplo, la caracterstica de ser la poltica territorial chilena el resultado de una casualidad lateral; c) la investigacin tiene que ser til a los dems. Se supone que cualquier avance que clarifique la verdadera naturaleza de la cosa investigada constituye una ayuda para otros que deseen incursionar en el tema, ya sea como investigadores o como practitioners ; d) la investigacin debe suministrar elementos para la verificacin y refutacin de las hiptesis que presenta, cuestin que se resuelve mediante el recurso a la historia escrita y oral as como a la informacin fctica, que respalda la afirmacin o la tesis de la escasa efectividad de la accin pblica en este caso. El lenguaje usado en este discurso doctoral tiene un contenido quizs no menor de metforas. Muchos ven en la metfora una figura decorativa y ornamental del lenguaje, impropia del lenguaje cientfico. No obstante, figuras literarias como la metfora han sido esenciales para la creacin de conceptos, pues buena parte de los conceptos nuevos de la ciencia y de la filosofa se han creado mediante metforas (Betancur; 2006, 10) Al escribir esta Tesis tambin me he adcrito al postulado de Wallerstein (1999) acerca de la naturaleza histrica de los sistemas complejos y viceversa. En efecto, seala Wallerstein: Sin embargo parece obvio que lo que es histrico es sistmico y lo que es sistmico es histrico. Todos los fenmenos complejos tienen reglas, fuerzas constrictivas, tendencias o principios rectores, es decir, estructuras. Cualquier estructura real (en contraposicin a estructuras imaginarias) tiene particularidades debido a su gnesis, su historia de vida y su entorno, y por ende tiene una historia que es clave para su manera de funcionar. [Los sistemas histricos] tienen tres caractersticas definitorias: son relativamente autnomos, o sea, funcionan en esencia en trminos de las consecuencias de sus procesos internos; tienen lmites temporales, es decir, tienen principio y fin; tienen lmites espaciales, aunque este espacio puede cambiar en el transcurso de la vida. Se ver ms adelante la forma cmo estos juicios se aplican a la investigacin en curso. Muchas personas, colegas, amigos, funcionarios, colaboraron amicalmente entregando informacin, acceso a documentos y aportaron comentarios que han enriquecido el estudio. Todos participan de los mritos, si los hay, pero slo el autor es responsable por los demritos, que seguro los hay. A riesgo de omisiones involuntarias, Florencio Ceballos, Bernardino Sanhueza, Eduardo Palma, Fernando Ordez, Federico Arenas, Jos Abalos, Ivn Silva, Pablo Matus, (sin cuya ayuda no habra podido adentrarme en la historia de la geografa chilena), John Friedmann, Walter Sthr (ambos, maestros y amigos), todos cuentan con mi gratitud y amistad. He tenido la extraordinaria suerte de contar con profesoresamigos de tremenda importancia en este desafo: Rubn Garrido Yserte, Toms Mancha Navarro y, sobre todo, Juan Ramn Cuadrado Roura, principal responsable de haberme incitado a esta aventura intelectual. Mi gratitud es muy grande con ellos, pero es todava inferior a mi amistad. En el ao 1964 me gradu como economista en la Universidad de Chile y en el ao 1967 obtuve un Master in Regional Science en el Departamento de Ciencia Regional en la Universidad de Pennsylvania en los Estados Unidos y ahora, cuarenta aos ms tarde pretendo un Doctorado en la Universidad de Alcal. Toda una aventura.

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14 Esta aventura acadmica e intelectual est dedicada a Antonia e Ignacia; ambas aprendern que, sin importar cundo, siempre es posible plantar un nuevo rbol y escribir otro libro.

CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA DE CHILE 2005

Artculo 3 EL ESTADO DE CHILE ES UNITARIO La administracin del Estado ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional.

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CAPTULO I OBJETIVOS E HIPTESIS, PLANTEAMIENTO DEL TRABAJO Y MARCOS TERICOS DE LA TESIS

INTRODUCCIN CAPITULAR

El primer captulo de la obra es al mismo tiempo su componente central ya que ofrece un marco terico propio en el que destaca la propuesta conceptual de considerar tanto el proceso de crecimiento econmico territorial as como el proceso de desarrollo territorial como sendas propiedades emergentes de sistemas territoriales complejos, evolutivos y dotados de elevada sinapsis y sinerga. Puesto que adems se considerar el desarrollo en un territorio como un proceso inescapablemente endgeno y por tanto descentralizado, el captulo hace una revisin sumaria de la teora de la descentralizacin y, dado que se examina un intento histrico para intervenir sobre un territorio nacional que de manera ad hoc es sometido a una regionalizacin voluntarista por parte del Estado, ser tambin necesario comentar brevemente los fundamentos de la regionalizacin chilena, un ejemplo pionero en Amrica Latina.

1.1. Algunos antecedentes bsicos


Segn el historiador Armando de Ramn (2003:16) los lmites iniciales de Chile correspondan a las gobernaciones creadas por cdulas reales a favor de Diego de Almagro, Pedro de Mendoza y Simn de Alcazaba en 1534 y a favor de Francisco de Camargo en 1539, las que atravesaban transversalmente el Cono Sur de Amrica Latina, un hecho suficiente para transformarlas en meras declaraciones. Posteriormente Pedro de Valdivia obtiene una nueva gobernacin hasta cuarenta e un grados de norte sur, costa adelante, e cien leguas de ancho hueste leste, lmites ratificados por Cdula Real del 31 de Marzo de 1552 y que da origen a la provincia de Nueva Extremadura, o Reyno de Chile, o Capitana General de Chile, o simplemente, Gobernacin de Chile. En 1554, el Emperador, mediante Real Cdula del 29 de Septiembre extendi la frontera sur del territorio hasta el Estrecho de Magallanes. De Norte a Sur la concesin inicial se extenda entre los paralelos 27 y 41 de latitud Sur; de Este a Oeste la concesin se extenda desde el Ocano Pacfico hasta cien leguas hacia el interior, casi hasta el Ocano Atlntico. En 1563, una cdula de Felipe II quit la gobernacin de Tucumn, Jures y Diaguitas a la gobernacin de Chile y en 1776, al crearse el Virreinato de La Plata, la provincia de Cuyo fue segregada de Chile e incorporada en el Virreinato. En 1883, finalizada la Guerra del Pacfico, Chile incorpora las norteas provincias peruanas y bolivianas respectivamente de Tarapac y Antofagasta a su territorio, al tiempo que en 1881 un tratado con Argentina haba entregado a ese pas la Patagonia. Desde luego, como se mostrar, la ocupacin longitudinal verdadera del territorio llegaba, en realidad slo hasta las proximidades del paralelo 37 Sur; actualmente los lmites se acotan, de Norte a Sur, entre los paralelos 17 y 56 de latitud Sur y entre el Ocano Pacfico y el meridiano 70 Oeste, ms menos coincidente aproximadamente con su eje longitudinal. En el transcurso de la historia el pas se corri hacia el Norte 10 grados y 15 hacia el Sur y se enangost considerablemente. En el Captulo II se abordarn con

17 algn detalle estos cambios geogrficos que, como se dijo, fueron acompaados adems por una importante expansin de la frontera interna. Los cambio perimetrales, la suma y resta de territorios, extendieron la superficie del pas desde aproximadamente los originales 190.000 km. a los actuales 756.000 km., es decir, casi cuatro veces. Ni el territorio en s mismo ni la geografa en s misma constituyen un sujeto, y por tanto ni el territorio ni la geografa demandan cosa alguna a la sociedad. Pero el modelo administrativo no resulta del todo independiente de la forma territorial fsica; por ejemplo, si bien la superficie actual de Chile es mayor a la de Francia, de todas formas una comparacin es legtima para ejemplificar el juicio recin anotado y permite ver que el famoso hexgono puede ser administrado nacionalmente (y centralizadamente) con alguna facilidad desde un punto relativamente central como Paris, cosa muy distinta a lo observado en Chile, donde la capital dista casi igual de los lmites septentrional y meridional: ms de 2.000 kilmetros, una ubicacin que, segn algunas opiniones de historiadores habra sido expresamente elegida por Pedro de Valdivia, ms o menos equidistante de Lima y del Estrecho de Magallanes, de la supervisin virreinal y del extremo ignoto por conquistar. Por otro lado, el territorio organizado y su correspondiente geografa poltica, s se configuran a menudo como sujetos, en la medida en que el territorio sea el contenedor de una comunidad que hace de ese territorio un referente principal de su identidad, una cuestin construida histricamente ms que ontolgica. La identidad colectiva territorial genera un ethos (un espritu caracterstico de una comunidad, o sus actitudes), un pathos (apelacin o postura o discurso basado en la emocin) y un logos (discurso que apela a la racionalidad), bases del regionalismo (si bien no todo territorio organizado constituye una regin como tal), a su vez un componente importante de el surgimiento de movimientos sociales territoriales que s plantean diversas demandas, la de autonoma entre otras, como es tan evidente en estos das en Chile (creacin de dos nuevas regiones) y en Bolivia (cuestionamiento permanente por parte del departamento de Santa Cruz al centralismo gubernamental asentado en La Paz). La primera Real Audiencia del pas se instala en Concepcin, ciudad que era y sigue siendo una especie de centro de gravedad del Chile Continental; este organismo ser disuelto al agravarse la guerra contra los araucanos a fines del Siglo XVII. Posteriormente, a fines del siglo siguiente1786la Corona establece el sistema de Intendencias y originalmente las provincias de Concepcin en el sur y de Coquimbo en el norte medio sern las nicas Intendencias fuera de la capital, puesto que en Santiago resida el Gobernador. Concepcin y Coquimbo se transformaran ya en el siglo XIX en piedras en el zapato del centralismo chileno. La semilla del centralismo latinoamericano fue sembrada en la dura estepa castellana durante el largo perodo de la Reconquista, de manera que al iniciarse el perodo de la expansin ultramarina Espaa surga como un Estado centralizado. Como lo anota un historiador: Al finalizar el siglo XV, Espaa sin perjuicio de sus peculiaridades regionales, apareca como una potencia centralizada, burocrtica y uniformemente estructurada en torno a una cultura y una religin ( Sergio Villalobos et. alli., 1974; 84). Pero sera un error atribuir el surgimiento del centralismo latinoamericano slo a Espaa; segn Claudio Vliz (1984) en ello se entrecruzan cuatro elementos, ms europeos

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18 que estrictamente espaoles, que tienen que ver con la ausenciaen Amrica Latinade las grandes transformaciones sociales europeas: la Revolucin Industrial, la Revolucin Francesa, la Reforma Protestante, y con la existencia del Feudalismo, cuestiones que en el continente europeo abrieron espacios para la descentralizacin, al redistribuir el poder territorial, al crear nuevas clases sociales, al modificar la naturaleza del gobierno, y al admitir la disidencia. Se ha dicho, con razn, que el Conquistador naveg en carabelas y penetr el territorio americano a caballo, llevando en una alforja una imaginera de la Virgen y en la otra el instructivo para organizar la administracin, instructivo fuertemente borbnico, an siglos antes de Felipe V. Por ello, el centralismo es el sello de agua en el certificado de nacimiento de los pases de Amrica Latina. La historia de Chile distingue tres grandes perodos: la Conquista (1541/1561), la Colonia (1562/1810), y la Repblica (1817/), este ltimo perodo dividido a su vez en la Repblica Anrquica (1817/1830), la Repblica Autocrtica (1831/1891), la Repblica Oligrquica (1893/1925), y la Repblica Democrtica (1825/1973) que, si se admite su trmino en 1973, obliga a agregar dos ciclos: la Dictadura (1973/1989) y la Repblica Concertacionista (1990/). El perodo entre 1810 y 1817 incluye la llamada Patria Vieja (que sigue a la declaracin de la Independencia), la Reconquista Espaola y finalmente la Patria Nueva, con el triunfo definitivo sobre Espaa. En 1844 la firma del Tratado de Paz y Amistad entre Espaa y Chile reconoci finalmente la independencia del nuevo estado.

1.2. Objetivos e hiptesis


Los objetivos de esta Tesis se sintetizan en tres: primero, describir el proceso histrico evolutivo que conduce a la situacin actual en materia de la poltica territorial del pas; segundo, interpretar esta evolucin sacando a luz los elementos racionales y no racionales, estructurales y coyunturales, que han confluido en la generacin de la situacin actual; tercero, prescribir (en el sentido de la primera acepcin de esta palabra segn la Real Academia Espaola de la Lengua), o sea, recomendar acciones tendientes a mejorar la eficacia y eficiencia de la intervencin social sobre los procesos de crecimiento y de desarrollo en el territorio. Como teln de fondo se encuentra una apuesta a la democracia, a la justicia y a la equidad, tres valores fundamentales del humanismo e indiscutiblemente, en mi opinin, ligados al territorio. Las hiptesis 2 que orientan la investigacin son, por as decirlo, de primer y de segundo orden, de acuerdo a su importancia relativa. Por un lado se sostienecomo hiptesisque la notable variacin geogrfica del territorio y los cambios sociales vinculados a ella, ha generado una demanda espordica de descentralizacin, an cuando lo que tal palabra contena en el pasado no coincida con nuestras concepciones actuales; por otro, se sostiene que, polticamente, el Estado chileno se ha construido a s mismo en el marco de un paradigma centralista y autoritario que no ha acogido la demanda por un arreglo poltico/administrativo diferente y ms inclusivo; adems, se plantea la hiptesis (central o de primer orden a mi entender) de haber sido una conjuncin de alteraciones
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Hiptesis segn la interpretacin de Ferrater Mora: las tesis pueden ser de dos clases: definiciones en cuanto aclaraciones semnticas de un trmino, y definiciones en cuanto posiciones o afirmaciones de la existencia de una realidad. en este ltimo caso se llaman ms bien hiptesis. Jos Ferrater Mora, 2000:350.

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19 significativas, de carcter telrico unas y de carcter poltico otras, las que abrieron paso a la implantacin de una poltica territorial que ya cumple cuarenta aos de ejercicio verbal y de prctica continua. El azar no ha estado ausente en este cuadro, como se observar ms adelante. Si se tomase como referencia el cuadro Taxonoma de la poltica econmica propuesto por Cuadrado et. alli. (op. cit.; 140) habra que concluir que en el caso presente nos adentraremos en una poltica multidimensional, claramente horizontal tanto desde el punto de vista de los criterios clasificatorios como de los mismos objetivos. Ms especficamente este autor (Boisier; 2006:3) ha propuesto definir el concepto de poltica territorial como una megapoltica que incluye cuatro meso polticas: a) la poltica de ordenamiento territorial; b) la poltica de descentralizacin (incluyendo la desconcentracin), c) la poltica de fomento al crecimiento econmico en el territorio y; d) la poltica de fomento al desarrollo en el territorio. 3 A su vez, cada meso poltica contiene un vector de instrumentos especficos. Hablar de poltica territorial en Chile, como una poltica de Estado, es referir la cuestin a una poltica parcial o trunca ya que lo que se observa en la realidad es la aplicacin de elementos componentes o instrumentos componentes de los vectores aludidos y no polticas integrales. Por ejemplo, la regionalizacin es un instrumento de la meso poltica de ordenamiento territorial componente sta a su vez de la mega poltica territorial; la descentralizacin es s una meso poltica, parte de la poltica teritorial, pero de aplicacin limitada en Chile, y las polticas de crecimiento por un lado, y de desarrollo por otro, muestran aplicaciones muy parciales y segmentadas. Los ejes fundantes del Estado chileno seransi se sintetizan diferentes opiniones de historiadoresen primer lugar, la extrema violencia, crueldad, y autoritarismo de la Espaa del siglo XV, un resultado, como se dijo, de los varios siglos que dur la Reconquista de la Pennsula de manos de los rabes (Portales; 2003); 4 en segundo lugar, el traslado de esa misma naturaleza violenta y cruel a Amrica, por la va de una modalidad de conquista concesionada al sector privado, a personas que deban ellas mismas asumir el costo de la conquista, a cambio de ttulos y prebendas (tierras, encomiendas, usufructo minero, etc.), y que no vacilaron en usar la violencia y la crueldad a fin de asegurar un pronto retorno de la inversin, amparndose en la distancia para hacer letra muerta de las disposiciones de la Corona, segn se desprende de los propios relatos de algunos sacerdotes como Bartolom de Las Casas, Luis de Valdivia y otros; en tercer lugar, la consolidacin paulatinaa partir del rgimen de encomiendasde una oligarqua rural, pero asentada en la capital, Santiago, que busca asegurar su control del pas mediante el autoritarismo centralizador; en cuarto lugar (y quizs si primero en importancia), la situacin de guerra interna contra los araucanos prolongada por tres siglos y matizada con tres guerras externas ya en la poca republicana (contra Espaa en 1865, contra Bolivia y Per, en dos oportunidades, 1835 y 1879) y cuatro guerras civiles en el Siglo XIX; en quinto lugar, el largo perodo de
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Hay que tomar nota del carcter indirecto en no poca medida que en la actualidad asumen las polticas de ayuda al crecimiento y al desarrollo, al hacer descansar el crecimiento en buena medida en la accin del sector privado productivo y el desarrollo en parecida medida en la sociedad civil. Si bien proveniente del mundo ficcional de la novela, la escritora chilena Isabel Allende anota en su novela Ins del alma ma: Al espaol que era cruel y mataba ms indios, lo tenan por bueno, y al que no, por cobarde (2006:133), Ed. Sudamericana, Buenos Aires, Argentina.

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20 expansin de la frontera interna que recin termina en la tercera dcada del siglo XX. Como se dijo, el Estado chileno ha tenido estampado en su certificado de nacimiento un sello de agua con la palabra centralismo. La construccin jurdica del Estado, iniciada prontamente en 1810, y que muestra hitos constitucionales en 1812, 1828, 1833, 1891, 1925, 1980, 1989, y 2005, no hace sino ajustarse al patrn sealado. Cinco ejes, dos de alcance y repercusin genricos a la Amrica hispana y tres especficos a las particulares condiciones del pas. Ms adelante se volver sobre ellos.

1.3. Planteamiento del trabajo, visin a vol doiseau de la historia pertinente y metodologa
La dialctica descentralizacin/centralismo no se habra resuelto a favor de una incipiente descentralizacin y regionalizacin del pas, si no hubiese aparecido un deus ex machina, un demiurgo, una suerte de elemento cataltico, que sacude casi simultneamente la naturaleza fsica del pas y tambin su prctica poltica, e introduce secundariamente un elemento de carcter ms tcnico, pero no por ello menos importante. Se trata, por un lado, de los desastrosos terremotos y maremotos de 1960 (el sismo de mayor intensidad registrado en la historia conocida de la humanidad) y por otro, pocos aos despus, del cambio sustancial en el proyecto nacional de Chile. La situacin catastrfica en nueve provincias del Sur del pas en 1960 empuja al gobierno de la poca a reestructurar el Ministerio de Economa para adicionarle tareas de Fomento y Reconstruccin al tiempo que adems se entrega a la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) responsabilidades en dicha reconstruccin al designarla como Secretara Tcnica de los recin creados Comits Provinciales de Desarrollo (COPRODEs), especie de consejos pblico/privados de desarrollo en cada una de las 25 provincias de la poca. Para dar sustento a su labor la CORFO procede a firmar un amplio Convenio de Cooperacin Tcnica con la Universidad de Chile a fin de disponer de un respaldo tcnico a su encomienda. 5 Los estudios de la Universidad de Chile particularmente en la regin denominada en ese momento como Regin VAC, por Valparaso, Aconcagua, y Coquimbo (provincias componentes), sirvieron de semillero de ideas y de in job training para un grupo de profesionales que posteriormente asumiran importantes funciones en la planificacin regional. Por lo dems, ya en los aos cincuenta la CORFO haba hecho el primer levantamiento de cuentas sociales regionales en Chile, especficamente en la provincia de Magallanes y en 1950 haba publicado la monumental Geografa Econmica de Chile, obra en la cual se identificaban seis regiones en el pas. La misma Universidad de Chile, a travs del Centro de Planificacin (dependiente de la Facultad de Ciencias Econmicas) se haba adentrado desde fines de los cincuenta en el tema regional e igual cosa hara en los sesenta la Universidad de Concepcin, tambin empujada por un convenio con CORFO. Por otro lado, la campaa presidencial que llev a Eduardo Frei Montalva a la jefatura del Estado desde 1964 hasta 1970 (y su campaa frustrada de 1958) convoc exitosamente a una proporcin significativa de la intelligenztia del pas, con una importante
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Tambin la CORFO firma un convenio con la Universidad de Concepcin, en el marco del cual se prepara un estudio sobre la (posterior) Regin del Bo-Bo.

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21 presencia de economistas y entre ellos la eminente figura de Jorge Ahumada, un destacado intelectual de la CEPAL y un connotado especialista en desarrollo econmico. Ahumada escribi y public un libro: En vez de la miseria, (1957), un notable ensayo sobre el subdesarrollo chileno y una provocativa propuesta de cambio, asumida por el candidato como una verdadera plataforma electoral; de hecho, una vez en el gobierno, Frei crea la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN) para poner en prctica su propuesta de gobierno (incluso se dice que esta oficina habra sido creada para Jorge Ahumada, el que lamentablemente falleci a poco andar). Ahumada propuso la creacin de cuatro polos de crecimiento a lo largo del pas (en Antofagasta, Valparaso, Concepcin, y Puerto Montt) para lograr un crecimiento geogrficamente ms balanceado puesto que l mismo apuntaba al centralismo productivo como uno de los escollos para el desarrollo nacional. En 1962, durante la campaa presidencial, se realiz en la ciudad de Santiago (6/9 de diciembre de 1962) un Congreso Nacional de Profesionales y Tcnicos de la Democracia Cristiana e Independientes, en apoyo a la candidatura presidencial de Eduardo Frei Montalva, en el cual se reclam por: descentralizar territorialmente los poderes de decisin en todos los servicios administrativos, mediante la creacin de zonas, a cargo de jefes responsables, legalmente facultados para resolver en definitiva los asuntos normales u ordinarios propios del servicio, que se susciten o planteen en su territorio (sublineado de este autor). Las deliberaciones del Congreso fueron conocidas con el ttulo de El Libro Azul del Gobierno de Frei (el color azul es el color emblemtico de la Democracia Cristiana, el partido de Frei), aunque su ttulo exacto era Informe preliminar para un programa de gobierno de la democracia cristiana (1962). Si bien el planteamiento era una reaccin en contra del exagerado nivel burocrtico de la administracin pblica chilena, 6 de todos modos engarzara bien con la propuesta ms propiamente econmica de los polos de crecimiento de Ahumada. Un ao despus, en el mes de Noviembre, se realizara en Concepcin, segunda ciudad de Chile y primera en su regionalismo histrico, un Congreso de Planificacin Regional, tambin dentro del contexto de la campaa presidencial de Frei, reunin en la cual se consolid la idea de una regin compuesta por las provincias de Concepcin, uble, Arauco, BoBo, y Malleco. De este Congreso de Planificacin Regional eman un documento seminalBases para un plan de desarrollo econmico y social de la regintambin conocido como El libro verde (en una alusin al carcter forestal de la regin) del cual es importante destacar algunas de sus ideas. En primer lugar, la definicin de regin la que, a partir de la definicin dada por el Diccionario de la Lengua Espaola (18.a edicin), ser completada al sealarse: En resumen, lo que permite definir una regin y, por tanto, lo que la caracteriza, son su clima, su topografa, su produccin, su poblacin, su cultura, su historia, etc. Estos elementos de homogeneidad sirven para diferenciar entre s las diversas reas regionales. Ms adelante el informe hace suya una conceptualizacin de un importante arquitecto de la poca quien desde el Ministerio de Obras Pblicas sostena: la regin es una unidad muy particular: una especie de ente vivo, caracterizado, capaz de desarrollarse, que puede vegetar o morir. Tiene relaciones con otros enteslas regiones
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En qu otro pas, con excepcin de Chile, era necesario en esa poca presentar un certificado con respaldo notarial para atestiguar que se estaba vivo al momento de efectuar personalmente un trmite cualquiera ante el Estado?

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22 vecinascon las cuales puede ayudarse y completarse o tratar de absorberse mutuamente. Esos entes regionales pueden estar latentes, activos o simplemente nacer de un esfuerzo tcnico considerable. La condicin de orgnico no debe interpretarse como que son capaces de vivir por s solos. Esto quiere decir que son solamente rganos completos, pero que cumplen con funciones parciales que deben ser complementadas entre s. 7 Finalmente el Congreso afirma la idea de una Unidad del BoBo, es decir, de una regin conformada por las provincias de uble, Concepcin, Arauco, BoBo, y Malleco, con el ro BoBo como elemento simblico y estructurante, que devendr en la principal regin chilena en la primera regionalizacin y que continuar sindolo an despus de la segregacin de la provincia de Malleco (para conformar con la provincia de Cautn la actual Regin de la Araucana) hecha durante el Gobierno Militar. Es importante recordar tambin que Eduardo Freiantes de iniciar su carrera propiamente polticahaba ejercido como Director del diario El Tarapac en la ciudad de Iquique, en el Norte de Chile, y haba escrito en esa poca un libro: Chile desconocido, (1937) en el cual denunciaba el asfixiante peso de la capital sobre las provincias. Frei Montalva tena una predisposicin a favor de un nuevo arreglo geogrfico/administrativo del pas que contrabalanceara el predominio de la capital y eso explica su propuesta de reforma constitucional al inicio de su administracin (propuesta aprobada en la Cmara de Diputados pero rechazada en el Senado y que modificaba el rgimen de gobierno y administracin interior del pas creando regiones). Haba pues en el gobierno, un clima favorable a una iniciativa regionalizadora. Parece necesario reproducir algunos prrafos del libro de Frei Montalva, escrito en 1937, como un homenaje a la lucidez de este estadista: Desde luego hay un fenmeno espiritual, una actitud en el provinciano que es profundamente perjudicial para el presente y para el provenir de su propia personalidad como ser individual y para su regin como elemento colectivo: 8 un complejo de inferioridad diramos (1937:126). [] No creemos que esto slo se alcance con una especie de descentralizacin administrativa exclusivamente. Es preciso que toda la vida nacional tienda a descongestionarse dando personalidad y responsabilidad a las regiones diferentes. Pero esto en forma graduada (op.cit.: 131). Y ms adelante seala con prudencia ejemplar: Esto indica que en esta materia hay que proceder con cautela sin perder los beneficios de una centralizacin que permite la unidad en la accin y una descentralizacin que permita la multiplicidad, que es la vida misma (op.cit.: 131). Agrega: Consejos econmicos regionales, o corporaciones cuyas facultades se estudiaran detenidamente, seran de manifiesta utilidad [] A todo esto debiera agregarse la descentralizacin de ciertos servicios que pueden y deben considerar mejor las provincias [] Pero no slo es una descentralizacin econmica y administrativa. Tambin hay que cuidar del aspecto cultural mejorando los establecimientos y enviando verdaderas misiones culturales 9 (op.cit.: 135). Y termina

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Esto es un texto indito del arquitecto Ventura Gonzlez, de la Direccin General de Planeamiento del Ministerio de Obras Pblicas, circa 1962. Obsrvese la contemporaneidad de varias de las ideas expresadas en el texto. Fue necesario esperar treinta aos para que el Estado chileno se hiciera cargo de este lenguaje humanista. No deja de ser curioso que actualmente2005el Ministerio de Cultura ha puesto en prctica una iniciativa denominada Sismos Culturales Regionales, verdaderas expediciones culturales a las regiones.

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23 diciendo: Claro es que todo este proceso descentralizador no debe hacer perder la unidad nacional (op.cit.; 136). nicos en la variedad, variados en la unidad, se podra decir, como lo hace Umberto Ecco en El nombre de la rosa. La cita de Frei se justifica tanto por la visin de hombre de Estado del posteriormente Presidente Frei Montalva como por el presidencialismo cesarista chileno en el cual la visin y la conduccin del Jefe de Estado son decisivas.

1.4. De la falta de polticas pblicas a la planificacin


Durante la dcada de los sesenta Amrica Latina pareca un verdadero campo de batalla entre diversas corrientes ideolgicas, el marxismo desde luego, el social cristianismo, la social democracia, y tambin entre diversas interpretaciones del subdesarrollo, la teora de la dependencia tanto en el mbito marxista (Theotonio dos Santos, Rui Mauro Marini, Andr Gunder Frank) como no marxista (Fernando Enrique Cardozo, Enzo Faletto, Osvaldo Sunkel, y otros) y la teora de la modernizacin social en el mbito del estructuralismo de Prebisch, disputando con ellas probablemente el primer lugar de las preferencias. En esta ltima corriente liderada por el argentino Gino Germani (1962) militaba una buena parte del progresismo democrtico latinoamericano. La escuela de la modernizacin social presentaba un atractivo diagnstico del subdesarrollo latinoamericano, en parte centrando el anlisis en la falta de integracin interna de estos pases. Sostenase que el desarrollo estaba frenado por una serie de barreras estructurales, entre las cuales la tenencia de la tierra y la educacin aparecan en primer lugar y que tales barreras impedan a estos pases transitar hacia el desarrollo por el mismo sendero de progreso que haban recorrido los pases industrializados (obsrvese la adhesin a la idea de un nico camino al desarrollo) y que por tanto era necesario acometer una serie de reformas estructurales destinadas a remover estos escollos. La Conferencia de Punta del Este en 1961 fue la oportunidad para que Estados Unidos reaccionara frente a la potencial expansin de la Revolucin Cubana legitimando esta postura estructuralista de la modernizacin y levantando, de paso, el veto ideolgico a la planificacin, otorgndole una categora de fundamentum in re de la actuacin reformista del Estado. La ausencia de integracin interna planteada por la teora de la modernizacin social sera interpretada a travs de tres lecturas: la falta de integracin fsica interna (ausencia de vas de transporte), a todas luces evidente, la falta de integracin econmica interna (prevalencia de mercados locales y ausencia de un mercado nacional) y, la falta de integracin sociopoltica (ausencia de una institucionalidad nacional, y de un marco valrico nacional). 10 Para corregir esta barrera estructural, considerada de elevada importancia, la propuesta planteaba la conveniencia de reemplazar la vieja geografa poltica interna, herencia colonial, por una nueva particin del territorio nacional: la regionalizacin. As, la regionalizacin nacional y el establecimiento de regiones se convirtieron en un verdadero evangelio progresista y no hubo pasen Amrica del Sur a lo menosque se mantuviese inmune a esta prdica.

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Si fuese necesario identificar a un solo pas como ejemplo de la interaccin de estas tres carencias de integracin interna, Colombia sera el candidato obvio.

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24 Enmarcada en este clima, la recin creada Oficina de Planificacin Regional mostr una notable capacidad de atraccin de jvenes tecncratas (algunos de ellos provenientes de la CORFOla Corporacin de Fomento a la Produccin, el ente industrializador de Chile donde ya, como fue comentado, se trabajaba tmidamente en cuestiones regionales, y otros reclutados al efecto) que haran de la planificacin regional un verdadero apostolado mesinico y como estaban ubicados en el corazn (la Presidencia de la Repblica) de un Estado enormemente presidencialista, no les result difcil convertirse en verdaderos burcratas weberianos racionales y capaces de convencer al Estado a favor de determinadas polticas pblicas, (totalmente auto generadas ya que no respondan a ninguna demanda social estructurada y sin tener tampoco como propsito arbitrar algn conflicto social), en este caso polticas regionales, tarea tanto ms sencilla al estar respaldados por dos de los ms connotados especialistas mundiales en la materia: John Friedmann y Walter Sthr. John Friedmann haba desarrollado una importante labor en Venezuela 11 asesorando a la Corporacin Venezolana de la Guayana (un rgano que podra llamarse un off spring de la TVA) y en ese pas haba conocido a Jorge Ahumada, una relacin que probara ser de primera importancia para Chile. Friedmann fue inicialmente contratado por la Fundacin Ford (antes que Frei asumiera el gobierno) para evaluar un programa que la Fundacin mantena en Chile, ligado a la idea del desarrollo comunitario, un concepto muy signifricativo en la cultura norteamericana y tambin de primera lnea en el corpus doctrinario de la democracia cristiana. Friedmann enfatizen su informela necesidad de establecer un marco de autoreferencia territorial menor que la aparentemente distante referencia nacional a la patria, a fin de ayudar a elevar el nivel de consensualidad de la poblacin, teniendo presente el importante paquete de reformas estructurales que se anunciaban y que requeran una sociedad menos desestructurada por clivages tales como la oposicin rural/urbana y la oposicin integrados/marginados, dos fracturas sociales identificadas por Friedmann. Poco tiempo despus la Fundacin Ford invit a Friedmann ha hacerse cargo de un nuevo programa de asistencia tcnica, dirigido principalmente a apoyar las funciones de dos nuevos organismos: la Oficina de Planificacin Nacional y el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. A su turno, Friedmann reclut al economista austriaco Walter Sthr, quien haba sido responsable de preparar un plan de desarrollo para la zona austriaca bajo el control sovitico. La tarea de ambos y de otros miembros de la Misin Ford fue determinante y extremadamente enriquecedora para el pas. La administracin del Presidente Allende no alcanz a introducir cambios significativosms all del discurso sobre ideologizadoen el quehacer de la planificacin regional. 12

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Producto de esa experiencia es el primer libro de John Friedmann: Regional Development Planning. A Case Study of Venezuela, 1966, The MIT Press. La produccin intelectual de Friedmann es enorme y fundacional al mismo tiempo. En otros trabajos he hecho referencias ms extensas al perodo de la Unidad Popular, pero ellas no alteran el juicio anotado ms arriba.

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1.5. De la planificacin al libre mercado neo liberal


El Gobierno Militar que asume a partir del golpe del 11/09/73 lo hace con un fuerte compromiso con la cuestin regional, habida cuenta de los no pocos puntos de contacto entre la planificacin regional (tal como se la conceba en ese entonces) y la geopoltica y por tanto con la doctrina de la seguridad nacional, nica postura doctrinaria con la cual los militares asumen el poder. El rgimen militar modifica la regionalizacin, toma partido por la descentralizacin administrativa y crea gran parte del aparato administrativo regional todava existente. Ciertamente el rgimen militar no pudo escapar a su propia contradiccin lgica interna ya que la descentralizacinen cuanto proceso poltico democrtico que abre espacios de poder que pueden ser ocupados por corrientes opuestas a quien detenta el poderes incompatible con una dictadura. La visin militar de la cuestin regional se encuentra descrita exhaustivamente por este autor (Boisier; 2000). Como un by product de la estrategia econmica del gobierno militar surgen en Chile dos actores sociales colectivos que, desde la sociedad civil, harn suyo el discurso descentralizador del gobierno. Por un lado, la exitosa creacin de las Universidades Regionales, 13 conformar una clase acadmica con fuerte raigambre regional; por otro, la estrategia econmicarpida y violenta apertura externay un mensaje a las regiones del tipo en la apertura, desarrllese a cmo de lugar, tirando de los cordones de sus propios zapatos, en el entendido que el Estado slo se limitar a no cuestionar la sobre explotacin de los recursos naturales al tiempo que desarticular, armas mediante, el tejido sindical y por tanto cada regin podr sobre explotar tanto a la mano de obra como a sus propios recursos naturales, gener una nueva clase empresarial muy ligada a la explotacin y agresiva exportacin de recursos naturales que, dada la conformacin del territorio, tienen una especificidad geogrfica muy grande, clase que hizo suyo el discurso descentralizador del gobierno, tanto como el nuevo sector acadmico universitario. As se plasma, por primera vez, una voz a favor de la descentralizacin, voz que emana de la sociedad civil. Los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, la coalicin gobernante desde 1990 llevan la cuestin regional a su estado actual: consolidacin de una regionalizacin previa, de orden constitucional, a la cual se agrega una ley orgnica constitucional de gobierno y administracin regional, todava, eso s, sin modificar la naturaleza del Estado chileno.

1.6. Estructura capitular


La estructura formal del trabajo contina ahora con un captuloUn marco terico de la descentralizacin, de la regionalizacin y del crecimiento y desarrollo territorialque ofrece un cuadro conceptual para otorgar respaldo cognitivo al anlisis. El captulo siguiente La cambiante geografa poltica de Chile a lo largo de la historiase usa para dar cuenta de la formidable transformacin territorial del pas durante medio milenio, fuente primigenia, segn la hiptesis de trabajo, de la demanda por descentralizacin en funcin de los patrones de asentamiento y socializacin en el territorio. A continuacin, un captuloEl poder, el territorio y la conformacin del Estado a lo largo de la historia
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A partir de la obligada fusin de las antiguas sedes regionales de la Universidad de Chile y de Universidad Tcnica del Estado (hoy Universidad de Santiago) para establecer en casi todas las regiones una universidad regional.

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26 busca sacar a luz las races del centralismo estatal, del autoritarismo y de la alteridad patronal como rasgo cultural de Chile y fuente de la prctica permanente de centralismo. El captulo que sigueEl poder, el territorio y la descentralizacin: desde sus albores al estado actualexamina el transcurso histrico de los intentos descentralizadores que terminan en la dcada de los noventa del siglo pasado con la promulgacin de la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional (LOCGAR); se intentar en esta parte colocar en primer plano las racionalidades de la concesin descentralizadora del Estado, si es que las hubo y si las hubo, cmo ellas cambiaron a la par de los cambios polticos del pas. El captulo El discurso sobre desarrollo regional en el Estado y en las regiones. El caso de la Regin del BoBo (19662006) muestra la experiencia principal del pas en intentar acelerar y redireccionar el proceso de crecimiento/desarrollo en el principal contramagneto territorial del pas, por ello mismo siempre declarado como el espacio prioritario de la poltica regional. El captuloUna visin crtica de la descentralizacin territorial y poltica de Chile. La dialctica descentralizadora, el lenguaje social y la cultura chilena. Coda: el nombre no es la cosa nombrada y la ley se acata, pero no se cumplees un captulo final y central de la tesis en el cual se sacan a luz las limitaciones y las causas de la situacin actual en materia de descentralizacin. Las conclusiones a las cuales se llega son tratadas aparte. Se tratael captulo en cuestinde un anlisis centrado en la cultura nacional en sus diversas dimensiones y examina, a partir de un ttulo doblemente metafrico, la situacin actual de la descentralizacin, tal como se expresa en la aplicacin de ms de un decenio de la LOCGAR. Cabe en este captulo la introduccin de cifras y estudios empricos cuantitativos que muestran aspectos diversos de la descentralizacin, por ejemplo, su dimensin fiscal o el crecimiento econmico regional comparado. Este captulo muestra las conclusiones del estudio y las recomendaciones. Se agregan seis anexos finales: Una radiografa de la produccin y de la ocupacin en las regiones chilenas; Una lectura comentada a la estructura capitular de la estrategia regional titulada La Regin del BoBo al encuentro del Siglo XXI; Ciencia y tecnologa en las regiones; Distribucin del capital humano en las regiones; Qu futuro nos espera? El nuevo gobierno (2006/2010) y su apuesta descentralizadora; y, La ley orgnica constitucional de gobierno y administracin regional (texto oficial). Se completa el trabajo con la bibliografa correspondiente. El trabajo ha significado una no despreciable cantidad de tiempo dedicada a revisar una extensa literatura, en particular la histrica propiamente tal, para apoyar la postura neo institucionalista y evolucionista del anlisis. Tratndose de una tesis doctoral hay que ser capaz de aportar originalidad al tema, sea en sus aspectos conceptuales, sea en el anlisis de su implementacin. Se trata de aportar valor agregado a la no despreciable cantidad de trabajos publicados en torno al proceso de descentralizacin chileno. Aunque pueda parecer un poco exagerado, ello es bastante fcil de hacer, si se toma nota del carcter especializadoparticularmente en los aspectos jurdicos del procesoo de la parcialidad de muchos de los escritos, que focalizan preferentemente en la dimensin fiscal de la descentralizacin o en otros aspectos de l. Este mismo autor, que ha publicado una docena o ms de trabajos sobre este proceso, no ha escapado del todo a la segmentacin analtica, si bien se ha aventurado en la exploracin de algunos elementos ms profundos ligados a la descentralizacin. El valor agregado de esta tesis radica en por lo menos dos aspectos de ella. Por un lado se intenta insertar el trabajo en un marco cognitivo multidimensional y terico que rastrea los fundamentos de la descentralizacin chilena en la geografa, en la poltica, en la
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27 cultura, y en algunos aspectos circunstanciales que se inscriben bien en las tesis de Max Weber sobre la racionalidad burocrtica, entrelazando todos estos elementos y destacando por tanto la dialctica y la sinerga que aparecen a lo largo del tratamiento. Por otro lado este mismo marcono slo provee un relatorio de la cuestines capaz adems de explicar racionalmente la gnesis, la estructura y la dinmica del proceso descentralizador, si bien nunca la racionalidad dar cuenta por completo del modo en que se toman las decisiones polticas y, precisamente en relacin a la historia ms reciente, se ponen a descubierto algunas cuestiones que no necesariamente se reflejan en la historia oficial. Como muy bien lo anota el notable historiador Mario Gngora (2003:96): Como en todos los procesos histricos de cierta magnitud, hay que escapar a la tentacin del monocausalismo. Last but not least, la tesis se plantea en un campo de la poltica pblica en el cual el autor ha sido, desde el inicio de ella, un actor, un observador, un crtico y un analista permanente, lo cual constituye ciertamente una ventaja importante. Hago mas las ideas del socilogo y acadmico Jorge Larran quien en la introduccin de su libro Identidad chilena (2001:10) seala: No me he basado en una sola metodologa para recoger datos y realizar anlisis, sino, ms bien, he combinado muy libremente evidencias histricas con la construccin de tipos ideales, anlisis de textos con periodizaciones, historia de las ideas con observaciones participantes y entrevistas a grupos. Pero no pretendo sostener que mi trabajo tiene altos estndares metodolgicos ni que he hecho un uso riguroso y sistemtico de los mtodos cualitativos, sin duda ms apropiados en el campo de la cultura; me preocup ms que esta obra fuera relevante y plausible en sus afirmaciones a partir de los datos disponibles. La escuela evolucionista de Sydney Winter, Stan Metcalfe y Richard Nelson 14 provee insights ms acordes con el tipo de anlisis presentado en esta tesis, al defender trayectorias acordes con el propio desarrollo econmico de cada nacin, es decir, para el evolucionismo no existen frmulas pre establecidas, ya que cada nacin elabora su propio desarrollo, en abierto contraste con el totalitarismo neo liberal, que pretende un recetario nico para todos los pases. Del mismo modo, la nueva economa institucional, asociada principalmente al nombre de Douglass North, sostiene que en las sociedades se estructura una pauta de dependenciapath dependencela cual se conserva con el tiempo y consolida ciertos marcos institucionales. As, la historia reciente de los pases latinoamericanos es una herencia de su pasado colonial y republicano. Se podra explicar la anomala chilena de una descentralizacin trunca fuera de este marco conceptual?; definitivamente no. Tambin la nueva sociologa econmica, vinculada a nombres como Coleman, Putman, Bourdieu y otros, contribuye a delinear el campo metodolgico de la tesis, enmarcado en la perspectiva de los proyectos institucionales, en la de los factores socieconmicos y en la de los de naturaleza sociocultural vinculados a la moderna nocin de capitales intangibles (para otros autores, capitales relacionales, o capitales territoriales, u otras categoras) en la causalidad del desarrollo.

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Este ltimo bien conocido por lo que denomin como la trampa del equilibrio a bajo nivel en el contexto de los movimientos de largo plazo entre renta y poblacin. Nelson, 1956.

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28 MATRICES METODOLGICAS

EVOLUCIONISMO

INSTITUCIONALISMO

SOCIOLOGA ECONMICA

CAMPOS DE INTERVENCIN

GEOGRAFA

SOCIOLOGA

POLITOLOGA

ECONOMA

En cuanto al mtodo investigativo de este trabajo, la informacin de entrada para el anlisis consistir en investigacin documental y en investigacin testimonial, entrevistando, presencial o virtualmente, a un nmero de informantes relevantes. Como cualquier proyecto de investigacin, ser necesario responder a las preguntas clsicas de la metodologa de la investigacin: qu se investiga?, por qu se investiga?, para qu se investiga?, qu mtodo se usa?, qu recursos sern usados?, y, cul es el cronograma? Se espera como resultado una validacin o un rechazo de las hiptesis y un conjunto de recomendaciones que permitan mejorar la calidad de las intervenciones sociales que buscan asentar una descentralizacin multidimensional en Chile. Cuando proceda, se harn las comparaciones internacionales del caso. Esta tesis apuesta a lo conceptual por sobre la empiria, aunque no es parca en cifras.

1.7. Marcos tericos de la descentralizacin, de la regionalizacin, del crecimiento y del desarrollo territorial
It didnt take very long for Arthur to realize that, when it came to realworld complexities, the elegant equations and the fancy mathematics hed spent so much time on in school were no more than toolsand limited tools at that. The crucial skill was insight, the ability to see connections. p.21 Economics, as any historian or anthropologist could have told him instantly, was hopelessly interwined with politics and culture.p.27 But the essence of science lies in explanation.p.39 Referencias a la evolucin intelectual de Brian Arthur, del Consejo Cientfico del Instituto Santa Fe, Nuevo Mxico, USA. M. Michael Waldrop: Complexity. The Emerging Science at the Edge of Order and Chaos, 1992, Simon and Schuster, New York

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29 Este autor profesa una abierta admiracin hacia el modelo cognitivo desarrollado en el Instituto Santa Fe, probablemente el cluster intelectual ms importante del mundo en relacin a enfoques transdisciplinarios vinculados a la complejidad, emergencia, caos y orden. Es dirigido por Murray GellMann, Nbel de Fsica, por su aporte a la teora de los quarks. De hecho, mis trabajos ltimos apuntan precisamente a una revisin del desarrollo territorial como una emergencia evolutiva sistmica y tengo especial aprecio por el pensamiento de Brian Arthur (al cual se refieren las citas precedentes) y por el de Stuart Kaufmann y su profesin de fe en el sentido de entender la vida como una emergencia esperada de interacciones qumicas complejas. No tengo duda que igual hiptesis es vlida con respecto al desarrollo, en cierto sentido, tambin una vida, de menor escala. 15 Cul es el encuadramiento terico de esta investigacin?, Cul es la base cientfica de la descentralizacin, de la regionalizacin, y del crecimiento y desarrollo?, Cul es la epistemologa de estos procesos?

1.7.1. El marco conceptual de la descentralizacin 16

La aproximacin poltica
Como es bien sabido, la paternidad de la idea de la descentralizacin como la forma ms adecuada de organizarse para el ejercicio de la democracia es atribuida a Alexis de Tocqueville. Este analista desarroll originalmente la teora que sustenta esta afirmacin a partir de la observacin y el anlisis de la formacin histricosocial de Nueva Inglaterra,

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Estoy cierto que el enfoque epistemolgico y metodolgico de esta tesis podra sugerir dudas al interior de un departamento de economa aplicada en el cual se da por descontado que economa aplicada es en gran medida el uso de datos y modelos para avalar o rechazar determinadas concepciones terico-prcticas de la ciencia econmica, cuestin relevante a no dudarlo. Quien escribe emple la mitad de su vida profesional en el uso de complejas tcnicas empricas; la segunda mitad la ha empleado ms bien en la construccin de nuevas categoras cognitivas, una cuestin todava ms compleja que la anterior. En 1966 formul un modelo de programacin regional de inversiones en el marcototalmente novedoso en la pocade la programacin lineal ntegra cuadrtica, que no serva para nada excepto ganar una calificacin mxima en la U. de Pennsylvania (publicado en la revista Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Chile, Ao XXVI, Tercer Cuatrimestre de 1967 y Primer Cuatrimestre 1968, pp. 79/97, Santiago de Chile) y entre 1967 y 1969 dediqu casi todo mi tiempo profesional a aplicar en Chile el modelo de inversiones regionales de Jan Timbergen (el famoso modelo de Rotterdam), un modelo de programacin lineal con uso de semi insumo producto y tengo el orgullo de haber introducido algunos mejoramientos reconocidos en el Instituto de Economa de Rotterdam. Hay que recordar que en esta tarea compart el desafo con el economista mexicano L. Carrillo Arronte que se encarg de una tarea similar para Mxico y con el economista holands Loet Mennes que tuvo la responsabilidad de intentar lo mismo en Italia e Indonesia. Posteriormente escrib un libroel nico texto de origen latinoamericano sobre la materiaacerca del paquete de tcnicas cuantitativas de anlisis regional, con informacin limitada (como era y es el caso), de extenso uso en Amrica Latina y del cual derivbaron dos software (TAREA y ELITE) de amplio uso actual en anlisis emprico. De manera que puedo exhibir pruebas contundentes de mi inicio como economista de economa aplicada, en una acepcin que ahora entiendo como restringida. No estoy en contra de las tesis muy empricas y modelsticas, pero observo que son como relmpagos, iluminan y despiertan admiracin, pero desaparecen al instante y ms nadie las recuerda y usa, y en consecuencia me inclino ms por el argumento conceptual, como lo plantea Umberto Ecco en su tratado sobre las tesis. Por ello es que la referencia a Brian Arthur me parece digna de ser usada ac. Esta seccin se basa parcialmente en el trabajo de Ivn Finot: Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, 2001.

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30 cuyos principios y organizacin bsica fueron despus adoptados por el resto de los Estados Unidos. Si la soberana reside en el pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa soberana y tiene igual derecho a participar en el gobierno del Estado. Y aunque cada individuo sea igualmente capaz de autogobernarse obedece a la sociedad no porque sea inferior a los que la dirigen, o menos capaz que otro hombre para gobernarse a s mismo, sino porque le parece til y sabe que dicha unin no puede existir sin un poder regulador. Segn Tocqueville la forma primaria, casi natural, en que los hombres constituyen ese poder regulador es la comuna, organizacin en la que todos participan directamente y deciden por mayora sobre qu es ms til atender colectivamente, lo que cada uno debe aportar para ejecutar estas decisiones, y quienes sern responsables de hacer cumplir y responder por este mandato. Slo en la comuna, gracias a la democracia directa, los hombres pueden ejercer plenamente el derecho de autogobernarse, pero entre todas las libertades, la de las comunas es precisamente la ms expuesta a las invasiones de poder y para defenderse con xito es preciso que hayan adquirido todo su desarrollo y que hagan parte de las ideas y de las costumbres nacionales. La comuna representara para Tocqueville algo as como un laboratorio de ejercicio de la democracia: una sociedad muy civilizada tolera con dificultad los ensayos de la libertad comunal; se rebela a la vista de sus numerosos extravos, y desespera del xito antes de haber alcanzado el resultado final del experimento, pero es en esa libertad creadora donde reside la fuerza de los pueblos libres . En Nueva Inglaterra observa que all todo aquello que se refera a las necesidades cotidianas de la sociedad se resolva en la comuna. El condado y el estado tenan sobre todo facultades legislativas pero sus decisiones deban ser ejecutadas a travs de los funcionarios (electos) de las comunas. Los ciudadanos elegan representantes en los niveles superiores slo para resolver aquello que estas organizaciones bsicas no podan resolver por s mismas. Toda la organizacin federal de los Estados Unidos se habra basado en los principios que inspiraron la formacin de las comunas fundadoras y el federalismo no solamente permitira el ejercicio ms pleno de las libertades sino tambin dar respuesta al problema de la dictadura de la mayora, al permitir una expresin territorial de la diversidad poltica. El proceso de decisin en una comuna de Nueva Inglaterra en el siglo XIX est descrito como sigue: supongamos que se trata de establecer una escuela; los selectmen (ejecutores electos) convocan para cierto da, en un lugar indicado de antemano, a la totalidad de los electores; all exponen la necesidad que se siente, dan a conocer los medios de satisfacerla, el dinero que hay que gastar y el lugar que conviene escoger. La asamblea, consultada sobre todos estos puntos, adopta el acuerdo, fija el lugar, vota el impuesto, y confa la ejecucin de su voluntad en los selectmen. Observa Tocqueville, sin embargo, que Estados Unidos representa un caso nico de organizacin poltica sustentada en la democracia. Y ello habra sido posible gracias a que los inmigrantes fundadores provenan de clases pudientes, tenan un nivel de educacin bastante avanzado, compartan hbitos de orden y moral, y llegaron acompaados de sus mujeres e hijos. Su motivacin era idealista: llevar a la prctica el puritanismo, doctrina religiosa que se confunda en muchos puntos con las teoras democrticas y republicanas

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31 ms absolutas. Pero lo fundamental habra sido que, en la poca de las primeras migraciones, el gobierno comunal haba entrado ya profundamente en los hbitos ingleses y con l el dogma de la soberana del pueblo.

Aproximacin econmica
La aproximacin econmica a la descentralizacin se planteaen el campo terico-a partir del problema de la asignacin para la provisin de bienes pblicos o ms precisamente a partir del federalismo fiscal. 17 Segn se ha mostrado (particularmente por Samuelson) mientras en el caso de los bienes privados el sistema de mercado permite responder con precisin a las preferencias de cada uno, la provisin de bienes pblicos responde a preferencias agregadas, nadie recibe segn sus preferencias individuales, lo que constituye un problema de eficiencia. Entre otros efectos, cuanto menos se adecue la provisin de bienes pblicos a lo que cada uno desea, habr ms propensin a evadir impuestos. Tiebout plante aos despus que este problema se reduce si se toma en cuenta que muchos servicios pblicos son provistos descentralizadamente: en este caso los consumidores de estos servicios pueden optar por votar con los pies, es decir, trasladarse a la comunidad que mejor responda a sus preferencias (idea que despus fue ampliada por Hirschman). Dado que las preferencias individuales son siempre diferentes, cuanto ms pequeas y homogneas sean las comunidades tanto ms eficiente ser la provisin. Las crticas que se han hecho al modelo de Tiebout sealan que considera solamente las preferencias y no las fuentes de ingreso de las personas. Para el comn de la gente la decisin de cambiar de residencia depende no solamente de sus preferencias sino, principalmente, de las probabilidades de conseguir un mejor empleo. Por otro lado, si se incentivara la movilidad de las personas exclusivamente en funcin de sus preferencias, se tendera a agrupar a los ciudadanos en funcin de su nivel de ingreso, con el consiguiente costo en trminos de redistribucin y de cohesin social. Algunos aos ms tarde Ostrom, Tiebout y Warren plantearon que, cuando es posible la exclusin, la provisin de servicios pblicos en una gran ciudad podra realizarse de una manera ms eficiente si se descentralizara hacia gobiernos locales la provisin de aquellos en los que no hay economas de escala que justifiquen que sean prestados centralizadamente. La jurisdiccin de estos gobiernos debera alcanzar a todos los beneficiarios de los servicios, entre los cuales debera distribuirse los costos. En caso de conflictoscomo la contaminacin ambientalsera preferible que ellos se resolvieran en este nivel pues si pasaran a ser jurisdiccin del gobierno central podran intervenir intereses diferentes a aquellos de los directamente involucrados. Corresponde a Wallace E. Oates (1972, 1977) el haber generalizado estos principios al sistema federal. El principio poltico segn el cual este sistema representa la multiplicidad en la unidad: puede proporcionar la unidad donde sta es necesaria, y a la vez asegurar que haya variedad e independencia en los asuntos donde la
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Si bien ste es el trmino adoptado para el anlisis econmico de la provisin descentralizada de bienes pblicos, en palabras de quien lo acu probablemente ha sido desafortunado escoger el trmino de federalismo fiscal, ya que sugiere un estrecho relacionamiento con temas presupuestarios. El objeto del federalismo fiscal incluye mucho ms, concretamente todo el conjunto de asuntos relacionados con la estructura vertical del sector pblico (Oates 1999, p. 1121, traduccin del autor).

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32 unidad y la uniformidad no son esenciales", puede ser aplicado al caso de las preferencias. El defecto bsico de un sistema centralizado de gobierno sera su insensibilidad a la diversidad de preferencias entre los residentes de las distintas comunidades. En efecto, a partir del anlisis de Samuelson, parece evidente que en la medida en que diferentes niveles de comunidades subnacionales puedan adoptar autnomamente sus decisiones, stas se acercarn ms a sus respectivas preferencias colectivas diferenciadas y a las preferencias individuales. Lo ideal para que la provisin descentralizada sea ms eficiente que la centralizada sera que la demanda geogrficamente diferenciada de cada servicio correspondiera con una jurisdiccin subnacional y que cada ciudadano contribuyera en funcin del beneficio que recibe. Sin embargo, la demanda de los diferentes servicios no tiene por qu coincidir con los lmites polticoadministrativos de cada nivel de gobierno, ni tampoco sera posible adecuar las jurisdicciones a un tamao ptimo, ya que los ptimos son diferentes para cada tipo de servicio. Esta falta de correspondencia entre la jurisdiccin de cada gobierno y la demanda que satisface crea externalidadespositivas para uno y negativas para otroque tienen que ser compensadas entre s. La definicin del nivel en que cada bien pblico puede ser ms eficientemente provistoo la articulacin entre varios niveles constituira el problema terico fundamental del federalismo fiscal. Aun as, los procesos descentralizados seran ms eficientes que los centralizados en la medida en que los lmites jurisdiccionales descentralizados corresponden mejor aunque imperfectamentea demandas territorialmente diferenciadas de lo que puede reflejar un proceso centralizado en el que se integran todas las preferencias independientemente de sus diferencias territoriales. El nico lmite sera que los beneficios obtenidos de la descentralizacin no sean inferiores a los generados por las economas de escala propias de una gestin centralizada. La desventaja de la descentralizacin son las disparidades en trminos de ingresos. Para que los niveles de prestacin de servicios sean similares se requiere de sistemas de transferencias, las cuales, segn Oates, pueden ser de dos tipos: condicionadas y no condicionadas. Las condicionadas, a su vez, pueden ser de dos clases: proporcionales a los niveles de prestacin de un servicio ("compensadoras") y por una suma global ("a tanto alzado") destinada a dicha prestacin. Las transferencias condicionadas seran las ms adecuadas para corregir distorsiones que pueden generar las externalidades, y las no condicionadas lo seran para redistribuir el ingreso. Por tener distintos objetivos, cada tipo de transferencias debera dar lugar a un tipo de sistema diferente.

La opcin pblica 18 o teora de la eleccin pblica


En una breve pero sustanciosa sntesis, Cuadrado et. alli. (op.cit. 1999: 6569) rastrean el origen de la teora de la eleccin pblica nada menos que en Hume, Smith, Ricardo, y Mill, pero concluyen en atribuir un carcter seminal a la obra de James Buchanan y Gordon Tullock (1962) The Calculus of Consent. Aaden que esta teora ha tomado dos rumbos: uno normativo, que infiere juicios de valor e introduce conceptos
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Traduccin libre de public choice. Este concepto tambin ha sido traducido como escogimiento pblico, ya que una aplicacin prctica de esta teora sera que los ciudadanos escogieran entre varias opciones de provisin de bienes pblicos teniendo en cuenta el costo de cada una, pero considero que el trmino opcin expresa mejor la idea fundamental de esta escuela que el proceso de seleccin colectiva, es una opcin frente al de seleccin privada, en principio ms eficiente.

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33 relacionados con la justicia y el bienestar, frente a objetivos distributivos y otro, positivo, que se ha ocupado en establecer conceptos y teoras acerca de las preferencias de los individuos y que trata al sector pblico como un agente similar a cualquier otro agente que opera en el mercado. A travs del desarrollo de la teora de las votaciones, la eleccin pblica se ha convertido en una matriz coneptual para la descentralizacin. Segn la teora econmica clsica, la economa se autorregula si se deja actuar libremente a la oferta y la demanda en todos los mercados. El anlisis neoclsico seal las condiciones para que el sistema funcionara ptimamente y profundiz ese postulado hasta llegar a la conocida demostracin de Pareto: si se cumplieran las condiciones de competencia perfecta, la compraventa de bienes y factores llevara a un ptimo en el que sera imposible mejorar la situacin de uno sin empeorar la de otro (el ptimo de Pareto). 19 El anlisis de la opcin pblica parte de demostrar que la sola bsqueda del inters individual no basta para llegar a ese ptimo: para que el intercambio sea posible se requiere de acuerdos previos, tanto ms para que se cumplan los requisitos de la competencia. En efecto, tratar de maximizar exclusivamente el bienestar individual conducira a cada uno a intentar robar en vez de intercambiar, pero el resultado no sera un ptimo sino la peor de las situaciones: cada uno producira y consumira menos porque tendra que dedicar gran parte de su tiempo a cuidar su propiedad. El intercambio y la competencia slo son posibles sobre la base de acuerdos previos, soluciones cooperativas que resultan ms eficientes que las exclusivamente competitivas. Otro caso donde las soluciones cooperativas resultan ms beneficiosas que las competitivas seran los acuerdos para internalizar o compensarse mutuamente por externalidades. Los bienes pblicos, entonces, seran bsicamente soluciones cooperativas por las que en cada caso optan los individuos de una sociedad porque resultan ms eficientes que las competitivas. Sin embargo, tanto la elaboracin de acuerdos como los mecanismos para hacerlos cumplir (incluida una fuerza coercitiva) tienen un costo, que tiene que ser repartido (los impuestos). La fuerza coercitiva es necesaria por dos razones: en primer lugar, para asegurar que cada uno pague lo que le corresponde; en segundo lugar, para hacer cumplir lo acordado. Lo primero es necesario porque para cada individuo en particular sera ms conveniente beneficiarse de los bienes pblicos sin pagar impuestos (ser un free rider), tanto ms considerando que el precio que tiene que pagar no corresponde a sus preferencias individuales. Por eso la opcin pblica es un second best frente a la alternativa, ms eficiente, del mercado (donde cada uno paga lo que corresponde a sus preferencias individuales) y en cada caso habr que evaluar si los beneficios netos de una solucin cooperativa son superiores a los de una solucin privada. En principio los acuerdos sin intervencin de terceros (particularmente del Estado) seran ms eficientes porque los involucrados internalizaran ntegramente el costo de la solucin, pero este tipo de acuerdos es ms probable en comunidades pequeas. Las soluciones cooperativas dependen del nmero de jugadores, del nmero de juegos y de la ganancia relativa por jugar no cooperativamente. Cuando el nmero de jugadores es pequeo, resulta fcil aprender y predecir el comportamiento de los jugadores
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Este autor demuestra, adems, que aun si se cumplieran aquellas condiciones y cada individuo fuera retribuido exactamente en la medida de la productividad marginal que generan los factores de produccin que posee, la solucin seguira siendo inequitativa, ya que el ingreso de cada uno estara predeterminado por su dotacin inicial de factores.

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34 pero cuando ese nmero es grande, resulta fcil para cualquier jugador adoptar una estrategia no cooperativa. En una comunidad grande, mvil y heterognea resulta mutuamente beneficiosa una declaracin formal, que comprenda procedimientos de votacin, sanciones, contribuciones y uso de la fuerza pblica. Ahora bien, en este segundo caso, cuando la comunidad es grande, mvil y heterognea, se requiere de un proceso de representacin y de una administracin pblica, pero ni los polticos ni los administradores estn libres de buscar tambin su beneficio individual en el ejercicio de sus funciones, sobre todo considerando que la provisin de bienes pblicos tiene un carcter monoplico. Se requiere entonces de nuevas reglas y mecanismos de cumplimiento con el objetivo de que los bienes pblicos provistos reflejen efectivamente las preferencias de los ciudadanos y esto tiene un costo adicional. Todas estas consideraciones apoyan las conclusiones del federalismo fiscal, en el sentido que la provisin de bienes pblicos ser ms eficiente si se hace de una manera descentralizada y tanto ms eficiente cuanto ms pequeas sean las comunidades. Y no solamente porque de esta manera cada individuo tendra una mayor diversidad para poder elegir la comunidad que ms se adecue a sus preferencias (siguiendo la idea de Tiebout) sino porque en las comunidades ms pequeas se puede reducir la intermediacin poltico administrativa y de esta manera el proceso de asignacin puede reflejar mejor las preferencias de los ciudadanos. La situacin ideal sera una en la que los ciudadanos deciden directamente sobre los bienes pblicos locales de que se proveern conociendo previamente el costo que para ellos implicara cada bien pblico del que desearan proveerse (el modelo local public choice).

El modelo del agenteprincipal


Otro anlisis til para estudiar los procesos de descentralizacin es el modelo denominado principalagente o agenteprincipal. Este modelo fue desarrollado inicialmente para analizar el interrelacionamiento entre dos organizaciones econmicas en la que una es agente de la otra y luego fue aplicado al caso en que los gobiernos entregan mrgenes de libertad a las burocracias para que produzcan servicios pblicos. Como lo sealan Campbell, Peterson y Brakarz (1991) ambos modelos son de utilidad para analizar el funcionamiento de un Estado descentralizado, ya que los gobiernos locales realizan tareas tanto en calidad de cabezas de autonomas (donde sera aplicable la opcin pblica local) como en el papel de agentes del gobierno central. Este sera el caso en el que un gobierno central define una poltica pero encuentra que sera ms conveniente que su ejecucin sea descentralizada. El modelo principalagente sera perfectamente aplicable a este caso: los gobiernos locales tienen ms informacin sobre las condiciones locales y adems sus propias prioridades, lo que implica el riesgo de que se utilice los recursos centrales en funcin de stas ltimas. Para evitar que ello ocurra los gobiernos centrales deben elaborar contratos ms detallados y desarrollar sistemas ms complejos de seguimiento y evaluacin que si no hubiera ese posible conflicto de intereses.

Neo institucionalismo y desarrollo local


El principal exponente del neo institucionalismo es Douglass North. Ya se ha visto que para que el mercado funcione adecuadamente es indispensable un convenio social previo mediante el cual se definan normas que todos deben obedecer y mecanismos para

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35 hacerlas cumplir. Los neo institucionalistas centran su anlisis en esas normas y mecanismos para hacerlas cumplir. Considera que el anlisis neoclsico es en lo fundamental correcto pero que lo relevante para el funcionamiento de la economay particularmente para el desarrolloson esas normas y mecanismos, a los que denomina instituciones. Las normas y mecanismos de cumplimiento, entonces, seran las reglas del juego y los jugadores, los individuos, que actan en equipos, que seran las organizaciones. El desarrollo econmico depende no solamente del interrelacionamiento entre organizaciones econmicas (las empresas) sino de su interactuacin con otras organizaciones, que pueden ser polticas, sociales o educativas. Cuanto ms perfeccionadas estn las instituciones tanto menores sern los costos en que deber incurrir cada organizacin para contar con la informacin que requiere para hacer contratos convenientes y asegurarse de que ellos sean cumplidos (costos de transaccin). Las instituciones pueden ser formales o informales pero lo decisivo para el comportamiento de los actores es cmo ellas estn internalizadas. Las instituciones de cada formacin social pertenecen a un acervo cultural que es resultado de procesos histricos. Aun si sus instituciones son menos eficientes no habr cambios mientras no se tome conciencia de que las instituciones vigentes implican mayores costos que las alternativas. Finalmente, aunque las organizaciones son posibles gracias a las instituciones, slo a travs de ellas se puede plantear el cambio institucional. La toma de conciencia que ste requiere se logra a gracias a las innovaciones generadas por organizaciones y al intercambio de informacin entre stas. Los postulados neo institucionalistas han sido aplicados para analizar el caso de los distritos industriales. Marshall ya haba mostrado que la innovacin tecnolgica y la competitividad resultan favorecidas cuando actividades econmicas similares se aglomeran y que dicho desarrollo no poda explicarse tan solo por economas de aglomeracin sino tambin por un entorno favorable que iba ms all de la dotacin de recursos naturales y las relaciones entre las empresas. Putnam (1993), a su vez, analiz las consecuencias de la descentralizacin en Italia: por qu si haba habido un cambio uniforme de reglas del juego para todas las regiones (la descentralizacin y establecimiento de gobiernos) unas haban progresado mucho ms que otras? La convincente respuesta result ser que en las regiones que ms progresaron (la Emilia Romana y el Vneto) haba una tradicin de reciprocidad y cooperacin horizontal, que se manifestaba en mltiples asociaciones horizontales, incluidos clubes de ftbol y sociedades literarias. Adems, en las regiones del Norte, muy coincidentes con las antiguas repblicas, haba una tradicin cultural cvica democrtica, capital cvico. Cuando las grandes fbricas cambiaron su forma de organizacin desde la produccin en masa a la subcontratacin, los ex obreros organizaron pequeas empresas (artesanales) pero cooperaban entre s para poder responder a una demanda tecnolgicamente cada vez ms exigente, forma de trabajo que ahora es caracterstica de esa regin. La conclusin general es que tanto estados como mercados pueden operar ms eficientemente donde hay una tradicin de asociacin. El anlisis de North pone una limitacin a las conclusiones de la escuela de la opcin pblica: en efecto, las soluciones a travs del mercado sern ms eficientes slo en la medida en que las instituciones vigentes aseguren tanto la competencia como la cooperacin.
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36 El anlisis de Putnam ha dado lugar al concepto de capital social (y tambin al no menos importante concepto del capital cvico), considerado bsicamente como la capacidad de los miembros de una sociedad de desarrollar soluciones cooperativas. 20 Este capital sera en principio producto de un largo proceso de acumulacin, pero Durston (1999) ha demostrado recientemente que tambin sera posible crearlo donde es muy incipiente, coincidiendo as con Tocqueville, quien planteaba, como se recordar, que la comuna era una forma casi natural de organizarse. El concepto de capital social tiene una aplicacin inmediata cuando se plantea que la globalizacin exige la competencia no slo entre pases sino tambin entre regiones o localidades, y las ventajas competitivas de cada una dependen de su capacidad para generar soluciones cooperativas no slo entre las organizaciones econmicas directamente involucradas sino tambin entre stas y su entorno local.

Aproximacin polticoadministrativa
Se ha mencionado en numerosas oportunidades que en Amrica Latina la descentralizacin poltica ha sido planteada como un elemento fundamental del proceso de democratizacin que sigui a la crisis del centralismo, o ms bien de un modelo poltico en el cual el centralismo era uno de sus elementos. Eduardo Palma (1983) analiza cmo, en Amrica Latina, los estados nacionales se conformaron bien a partir de un centro dominante, sin contrapeso, o bien mediante procesos a travs de una dialctica entre unificacin y hegemona, que desembocaron, respectivamente, en sistemas unitarios o federales, pero imponindose en ambos casos un necesario centralismo que, sin embargo, habra ido evolucionando hacia formas mixtas. En efecto, incluso un estado unitario puede ser descentralizado: funcionalmente (universidades, iglesias) o territorialmente, pero mientras a travs de las primeras se propicia una participacin no poltica, la descentralizacin territorial permite ampliar las oportunidades de participacin poltica. Su principio es la eleccin de autoridades territoriales y su ejercicio se dara a travs de la planificacin participativa: gestin democrtica y tcnica de los ciudadanos en el ejercicio de las competencias de sus rganos regionales y locales. Lo decisivo para que este ejercicio de ciudadana funcionara adecuadamente sera asegurar junto con las competencias transferidas un nivel de recursos similar al que estuvieran gastando los gobiernos centrales antes de la descentralizacin. Uno de los autores que ms incidencia ha tenido en Amrica Latina para que la descentralizacin sea enfocada desde un punto de vista poltico es el espaol Jordi Borja (1986). Segn este autor, si bien la centralizacin histricamente ha tenido aspectos progresistas, contemporneamente es poco eficiente desde el punto de vista econmico global, injusta desde el punto de vista social e inaceptable el punto de vista poltico, ya que habra conducido a un modelo tecnoburocrtico vinculado estrechamente a las oligarquas econmico sociales, generando as una expropiacin desde poltica de las clases populares y medias.

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Difiero de esta opinin de Finot ya que el concepto de capital social reconoce contribuciones de varios otros expertos, Coleman, Bourdieu, Fukuyama y otros. A Robert Putnam tambin hay que atribuirle la paternidad del concepto de capital cvico.

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37 Ante esta situacin, la descentralizacin se presenta como la opcin progresista ante la crisis tanto de los pases socialistas y como del Estado del bienestar. La descentralizacin es consubstancial a la democracia y al proceso de democratizacin del Estado, al permitir: (a) ampliar el campo de derechos y libertades, (b) incorporar los sectores excluidos a instituciones representativas y (c) viabilizar un mayor control y participacin populares en la actuacin de las administraciones pblicas. Para implementar el proceso, habra que partir del reconocimiento jurdico de la existencia de colectividades con base territorial y transferir a estos sujetos competencias y recursos bajo el principio de Tocqueville: todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse en un nivel superior. Los mbitos funcionales ptimos para la gestin de los servicios pblicos son distintos entre s y no corresponden necesariamente con unidades de carcter histrico, geogrfico, cultural y social. Es conveniente una organizacin territorial simple, con pocos niveles y basada en unidades relativamente grandes y homogneas. Es preferible agregar que partir unidades histricas y culturales. Lo ms importante es la coherencia del conjunto, ya que el proceso descentralizador es caro. Para este autor tambin, lo fundamental de la descentralizacin es viabilizar la participacin. De lo contrario sera ficticia. Para ello se requiere de: (i) sistemas de informacin (en ambas direcciones); (ii) nuevos procedimientos electorales (mecanismos mayoritarios y personalizados); (iii) apoyo a todo tipo de asociaciones y formas de vida colectiva; (iv) colaboracin entre empresas y administracin pblica y (v) defensa de derechos tales como el medio ambiente, la informacin, la salud.

La descentralizacin como reforma polticoadministrativa


Se debe a Dennis Rondinelli (1989) la elaboracin de un marco conceptual para analizar los procesos de descentralizacin, que rene bajo una sola visin el enfoque politolgico tradicional de la descentralizacin con el enfoque econmico de la opcin pblica. Observaba este autor que la provisin, el financiamiento y el mantenimiento de los servicios pblicos y de la infraestructura representan una parte sustancial del gasto pblico pero en la mayora de los pases en desarrollo se haba puesto en duda la capacidad de los gobiernos centrales para proveer estos servicios con eficiencia y equidad, y se planteaba, en cambio, que los gobiernos locales, las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales podran jugar un papel ms importante para estos propsitos. Segn Rondinelli descentralizacin sera la transferencia de responsabilidades de planificacin, gerencia y recaudacin y asignacin de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales y distingue cuatro formas principales o grados de descentralizacin: (i) desconcentracin, (ii) delegacin, (iii) devolucin y (iv) privatizacin o regulacin. Las respectivas definiciones seran: Desconcentracin: redistribucin de poder de decisin y de responsabilidades financieras y de administracin entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas no localizadas en la capital.

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38 Delegacin: transferencia de poder de decisin y administracin sobre funciones pblicas a organizaciones semiautnomas, no totalmente controladas por el gobierno central pero responsables en ltimo trmino ante ste. Por ejemplo: empresas pblicas, corporaciones de desarrollo regional o unidades ejecutoras de proyectos oficiales. Devolucin: transferencia de autoridad, financiamiento y administracin hacia gobiernos locales. Particularmente, hacia municipios que eligen sus alcaldes y concejos, cobran sus impuestos y tienen independencia para tomar decisiones de inversin. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayora de los pases en desarrollo los municipios disponen de escasos recursos, carecen de personal calificado y no son lo suficientemente extensos para proveer servicios en forma econmica y eficiente. Privatizacin: poltica dirigida a que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios, cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeas empresas informales y otras organizaciones no gubernamentales. Para este autor, la privatizacin consiste desde dejar la provisin de bienes y servicios enteramente a la competencia econmica hasta partenariados entre agencias pblicas y empresas privadas. Siguiendo el enfoque clsico de la ciencia poltica, para autores como Eduardo Palma y Dolores Rufin (1989) slo habra descentralizacin en el caso en que hubiera una transferencia de competencias de decisin a autoridades electas, mientras que una transferencia similar a funcionarios designados recibira la denominacin de desconcentracin". En efecto: si bien desde un punto de vista exclusivamente administrativo descentralizacin sera la transferencia por norma legal de competencias decisorias desde una administracin central a otras administraciones, lo fundamental de la descentralizacin sera su dimensin poltica, es decir, el constituir una redistribucin espacial del poder democrtico en provecho de las comunidades locales. Ya en 1983 Palma caracterizaba a la transferencia de competencias a autoridades designadas como simple desconcentracin burocrtica que, a lo ms, legitima la centralizacin autoritaria, mientras la descentralizacin deba ser considerada desde una perspectiva democratizadora. Esta idea es profundizada en su trabajo conjunto con Rufin (1989). Aunque, segn estos autores, la desconcentracin importa la transferencia de competencias de decisin y no slo de gestin, lo decisivo para diferenciar entre descentralizacin y desconcentracin sera el origen del poder y a quien deben responder los funcionarios: en el primer caso, a los electores, en el segundo, a la autoridad central que los design. Mientras en la descentralizacin las decisiones son irrevocables e independientes (salvo el control del gobierno central en garanta de la legalidad) y el ente que recibe las competencias se convierte en titular de las mismas sin que pueda ser sustituido por otro de nivel superior, en la desconcentracin los rganos que ejercen las competencias estn sometidos jerrquicamente y la decisin puede ser tomada en ltima instancia por el gobierno central. Por otro lado, los rganos descentralizados pueden ejercer, adems de las que le corresponden en propiedad, competencias delegadas por el nivel central, que pueden ser recuperadas por este ltimo en cualquier momento. En este caso, los rganos

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39 (polticamente) descentralizados deben responder por las competencias delegadas al poder central. Lo fundamental de la conceptualizacin de estos autores sobre transferencia de competencias podra ser sintetizada como sigue: Descentralizacin: transferencia a rganos electos de competencias sobre las que pueden decidir irrevocable y autnomamente. Delegacin: transferencia de competencias del gobierno central a rganos descentralizados por las que stos deben responder al gobierno que delega. Desconcentracin: transferencia de competencias decisorias a funcionarios designados, manteniendo por este hecho el gobierno central el poder de revocatoria. Segn Boisier (1989)citado por Finotla descentralizacin en Amrica Latina obedece tanto al objetivo de legitimar la democracia como a la necesidad de adecuarse a las nuevas formas de acumulacin e insercin internacional. Las siguientes tendencias mundiales contribuiran a crear escenarios favorables para la descentralizacin en Amrica Latina: a) La revolucin cientfica y tecnolgica, que a travs de sus efectos en la produccin, la informacin y el transporte, estn determinando la deslocalizacin, la desconcentracin y la descentralizacin de la estructura industrial. Por otro lado, la informtica permite la utilizacin de patrones uniformes con gestin descentralizada y la telemtica el transporte de esta informacin. b) La reestructuracin poltica y administrativa del Estado que en los pases centrales est acompaando a esa transformacin. c) La creciente demanda de mayores espacios de autorrealizacin: reivindicacin de la participacin y conciencia de la posibilidad y conveniencia del autogobierno y escepticismo respecto a las organizaciones nacionales. d) La tendencia a la privatizacin, que sera otra forma de descentralizacin.21 Este autor distingue tres formas de traspaso de competencias: descentralizacin, desconcentracin y deslocalizacin. Habra descentralizacin en los casos de traspaso de poder de decisin a organismos con personalidad jurdica, presupuesto y normas de funcionamiento propios. Desconcentracin sera un traspaso de poder de decisin a un nivel determinado dentro de una organizacin sectorial y deslocalizacin el simple traslado de actividades productivas, de servicios o de administracin, sin poder de decisin. El autor en mencin distingue tres formas de descentralizacin: Funcional: o reconocimiento de competencias especficas o delimitadas a un solo sector de actividad (incluida la privatizacin de empresas).

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Hay que ser ms cuidadoso en el lenguaje. Nunca he sostenido que privatizar sea equivalente a descentralizar. Lo que he afirmado es que en ciertos casos, la privatizacin, si permite la introduccin de un nuevo agente decisorio independiente, que antes no exista, en el sistema econmico en cuestin, es cierto que ello aumenta la descentralizacin, vista desde el punto de la teora econmica neoclsica, pero ello no sucede siempre. Nota de este autor.

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40 Territorial: o traspaso de poder decisional a rganos cuyo mbito de actuacin o cuya jurisdiccin est constituido por un territorio o localidad, aclarando que tanto en este caso como el anterior los respectivos rganos mantienen dependencia jerrquica respecto al poder central. Poltica: cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales. Con esta clasificacin el autor analiza casos de formas mixtas, combinando las categoras funcional, territorial y, poltica, en pares, y colocando especial nfasis en el par descentralizacin poltica/territorial. La diferenciacin entre funcional y territorial permitira ampliar el concepto de delegacin de Rondinelli a los casos de transferencia de competencias a autoridades territoriales designadas. Von Haldenwang (1990) coincide con Boisier en que tanto la transferencia de competencias administrativas a rganos no electos como la privatizacin seran formas de descentralizacin. Segn Christian von Haldenwang el concepto de descentralizacin sera aplicable no solamente al sistema de legitimacin poltica sino a otros dos, adicionales, que tambin hacen parte de la gestin pblica: el administrativo y el econmico. En consecuencia, sera apropiado distinguir tres tipos de descentralizacin: poltica, administrativa o econmica, segn el proceso se refiriera a cada uno de los tres sistemas mencionados. La descentralizacin administrativa, a su vez, podra ser general (territorial), funcional o burocrtica (a agencias semiestatales). Como Rondinelli, no diferencia el caso de delegacin a gobiernos locales. En cambio ampla el concepto de privatizacin de dicho autor al incluir en la descentralizacin econmica la desregulacin, definida como el traslado de competencias decisorias al mercado y a los individuos que all interactan.

Algunas conclusiones sobre descentralizacin


Se ha podido observar que para la mayora de los autores desconcentracin es una transferencia de funciones desde un gobierno central a niveles inferiores de la administracin central. Sin embargo, para Palma y Rufin (1989) desconcentracin sera una transferencia de competencias de decisin a organizaciones pblicas localizadas fuera del centro, incluidas aquellas que poseen patrimonio propio y autonoma de gestin, pero cuyos titulares no son elegidos. Para estos autores slo habra descentralizacin en los casos en que la transferencia de competencias se da en direccin a autoridades electas. El enfoque de Palma y Rufin est bastante generalizado pero slo resulta correcto si se reduce la descentralizacin a su dimensin poltica. En cambio, si se acepta que el significado del trmino descentralizacin es transferir poder, cualquier forma de poder, este concepto podra aplicarse a cualquiera de los tres sistemas distinguidos por C. von Haldenwang (1990): el poltico, el administrativo y el econmico, y sera correcto referirse a una descentralizacin poltica, administrativa o econmica, segn el proceso se refiriera a uno de estos tres sistemas.

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41 Por otro lado, semnticamente el trmino desconcentracin se refiere a dispersin territorial. 22 Puede haber descentralizacin sin desconcentracin, como lo sera una descentralizacin poltica funcional (cuya existencia reconocen el mismo Palma, 1983; y Boisier, 1989), y desconcentracin sin descentralizacin, por ejemplo, la simple transferencia de funciones de un organismo central a sus dependencias geogrficamente dispersas. 23 Se puede afirmar que, en trminos generales, la privatizacin es una forma de descentralizacin, particularmente si se considera que, histricamente, las actuales polticas de privatizacin hacen parte de una contratendencia respecto a la propensin anterior a centralizar en los gobiernos nacionales la actividad poltica y econmica. Strictu sensu privatizacin significa cambio de propiedad mientras en lo que se refiere a la produccin de bienes pblicos la propiedad de los establecimientos no es lo ms relevanteni siquiera indispensablesino el hecho de que los procesos de asignacin (para la produccin) de dichos bienes se traslade desde mecanismos polticoadministrativos a mecanismos mercantiles. En este sentido lo relevante es la aperturaeso s, reguladaal mbito no estatal, de los procesos de produccin de bienes pblicos. Este es el concepto de descentralizacin econmica que aqu se desarrolla. En cambio la transferenciao el reconocimientode competencias de provisin a organizaciones sociales que proveen soluciones cooperativas que benefician a todos los ciudadanos de un territorio sera, en trminos de Rondinelli, una forma de devolucin, o de descentralizacin poltica, en la conceptualizacin que se hace en este texto. La conceptualizacin de von Haldenwang es til para diferenciar entre los distintos sistemas que deben ser tomados en cuenta en los procesos de descentralizacin pero no permite dar cuenta enteramente de los procesos de descentralizacin en la regin. En efecto: la descentralizacin de competencias administrativas hacia gobiernos locales no implica que todo lo que hacen sus respectivas administraciones sea decidido localmente. Segn ya lo sealaron Palma y Rufin para que exista descentralizacin poltica tiene que haber autonoma en las decisiones y esta autonoma slo se ejerce cuando se decide qu, cunto y con qu recursos proveer. En realidad, tal como lo sealan estos autores y tambin Campbell, Peterson y Brakarz las administraciones de los gobiernos locales tienen a su cargo tanto tareas decididas autnomamente como aquellas otras en las que dichos gobiernos son agentes de gobierno(s) central(es). La conclusin sera que para que exista descentralizacin poltica no basta que se haya transferido competencias administrativas a gobiernos electos sino que dichas competencias sean ejercidas autnomamente. En consecuencia ser til distinguir entre descentralizacin poltica, que sera el caso en que los gobiernos locales adoptan decisiones autnomamente, y descentralizacin operativa o meramente administrativa que sera la situacin en la que dichos gobiernos toman slo operan decisiones sobre provisin de bienes pblicos (qu, cunto y con qu
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Desconcentrar es lo opuesto a concentrar, que significa, segn el diccionario de la Academia Espaola, reunir en un centro o punto lo que estaba separado. Para quien escribe (Boisier), resulta conveniente introducir el concepto de descentramiento para describir operaciones que slo tienen que ver con la dispersin de estructuras organizacionales en el territorio, sin mediar cambio alguno en el sistema decisorio. Similar a deslocalizacin.

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42 recursos proveer) que han sido adoptadas en otro nivel. Es ms, la descentralizacin operativa hacia gobiernos locales sera similar a la que ocurre cuando un gobierno central transfiere competencias administrativas a agencias semi autnomas (en esto se coincide con la conceptualizacin del PNUD (1993), ya que en este caso tanto unos como otras deben responder en ltima instancia a un gobierno central y no a una comunidad subnacional. 24

1.7.2. La evolucin del concepto de regin y la regionalizacin


El concepto de regin es antiguo, cambiante en su evolucin a lo largo de la historia, ha generado interminables y bizantinos debates, ha sido cuestionado en relacin a su utilidad prctica y sin embargo, las regiones estn aqu para quedarse y no por acaso, la Unin Europea se debate entre la concepcin francesa de una Europa de Naciones y la concepcin alemana de una Europa de Regiones. Segn Velarde (2004), por lo menos en Francia, la idea de regin 25 asoma con fuerza con la misma Revolucin, como bandera frente al lema unitario de la Revolucin: la Nacin nica e indivisible. Es cierto que la historia posterior registrar una importantsima contribucin francesa al tema, asociada a nombres como el de Vidal de la Blache, Brunhes, Blanchard, Boudeville, Ponsard y otros. Alemania aportar a la geografa econmica varios nombres emblemticos: von Thunen, Weber, Christaller, y Losch, en tanto que en Espaa las contribuciones son de data mucho ms reciente, Sampedro, Precedo Ledo, entre otros. Friedmann y Weaver (1979) hacen un acabado recuento de las contribuciones norteamericanas, particularmente importantes. En Amrica Latina el debate en torno a la cuestin regional 26 adquiri bros a partir del comienzo de los aos sesenta, de la mano por cierto con los intentos oficiales para redibujar el mapa poltico administrativo. Por ejemplo, en 1967 se celebr en Ottawa, Canad, el I Seminario Interamericano sobre la Definicin de Regiones para la Planificacin, organizado por el Comit de Geografa Regional de la Comisin de Geografa del Instituto Panamericano de Geografa e Historia (OEA). La reunin convoc a un selecto nmero de especialistas, tanto acadmicos como practitioners de Amrica del Norte, del Sur, y de Europa. Por Chile asisti una representacin de tres altos funcionarios de la hacia poco creada Oficina de Planificacin Nacional. El Profesor Benjamn Higgins abri la reunin con un documento en el cual sealaba textualmente: Pocos esfuerzos en la historia completa de los intentos cientficos se han mostrado tan estriles como el intento de encontrar una definicin universalmente aceptable de regin y haba precedido este lapidario juicio con otro de no menor envergadura, que debe haber provocado profunda decepcin entre los asistentes: de todas las ramas de la teora del desarrollo, la teora del desarrollo regional es tal vez la ms insatisfactoria (Higgins; 1967).
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Hasta aqu las referencias al trabajo de Finot. A mi entender, heredera del antiguo concepto de pays (le pays de la langue doc, le pays de la langue d oil, le pays de la Roche Fouron, y tantos otros). Una expresin muy propia de los intelectuales de la vertiente marxista que continuaban con la tradicin de Kaustky y de Rosa Luxemburgo (la cuestin agraria, la cuestin industrial), a la cual se sumar el argentino Jos Luis Coraggio, con la cuestin regional y desde Espaa, Manuel Castells con la cuestin urbana.

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43 No eran juicios muy estimulantes para todos aquellos que estaban apostando a la regionalizacin, los chilenos en primer lugar. En 1969 se realiza en Santiago de Chile (8 al 12 de septiembre) el II Seminario Interamericano sobre Regionalizacin de las Polticas de Desarrollo en Amrica Latina, organizado nuevamente por el Comit Regional del Instituto Panamericano de Geografa e Historia y en esta oportunidad, tambin por la CEPAL, el ILPES y la Sociedad Chilena de Planificacin y Desarrollo. Entre las principales conclusiones de la reunin se encuentra una suerte de consenso en torno a un vago concepto de reas de sntesis, (que haba sido propuesto en el I Seminario) definidas como reas homogneas en trminos de los objetivos de desarrollo. Se sostiene adems que la regin de planificacin sera entonces una agregacin de reas de sntesis para llegar a un nmero razonable de regiones en trminos de la realidad nacional y de las perspectivas futuras. Probablemente Franois Perroux en su famosa conferencia en la Universidad de Harvard en 1949 fue quien coloc la cuestin regional en sus trminos contemporneos. Como se recordar, Perroux discuti inicialmente el concepto de espacio geonmico (o banal), definido por las relaciones geonmicas entre puntos, lneas y volmenes, para enseguida introducir su concepto de espacio econmico, definido por las relaciones econmicas que existen entre elementos econmicos. El espacio econmico se expresa de tres formas diferentes: a) el espacio econmico definido por un plan; b) el espacio econmico definido como un campo de fuerzas y; c) el espacio econmico como un agregado homogneo. Pero sera finalmente el gegrafo francs Jacques Boudeville (1966) quien traslad los abstractos conceptos de Perroux al plano geogrfico identificando los tres tipos clsicos de regiones, en un estricto mapeamiento de los conceptos de Perroux. As, la regin homognea fue definida como un espacio continuo en el cual cada unidad (o zona constitutiva) tiene caractersticas tan aproximadas a las caractersticas de la prxima unidad como sea posible; la regin polarizada la defini como un conjunto de ciudades vecinas que mantienen un mayor intercambio con la metrpolis regional que con otras ciudades del mismo orden a nivel nacional; finalmente la regin programa (ms comnmente, plan) la defini Boudeville como una herramienta geogrficamente continua, definicin en la cual la palabra herramienta alude a la coherencia de las decisiones econmicas, algo que de inmediato liga con el par centralizacin/descentralizacin. El eminente economista espaol Juan Velarde en el escrito citado ms atrs, sobre la historia del regionalismo espaol, sostiene en relacin a la definicin regional: Sea cual sea la perspectiva utilizada, todas las definicionesincorporan cinco factores comunes: 1) un espacio geogrfico, un territorio; 2) una comunidad; 3) una historia regional; 4) una identidad cultural; 5) un conjunto de actividades socioeconmicas (Velarde; op.cit.). Por mi parte y avalado por ms de cuarenta aos de reflexin y de prctica en el tema he terminado por sostener que una regin es cualquier recorte del territorio que posee en su interior todos o gran parte de los factores causales del desarrollo, contemporneamente entendido. Lo que resulta evidente de la discusin histrica sobre la nocin de regin, es que como quiera que se la defina, la definicin deber ser transdisciplinaria y sobre todo, ella mezclar racionalidad y emocionalidad. Jos Hilhorst, el notable economista y acadmico holands ha sido probablemente el

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44 ltimo senior academician que hasta comienzos de la ltima dcada del siglo pasado hizo contribuciones sustantivas al debate sobre el concepto de regin (Hilhorst; 1971, 1981, 1990). En un artculo publicado en 1981, Hilhorst escribe: Although many seem to agree that the concept of region is a mental construct that finds no counterpart in reality, for others it remains an important issue. Esta afirmacin coloca la cuestin exactamente entremedio de la racionalidad y la emocionalidad; la regin existe, qu duda cabe, pero es tambin una construccin mental, es lo que la gente cree que es, no simplemente un recorte en el mapa, no slo una estructura geogrfica o econmica singular. Como lo apuntara Paulette Pommier (2001:62), Charg de Missin de la DATAR, en un Seminario organizado por el Gobierno chileno en el 2001: La nocin de espacio <hecho a sangre fra>, reducido a las caractersticas fsicas y abstractas, poco a poco ha sido reemplazada por la nocin de territorio hecho <a sangre caliente>, que se califica gracias a la accin colectiva de los trabajadores, de las colectividades, de las empresas y de las administraciones. El debate terico sobre el concepto de regin y su aplicacin poltica, la regionalizacin, perdi fuerza sin embargo ya a fines de los sesenta, incluso despus de haberse intentado la aplicacin de la fsica social de los modelos gravitacionales de Walter Isard, en parte porque el esfuerzo se centr ms en la prctica que en la teora, se volc ms al arte de inventar regiones, a la heurstica, que a un debate que se haba mostrado inconducente. Surgieron as los criterios de regionalizacin, esto es, el conjunto de normas que ayudaran a establecer regiones en los pases, un ejercicio mucho ms ligado a la planificacin del desarrollo que a la nitidez terica. Desde este punto de vista la contribucin de Walter Sthr en relacin a la regionalizacin chilena fue muy importante. Sthr puso en blanco y negro los criterios prcticos que en definitiva seran utilizados por la ODEPLAN para establecer las regiones chilenas, como se mostrar enseguida. El comienzo de la Administracin Frei Montalva fue catico en cierto sentido; el Gobierno plante un vasto conjunto de reformas (educacional, agraria, urbana, chilenizacin del cobre, de integracin andina, etc.) y se viva una suerte de aceleracin del tiempo y haba que ser muy rpido para ocupar un lugar en la agenda de los cambios. De hecho, la propuesta de regionalizacin se prepar en un par de meses y fue aprobada por el Presidente no slo por su inters intrnseco en el tema sino tambin por la coyuntura creada por el fracasado proyecto de reforma constitucional que hizo ms clara la necesidad (poltica) de la regionalizacin, aunque fuese establecida por decreto. Ya era claro en esos aos que no existe en verdad una teora de la regionalizacin y (salvo si se eleva a la categora de teora el planteamiento del orden hexagonal de Lsch) por tanto no existe nada parecido a una regionalizacin ptima. Toda regionalizacin es en la prctica una solucin de compromiso, subptima, un second best dicen los economistas. Introducida as la idea y la prctica de la regionalizacin, se hizo preciso distinguir entre varios tipos de regiones y de regionalizacin (Boisier; 1990): i) regiones y regionalizacin funcional o sectorial, establecidas por las agencias del sector pblico con el fin de mejor administrar los planes y polticas de los sectores

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45 respectivos, por ejemplo, educacin, salud, obras pblicas, defensa, etc. Este tipo de regionalizacin no despierta resistencias y es eficiente para sus propios propsitos. En Chile, a mediados de los sesenta, existan 17 regionalizaciones diferentes; ii) regiones y regionalizacin multipropsito, para la planificacin establecidas con el objetivo de desagregar territorialmente planes y polticas de desarrollo. Corresponden a cortes horizontales, son una especie de denominador comn de las anteriores y su eficacia depende del poder poltico de la propia planificacin. En general no generan resistencias sociales, salvo, curiosamente, en el estamento parlamentario, ya que no pocos representantes polticos miran con recelo la aparicin de otras instancias de canalizacin y mediatizacin de demandas, como son los organismos de planificacin regional que suelen establecerse en tales regiones; iii) regiones y regionalizacin administrativa o de desconcentracin (muy parecidas a las anteriores) establecidas con el objeto de mejorar la coordinacin interagencial y de acercar el Gobierno y la Administracin a las personas. Crean fuertes resistencias al interior de la administracin pblica porque implican cambios en las rutinas y en la distribucin del poder dentro de la Administracin del Estado; iv) regiones y regionalizacin poltica para propsitos de descentralizacin poltica territorial. Es la categora ms compleja y la que genera mayores problemas porque entra directamente a redistribuir el poder poltico en la sociedad. Este tipo de regionalizacin presupone tanto el establecimiento de autoridades polticas mediante su eleccin como la creacin de estructuras polticas v administrativas en las regiones. Naturalmente que surge de inmediato la pregunta acerca de cmo se hace una regionalizacin o cules son los criterios que se utilizan para ello. Al respecto hay que volver a sealar que no existe una teora de la regionalizacin y por tanto no existe una regionalizacin ptima. Toda regionalizacin en la prctica es un instrumento heurstico (en el sentido de representar un proceso permanente de "invencin") y es al mismo tiempo una solucin de compromiso, que siempre ser subptima. No obstante, existen varios criterios que contribuyen a estructurar con cierta lgica una propuesta de regionalizacin. Estos son, en mi opinin, los siguientes: criterios "matemticos", as llamados porque guardan semejanza con algunos principios de la teora de conjuntos. Estos criterios establecen que una regionalizacin debe ser exhaustiva (o sea, cubrir todo el territorio del pas), exclusiva (o sea, no deben producirse sobreposicin o traslapo de regiones) y continua (o sea, que siempre ser posible ir de un punto a otro de la regin haciendo un recorrido que no salga de la regin); criterios geogrficos, que aluden a la necesidad de definir las regiones de manera que su tamao geogrfico no sea tan extenso como para impedir la presencia sistemtica de la administracin en todos los puntos de ella y a la necesidad de que toda regin cuente al menos con un centro urbano, organizador del espacio regional y capaz de servir como centro de servicios y eventualmente, como centro de crecimiento; criterios econmicos, de entre los cuales destacan: la necesidad de definir las regiones de manera que tengan un tamao econmico lo suficientemente grande

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46 como para sustentar procesos de crecimiento no subsidiados, la necesidad de que las regiones tengan en lo posible una estructura econmica bien diversificada para maximizar los efectos multiplicadores de las inversiones y, la conveniencia de poseer una pauta de exportaciones tambin diversificada de manera de minimizar los efectos negativos de los ciclos depresivos causados por bajas en la demanda externa; criterios administrativos en el sentido de establecer regiones que incluyan "sumas" completas de las unidades de la divisin polticoadministrativa vigente y tambin en el sentido de dotar a las nuevas regiones de las estructuras de administracin pertinentes; criterios polticos, que establecen la ineludible necesidad de dotar a las regiones de una autoridad poltica y que se refieren a las modalidades alternativas de su generacin as como a los efectos de una regionalizacin sobre el rgimen poltico y electoral; criterios sociolgicos listados al final, pero en definitiva los ms importantes ya que tienen que ver con la autoidentificacin de la poblacin con la regin, sin lo cual sta no pasar de ser una entelequia sin contenido real y, con la participacin de la propia poblacin en la definicin de la regin y en el proceso de regionalizacin, que nunca debe ser concebido como algo impuesto desde arriba y desde el centro.

Walter Sthr (1969) propuso la utilizacin de seis criterios para enmarcar el proceso regionalizador chileno: cobertura nacional; utilidad para la programacin y administracin del desarrollo (nmero y tamao de las regiones); respeto a divisiones administrativas (no romper provincias) existencia de por lo menos un polo de crecimiento; complementaridad socioeconmica interna; existencia de economas regionales de escala;

1.7.3. Aplicacin a Chile


La aplicacin de este tipo de criterios combinados con una visin del patrn ecolgico prevaleciente en el pas (zonas de colonizacin, zona metropolitana, zonas consolidadas) llevo a agrupar las 25 provincias en diez regiones y una Zona Metropolitana. Las tensiones y problemas surgidos desde el inicio han sido comentados en otra parte (Boisier; 2005). La principal cuestin que surgi en este perodo de gobierno se origin en el fallecimiento del Senador Jos Garca (PDC) en un contexto en que el gobierno dispona en el Senado de una precaria mayora de justamente un senador. El Senador Garca lo era por la antigua circunscripcin electoral BoBo/Malleco/Cautn, en donde fue necesario llamar a una eleccin complementaria que dio origen a una batalla electoral centrada casi exclusivamente en la demanda de sectores oligrquicos de Cautn por una secesin provincial de la Regin Cautn/Valdivia/Osorno (nada nuevo bajo el sol!, se podra comentar hoy da habida cuenta de la persistente demanda de la provincia de Valdivia para
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47 una secesin de su regin), cuestin que el Presidente Frei Montalva orden zanjar a favor de esta demanda, con la esperanza de recuperar el cupo senatorial perdido; as, naci y existi hasta 1974 la nueva regin Valdivia/Osorno, que no pocos dolores de cabeza caus. Tanto la regionalizacin implantada durante el gobierno de Frei Montalva como la modificacin a ella realizada por el gobierno de Pinochet se muestran a continuacin. Una comparacin rpida del "mapa regional" pre y post 1973 probablemente abonara la tesis de que la regionalizacin de la CONARA fue simplemente un ajuste de la regionalizacin existente, con un importante rediseo provincial.
Regin Primera Segunda Tercera Cuarta Quinta Provincias Pre 1973 Tarapac Antofagasta Atacama, Coquimbo Valparaso, Aconcagua O"Higgins, Colchagua Provincias Post 1974 Arica, Iquique Tocopilla, Antofagasta, El Loa Chaaral, Copiap, Huayco Elqui, Limar, Choapa Valparaso, San Antonio, Quillota, Petorca, San Felipe, Los Andes, Isla de Pascua Cachapoal, Colchagua Curic, Talca, Linares, Maule uble, Concepcin, Arauco, BoBo Malleco, Cautn Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chilo, Palena Aysn, General Carrera, Capitn Prat Ultima Esperanza, Magallanes, Tierra del Fuego, Antrtica Chilena Santiago,Chacabuco, Cordillera, Melipilla, Maip, Talagante

Sexta Sptima Octava Novena Dcima Dcima Primera Dcima Segunda

Curic, Talca, Maule, Linares uble, Concepcin, Arauco, BoBo, Malleco Cautn Valdivia, Osorno Llanquihue, Chilo, Aysn Magallanes

Regin Metropolitana

Santiago

En el cuadro anterior (tercera columna) figuran las nuevas provincias. Como puede apreciarse, en principio, las modificaciones a la regionalizacin vigente a 1973 seran pocas: separacin de la Provincia de Coquimbo para dar origen a la CUARTA REGION, incorporacin del Departamento de San Antonio a la Provincia de Valparaso y a la regin respectiva, separacin de la Provincia de Malleco de su antigua regin para conformar con Cautn la actual NOVENA REGION, la agrupacin de las Provincias de Valdivia y de Osorno con Llanquihue, Chilo y (posteriormente) Palena, para configurar la actual DECIMA REGION, la transformacin de la Provincia de Aysn en la DECIMA PRIMERA REGION y, como obvio y ya implcito, la secesin del Departamento de San Antonio de la REGION METROPOLITANA. Pero una lectura como esa sera incompleta. Ms que un mero ajuste, la CONARA formul, aunque parcialmente, un nuevo ordenamiento territorial del pas. Lo que la teora de la modernizacin social haba recomendado, por boca de los regionalistas de los aos sesenta, es decir, un nuevo ordenamiento territorial para acelerar la integracin nacional,

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48 a fin de hacer ms rpido el proceso de modernizacin (detenido por muchas ataduras, entre ellas, una arcaica divisin polticoadministrativa, segn se deca), fue ejecutado por los militares, aprovechando un contexto en el cual pedir y considerar la opinin ajena no contaba mucho. En realidad, todava sigue siendo, este perodo, el nico con respecto al cual se puede hablar de la existencia de una poltica de ordenamiento territorial, uno de los vectores que configura una moderna poltica regional. Hubo una racionalidad detrs de este intento de reordenamiento territorial? Sin duda; se aplicaron determinados criterios como requisitos para configurar las regiones y se incorpor el importante concepto de microregin a nivel provincial. Segn se establece en la documentacin pertinente, los requisitos de una regin fueron los siguientes: 1] Cada unidad regional debera con una dotacin de recursos naturales que avalara una perspectiva de desarrollo econmico de amplia base, compatible con el ritmo de crecimiento que se desea imprimir al pas; 2] Deba poseer una estructura urbanorural que garantizara un nivel de servicios bsicos a la poblacin regional y, adems, contar con un lugar central que actuara como ncleo de las actividades econmicas y sociales para orientar la dinmica de crecimiento; 3] Es necesario, dirase imprescindible, que exista una base poblacional suficiente para impulsar el desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo; 4] Adems es indispensable que su delimitacin geogrfica contemple los objetivos de la seguridad nacional en armona con las metas de desarrollo regional y nacional; 5]] Y finalmente, el tamao de las regiones debe ser tal, que facilite la eficiencia desde el punto de vista de la administracin territorial y el manejo de recursos; 6] Pero estos criterios tcnicos deben tambin acompaarse con un conjunto de medidas y normas que permitan su adecuada administracin y gobierno. Por eso es que conjuntamente con la nueva divisin territorial se han resuelto profundas modificaciones al rgimen de Gobierno y Administracin Interior; 7] En cada regin se establece una nueva institucionalidad homognea y equivalente, basada en el principio de la desconcentracin del poder y la descentralizacin administrativa, debidamente integrada al sistema nacional de planificacin y al proceso de toma de decisiones (CONARA; 1976, 12). La definicin de las nuevas provincias, sobre la base de las veinticinco antiguas y del nivel departamental (ahora suprimido) se ajust al concepto de microregin, definido como: "un mbito geogrfico con un destino productivo caracterstico y predominante, dentro del cual existe una estructuracin de entidades de poblacin jerarquizadas e intercomunicadas con su Centro Urbano principal, mediante un sistema vial concurrente a ste, sistema vial que funciona dentro de un ptimo de distanciatiempo, en consideracin de la frecuencia de las actividades habituales de la poblacin y, particularmente, en relacin con el equipamiento urbano". As, entre regin y microregin no hay, por tanto, una simple diferencia de tamao, es decir, no se trata del mismo elemento territorial visto en dos escalas. Las diferencias entre ambas son bsicas y de sus respectivos contenidos se deduce que: la microregin debe

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49 desarrollarse intensificando su produccin tpica; en cambio la regin lo har sobre la base de integrar diversos sectores de la produccin, representados por las microregiones. En todo caso, en los albores del Siglo XXI la regin, como categora mental y tambin como categora instrumental, parece recuperar fuerzas. Hoy la literatura no muestra mucha discusin en torno a la definicin precisa de qu es una regin; mas bien lo que se discute tiene que ver con las caractersticas y las funciones regionales: regiones inteligentes, regiones que aprenden, regiones asociativas, regiones virtuales son conceptos que dan cuenta de la importancia actual de la regiones. Richard Florida (1995) sostiene que: La nueva era del capitalismo requiere una clase de regin [] Las regiones deben adoptar los principios de la creacin de conocimiento y aprendizaje continuo: deben ser de hecho, <learning regions>. Toda la discusin actual en torno a conceptos como desarrollo endgeno, desarrollo local, medios innovadores, distritos industriales, clusters, se basa en conceptos, a veces implcitos, de regin. Allen J. Scott pone un punto final Adems, con el masivo resurgimiento de los sistemas de produccin localizados, las economas nacionales comienzan a parecerse ms y ms a confederaciones liberadas de economas regionales (Scott; 2001).

1.8. Crecimiento econmico y desarrollo societal. Un enfoque territorial contemporneo 27


Si se admite que el propsito bsico de la incipiente poltica territorial chilena es acercar el gobierno a la gentecomo se dice ahoray promover un crecimiento econmico territorial ms armnico (un trmino vago pero usual) y un desarrollo relativamente comparable para todos cualquiera sea su lugar de vida, es indispensable definir cuidadosamente estos conceptos; es indispensable un enfoque cientfico que permita nombrar y diferenciar diversos fenmenos, para que el nombre sea verdaderamente la cosa nombrada (una inversin de la famosa frase de Gregory Bateson el nombre no es la cosa nombrada). Esta seccin por tanto estar dedicada a construir tal marco terico y ello se har a partir de los numerosos trabajos del autor (y tambin de otros autores) sobre la naturaleza sistmica y emergente (como propiedad emergente) del crecimiento y del desarrollo y sobre la creciente aceptacin de limitar el crecimiento a un mundo material/objetivo y el desarrollo a un mundo intangible/subjetivo, con complejas y no del todo conocidas articulaciones recursivas entre ellos.

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Esta seccin se basa en el documento del autor titulado Un ensayo epistemolgico y axiolgico sobre gestin territorial: conocimiento y valores, 2005, escrito como Trabajo de Investigacin Tutelada en el Programa de Doctorado (Economa Aplicada) de la Universidad de Alcal de Henares, bajo la direccin del Prof. Rubn Garrido Yserte.

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1.8.1. Nuevo entorno del desarrollo territorial


Es evidente que todos los procesos sociales cuyas dinmicas dan forma a lo cotidiano se estn desenvolviendo en un marco ms amplioen un entornoque en s mismo se est reconfigurando permanentemente. 28 Entre cada proceso y el entorno hay una recursividad evidente sostendra probablemente Edgar Morin, o una fertilizacin cruzada. En cualquier territorio coexisten, siempre, dos procesos sociales de cambio, cuya interaccin determina la posicin e insercin del territorio en contextos mayores y que da cuenta adems, tal interaccin, del nivel de satisfaccin social. Se trata del crecimiento econmico por un lado, es decir, la expansin permanente y sistemtica de la base material, de la capacidad de produccin de bienes y servicios, y del desarrollo societal por otro, esto es, del surgimiento de condiciones favorables a la transformacin de los seres humanos que habitan tal territorio en personas humanas, una cuestin de enormes y variadas consecuencias, un proceso que muestra simultneamente las posibilidades y los impedimentos de su propio logro, que muestra cun cerca o cun lejos estamos, en cualquier sociedad local, de su realizacin como tal. La posibilidad de intervenir sobre estos dos procesos o sobre su sntesis, a fin de acelerarlos, est siempre a la mano, pero la posibilidad de efectuar una intervencin inteligente, eficaz y eficiente, depende crticamente, como lo subraya Hazel Henderson (1995:36) de entender lo que sucede en el entorno y las interacciones entre el sistema territorial y el entorno. Es decir, depende del modelo cognitivo que se use. Naturalmente que ac se habla de territorio no en un sentido fsico, sino en un sentido social y de entorno no en un sentido geogrfico sino en el sentido de procesos que acontecen fuera del sistema. Nuevamente se trata de la tensin entre lo local y lo global, tensin ya denominada glocal en la literatura. Como se ha mostrado en otro trabajo de amplia difusin (Boisier; 1996), el nuevo entorno del o para el desarrollo regional se est construyendo sobre la base de la consolidacin de tres nuevos escenarios: un primer escenario contextual, un segundo escenario estratgico, y un tercer escenario poltico. A su vez, cada uno de estos escenarios articula y se alimenta de dos procesos, configurando entonces un conjunto de seis procesos de variada naturaleza: econmicos, tcnicos, polticos, etc. La grfica inserta a continuacin anticipa la argumentacin que sigue.

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Si bien escrito desde la ptica empresarial, el texto de Rubn Garrido Y., Juan de Lucio F., Elena Maas A., y Mara Luisa Peinado G., Anlisis del entorno econmico de la empresa, 2003, Pirmide, Madrid, resulta altamente coincidente, sobre todo cuando afirman (p.15): convencimiento de que no es posible tomar decisiones acertadas si no se sustentan sobre un adecuado conocimiento de la evolucin y los cambios que se producen en el entorno econmico en el que se desenvuelven.

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NUEVO ENTORNO DEL DESARROLLO REGIONAL


APERTURA EXTERNA NUEVO ESCENARIO CONTEXTUAL APERTURA INTERNA NUEVA ORG. TERRITORIAL NUEVA GESTION TERRITORIAL MODERNIZ. ESTADO NUEVAS FUNC. GOB.REG.
GLOBALIZACION

DESCENTRALIZACION

NUEVO ESCENARIO ESTRATEGICO

PIVOTALES ASOCIATIVAS VIRTUALES


CUASI-ESTADOS CUASI-EMPRESAS TERRITORIALIDAD CONDUCCION ANIMACION

NUEVO ESCENARIO POLITICO

Hay que comentar cada uno de los elementos de esta grfica. Nuevo escenario contextual: el as denominado nuevo escenario contextual se construye mediante la interaccin permanente de dos procesos actuales de enorme peso cada uno de ellos: el proceso de apertura externa de las economas nacionales (y necesariamente de las subnacionales), y el proceso de apertura interna de las sociedades nacionales (aunque no imperativamente de las subnacionales). El primero de estos procesos es de naturaleza econmica, o, ms precisamente, de naturaleza comercial y consiste en la reduccin sistemtica de las barreras al comercio internacional, tanto arancelarias como para arancelarias; el segundo, es un proceso de naturaleza poltica asociado a una creciente extensin de la participacin de la poblacin en la toma de decisiones polticas de mbitos territoriales diversos y a una mayor justicia distributiva. Ninguno de estos dos procesos bsicos se explica a s mismo, sino que son un resultado de fuerzas todava ms importantes que operan detrs de ellos. La apertura externa est empujada por la globalizacin en tanto que la apertura interna est empujada por la descentralizacin. Globalizacin es un tema importante en la discusin sobre la naturaleza del orden internacional post guerra fra. No se trata de un concepto ligado a una teora claramente articulada, pero se transform, de todos modos, en una metfora poderosa para describir numerosos procesos universales en curso. Desde nuestro punto de vista una caracterstica relevante de la globalizacin reside en la dialctica que ella provoca en la geografa poltica, al generar diacrnicamente fuerzas que apuntan a la creacin de cuasiEstados supranacionales y cuasiEstados subnacionales. Esta dialctica macro produce una suerte de esquizofrenia micro en los individuos al tensionarlos entre la necesidad de ser universal y la simultnea necesidad de ser local.

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52 Metafricamente se ha dicho de la globalizacin que es un objeto cultural no identificado (Nstor Garca Canclini), un fetiche, un conjuro mgico, una llave destinada a abrir todas las puertas a todos los misterios presentes y futuros (Zygmunt Bauman), un oscuro objeto de deseo y tambin el discreto encanto de la burguesa (Sergio Boisier parafraseando a Luis Buuel). Es el ALEPH borgesiano, el todo y la nada, y el hecho que precede y preside toda accin colectiva en la actualidad. Garca Canclini ha acuado, con humor sin embargo, la expresin lapidaria, ltima, de la globalizacin, al decir que todo lo que no es culpa de la Corriente del Nio, es culpa de la globalizacin; despus de esta afirmacin nada puede agregarse, excepto que si la globalizacin se nos impone, la territorializacin depende esencialmente de nosotros. 29 En el espacio disponible ahora, slo cabe aclararquizs si lo ms importanteque el trmino globalizacin es un descriptor de la actual fase tecnolgica o tecnocognitiva del desarrollo del capitalismo, y como tal, se trata, la globalizacin, de algo incrustado en la lgica del sistema capitalista, mucho ms all de cualquier simplista presuncin sobre la maldad o perversidad de personas especficas, especuladores como G. Soros, intelectuales como G. Stiglitz, tecnoindustriales como B. Gates, polticos como G. Bush, T. Blair o J. Chirac, o, muy modestamente, intelectuales de variado pelaje. Uno de los peores males en el campo de las polticas pblicas es hacer anlisis simplistas sobre cuestiones complejas. Como cualquiera sabe, el sistema de relaciones sociales de produccin (que es eso precisamente y no una ideologa) llamado capitalismo, se consolida inicialmente como un proto capitalismo en Holanda en el Siglo XVI bajo una modalidad comercial, la que ms adelante, en la Inglaterra a partir de la Revolucin Industrial abrir espacio a una modalidad industrial, la que a su vez se abrir para dar cabida a una modalidad financiera la que, finalmente, parafraseando a Francis Fukuyama, entrar al fin de la historia mostrndose como una modalidad tecnolgica, cada una de estas etapas o modalidades coexistiendo con las otras, pero mostrando la hegemona de una de ellas sin eliminar otras, en una secuencia histrica de superposiciones sucesivas. La caracterstica central de la etapa tecnolgica o tecnocognitiva del capitalismo est dada por la simultaneidad de dos fenmenos, que pueden imaginarse como dos curvas en un cuadrante: primero, un ciclo de vida cada vez ms corto para los productos y, segundo, un costo en investigacin, desarrollo y mercadeo cada vez mayor para pasar del producto de generacin n al de generacin n+1. Una curva exponencialmente decreciente y otra exponencialmente creciente. El sistema capitalista, como cualquier sistema biolgico o social, posee un imperativo ms que kantianamente categrico: su reproduccin permanente. Para ello debe recuperar a la mayor velocidad posible los recursos gastados en invencin, diseo, fabricacin y comercializacin en el paso del producto de generacin n al de generacin n+1 y frente a tal exigencia el sistema no tolera ni tolerar fronteras, aduanas, aranceles, prohibiciones ni mecanismos que entraben el comercio; el sistema requiere un espacio nico de mercadeo. 30 A la luz de este argumento se entiende la frentica carrera por firmar
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Sobre la relacin actual entre territorio y globalizacin se puede ver: Boisier S., El desarrollo en su lugar (cap. 1), 2003. Y, paradojalmente, como se ver, mltiples espacios de produccin. Naturalmente que la lgica del sistema no coincide plenamente en el corto plazo con la lgica de defensa de las economas nacionales,

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53 acuerdos de variada naturaleza entre pases y se comprende qu es lo que quiere decir la CEPAL cuando habla del regionalismo abierto, un juego practicado con entusiasmo por Chile por ejemplo, que como economa pequea, debe hacer apuestas en todas las mesas de la sala de juego de esta suerte de Casino Mundial. A manera de sntesis cabe sealar que la apertura externa, manifestacin visible de la globalizacin, obliga a pases y regiones a utilizarla para colocar sus productos transables en dos nichos del comercio internacional: el nicho de la modernidad de lo transado y el nicho de la competitividad de lo transado, ambos nichos profundamente dotados de conocimiento e innovacin. 31 La apertura internael otro proceso del escenario contextuales un proceso poltico empujado por la fuerza de la descentralizacin, calificada por John Naisbitt y Patricia Aberdeen hace aos como una de las diez megatendencias contemporneas. Nuevamente, no escapar al lector atento el hecho de que la oferta descentralizadora se haya fortalecido al amparo del modelo neo liberal y ya aparecer clara la razn de ello. La apertura interna obliga a pases y regiones a trater de colocar a su poblacin en otros dos nichos, ahora sociopolticos: mayor participacin en procesos decisorios de variada escala y mayor equidad en el reparto de los frutos de la apertura. La tendencia a la descentralizacin de los sistemas decisorios, expresada finalmente en la apertura interna, es el resultado a su vez de cuatro fuerzas an ms primarias: la Revolucin Cientfica y Tecnolgica (RCT), la reforma del Estado, las demandas de la sociedad civil, y las operaciones de privatizacin. La RCT, operando a travs de la microelectrnica principalmente ha introducido una modificacin radical en el modo de produccin industrial manufacturera al tornar factible, sin prdida de eficiencia ni de rentabilidad, segmentar funcional y territorialmente los procesos manufactureros antes considerados como una unidad indivisible, concentrados e internamente jerarquizados, centralizados, y en cadena, dando paso a la produccin flexible, o en red, o post fordista, o de geometra variable que, inevitablemente, significa dar autonoma a los gerentes de plantas que pertenecen a la misma cadena de valor pero que se localizan en forma no continua sobre el espacio geogrfico. La firma pasa as a ser una especie de holding de una multiplicidad de plantas fabricando partes y componentes y la vieja idea del establecimiento fabril pasa a ser un establecimiento de ensamblaje. Sin la autonoma y descentralizacin, la cadena de valor carece de la velocidad en la toma de decisiones imprescindible en el mundo de hoy. 32
pero es fcil adivinar cul ser el contendor que impondr su modo de organizacin del mundo. Esta discrepancia que suele aparecer entre sistema y actores ya haba sido comentada por Gramsci en Cuadernos de la Crcel (ed. 1971). Hay que recordar adems, que Marx y Engels en El Manifiesto Comunista (ed. 1956:41-42) haban adelantado, con una asombrosa clarividencia la configuracin de un nico mercado y de mltiples territorios productivos como resultado de la dinmica de la burguesa. La modernidad de los productos es el resultado del nivel de conocimiento que contienen y de las exigencias de incorporar nuevas innovaciones al nivel de usuario; la competitividad de los productos tiene que ver con su capacidad dinmica para aumentar su presencia en el comercio internacional, formando parte de agrupaciones de productos que tambin exhiben igual comportamiento. Caben dos observaciones. Una emprica, que llama la atencin a casos emblemticos de esta nueva forma de organizacin industrial: el avin AIRBUS y el automvil Ford Escort Europeo. Otra conceptual, ya que hay que entender que la descentralizacin a nivel de plantas puede ir de la mano con una geografa compleja de asentamientos de eslabones primarios y superiores de la cadena de valordescentrando y

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54 Paralelamente la RCT ha afectado dramticamente al mundo de las comunicaciones, reduciendo a un valor mnimo, casi cero, el costo de transmitir datos, voz, escritura, imgenes, en tiempo real y en forma interactiva (videfono, teleconferencias, etc.). Lo que en su tiempo Walter Isard denomin como el costo de vencer la friccin de la distancia prcticamente desapareci haciendo indiferente el estar cerca o lejos, precisamente desde el punto de vista del costo de la distancia. Si es igual estar cerca que lejos, y si estar lejos del centro (como quiera que ste se conceptualice) permite aprovechar ventajas tales como menores costos salariales o menores costos de transporte de materias primas o menores restricciones medioambientales, entonces se puede estar lejos si al mismo tiempo hay autonoma y descentralizacin decisoria, para ser veloz. De igual modo la RCT ha transformado profundamente el sistema completo de transporte, en sus tres formas modales. El transporte martimo ha sido sometido a una profunda reestructuracin a partir de la introduccin del container, de los sistemas continuos de carga y descarga y de los cambios laborales en el trabajo portuario. El transporte areo a partir de los aos 70 vio aparecer los aviones de fuselaje ancho, los motores de mayor eficiencia y rendimiento y el sistema ILS (Instrumental Landing System). Finalmente en el transporte terrestre la mayor innovacin se asocia a la aparicin de los TGV (trenes de gran velocidad). Todos estos efectos de la RCT reducen los costos de transporte y devalan la distancia y crean ambientes en los cuales la descentralizacin se encuentra ms cmoda, es ms viable y conveniente. La reforma del Estado (por lo menos en Amrica Latina) se inscribe con fuerza en la dcada de los aos 90, la as llamada dcada de la redemocratizacin de Amrica Latina, 33 un perodo en el cual se intenta introducir un nuevo estilo de ejercicio democrtico, profundamente diferente al que haba imperado hasta los aos 70. Autores como Alain Touraine (1995) y Juan Carlos Portantiero (1987) coinciden en sealar una nueva interpretacin del juego democrtico que comienza a concretarse en Amrica Latina, una interpretacin que pone el nfasis en el respeto a las minoras y en la administracin racional de los disensos. Sin embargo el elemento central de la redemocratizacin, el hecho que coloca la necesidad de reformar el viejo Estado en un primer plano, es la apuesta poltica a la sociedad civil como un agente colectivo que en asociatividad o partenariado con el Estado se har cargo de la conduccin del permanente proceso de modernizacin y cambio social, responsabilidad que en el pasado se asignaba a un agente nico, el cual tomaba cuerpo en posturas ideolgicas profundamente antagnicas. Se trata de una apuesta arriesgada porque no puede sostenerse sin mayores calificaciones la existencia y la fortaleza de la sociedad civil en Amrica Latina. Con la excepcin de Costa Rica y una concesin histrica al Uruguay, el resto de los pases muestran debilitadas o precarias sociedades civiles o la falta de ella.

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concentrando al mismo tiempo y con una dupla centralizacin/descentralizacin de las funciones de gestin del holding y de las operaciones de planta. Hace rato que el mundo dej de ser una pintura en blanco y negro! Recurdese que la fecha 11 de marzo de 1990, fecha en la cual Patricio Aylwin asume la Presidencia de Chile, marca emblemticamente el fin de los gobiernos militares de facto (slo en Amrica Latina) y por primera vez en la historia todos los pases latinoamericanos podrn exhibir gobiernos por lo menos formalmente democrticos. Casi sera posible incluir el Caribe en este juicio.

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55 Para que esta apuesta salga del pantano engaoso de las bocas, como escribi con respecto a la libertad el poeta brasileo Thiago de Mello (Los estatutos del hombre), 34 es indispensable dotar o devolver a las organizaciones funcionales y territoriales que componen la sociedad civil la autonoma que el Estado les neg al momento de reconocerlas o bien que les arrebat histricamente y esta operacin se encuentra en el corazn de la idea de la descentralizacin. A propsito de esta apuesta a la sociedad civil, el PNUD (2001) seala: Algunos datos disponibles parecen insinuar, con las prevenciones del caso, que Chile ocupa una posicin intermedia en trminos de densidad asociativa 35 con una ubicacin por sobre Argentina, Francia, y Hungra y por debajo de Suiza y Austria. Con independencia de la poblacin hay que tomar nota que en Francia existiran 225.600 organizaciones, en Suiza 100.000 y en Chile 83.386, por supuesto, con una enorme variedad temtica. Segn la misma fuente, la Regin de Tarapac en el extremo norte del pas, contaba con 3.132 organizaciones, un 3.8 % del total nacional y un ndice de asociatividad de 81.1, valor que ubica a la regin en un segundo lugar en el pas. Si bien se pudiese pensar que dentro de estos guarismos la asociatividad de la regin estara fuertemente vinculada al mundo religiosofolklrico, el primer tema de asociatividad es econmico, el segundo es tpicamente sectorialsalud, vivienda, educaciny el tercero incluye grupos etarios y el gnero. Las demandas autonmicas de la misma sociedad civil configuran, en muchos pases, y Chile no es una excepcin, otra fuerza impulsora de la descentralizacin. Como se sabe, sociedad civil es un concepto gramsciano bastante vago que apunta a un tejido social de tipo intersticial, difuso y poco formal. De todas maneras, existe acuerdo en que dicho tejido est conformado por dos categoras de organizaciones: las de carcter funcional (p.ej., centros de padres) y las de carcter territorial (desde juntas de vecinos hasta corporaciones de desarrollo o comits cvicos de defensa o reivindicacin territorial). La demanda de autonoma es mucho ms fuerte en las ltimas organizaciones y en varios casos visibles particularmente en Europa tal demanda deriv en una verdadera patologa secesionista violenta que ha acabado con ms de algn EstadoNacin (Yugoeslavia). An en un pas que se vanagloria de su unidad y homogeneidad, este fenmeno no es ajeno a Chile y la provincia de Valdivia en primer lugar y las de Arica y Parinacota en segundo, dan cuenta de tensiones y reivindicaciones de secesinno del pas sino de sus reginesque mezclan sentimientos y emociones y tambin falta de conocimiento cientfico sobre la causalidad de la cuestin. 36 Finalmente la cuarta fuerza impulsora de la descentralizacin consiste en la privatizacin de actividades productoras de bienes y/o servicios que pasan de manos del Estado al sector privado. La privatizacin, un componente fuerte del modelo neo liberal y del Consenso de Washington, no produce per se descentralizacin, pero hay que entender
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htpp://www.palabravirtual.com Organizaciones por cada 10.000 habitantes. El valor del ndice para Chile es 56. PNUD, 1990, El desarrollo humano de Chile, Santiago de Chile Vase el estudio, ahora pblico, de S. Boisier, E. Dockendorff y E. Marinovic: Conflictos regionales y polticas pblicas, 2004.

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56 que si un acto privatizador (no importa su fundamento o su racionalidad) logra introducir al sistema social un nuevo agente decisor independiente que no exista previamente en l, de acuerdo a la rigurosidad de la teora econmica esto ampla la descentralizacin. 37 Desde este punto de vista es interesante recordar el caso de la privatizacin de la CAP (Compaa de Aceros del Pacfico) y de INACAP (Instituto Nacional de Capacitacin Profesional) durante el perodo militar en Chile; el primero ampli la descentralizacin en tanto que el segundo no. 38 La conclusin de este anlisis del nuevo escenario contextual es en cierto sentido abrumadora para cualquier gobierno regional: su misin es ayudar al territorio bajo su jurisdiccin a ubicarse en cuatro nichos: el de la modernidad, el de la competitividad, el de la equidad, y el de la participacin, todo ello simplemente para mejorar la probabilidad de salir de la globalizacin como un territorio ganador. Alguien quiere ser Intendente o Gobernador o Presidente Regional? Una observacin final: ambos procesos de apertura estn estrechamente articulados y no son por supuesto, independientes. Simplemente en la globalizacin no se puede ser competitivo con estructuras decisorias centralizadas; ahora se entiende por qu la descentralizacin adquiere tanta fuerza en la contemporaneidad del modelo neo liberal. Nuevo escenario estratgico: el segundo escenario del nuevo entorno se est construyendo a partir de la interaccin de otros dos procesos, esta vez ms prximos a los territorios subnacionales: el surgimiento de nuevas modalidades de organizacin territorial y nuevas modalidades de gestin territorial. Con respecto al primero de ellos, hay que convenir de partida que estamos frente a una profunda crisis de la geografa poltica, tanto a nivel mundial como nacional. Dista mucho esto de la muerte de la geografa (Morgan; 2001), pero es cierto que surge una nueva geografa que se materializa tanto en el espacio geogrfico como en el ciberespacio. Confluyen en esta crisis varias fuerzas, algunas de ellas originadas en la lgica de expansin territorial del sistema capitalista, ya que la ocupacin territorial por parte del sistema no es casual sino que responde a los intereses intrnsecos de la lgica y racionalidad econmica (Boisier; 1991); por otro lado, los propios territorios buscan configurarse autopoiticamente de manera de insertarse mejor en la globalizacin. La crisis de la geografa poltica mundial tiene mucho que ver con la arbitrariedad de los polticos y cartgrafos que, por ejemplo en el caso europeodibujaron el mapa en Viena (1815), en Versalles (1919) y en Yalta (1945) y con la avasalladora fuerza de la globalizacin que desmembr la Unin Sovitica e hizo saltar en pedazos el Muro de Berln. Testimonio de esta crisis es que durante los aos 90 ingresaron a las NN.UU. ms de 20 pases, casi todos derivados de la ex URSS.

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Recurdese que una economa de mercado perfecta supone mltiples agentes independientes, operando como productores y compradores de bienes y servicios. En el primer caso el controlador es un inversionista suizo inexistente previamente en el pas y en segundo la Sociedad de Fomento Fabril, de representacin corporativa, cuya existencia data del Siglo XIX.

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57 Pero de mayor inters es pasar revista a las evidencias de crisis en la geografa poltica nacional o interna, llamativamente ms ostensible en pases considerados de elevado desarrollo y de alta consolidacin interna. En la ltima dcada esta crisis se manifest en Alemania (referndum para modificar el rgimen de landers), en Italia (propuesta de creacin de Padania, un nuevo pas independiente), en Francia (propuesta del gobierno de Lionel Jospin para aumentar las competencias de Crcega), en Blgica (federalizacin del pas), en Inglaterra (modificacin de los estatutos de Escocia y de Irlanda), en Canad (espordicas reivindicaciones separatistas de Qubec y concesin de el carcter de nacin a esta provincia) y,en los EE.UU! (movimiento armado fascista en Texas pidiendo la secesin de Texas, controlado por las armas en manos de la Guardia Nacional), en Brasilmovimiento folklricofascista para crear la Repblica Gachacon la unin del Estado de Ro Grande do Sul y el Uruguay, y de forma recurrente en Bolivia. En el caso modlico chileno (reconocidamente el pas ms centralista y marcadamente homogneo y con el proceso de construccin del EstadoNacin ms antiguo del subcontinente, datando de la tercera dcada del Siglo XIX) las tensiones o clivajes de la actual regionalizacin de cuarenta aos son cada vez ms insoportables con las demandas de las provincias de Valdivia, Arica, Parinacota, uble, Los Andes, y algunas ms. 39 Transformada la globalizacin en un juego despiadado que por el momento produce ms perdedores que ganadores y siendo el juego inevitable, la pregunta que angustia a dirigentes e intelectuales es: qu es lo que hace a un territorio salir del juego como ganador? Sobre todo, teniendo en cuenta que las posiciones ganadoras y perdedoras pueden ser, efmeras las primeras e insoportablemente duraderas las segundas. Desde el punto de vista emprico se ha tratado de dar respuesta a esta pregunta examinando lo ocurrido con las regiones en la Comunidad Europea. Juan R. Cuadrado Roura (1994) encontr que las regiones ganadoras en la CE tendan a mostrar ocho caractersticas: 1) adecuada infraestructura de transportes y comunicaciones; 2) un sistema urbano libre de primacas exageradas; 3) disponibilidad de recursos humanos de alto nivel; 4) tejido productivo ms y ms asociado a la MIPYME; 5) buena accesibilidad en un sentido amplio, incluso, accesibilidad al poder; 6) servicios a la produccin de alta calidad; 7) gobierno regional con suficiente autonoma; 8) clima de cooperacin social, es decir, ausencia de conflictos extremos generadores de inestabilidad. Desde un punto de vista ms especulativo este autor (Boisier; 1997) ha intentado identificar las caractersticas de las organizaciones y del tejido organizacional territorial que parecen ayudar a ganar. Tales caractersticas parecen ser: 1) velocidad para tomar decisiones; 2) flexibilidad para entregar respuestas de escala variada; 3) maleabilidad para adaptar la propia estructura organizacional al medio; 4) resiliencia del tejido para reconstruirse cuando es daado por la accin de agentes externos; 5) inteligencia para aprender de la interaccin con el entorno; 6) complejidad territorial comparable con la complejidad global; 7) identidad socioterritorial. Es interesante observar (y coincidir entonces con lo que en alguna ocasin seal Peter Drucker) que con excepcin de la resiliencia y de una cierta ambivalencia de la
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De hecho, en el ao 2006 el Parlamento aprob la creacin de la Regin de Los Ros (Valdivia) y de la Regin Arica/Parinacota.

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58 inteligencia en relacin al tamao, todos los otros elementos se relacionan inversamente con el tamao, lo que sugiere que en la globalizacin el xito puede lograrse ms fcilmente cuando se es pequeo. Si ello es efectivamente as, y los pases de mayor xito reciente parecen confirmarlo, se producir una revisin de las regionalizaciones (como la chilena) que en el pasado apostaron ms bien a crear regiones grandes. 40 Si hay un punto razonable en la demanda secesionista/regionalista de la provincia de Valdivia en Chile es el que apunta al tamao demasiado grande de la Regin de Los Lagos, que se expresa, por ejemplo, en una longitud de 600 kms. de norte a sur. Una suerte de dialctica entre la lgica de expansin territorial del capitalismo tecnolgico actual (que por supuesto deja fuera del juego a los cartgrafos) y la necesidad de los territorios sub nacionales de ubicarse de la mejor manera posible en la globalizacin, hace surgir en la prctica nuevas categoras regionales: las regiones pivotales, correspondientes a un reducido nmero de unidades de la geografa poltico administrativa (algunas de las antiguas 25 provincias chilenas, por ejemplo, Valparaso, Concepcin, quizs Valdivia) que contienen una proporcin significativa de las caractersticas de infraestructura pesada y liviana que emanan respectivamente de los anlisis de Cuadrado Roura y de Boisier; las regiones asociativas que resultan de acuerdos tcticos entre dos o ms regiones pivotales o entre regiones pivotales y simples territorios, acuerdos siempre sujetos a la condicin de contigidad espacial y cuya lgica descansa en un anlisis beneficiocosto positivo; regiones virtuales resultado de acuerdos estratgicos de largo plazo entre varias regiones y territorios no sometidos a la restriccin de la contigidad (precisamente por ello, virtuales), acuerdos que buscan generalmente posicionar a la nueva regin mejor en la globalizacin que lo que podra ser el posicionamiento individual. 41 No se crea que estas propuestas son meras teoras; de hecho las regiones asociativas, incluso las transfronterizas, son cada vez ms numerosas al igual que las virtuales. La Constitucin colombiana de 1991 (arts. 306 y 307) estableci mandatoriamente la configuracin de Regiones de Administracin y Planeamiento (RAP) como regiones asociativas entre departamentos contiguos; las constituciones de Argentina y del Per estimulan el asociativismo provincial y departamental respectivamente, en tanto que entre el estado de Arizona (USA) y el de Sonora (Mxico) opera la regin asociativa Arizona/Sonora, muy activa (de paso una regin asociativa entre Tarapac o entre una eventual Regin Arica y regiones colindantes en Bolivia y Per, debiera ser considerada seriamente por los tres pases limtrofes en el Norte chileno), y en Europa la regin virtual formada por RhoneAlpes, Catalua, Lombarda, y BadenWurtemberg, se conoce como los cuatro motores de la UE y en Chile la regin del BoBo y la de Antofagasta conforman sendas regiones virtuales con Lombarda y con BadenWurtemberg precisamente.

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Creo que el Senador chileno Fernando Flores tiene mucha razn al destacar el pequeo tamao de Chile y la necesidad de disear una estrategia de desarrollo y de insercin global inteligentemente pensada en funcin del pequeo tamao. Pases pequeos necesitan crear nichos-boutiques, aunque si disponen de abundantes commodities deben sacarles el mayor partido, mientras sea posible. El fundamento terico de este planteamiento se encuentra en Boisier S., Modernidad y territorio (1996). El economista mexicano Pablo Wong (2004) ha escrito un muy importante trabajo sobre esta materia bajo el ttulo de Globalizacin y virtualizacin de la economa: impactos territoriales, citado en la bibliografa.

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59 Esta es pues la nueva geografa poltica de la globalizacin y esta es la modalidad de regionalizacin funcional a la globalizacin. Las nuevas modalidades de gestin territorial se asocian principalmente a la introduccin en el mbito de la cosa pblica de criterios y tcnicas de gestin desarrolladas en el mundo de las grandes corporaciones privadas; esto se refiere principalmente a la planificacin estratgica 42 y ya es comn encontrar en toda propuesta de desarrollo regional una matriz FODA como prueba de contemporaneidad. Pero en verdad la planificacin estratgica es algo ms que el estudio de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. Adems, estas nuevas modalidades de gestin tambin se asocian a la cuestin crucial del poder poltico que el territorio requiere acumular para implementar el cambio. Toda organizacin, sea empresarial, sea territorial, que desee pensarse a s misma en el largo plazo, debe responder a cuatro pares de preguntas: 1) qu producir?, dnde vender?; 2) qu proyectos desarrollar?, cmo financiarlos?; 3) con qu recursos humanos se cuenta?, en qu se pueden emplear?; 4) qu imagen corporativa hay que construir?, cmo hacer el marketing? Este conjunto de preguntas cuando estn bien respondidas forman una estructura altamente articulada y lgica a partir de la pregunta clavequ producir?que adems provee criterios para reorientar los recursos financieros y tecnolgicos (concentrarlos en aquello que se desea producir y no malgastarlos) y tambin otorga respaldo para cerrar ahora, sin dilacin, actividades en marcha por antiguas y emblemticas que puedan ser, si se concluye que carecen de competitividad para subsistir. 43 La configuracin de un perfil productivo para el futuro debe basarse fuertemente en ventajas competitivas dinmicas, ms que en las comparativas, y ello significa disponer de sistemas locales de C&T; los mercados deben encontrarse mediante minuciosos estudios de campo que ecuacionen el tamao local con el global, mediante el descubrimiento o la creacin de nichos especializados. Los proyectos a identificar y evaluar en sus distintas fases necesariamente deben servir para dar forma al perfil productivo y como en la mayora de los casos se est hablando de proyectos de pequea escala, su financiamiento hay que buscarlo ms en un sistema de ingeniera financiera moderna (sociedades de riesgo compartido, de aval, de leasing, de capital de riesgo, de factoring, etc.) que en la banca tradicional. Los recursos humanos deben ser evaluados cualitativamente atendiendo a su composicin etaria, de gnero y sobre todo, en funcin del conocimiento incrustado en ellos; tal estudio deriva con seguridad en programas de reciclaje, formacin acelerada, etc. y su empleo tendr que ligarse a los proyectos en marcha o potenciales. Como hoy da ha aparecido un nuevo actor en la competencia internacional por capital, tecnologa y mercado, la ciudad y su regin, hay que crear imgenes corporativas que generen marcas que sean reconocidas por los consumidores. En el caso territorial estas imgenes

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Es justo recordar que en Amrica Latina el gran pensador sobre planificacin estratgica en el mbito del Estado fue Carlos Matus, autor de libros clsicos sobre la materia (Estrategia y Plan; Adis seor Presidente; Planificacin de situaciones; Poltica, planificacin y gobierno). No obstante cuando ahora se habla de planificacin estratgica el experimento inicial de la Royal Shell Dutch aparece como la piedra fundante de ella. La planificacin estratgica permite ser arquitecto ms que bombero

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60 corporativas estn fuertemente asociadas a una cultura y a una identidad local 44 y deben aplicarse adems todas las tcnicas modernas de mercadeo. Cuando una regin se ha pensado a s misma en los trminos anteriores, ha introducido efectivamente herramientas de la gestin corporativa privada en el mbito del gobierno y de la administracin. En tal caso puede hablarse de estas regiones como cuasi empresas (siempre por exceso por supuesto). Tambin puede hablarse de las regiones como cuasi Estados (por defecto en este caso) para denotar la importancia vital del poder poltico para efectos de impulsar una propuesta de cambio, de crecimiento y/o de desarrollo. Los territorios que dan forma a la geografa poltica de un pas (no importa si regiones, estados, provincias, departamentos, u otros) conforman un sistema territorial cuyas partes se articulan en una estructura que funciona de acuerdo a las leyes del funcionamiento sistmico, la principal de las cuales, para los efectos que ac interesan, es la ley de la desmaximizacin, la que establece la imposibilidad absoluta de poder optimizar el resultado de la conducta del sistema y la de todos sus componentes en forma simultnea. 45 Si el resultado buscado para el sistema consiste, por ejemplo, en la maximizacin de la tasa de crecimiento del PIB, la ley dice que no todos los subsistemas componentes podrn mostrar igual resultado en un mismo lapso. Si se desea en un perodo dado maximizar la tasa de crecimiento del PIB de Chile, inevitablemente ello se traduce en que una o varias regiones no podrn maximizar la tasa de crecimiento de su PIB. El sistema (nuevamente hay que recordar que los sistemas funcionan con independencia de los deseos de los agentes individuales) pondr en operacin mecanismos sutiles, invisibles, de dominacin/dependencia entre regiones, estableciendo para ellas un verdadero ordenamiento piramidal jerrquico (la Regin Metropolitana domina a la Regin del BoBo, la que domina a la Regin de Valparaso, la que domina a la Regin de Antofagasta, etc.). Este ordenamiento de dominacin asume dos formas alternativas: una dominacin que se denomina cuantitativa mediante la cual se impide a ciertas regiones crecer al ritmo que permitira su producto potencial, exhibiendo en el largo plazo tasas modestas de crecimiento que no se condicen con la constelacin de recursos naturales y humanos all existentes, y otra dominacin llamada cualitativa que estimula el crecimiento de la regin dominada, pero le impone una modalidad (un estilo) ms funcional o slo funcional a los intereses de la poblacin de la regin dominante y no a los de la regin dominada (pinsese, por ejemplo, en la relacin entre el Estado de Sao Paulo y la regin del Nordeste en el Brasil); algunos autores se han referido a este tipo de dominacin como perversa porque suele conllevar una cooptacin de las clases hegemnicas en la regin dominada mediante su incorporacin a los negocios, y por tanto las lites locales terminan por considerar esta relacin como normal o natural y no se la cuestiona, poltica y socialmente.

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En el caso chileno, el mejor ejemplo lo proporciona la pequea ciudad de La Ligua, con su imagen expresada en el slogan: La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro que rescata las dos actividades bsicas de la ciudad, la fabricacin de pasteles dulces y el tejido de lana de alpaca. Barcelona y los Juegos Olmpicos es ahora un ejemplo clsico de mercadeo territorial. Hay que citar la obra de Oscar Johansen, (1966) Leyes de la organizacin social.

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61 Se sigue que para toda regin, salvo la que ocupa el vrtice de la pirmide, un objetivo fundamental es modificar su insercin en la estructura dominacin/dependencia; para la mayora se tratar de abrir paso a un crecimiento y para algunas significar pasar del crecimiento al desarrollo. Ahora bien, el establecimiento de una relacin de dominacin y de dependencia entre sujetos es el resultado de un desequilibrado reparto del poder, normalmente del poder poltico; se concluye que toda regin debe enfrentar el desafo primario consistente en acumular poder, nica forma de modificar la insercin estructural dentro del cuadro institucional vigente. La pregunta que fluye es: cmo una regin acumula poder? Hay dos respuestas complementarias. Por un lado una regin acumula poder mediante la cesin de cuotas de poder contemplada en un proyecto descentralizador nacional, como claramente ha sucedido en Chile a partir de 1990; por otro, como lo sostena desde la academia Hanna Arendt (el poder surge entre los hombres cuando stos actan unidos) y desde la sabidura popular (la unin hace la fuerza), el poder se crea diariamente mediante el consenso social y la concertacin poltica. La cuestin novedosa es que ahora sabemos que este consenso social surge mediante la introduccin de una energa externa al sistema (negentropa) bajo la modalidad denominada como sinergia cognitiva, 46 es decir, como una energa colectiva derivada de una interpretacin (cientfica) compartida acerca de la situacinpasado, presente, futuro de la regin y lograda mediante el uso del concepto de conversaciones sociales estructuradas, propio de la lingstica contempornea. Cuando una regin logra acumular suficiente poder para entonces negociar un reposicionamiento en la estructura nacional de dominacin, quebrando los aspectos ms restrictivos de ella, entonces puede hablarse de la regin como un cuasi Estado ya que parcialmente algunos de los atributos del concepto de Estado podrn ser traspasados a la regin, siguiendo a Harold Laski. Hay entonces una doble transformacin por delante: hacer de la regin tanto una cuasi empresa como un cuasi Estado, en un doble sentido, metafrico y real. 47 Nuevo escenario poltico: finalmente, el nuevo entorno del desarrollo regional comprende un nuevo escenario poltico, construido tambin como resultado de la interaccin del proceso de modernizacin del Estado y de la aparicin de nuevas funciones para los gobiernos subnacionales. La modernizacin del Estado es una discurso detrs del cual aparecen varias racionalidades alternativas o complementarias: desde un punto de vista ideolgico de derecha se plantea una modernizacin equivalente a una reduccin del Estado a sus pilares smithsianos; desde el punto de vista de los macro economistas la modernizacin del Estado se confunde con la eliminacin de los desequilibrios macro econmicos; desde el punto de vista de los fiscalistas, ella equivale a librarse de todas las actividades productoras
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Vase el libro del autor que resume el experimento social realizado en la Regin del Maule: S. Boisier, Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2000. Un reciente libro publicado en Varsovia retoma estos conceptos para colocarlos en el contexto de la Unin Europea. Vse en particular el artculo de Antoni Kuklinski The Management of the Future- The Strategic Partnership of Corporations and Regions (2005) y los comentarios de Sergio Boisier, Roman Galar, Anna Gassior-Niemiec y Dimitris Konstadakopulos.

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62 de dficit; desde el punto de vista de los tecncratas modernizar es informatizar el Estado y llegar al egovernment, etc. Pero hay algo que falta en esta lista. Un Estado moderno desde el punto de vista nuestro es un Estado que es capaz de hacer conduccin territorial, tanto como conduccin poltica, mediante la formulacin explcita de una matriz de poltica territorial, 48 es un Estado que reconoce al territorio como un sujeto activo e interactuante con los objetivos comunes de la poltica macro econmica (neoliberal): aumentar el crecimiento, reducir el desempleo, controlar la inflacin, reducir la pobreza, garantizar la sustentabilidad, mejorar la competitividad y aumentar la equidad. 49 Para terminar hay que referirse a las nuevas funciones de los gobiernos sub nacionales que surgen impulsadas por la creciente brecha entre los recursos disponibles en manos de los gobiernos subnacionales y las demandas actuales de la poblacin dirigidas a esos mismos gobiernos. En el caso chileno, caso en el cual hoy da algo ms del 50 % de la inversin pblica es decidida por los gobiernos regionales, este notable logro histrico no llega a significar ms de US $ 70 u 80 millones por ao, como promedio aritmtico simple por regin, cifra muy modesta y con respecto a la cual la decisin libre de los gobiernos regionales es altamente discutible. En el caso de Colombia, el pas tal vez ms descentralizado fiscalmente en Amrica Latina, la cifra sobre la cual los gobiernos departamentales pueden efectivamente decidir autnomamente es muy similar a la cifra nominal chilena. Esto significa que los gobiernos subnacionales debern hacer esfuerzos considerables para aumentar sus recursos a fin de ecuacionarlos con las demandas de la poblacin. Como la va fiscal es estrechsima, los gobiernos debern acudir a la generacin de recursos no directamente financieros, como por ejemplo, recursos psicosociales que permiten poner en uso un concepto claramente kantiano: la imaginacin creativa (hacer mucho con poco), como se aprecia en muchos casos prcticos en Amrica Latina. 50 Estos recursos psicosociales surgen cuando los gobiernos locales son capaces de optimizar su capacidad negociadora. Como es sabido, todo gobierno local est sumergido cotidianamente en tres planos de negociacin: a) hacia arriba, con el gobierno nacional, con el capital, con empresas, con diferentes organizaciones supra locales; b) hacia los lados, con otros agentes y actores del desarrollo en su territorio y; c) hacia abajo, con los municipios, con las organizaciones sociales de base, etc.
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Matriz que incluye las siguientes polticas: poltica de ordenamiento territorial, poltica de descentralizacin, poltica de fomento del crecimiento econmico territorial, poltica de fomento al desarrollo territorial. Cada poltica contiene, a su vez, un vector que estipula sus componentes concretos, los instrumentos de poltica. La manera ms sencilla de entender esta interaccin entre objetivos y territorio es tomar nota que el ritmo de crecimiento de la economa nacional depende del patrn geogrfico de la inversin (entre otros factores por supuesto). Ac es obligada la referencia a Jaime Lerner, el famoso Prefecto de Curitiba (posteriormente Gobernador de Paran) en el Brasil quien, haciendo uso de este tipo de recursos para complementar los de naturaleza financiera logr la transformacin de Curitiba en una de las ciudades con mejor calidad de vida en el mundo. Como hay que ser objetivo en la mirada al mundo real, habra que decir que en la comuna de Providencia, en Santiago de Chile, se observa el exitoso uso de esta imaginacin creativa por encima de la relativa riqueza del Municipio.

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63 Negociar es un proceso de naturaleza poltica con profundas implicaciones cientficas y en consecuencia es una actividad profesional que supone conocimiento y respaldo social. Hay tcnicas que deben ser aprendidas, lenguajes, cdigos, procedimientos que, cuando puestos a trabajar permiten obtener importantes ganancias de las negociaciones, que de otra manera simplemente desaparecen. Estas ganancias son en realidad nuevos recursos para los gobiernos territoriales. Asimismo las nuevas funciones de los gobiernos sub nacionales incluyen la animacin social, es decir, el manejo de la capacidad de convocatoria del gobierno y, sobre todo, el manejo de las reuniones de agentes, mesas de trabajo, de participacin, de discusincomo se quiera llamarlaspara obtener un resultado colectivo superior a las propuestas individuales, es decir, la animacin social debe generar sinergia, casi un sinnimo hoy da de desarrollo.

1.8.2. El nuevo interno del crecimiento y del desarrollo territorial


Hay que hablar ahora de los procesos de cambio en el territorio
Ha llegado el momento dijo la Morsa de hablar de muchas cosas: de zapatos, de lacre y de los buques, las coles y los Reyes Lewis Carroll A travs del espejo

Como se anot ms atrs, el denominado nuevo interno del crecimiento y del desarrollo territorial no es otra cosa que el enfoque que provee la capacidad para entender la causalidad de estos procesos en la contemporaneidad, lo que, como ya es obvio, requerir de un marco cognitivo nuevo. Se trata de responder a dos preguntas: cules son ahora los factores causales del crecimiento econmico territorial?, cules son los factores causales del desarrollo societal en un territorio? Los economistas que se ocupan del crecimiento econmico (global, agregado) y del tipo de modelo que mejor describira el fenmeno del crecimiento nos han hecho transitar desde las concepciones de Robert Solow de mediados de los aos 50 hasta las de la corriente principal actual, asociada a nombres como Paul Romer, Robert Lucas, Robert Barro, Xavier SalayMartin, principalmente. En tanto que en el ciclo inicial (Solow) los rendimientos a escala constantes y los marginales decrecientes y el progreso tcnico como factor residual constituyeron los principales argumentos explicativos, ahora las externalidades positivas vinculadas a la generacin de conocimiento y progreso tcnico (que se explica desde dentro de la funcin de produccin obedeciendo a una racionalidad econmica) y por tanto rendimientos crecientes, dominan la escena y abren paso a conclusiones de poltica econmica para enfrentar la divergencia de las tasas de

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64 crecimiento per cpita, una conclusin exactamente inversa a la de convergencia derivada del modelo neoclsico. 51 Las predicciones delo modelo neoclsico (convergencia) han sido cuestionadas por las teoras del crecimiento endgeno o modernas del crecimiento (TMC). Segn sus postulados, en condiciones de rendimientos cosntantes a escala de la funcin de produccin, el crecimiento del ingreso per cpita no sera nulo y, en general, no existira una tendencia a la convergencia. El crecimiento se explica adems por decisones endgenas de los agentes. As, las modernas teoras del crecimiento y de la geografa econmica han puesto de relieve que el proceso mediante el cual operan las fuerzas centrpetas de la produccin y la poblacin, que generan a su vez divergencias en las rentas per cpita de las economas regionales, no slo es un resultado de decisiones tomadas endgenamente por los agentes econmicos, sino, adems, un proceso lgico de la operacin de externalidades que se obtienen de los factores productivos y su concentracin geogrfica. Pero una cosa es la discusin acerca de la causalidad agregada, altamente abstracta del crecimiento y otra es disponer de una explicacin ms especficamente territorial, en la cual necesariamente el territorio deja de ser un elemento meramente pasivo y receptor del crecimiento. Desde luego, se habla de un crecimiento proactivo, es decir, el territorio sale a la bsqueda de su propio crecimiento. La grfica inserta a continuacin permite explorar ms a fondo esta cuestin. La parte inferior de la grfica muestra los tres factores ahora ms frecuentemente citados en relacin al crecimiento global: 1) la acumulacin de capital, desde luego el elemento histrico en cualquier interpretacin del crecimiento, agregando eso s, que el resultado del influjo de capital sobre el crecimiento est adems condicionado por la eficiencia en su uso, por el coeficiente marginal productocapital ( la Domar); 2) la acumulacin de progreso tcnico derivada del conocimiento, que actualmente responde al hecho de que se invierte en C&T porque se espera una ganancia financiera de ello y porque tal gasto genera externalidades positivas; de aqu deriva entonces la endogeneidad que se atribuye al crecimiento; 52 3) la acumulacin de capital humano, de acuerdo a la teora respectiva desarrollada por Theodore Schultz y por Gary Becker, teora que ha transformado el gasto corriente que las personas hacen para mejorar sus condiciones de salud y de educacin en gastos de capital al observarse que estas mejoras no slo incrementan la productividad de las personas (y su ingreso) sino que adems producen externalidades positivas sobre el colectivo laboral en el cual estas personas estn insertas.

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Hay innumerables trabajos que dan cuenta de este cambio. Para los no economistas es recomendable consultar un trabajo de Edgar Moncayo (2001) titulado: Evolucin de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial. El Dr. Craig Venter en los EE.UU., decodificador del genoma humano, y el Dr. Pablo Valenzuela en Chile (inventor de la vacuna contra la hepatitis B, entre otras patentes) son dos ejemplos notables del cientficoempresario, un espcimen importantsimo en la actualidad.

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CRECIMIENTO TERRITORIAL EXOGENO


(debido a carcter aliengeno de decisores)
PROYECTO NACIONAL Y POLTICA TERRITORIAL POLITICA ECONOMICA NACIONAL DEMANDA EXTERNA

CRECIMIENTO CON CAMBIO PROACTIVO

ACUMULACION DE CAPITAL

ACUMULACION DE PROGRESO TECNICO

ACUMULACION DE CAPITAL HUMANO

Evidentemente que en el caso de un territorio dado se podra construir un modelo formal de crecimiento sobre la base de estos tres factores explicativos, pero ms all de una solucin matemticamente correcta que asignase elasticidades a estos elementos, parecera evidente que algo falta. Lo que falta es una insercin del crecimiento de la localidad o territorio en un entorno mayor. Hay que convenir que el crecimiento econmico de un territorio es una propiedad emergente (una emergencia sistmica) que deriva de la interaccin entre el sistema territorial y su entorno, una afirmacin claramente refrendada por el pensamiento de Mario Bunge (2004) sobre convergencia y que pone de manifiesto la enorme importancia precisamente del entorno. 53 De aqu que en la parte superior de la grfica se incluya, adicionalmente: 4) la demanda externa, habida cuenta del mucho mayor grado de apertura relativa de las economas sub nacionales, lo que pondera en alto grado la importancia de la demanda externa compuesta por exportaciones, gasto de no residentes (turismo) y remesas familiares; 5) la poltica econmica nacionalglobal y sectorialy sus impactos diferenciados sobre los territorios, coadyuvando al crecimiento de unos (agregando fuerza a los tres factores iniciales) o entrabando el crecimiento de otros 54; 6) el proyecto nacional (proyecto pas) y la poltica territorial nacional que tal proyecto contiene necesariamente y que, va poltica de ordenamiento territorial, sugiere o promueve lneas
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He escrito sobre el desarrollo como una emergencia sistmica de un sistema territorial altamente sinapsado y sinergizado, pero slo recientemente 2005) despus de leer a Bunge he aprendido que las propiedades emergentes no son slo internas a los sistemas, sino que pueden generarse por la interaccin (combinacin, dira Bunge) entre el sistema y su entorno. Para los no economistas el ejemplo ms sencillo de este fenmeno est dado por una tradicional devaluacin de la moneda nacional, una operacin que favorece a las regiones que son exportadoras netas y castiga a las que son importadoras netas.

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66 de especializacin productiva para cada territorio, determinando diferentes alternativas de trayectorias de crecimiento de largo plazo para cada territorio. 55 Hay que acotar nuevamente que un proyecto nacional o mejor dicho, una poltica territorial nacional como parte de l, incluye cuatro macro polticas, cada una de ellas desplegando a su vez una variedad de instrumentos especficos: la poltica de ordenamiento territorial, la poltica de descentralizacin, la poltica de fomento al crecimiento econmico y, la poltica de fomento al desarrollo. Es interesante recordar, por ejemplo, que las transformaciones muy importantes que experimentase la ciudad de Arica en el extremo norte de Chile durante la dcada de los aos sesenta fueron casi por completo resultado de que el pas contaba en esa poca con una matriz completa de poltica territorial nacional, que si bien hoy da podra expresarse de una manera ms profunda debido a los avances cognitivos, tuvo de todo modos un impacto muy impresionante que deja hoy, la nostalgia como herencia. Dos observaciones. La primera observacin es cun sorprendente resulta tomar nota de que gran parte de la teorizacin acerca de la cuestin regional y gran parte de la modelizacin de polticas a su favor, se hizo bajo el peregrino supuesto de que la poltica econmica nacional era neutra con respecto a las regiones, una proposicin que no aprueba ni el ms elemental examen de poltica econmica. En buena medida, las contribuciones de Werner Baer en el Brasil y del ILPES en la CEPAL, han contribuido en Amrica Latina a superar este vaco y a incorporar, cuando menos en el papel, el necesario examen emprico de esta cuestin (Boisier; 1982). Del trabajo citado de este autortodava el nico hecho en Chilese han extraido las cifras siguientes.

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Si tal proyecto nacional existiese en el Chile de hoy, en alguna parte y de alguna forma, la sociedad chilena expresara, a travs del Estado, qu es lo que considerara deseable como pivote del crecimiento de la Regin de Tarapac. Imaginemos dos pronunciamientos alternativos: a) ser una gran regin pesquera, o, b) ser una gran regin de turismo del desierto. La primera alternativa genera una curva de crecimiento de largo plazo ms baja que la segunda, dadas las respectivas elasticidades-ingreso de ambas demandas.

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Gasto Fiscal Per Cpita Segn Regiones En Chile 1979 Regin I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII R.M. TOTAL Poblacin 236.345 310.787 196.771 413.706 1.220.292 564.598 703.372 1.464.430 655.544 858.627 62.718 107.781 4.215.512 11.010.483 Gasto Fiscal $ 1.000 2.258.862 1.064.982 486.564 802.685 10.655.878 830.930 1.303.272 3.551.412 1.234.461 2.397.948 940.244 1.243.651 124.989.557 151.760.446 Gasto Fiscal per cpita $ 1.000 9.56 3.43 2.47 1.94 8.73 1.47 1.85 2.43 1.88 2.79 14.99 11.54 29.65 13.78 % con respecto a la media 71.00 24.89 17.92 14.08 63.35 10.67 13.42 17.63 13.64 20.25 108.78 83.74 216.00 100.00

Fuente: S. Boisier, 1982:87, Poltica econmica, organizacin social y desarrollo regional, Cuadernos del ILPES, # 29, Santiago de Chile.

Del cuadro anterior se extrajeron algunas conclusiones, a saber: 1) resulta claro el carcter no neutral de la poltica fiscal desde el punto de vista interregional. Siendo ello as no parece tener asidero una poltica de desarrollo regional apoyada en la competencia entre regiones sobra la base de sus ventajas comparativas, como era y es el caso. La eliminacin de las franquicias regionales existentes en el pasado (previo a 1975), podra, en ltimo trmino justificarse si, paralelamente, la poltica fiscal no castigase a las regiones ms pobres y no favoreciese desmedidamente a la regin ms desarrollada del pas; 2) la poltica fiscal no era concordante con la poltica de desarrollo regional del pas, si ella puede ser representada por las prioridades establecidas en el Decreto Ley 889/1975. En efecto, la poltica fiscal transfiere recursos netos slo a la Regin Metropolitana y a la Regin XI. Las regiones ms afectadas por la poltica fiscal resultan ser la I, la V, y la VIII, estas ltimas dos las de primera prioridad segn los enunciados oficiales de la poca; 3) al tomar como indicador el gasto fiscal per cpita, la discordancia entre la poltica fiscal y la regional se hace ms patente ya que, en efecto, las regiones con los ms bajos ndices de PIB per cpita obtienen, en trminos del gasto fiscal per cpita cifras inferiores al 25 % de concepto equivalente a nivel nacional, en tanto que la RM recibe un gasto fiscal per cpita igual al 216% del promedio nacional; 4) an si se eliminan las cifras correspondientes a la RM (con lo cual el gasto fiscal per cpita promedio bajara desde 13. 78 a 3.94 miles de pesos y las regiones IX, X, IV, VII, y VIII (que muestran los valores ms bajos del PIB/p.c.) recibiran gastos fiscales inferiores al nuevo promedio nacional. Es lamentable agregar que este tipo de anlisis no se haya repetido en el tiempo, pero an sin el respaldo de cifras puede plantearse la hiptesis de una situacin que se mantiene similar. 56 La segunda observacin, de extrema importancia, es que si esta matriz de seis elementos es examinada intentando responder a una pregunta muy simple, tal como:
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A partir de la discusin provocada por la publicacin del estudio citado, el gobierno militar dej de publicar el boletn de gastos e ingresos fiscales.

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68 dnde se encuentran los agentes que, operando dentro de los casilleros, toman decisiones que afectan directamente a estos factores? Como es fcilmente demostrable, en su inmensa mayora tales agentes estn fuera de la regin, son exgenos a la regin, cuando el asunto se mira desde el punto de vista del lugar en que se toman las decisiones y se recuerda adems que el crecimientoy tambin el desarrolloes el producto de una enorme matriz decisora ms o menos coherente y direccionada. Y esta simple constatacin es lo que permite hablar de un crecimiento territorial exgeno desde el punto de vista decisional. Lo ms importante en la prctica es observar que si el crecimiento del territorio est muy determinado desde fuera, se requiere un cambio cultural importante por parte de los gobiernos territoriales, precisamente para adoptar una postura proactiva y no esperar que el crecimiento llegue. Metafricamente puede hablarse de superar una cultura propia del trampero para dar paso a una cultura de cazador. 57 Los dirigentes polticos subnacionales tienen que tomar nota que en la globalizacin, la competencia por obtener capital, tecnologa y mercados recae ahora sobre sus hombros en buena parte. Como se ha dicho, hay nichos latentes para todos en la globalizacin, pero hay que saber descubrirlos y apropiarse de ellos; condicin indispensable es tanto la inteligencia como la velocidad. Si bien esta interpretacin causal del crecimiento territorial es algo ms compleja que la habitual y muestra la necesidad de cambios mentales y culturales en los gobiernos, parecer un juego de nios al entrar ahora al tema del desarrollo.

El desarrollo en el territorio: un enfoque heterodoxo


La grfica que sigue sirve como introduccin y enunciado del tema. Puede desde ya observarse la naturaleza divergente de la mainstream de esta propuesta a desarrollar. De partida se hace una primera afirmacin tajante: el desarrollo societal contemporneamente entendido es un proceso endgeno por definicin. Como se seala en el documento prospectivo de desarrollo de la provincia argentina del NeuqunNeuqun 2020: Si el desarrollo se encuentra en nuestro futuro, no ser con las ideas del pasado que lo alcanzaremos; si el desarrollo es un producto de la propia comunidad, no sern otros, sino sus propios miembros quienes lo construyan (1997:7). 58

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Ambos sujetos viven de la caza de animales. El trampero coloca trampas y al tiempo vuelve para recoger presas; el cazador conoce la conducta de sus presas, se equipa con armas de ltima generacin y sale agresivamente a buscar las presas. Muchos gobernadores de los estados del Brasil son claros ejemplos de esta actitud preactiva, sin perjuicio de caer en la guerra fiscal. Los casos de la instalacin de la Renault y de Mercedes Benz en Sao Joao dos Pinais (Paran) y Juiz de Fora (Minas Gerais) son emblemticos. Esta misma consideracin aparece en la Estrategia de Desarrollo de la Regin de Los Lagos (Chile) y en el Plan de Desarrollo del Departamento de Antioquia (Colombia) de la pasada administracin de Alvaro Uribe. Quien escribe es el autor de esta proposicin.

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DESARROLLO TERRITORIAL ENDGENO RIZOS E INTERACCIONES


SUBSISTEMAS CREADORES DE COMPLEJIDAD
CAPACIDAD ENDGENA UNA PROPIEDAD EMERGENTE DE UN SISTEMA TERRITORIAL ALTAMENTE SINERGIZADO ACTITUD MENTAL COLECTIVA

POTENCIAL DE CRECIMIENTO

Y se hace en la grfica otra afirmacin todava mucho ms tajante y provocativa al definirse el desarrollo como una propiedad emergente de un sistema territorial altamente sinergizado. Las implicaciones de esta afirmacin, tanto tericas como prcticas sern develadas de a poco. Primeramente hay que referirse a la relacin entre crecimiento y desarrollo y ntese que en la grfica precedente hay una sola flecha bi direccional ligando precisamente ambos casilleros.

1.8.3. Crecimiento y desarrollo: de la sinonimia a la diferencia


Desarrollo es una expresin de amplio contenido. Etimolgicamente, proviene de desenrollar, o sea, desenvolver, desplegar algo. Tambin se ha equiparado, en el pasado, con crecimiento; en otras ocasiones se le interpreta como progreso, entendido ste como un proceso histrico continuo y ascendente. Igualmente el desarrollo aparece como una estrategia de contencin o modo de asegurarse zonas de influencia por parte de las grandes potencias, el Plan Marshall, y la Alianza para el Progreso ejemplifican esta visin. Adems de los antecedentes ideolgicos lejanos y de su cooptacin postblica y postcolonial por parte de los pases hegemnicos o centrales, tambin en la conceptualizacin del desarrollo confluyen otras corrientes de pensamiento y modos de concebirlo desde otras perspectivas histricas y geogrficas. Bsicamente la idea de desarrollo se confundi con la de la modernizacin, identificadas ambas con un estilo de industrializacin segn los niveles de los pases ms ricos. Desarrollarse era aproximarse al estilo de vida de los pases ms poderosos. Alcanzado ese nivel de crecimiento, automticamente sus beneficios derramaran sobre los sectores ms pobres mediante la filtracin hacia abajo o derrame (trickling down). Pare ello haba que hacer lo que haban hecho los pases ms desarrollados y recorrer necesariamente las llamadas etapas de Rostow: tradicional, transicin, despegue, madurez, y consumo de
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70 masas. En esta visin ahistrica, mecanicista y economicista, alcanzar el desarrollo era una cuestin de tiempo. El modo de saber el grado de desarrollo de los pases era midiendo su capacidad de produccin. El PIB y el PIB per cpita fueron los elementos claves del anlisis, si bien el PIB no indicaba nada, ya que Brasil mostraba un PIB mayor que el de Dinamarca y el PIB per cpita ocultaba sensibles diferencias en la distribucin del ingreso. Amrica Latina ser la fuente primaria de sendas revisiones a esta ortodoxia. El estructuralismo latinoamericano (Prebisch, Sunkel, Pinto, y otros) y la teora de la dependencia (Cardozo, Faletto) en su versin no marxista y marxista (Franck, dos Santos, de Oliveira y otros) ofrecern nuevas y atractivas interpretaciones, la mayor parte de las cuales fueron sepultadas por la historia. Posteriormente aparecer el desarrollo social y la satisfaccin de las necesidades bsicas como sinnimos de desarrollo y como contrarespuesta al liberalismo imperante a partir de los 70, se produce una abundante adjetivizacin del desarrollohumano, sustentable, local, participativo, inclusivo, solidario, etc., que morigera, sin llegar a sustituir, al neoliberalismo. Ms recientemente el desarrollo humano sustentado en las ideas de Sen, Ul Haq, y Jolly, ocupar el centro del estrado, haciendo hincapi en la expansin de las capacidades bsicas y en la libertad como medidas del desarrollo. El desarrollo sostenible surge a partir de la Cumbre sobre la Tierra de 1992. Tmidamente comienza a abrirse paso la idea de un desarrollo territorial. Una excelente sntesis de la evolucin de la idea de desarrollo, con particular nfasis en los aportes latinoamericanos se encuentra en un trabajo de Nahn, Rodrguez y Schorr (2006) preparado para la FLACSO. Crecimiento y desarrollo soncomo se ha dejado entreverdos conceptos, dos procesos y dos estados temporales estructuralmente distintos (no obstante la sinonimia inicial entre ellos a partir de los aos 40), material el primero, intangible el segundo. Sin embargo no podra afirmarse que sean independientes, aunque ac se rechaza de plano una dependencia lineal, jerrquica del segundo con respecto del primero; 59 claramente todava no conocemos cul es la forma de articulacin entre ambos y puede plantearse la hiptesis de que tal relacin sera dinmicamente compleja, como un rizo matemtico (loop). En otra parte he dicho que sera esplndido llegar a probar empricamente que la articulacin temporal y dinmica entre ellos podra ser graficada mediante una figura similar a la del ADN: dos sinoidales entrelazadas, algo que sugerira que en ciertos ciclos es evidentemente necesario crecer, alcanzar logros materiales, para desarrollarse, pero que en otros ciclos de tiempo, la relacin sera inversa, es decir, habra que generar las condiciones psicosociales propias de un desarrollo para reestimular el crecimiento. En seguida hay que apuntar que el desarrollo, siendo un logro intangible es tambin subjetivo. Hay que convenir en que la idea de desarrollo slo existe en la mente de los seres humanos; deriva de la capacidad del lenguaje para establecer relaciones abstractas y simblicas, porque el desarrollo es una abstraccin, mejor dicho una utopaplan, proyecto, doctrina o sistema halageo pero irrealizable segn todo diccionarioy existe slo en relacin a la especie humana, debido a su capacidad para usar un lenguaje simblico. Como
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Claramente no es aceptable, ni tica ni cientficamente, la postura denominada en ingls como trickling down o sea, que el crecimiento precede necesariamente al desarrollo y que ste sera algo as como un goteo o chorreo del primero.

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71 el lenguaje est en la base de toda construccin cultural, se sigue que siempre el desarrollo es un proceso culturalmente dependiente tanto como histrica y territorialmente dependiente. No hay desarrollo del territorio en s, no hay desarrollo de la materia, ni siquiera de otras especies vivas, animales o vegetales, que crecen, mueren, se transforman incluso, pero de acuerdo a un programa establecido en su respectivo nicho ecolgico o debido a mutaciones aleatorias. Pero nadie sino las personas humanas piensan y construyen su futuro. Esto tiene como consecuencia el poder sostener que el desarrollo es el resultado de un proceso de proalimentacin de refuerzo en un sistema social, es decir, en el lenguaje popular, es el resultado de una profesa autocumplida que requiere en s misma una actitud mental positiva, sin espacio para anomias colectivas. 60 Todava hay que agregar que el desarrollo, ya definido a priori como un proceso endgeno, requiere precisamente que se despliegue su propia capacidad endgena. La propiedad de endogeneidad asignada al desarrollo se expresa en cuatro planos que deben ser potenciados y articulados entre s. Primero, endogeneidad significa una capacidad creciente de autonoma del territorio para hacer sus propias opciones de desarrollo, eligiendo, por ejemplo, un estilo acorde con sus tradiciones, con su cultura o, simplemente con una modalidad de desarrollo inventada colectivamente. Esta creciente autonoma es del todo inseparable de un proceso tambin creciente de descentralizacin, lo que lleva de inmediato a sostener que un desarrollo bien entendido es necesariamente descentralizado. Ya se analiz precedentemente que el grado especfico de descentralizacin de un territorio es el resultado del cruce de una oferta descentralizadora hecha desde el Estado y de una demanda de descentralizacin planteada por el territorio socialmente organizado. Segundo, endogeneidad significa una capacidad tambin creciente del territorio para apropiarse de una parte del excedente econmico all generado, para ser reinvertido localmente, con un doble propsito: otorgar sostenibilidad al propio crecimiento al alimentarlo permanente con un flujo de inversiones financiadas con el excedente, y al mismo tiempo introducir una paulatina diversificacin de la base material del territorio a fin de tornarlo menos vulnerable a fluctuaciones bruscas de la demandaharina de pescado en la Regin de Tarapac, salmones en la Regin de Los Lagos o manzanas en la Regin del Maule por ejemploy con el propsito de introducir tambin multiplicadores aprovechando la densificacin de la matriz intersectorial. Hay que sealar que no importa si el excedente 61 es retenido y reinvertido por el sector privado o por el sector pblico, una cuestin claramente secundaria, y que se dirime en otros mbitos, y tambin hay que llamar la atencin acerca de la necesidad de contar con un banco de proyectos que facilite la reinversin. 62 Tercero, la endogeneidad significa que el territorio debe tener una capacidad para generar innovaciones tales que provoquen cambios estructurales en l mismo, no slo
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Cuando todos creen que las cosas estn marchando bien, las cosas marchan bien, y a la inversa. No es compatible el desarrollo con el pesimismo social. Impuestos y utilidades. Como es obvio, la reciente discusin en Chile acerca de un royalty a la gran minera del cobre encaja en esta situacin.

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72 ampliacin de escala. Esto supone la existencia de un sistema local de ciencia y tecnologa, cuestin no menor por cierto. 63 Cuando se dice sistema en este caso se est hablando de una fuerte articulacin en lo que tiempo atrs Jorge Sbato describa como el tringulo de la innovacin: centros de I&D, organizaciones productivas, gobierno, un tringulo en el cual la circulacin de personas entre sus tres vrtices es fundamental. Cuarto, la endogeneidad significa la existencia de una cultura territorial generadora de una identidad que asocia el ser colectivo con el territorio. Como ejemplo al pasar, la Regin de Tarapac, en el extremo norte de Chile, se encuentra muy bien posicionada a este respecto, con sus dos grandes ejes culturales: el ancestro altiplnico aymara/quechua, y la historia del salitre que tiene por vrtice a la ciudad de Iquique. De esta manera la capacidad endgena de un territorio se encuentra en un espacio delimitado por cuatro planos: poltico, econmico, cientfico, cultural (Vzquez Barquero; 1993 y 1999). Finalmente, el desarrollo como emergencia sistmica depende estrechamente de los subsistemas generadores de la complejidad del sistema. Este ser de ahora en adelante el tema central de estas lneas, de evidente carcter epistemolgico y metodolgico, pero que encuentra en esta seccin su espacio ms adecuado. Las propiedades emergentes son una consecuencia de la complejidad y la complejidad es el resultado de la diversidad (multiplicidad de elementos omejor todava de subsistemas que estn dentro del sistema en cuestin, dentro del territorio en este caso). En un sentido amplio las propiedades emergentes se definen como fenmenos culturales y sociales que emergen de las interacciones e intercambios entre los miembros de un sistema social. Algunos ejemplos en esta perspectiva son los roles grupales, normas, valores, fines, entendimientos, experiencias compartidas, vocabularios compartidos, etc. Las propiedades de la globalidad pueden emerger de la comunicacin del sistema consigo mismo en funcin de su intencionalidad o finalidad, o emanar de sus relaciones con el entorno seala Nieto de Alba (1998). Otra definicin apunta que las propiedades emergentes son las caractersticas funcionales inherentes a un objeto agregado. Son esenciales a su existenciasin ellas, no existe el objeto agregado. Ms formalmente, una propiedad emergente es una caracterstica funcional nica de un objeto agregado que emerge de la naturaleza de sus partes componentes y de las relaciones forzadas que se han formado para atarlas en su conjunto. Esta caracterstica funcional es propia del agregado y no se puede encontrar en sus partes. Una regin no es la suma de provincias o de sectores. Mario Bunge (op.cit.) define el concepto de propiedad emergente diciendo: Decir que P es una propiedad emergente de los sistemas de clase K es la versin abreviada deP es una propiedad global (o colectiva o no distributiva) de un sistema de clase K, ninguno de cuyos componentes o precursores posee P.
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La literatura sobre este tema es en extremo abundante. Dos referencias particularmente relevantes son el texto de Jos Luis Alonso y Ricardo Mndez (2000) y el libro de Patricio Bianchi y Lee. M. Millar, Innovacin y territorio, (1999). En el mbito nacional chileno hay que mencionar trabajos de Cecilia Montero, de Vernica Silva, de Claudio Rojas, entre otros.

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73 Se ha atribuido, creo, a Illia Prigogine, apuntar a la paradoja derivada del hecho de que vivimos en un mundo de propiedades emergentes, sin darnos cuenta de ello y sin entender nada de ellas. Fenmenos tan convivenciales como la inteligencia, la conciencia, nuestra visin tridimensional, el amor, la vida, el arcoiris, la humedad del agua, la capacidad de mostrar el paso del tiempo del reloj, una jam session, etc., etc., son todas propiedades emergentes de sendos sistemas que alcanzan determinados niveles de complejidad. He utilizado con frecuencia, con fines pedaggicos, un ejemplo muy sencillo que permite entender este concepto. Se refiere a una moda de hace algunos aos consistente en la preparacin de unos muy coloridos cuadros formados por una enorme cantidad de puntos multicolores (algo parecido al impresionismo en pintura) que deban ser mirados de una cierta manera para ver emerger una figura. Obsrvese que una mirada analtica o segmentada no produca el efecto buscado, slo lo generaba una suerte de mirada holstica. Charles Gershenson (2001) dice que podemos definir como niveles de abstraccin a los niveles donde podemos identificar un sistema simple (sin propiedades emergentes porque el sistema es compuesto por un elemento el cual no interacta con otros. Todas las propiedades del sistema las posee tambin como elemento nico del sistema). Al empezar a interactuar diversos sistemas simples, se empiezan a formar sistemas ms y ms complejos, hasta que la ciencia actual no puede predecir computacionalmente el comportamiento del sistema. A este fenmeno se le conoce como complejidad emergente. Pero despus, dentro de un sistema empieza a haber regularidades, se autoorganiza, y al percibir de nuevo fenmenos repetitivos, podemos asociarlos a un concepto, nombrarlos, describirlos, y comprenderlos, porque el sistema resultante se ha hecho simple, debido a una simplicidad emergente. Y al interactuar los sistemas simples vuelven a presentar complejidad emergente y as sucesivamente. Los sistemas complejos explican cmo es que se pueden formar propiedades y fenmenos nuevos (emergentes), al interactuar los elementos de un sistema. Estas propiedades no salen de la nada por el hecho de no estar en los elementos. Salen de las interacciones entre ellos. De esta forma se puede explicar la mente emergiendo de muchas interacciones a distintos niveles: entre las neuronas del sistema nervioso, entre el individuo y su mundo, entre distintos individuos, entre el individuo y su sociedad y entre el individuo y su cultura. Ac se entra al campo de la variedad, (complejidad) que el fsico Murray GellMann clasifica en complejidad rudimentaria o algortmica, de carcter aleatorio y en consecuencia no comprimible y la complejidad efectiva que tiene relacin con los aspectos no aleatorios de una estructura o de un proceso. La variedad es la medida de la complejidad de un sistema. El nmero de estados que puede producir un sistema es una medida de su variedad y por tanto de su complejidad. En un caso muy simple, el refrigerador domstico slo puede producir dos estados: fro y no fro; en consecuencia su variedad y su complejidad es mnima, slo dos. Una organizacin compuesta por muchos elementos, personas por ejemplo, puede producir una cantidad tan grande de posibles estados que la prediccin del comportamiento del sistema se haga imposible, casi catica, amenazando la propia existencia del sistema. Esto significa que los sistemas muy variados y en consecuencia muy complejos, como puede ser una sociedad regional deben ser organizados, dotados de formas de

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74 regulacin que permitan un grado posible de prediccin de su conducta. O sea que organizar implica siempre controlar, en el sentido de disponer de una capacidad para prever el comportamiento del sistema sin importar su grado de diversidad o complejidad. Este razonamiento se encuentra en la base de la Ley de la Variedad Necesaria de Ashby. Hay tres maneras de enfrentar el problema de controlar un sistema. Se puede reducir la variedad, mediante mecanismos reductores que disminuyan las interacciones entre los elementos del sistema, que reduzcan los estados posibles. Estos reductores, en los sistemas sociales, son normas, valores, costumbres, leyes, pautas culturales, etc. Se puede, alternativamente, amplificar la variedad, aumentando la diversidad del sistema, aumentando la autonoma de sus elementos y la complejidad de ellos, hasta equiparar la complejidad del sistema con la del entorno. Hay que notar que esta segunda posibilidad, la ampliacin permanente, puede llevar a situaciones prcticas imposibles de manejar, por tanto la reduccin de la variedad o de la complejidad del entorno acompaada de un aumento de la variedad o complejidad del sistema es la forma adecuada de evitar el caos. Hay una tercera manera de tratar la cuestin del control del sistema: absorber la variedad. Se dice que en Occidente se usa como mtodo tradicional de control la reduccin de la complejidad, en tanto que en China se usa la absorcin de la complejidad, todo ello debido a patrones culturales diferentes. Estas cuestiones parecen demasiado abstractas y alejadas de los problemas concretos del desarrollo de un territorio. No obstante, la globalizacin, a travs de la apertura econmica que produce en pases y regiones, coloca a los territorios en una relacin muy peligrosa con lo que pasa a ser su nuevo entorno: el mundo, que, visto como un sistema naturalmente mayor que cualquier pas o regin, presenta un grado de complejidad infinitamente mayor que obliga a los sistemas menores a aumentar su complejidad o a reducir la complejidad del entorno o a hacer ambas cosas simultneamente a fin de evitar su desaparicin por inmersin. En otras palabras, el aumento de la complejidad se transformar en una pieza maestra de toda estrategia territorial de desarrollo. Este tema, la complejidad del sistema y de su entorno, constituy una de las preocupaciones principales de Niklas Luhmann (1997), quien afirm que: hay que distinguir entre el entorno de un sistema y los sistemas en el entorno. Para muchos territorios la globalizacin puede ser tan amenazante, metafricamente, como la llama de la lmpara lo es a la mariposa nocturna... si la aproximacin es poco inteligente! Segn lo expresa David Byrne (1998), la complejidad sistmica no slo pone en relieve la no linealidad de los procesos reales (por oposicin a los modelos matemticos); adems, los procesos reales se muestran en forma evolutiva. Esto significa que estamos tratando con procesos (y con un proceso en especial: el desarrollo) que son fundamentalmente histricos. No son temporalmente reversibles y esto resulta de particular inters precisamente en el desarrollo, como es fcil de entender, ya que una vez que una sociedad se coloca en el sendero virtuoso del desarrollo difcilmente experimentar una regresin. La fsica de Newton nos habla de trayectorias que pueden ser expresadas por medio de ecuaciones. Conocidas las condiciones iniciales, tales trayectorias son predecibles y reversibles....En esas ecuaciones el tiempo no existe...La evolucin biolgica por el contrario es un proceso irreversible (Arsuaga y Martnez; 2001:331).

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75 Lo mismo sucede con el desarrollo, que en el lenguaje de la teora del caos, parece ser un atractor, pero entendido este concepto no en forma esttica, sino ms bien como una sendero dinmico. As como el paradigma positivista, fuertemente newtoniano, abri espacios a modelos polticos, econmicos y sociales 64 basados en un tiempo reversible, el nuevo paradigma de la complejidad, operando con un tiempo irreversible, deber generar modelos sociales y econmicos congruentes, entre ellos, modelos de desarrollo, a cuya bsqueda andamos. Entonces el desarrollo tiene que ver con la complejidad del sistema territorial, con los subsistemas reconocibles en su interior. Cules podran ser en una primera aproximacin tales subsistemas? Se sugiere considerar seis y, como de inicio se afirm que en la sociedad del conocimiento (y de la tica) hay que entender la ligazn del desarrollo con su propia axiologa, el primero de estos subsistemas ser el conjunto de valores que conforman esta axiologa, esto es, el subsistema axiolgico. Es necesario, al hablar de desarrollo en un territorio (nacin, regin, etc.) distinguir entre un cierto nmero de valores universales, como libertad, democracia, justicia, paz, solidaridad, igualdad (o equidad o ausencia de discriminacin), tica, esttica, heterogeneidad, y alteridad, sin los cuales es impensable el desarrollo en general, y otro nmero de valores singulares, propios del territorio en cuestin, que son los valores que confieren una identidad, la que unifica hacia adentro y distingue y separa hacia afuera; sin este segundo conjunto no ser posible conformar una fuerte comunidad imaginada que haga del propio territorio el principal referente identitario de la gente y que viabilice la cooperacin y solidaridad interna porque, aunque no nos conocemos personalmente, somos del mismo lugar, que es el sentido que Benedict Anderson (1997) dio a su concepto de comunidad imaginada. Cuando se habla de valores, hoy, en la contemporaneidad, se alude a nombres como John Rawls (justicia), Amartya Sen (igualdad), Denis Goulet (tica), Emanuel Levinas (alteridad u otredad) y otros. Los valores universales ms comunes son: libertad, justicia, democracia, tica, solidaridad, esttica, y variedad (heterogeneidad). Los valores singulares que emanan de la relacin bsica entre la sociedad y el territorio, son los que definen la identidad y por tanto se definen casusticamente. Los actores, individuales, corporativos, colectivos, pblicos y privados, configuran un segundo subsistema, el subsistema decisional, siendo precisamente los actores los portadores del desarrollo. Como se ha sealado en oportunidades anteriores, no resulta suficiente apelar a los actores en un sentido meramente abstracto; es necesario rescatar de entre ellos los verdaderos agentes de desarrollo, actores portadores de proyectos, con poder efectivo como para incidir en el curso de los acontecimientos, los que deben ser identificados con exactitud a fin de convocarlos en los momentos oportunos 65 (en la complejidad los agentes son elementos capaces de determinar su propio comportamiento).
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Ningn ejemplo mejor que los otrora famosos modelos gravitacionales de Walter Isard y la Escuela de Ciencia Regional de la Universidad. de Pennsylvania, donde no pocos de nosotros nos formamos. Se trata de conocerlos, con nombre, apellido, direccin, insercin en el tejido social, etc. a fin de configurar una lista ordenada de ellos segn su dotacin de poder. Hay que recordar que, dejando de lado situaciones revolucionarias, una activacin del desarrollo slo tiene xito si se hace con el poder existente

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76 Hay actores/agentes individuales que deben ser identificados en forma especfica y evaluados en funcin del poder que detentan, sea por riqueza, por insercin en la malla de organizaciones sociales, por ubicacin poltica o por otras causas. Se trata de llegar a conocer la familia del poder 66 para as disponer de la informacin de entrada para el proceso de conversacin y participacin. Adems, hay actores corporativos y tambin actores colectivods (movimientos sociales). Las organizaciones, 67 pblicas y privadas, conforman un tercer subsistema organizacional. Los elementos de este conjunto incluyen objetos, propiedades, y conductas. Quiero decir que no slo interesa un catastro de las organizaciones que operan en el territorio (que seran los objetos), sino que fundamentalmente interesa la evaluacin de sus propiedades o caractersticas, en relacin a la contemporaneidad. Esto se refiere a la velocidad de sus procesos de decisin, a la flexibilidad de respuesta a la cambiante demanda del entorno, a su maleabilidad, 68 a su resiliencia, a su identidad con el propio territorio y, sobre todo, a su inteligencia organizacional (las propiedades); finalmente interesa tambin establecer el patrn de relaciones inter organizacionales a fin de evaluar el clima de cooperacin o de conflicto entre ellas (las conductas). Un mismo softwareELITEdesarrollado inicialmente en el ILPES bajo la direccin de quin escribe permite, adems de la identificacin de actores/agentes, evaluar lo que se denomina como el patrn de relaciones inter organizacionales, el que provee de una idea relativamente precisa acerca del clima socioorganizacional que puede viabilizar u obstaculizar una propuesta. Los procedimientos, el conjunto de modalidades mediante las cuales el gobierno local gobierna, administra, informa, y posiciona en el entorno a su propio territorio, definen un cuarto subsistema procedimental. Algo ms adelante se discutir el verdadero sentido de hacer gobierno; por el momento hay que sealar que administrar es un procedimiento de rutina que conecta al gobierno con la poblacin en el da a da mediante la prestacin de servicios y es tambin un procedimiento para asignar recursos, una vez que los fines han sido establecidos. 69 Por otro lado y ello resulta muy importante en el marco de la Sociedad del Conocimiento y de la Informacin, los actores sociales se sienten ahora abrumados por la velocidad, la masividad y la entropa de la informacin contempornea, una cuestin que los empuja a asumir posiciones conservadoras en lo econmico debido a la creciente incertidumbre y a los elevados costos de transaccin; nadie sino el propio gobierno local puede asumir la tarea de recoger este flujo de informacin, reestructurndolo ordenadamente en funcin de los propios objetivos societales (que se estn formulando al mismo tiempo) para devolverlo de esa manera a sus potenciales usuarios, reduciendo los costos de transaccin, la incertidumbre y la asimetra. Del mismo modo, nadie sino el gobierno puede encabezar la tarea permanente para posicionar al territorio en cuestin en el

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y no contra l y, al contrario de lo que sugerira un anlisis superficial e ideologizado, esto no plantea una situacin conservadora; ms bien plantea el desafo de la asociatividad y de juegos de suma abierta. El software ELITE creado y distribuido por el ILPES permite realizar esta tarea. El CDROM es gratuito y contiene procedimientos y conceptos. En el sentido que Sommer otorga a este concepto, como sinergias con propsito. Capacidad para adaptar su propia estructura al entorno. Hay que recordar aquello de que la administracin hace las cosas adecuadamente y la lideranza hace las cosas adecuadas.

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77 nuevo escenario contextual de la globalizacin, como se hace, a veces, regularmente a nivel nacional. 70 Como puede apreciarse, administrar es, ahora, ms complejo que en el pasado. La acumulacin o el capital econmico configura un quinto subsistema de acumulacin obvio, pero con la observacin hecha ms atrs en el sentido que sin negar la importancia de la articulacin entre los procesos de crecimiento y de desarrollo, se niega una relacin lineal jerrquica o cualquier planteamiento simplista y se sostiene una complejidad desconocida de tal articulacin. Pero resulta obvio que por intangible que sea el desarrollo, varios aspectos de tal intangibilidad requieren una base material slida y en expansin. Sin un adecuado flujo de inversin neta eficientemente aplicada no puede sostenerse en el largo plazo una prctica de desarrollo. Una cuestin importante ya discutida pero bueno tener nuevamente presente es que en el contexto de la globalizacin, con la extraordinaria movilidad de los factores productivos, principalmente capital financiero y tecnologa, los territorios tienen, como se mostr ms atrs, escasa endogeneidad, y ms bien, desde el punto de vista de las decisiones que determinan la conducta de los factores de crecimiento en espacios subnacionales (capital, tecnologa, capital humano, proyecto nacional, poltica econmica, demanda externa), el crecimiento se muestra como exgeno y ello determina culturas gubernamentales hacia estos factores distintas de las del pasado. Como se dijo, los gobiernos deben ahora ser profundamente proactivos. Intencionadamente ha sido dejado en el sexto y ltimo lugar el subsistema ms importante, si es que aceptamos la naturaleza intangible del desarrollo como proceso y como estado temporal. Se trata de los capitales intangibles, que dan forma al subsistema subliminal, un amplio conjunto de factores especficos que pueden ser agrupados en categoras relativamente homogneas internamente y cuya importancia no slo es crecientemente reconocida sino que deriva de la lgica ms elemental; en efecto, si se admite el carcter intangible, subjetivo e incluso asinttico del desarrollo (en relacin a un imaginario eje de su propia realizacin), preciso ser reconocer que los factores causales o variables independientes deben tener la misma dimensin, porque est claro que no existe la alquimia capaz de transformar el plomo en oro. Puesto en blanco y negro: el desarrollo no es causado por la inversin material, sino por acciones que potencian fenmenos que se encuentran preferentemente en el mbito de la psicologa social, aunque, segn Alain Peyrefitte (1997:28): Nos resulta difcil aceptar que nuestra manera de pensar o de comportarnos colectivamente pueda tener efectos materiales. Preferimos explicar la materia por la materia, no por la manera. Estos capitales intangibles son en general de una naturaleza tal que espantan a los economistas, puesto que su stock aumenta a medida que se usan, es decir, se comportan exactamente al revs de los recursos descritos en la teora econmica. 71 Hace ms de cuatro dcadas que Albert Hirschmann esboz una idea semejante al hablar de los recursos morales y por cierto, algunos de estos capitales intangibles estn a la moda, como es el caso del capital social. Este autor (Boisier; 2001) ha propuesto diez categoras: capital cognitivo, capital simblico, capital cultural, capital social, capital cvico, capital institucional, capital psicosocial, capital humano, capital meditico, y, el ms importante en
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A travs de organismos especializados como la agencia gubernamental PROCHILE en el caso de Chile y tanta otras en distintos pases. Un ejemplo inmediato y sencillo es la solidaridad.

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78 el planteamiento desarrollado en estas pginas, capital sinergtico. Nombres tales como Bourdieu, Putnam, North, Williamson, Schultz, Fukuyama, Montero, Becker, Coleman, Hirschmann, y muchos otros se encuentran detrs de estos conceptos. Lamentablemente, no es posible en el espacio de una tesis doctoral entrar a un anlisis detallado de estos capitales, an cuando, hay que repetirlo, se trata de la categora ms importante en este contexto.
SUBSISTEMA SUBLIMINAL UN LISTADO DE CAPITALES INTANGIBLES
CAPITAL COGNITIVO CAPITAL SOCIAL CAPITAL HUMANO CAPITAL SIMBLICO CAPITAL CVICO CAPITAL MEDITICO CAPITAL CULTURAL CAPITAL ORGANIZACI ONAL CAPITAL PSICOSOCIAL

CAPITAL SINERGTICO

Lo que se tiene entre manos a estas alturas es, figuradamente, un hexgono del desarrollo. Aqu es donde hay que establecer sinapsis, crear sinerga e introducir energa. La sinapsis (del griego enlace) es el contacto sin fusin entre el cilindro eje de una neurona y el cuerpo celular o las dendritas de otra a cuyo nivel se transmite el impulso nervioso de una a otra clula. Se trata, aparentemente, de una transmisin qumica, elctrica, e informacional. La inteligencia parece ser una funcin directa de la densidad de la sinapsis cerebral; se evala en aproximadamente cien mil millones el nmero de neuronas en un cerebro humano, aunque cada neurona tiene slo unos 10.000 contactos con otras neuronas y estos contactos no son continuos, sino intermitentes segn lo expresa Charles Francois. 72 La inteligencia es considerada una propiedad emergente de la sinapsis neuronal. Es interesante este punto. El mismo autor recin citado ha explorado la analoga entre la sinapsis neuronal y la globalizacin sealando que: En s misma, la globalizacin aporta propiedades emergentes, que resultan de las interacciones que transforman una coleccin de elementos incoordinados en un sistema coherente y funcional. Este aporte emergente resulta de las sinergias que se producen al entrar en contacto elementos anteriormente inconexos.

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Charles Francois, Presidente Honorario de la Asociacin Argentina de Teora General de Sistemas y Ciberntica-GESI, Buenos Aires, Argentina.

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79 En un trabajo sobre descentralizacin presentado a un seminario internacional realizado en Medelln (Colombia) 73 este autor utiliz una variante del ttulo del magnfico film de Stanley Kubrick originado en una novela de Arthur Clarke, 2001: La Odisea del Espacio, para narrar La Odisea del desarrollo territorial de Amrica Latina a partir de esa fantstica metfora antropolgica del inicio del film en que se describe cmo los primates de una tribu se transforman sbitamente en homo sapiens al tocar el extrao monolito basltico y al producirse en sus cerebros (supongo que ese era el mensaje) una sinapsis gigantesca e inmediata. En verdad se est diciendo simplemente que el desarrollo depende de la interaccin, esto es, de la conectividad y de la interactividad entre varios (muchos) factores y procesos de menor escala, (de escala local en el lenguaje de la complejidad), por ejemplo, de una cultura (ya se ver cules son las implicaciones de ella), de relaciones de confianza, del papel de las instituciones, de la justicia, de la libertad, del conocimiento socializado en una comunidad, del conocimiento y de las destrezas incrustadas en las personas, de la salud, de los sentimientos y de las emociones que acotan y direccionan una supuesta racionalidad instrumental, de la autoconfianza, de elementos simblicos que constituyen formas de poder, etc., etc. El concepto de sinapsis da cuenta de lo anterior. Pero al igual con lo que sucede en el cerebro para que la inteligencia aparezca como emergente, no basta un elevado nmero de conexiones binarias, se requiere que se construya paulatinamente una red de alta densidad, una verdadera maraa de conexiones a travs de las cuales fluya informacin. Sinerga? Eric Sommer (1996) define el concepto de sinerga como un sistema de interacciones entre dos o ms actores o centros de accin. Cualquier conjunto de dos o ms seres interactuantes puede ser considerado como sinerga. La sinerga surge cuando dos seres interactan o trabajan juntos de cualquier manera y por cualquiera razn. Para que surja una sinerga no se requiere un propsito comn. Siempre de acuerdo a Sommer, la sinerga que envuelve un propsito comn es una clase especial que se conoce como organismo u organizacin. La sinerga incluye un conjunto de seres. Cada uno de estos seres aporta su particular carcter a las interacciones sinrgicas. Estos caracteres que los seres aportan a sus interacciones en la sinerga incluyen todas sus potencialidades y disponibilidades, incluyendo sus experiencias, creencias y objetivos que son parte de sus cosmovisiones. Adems de los seres y de sus cosmovisiones, la sinerga tambin contiene las interacciones y los patrones interactivos desarrollados entre estos seres. Finalmente, la sinerga incluye los particulares usos que sus participantes hacen de los otros, como medios o como instrumentos. Los participantes en la sinerga se sirven unos a otros como instrumentos o medios toda vez que ellos funcionan como mediadores o medios mediante los cuales otros participantes en la sinerga interactan entre s. Seala Sommer que: una organizacin o un organismo es una sinergia con un propsito comn. Por organizacin u organismo quiero decir un conjunto de seres coadaptados y coordinados para alcanzar un objetivo
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Seminario Internacional Los estudios regionales en Antioquia, Medelln, 6 y 7 de Junio de 2002. El documento se titula 2001: La Odisea del desarrollo territorial en Amrica Latina y forma parte de un libro con igual ttulo que el Seminario, publicado en el ao 2004 por el Consorcio de Estudios Regionales en Antioquia.

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80 comn. Organizar es, entonces, el acto o el proceso de coordinar y coadaptar un conjunto de participantes para el logro de un propsito comn. Esta coordinacin, dirase, este consenso social, se logra en un contexto sinrgico mediante la introduccin de energa en l. Energa que puede ser de naturaleza muy variada: el sentimiento patrio y nacional en una confrontacin blica, la solidaridad en una situacin de catstrofe, la promesa de una satisfaccin ldica en un juego, la recompensa material o inmaterial en otras situaciones, un logron (nachievement) la McClleland, etc. Aqu es preciso introducir el concepto de sinerga cognitiva desarrollado un par de aos atrs en el marco de un experimento de desarrollo regional participativo. Se ha definido la sinerga cognitiva (Boisier; 2000) como la capacidad colectiva para realizar acciones en comn sobre la base de una misma interpretacin de la realidad y de sus posibilidades de cambio. Es decir, se habla de una energa externa bajo la forma de un marco cognitivo que es asumido por los participantes en la sinerga y este marco cognitivo enlaza las posibilidades de accin con un conocimiento actual, contemporneo, es decir, enlaza la accin con el conocimiento propio de la sociedad del conocimiento. Una cuestin de la mayor importancia porque ahora la estimulacin del desarrollo en cualquier parte requiere de intensos insumos cognitivos nuevos. Las relaciones entre la gestin territorial y el conocimiento propio de la Sociedad del Conocimiento han sido exploradas en profundidad por este autor recientemente en otro documento. Este concepto (sinergia cognitiva) puede ser entendido como negentropa. Como esta situacin no se puede lograr mediante procedimientos pedaggicos tradicionales (no se trata de dictar cursos a los agentes sociales, si bien ello puede ser recomendable en otro momento), la nica forma de generar esta sinerga cognitiva 74 es mediante la instalacin de procesos de conversaciones sociales profesionalmente estructuradas, de manera que toda la cuestin termina por enmarcarse precisamente en el paradigma constructivista y en el uso del lenguaje, la palabra y el discurso, para crear actores y proyectos. Precisamente sobre esto Gershenson anota que al formarse sociedades, para lograr fines comunes (organizaciones dira Sommer), se desarrollan medios de comunicacin: lenguajes. Para que haya lenguaje, ya debe haber ciertas construcciones conceptuales. Los conceptos se forman simplemente al repetirse una experiencia y cuando se tiene un lenguaje se le puede asignar un nombre al concepto. Los conceptos pueden hacerse ms y ms abstractos y el lenguaje permite que ellos sean transmitidos y discutidos. El lenguaje permite que los conceptos sobrevivan a travs de generaciones evolucionando al mismo tiempo. Estos conceptos representan conocimiento y es la acumulacin de conocimiento lo que da origen a la cultura. El procedimiento denominado como conversaciones sociales 75 busca precisamente generar un lenguaje a partir de ciertas construcciones conceptuales (hiptesis sobre el
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Que en ltimo trmino debe traducirse en generar poder social, ya que el poder surge entre los hombres cuando stos actan unidos segn lo afirmase Hanna Arendt. Sobre la nocin de conversaciones sociales en relacin al desarrollo es importante revisar algunos trabajos del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), en particular los varios informes sobre El Desarrollo Humano en Chile.

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81 crecimiento y el desarrollo en el territorio) y este lenguaje se traducir en un conocimiento socializado sobre la naturaleza (estructura y dinmica) de los procesos recin mencionados, conocimiento que a su vez jugar un papel de poder simblico a favor de quien lo detenta y lo exhibe. El dilogo, ubicado en el centro mismo de toda conversacin social, es, en s mismo, un tipo especial de conversacin. El dilogo trata de la emergencia: del nacimiento de nuevos significados y compromisos. El dilogo es la herramienta que permite explorar el espacio de posibilidades. Para generar un dilogo exitoso, que produzca emergencia, hay que atenerse a tres reglas bsicas: 1) respetar a la persona que mantiene el contexto en cualquier momento del dilogo; 2) suprimir la tendencia a juzgar o peor, a prejuzgar; 3) considerar todos los puntos de vista igualmente vlidos. Puede observarse que en forma paulatina comienzan a delinearse tareas especficas que habra que instalar o potenciar en un territorio para que el desarrollo emerja: primero, introducir complejidad en el sistema territorial (regin, provincia, comuna, o lo que sea), por ejemplo ampliando la variedad de actividades y organizaciones, dotar a las instituciones de elevada jerarqua (autonoma decisional) que las capaciten para establecer regulaciones, estimular una creciente divisin del trabajo (y aceptar la incertidumbre asociada), ampliar la malla de conexiones, incrementar el flujo interactivo, aumentar la proporcin de operaciones (de cualquier clase, financieras, comerciales, tecnolgicas, etc.) que tengan su inicio y/o su trmino dentro y/o fuera del sistema; segundo, favorecer la sinapsis, es decir la transmisin de informacin entre los componentes sistmicos mediante la conformacin de redes y mediante el uso de los medios tradicionales de difusin de la informacin (estimular la densificacin de la massmedia); tercero, introducir al sistema energa exgena como por ejemplo, conocimiento, y potenciar la energa endgena (socializacin del conocimiento tcito, autoestima colectiva, autoconfianza, etc.). Acerca de los valores, hay que decir que para transformarlos en elementos activos del desarrollo no basta una declaracin de adhesin. Se necesita por un lado, investigacin histrica y rescate para sacar a luz los valores singulares del territorio en cuestin 76 y se necesita un discurso permanente para mantener viva la adhesin a los valores universales y singulares. Qu proporcin, por ejemplo, de la poblacin de la Regin del Maule (Chile) declara su apego a la valorizacin de la alteridad, o sea, de la diferencia, y del otro o noyo? Qu significa para esta misma poblacin el ser maulino, o la maulinidad como valor? Qu significa ser paisa en Colombia, o sea, originario de Antioquia?, Qu significa ser ariqueo, o iquiqueo en Chile o cordobs en Argentina? Nada de esto puede suponerse como dato del problema; se trata de variables a crear y/o rescatar y reforzar. Sin valores no hay ni regin ni desarrollo. La importancia del sistema de educacin y de los medios de comunicacin social y tambin de las universidades o centros de investigacin parece clara y entre estos elementos hay que introducir articulaciones sinpticas, aunque sean binarias al comienzo.
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Si no existen, hay que admitir que no existe una verdadera regin, como territorio organizado capaz potencialmente de desarrollarse endgenamente, slo existe un recorte territorial, al cual arbitrariamente se llama regin. Siendo ese el caso ni siquiera se necesita un gobierno, ya que no hay nada, no hay una sociedad ni una comunidad que gobernar, slo existe un conglomerado de seres humanos y recursos, y por tanto slo se necesita un rgano de administracin que perfectamente puede ser slo desconcentrado, como en Chile.

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82 Sobre los actores ya se seal que el trabajo con los actores requiere bajar de lo abstracto a lo concreto, descubriendo a los agentes y a su poder relativo (en el ILPES se desarroll aos atrs una metodologa, simple, pero potente, basada en un sociograma y conocida como el software ELITE, para identificar al conjunto de agentes con poder, ordenndolos en forma relativa, como ya fue mencionado ms atrs). Hay que inducir a los actores individuales a agruparse segn intereses comunes, a los corporativos a federarse, y a los colectivos a hacer suyo un discurso suprasectorial actualizado y moderno sobre el desarrollo. En relacin a las organizaciones hay que recordar que en torno a ellas se construye principalmente la asociatividad, una forma de sinapsis clave en el contexto actual de la globalizacin y de la sociedad del conocimiento. La asociatividad admite varias lecturas: entre el sector pblico y el privado (para construir partenariado), entre empresas, gobierno, y el mundo de la investigacin cientfica y tecnolgica para posibilitar procesos de aprendizaje colectivo e innovacin, entre empresas y cadenas de valor para generar agrupaciones o clusters, y entre territorios mismos para dar origen a regiones asociativas y regiones virtuales. En torno a los procedimientos (gobierno, administracin, informacin, posicionamiento) la tarea consiste en ligar estrechamente los procesos de modernizacin en las cuatro reas sealadas (por ejemplo, la informatizacin del gobierno debe servir para proveer una mejor prestacin de servicios, tambin para colocar al territorio en el mapa de la globalizacin, el mejor manejo de la informacin a su vez debe ser puesto al servicio directo de la funcin de gobierno as como de la promocin, y as por delante). Para atraer capital transformando el territorio en un territorio competitivo hacia adentro, es decir con capacidad de atraer justamente capital y tecnologa, hay que desarrollar un trabajo profesional y sistemtico vinculado a la creacin de una imagen corporativa, un logo, y una idea fuerza, conceptos muy arraigados en la retrica aristotlica. Esta tarea se apoya en la cultura y en el propio proyecto de desarrollo, combina pasado y futuro; adems, requiere de conocimiento cientfico sobre una serie de cuestiones, como por ejemplo, los requerimientos locacionales actuales de las varias actividades manufactureras, (mucho ms sofisticados que en el pasado), posibilidades de desarrollo tecnolgico de los recursos regionales, normas y cdigos internacionales sobre capital y propiedad intelectual, etc., etc. Todo ello debe ser enmarcado en un esfuerzo de promocin y publicidad o marketing territorial (Caroli; 2000). El ethos, el pathos y el logo, todos conceptos de la retrica platnica y aristotlica juegan ac un papel de primera importancia. En el variado conjunto de capitales intangibles, sindicados ac como el factor de desarrollo ms importante, las acciones sinpticas son mltiples. Muchos de los capitales intangibles mantienen naturalmente entre s articulaciones con variada fuerza, por ejemplo, el capital cognitivo y el cultural, el social y el cultural, el cvico y el institucional, etc. Se tratar de pasar de conexiones binarias a conexiones mltiples mediatizadas por el papel asignado al capital sinergtico. La energa e informacin (negentropa) que hay que introducir en este sistema, que ya ha aumentado considerablemente su complejidad, para que emerja el desarrollo, est representada como se dijo por una sinerga cognitiva apoyada en un proceso de conversaciones sociales.

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83 Puede una estructura tradicional de gobierno territorial hacerse cargo de estas tareas? Me parece que la respuesta es claramente negativa. Lo afirma tambin Yehetzel Dror: 77 ...Y las formas disponibles de gobierno no son adecuadas para manejar las necesidades y oportunidades en un mundo en constante cambio. Quizs si la limitacin ms severa que entraba el papel de los gobiernos subnacionales en relacin al fomento del desarrollo radica en su incapacidad prctica para pensar, reflexionar y aventurarse en el largo plazo.
Estructura Molecular y Emergencia Sistmica del Desarrollo

Subsistema decisional Subsistema organizacional SINAPSIS Subsistema procedimental

Subsistema axiolgico

Subsistema subliminal

A G A E R IV IN N IT S G CO

Subsistema de acumulacin

Dos conclusiones emanan de toda la argumentacin en torno al crecimiento y al desarrollo, considerados como procesos dependientes del territorio. Primero, el crecimiento econmico de un territorio es resultado principal de la interaccin del sistema territorial con su entorno, del intercambio de energa, informacin y materia y esultima ratiouna emergencia sistmica. Todo ello explica que el crecimiento econmico territorial muestre un elevado nivel de exogeneidad. Segundo, el desarrollo territorial es un resultado de la complejidad del sistema territorial, de la autoorganizacin, de la sinapsis, y de la negentropa (sinergia cognitiva) introducida en l y esultima ratiouna emergencia sistmica. Se explica que el desarrollo territorial sea siempre un proceso de elevada endogeneidad, necesariamente descentralizado y de escala territorial y social inicialmente pequea, con toda probabilidad.

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Dror Y., op.cit. (p. 77).

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84 Sin conceder por el momento certeza a ninguna hiptesis, habra que coincidir que las dos anteriores son sumamente heterodoxas, 78 y de considerables repercusiones potenciales no slo en el mundo de las ideas, sino en el mundo de la gobernabilidad territorial, ya que suponen drsticos cambios de funciones. 79 Pero, no ser que consciente o inconscientemente, nos hemos alejado de lo concreto, de lo medible, del campo de lo cientfico, para adentrarnos en utopas cuasi platnicas, que hacen posible que casi todo quede includo en un vago concepto de desarrollo? Tiene algn sentido cientfico relegar el desarrollo a lo subjetivo e inasible, un campo en el que cabe cualquier disparatado constructo individual?, No constituye acaso un escapismo asimilar el desarrollo a la felicidad? Cabe el desarrollo en la racionalidad econmica, si as se le entiende? Pero lo cierto es que tanto en la psicologa positiva como en la economa se manifiesta una fuerte y creciente tendencia a investigar, conceptual y empricamente, la naturaleza subjetiva del desarrollo y sus interrelaciones con otros conceptos, como bienestar, felicidad, y otros. Los psiclogos norteamericanos Diener y Seligman en un potente artculo reciente (2004:1) sostienen, de inicio: Policy decisions at the organizational, corporate and govermental levels should be more heavily influenced by issues related to wellbeing peoples evaluations and feelings about their lives. Domestic policy currently focuses heavily on economic outcomes, although economic indicators omit, and even mislead about, much of what society values.We argue that economic indicators were extremely important in the early stages of economic development, when the fulfillment of basic needs was the main issue. As societies grow wealthy, however, differences in wellbeing are less frequently due to income, and are more frequently due to factors such as social relationships and enjoyment at work. Desirable outcomes, even economic ones, are often caused by wellbeing rather than the other way around. People high in wellbeing later earn higher incomes and perform better at work than people whonreport low wellbeing. Happy workers are better organizational citizens, meaning that they help other people at work in various ways. Furthermore, people high in well being seem to have better social relationships than people low in wellbeing. For example, they are morev likely to get married, stay married, and have rewarding marriages. Finnally, wellbeing is related to health and longevity. Desde un punto de vista emprico, entre otros estudios de campo, Corbi y Menezes Filho han examinado los determinantes empricos de la felicidad en el Brasil, en una reciente publicacin (2006). Estos autores concluyen que en Brasil, las personas ms ricas y con empleo tienen ms oportunidades de ser felices. Adems, los individuos casados se muestran, como promedio, ms felices que los otros. Este resultado se ajusta bien a los
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En consecuencia, y de acuerdo a nuestros patrones culturales, difciles de aceptar y fciles de acusar como excesivamente tericas (el escudo usual de quienes no tienen la capacidad para pensar en trminos abstractos). Los fundamentos tericos de estas hiptesis se encuentran desarrollados en el trabajo Y si el desarrollo fuese una emergencia sistmica?, ahora publicado en varios libros y revistas, como por ejemplo en Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, # 138, 2003, MINFOM, Madrid, Espaa y de fcil acceso electrnico en el website del Instituto de Desarrollo Regional de Sevilla (F.U.): http://www.ider.es/publicaciones.

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85 obtenidos en otros pases, con la sola excepcin de Japn. De igual modo, la renta parece aumentar el nivel de bienestar subjetivo de las personas, pero con rendimientos decrecientes, al igual, nuevamente, a los hallazgos en otros pases. Encuentran los autores una relacin convexa entre edad y felicidad. Es evidente que las investigaciones empricas sobre esta cuestin estn sujetas a no pocas crticas, en particular en relacin a la medicin de la felicidad. Se sabe que no se puede intentar medir la felicidad de igual forma a la cuantificacin de variables como la estatura o el peso de las personas. La forma alternativa en que se han desenvuelto los estudios es a travs de cuestionarios y entrevistas a muestras representativas de sociedades diversas, algo que levanta inegables dudas metodolgicas, pero que al mismo tiempo no descalifican este tipo de estudio. El trmino felicidad puede ser asociado a muchos conceptos y nociones, haciendo de la tarea de especificarlo en forma consistente una tarea muy difcil en la prctica. Veenhoven (1997) define la felicidad de la siguiente manera: Happiness is the degree to wich a person evaluates the overall quality of his present life as a whole satisfaction. In othev words, how much the person likes the life he/she leads. En este campo se parte de la premisa de que el bienestar humano est compuesto por dos dimensiones bsicas: la objetiva, que se refleja en condiciones de vida numricamente cuantificables (nivel de satisfaccin econmica y de necesidades bsicas) en la cual la fuente del placer es externa y, la subjetiva, que consiste en la experiencia interna de cada individuo, lo que piensa y siente sobre la vida que ha llevado, esto es, la fuente de la felicidad es interna. Agrguese que la dimensin subjetiva incluye la satisfaccin personal del disfrute de bienes y servicios simblicos (quien vive en Paris sabe de qu se trata esto) y la satisfaccin personal del altruismo, de hacer cosas por el prjimo o por causas nobles. El socilogo chileno Eugenio Tironi se ha introducido en la reflexin y anlisis de la cuestin de la felicidad, en el caso chileno. En un reciente libro (2006), un captulo titulado sugestivamente Ithaca, sirve como marco para comentar algunos resultados de estudios empricos que muestransorpresivamenteque dos tercios de los encuestados se declaran felices o muy felices, lo que contradice los juicios que el PNUD emite en varios de sus estudios sobre el ndice de Desarrollo Humano en este pas. Segn Tironi, en Chile la felicidad est desigualmente distribuida y se confirman diferencias segn edad, nivel socioeconmico, gnero y estatus familiar de las personas. Se revela tambin que los que habitan la zona norte del pas tienden a ser ms felices que los que habitan en el sur, quizs, sugiere Tironi, por razones climticas. La familia, la situacin econmica, la vida amorosa, la vivienda y el uso del tiempo libre seran los factores mayoritariamente asociados a la felicidad. Concluye el autor afirmando que la felicidad no depende exclusivamente de atributos individuales, sino que est condicionada por un conjunto de factores econmicos, sociales, y polticos (nosotros diramos, por el entorno). En consecuencia las polticas gubernamentales, y quizs si particularmente las territoriales, no son neutras con respecto a la felicidad. 80 Ms adelante se mostrarn algunos aspectos indicados por los estudios empricos sobre el ndice de desarrollo humano, tal como stos
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Segn una crnica del diario EL MERCURIO de Santiago de Chile (07/02/07, pg.A 11) el gobierno del Primer Ministro T. Blair ha establecido un comit asesor para explorar qu polticas pblicas pueden hacer ms satisfactoria la vida de los ciudadanos de Gran Bretaa y su primera tarea ha sido desentraar qu hace felices a los britnicos.

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86 aparecen en los estudios hechos por el PNUD en Chile, un concepto, el desarrollo humano, a medio camino entre el ingreso y la felicidad.

SNTESIS CAPITULAR Este captulo es entonces el marco terico/conceptual que se usar para juzgar y evaluar la experiencia chilena en materia de polticas territoriales, un marco que cabalga a horcajadas entre la economa y la psicologa, escoltado por la sociologa, la geografa, y la poltica. . Es evidente que es un marco heterodoxo, que no se encuentra precisamente, por ello mismo, en la mainstream y es tambin perfectamente evidente que pertenece parcialmente al autor. ste cree por lo dems, que es de la esencia de una tesis doctoral mostrar capacidad para pensar originalmente y ya lo deca Popper que cuanto ms audaz una propuesta terica, mejor, independientemente de su falsabilidad. De igual modo aprendemos de ella. No conoce el autoren la literatura mundialuna propuesta semejante, que busque explicar el crecimiento y el desarrollo en el territorio como propiedades emergentes sistmicas, aunque todava se trata de una propuesta perfectible, y pasible desde luego, a una formalizacin matemtica que entregue valores paramtricos cuantitativos para explicar la importancia relativa de cada factor de crecimiento/desarrollo. No se confunda el juicio anterior con las visiones sistmicas del desarrollo, algo relativamente presente en la mainstream, pero ellas no son equivalentes a la idea ms compleja de introducir el concepto de propiedad emergente en el desarrollo. Este es el marco conceptual que permitir, ms adelante, sostener el relativo fracaso de los esfuerzos del pas en promover un crecimiento y un desarrollo territorialmente ms armnico, puesto que en la afirmacin del fracaso se hace hincapi en las carencias cognitivas que han acompaado la prctica estatal, vale decir, en las carencias conceptuales. A juicio del autor, una tesis doctoral debe ser esencialmente una propuesta conceptual, una exposicin de ideas nuevas, an teniendo en cuenta la prevencin de Popper. El autor no simpatiza demasiado con tesis doctorales que prueban o rechazan cuestiones empricas, a veces, de una banalidad inaceptable. Los instrumentos matemticos o economtricos estn encima de la mesa y no se requieren habilidades especiales para usarlos; 81 desde luego, si su uso permite asentar o demoler una cuestin verdaderamente trascendente, bien usados estn, pero, se atrevera alguien a sostener que siempre es as?

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El dicho de la cultura popular, de claro origen hispnico, es ms fcil tocar la guitarra que componer sostiene el juicio anotado.

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CAPTULO II LA CAMBIANTE GEOGRAFA POLTICA DE CHILE A LO LARGO DE SU HISTORIA

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Fuente: http://www.memoriachilena.cl

INTRODUCCIN CAPITULAR La hiptesis principal de esta obra radica encomo ya fue establecidola dialctica en el desarrollo histrico de Chile entre la conformacin paulatina de su geografa y la ms rpida consolidacin de un Estado que hace de la gobernabilidad (una palabra nueva, pero un concepto antiguo) su principal preocupacin, no sin xito, ya que Chile es el primer pas latinoamericano en establecer un Estado/Nacin en forma, algo que an hoy, en el 2007, le permite al pas aparecer en los primeros lugares del ndice de gobernabilidad estimado por el Banco Mundial, superando a pases como Espaa. 82 De aqu que sea indispensable repasar cuidadosamente la cambiante geografa poltica chilena, que no llegar a su trmino sino hasta la tercera dcada del siglo XX. Cmo podra evitarse este anlisis en el marco del objetivo propuesto?

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Banco Mundial, El gobierno importa, 2007, Washington, USA.

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89 Como se coment brevemente al inicio del texto, la geografa fsica y poltica de Chile experiment cambios de una magnitud y relevancia enorme a lo largo de medio milenio. Se dijo tambin, en forma figurativa, que el pas pas de la horizontalidad a la verticalidad en el mapa de Amrica del Sur. Estos cambios han sido determinantes del centralismo histrico por un lado y de la actual hbrida situacin, por otro, y estando estructurada esta obra en funcin de una dialctica entre la geografa y la gobernabilidad, resulta indispensable revisar con mayor detalle los cambios geogrficos.

2.1. Las cdulas reales y la definicin de los lmites del territorio de Chile
El 21 de mayo de 1534 Carlos V sancion tres capitulaciones o contratos para emprender el reconocimiento y la conquista de los territorios situados al sur del Per. Cada concesionario recibi una gobernacin sucesiva, que se midi en leguas, unidad castellana equivalente a tres millas y que en cantidad de diecisiete y media enteraban un grado. La primera gobernacin se denomin Nueva Toledo y fue adjudicada a Diego de Almagro. Tena unas doscientas leguas medidas desde el grado 14, donde terminaba Nueva Castilla que enseoreaba Francisco Pizarro, hasta poco despus de Taltal (253126). La segunda, que llegaba aproximadamente hasta la costa de Arauco, fue la gobernacin de Nueva Andaluca otorgada a Pedro de Mendoza y la tercera, Nueva Len, fue concedida a Simn de Alcazaba. Las tres gobernaciones se extendan desde el ocano Atlntico por el este hasta el ocano Pacfico por el oeste. Poco despus, en 1539, se cre al sur del estrecho de Magallanes una cuarta gobernacin en beneficio de Pero Sancho de Hoz, (Eyzaguirre; 1994). Dado el profundo desconocimiento del territorio adjudicado y las innumerables vicisitudes que sufrieron los concesionarios y sus empresas de conquista, ninguno de ellos concret sus propsitos de ocupacin territorial. Diego de Almagro, por ejemplo, slo realiz una expedicin de reconocimiento que se extendi hasta el ro Itata y luego regres al Per para luchar por mejores premios de conquista. Sin embargo, Francisco Pizarro venci a Almagro en la batalla de Las Salinas y fue autorizado por Carlos V para realizar una expedicin de conquista hacia los territorios del sur. El enviado fue Pedro de Valdivia quin sali desde el Cusco rumbo al territorio de Chile en 1540. La muerte de Pizarro transform a Valdivia en gobernador interino elegido por el Cabildo de Santiago. Carlos V envi a Pedro La Gasca a pacificar al Per, envuelto en una cruenta guerra civil, quien en 1548 confirm a Valdivia como gobernador de Chile y estableci, por primera vez, los limites de la gobernacin del siguiente modo por la presente os doy y asigno por gobernacin y conquista desde Copiap que est en veinte y siete grados de altura de la lnea equinoccial a la parte del sur hasta los cuarenta y uno de la dicha parte, procediendo norte sur derecho por meridiano, y de ancho entrando de la mar y la tierra oeste este cien leguas, (Lagos Carmona; 1985). De este modo, la gobernacin de Chile se extenda hacia el oriente ms all de la cordillera de Los Andes, avanzando hacia los territorios que haban sido dados a Mendoza. En 1554, mediante dos cdulas, el emperador ampli la jurisdiccin de Valdivia hasta el estrecho de Magallanes, transfiriendo de este modo los derechos que haba otorgado a Camargo, e instituy, al sur del estrecho, una nueva gobernacin en favor de
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90 Jernimo de Alderete. La designacin de Alderete, como sucesor de Valdivia, unific ambas concesiones que luego fueron reiteradas como el territorio de Chile por el virrey Andrs Hurtado de Mendoza, quien nombr a su hijo Garca, gobernador de aquellos territorios. Francisco de Villagra, su reemplazante, recibi el gobierno de Chile hasta el estrecho, adems se le encarg la exploracin y toma de posesin de las tierras al sur de Magallanes, pues en aquella poca se pensaba que despus del estrecho haba un extensa masa continental que llegaba hasta el polo. En 1563, se segreg de la gobernacin de Chile la provincia de Tucumn, nico cambio en los lmites asignados a su jurisdiccin por las concesiones de Carlos V. As al nombrar en 1573 gobernador a Rodrigo de Quiroga se estipula en la real cdula lo siguiente: tengis la gobernacin y capitana general de las dichas provincias de Chile segn e de la manera que lo tenan don Garca de Mendoza y el adelantado Francisco de Villagra y los dems nuestros gobernadores que ha sido de las dichas provincias (citado por Eyzaguirre; op. cit.). En suma, es posible concluir que por las concesiones realizadas por Carlos V el Reyno de Chile se extendi de norte a sur desde el paralelo 27 hasta el polo, y de este a oeste, desde el mar del sur o pacfico hasta cien leguas al interior de la tierra. Con la segregacin de Tucumn, desde 1563 la jurisdiccin de Chile al lado oriental de los Andes se iniciaba en la provincia de Cuyo, que tena por lmite meridional el ro Diamante. Puesto que el continente americano va reduciendo su ancho hacia el sur, la lnea imaginaria que serva de limite por el oriente terminaba en las costas del Atlntico aproximadamente en el golfo San Matas, poco antes del paralelo 43, para continuar un breve trecho por tierra patagnica y hundirse definitivamente en el ocano atlntico a la altura de Chubut hacia los 44. Desde all hacia el sur la costa atlntica perteneca a la jurisdiccin de Chile. Prcticamente dos siglos despus la jurisdiccin de Chile sufre una nueva segregacin territorial. En efecto, con la creacin del virreinato de La Plata en 1776 se puso bajo su administracin el territorio de Cuyo, con las ciudades de Mendoza y San Juan, dependientes hasta entonces de la gobernacin de Chile. Mendoza tena por lmite sur el ro Diamante. De modo que, segregado Cuyo de Chile, la cordillera era lmite slo hasta la altura de las nacientes del ro Diamante. Ms hacia el sur, las tierras al oriente de los Andes estaban dentro del territorio del reino de Chile. Vale decir, entonces, que el virreinato de Buenos Aires limitaba al sur con el territorio de Chile. No obstante, en el perodo colonial, una cosa eran los territorios que jurdicamente pertenecan a la gobernacin de Chile y otra diferente eran los espacios que efectivamente eran posibles de ocupar y administrar.

2.2. Estrategias de conquista y territorios efectivamente ocupados


La estrategia de conquista seguida por los conquistadores espaoles fue la de tomar posesin de la mayor extensin posible de territorio fundando fortalezas o ciudades fuertes en medio de las zonas que posean una mayor densidad de poblacin autctona. Se trataba de instalar poblacin blanca en los centros de poder de los imperios agrarios americanos con el objetivo de captar los excedentes agrcolas y manufacturados de las comunidades agrarias a travs de la encomienda de indios. La produccin que antes se tributaba para la manutencin del culto y la nobleza ahora deba ser captada por los encomenderos y por el

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91 imperio espaol por medio de un complejo sistema de imposiciones. Se trata del ideal seorial que intent implantar la hueste indiana (Mellafe; 1995). Pedro de Valdivia fund 10 ciudades y fortalezas para mantener bajo dominio y control un territorio de alrededor de 350.000 km. (pero en definitiva el control se pudo ejerecer slo sobre 190.000 kilmetros cuadrados) sobre el cual viva una poblacin indgena cercana al milln. Siguiendo la estrategia de conquista, Valdivia reparti todos los indios en encomiendas y dio tierras a sus soldados y a todos quienes solicitaran avecindarse en las ciudades de la nueva gobernacin de Chile. Sin embargo, en 1553, la primera gran sublevacin destruy casi todas las fundaciones, adems de la vida del propio Valdivia. Con todo, esta estrategia fue continuada por Garca Hurtado de Mendoza en 1557, quien pronto se dio cuenta que, en el caso de Chile, donde no exista un poder imperial que poda ser reemplazado por un puado de audaces conquistadores, no era posible aplicar un modelo de ocupacin territorial de frontera abierta. En Chile no haba una pirmide de poder social y econmico que capturar. Por ello, no era posible reproducir la misma estrategia que se haba utilizado para conquistar los grandes imperios precolombinos de Mxico y Per. En Chile no haba imponentes construcciones, ni una nobleza imperial, ni grandes depsitos estatales de mercadera. La ocupacin territorial prehispnica en estos territorios consista en una serie de tribus independientes que no estaban acostumbradas a ser sometidas. No era posible, entonces, crear ciudades para el control de cada grupo, tampoco se les poda dominar fcilmente. Por otra parte, el mnimo excedente que producan era insuficiente para mantener los asentamientos espaoles. La obtencin de tributos slo se pudo lograr con los brutales trabajos en los lavaderos de oro. A mayor abundamiento, en el caso de Chile los primeros tiempos de la conquista fueron de guerra permanente con los diversos caciques araucanos. La guerra de Arauco debilit el poder seorial y debilit la incipiente economa. La articulacin comercial interna era dbil y el ambiente hostil. Finalmente, los espaoles lograron formar unidades econmicas autrquicas y cerradas sin relaciones comerciales con las dems regiones del pas, aunque poco a poco se fueron abriendo al comercio extraregional, segn lo comenta Mellafe (op.cit.). La rebelin indgena de 1598 termin por hundir definitivamente el proyecto de ocupacin territorial valdiviano. Desde 1553 no hubo una paz completa y duradera con los indios del sur. Siempre haba un cacique sublevado que sembraba la intranquilidad. No obstante, la rebelin de 1598 fue total. Recin en 1603 se lleg a establecer la tranquilidad entre el ro Itata y el Bo Bo, quedando Chilln y Concepcin como avanzadas de ocupacin. Desaparecieron todas las ciudades del sur, con excepcin de las de Chilo. La ocupacin espaola se redujo de 350.000 km2 a unos 190.000 km2. El reino de Chile no desapareci pues el ncleo central logr detener el avance de los indios rebeldes y el virreinato peruano estaba obligado a mantener bajo control y vigilancia el paso por el estrecho de Magallanes y las costas del ocano Pacfico. En consecuencia, desde entonces, debi enviar un Real Situado con el objetivo de financiar la defensa de Chile y solventar los gastos de manutencin de un ejercito permanente y profesional y no la hueste de conquista. De este modo, en Chile, el rey no tiene un maraved de provecho, sino infinitos gastos (Jara; 1984).

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92 Desde entonces se impuso una frontera militar y al mismo tiempo un sistema de relaciones fronterizas. Los espaoles debieron renunciar al territorio situado al sur del Bo Bo, relativamente rico en oro y poblacin. No obstante, la economa tuvo un incentivo en la provisin del ejrcito permanente situado a lo largo de la lnea de fuertes de la frontera. Con el tiempo, la frontera proporcion la oportunidad de comerciar aguardiente, vinos, objetos elaborados de hierro, esclavos araucanos, ganado y oro, producido este ltimo por los mismos indios de guerra. De este modo, se configuraba lo que ha sido llamado el Chile tradicional o ncleo central del pas tambin denominado como la cuna de Chile. Es decir, el territorio efectivamente ocupado por los espaoles o ms bien por los criollos y mestizos. Al interior del territorio realmente ocupado, las haciendas se fueron conformando en sentido orienteponiente. Los espacios relativamente limitados exacerbaron la vigilancia del ganado, principal producto en el siglo XVII, denominado por Benjamn Vicua Mackenna como el siglo del sebo. No era una economa orientada al consumo de carne sino al aprovechamiento de la grasa y el cuero. Pastores arrieros y vaqueros fueron distribuidos por los hacendados en puntos claves al interior de sus tierras: en sus lmites, en las rinconadas de invernadas y en las pequeas pampas donde el ganado pasaba diferentes pocas del ao. El paisaje caracterstico del campo chileno del siglo XVII y gran parte del siguiente es de modestas casas de administradores, graneros, corrales y los trabajadores de las estancias repartidos en grupos de dos o tres ranchos distantes unos de otros. El viajero poda caminar leguas antes de encontrar un par de ranchos y as se repeta el paisaje en jornadas de das enteros. Lentamente surgi, entonces, una primera estructura de latifundio o latifundio antiguo, que logr desarrollarse en base a modestas exportaciones de productos derivados de la ganadera, adems de algo de cobre y trigo, vino, frutas secas y jarcias. Se trata de las simientes de lo que ms tarde el clebre ministro Diego Portales denominara el peso de la noche o el poder de la hacienda. En fondo lo que tiene lugar es un reorientacin general de la sociedad hacia un proceso de creciente ruralizacin y explotacin agrcola. A lo largo de todo el siglo XVII no se estableci ningn centro urbano de importancia y la poblacin se dispers por el territorio. A mediados de este siglo se haban repartido y dividido todas las tierras disponibles para explotacin agrcola entre Santiago y La Serena. Desde entonces la hacienda se transform en un microcosmos social autnomo y autosuficiente presidido por el hacendado, especie de intermediario entre el mundo urbano y rural y dueo del poder total en el mundo rural. Entonces lo normal era que los corregidores administrasen desde sus propias haciendas los territorios bajo su jurisdiccin, inclusive la administracin de justicia.

2.3. Las reformas borbnicas, el ordenamiento del territorio y la fundacin de las ciudades del siglo XVIII
La dinasta de los Borbones vio con preocupacin la perdida progresiva del poder de la Corona en los territorios de ultramar, el avance peligroso de las potencias europeas y el afianzamiento de un poder local lejano a las aspiraciones imperiales. Con la finalidad de superar estos procesos erosivos del poder real, los Borbones impulsaron un programa global de reformas destinadas a acrecentar su presencia en los territorios americanos y afianzar un orden administrativo, econmico y legal favorable. Chile experiment el mismo

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93 tipo de medidas impuestas al resto de Amrica. El objetivo de estas polticas era reconquistar los territorios de ultramar. Se pensaba que con una mayor centralizacin, un fortalecimiento de la presencia militar y una recaudacin tributaria ms eficiente se lograra un mayor control que, finalmente, se traducira en una mejor explotacin de las riquezas de los territorios americanos. En este sentido, las reformas administrativas persiguieron dos fines fundamentales: dividir territorialmente el imperio y, al mismo tiempo, centralizar su administracin. En consecuencia se establecieron dos nuevos virreinatos, se cre el rgimen de intendencias y se consolid una vasta y poderosa burocracia imperial. Hispanoamrica dej de ser un dominio colonial con administracin autnoma, lo que haba distinguido al estado Habsburgo, y pas a ser una mera extensin provincial del poder de Espaa, (JoselynHolt; 2001). Hasta principios del siglo XVIII Chile era un lugar remoto, olvidado, marginal, al cual era muy difcil acceder pues haba que trasponer el desierto de Atacama o bien la Cordillera de Los Andes o el Estrecho de Magallanes. En general, como colonia, era improductiva y costosa, pues de ella dependa la defensa de las costas del Pacfico. No obstante, la apertura de la ruta comercial por el Cabo de Hornos benefici a Chile en el siglo XVIII, disminuyendo su carcter perifrico. Ms impacto tuvo la poltica de intendencias, poblacin y urbanizacin implementada por el imperio espaol. Los proyectos encaminados a desruralizar la poblacin campesina estaban directamente orientados a mejorar el control del territorio y civilizar a la poblacin. Las fundaciones del siglo XVIII no surgieron de manera improvisada y espontnea sino que, por el contrario, responden a una planificacin que deriva de las disposiciones de los monarcas. La poltica de poblaciones era promovida, planificada y ejecutada por las autoridades del reino a pesar de la poblacin rural, que era completamente ajena, pasiva y hasta reacia a contribuir a su realizacin (Lorenzo y Urbina; 1978). As, en el mbito donde el Estado borbn manifest con mayor xito su intervencin, con el objetivo de racionalizar y regular el funcionamiento del imperio, fue en la poltica urbana. Se fundaron a lo menos 24 nuevas villas durante el siglo XVIII y algunas otras fueron reubicadas o reconstruidas a causa de los terremotos. El transporte entre las ciudades mejor, los centros urbanos contaron con mejores servicios, hospitales, orfelinatos, hospicios y crceles. Se empedraron algunas calles, se crearon rudimentarios sistemas de alumbrado pblico, el servicio postal fue regularizado y se construyeron diversos edificios pblicos. En 1699 el obispo de Santiago, Francisco de Puebla Gonzlez advirti la inexistencia de pueblos formalizados, como asimismo la dispersin en que vivan los habitantes de tan dilatado territorio e interpret ambas situaciones como lesivas a la evangelizacin y la administracin de justicia y como una incitacin a que la gente viva en la ociosidad. Propuso, entonces, un plan para aglutinar la poblacin por medio de la formacin de un pueblo de espaoles en el mbito de cada curato, en el que deban fijar su residencia todos los habitantes de la jurisdiccin. En cada caso el lugar de emplazamiento deba ser el mejor de la comarca, tanto por su localizacin en el centro del curato, como por su disponibilidad de agua y feracidad del suelo. Cuando el nuevo obispo Luis Romero se hizo cargo del obispado en 1708, insisti en las ventajas del establecimiento de los pueblos de espaoles y de indios. Teniendo en cuenta estos puntos de vista y la Real Cdula del 11 de enero de 1713 el gobernante interino del Reino, Santiago Concha, convoc a los Oidores de la Audiencia, al Fiscal y al Obispo a deliberar sobre la conveniencia de formar pueblos, decidindose por unanimidad iniciar el proceso fundacional en el valle de Quillota.
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94 Despus del fracaso de Quillota transcurre un lapso durante el cual no se intent fundar nuevas villas. Esta situacin cambi radicalmente al asumir la gobernacin Jos Manso de Velasco. Su primera gestin fue ordenar la fundacin de Los ngeles, en 1739, en el rea de la isla de la Laja y con el propsito de guarnecer la frontera con los indios. Luego prosigui con las fundaciones erigiendo San Felipe en 1740, Cauquenes, Talca y San Fernando en 1742, Rancagua y Curic en 1743 y Copiap en 1745. En todas estas fundaciones se busc reagrupar la poblacin que viva diseminada. Adems de concentrar la poblacin, lo que se buscaba con esto, que los contemporneos definen como poltica de poblaciones, era articular en torno a los ncleos urbanos la administracin, la justicia y la iglesia (Lorenzo; 1986). Asentar a la poblacin en villas no fue, por cierto, tarea fcil, ni rpida. La pobreza de la poblacin rural y la incertidumbre de que las villas no pudiesen suministrar alimento y vestuario inhiba a los posibles vecinos. Otra dificultad era la considerable distancia entre los lugares de trabajo en las haciendas y chacras y las villas, como tambin la atraccin de la mano de obra por las minas y las haciendas, junto con la vida vagabunda de buena parte de la poblacin de entonces. Los hacendados, por su parte, interpusieron una fuerte resistencia a la poltica de poblaciones pues consideraron que debilitaba su poder. Pese a las dificultades, el Estado se sirvi de las nuevas ciudades a fin de extender territorialmente su autoridad y de adentrarse en los dominios donde el poder de facto de los hacendados locales era todopoderoso, adems de controlar el vagabundaje y el bandidaje desenfrenado que afectaba al mundo rural. Antes de la fundacin de ciudades y de la poltica de poblaciones, como consecuencia de la escasez de habitantes, del precario comercio interregional y de la falta de ciudades, aparte de Santiago, Valparaso, Chilln y Concepcin, los caminos entre el partido de Quillota y el Bo Bo tenan un escaso desarrollo. Los caminos ms importantes conducan desde Santiago a Valparaso, tambin a Concepcin y a Cuyo. El camino de Santiago a Concepcin vinculaba la capital con el antemural del reino. A pesar de existir un objetivo estratgico que requera de rapidez, la desolacin de las comarcas aledaas a esa ruta y una red hidrogrfica que cortaba el pas transversalmente hacan que las comunicaciones entre ambos puntos no fueran expeditas. Exista el camino de la costa y el camino del valle central. Este fue el camino que adquiri centralidad con la fundacin de ciudades. Las villas constituyeron uno de los motivos del fomento de los caminos, contribuyendo a las comunicaciones, al comercio y entorpeciendo la tendencia aislacionista propiciada desde las haciendas.

2.4. La idea de frontera en la historia de Chile 83


El territorio efectivamente ocupado por los espaoles es un territorio de frontera. A nivel nacional, el desierto de Atacama, el ocano Pacfico, la cordillera de los Andes y las selvas australes forman barreras naturales que aslan a nuestro pas. No obstante, al interior del territorio la propia geografa formaba fronteras que permitieron, en definitiva, la formacin de espacios regionales. La orografa y la hidrografa establecan fronteras naturales. En los tiempos de la conquista, los cronistas destacan los caudalosos ros que

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Agradezco al historiador Pablo Camus haberme llamado la atencin a este importante componente histrico de la cultura chilena, un espritu parecido a la cultura del Far West en los Estados Unidos.

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95 atraviesan el territorio de oriente a poniente y la dificultad que imponen a las comunicaciones y el control del territorio. Ms importante aun es, a partir de 1598, la frontera del Bo Bo. Mario Gngora seala que la imagen cardinal de Chile en los siglos coloniales es que constituye una tierra de guerra. A sta se refieren los poemas picos de Alonso de Ercilla y Pedro de Oa. Los cronistas de los siglos XVI al XVIII escriben fundamentalmente de la Guerra de Arauco. Con el establecimiento del ejrcito permanente a lo largo de la frontera del Bo Bo se diferenciaron dos regiones: La Serena y Santiago eran el pas pacificado en el cual se produca la riqueza minera y ganadera del reino. Al sur se encontraba la frontera de guerra, que se anticipaba desde el sur del ro Maule y se consolidaba en una lnea de fuertes que se alineaban en torno a las riberas del Bo Bo desde baha de Arauco hasta la precordillera. Chile era el antemural del pacfico y por ello haba que mantenerlo, a pesar que su aporte financiero al fisco era escaso y a veces deficitario. Ms al sur de la frontera y con el propsito de defender las costas del Pacfico de una posible invasin extranjera vivan una vida alejada y separada del resto de Chile los fuertes de Valdivia y Chilo (Gngora; 1986). Sergio Villalobos plantea que la lucha con los araucanos fue activa durante el primer siglo de la ocupacin y hasta la dcada de 1650, producindose a continuacin un apaciguamiento de la guerra que fue roto espordicamente, dando paso a una intensa compenetracin fronteriza y a una ocupacin de parte del territorio indgena antes de que se iniciase la intervencin oficial. En consecuencia hubo una vida y relacin fronteriza ms que una lucha constante. La Araucana y las relaciones que unan a los nativos con los criollos y mestizos fue un mundo de frontera donde tena lugar los ms variados tipos humanos. A la zona de frontera llegaba cuanto vagabundo y mal entretenido produca el pas. Se enrolaban en la milicia, la dejaban para dedicarse al trfico de aguardiente y armas, al robo y a la compra de nios e indias, a traicionar a los indios y a vivir sin ley alguna. En esta atmsfera ms que el nimo guerrero y soldadesco se desarroll una vida desordenada y licenciosa, la irresponsabilidad, la improvisacin, el vivir a salto de mata, la cazurrera y la picarda eran los modos ms habituales de asumir la vida. 84 De este modo, indica que el rasgo fronterizo ha tenido en Chile una vigencia muy marcada, que no hemos percibido porque vivimos preocupados de una historia capitalina, oficial y aristocrtica (Villalobos; 1995). El espacio fronterizo tena una identidad singular: no perteneca ni al mundo tribal ni al mundo criollo; se mantena autnomo, con sus propios cdigos y estilos, mezclando elementos culturales, econmicos y materiales provenientes de ambas sociedades, a pesar de la impronta de la dominacin. En la frontera no haba aculturacin ni transculturacin sino que se registraba el nacimiento de una cultura nueva que sin ser sntesis de los elementos que se combinaban, rescataba los aportes de ambos mundos siguiendo los dictados y vaivenes de la vida real derivados del proceso de coexistencia. Sus habitantes no eran ni mapuches, ni chilenos ni argentinos: eran solamente fronterizos. Sus espacios de sociabilidad eran las chinganas, 85 las pulperas, ferias, fuertes y pagos. All se poda encontrar a la sociedad fronteriza compuesta por vagabundos, bandoleros, jornaleros, peones y asentados, milicianos y desertores, colonos, misioneros y cautivos. El comercio, el
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Comentario de Sergio Villalobos al texto de Mario Gngora de 1986. Denominacin popular para una mezcla de casas de remolienda o prostbulos, restaurante, cantina y espectculo, como se dira hoy.

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96 trueque, el contrabando y el cuatrerismo aparecen como las expresiones caractersticas del intercambio ilegal y clandestino que surge en el espacio fronterizo. De esta manera, en aquellos territorios se fraguaba la existencia de hombres curtidos por la miseria, la desidia, la corrupcin administrativa y la picarda. Eran tipos humanos que se apropiaban de los elementos que ms les servan de cada cultura sin reconocer el tutelaje de ninguna. En este sentido se trata de sujetos autnomos, independientes, inclinados a la vida trashumante. Hombres sin linaje que habitan las tierras de nadie, donde la soberana se defiende con violencia y balazos (Len y Villalobos; 2003). La frontera, en todo caso, le imprime un sello especial a la fisonoma histrica de Chile: el vagabundaje. Mario Gngora, en Vagabundaje y sociedad fronteriza en Chile. (1980) seala que de la frontera surgi una sociedad que no es nmada pero que tampoco est profundamente asentada en el territorio. Habra una intima tendencia al vagabundaje en grupos sin estatuto, privilegios ni organizacin dentro del orden existente. Es comn en los grupos marginales conformados por mestizos, mulatos, zambos y negros libres. A ellos se unen toda clase de delincuentes, esclavos e indios fugitivos. Ms en el trasfondo todava, est cercano al vagabundaje la llamada ociosidad popular, la no participacin. Gngora plantea que existe una afinidad entre la marginalidad social y la geogrfica, una atraccin de aquella hacia los espacios fronterizos. En Chile se trata de mbitos de guerra, de pillaje o de comercio de indios... el pueblo campesino del valle central reconoce el prestigio de los montoneros y les ayuda clandestinamente, (Gngora; 1980). Las derivaciones sociales y espaciales de estas estructuras histricas son el desarraigo territorial, 86 la disolucin de los vnculos y ncleos familiares, y la aparicin de la figura del huacho en la historia de Chile. Podra aventurarse la hiptesis que el huacho es hijo de la sociedad de frontera al mismo tiempo que del latifundio. Finalmente, para quienes no eran inquilinos y no obtenan granjeras y privilegios de parte del patrn, una alternativa real era vagabundear por los caminos en busca de trabajo, sisa o bien una chingana donde parar. La frontera y el comercio con los indios eran un espacio real para reducir aquellos tesoros pillados de las casas de los hacendados.

2.5. Gravitacin histrica de Santiago


Desde su fundacin en 1541 la ciudad de Santiago ha sido el centro y la base de la dominacin del espacio de lo que hoy es Chile: 87 por su posicin geogrfica, en medio del territorio y con fcil acceso al llano que se extiende al sur del ro Maipo, fue la base sobre la cual se constituy el ncleo central del pas. En sus orgenes, a pesar de ser destruida e incendiada por los naturales, pronto se constituy en el lugar ms seguro del reino de Chile. Cuando las ciudades del sur estaban abatidas o en peligro muy grande sus vecinos terminaban refugindose en Santiago. La dureza de la guerra y la imposibilidad de concluirla convirti a Santiago en el nico lugar de paz y tranquilidad. Este centro urbano era proveedor y sostenedor de la conquista. Santiago abasteca de soldados, comida, pertrechos, ropa y dinero para mantener la conquista de los territorios del sur. Armando de Ramn cita un documento donde un estratega indgena seala sabed que a lo que vamos es a cortar de raz donde nacen estos cristianos para que no nazcan ms (de Ramn; 2000).
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Una caracterstica que sera rescatada ms tarde por John Friedmann, quien llam la atencin al despego del chileno al terruo, en contraste con su lealtad a la patria. Especialmente despus del desastre de Curalaba, en 1598.

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97 No obstante, con el paso del tiempo y la demarcacin de la frontera en el Bo Bo, la guerra termin siendo un buen negocio para los comerciantes santiaguinos. El permiso dado por la corona para esclavizar a los indios de guerra proporcion mano de obra adicional en un momento en que las encomiendas comenzaron a disminuir su nmero de indgenas tributarios. El establecimiento de un ejrcito permanente en la lnea del Bo Bo era un mercado para los productos agropecuarios producidos en Santiago. Durante la segunda mitad del siglo XVII, era evidente que los burcratas y mercaderes estaban alcanzando los ms altos lugares de la estructura social desplazando a los guerreros y encomenderos de la sociedad seorial. Producto de la migracin rural el incremento demogrfico de Santiago era constante. La suavidad del clima y las bondades de su ubicacin geogrfica eran parte de los atractivos de este centro urbano. Muchos cronistas y viajeros destacaron el delicioso valle donde se encuentra Santiago. A fines del siglo XVII, la ciudad de Santiago no slo mantena su rango de capital sino que haba afirmado en forma concluyente su primaca sobre el resto de las ciudades de Chile. Era la ciudad ms rica, extensa y prestigiosa del pas. De este modo se gener una especie de proceso de retroalimentacin imposible de interrumpir y que ha durado hasta nuestros das. Por ser la ms acaudalada atraa ms poblacin; por ser la ms poblada atraa ms capitales y comercio y por ser el primer centro comercial del reino atraa ms riqueza y poblacin. Todo ello contribuy a que se transformara para el resto del pas en un modelo que todos admiraban, imitaban y queran hacer suyo. En los siglos coloniales difcilmente se poda encontrar un centro urbano ms abundante en todas las cosas necesarias para pasar una vida cmoda y civilizada. De modo que, en los siglos coloniales, mientras la frontera del Bio Bio representaba la aventura, la oportunidad de establecerse y surgir, como tambin la barbarie y el pillaje, de algn modo Santiago era la imagen de la vida urbana, civilizada y culta. Con el transcurso de la guerra de Arauco y el establecimiento de la frontera del Bio Bio las hostilidades entre los araucanos y espaoles prosiguieron, pero, al mismo tiempo, disminuyeron las hostilidades y se fueron estableciendo paulatinamente relaciones fronterizas caracterizadas por el entendimiento y el comercio de distintas especies. En este contexto, la ciudad de Concepcin ejerci un rol espacial de bisagra pues en definitiva se convirti en el centro urbano que deba finalmente administrar los recursos y prerrogativas derivadas de las actividades que ocasionaba el mantenimiento de la frontera del Bio Bio. Ese rol se vera reflejado en su papel en las guerras de la independencia, pues, por Concepcin ingresaron todos los ejrcitos realistas y, como veremos, en esa regin se origin el movimiento regionalista que derroc a OHiggins e instal a Ramn Freire en el poder y con ello la idea de federalismo por algunos aos. Por su parte, La Serena y Copiap, desde los orgenes de la colonizacin hispnica se constituyeron como una zona bipolar pues adems de la minera se desarroll una actividad silvoagropecuaria que logr insertarse en el circuito comercial de Potos, generando con ello una incierta autonoma de los poderes centrales que se reflejar en el perodo que se analizar, al menos en la eleccin de las autoridades regionales y otras prerrogativas relacionadas con la idea de constituir un gobierno provincial.

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2.6. Independencia y consolidacin de la idea de territorio nacional


La declaracin de los lmites nacionales en las constituciones polticas y los territorios efectivamente ocupados desde 1810 a 1830, perodo en el cual Chile estuvo envuelto en verdaderas guerras civiles, logrndose slo a partir de 1833 normalizar la vida poltica, econmica y social. Sin embargo, al analizar las distintas constituciones elaboradas en esos aos se observa cmo se va configurando una idea clara del territorio nacional. En la constitucin de 1822 se definieron por primera vez los lmites territoriales de la Repblica de Chile: El territorio de Chile conoce por lmites naturales: al sur, el Cabo de Hornos; al norte, el despoblado de Atacama; al oriente, los Andes; al occidente, el mar Pacfico. Le pertenecen las islas del Archipilago de Chilo, las de la Mocha, las de Juan Fernndez, la de Santa Mara y dems adyacentes. Posteriormente, la constitucin liberal de 1828, hara un cambio, al sealar que el territorio nacional: comprende de Norte a Sur, desde el desierto de Atacama hasta el Cabo de Hornos, y de Oriente a Occidente, desde las Cordilleras de los Andes hasta el mar Pacfico, con las islas de Juan Fernndez y dems adyacentes. Finalmente, la constitucin conservadora de 1833, en su Artculo # 1, del territorio, sealara que: El territorio de Chile se extiende desde el desierto de Atacama hasta el Cabo de Hornos, y desde las cordilleras de los Andes hasta el mar Pacfico, comprendiendo el Archipilago de Chilo, todas las islas adyacentes, y las de Juan Fernndez (Eyzaguirre; 1994). Prez Rosales critica la creencia equivocada de sealar como territorio nacional solo la parte civilizada del mismo, lo que explica que las constituciones polticas desconocieran los verdaderos lmites del pas y renunciaran a los territorios situados allende los Andes, especficamente la Patagonia. Segn Prez Rosales los verdaderos lmites del pas eran las costas patagnicas al oriente desde la desembocadura del ro Negro hasta el estrecho de Magallanes (Prez Rosales; 1859). Por su parte, Manuel Carrasco Albano, en su obra Comentarios sobre la Constitucin poltica de 1833, sealaba que al redactar el articulo primero de la constitucin los constituyentes slo quisieron designar los limites conocidos, el territorio que se hallaba efectivamente bajo la jurisdiccin inmediata de las autoridades chilenas y cuyos habitantes representaban. Adems los convencionales no estaban autorizados por la nacin para ceder parte de su territorio sino simplemente para darle su organizacin poltica, ni es tampoco un cdigo constitucional un tratado internacional de lmites. No obstante, en su Geografa de Chile, Pedro Lucio Cuadra Luque, un especialista en el tema, insiste en la idea que la Patagonia es ajena al desenvolvimiento de Chile y por ello fija los lmites del territorio de Chile en la cordillera de los Andes (Cuadra Luque; 1868). Del mismo modo, Diego Barros Arana en su obra Elementos de Geografa Fsica, seala que Chile se extiende de norte a sur, al occidente de la gran cordillera de Los Andes, hasta el Cabo de Hornos muestra inequvoca que, para este autor, la Patagonia no formaba parte del pas. Para el se trataba de un pas casi desconocido cuya posesin se disputaban Chile y Argentina. La falta de preocupacin por fijar los derechos histricos sobre la Patagonia, se explica si se tiene presente que para la mayor parte de la sociedad ese territorio no tena valor. Astaburuaga sealaba que: es un vasto pramo de descampadas pampas, ... cuya

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99 superficie, casi sin ningn arbolado y de un terreno negruzco, se ve cubierta de espeso pasto resquebrajndose profundamente en verano, en que baten sin estorbo los ardientes rayos del sol a travs de un cielo siempre despejado, y los secos vientos del sur(Astaburuaga;1867). Tampoco hay que olvidar que un cientfico tan reputado como Charles Darwin, que visit la Patagonia en 1830, contribuy a fijar esta nocin al escribir: La esterilidad se extiende como una verdadera maldicin sobre todo este pas, y hasta la misma agua, corriendo por un lecho de guijarros, parece participar de esta maldicin. Hay tambin muy pocas aves acuticas; pero qu alimento podran encontrar en esta agua que no da vida a nada (Darwin; 1839). Algo similar ocurri con el lmite norte de Chile pues el desierto de Atacama no fue valorado sino hasta el descubrimiento de guano y a partir de este hecho Chile intent incorporar a su soberana esta regin mediante un decreto del presidente Manuel Bulnes en 1842. En suma, segn el uti posidettis de 1810 Chile se extenda de un ocano a otro y abarcaba la mayor parte del cono sur. Sin embargo, la idea prevaleciente de la geografa de Chile era que su territorio se encontraba comprimido entre Los Andes y el Pacfico, entre los desiertos del norte y las selvas australes. La soberana del mismo modo se limitaba al ncleo central, donde se origin y desarroll la cultura mestiza que caracteriza el desarrollo histrico en el perodo colonial, o el Chile Huaso 88Tradicional como se le ha denominado. Lo cierto es que ms all de estos lmites exista un territorio de nadie o, ms bien, no civilizado, es decir poblados de indgenas y pleno de selvas impenetrables e incultas o de desiertos en los cuales la supervivencia era muy difcil, a no ser que se descubriera alguna riqueza natural. Jean Pierre Blancpain utiliza la expresin territorio inconcluso o inacabado

2.7. Expansin y contraccin de la geografa colonial y la colonizacin alemana en el sur del pas
Considerando que la pertinaz demanda de la provincia de Valdivia para configurarse como una regin logr quebrar en el ao 2006 la frrea estructura de la regionalizacin, se hace necesario un breve recuento de sus orgenes como el ms amplio esfuerzo chileno de colonizacin impulsada por el Estado. Para el ambiente intelectual chileno de mediados del siglo XIX era importante civilizar los territorios de Valdivia, Osorno y Llanquihue con europeos que propiciaran la implantacin de las formas de vida y tcnicas desarrolladas en el viejo continente y que eran vistas como ejemplos. Vicua Mackenna y Prez Rosales, agente este ltimo de colonizacin nombrado por el Estado chileno, publicaron hacia mediados de siglo obras en francs a travs de las cuales describieron un pas ordenado, buclico y prometedor con una naturaleza intacta, frtil e inexplorada. Estas ideas llevaron a implementar polticas para atraer europeos a colonizar algunas regiones del pas. Una de las ms importantes fue la iniciativa de poblar con colonos alemanes los territorios de Valdivia, Osorno y Llanquihue. Desde el punto de vista europeo, Jean Pierre Blancpain seala que sin Bernhard Eunom
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Arquetipo del hombre del medio rural de la parte central de Chile, notoriamente andaluz en su vestimenta.

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100 Philippi y su ardua labor de reclutamiento de colonos, es muy probable que no hubiere habido colonizacin alemana en Chile y rescata sus palabras al citarlo: hice de la colonizacin alemana el objetivo supremo de mi vida (Blancpain; 1985). Pero, haba demasiados obstculos que vencer como la distancia, el costo del viaje, la ignorancia de Europa respecto de Chile, las selvas que cubran los suelos y el mayor atractivo que ejercan otras regiones como las pampas atlnticas y norteamericanas. En este contexto, el Estado chileno promulg en 1845 una ley de colonizacin en la cual regul el establecimiento de los colonos y otorg una serie de facilidades y beneficios. Poco despus nombr a Vicente Prez Rosales como agente de colonizacin, quien inici sus trabajos en las zonas aledaas a Valdivia. Cmo era el territorio que los alemanes iban a colonizar? En las primeras dcadas del siglo XIX, el territorio austral sufri un franco deterioro reflejado en el marasmo econmico, el despoblamiento y la muerte cultural. Se trata de un espacio marginal, abandonado y descuidado. La economa ha vuelto al trueque y el recurso bsico es la selva, especialmente aquella donde se encuentran los alerzales, (bosques de alerce, una confera de excepcional calidad como madera). Si la exhuberancia del paisaje maravillaba al colono, ante la selva y los pantanos se sentia angustiado con un sentimiento inicial de aplastamiento frente a una naturaleza indomable. En medio de este escenario, pleno de bosques y tierras incultas y semipobladas, una de las primeras acciones de Vicente Prez Rosales fue pagar al indio Pichi Juan para que incendiase los bosques que mediaban entre Chan Chan y la cordillera y volver a Valdivia para calmar a los inmigrantes. Frente a la especulacin sobre la propiedad de la tierra originada en Valdivia, el agente de colonizacin decidi iniciar el poblamiento desde el sur, precisamente desde la playa de Melipulli en el seno de Reloncav. La fundacin de Puerto Montt (ltima ciudad y puerto de Chile continental) en 1853 estableci la voluntad de colonizar la zona del lago Llanquihue. En 1860 la ciudad alcanz las 150 casas con 600 habitantes y, en 1870, 135 familias alemanas tenan su residencia permanente en este centro urbano. Hacia el interior muchos colonos comenzaban a domar los territorios que se les haban asignado. Luego de cultivar la chacra, el colono emprenda la limpieza de su predio, cerca de diez cuadras cuadradas; amontonaba quilas, epifitos y ramas que luego ardan en medio de un humo acre y sofocante. Solo quedaban los troncos ennegrecidos. Despus del roce vena la posibilidad de sembrar si es que las condiciones climticas lo permitan. En medio de un ambiente de selva impenetrable, uno de los obstculos fundamentales de la colonizacin fue construir vas de comunicacin, caminos y puentes. En este contexto, la utilizacin de vas fluviales y lacustres fueron determinantes en la formacin de asentamientos humanos y en la organizacin de las interacciones de los sistemas econmicos, humanos y espaciales del territorio. No obstante, los alemanes no estaban solos en la colonia de Llanquihue. En el territorio de colonizacin el 90% de los habitantes eran nacionales nacidos en otras provincias del pas. Las familias alemanas no constituan un enclave geogrfico sino un poblamiento entremezclado. Las relaciones que se establecieron entre ambos segmentos fueron de dominacin, de patrones a obreros, al mismo tiempo que se caracterizaron por una distancia social y cultural entre extranjeros y chilenos, muchas veces analfabetos y sin especializacin, especialmente porque pertenecan a las categoras ms desfavorecidas del

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101 pas, segn lo subraya la aristocrtica mirada de Prez Rosales (op.cit.). Esta distancia cultural explica buena parte de los prejuicios recprocos, las tensiones peridicas, una frontera psicolgica ms que una segregacin efectiva. Al mismo tiempo, esta distancia cultural era poltica y econmica pues la ayuda oficial hacia los colonos alemanes existi, fue apreciable y reconocida por todos. Los colonos gozaron de franquicias y exenciones ligadas a su condicin y, adems, recibieron asignaciones en dinero y en especies. Acostumbrados a producir, aumentaron sus bienes en forma progresiva y se transformaron en la envidia de los chilenos al punto que se pidieron medidas para evitar un enfrentamiento de razas. En este sentido, la endogamia era una realidad entre los colonos alemanes. El resultado, segn Jean Pierre Blancpain (op.cit.), fue una sociedad estable y homognea, constituida por un conjunto de pequeas propiedades arrancadas a la selva, lo cual era original en Chile donde en general predominaba la gran propiedad. Hacia fines del siglo XIX, el aislamiento del territorio respecto del centro nacional, la falta de caminos, la utilizacin del lago Llanquihue y de los ros como vas de comunicacin con el exterior, ms los contactos con familias radicadas en Alemania estimularon una prosperidad industrial que resulta sorprendente. Si Chile hubiese tenido una decena de Valdivias, otro habra sido su crecimiento, exclamaba Carlos Keller en 1931. A pesar de la carga ideolgica de la frase, no deja de ser cierto que todos los observadores de las primeras dcadas del siglo XX escriben acerca de la prosperidad de las industrias de Valdivia y Osorno, compuestas por cerveceras, curtiduras, destileras de alcohol, carpinteras, muebleras, torneras, adems de astilleros y empresas de navegacin y de construccin. Patricio Bernedo seala que, desde una perspectiva regional, en Valdivia predomin el sector secundario por sobre el primario, generndose un modelo de crecimiento y desarrollo econmico distinto al observado en la economa decimonnica del centro y del norte del pas (Bernedo; 1999). Ese fue, probablemente, la mayor contribucin alemana a esa etapa de la historia nacional, la introduccin de un modelo de crecimiento y desarrollo basado en la industria, la agricultura de mediana y eficiente escala y un patrn de urbanizacin en el cual la belleza arquitectnica no ha estado ausente, bien por el contrario. Aparte de ello, es evidente para cualquier observador que la cultura germana, en tanto y cuanto cultura de desarrollo, como se dira ahora, perme en cierta medida la sociedad nacional generando un sentimiento de emulacin positivo.89 A principios de siglo XX, la ruina de las destileras de la regin austral se debi en gran medida a un impuesto adicional a los alcoholes de grado aplicado en 1902 para poner atajo al alcoholismo nacional, pero apoyado por los vitivinicultores de Chile Central. Al mismo tiempo, la falta de proteccin aduanera en favor del desarrollo de la industria de cueros en el pas atent contra el desarrollo de esta industria en Valdivia y Osorno. Otro factor de decadencia de este crecimiento econmico fue la conexin ferroviaria con la lnea longitudinal lo que permiti acortar tiempos y distancias con la zona central, lo cual defini una nueva especializacin productiva regional, mas concentrada en el envo de cereales, carnes y lcteos a los mercados centrales. Se hicieron cada vez ms importantes los molinos y las ferias ganaderas. En consecuencia, entre 1900 y 1920 cerraron la mayora de las curtiembres, la totalidad de las destileras y buena parte de las cerveceras que haban
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No sin razn en Chile se dice popularmente que los alemanes no se cuentan, se pesan.

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102 surgido en la segunda mitad del siglo XIX. De este modo, la construccin del ferrocarril permiti la integracin efectiva de este territorio a los mercados nacionales, lo cual impuls un dinamismo econmico basado en el comercio de ganado y cereales. Al mismo tiempo el ferrocarril defini el desarrollo o la decadencia de los asentamientos que se haban formado en torno a las vas fluviales y gener nuevos asentamientos en torno a su trazado y a las estaciones de ferrocarril (Camus; 1997). Comentario aparte merece la incipiente industria siderrgica instalada en el puerto de Corral, la salida al ocano de la ciudad de Valdivia (Altos Hornos de Corral), la primera de su tipo en Chile, pero que no logr pasar de la tecnologa del carbn de lea al carbn mineral y cerr sus puertas por los aos treinta del Siglo XX.

2.8. El ciclo del trigo, el avance de la frontera agrcola y la ocupacin de la Araucana


La revolucin industrial, junto con el impulso econmico y el incremento demogrfico, requiri alimentar a las masas proletarizadas que Europa, con sus campos agotados y sin posibilidad de extender la frontera agrcola, no poda realizar ni satisfacer. Hubo que recurrir a regiones remotas con suelos vrgenes ocupados por nativos. Comenz as una etapa de colonizacin de tierras perifricas: los ingleses ocuparon Australia y Nueva Zelanda, los norteamericanos iniciaron la conquista del oeste del pas, en Argentina hubo desplazamientos a la pampa y en Chile tuvo lugar la colonizacin alemana de Los Lagos y luego el desarrollo ganadero de Magallanes. La consolidacin de la institucionalidad y del orden poltico, ms la demanda extranjera de alimentos, permiti el inicio de un largo ciclo de prosperidad en el mbito rural basado en la exportacin de trigo. Las dcadas de 1840 y 1850 fueron de altos precios en los productos agrcolas en Europa y de ah surgi el incentivo principal. Adems del mercado de Lima, a medidos del siglo XIX, se sum la exportacin de trigo a Australia y California, en forma efmera, y hacia 1865 a Inglaterra, Europa y el norte de Chile en forma sostenida y creciente. El comercio de trigo signific la demanda de nuevas tierras donde producir el cereal. Junto con la consolidacin de las haciendas del Chile tradicional se inici una presin cada vez ms intensa por ocupar las tierras al sur del ro Bo Bo las cuales, a pesar de las relaciones fronterizas y la progresiva penetracin de colonos chilenos, se encontraban en su mayora en poder de los mapuches. El avance hacia el territorio araucano coincide, entonces, con el perodo de mayor exportacin, con alza de precios en el trigo y en el ganado. Tambin existieron factores internos que impulsaron la incorporacin de nuevos territorios. El crecimiento demogrfico, la demanda de alimentos de las regiones mineras del norte del pas se tradujeron en una demanda sostenida de alimentos y nuevas tierras. En un principio se inici un proceso de penetracin espontnea por dos vas separadas por la cordillera de Nahuelbuta: la del sector costero o Baja Frontera y la de los llanos o Alta Frontera. La ocupacin de la costa se vio impulsada por los yacimientos de carbn que all existan y la de los llanos fue estimulada por su riqueza agrcola. Los informes de Cornelio Saavedra arrojan luz sobre esta ocupacin espontnea antes del avance de las armas. Otro factor fue la necesidad de dominar a los indgenas para ir completando la unidad del territorio nacional. El pas deba ejercer efectivamente soberana en todo el espacio geogrfico que le corresponda. Adems para la mentalidad de la poca resultaba
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103 imposible de aceptar la existencia de una regin poblada de brbaros y era una tarea de civilizacin y progreso realizar su sometimiento. El 2 de julio de 1852, con la firma del presidente Manuel Montt se promulg la ley que estableci la provincia de Arauco, cuyo territorio sera el comprendido entre los ros Bo Bo y Toltn. El artculo tercero autoriz al Primer Mandatario a dictar las rdenes que juzgase convenientes para el gobierno de la Frontera, la eficaz proteccin de los indgenas, la promocin de la civilizacin y la regulacin de los contratos y las relaciones comerciales. No obstante, slo a partir de 1859, dado el apoyo mapuche a los rebeldes de la revolucin de ese ao, se iniciaron acciones ms concretas y efectivas para incorporar este territorio al estado nacional. La aparicin del francs Orellie Antoine de Tounens, un oscuro abogado del Prigueux, quien en 1861, se proclam Rey de la Araucana, dio nuevos argumentos para la ocupacin pues hizo temer una eventual alianza de Francia con las tribus mapuches. El inspirador y realizador de las primeras campaas militares fue el Coronel Cornelio Saavedra, quien present un plan que consista en avanzar por territorio araucano por etapas progresivas que consolidaran la ocupacin. En 1862 efectu un primer avance hasta el ro Malleco, sin encontrar mayor resistencia. Para asegurar la posicin se fundaron algunos fuertes y se levant la ciudad de Angol, que se constituy en el centro de la vida fronteriza. Entre 1867 y 1869, se efectu la segunda campaa de Saavedra en la cual las tropas chilenas se enfrentaron en una violenta guerra con las tribus bajo el mando del cacique Quilapn. Las prcticas de destruccin de siembras y de saqueo de aldeas fueron una poltica declarada del estado chileno para doblegar la voluntad del indio. En 1869 Saavedra construye el fuerte de Purn sobre las ruinas del original levantado por Pedro de Valdivia; Purn 90 llegar a ser, en el Siglo XX una pequea ciudad ejemplar por su modernizacin comparativa, que se vera truncada a fines de los aos cincuenta tanto por el cambio generacional como por la consolidacin del eje central de desarrollo del pas. Alrededor del ao 1878 mediante un nuevo avance el ejrcito chileno lleg hasta las mrgenes del ro Traigun, donde se estableci una nueva lnea de fuertes. El estallido de la Guerra del Pacfico ofreci la ocasin para que los indgenas reanudaran la lucha. Esta se extendi durante los aos 1880 y 1881. No obstante, la organizacin del ejrcito, los rifles de repeticin y la expedita comunicacin con el centro a travs de telgrafos y ferrocarriles permitieron la victoria de los chilenos. Durante el verano de 1881 se ocup el territorio del ro Cautn y se fund el fuerte de Temuco y a fines de 1882 el coronel Gregorio Urrutia inici el desplazamiento del ejrcito hacia Villarica. El 1 de enero de 1883 el ejrcito chileno finalizaba su campaa simblicamente con la ocupacin y el inicio de la reconstruccin de Villarrica. Sin embargo, la existencia fronteriza no desapareci, prolongndose por algunas dcadas y dejando una secuela de violencia y muerte. A pesar de las intensas campaas militares y policiales que se realizaron para reprimir el bandidaje esto no fue posible. Lejos de desaparecer, entre 1880 y 1900, la violencia recrudeci. La consuetudinaria guerra contra el mapuche al sur del Bo Bo fue reemplazada por un conflicto social que infiltr a la sociedad hasta sus rincones ms recnditos y que llev a la confrontacin, a veces
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El espaol Diego Arias de Saavedra escribi en los primeros aos del Siglo XVII un monumental poema pico: PURN INDMITO, con XXIV cantos y 1932 versos. Constituye, junto con la obra de Ercilla, una de las primeras obras literarias sobre Chile. Quien escribe es orgullosamente nativo de este villorrio.

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104 sangrienta, entre sus diversos conglomerados tnicos. La Araucana se convirti en un verdadero hervidero humano, segn la expresin acuada por Francisco Antonio Encina. Esta situacin se explica por la combinacin de varios factores como la debilidad del estado chileno en la regin, el colapso del gobierno de los caciques y la irrupcin de los intereses privados (Len; 2003).

2.9. El guano, 91 el salitre, la expansin hacia el norte y las guerras fronterizas


Al iniciarse el proceso de independencia y configuracin de las naciones latinoamericanas la regla que se impuso para fijar los lmites entre los pases fue la del uti possidetis, esto es seguir con los territorio tal como se haban heredado de las resoluciones monrquicas. En este contexto, Chile pretenda tener los ttulos y derechos suficientes para lindar directamente con el Per en el ro Loa. Las dificultades y contingencias que implic el proceso de organizacin de la repblica llevaron a nuestros primeros gobiernos a descuidar la posesin de la zona norte. No obstante, en el curso de la dcada de 1830 exploradores y aventureros chilenos descubrieron la existencia de yacimientos de guano. El presidente Bulnes dio cuenta al Congreso Nacional de estos hallazgos y proclam en 1842 una ley que declar de propiedad nacional las guaneras ubicadas al sur de la baha de Mejillones, disponiendo que ningn barco poda cargar el producto sin permiso de las autoridades chilenas y facultando al presidente para gravar con derechos de aduana la exportacin del guano. En 1843 el ministro plenipotenciario boliviano Casimiro Olaeta solicit la revocacin de esta ley argumentando que, Bolivia, como heredera del territorio de la Audiencia de Charcas, era duea de aquellos territorios. Segn Olaeta, el lmite norte de Chile estaba en el paralelo 26 de latitud sur en el ro Salado (Vzquez de Acua; 1991). No obstante, la presencia de chilenos en Atacama continu muy activa. Capitalistas y peones migraban continuamente hacia esa regin en busca de sus riquezas mineras. Atacama bulla de actividad y en ella haba gran presencia chilena. Los gobiernos bolivianos enviaron cinco legaciones para tratar el problema limtrofe y en 1863 el Congreso de ese pas autoriz a su gobierno para declarar la guerra a Chile. La guerra con Espaa cambi la situacin pues los pases latinoamericanos solidarizaron entre s. Terminada la guerra se restablecieron las relaciones diplomticas con Bolivia y en 1866 se firm un tratado que estableca el paralelo 24 como lmite entre ambas naciones y el reparto de los impuestos provenientes de la explotacin de guano y de otros minerales entre los paralelos 23 y 25. En 1874 se firm un segundo tratado que mantuvo el lmite en el paralelo 24. Bolivia se comprometi a no cobrar a los chilenos ms impuestos que los ya existentes en ese momento. Sin embargo, el presidente boliviano Hilarin Daza no dio cumplimiento al tratado y, en 1878, aprob una ley que gravaba con 10 centavos el quintal de salitre que exportase la Compaa de Salitre y Ferrocarril de Antofagasta. Las gestiones diplomticas chilenas para hacer cumplir el tratado de 1874 fueron intiles. Un nuevo decreto boliviano reivindic la propiedad de la compaa salitrera chilena. Poco tiempo despus en 1879 naves chilenas ocuparon el puerto de Antofagasta iniciando la guerra. Bolivia busc el apoyo militar del Per. En 1880, las tropas bolivianas estaban vencidas.
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De la lengua quechua: estircol (en ste caso, de aves marinas).

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105 Chile prosigui la guerra con el Per al cual venci en 1883. De este modo, Chile ampli sus territorios incorporando definitivamente a su soberana el desierto de Atacama, la regin de Tarapac y el valle de Arica.

2.10. La cuestin de la Patagonia y los lmites de Chile allende Los Andes


La doctrina del uti possidetis o ultima posesin heredada de la administracin territorial de Espaa fue asumida por todos las naciones latinoamericanas al momento de definir sus limites. Sin embargo, en todos los pases quedaron zonas cuyos lmites eran imprecisos pues ms de una nacin deca poseer ttulos que atestiguaban derechos de propiedad. Tal era el caso del lmite norte de Chile y tambin del lmite oriental. Chile reclamaba el territorio al oriente de la cordillera de los Andes desde el paralelo 34 10, en que la lnea divisoria se internaba en el macizo cordillerano para entroncar con el ro Diamante, en toda su extensin, hasta el grado 65 de longitud oeste de Greenwich. A partir de este punto la lnea fronteriza se desviaba hacia el oriente hasta tocar el atlntico a la altura del paralelo 38, latitud aproximada de la actual ciudad de Mar del Plata. Desde este punto al sur toda la costa atlntica hasta el fin del continente en el Cabo de Hornos estaba bajo la jurisdiccin de Chile (Vzquez de Acua; 1991). Producida la estabilizacin institucional del pas hacia 1830, el gobierno inici una poltica de activa incorporacin de los enormes territorios de la Patagonia y Tierra del Fuego. OHiggins desde su exilio escribi a Joaqun Prieto, sealndole la importancia de incorporar a la nacin el territorio al oriente de los Andes. Luego, inst al gobierno de Manuel Bulnes a hacer efectiva la presencia de Chile en la zona del estrecho de Magallanes. El gobierno chileno envi a Juan Williams Rebolledo al mando de la goleta Ancud, quien tom posesin solemne del estrecho de Magallanes y de los territorios adyacentes, fundando el fuerte Bulnes para custodiar la soberana nacional. En 1847 el gobierno argentino invoc sus derechos sobre la Patagonia. Chile propuso la presentacin de los ttulos de dominio sobre la zona en cuestin. Argentina eludi el debate ante la imposibilidad de presentar ttulos valederos. En 1856 en el marco de un tratado de comercio y navegacin se reconoci que los lmites entre ambas naciones estaban establecidos por la ltima posesin al momento de la emancipacin. En febrero de 1865 el ministro plenipotenciario de Chile en Buenos Aires, Jos Victorino Lastarria, propuso infructuosamente al gobierno de Mitre un acuerdo directo o en su defecto un arbitraje para dar solucin al problema de las tierras magallnicas. En 1872 Argentina se empe en circunscribir el debate a las tierras del estrecho. El canciller chileno, Adolfo Ibez, plante que el debate no slo se refera a las riberas del estrecho, sino tambin a las tierras al sur del ro Diamante. Sobre esta base propuso la divisin de la Patagonia en el paralelo 45 y advirti que de no ser aceptado Chile invocara el tratado de 1856 y sometera la cuestin a arbitraje. Posteriormente, otro enviado chileno, Diego Barros Arana, tambin fracas en las negociaciones. Ante el temor de una guerra el 6 de diciembre de 1878 se firm un pacto que propuso un tribunal mixto para resolver el problema. Sin embargo, Argentina dilat la ratificacin del pacto a la espera del desarrollo del conflicto que Chile sostena en el norte con Bolivia. Mientras el ejrcito chileno avanzaba hacia el norte, Argentina iniciaba al mando del coronel Julio Roca una campaa por las tierras patagnicas exterminando indgenas e incorporando este territorio a su pas. Chile,

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106 apremiado por sus conflictos en el norte, debi renunciar a la Patagonia y firmar el tratado de lmites de 1881.

2.11. La ltima frontera: la colonizacin de Aysn y Magallanes


A principios del siglo XX el territorio situado al sur del seno de Reloncav constitua la ultima frontera. Poco se saba de sus recursos, se le juzgaba con pesimismo y era presa de todo tipo de mitos y leyendas. Slo en los primeros cincuenta aos del siglo XX podemos observar una incorporacin creciente de estos territorios al estado nacional. Frente a las regiones del norte, cuyas riquezas llevaron a una colonizacin ms temprana, el sur languideca y su poblamiento era incierto y efmero. Durante todo el siglo XIX lo nico que se logr fue asentar sobre bases firmes la vida en Punta Arenas, que, despus de muchas vicisitudes, hacia 1880, encontr su destino econmico con la importacin de 300 cabezas de ganado lanar desde las islas Malvinas. Progresivamente la ovejera gan terreno. De esta manera, una regin que hasta entonces viva del comercio de la piel de los animales salvajes y de la fortuna de los lavaderos de oro, encontr una actividad maestra que polariz todas las energas e hizo, hacia el paralelo 51 sur, lo que haba hecho el salitre en el norte y la plata y el cobre el Norte Chico. En 1893, cuando se fund la Sociedad Explotadora de Tierra del Fuego, puede decirse que se produjo el vuelco definitivo y surgi la prosperidad y la riqueza en una parte de Chile que malamente poda sobrellevar el gasto que demandaba su administracin (Fuenzalida; 1951). Sin embargo, las praderas y estepas magallnicas eran una parte modesta de los 1.200 kilmetros que mide el territorio que se extiende al sur de Reloncav. Se trataba de una enorme extensin territorial a la cual prcticamente nunca se le haba prestado atencin. Fue el presidente Jos Manuel Balmaceda, en el ao 1890, quien, a travs del intendente de Chilo, Jorge Figueroa, inici las primeras inspecciones y exploraciones de algunos sectores de la Patagonia andina. En aquellas expediciones se recorri algunos sectores del lago Yelcho, se descubrieron algunos lagos, ros y valles. Los problemas fronterizos con Argentina impulsaron realizacin de ms expediciones para trabajar el tema de los lmites. Adems de Alejandro Bertrand y lvaro Donoso en Magallanes y Juan Steffen y Victor Krgger en Aysn, numerosos ingenieros y gegrafos recorrieron la Patagonia occidental reuniendo informaciones, estudiando los problemas concernientes a las demarcaciones de lmites y tratando de fijar los rasgos esenciales del relieve y la hidrografa de la regin. Junto con estas exploraciones, a fines del siglo XIX, se dict una ley por la cual se otorgaron concesiones de tierras a condicin de instalar colonos, aunque slo unos pocos colonos lograron establecerse en los territorios de Aysn aprovechando estos beneficios pues las condiciones geogrficas no eran del todo favorables para colonos no adaptados a esas condiciones climticas y vegetales. Fue la colonizacin espontnea, independiente de la accin del Estado, la que comenz a dar los primeros frutos. Muchos chilenos que migraron hacia Argentina por el paso Lonquimay, penetraron nuevamente a territorio chileno a la altura de Aysn. La mayora de ellos provena de las provincias de la frontera, desde donde haban partido en los ltimos decenios del siglo XIX buscando nuevas tierras y oportunidades. Son estos chilenos, los que desplazndose por la banda oriental de los Andes fueron empujados por la presencia estatal Argentina hacia el sur y hacia tierras chilenas. Hacia fines del siglo XIX

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107 muchos de estos emigrantes trataron de asentarse cambiando la vida errante que llevaban. Buscaron acomodarse en la cabecera de los valles, al interior de los limites de Chile. Poco a poco surgieron pueblos o caseros, uno de los cuales grfica y nostlgicamente recibi el nombre de Chile Chico. Surgi tambin Futaleuf, Palena, Lago Verde, Valle Simpson, Lago Buenos Aires, Ro Baker, y Ro Mayer. Por otra parte, la organizacin y la fortuna alcanzada por las sociedades ganaderas magallnicas indujo a algunos capitalistas del centro a fundar explotaciones de categora semejante en Aysn, formndose as las sociedades ganaderas de Aysn, Ro Cisnes, y Ro Baker. De los grandes terrenos concesionados destac la Sociedad Ganadera de Aysn que estructur un sistema de caminos y asentamientos que perdura con un rol central en la regin hasta la actualidad. Todos estos factores influyeron en el crecimiento de la poblacin de la regin. Se calcula que hacia 1920 aproximadamente 1660 personas habitaban los territorios de Aysn y a fines de esa dcada casi 10.000. En 1928 la administracin Ibez cre el territorio de Aysn, e intent generar polticas y leyes para la ocupacin de aquellos territorios incrementando la presencia del estado. En esa poca se crea la Caja de Colonizacin. Paulatinamente cambi el sentido original de la ocupacin del espacio regional desapareciendo las antiguas grandes concesiones y originndose una ocupacin de tierras trabajadas por sus propietarios (Nez; 1997). La colonizacin de Aysn occidental es un poco ms tarda. Estas regiones, sin embargo, fueron conocidas, exploradas y explotadas por los habitantes de las islas de Chilo desde tiempos muy remotos. Ya a comienzos del siglo XIX, los chilotes haban determinado la existencia de alerzales y cipresales. De este modo, aunque no eran pobladores permanentes los chilotes usaban estos territorios como complemento de su economa islea. Los ncleos chilotes permitieron la ocupacin del interior de los valles cordilleranos. Junto con la extraccin de alerce y ciprs, algunos colonos comienzan a roturar campos para dedicarlos a la ganadera y a un agricultura de consumo local. Lentamente se consolidaba, entonces, el poblamiento de esta regin.

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SNTESIS CAPITULAR

No slo la geografa fsica del territorio actualmente chileno experiment cambios radicales a lo largo de medio milenio. Como se ha visto en este captulo, la geografa econmica acompa los cambios anteriores. En el siglo XIX el pas experiment un salto industrial perifrico, con focos en Valdivia, en Concepcin, y, principalmente en el Norte productor de salitre. La riqueza generada fue considerable, si bien la mentalidad rentista del empresariado nacional con escasa proclividad a la reinversin puede rastrearse en su origen en la encomienda y tambin en este perodo histrico. De acuerdo a las tesis histricas ms aceptadas en este pas, el captulo muestra con claridad un Estado nacional constructor de la Nacin, incluyendo la misma colonizacin europea no hispnica, empujada por el Estado, que logra asentar una cantidad no despreciable de alemanes, franceses, suizos, italianos, yugoeslavos, palestinos, y judos en en el Sur algunos (alemanes, franceses, suizos e italianos), en los extremos norte y sur a otros (yugoeslavos), a lo largo de todo el espectro urbano (palestinos, la mayor comunidad en el mundo fuera de Palestina) y en Temuco y Santiago a los judos centro europeos. El proceso de mezcla racial, no desprovisto de elementos endogmicos, fue importante para el progreso del pas y de ciertas zonas y ciudades en particular. Las guerras internas y externas, omnipresentes en la historia nacional, definieron las fronteras permanentes, en tanto que los lmites territoriales y martimos y la extrema longitud del territorio empujaron al Estado a mantener permanentemente (hasta el presente) una preocupacin especial con los extremos norte y sur del pas y con la situacin de las fronteras ya que Chile exhibe una de las fronteras ms extensas del globo terrqueo. Todos estos factores acentuaron el carcter de un desarrollo territorial dependiente de la trayectoria como se sostendra ahora desde la escuela econmica evolucionista.

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CAPTULO III EL PODER, EL TERRITORIO, Y LA CONFORMACIN DEL ESTADO A LO LARGO DE LA HISTORIA

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INTRODUCCIN CAPITULAR

El propsito de este captulo es aportar una mirada esencialmente politolgica a la conformacin del Estado chileno, como se dijo, un proceso pionero en Amrica Latina y que adems se convirti en la fuerza totalmente hegemnica en la construccin de la Nacin y de la sociedad chilena. Como lo afirma con irona el historiador Gabriel Salazar hay un solo Estado no ms, alabado sea; de esa laya es imposible soslayar su gnesis, si efectivamente queremos entender el presente.

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3.1. La anarqua y la lucha por el poder entre federalistas y centralistas


Desde la poca colonial, Copiap y La Serena, haban forjado su propia identidad desde la lejana al centro de poder que era Santiago. El paulatino dinamismo econmico que se haba ido generando en su interior por la actividad minera y sus vnculos comerciales con Potos se haban ganado el reconocimiento y el estatus de villa y ciudad, respectivamente. En el otro extremo y tambin desde su propia y peculiar lejana, Concepcin mantena su estatus de punto estratgico clave para la defensa del imperio espaol en Amrica. Se trataba de un puesto militar fronterizo que dependa directamente del virreinato peruano. Sus jefes militares, protagonistas de la guerra de Arauco, gozaban de reconocido prestigio e influencia. Con la Independencia, bajo el gobierno de los hermanos Carrera (1812/1814), Coquimbo y Concepcin alcanzaron rango de provincias las que junto con Santiago asumiran la responsabilidad de Gobernar a la nueva nacin. De modo que, Carrera, organiz sus Juntas de Gobierno con delegados que representaban a las tres provincias. Sin embargo, con el advenimiento de OHiggins al poder esta frmula de cogobierno interprovincial se descompuso. Su constitucin de 1822 termin con la divisin provincial y estableci departamentos con autoridades nombradas por el poder ejecutivo. OHiggins estableca de esta manera el concepto de nacin sobre un todo uniforme donde la capital era el centro del poder poltico y social. Las provincias de Concepcin y Coquimbo desconocieron esta constitucin, que las despojaba de su condicin de igualdad respecto de Santiago. Se incubaba as el largo conflicto que dramatiz la historia chilena durante gran parte del siglo XIX (Illanes; 1993). El descontento constitucional adquiri en Concepcin el carcter de un movimiento revolucionario comandado por su intendente el general Ramn Freire, quien llam a la formacin de una gran Asamblea Provincial de Concepcin, que emanara y encarnara la soberana popular de la localidad. Simultneamente la asamblea de Concepcin envi un comunicado al cabildo de Coquimbo instndolo a seguir su ejemplo. El movimiento de las provincias se tradujo tambin en la puesta en accin de sus fuerzas militares. Por el norte y por el sur avanzaron las tropas hacia Santiago pidiendo la destitucin de OHiggins. La capital se agit temiendo perder su poder hegemnico ante el alzamiento de las provincias. Se cuestion la conveniencia de mantener a OHiggins en el poder quien finalmente debi renunciar. El Congreso constituyente de 1823 nombr a Freire como nuevo director supremo y aprob la Constitucin de 1823. Sin embargo esta carta constitucional defraud y alent nuevamente el descontento de las provincias, las cuales retiraron sus diputados por orden de las asambleas provinciales. Segn Mara Anglica Illanes, fue en ese momento que surgi el ideario liberal, encarnado por Jos Miguel Infante. Bajo su influjo el gobierno aprob, en enero de 1826 y en calidad de ley provisoria, el plan federal de gobierno y administracin de las provincias (Illanes; 1993). El pas se dividi en ocho provincias: Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua, Maule, Concepcin, Valdivia y Chilo. En cada una se establecera una asamblea provincial compuesta por los diputados que los ciudadanos de las localidades eligiesen libremente. Estas asambleas tendran numerosas facultades relativas al gobierno legislativo y administrativo de las provincias, aun cuando se les prohiba establecer aduanas interiores,

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112 habilitar puertos comerciales, entablar negociaciones con pases extranjeros, prestar asilo a reos prfugos de otras provincias. El gobierno provincial quedaba excluido entonces de las relaciones mercantiles, las relaciones internacionales y las relaciones penitenciarias que quedaban bajo la accin del Estado nacional. En 1826, bajo el gobierno de Freire, se llev a cabo un nuevo Congreso Constituyente, en el cual predominaron las ideas liberales en su corriente federal, lideradas por los representantes de Coquimbo y Concepcin. Con fecha 11 de julio de 1826 el Congreso Constituyente aprob el proyecto de Constitucin Federalista, en los siguientes trminos: la Republica de Chile se constituye por el sistema federal, cuya constitucin se presentar a los pueblos para su aprobacin. No obstante, este congreso fue dictando una serie de leyes y disposiciones que plantearon de hecho el proyecto de rgimen federal. Una de las ms importantes fue la ley de eleccin provincial de intendentes y gobernadores. El Congreso Constituyente, sus leyes y su proyecto de carta poltica, era una bomba para los intereses de las elites coloniales que tenan a Santiago como el espacio de reproduccin y ejercicio del poder. Los intentos federales culminaron con el motn del 24 de enero de 1827 en el cual las fuerzas armadas de Santiago se levantaron en armas contra el congreso. Sucesos posteriores entregaron la presidencia de la repblica a Francisco Antonio Pinto, de tendencia liberal no federalista, quien procedi a la clausura formal del Congreso Constituyente, desconociendo las reformas federales y derogando especialmente la ley que estableca la eleccin de intendentes, gobernadores y prrocos. La Constitucin de 1828 concit el apoyo de amplias mayoras, salvo de los federalistas puros, encabezados por Infante, quien se retir de los debates del Congreso. Esta carta fundamental, redactada por Jos Joaqun de Mora, estableci un sistema de gobierno unitario, en el cual las provincias retuvieran cierta autonoma que les permitiera desenvolverse libremente en todo cuanto dijese relacin con su administracin interior. El alzamiento militar de las fuerzas conservadoras, en unin con la burguesa comercial santiaguina, acaecido en 1829 y su triunfo en la batalla de Lircay, enterr el ideario federalista y la constitucin de 1828. El centralismo capitalino sala triunfante del perodo de anarqua o de organizacin republicana. Santiago seguira dominando sin contrapeso la poltica y la administracin de la nacin.

3.2. El triunfo conservadorcentralista en Lircay. Diego Portales y la Constitucin de 1833


Las constituciones y experimentos federales y liberales de organizacin republicana, como se les ha denominado, eran utpicos, en cuanto, finalmente, aspiraban a alterar rpidamente la realidad histrica sin adecuarse a las condiciones que impona el poder poltico, econmico y social del pas. Ms bien respondan a idearios tomados de otros espacios y latitudes, adems de la voluntad de los caudillos regionales que aspiraban a descentralizar las instancias de poder. Las dificultades de estos intentos constitucionales fueron aglutinando a los conservadores o pelucones quienes despus del triunfo de Lircay, en abril de 1830, se hallaban lo suficientemente fortalecidos como para formular una Constitucin adecuada a sus necesidades e intereses (Gazmuri; 1999). Superada la agitacin de las guerras de la independencia, el sector oligrquico santiaguino se mostr partidario de conservar lo esencial de la sociedad chilena colonial. Si bien poda aceptar las nuevas ideas vinculadas al ideario republicano, stas deban ser
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113 aplicadas a la realidad chilena en forma jerarquizada, autoritaria y conservadora. En este sentido, se aceptaba la modernidad pero slo en parte. Haba desconfianza de las tendencias igualitarias en lo social, el liberalismo poltico, el laicismo y cualquier idea que significara la destruccin del orden social existente. Este sector fue conocido como los pelucones, quienes se contraponan a los pipiolos ms propensos a aceptar el ideario de la modernidad, cifrado en las ideas de libertad, igualdad y fraternidad. El grupo de los pelucones fue dirigido magistralmente por Diego Portales, quien es reconocido como el organizador de la Repblica de Chile. Despus de Lircay, tras la sombras del poder, Portales se transform en el artfice de una estabilidad poltica forjada con mano de hierro. Autoritario y pragmtico su objetivo principal fue implantar el orden a cualquier precio, lo cual signific controlar a las tendencias opositoras y a los caudillos militares. Fue inflexible. Dio de baja a los militares derrotados en Lircay sin detenerse frente a quienes haban prestado grandes servicios a la patria como Freire o Pinto. No vacil en usar las facultades extraordinarias, limitar la libertad de expresin, expulsar del pas a los ms rebeldes. De este modo, logr la subordinacin del ejrcito que desde la independencia haba provocado innumerables sublevaciones, alzamientos, cuartelazos e inestabilidad. Desde que Portales asumi el ministerio del interior ningn intento subversivo consigui derribar a un gobierno de Chile. Los movimientos sediciosos se repitieron en las ciudades, incluso despus de su muerte y hasta fechas tan tardas como 1851 y 1859, pero todos fueron aplastados por el gobierno (Bravo; 1994). En todo caso, ms all del indudable capacidad poltica de Portales, el triunfo de los conservadores se explica tambin por la sangrienta represin y porque los pelucones representaban mejor las tendencias profundas y las estructuras geogrficas, sociales y culturales tradicionales, heredadas del largo pasado colonial y a las cuales Portales denomin el peso de la noche (Gazmuri; 1999). A pesar del poco aprecio de Portales a los textos constitucionales que consideraba intiles, la Constitucin de 1833 instituy y legaliz un modelo centralista fundado en una red de intendentes, gobernadores y subdelegados nombrados por el presidente de la Repblica y encargados de velar por los intereses del estado en las distintas provincias del pas. En consecuencia, el centro de la vida poltica se radic en Santiago. En esta ciudad estaban asentados los representantes ms importantes de los tres poderes del Estado. En Santiago tambin resida la mayor parte de la oligarqua agraria duea de las ms grandes propiedades del pas. La Constitucin de 1833 estableca un sistema acentuadamente presidencialista en el cual el presidente de la repblica pasaba a ser prcticamente un monarca sin corona. Era elegido por una oligarqua y tena gran autoridad. A travs de la administracin territorial, organizada en torno al nombramiento de los intendentes, el presidente controlaba el aparato electoral hasta el punto que el parlamento le fue siempre incondicional. Cuando volvi al gobierno, en su segundo perodo, una de las ocupaciones de Portales fue dictar una ley para delimitar las atribuciones y las funciones de las intendencias. Con no menos atencin cuid el ministro la seleccin de los parlamentarios al perfeccionar y consolidar el poder electoral del presidente de la repblica. La subordinacin total de los intendentes y gobernadores al gobierno central fue uno de los logros del orden establecido por Portales, quien estableci una dureza administrativa en que hasta los funcionarios le teman seala Villalobos, quien se apoya citando una carta donde el juez de Valparaso, que instruy la causa por el
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114 asesinato del Portales, sealaba a Manuel Montt, entre otras cosas: le parece a usted buen presagio este imperio absoluto en el gobernante y esa obediencia ciega en los sbditos, inclusive los intendentes y gobernadores de toda la republica? (Villalobos; 1984). Con la muerte de Portales, el gobierno de Prieto poco a poco relaj los mecanismos de represin, hubo libertad de imprenta, cesaron las persecuciones, se reintegr a los jefes militares dados de baja, se modific el decreto que permita los consejos de guerra y el ejecutivo renunci momentneamente a las facultades extraordinarias. Sin embargo, en su esencia el modelo perdur por varias dcadas. En sntesis, el triunfo pelucn y la implementacin de la constitucin de 1833 permiti el asentamiento de un sistema republicano, pero basado en una democracia restringida y en un rgimen poltico que privilegiaba la autoridad, el orden y la legalidad emanada desde el poder central como valor social fundamental. Con la Constitucin de 1833, entonces, se consolidaron las tendencias que aspiraban al control centralizado de la administracin del Estado y de sus instancias territoriales, las regiones y provincias del pas. Con ello, en el fondo, no se rompa completamente con el rgimen de gobierno y el orden establecido por las reformas administrativas implementadas por los borbones en el siglo XVIII.

3.3. El peso de la noche, la administracin del territorio y la irrupcin de los regionalismos


Un estereotipo ms que centenario seala que Chile sera un caso ejemplar en Amrica Latina por la estabilidad de su sistema poltico y por su capacidad para alcanzar soluciones consensuadas y modernas para resolver sus conflictos (Salazar; 1990). Segn Mario Gngora, en Chile el Estado es la matriz de la Nacin por tanto son las instituciones las que han modelado la sociedad y la irracionalidad y violencia poltica han sido confinadas a los mrgenes episdicos de la historia nacional. Alberto Edwards plantea la idea de un Estado configurado gracias al pensamiento de Portales quien habra restaurado la idea de obediencia del sistema colonial cambiando al rey por la ley y las instituciones. Lo especficamente portaliano, a pesar de su escepticismo, habra consistido en fundar la religin del ejecutivo omnipotente (Gngora; 1984). Esta visin debe ser matizada para que adquiera pleno sentido, seala Alfredo JoselynHolt, pues debe considerarse que en los primeros treinta aos del rgimen autoritario el pas estuvo casi la mitad del tiempo sometido a regmenes de emergencia, lo que hizo que el orden institucional operara en un sentido a lo menos nominal. En este perodo estallaron al menos dos guerras civiles y el propio ministro del interior Diego Portales fue asesinado. Por ello, finalmente, ms que el Estado, habra sido la elite y el orden tradicional o el peso de la noche la principal fuente de estabilidad poltica (JoselynHolt; 1997). El hecho es que la imposicin del orden emanado desde Santiago fue impuesto a sangre y fuego en el resto del territorio nacional. En este perodo, el pas tuvo varias guerras civiles: una en su origen 18291830, dos en su apogeo (1851 y 1859) y una en su declinacin (1891). Tambin se involucr en tres guerras externas. Mara Anglica Illanes destaca que si bien la constitucin de 1833 construy el modelo centralista sobre la clsica red de intendentes y gobernadores nombrados por el

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115 presidente de la repblica, las autoridades municipales se elegan por votacin directa y mantuvieron amplias prerrogativas en el mbito de la polica de salubridad, de la educacin, profilaxis social y obras pblicas. Las municipalidades tenan autonoma para invertir sus caudales, repartir las contribuciones y formar sus propias ordenanzas y petitorios para ser sometidos a la aprobacin del presidente de la repblica. Las autoridades que representaban al ejecutivo en las localidades slo suspendan las medidas adoptadas por el municipio si aquellas tendan a vulnerar el orden pblico. Las asambleas provinciales de la dcada de 1820 haban pasado al olvido. Slo perviva el municipio, semi amarrado a las decisiones del intendente, gobernador o subdelegado. En este contexto, mientras los objetivos y planes de las elites locales y nacionales coincidieran no se desarrollaran mayores conflictos. Illanes, explica que, en el caso de Copiap, el adelanto urbano implic la creacin de una serie de impuestos como el de sereno y alumbrado, de carnes muertas, de agua potable, de mercados de abasto, recovas y tenderos, de carruajes de cargas, en fin, una serie de contribuciones que lentamente causaron fricciones sociales. La idea de autonoma comenz a sumar adherentes. No obstante, las elites copiapinas, radicadas en el municipio, apoyaron a Montt en las elecciones de 1850. An ms, cuando ocurren los alzamientos liberales, populares y regionales de la guerra civil de 1851, los seores de Copiap, aun los que se decan liberales, tomaron la causa del gobierno central, reprimiendo las manifestaciones de rebelda, especialmente populares, en Copiap y sus minerales. Los intereses del poder central y local nuevamente coincidan en la mantencin del orden establecido. Los problemas se produjeron porque Montt, en respuesta a la guerra civil de 1851, dict una ley y reglamento muy intervencionista por parte del gobierno central: la ley de organizacin y atribuciones de la municipalidades de 1854 que rest poder a las instancias locales otorgndole la decisin final de un conflicto al intendente u otro representante del poder central. En este contexto, en el marco de una grave crisis de la minera de Copiap, y como reaccin del poder local ante la decadencia, el descontento general y la represin del poder central, la elite regional tomar la iniciativa armada contra el gobierno central en 1859. En nombre de la reforma constitucional y el respeto de las libertades pblicas estallara la guerra civil comandada por el caudillo Pedro Len Gallo quien, junto con los hermanos Guillermo y Manuel Antonio Matta, logr el respaldo de los mineros de Atacama. En la batalla de Los Loros se enfrent al intendente de Copiap a quien derrot, iniciando entonces con su ejrcito una marcha hacia Santiago. Sin embargo, en la batalla siguiente fue vencido, debiendo huir a Argentina. Finalmente, las nuevas familias y fortunas que emergieron de las actividades mineras del norte chico seran cooptadas a travs de matrimonios y otras alianzas por las elites que manejaban el gobierno central, producindose entonces una fusin de la aristocracia y la burguesa (Villalobos; 1987), que limit el despliegue de las fuerzas regionalistas de la nacin. No obstante, sobre la semilla esparcida por Gallo, surgi el partido radical, que agrup a los liberales mas radicalizados, a los grupos sociales vinculados al artesanado, a los mineros y a los anticlericales. Sus propuestas fundamentales se dieron en torno a una reforma constitucional, educacin estatal, descentralizacin administrativa y libertad absoluta de sufragio. En el caso de Concepcin, las guerras civiles de 1851 y 1859 tambin tuvieron un componente regionalista, de oposicin al poder central que ejerca la capital. Lo ms preocupante para las fuerzas capitalinas fue que el levantamiento en Concepcin contaba
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116 con el apoyo del ejrcito de la Frontera. Al frente de l se puso en 1851 el general Jos Mara de la Cruz. No obstante, el triunfo en la batalla de Loncomilla del ex presidente, el general Manuel Bulnes, restableci el rgimen constitucional y la continuidad del orden institucional.

3.4. Breve exposicin sobre la conformacin del Estado: mitos y realidades


Como ya fuera sealado, los casos de Mxico (incluyendo Guatemala) y Per representan, al contrario de la creencia popular, los casos excepcionales en relacin a la Conquista espaola de Amrica. Son en realidad los nicos casos en que el empleo del trmino conquista resulta verdaderamente legtimo, puesto que all existan verdaderas naciones con gobiernos perfectamente estructurados y por ello es que su territorio se conquista (Conquistar: adquirir o ganar a fuerza de armas un Estado, una plaza, ciudad, provincia o reino, Diccionario RAE; 1970). En Chile en cambio no exista ni Nacin ni Estado y por tanto resultara ms correcto referirse a la ocupacin espaola y como no se haba tomado Estado pre existente alguno, la primera tarea jurdica/administrativa de los ocupantes fue establecer un aparato administrativo desconcentrado (con respecto a Sevilla y a Lima) para dar paso, a partir de 1818, ya por parte de los chilenos, a la creacin de un Estado independiente. Estado que se inscribe en el marco de una sociedad particularmente autoritaria, violenta, clasista y racista; y, a la vez, ms ordenada y eficaz que las del resto de la Amrica espaola. Y, por otro lado, con una extraordinaria capacidad de mitologizar la propia realidad y socializar exitosamente sus construcciones mticas, quizs si ayudada por la extrema lejana del resto del mundo. Ac se toma partido decididamente por la clsica tesis de Mario Gngora (1986), el historiador que logr colocar la idea de ser el Estado el creador de la Nacin y de la sociedad chilena, en la historiografa aceptada. Hay que observar la profunda diferencia entre la situacin histrica de buena parte de los pases europeos y de Espaa en particular, en relacin a Amrica Latina en los respectivos procesos de creacin del Estado, un proceso de abajo hacia arriba en Europa y de arriba hacia abajo en el caso de Amrica Latina. Como es obvio, las consecuencias sobre la estructura social de los procesos de toma de decisiones sern definitorias del centralismo latinoamericano. La primera frase del texto de Gngora reza: La imagen fundamental y primera que de Chile se tiene, es que constituye, dentro del Imperio Espaol en las Indias, una frontera de guerra, una tierra de guerra (Gngora; 1986:63). Mezcla de realidad y mito, desde mediados del siglo XVI hasta fines del XIX, la sociedad chilena se fue construyendo en una situacin de guerra prcticamente permanente por ms de tres siglos. Qu de raro tiene entonces que el modelo de organizacin del Estado y a partir de l, de la sociedad, sea un modelo de profunda centralizacin? Sostiene Gngora que: La nacionalidad chilena ha sido formada por un Estado que ha antecedido a ella, a semejanza, en esto, de la Argentina; y a diferencia de Mxico y del Per, donde grandes culturas autctonas prefiguraron los Virreinatos y las Repblicas. Durante la Colonia se desarrolla un sentimiento nacional criollo, un amor a la patria en su sentido de tierra natalA partir de las guerras de la Independencia, y luego de las
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117 sucesivas guerras victoriosas del siglo XIX, se ha ido constituyendo un sentimiento y una conciencia propiamente nacionales, la chilenidad. Evidentemente que, junto a los acontecimientos blicos, la nacionalidad se ha ido formando por otros medios puestos por el Estado: los smbolos patriticos (bandera, Cancin Nacional, fiestas nacionales, etc.), la unidad administrativa, la educacin de la juventud, todas las instituciones. Pero son las guerras defensivas u ofensivas las que a mi juicio han constituido el motor principal. Chile ha sido, pues, primero un Estado que sucede, por unos acontecimientos azarosos, a la unidad administrativa espaola, la Gobernacin, y ha provocado, a lo largo del siglo XIX, el salto cualitativo del regionalismo a la conciencia nacional (Gngora; 1986: 7173), (sublineado de este autor). En otras pginas fuertemente crticas a la postura ideolgica del Gobierno Militar del perodo 19731989, Gngora agrega: La idea cardinal del Chile republicano es, histricamente considerado, que es el Estado el que ido configurando y afirmando la nacionalidad chilena a travs de los siglos XIX y XX; y que la finalidad del Estado es el bien comn en todas sus dimensiones: defensa nacional, justicia, educacin, salud, fomento de la economa, proteccin de las actividades culturales, etc. nicamente se detiene la competencia del Estado ante el ncleo interno del sacerdocio eclesistico, ante el cual incluso el regalismo, tan fuerte en el siglo XIX, siempre se detuvo. Ahora, en cambio, se expande la tendencia a la privatizacin y la conviccin de que la libertad econmica es la base de la libertad poltica y finalmente de toda libertad se enuncia por representantes del equipo econmico, sin tomar el peso a la semejanza de este postulado a los de un marxismo primario (Gngora; 1986: 296297). Por su parte, el historiador Gabriel Salazar (2005), en una obra reciente, analiza lo que denomina como la democracia de los pueblos y el militarismo ciudadano en contraposicin con el golpismo oligrquico, como la matriz en la cual se inserta la conformacin del Estado chileno, tanto poltica, como social y espacialmente (primaca paulatina de Santiago). De paso, devela algunos de los mitos acuados como parte de la cultura nacional. Salazar, tan desmitificador de Diego Portales como Sergio Villalobos, hace del famoso Ministro el creador del orden en s o del Estado en forma, un verdadero dogma histrico que se extiende desde 1830 hasta el presente y cuyos arquitectos espordicos son, aparte del propio Portales, Arturo Alessandri Palma, Carlos Ibez del Campo, y Augusto Pinochet, todos con excepcin del primero, Jefes de Estado en el siglo XX. Esta permanente presencia del orden portaliano en el Estado lleva a Salazar a proclamar un virtual artculo de fe: En Chile ha habido y hay un solo Estado y un solo fundador no ms. Alabado sea. Y agrega el mismo autor: Se desprende de lo anterior que en Chile, al ser celebrada y mitificada la estabilidad y recurrencia del orden establecido por los estadistas Portales, Alessandri, Ibez y Pinochet, y al heroificarse a sus restauradores, no se ha hecho otra cosa que exaltar como valores patriticos el autoritarismo, la arbitrariedad gubernamental y la represin a los derechos cvicos y humanos de los chilenos, y condenar al olvido y a la negacin fctica los valores propios de la sociedad civil, la ciudadana y la humanizacin Sera posible, siquiera, imaginar un contexto ms favorable al centralismo?

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118 El proceso de fundacin y destruccin de ciudades contribuy tambin a dar forma al centralismo del pas, aunque de inicio no fuese as. De las diez ciudades fundadas por lo espaoles en la segunda mitad del siglo XVI, siete se establecieron en lo que se considera el sur del pas: Concepcin, Angol, Caete, Imperial, Villarrica, Osorno, y Valdivia. Segn Salazar (op.cit.) tal concentracin de pueblos se origina en que en esas zonas las fuerzas productivas eran ms abundantes y de mayor potencial que ms al norte, y tambin a las facilidades de comunicacin con las pampas argentinas (por tierra) y hacia Per (por mar). Entre 1554 y 1598 este sistema urbano sureo experimento un fuerte crecimiento, no slo productivo y comercial, sino tambin cvico e institucional que hubiese puesto en peligro la hegemona de Santiago. Pero la gigantesca insurreccin indgena de 1598 y el desastre militar de Curalaba produjeron la destruccin de estas siete ciudades. El otro esfuerzo importante de fundacin de ciudades se asent principalmente en el valle del Aconcagua, con magnficas tierras, yacimientos aurferos y expeditas comunicaciones. Los esteros aurferos de Marga Marga, Casablanca, Placilla, Quilpue, Limache, Lliu Lliu y los ejes agrcolas de San Felipe, La Cruz, Quillota, y La Ligua, aseguraban a esta zona la posibilidad cierta de alcanzar autonoma productiva. No obstante la consolidacin del eje Santiago/Valparaso fren tal posibilidad a favor de la capital. El complejo colonial en torno a La Serena, en el Norte Chico, alcanz un significativo desarrollo autnomo desde fines del siglo XVI hasta mediados del siglo XVIII, sobre la base de las actividades mineras, agropecuarias y manufactureras. La sobre especializacin minera y los conflictos polticos derivados de su confrontacin con el poder de Santiago debilitaron la consolidacin de una autonoma regional y se resolvieron a favor de la capital. Las ciudades del centro sur del pas, Curic, Talca, Maule, Constitucin, encajadas entre la frontera guerrera del Bo Bo y el autoritarismo santiaguino, no lograron consolidarse como alternativas de desarrollo frente a Santiago, que de haber prosperado las siete ciudades del sur, con seguridad habra perdido relevancia frente a ellas y habra carecido de la fuerza necesaria para capturar la economa del valle del Aconcagua e interferir en la economa del Norte Chico. Es evidente que la ventaja comparativa de Santiago sobre el resto de las ciudades radic en buena medida en el poder administrativo que se requera para hacer funcionar el centro de acopio, el eje redistributivo, la aduana seca y la hacienda pblica de la nacin. Como lo anota Salazar, no slo la Gobernacin, la Real Audiencia y el Cabildo, jugaron un papel en la consolidacin del poder de Santiago, sino tambin los cargos de Superintendente de Aduanas, de la Casa de Monedas, del Sndico del Consulado, de los fiscales supervisores de la Contadura Mayor y el Tesoro Real, aparte del Capitn General. Las reformas borbnicas que introdujeron estos ltimos cargos, vinieron a fortalecer la posicin hegemnica de Santiago y su primaca urbana. No hay pas cuya historia no est basada, parcialmente al menos, en mitos y leyendas. Necesariamente es as si se entiende que un papel de la historia es, paradojalmente, construir el futuro, la historia por venir, ayudando al surgimiento de sentimientos de adhesin a personas, a hechos, a lugares, al pasado, en otras palabras, ayudando al surgimiento de la nacionalidad y del amor patrio. Quizs si pudiese decirse que

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119 el peso relativo de los mitos en la historia de Chile llega ms all de lo observable en otras latitudes. Un primer mito tiene que ver con mitificacin de las personas que han jugado papeles histricos. Gabriel Salazar anota que: el principal hroe de lo que l mismo denomina como el tiempomadre de la patria, es decir, el inicio, Bernardo OHiggins, es visto slo como militar heroico y no como gobernante civil; como el primer Director Supremo de la Repblica, y no como el dictador que actu bajo el mando estratgico de una sociedad secreta (la Logia Lautarina); como el general victorioso que dio la independencia a la patria, y no como el lugarteniente de los generales Carrera y San Martn, donde su ms recordada accin blica fue la derrota de Rancagua; como el primer lder republicano del pas, y no como el jefe sobre el cual flota la sombra de los primeros asesinatos polticos perpetrados en Chile (los hermanos Jos Miguel y Luis Carrera y Manuel Rodrguez). Cules fueron los valores cvicos de verdad asociados a su actuacin pblica? Se afirma que, en ltima instancia era un republicano convencido. Sin embargo debe recordarse que se asoci en la Logia con personeros que abogaban por instalar en Amrica un rgimen monrquico, y l mismo nunca crey en la soberana popular. Si el general OHiggins ha sido el padre militar de la independencia, el comerciante Diego Portales ha sido el padre civil del Estado nacional, de quien se ha aplaudido slo lo que escribi a un amigo en sus cartas privadas: unas apotesicas lneas en las que dice que l crea en el orden pero no en la ley, y en el garrotazo a los opositores pero no en la soberana popular, (Salazar; 2005: 2223). La interpretacin predominante del perodo 18101837 es una interpretacin validada y tericamente consolidada, o fue y es slo una oportunista construccin ideolgica tendiente a justificar, tras la mscara encubridora de la patria, la imposicin abusiva de los intereses y conveniencia de un grupo particular de chilenos a toda la nacin? Los intereses mercantiles, por supuesto, tan bien representados por Portales. La lgica del poder de tales intereses ha llevado siempre a crear sistemas complejos de dominacin a partir de un centro nico de poder, perfectamente localizado, adems, en el territorio. Esta mitificacin de las personas, centrada en el caso en comento, en dos de los efectivamente fundadores del Estado, se extender posteriormente a figuras militares y navales, el principal de los cuales es el Capitn de Fragata Arturo Prat, hroe del Combate Naval de Iquique en 1879 y en torno a cuya figura se ha creado un verdadero culto casi religioso, y, entre otros, a los generales Manuel Bulnes y Manuel Baquedano, figuras centrales y triunfadoras en las guerras contra Per y Bolivia en 1839 y 1879. La construccin de mitos personales abultar y presentar de una manera retocada a los presidentes Jos Manuel Balmaceda, Arturo Alessandri y, por supuesto, Salvador Allende, quien con Balmaceda comparte el haber creado su propia escenografa trgica mediante el suicidio. La cultura popular ms que la oficial construir otros mitos en torno a las figuras disidentes (y por ello asesinadas) de Manuel Rodrguez, Jos Miguel, Juan Jos, y Luis Carrera y lejos, muy lejos, los dos caciques (toquis) araucanos ms importantes, Lautaro y Caupolicn. Incluso Pablo Neruda no ser ajeno a esta construccin mtica.

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120 Qu tiene que ver todo esto con uno de los temas de esta tesis, la dupla centralizacin/descentralizacin? En Chile el Poder Ejecutivo se ha personalizado en extremo (el as llamado presidencialismo cesarista) y parece casi obvio que ello juega a favor de un modelo de Estado muy centralizado; LEtat cest moi no es, para los chilenos, una lejana expresin de Luis XIV, es una expresin subliminal cotidiana. Un segundo mito es el referido a la creencia de una repblica democrtica desde siempre y por siempre, salvo claro est, el interregno militar 1973/1989, de reciente memoria. De la Constitucin impuesta en 1833 surgi un rgimen virtualmente monrquico con ropaje engaosamente republicano (Portales; 2004:40). Este mismo autor cita a tres importantes historiadores que comentan: la nueva Constitucin consagr las bases de un gobierno verdaderamente monrquico (Amuntegui, citado por Portales), el Presidente era un verdadero monarca con ttulo republicano (Donoso, citado por Portales), [las facultades presidenciales] decan poco de repblica democrtica y hablaban ms de monarqua electiva (Eyzaguirre, citado por Portales). Bajo el rgimen de la Constitucin de 1833, el Presidente de la Repblica era un verdadero autcrata que designaba a los ministros, intendentes, gobernadores, diplomticos, empleados de la administracin pblica, jueces, parlamentarios (a travs del control absoluto del proceso electoral), y luego de cinco aos, a su sucesor por medio de elecciones frreamente controladas. Adems, su aprobacin era necesaria para el nombramiento de obispos y altos dignatarios de la Iglesia y para la creacin de nuevas dicesis. Gozaba tambin de inmunidad total durante su mandato y poda obtener del Congreso facultades extraordinarias para suspender derechos y garantas constitucionales. 92 Incluso, en 1854 se aprob una ley de municipalidades que haca del gobernador provincial (nombrado por el Presidente) presidente del municipio, con derecho a voz y voto. Dueo el Gobierno de las Municipalidades, que nombraban las juntas calificadoras de los ciudadanos electores y las juntas receptoras de sufragios; dueo de las policasera el Gobierno el que nombraba y no el pas el que elega a sus representantes seala Abdn Cifuentes. 93

3.5. Resea histrica constitucional de Chile


Constitucionalismo es el proceso a travs del cual se organiza el Estado, determina las atribuciones del Gobierno y garantiza los derechos individuales. En Chile, este proceso se ha venido produciendo desde 1812 y se ha desarrollado en forma diferente al resto de los pases sudamericanos, ya que fue un camino distinto al caudillismo existente en otros pases, los cuales han llegado a tener hasta quince cartas fundamentales. Chile vivi un perodo de anarqua, donde se sucedieron ensayos constitucionales tratando de imitar modelos extranjeros, pero dicho perodo fue breve. Posteriormente se redacta la Constitucin de 1833, que se mantuvo prcticamente durante un siglo. Los hitos principales de la construccin constitucional han sido:
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Actualmente, ya en el siglo XXI, las atribuciones del Presidente no son radicalmente diferentes, salvo la eliminacin de aquellas derivadas de la separacin de la Iglesia del Estado. Cifuentes Abdn, 1936, Memorias, Editorial Nascimento, Santiago de Chile.

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121 Reglamento Constitucional 1812: promulgado para encausar el gobierno de don Jos Miguel Carrera, se elabora con intervencin importante del Cnsul norteamericano Robert Poinsett. Contiene un prembulo y 27 artculos y explica las circunstancias en que "los pueblos recurrieron a la facultad de regirse por s o por sus representantes". Los puntos ms relevantes de este reglamente, entre otros, son : "la religin catlica, apostlica es y ser siempre la de Chile"; Gobernar la Junta Superior Gubernativa" ; "si los gobernantes diesen un paso contra la voluntad declarada en la Constitucin, volver el poder a manos del pueblo". En materia de garantas, estn casi todos los preceptos relativos a la libertad personal, de imprenta, igualdad de derechos en favor de todo habitante. Este reglamento tuvo una vida corta, fue derogado en octubre de 1813. Constitucin de 1818: su idelogo fue OHiggins. Contaba con 22 artculos y fue redactada por una comisin encabezada por OHiggins. Estipulaba en sus puntos ms importantes: la libertad e igualdad civil; seguridad individual; honra y hacienda; nadie puede ser castigado o desterrado, sin ser antes odo y legalmente reconocido de algn delito contra la sociedad; las casas y documentos de cada individuo son privados; libertad de los hijos de esclavos; todo individuo debe completa sumisin a la Constitucin, a sus estatutos y leyes; el cargo de Director Supremo ser vitalicio, el que recaa en la figura de OHiggins; el Senado estar formado por cinco miembros nombrados por dicho Director Supremo, en quien reside el Poder Ejecutivo; la religin oficial ser la catlica, apostlica y romana, nica y exclusiva del Estado de Chile; divide al pas en tres provincias: Santiago, Concepcin y Coquimbo. Esta Constitucin rige durante la mayor parte de la administracin de OHiggins, cuya dictadura no tiene otro contrapeso que la resistencia que se asila en el Senado, ya que sus miembros, aunque designados por el Director Supremo, supieron mantener alto grado de independencia frente a l, a menudo con indiscutible eficacia. Constitucin de 1822: Redactada durante el gobierno de OHiggins fue obra de su Ministro Jos Antonio Rodrguez Aldea. Acord que el Poder Ejecutivo recaa en el Director Supremo durante seis aos y con la posibilidad de ser reelegido por otros cuatro aos ms. El Poder Legislativo reside en el Congreso, compuesto de dos Cmaras, lo que ocurre por primera vez en la historia constitucional chilena. La Constitucin de 1822, en el aspecto doctrinario, expresa que la nacin chilena es la unin de todos los chilenos y en ella reside la soberana; la religin del Estado es la catlica, apostlica y romana, con exclusin de cualquier otra; la organizacin institucional se sintetiza en la afirmacin de que "el gobierno de Chile ser siempre representativo, compuesto de tres poderes independientes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La Constitucin de 1822 se convierte en un nuevo factor, que hace a OHiggins insoportable como gobernante, para la mayora de la clase dirigente, siempre poderosa aunque, entonces, reducidsima en nmero. OHiggins abdica en enero de 1823. Constitucin de 1823: Obra de Juan Egaa, exhibe la huella del vacilante pensamiento poltico de su autor. Se observa, en efecto, una vez ms, la confusin entre los rdenes polticos, moral y religiosos. Sus principales artculos tratan de establecer un Estado chileno unitario e independiente; fija los lmites del pas; abolicin definitiva de la esclavitud; determina las funciones de los tres poderes del Estado; tendrn derecho a sufragio los varones mayores de 21 aos si eran casados y mayores de 25 si eran solteros; la
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122 religin del Estado es la catlica, apostlica y romana. La Constitucin de 1823 consta de 277 artculos, la ms extensa de las constituciones que ha regido en Chile, la ms minuciosa y una de las menos sistemticas. Se hizo impracticable por la mezcla de elementos polticos, religiosos y morales. Constitucin Federal de 1826: En julio de 1826 se reuni un congreso llamado a redactar una nueva carta fundamental. Mientras se haca, durante ese mismo mes se aprobaba un proyecto de ley que constitua la Repblica de Chile por el sistema federal, a cuya promulgacin siguieron otras leyes orientadas a preparar la organizacin posterior en federalismo y fundadas en las bases del proyecto de 1825, implantaban la eleccin popular de gobernadores, municipalidades y hasta de los prrocos. Mientras tanto, el Congreso, al preparar el proyecto de nueva constitucin, lleg al problema central de precisar el sistema del Estado; no se adopt decisin alguna, y en mayo de 1827 suspendi sus sesiones y decidi consultar directamente a las provincias. Las respuestas de stas tardaron en llegar o no llegaron, debido al rechazo al federalismo. Y ese mismo ao el Congreso tuvo que dejar sin efecto los pasos dados hacia su instauracin. Constitucin de 1828: Es obra del Congreso elegido en enero de ese ao, y el proyecto estudiado por la comisin designada dentro de su seno. Fue revisado por el literato espaol, de tendencia afrancesada, don Jos Joaqun de Mora. En la Constitucin se precisa el concepto de nacin, territorio y la divisin del pas en ocho provincias; confirma la abolicin de la esclavitud; considera al presidente y vicepresidente elegidos por los electores de las provincias, quienes en caso de no haber mayora, elegiran entre los que obtuvieran mayoras respectivas. Este artculo ocasion el inicio de la revolucin de 1829. A pesar de ser una de las constituciones mejor hecha y hermosamente escrita, fue impracticable, debido a que era muy avanzada para la realidad chilena de la poca. Constitucin de 1833: Obra de don Mariano Egaa. En lneas generales de ella, limita el territorio ; reconoce el principio de soberana nacional ; califica al gobierno como popular representativo y a la Repblica, una e indivisible; proclama como religin a la catlica, apostlica y romana ; el poder legislativo reside en el Congreso, formado por dos cmaras : Diputados y Senadores ; el presidente de la repblica es elegido en votacin indirecta por cinco aos y reelegible para el perodo siguiente, administra el Estado y es el jefe supremo de la Nacin. Las normas relativas a la administracin de justicia son breves y su precisin en diversos aspectos se confa al legislador. El impulso restaurador de Portales encontr cauce apropiado en esta Constitucin, la cual permaneci casi por cien aos, perodo durante el cual tuvo importantsimas reformas y modificaciones. Constitucin de 1925: El presidente Arturo Alessandri Palma insisti mucho en las reformas que haba que hacer a la Constitucin y as, encarga a Jos Maza su redaccin. Entre los aspectos fundamentales de la nueva Constitucin destacan: relaciones de la Iglesia y el Estado (separacin de poderes) ; garantas constitucionales ; organizacin institucional ; divisin poltica y administrativa en veinticinco provincias; sistema de relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo; nuevas autoridades constitucionales; rganos nuevos no implementados, como las Asambleas Provinciales. Entre los aspectos ms destacados de sta Constitucin est la separacin definitiva de la Iglesia y el Estado; la imposibilidad de disolver el Congreso por parte del presidente de la Repblica ; fij un nuevo rgimen representativo, de carcter presidencial y con una separacin estricta de poderes; el presidente tiene las funciones de jefe de Estado y gobierno, nombrando y removiendo a los
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123 ministros ; un Congreso bicameral con funcin colegisladora; la forma de gobierno territorial unitaria y se estableci una cierta posibilidad de descentralizacin. Entre 1932 y 1973, bajo sta Constitucin se perfeccion el sistema poltico, posibilitando el acceso a los procesos electorales de los sectores medios y populares y de las mujeres, llegando a ser Chile, una de las democracias ms estables de Amrica. Dicho rgimen fue interrumpido por el Golpe Militar del 11 de septiembre de 1973. La Constitucin de 1980. La gnesis de la Constitucin de 1980 se encuentra en el trabajo de la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin, la cual fue designada por la Junta de Gobierno de la Repblica de Chile, en ejercicio de la potestad constituyente. Dicha Comisin, de la exclusiva confianza de la Junta de Gobierno, estuvo integrada por siete miembros, presidida por Enrique Ortzar Escobar. El resultado del trabajo, se plasm en un Anteproyecto, el cual fue entregado en 1978 para su revisin. Este Anteproyecto constitucional fue revisado primero por el Consejo de Estado, presidido por el exPresidente Alessandri Rodriguez, quien entreg su informe en Julio de 1980. Luego, una segunda revisin por la Junta de Gobierno, encabezada por el General Augusto Pinochet, permiti en definitiva la aprobacin de un texto de 120 artculos permanentes y 29 transitorios, el cual ms tarde fue sometido a plebiscito, el 11 de Septiembre de 1980, encontrndose el pas en Estado de Sitio. La Constitucin aprobada en el plebiscito, fue promulgada con fecha 21 de Octubre de 1980, publicndose el da 24 en el Diario Oficial. Sin embargo slo entrara en vigencia seis meses despus de su aprobacin plebiscitaria, vale decir, el 11 de Marzo de 1981. El triunfo de la oposicin (a la dictadura) en el plebiscito convocado por el Gobierno Militar abri espacio para una modificacin parcial, en 1989, a la Constitucin de 1980, la que experiment, en democracia, otras modificaciones especficas en los aos 1991, 1994, 1996, 1997 y 1999. La reforma constitucional ltima, del ao 2005, devolvi en plenitud, o casi, la naturaleza democrtica que ella debe tener, al eliminar casi todos los enclaves autoritarios, tales como los senadores designados, la tuicin de las FF.AA. sobre el orden constitucional, la inamovilidad de los comandantes en jefe de las tres ramas de las FF.AA. y de Carabineros de Chile. Redujo adems, el mandato presidencial a cuatro aos. Para los efectos del tema aqu tratado, la reforma elimin el numeral 13 del artculo sobre la composicin del Senado, abriendo la puerta a la modificacin de la estructura regional del pas. Mantiene intacto el artculo 3: El Estado de Chile es unitario. La administracin del Estado ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. El artculo 110 establece que: Para el gobierno y administracin del Estado, el territorio de la Repblica se divide en regiones y stas en provincias. Para los efectos de la administracin local, las provincias se dividirn en comunas. Otros mitos de la cultura chilena tienen menos relacin con el tema que nos ocupa y por tanto no sern analizados, slo citados cuando sea oportuno, por ejemplo el mito en torno a la pacificacin? de la Araucana o el mito en torno al pensamiento nacionalista e industrializante del Presidente Balmaceda, a fines del 1800. 94 Sin duda y como lo han
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Como no podra ser de otra manera, se han construido adems mitos meramente populares en torno a cuestiones como la belleza de la mujer chilena, los concursos internacionales ganados por la Cancin

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124 sealado destacados especialistas (Godoy; 1988), el sistema educacional chileno, cuya matriz fue gestada en la primera mitad del siglo XIX contribuy de manera decisiva a asentar el centralismoahora culturalen la sociedad nacional, al proveer un marco educacional absolutamente homogneo de norte a sur, con absoluta prescindencia de la enorme variedad del territorio. A ello contribuy tambin una equivocada concepcin modernizadora decimonnica que hizo de la democracia un objetivo importante (e incuestionable sin duda), pero que asimil el ideal democrtico a la igualdad a ultranza, tanto a fortiori como a posteriori (a diferencia del mundo anglo sajn) y que puso al servicio de este logrola igualdadel instrumento ms eficiente que era posible concebir, la homogeneizacin social vehiculizada por un poderoso Estado nacional centralizado. La ancdota, verdadera o no, de aquel ministro de Educacin que sostena una reunin en Paris con su colega francs, el que en un momento sac su reloj de bolsillo y le dijo: son las 11:00 AM, en este momento todos los nios de Francia estn leyendo el Discurso del Mtodo, refleja bien el triunfo del racionalismo cartesiano en el que se apoya todo sistema educacional estandarizado. De todos modos, como lo dice el historiador Sergio Villalobos (1988): hay que proseguir el estudio del asunto y repensar las posibilidades reales de un regionalismo. Para ser sinceros, nos parece que ste siempre ser limitado.

SNTESIS CAPITULAR El Captulo recin terminado, en sus acpites 3.1, 3.2, 3.3, y 3.4, ha mostrado elementos histricoconceptuales que se ubican en el trasfondo de la configuracin del Estado chileno. Sobre todo, el acpite 3.4 ha destacado la combinacin de realidades y mitos que se manifest en este proceso, mitos, dgase de paso, perfectamente vigentes. Esto no envuelve necesariamente una crtica ya que toda construccin social incorpora en proporciones variables realidades y mitos, pero en el caso chileno estos ltimos han sido particularmente importantes y slidamente incrustados en la cultura nacional. Nada de ello es ajeno a la situacin actual del pacto Estado/Sociedad, expresado en parte importante por la desconcentracin (no la descentralizacin) que prevalece en el pas. Un par de lneas para mostrar la sntesis del desarrollo constitucional contribuyen a entender mejor la estructura actual.

Nacional y por la bandera nacional, el carcter nacional (somos los ingleses de Amrica del Sur), la superioridad sobre los vecinos (excepcin hecha, claro est, de Argentina) y as por delante.
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CAPTULO IV EL PODER, EL TERRITORIO Y LA DESCENTRALIZACIN: DESDE SUS ALBORES AL ESTADO ACTUAL

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INTRODUCCIN CAPITULAR

Este breve captulo se adentra en el lapso ms contemporneo de la poltica territorial de Chile. En rigor el captulo debiera comenzar con el gobierno del Presidente Frei Montalva (1964/1970) verdadero iniciador de la regionalizacin, de la descentralizacin y de las polticas territoriales; no obstante la labor de este gobierno ya fue reseada en el Captulo I y algunas consideraciones adicionales sern presentadas ms adelante. Un trabajo cientfico supone indiscutiblemente la objetividad propia de la ciencia. A la luz de tal predicamento la mayor parte de este captulo se dedica a examinar la obra del Gobierno Militar en este campo. No hay duda alguna que la planificacin regional escap a la desarticulacin de la planificacin macro y sectorial hecha por los militares, todava creyentes del carcter propio de los regmenes comunistas atribudo ingenuamente a la planificacin. Como se afirmar, la supervivencia de la planificacin regional formal se afirm en el hecho cultural de ser el territorio a la cultura militar lo que el mercado es a la cultura econmica: el espacio natural de accin profesional; por supuesto, no podran ser omitidos los gobiernos democrticos asentados a partir de 1989 que avanzaron el legado militar al establecer la LOCGAR (Ley Orgnica de Gobierno y Administracin Regional) y al inscribir el desarrollo de las regiones en un confuso marco subsidiario.

4.1. Desde la Independencia al Gobierno Militar


A pesar del frreo centralismo impuesto tanto por el gobierno espaol a travs de la Gobernacin y posteriormente por el Estado chileno, la descentralizacin se ha hecho espordicamente presente en el arreglo institucional del pas, presencia sin embargo que no logra consolidarse sino hasta la dictadura militar en 1974. Como ya se coment, en este ltimo caso se trat, ms all de la formalidad, de una tarea imposible dada la contradiccin lgica entre una descentralizacin poltica y la naturaleza misma de un rgimen dictatorial. En 1826, en 1891, en 1925 y desde 1974, con inserciones constitucionales en 1980, 1989 y 2005, la descentralizacin, la tan simptica aspiracin, como la calificase el constitucionalista Jorge Huneeus en su obra La Constitucin ante el Congreso, referida a la Constitucin de 1833 y al rgimen municipal, 95 muestra entradas y salidas espordicas en el discurso poltico chileno, si bien parece que ahora lleg para quedarse. La Comisin Constitucional del Congreso de 1826 hizo entrega de un Proyecto de Constitucin Federal para el Estado de Chile, transformado en la Constitucin de 1826, de
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Cita de Luz Bulnes en La regionalizacin, 1988:4, Editorial Jurdica de Chile/Editorial Andrs Bello, Santiago de Chile.

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127 efmera vida. Los principales artculos de inters para el tema que nos ocupa eran los siguientes: 1) que el territorio de la Nacin se divida en ocho provincias (Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua, Maule, Concepcin, Valdivia, y Chilo); 2) que la Nacin chilena constituye su gobierno por la forma republicana representativa federal; 3) que el Poder Legislativo constar de dos cmaras: una de representantes y otra de senadores; 4) que el Senado se compondr de diecisis senadores, electos por cada Asamblea Provincial a razn de dos por provincia; 5) que el Poder Ejecutivo cumplir sus funciones ms importantes con acuerdo del Senado y de un Consejo de Gobierno (compuesto por un senador por cada provincia); 6) que cada provincia tendr un poder legislativo (Asamblea Provincial), uno ejecutivo y uno judicial propios, cuya eleccin y organizacin estar determinada por sus constituciones respectivas, las que deberan concordar con la Constitucin General; 7) que la legislacin provincial no puede establecer derechos y contribuciones sobre comercio exterior, ni trabar relaciones diplomticas por cuenta propia, ni firmar tratados con otras provincias, ni tener fuerzas militares sin el consentimiento y acuerdo del Congreso General. En 1891 se promulga la Ley de la Comuna Autnoma, importante intento de copiar la estructura norteamericana de los counties, pero sin mayor impacto en Chile. No la discutiremos ac porque, ms all de un incidente histrico, no tuvo mayor importancia y porque adems, lo municipal escapa un tanto al tema de esta Tesis. Casi cien aos durar la Constitucin de 1833, la que dar paso, en 1925 a otra Carta Magna que establece a firme el rgimen presidencial y que crea las Asambleas Provinciales e introduce el mandato de la descentralizacin administrativa pero, teniendo a la vista la opinin ya citada del Rey Don Juan II en 1422 (la ley se acata, pero no se cumple). El artculo #94 estableci que la administracin de cada provincia reside en el Intendente, quien estar asesorado, en la forma que determine la ley, por una Asamblea Provincial, de la cual ser Presidente. El artculo # 95 indica que cada Asamblea Provincial estar compuesta por Representantes designados por las Municipalidades de la provincia. Estos cargos son concejiles y su duracin ser tres aos y las Municipalidades designarn el nmero de Representantes que les fije la ley. Las Asambleas Provinciales funcionarn en la capital de la respectiva provincia96 y, finalmente el artculo # 107 seala: Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provinciales y comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralizacin del rgimen administrativo interior. Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la formacin de zonas que fijen las leyes. La descentralizacin administrativa se pretendi alcanzar a travs de la creacin de las Asambleas Provinciales, pero dado el temor de los constituyentes ante todo lo que significara un debilitamiento del poder central, se remitieron a la ley para los efectos de establecer su organizacin y atribuciones. Esta ley, sin embargo, nunca se dict.

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Una de las razones para el fracaso de las Asambleas fue la carencia de edificios para su funcionamiento en muchas ciudades capitales de provincia.

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128 El ms importante de los constitucionalistas contemporneos, don Alejandro Silva Bascun anota al respecto: No se ha producido as la descentralizacin en el orden territorial que supona autonoma ms pronunciada, conducente a la adaptacin de las normas jurdicas a las exigencias locales, a la consideracin de las aspiraciones de los administrados a travs de cuerpos de consulta, a la apreciacin de las opiniones de stos, incluso en cuanto, por ejemplo, a la competencia y calidades tcnicas de las personas que, dentro de la jurisdiccin respectiva, han de disponer y realizar los servicios de la comunidad (Silva; 1963, tomo III, 297). Como se mostr anteriormente, el gobierno de Eduardo Frei Montalva fue, en esta materia, innovador y pionero, en tanto que el gobierno socialista de la Unidad Popular no dispuso del tiempo suficiente para plantear una posicin estructuralmente diferentebasada en una interpretacin marxista del proceso de desarrolloque cuajara en acciones concretas.

4.2. El Gobierno Militar


El Gobierno Militar que asume el poder total en 1973 representa el rompimiento drstico con el estilo de desarrollo que el pas haba venido siguiendocon las naturales diferencias emanadas de los distintos grupos polticos que acceden al poderdesde prcticamente fines de la dcada de los veinte. Estilo que, entre sus caractersticas principales, mostr una asincrona creciente entre el desarrollo social y poltico y el crecimiento econmico del pas. El rompimiento es totalizante y radical y buscauna vez ms en la historia de Chilecrear una situacin de irreversibilidad social mediante la desarticulacin de las estructuras econmicas, polticas, sociales, sindicales y culturales del pas a fin de construir una nueva sociedad. Si esa era verdaderamente la intencin, treinta aos despus puede verificarse un nivel de logro muy considerable. El pas vivi una revolucin en el amplio sentido del trmino. Dentro del marco general de la doctrina de la "Seguridad Nacional", el Gobierno define su accin (Declaracin de Principios del Gobierno de Chile), como antimarxista, nacionalista y autoritaria. Paralelamente plantea un esquema econmico completamente liberal dentro del cual se consulta la privatizacin y desnacionalizacin paulatina de la propiedad, la apertura externa de la economa y se postula la libertad de precios de manera de permitir al sistema de precios operar como el nico mecanismo de asignacin de recursos, aunque, naturalmente, la prctica matizar paulatinamente algunos de estos predicamentos. En un contexto como el descrito resulta lcito pensar, en primera instancia, que la descentralizacin y la planificacin regional constituyen verdaderas "anomalas" en un discurso, autoritario por un lado, y ultra liberal por otro. Constituye esta situacin un caso de estudio muy interesante para descubrir la racionalidad de la poltica pblica. Cmo se explican estas aparentes anomalas? En primer trmino, hay que mencionar el trabajo de un grupo de economistas quienes, desde comienzos de 1973 se reunan espordicamente a fin de discutir alternativas de poltica econmica, las que finalmente se articularon en un documento conocido como "El Ladrillo" que sirvi de basamento a la Junta Militar de Gobierno para formular la nueva poltica econmica. Como lo seala Arturo Fontaine Aldunate (1988) al comentar la posterior publicacin: "antes del medioda del mircoles 12, los Oficiales Generales de las Fuerzas

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129 Armadas que ejercen responsabilidades de Gobierno tendrn el Plan encima de sus escritorios..." La propuesta en cuestin contena un fuerte alegato a favor de la descentralizacin, entendida sta en un riguroso contexto de teora econmica, es decir, entendida la descentralizacin como el marco institucional de un sistema econmico basado en el mercado y en un conjunto libre de precios que, en trminos relativos, configuraran los parmetros para la asignacin ptima de los recursos. No haba una referencia, ni cercana ni lejana, a la dimensin territorial de la descentralizacin. Textualmente se sealaba que la poltica de descentralizacin supone:

1.El esclarecimiento de las funciones del Estado. 2.Utilizacin del mercado para asignar eficientemente los recursos. 3.Independencia administrativa de las unidades econmicas. 4.Desarrollo de organismos intermedios. 5.Efectiva participacin. 6.Simplificacin de los sistemas legales y de control estatal.

As, el concepto de descentralizacin econmica (que no es equivalente al concepto de descentralizacin fiscal) se introduce en el discurso del Gobierno, hasta llegar a convertirse en una suerte de slogan y, sin solucin de continuidad, plasmar como una cuestin territorial, ligada a la regionalizacin. Hay una segunda vertiente de la cual se alimenta la vocacin regionalista/descentralizadora en este perodo, segunda vertiente tambin concretada en un documento, inicialmente entregado al Director de la ODEPLAN designado por la Junta de Gobierno y posteriormente procesado por la CONARA al punto de pasar, en 1974, a formar parte del texto del Manifiesto del Presidente de la Repblica con motivo de la iniciacin del proceso de regionalizacin del pas (11.7.74). Este documento, titulado RESTAURACION NACIONAL Y DESARROLLO REGIONAL. BASES PARA UNA POLITICA, fue preparado por un amplio grupo de expertos de la ODEPLAN97 y su finalidad principal era, en cierto sentido, rescatar la obra realizada en la ODEPLAN en materia de planificacin regional y aprovechar, desde el punto de vista del desarrollo regional, la coyuntura de profundos cambios que se avizoraba. Textualmente se sealaba: "La etapa actual de reconstruccin y restauracin que vive Chile presenta una oportunidad inmejorable para atacar las causas de fondo que determinan la forma que asume el desarrollo econmico territorial de Chile. En verdad, de no aprovecharse esta coyuntura, parece poco probable que sea posible alterar de manera significativa el patrn de desarrollo espacial del pas" (ODEPLAN; 1973).

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Incidentalmente dirigido por quien ahora escribe.

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DEL DOCUMENTO RESTAURACION NACIONAL Y DESARROLLO REGIONAL
"...un esfuerzo importante y consciente a favor del desarrollo regional de Chile se justifica como un medio para obtener: 1. Mayor justicia social. Se acepta en general que el concepto de justicia social puede ser asimilado a la nocin para contribuir al logro de los siguientes objetivos bsicos y permanentes del pas: de una mayor igualdad de oportunidades para todos los individuos. Es un hecho evidente que en Chile las oportunidades que se ofrecen a las personas en diferentes zonas del pas son marcadamente diferentes, lo que impide el ejercicio de una democracia plena. A ttulo de ejemplo, pinsese en las oportunidades abiertas a una persona que vive en Santiago o en Chilo. Esto indica en trminos generales, que la justicia social no puede alcanzarse sin una debida consideracin a las diferencias geogrficas de la estructura y funcionamiento del aparato econmico y social. 2. Mayor descentralizacin del sector pblico. La centralizacin de todo el sistema de toma de decisiones del aparato estatal chileno ha alcanzado niveles que compromenten su propia eficacia y que entraban considerablemente la iniciativa de las personas y de los grupos sociales. Como la centralizacin se manifiesta tanto a lo largo de lneas funcionales como en un sentido geogrfico, no es suficiente una solucin unilateral. Cabe destacar en este sentido que la provincia no resulta una unidad geogrfica adecuada para este propsito, entre otras razones, debido al elevado nmero de ellas y al reducido tamao de algunas. 3. Mayor seguridad nacional. El permanente proceso de concentracin econmica asentado principalmente en Santiago ha impedido ocupar de manera ms racional el espacio nacional y ha provocado situaciones que comprometen o que pueden llegar a comprometer tanto la seguridad interna como la externa del pas. As, se han mantenido espacios vacos a lo largo de todo el territorio, situacin que resulta particularmente delicada en un pas de la forma geogrfica de Chile, se ha generado una estructura econmica provincial considerablemente especializada y poco diversificada, lo que transforma a las provincias en economas muy vulnerables ante conflicto internos y externos y se ha concentrado excesivamente el parque industrial en escasos puntos del territorio, amplindose la fragilidad de la estructura econmica ante un eventual conflicto externo. No resulta ocioso sealar, en este mismo contexto, que la guerrilla urbana encuentra una slida base de sustentacin en la excesiva concentracin industrial en algunas ciudades y barrios de ellas. 4. Mayor crecimiento econmico. Puede demostrarse que la excesiva concentracin econmica (en Santiago bsicamente) est alcanzando niveles de tal magnitud que obliga a distraer cuantiosos recursos en obras urbanas (el Metro es un buen ejemplo) que obviamente tendran una rentabilidad social mayor si fuesen invertidos en actividades productivas en la periferia. De esta forma, la concentracin excesiva limita las posibilidades de crecimiento econmico ms acelerado. 5. Mayor unidad nacional. El logro de ciertos objetivos trascendentes de carcter nacional, como puede ser el crecimiento econmico acelerado, el control del proceso inflacionario, la reduccin de la dependencia externa del pas, exige no pocos sacrificios por parte de la comunidad nacional. Esto no puede lograrse sin mediar un nivel mnimo de consenso social y de cohesin social en torno a tales objetivos. Estos procesos de consenso y cohesin pueden ser generados con mayor facilidad si se utiliza un marco geogrfico de referencia intermedio entre el pas como un todo (unidad que resulta demasiado grande para concitar eficazmente la colaboracin de la comunidad) y la localidad o la provincia por otro lado, demasiado pequea y de lealtades demasiado locales para garantizar la eficacia de tales procesos. La regin aparece as como una unidad territorial adecuada para los propsitos anteriores".

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DEL MANIFIESTO DE LA REGIONALIZACION DEL GOBIERNO MILITAR

1. Este proceso de integracin nacional slo puede lograrse a travs de: a) Un equilibrio entre el aprovechamiento de los recursos naturales, la distribucin geogrfica de la poblacin y la seguridad nacional, de manera que se establezcan las bases para una ocupacin ms efectiva y racional del territorio nacional; b) Una participacin real de la poblacin en la definicin de su propio destino, contribuyendo y comprometindose, adems, con los objetivos superiores de su regin y del pas, y c) Una igualdad de oportunidades para alcanzar los beneficios que reportar el proceso de desarrollo en que est empeado el Gobierno; 2. Adems es necesario que exista un equilibrio fronterizo bien definido y el pas est slidamente cohesionado en su interior, para que sea posible a sus habitantes poder vivir y prosperar en armona y tranquilidad. Ello plantea como tarea ineludible una estrecha vinculacin entre la integracin antes expresada y los objetivos propios de la Seguridad del pas. No favorecen lo anterior si el pas presenta numerosos espacios vacos dentro del territorio nacional, o si existen reas de bajo desarrollo o hay desaprovechamiento parcial de los recursos en determinadas regiones. Asimismo, la excesiva migracin ruralurbana crea alrededor de las metrpolis cinturones de poblaciones marginales, donde proliferan ciudadanos frustrados, proclives a la delincuencia, a aceptar ideas forneas o a la subversin. 3. Por otra parte, las metas del desarrollo econmico y social requieren de una mejor utilizacin del territorio y de sus recursos. 4. La excesiva concentracin econmica en algunas ciudades del pas, especialmente en Santiago, alcanza hoy niveles de tal magnitud, que obliga a distraer cuantiosos recursos en obras urbanas, que obviamente tendran una rentabilidad social mayor si fuesen invertidos en actividades productivas que permitiran un crecimiento econmico ms acelerado y regionalmente equilibrado. Nota: el subrayado y el sombreado destacan la identidad de este prrafo en ambos documentos.

Comprese los dos prrafos sombreados en ambos documentos. Sera de todos modos presuntuoso pensar que el solo documento de la ODEPLAN hubiese tenido la capacidad para generar la "vocacin regionalista" en cuestin. En verdad, el documento encontr un terreno culturalmente abonado entre los militares, puesto que, como se dijo en lneas anteriores, el concepto de territorio es a la cultura de los militares lo que el mercado es a la cultura de los economistas, es decir, el espacio profesional por naturaleza. A esto se agrega, adicionalmente, el hecho de que muchos de los Altos Mandos haban sido instruidos, aqu y en el exterior, en la doctrina de la "seguridad nacional" con un fuerte componente de geopoltica (y de "darwinismo social" se podra aadir). La geopoltica tiene ms que puntos de contacto con la planificacin regional; en realidad posee amplias reas de traslapo, de forma que no result difcil, para un sector militar (particularmente el sector que dara forma a la CONARA) entender y aceptar el trabajo previo de la ODEPLAN en esta materia, mxime cuando el contacto histrico y el trabajo conjunto con el Alto Mando haba sido rutinario en el pasado. Fue la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) el organismo responsable de la creciente asociacin entre las ideas de descentralizacin y de planificacin regional del desarrollo, una asociacin que sobrevivir al embate que el "ncleo duro de los Chicago Boys" har recaer sobre la idea de planificacin, a fines de la dcada de los setenta. El Gobierno Militar encarg a la CONARA la tarea de ir a la reorganizacin de la divisin polticoadministrativa del pas, y de los sistemas de Gobierno y Administracin Interior. Producto de ello fueron los Decretos Leyes 573 y 575 de 1974 que establecieron la
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132 regionalizacin actual vigente hasta el 2005. Posteriormente se modificaran los Decretos Leyes # 1230 y 1317 de 1975, a fin de establecer la divisin provincial y en 1976 entra en operacin el Decreto Ley 1289, referido a la divisin comunal. La poltica de desarrollo regional del Gobierno Militar utiliz, en su diversas versiones y a lo largo de todo el perodo de gobierno, fundamentalmente siete categoras de instrumentos: 1] financieros; 2] organizacionales; 3] participativos; 4] de planificacin 5] de capital humano; 6] sociales y; 7] econmicos. 1] Instrumentos financieros. Fueron principalmente dos: el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), establecido en 1975, y el Fondo Comn Municipal (FCM) creado a travs de la Ley de Rentas Municipales (D.F.L. # 3036 de 1979). El FNDR era una idea ya planteada durante el Gobierno de E. Frei Montalva pero el mrito de su puesta en prctica cabe al Gobierno Militar. Inicialmente se defini como una partida del presupuesto de la Nacin, de manejo regional, al cual deberan destinarse a lo menos un 5 % de los recursos obtenidos por ingresos tributarios y arancelarios, excluida la contribucin de bienes races (que pasara al Fondo Comn Municipal). Segn Serrano (1996), "constituye el ms potente instrumento de descentralizacin fiscal, por cuanto es el ms importante mecanismo de asignacin de inversin pblica propiamente regional: la regin decide en qu quiere invertir, formula sus proyectos y los financia por intermedio del Fondo". Segn la misma autora, la Constitucin Poltica y la Ley Orgnica sobre Gobierno y Administracin Regional definen al FNDR como un Programa de Inversiones Pblicas para el financiamiento de proyectos de infraestructura social y econmica, con el objeto de lograr un desarrollo regional armnico y equitativo. No tiene mucho sentido mostrar ahora cifras, las que vendrn ms adelante. Ms importante parece anotar tres cuestiones: inicialmente el FNDR tena un piso presupuestario, es decir, un mnimo pre establecido obligatoriamente piso, que fue en definitiva eliminado por las Comisiones redactoras de la Constitucin de 1980 con el argumento que se introduca una rigidez inconveniente en el presupuesto nacional; ms importante todava, es recordar que inicialmente el FNDR fue concebido como un fondo para financiar proyectos capaces de generar crecimiento econmico en las regiones cuestin definitivamente abandonada debido a la profundidad de la crisis de inicio de los ochenta y lamentablemente no retomada an en plenitud, quedando el FNDR como una fuente de financiamiento para proyectos de pequea escala local, es decir, se transform el FNDR de una categora inicial de fondo productivo a fondo social; en 1985 y como producto de esta misma situacin, el Gobierno estableci un convenio de financiamiento con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que se mantiene hasta hoy y que constituye actualmente el principal componente del Fondo. El Fondo Comn Municipal (FCM) fue establecido por la Ley de Rentas Municipales en 1979 y est concebido como un fondo de solidaridad intercomunal. Sus recursos provienen fundamentalmente del pago de las contribuciones sobre bienes races y del pago del impuesto a la circulacin de automviles y de hecho, significa, para muchos municipios pobres, la nica o al menos la principal fuente de recursos. 2] Instrumentos organizacionales.Fueron cuatro los instrumentos organizacionales principales del perodo: i) las Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI'S), rganos desconcentrados de los Ministerios nacionales (salvo los Ministerios de Interior, de Defensa y de Relaciones Exteriores), estructuras entonces destinadas a expresar regionalmente la
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133 administracin del Estado; ii) las Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), tambin un organismo desconcentrado de la entonces ODEPLAN, pero con un estatus superior al resto de la Secretaras, dado su papel de "coordinacin" y su funcin como secretara tcnica del Intendente; iii) las Secretaras Comunales de Planificacin y Coordinacin (SECPLAC), organismo asesor y secretara tcnica de los Alcaldes; iv) la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior. En general, como puede apreciarse, toda una estructura desconcentrada. La creacin de las Universidades Regionales debe inscribirse en este acpite, agregando que esta fue una de las decisiones ms acertadas y trascendentes del Gobierno Militar. Sin Universidad, la regin es un cuerpo sin cerebro, se podra decir parafraseando a J. Boudeville. La SUBDERE, el ms potente instrumento organizacional y "el hada nodriza de la descentralizacin", tiene una historia curiosa. En 1984, por medio de la Ley # 18.359 se crea el cargo de Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, con funciones de coordinacin, impulso y evaluacin del desarrollo regional, provincial y local, colaborando adems con el Ministerio del Interior en las funciones de modernizacin y reforma administrativa y en las de estudio, apoyo tcnico y otras contenidas en la Ley 1.028 de 1975 as como las que el Presidente de la Repblica determine (en el plazo de un ao). La SUBDERE se transformar as en la heredera de la CONARA. Segn ha trascendido, la creacin de este cargo habra obedecido a la necesidad de garantizar la permanencia en el crculo interior del gobiernode un alto oficial del Ejrcito, muy cercano al General Pinochet. En cualquier caso, como se ha dicho, la SUBDERE naci "de oficio". 3] Instrumentos participativos.Principalmente los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDE) y los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO) y, secundariamente, puede anotarse la creacin de nuevos distritos electorales concordantes con la nueva divisin polticaadministrativa del pas. Ambos Consejos fueron concebidos como estructuras corporativas, con representacin estamental, fuerte presencia de las Fuerzas Armadas y representacin mayoritaria del sector privado. La oposicin poltica de la poca acus sistemticamente de "nodemocrticos" a estos Consejos, principalmente al COREDE; pas por alto en realidad que la ausencia de democracia estaba radicada en las organizaciones de base y en la forma cmo all se designaban los representantes en el Consejo y pas por alto tambin el hecho de que estos Consejos haban sido copiados de los respectivos organismos franceses, an ms corporativos y ms ligados al Primer Ministro, sin que en su pas de origen fueran acusados de poco democrticos. 4] Instrumentos de planificacin.No deja de constituir una curiosidad el apego a la planificacin que muestra el Gobierno Militar, en el campo regional y hasta 1979. Dos son los instrumentos de esta categora que mencionan los propios especialistas de la ODEPLAN de la poca: los planes regionales y comunales de desarrollo y el Banco Integrado de Proyectos (BIP). Los planes no ameritan mayores comentarios y fueron tan ineficaces como los anteriores y como los actuales, ahora llamados estrategias o planes de mejhoramiento de la gestin. La idea de un plan en cada regin tiene poco asidero si se recuerda la nocin econmicamente ortodoxa de plan, un conjunto de decisiones finitas, apriorsticas y arbitrarias que se toman en un sistema para modificar su trayectoria. Una decisin es tal si y slo si se encuentra dentro del campo de decisin del decididor y las regiones carecen en gran medida de tal campo debido a la falta de descentralizacin real.
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134 El BIP, por el contrario, constituy una importante innovacin, vigente hasta ahora. Consiste en una base de datos que incluye todos los proyectos de inversin pblica en sus distintas etapas, a nivel sectorial y regional. El BIP ha sido un gran avance en el proceso de inversin pblica. 5] Instrumentos de capital humano.Tambin dos instrumentos especficos, o programas, dieron forma a esta categora: por un lado, un ambicioso programa de capacitacin que incluy un elevado nmero de becas para estudios de postgrado en el extranjero, en combinacin con el BID, la OEA y la propia Universidad Catlica de Chile, as como un exitoso curso de Preparacin y Evaluacin de Proyectos (CIAPEP) contratado con esa misma Universidad ; por otro, un esfuerzo ms o menos sistemtico de tecnificacin de la Administracin Pblica a nivel regional y municipal. 6] Instrumentos sociales.Subsidios y subvenciones y gasto en infraestructura bsica dan forma a esta categora. Se trata del "Subsidio Unico Familiar y Pensiones Asistenciales", cuya regionalizacin se aprob en 1986 y que operaba entregando al Intendente la distribucin de los recursos entre las comunas y a los Alcaldes la entrega directa del beneficio; de las "Subvenciones en Educacin y Salud", un mecanismo de acompaamiento de la municipalizacin de la educacin y salud bsica; y, finalmente, de la construccin de infraestructura social bsica mediante los recursos del FNDR. 7] Instrumentos econmicos.El Gobierno Militar adopt algunas medidas tendientes a fomentar actividades en las cuales la inversin por parte del sector privado haba estado histricamente deprimida, ello en el marco de la simultnea apertura econmica y de eliminacin de distorsiones. Entre los instrumentos que configuran esta categora estn la Ley de Fomento Forestal de 1974, que signific un estmulo notable para la forestacin; adems, en 1985 se dicta el D.L. # 18450 de Fomento a las Obras de Riego y Drenaje, buscando aumentar la superficie agrcola bajo riego y mejorar el abastecimiento de agua en superficie. Tambin se establecieron Subsidios a la Contratacin de Mano de Obra y Subsidios a las Inversiones, ambos para las regiones extremas del Norte y del Sur del pas. Adicionalmente, en esta categora se inscribe la privatizacin de empresas regionales (una suerte de capitalismo popular en versin regional). Muy oportuno resulta ahora reproducir a continuacin prrafos seleccionados del informe de la consultora del SERVILAB/UAH y entregado a la SUBDERE en el presente ao 2006 y que revisa rpidamente algunos hechos de los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia entre 1990 y 2006. Provee esta cita una opinin exgena y por cierto extranjera, no sujeta a contaminacin local, referida al perodo 19902006, de recuperacin democrtica.

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4.3. Los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia


4.3.1. El Gobierno de Patricio Aylwin Azcar (19901994)
La primera etapa de la dcada de los noventa en Chile estuvo marcada en general, por un lado, por la recuperacin de la democracia, por el mantenimiento de equilibrios macroeconmicos y altas tasas de crecimiento y con la incorporacin de una mayor equidad; por otra parte, pero como una poltica casi independiente a la del desarrollo econmico, se establecieron en este momento histrico las nuevas bases de la divisin poltica territorial del pas, tendentes a lograr un proceso progresivo de descentralizacin. En esta disociacin de ambas polticas, predomin una preocupacin mayor por el desarrollo econmico, que en general fue exitoso. Esta primera etapa se caracteriza pues, por el restablecimiento de la democracia poniendo el acento sobre el mantenimiento del crecimiento y una mayor equidad social. La poltica de descentralizacin se inspir en la democratizacin de las instancias que se haban creado en el rgimen militar. El Gobierno del Presidente Aylwin se propuso democratizar los municipios e institucionalizar las regiones aunque, ya desde un primer momento, la intencin del Presidente haba sido democratizar tambin los gobiernos regionales. Los logros normativos durante este periodo, consistieron en la modificacin de la Constitucin Poltica en materia de gobierno y administracin territorial, la modificacin de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades de 19 de marzo de 1992 y la aprobacin de la Ley de Gobierno y Administracin Regional de 20 de marzo de 1993. El primer gobierno de la Concertacin plante desde sus inicios impulsar el proceso de descentralizacin del pas, entendindolo como un instrumento esencial para avanzar en la reconstruccin democrtica, en el desarrollo y expansin de las fuerzas productivas regionales y en la adopcin de modernas formas de gestin pblica. Ya desde sus inicios, en 1990, el gobierno envi al Congreso un Proyecto de Reforma Constitucional que fue rechazado. Posteriormente, en abril de 1991 el gobierno envi un nuevo proyecto relativo a las materias de gobierno y administracin comunal, que adems dotaba a los gobiernos regionales de autonoma administrativa financiera y tcnica para el cumplimiento real y oportuno de sus objetivos, dentro de la concepcin de Estado unitario que ha permanecido vigente a lo largo de la trayectoria histrica del pas. Tras un extenso y profundo debate se alcanzaron acuerdos entre los partidos de la oposicin y el gobierno sobre diversas materias, que se plasmaron en la ley 19.097 que modific la Constitucin Poltica el 12 de Noviembre de 1991. Posteriormente, en enero de 1992, se aprobaron las modificaciones relativas a la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (LOCM), suprimiendo los antiguos Consejos de Desarrollo Comunal y sustituyndolos por un Concejo Municipal con concejales democrticamente elegidos y el 28 de Junio de 1992, despus de 21 aos, se realiz la primera eleccin democrtica de Alcaldes y concejales. Por ltimo, en 1993, se aprob la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional (LOCGAR), que cre los Gobiernos Regionales, con personalidad jurdica de derecho pblico y con competencias y recursos propios para el cumplimiento de sus objetivos, estableciendo tambin las condiciones institucionales necesarias para una progresiva y gradual

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136 transferencia de responsabilidades y recursos a las regiones. Con la modificacin a la ley de municipalidades y la creacin de los Gobiernos Regionales se creaban las condiciones para que pudieran surgir iniciativas regionales y locales de desarrollo. El Gobierno pareca consciente en esta poca de la necesidad de hacer converger ambas polticas y disear acciones de fomento productivo desde el punto de vista territorial, sobre todo a nivel de pequeas empresas.

4.3.2. El Gobierno de Eduardo Frei RuizTagle (19942000)


El gobierno de Eduardo Frei se caracteriz por mantener altas tasas de crecimiento econmico durante la mayor parte de su perodo y por la consolidacin del sistema democrtico; no obstante en los ltimos aos de su mandato las tasas de crecimiento que el pas haba mantenido se ralentizaron como consecuencia de una corta recesin econmica. El rgimen descentralizador abierto con la reforma constitucional y las leyes posteriores comenz a cristalizar. La LOCGAR haba atribuido a los gobiernos regionales competencias en materia de ordenamiento territorial y de fomento productivo y se comenz a entregar a stos los deberes y responsabilidades que haba establecido la ley. Las leyes de presupuestos otorgaron financiamiento para el funcionamiento de estos gobiernos y para inversin, fundamentalmente a travs del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y se contemplaron adems dos fuentes indirectas de recursos, la Inversin Sectorial de Asignacin Regional (ISAR) y los Convenios de Programacin. La Reforma Constitucional de 1991 introdujo varias innovaciones relevantes. De ellas, la ms importante es el establecimiento de los Gobiernos Regionales y la eleccin democrtica de Alcaldes y concejales. Los Gobiernos Regionales se constituyen como nuevos organismos con personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio. En el mbito provincial las gobernaciones se consideran rganos desconcentrados del Intendente y en materia municipal la normativa legal permite que queden liberadas de la generalidad de las modalidades de control provenientes del gobierno, con excepcin del de la Contralora General de la Repblica y se les entrega autonoma para la administracin de sus finanzas, (aunque en esta materia estn regidas por las normas de administracin financiera del Estado); consagrndose un mecanismo de redistribucin de los ingresos: el Fondo Comn Municipal. En el aspecto financiero, la ley presenta la creacin de diversos mecanismos e instrumentos de financiamiento para que cada regin pueda asumir en forma rpida y oportuna la satisfaccin de sus necesidades. Las funciones que se asignaron a estos gobiernos eran de ordenamiento territorial, fomento de actividades productivas y de desarrollo social y cultural. Los intendentes por su parte, como administracin desconcentrada, crearon espacios de coordinacin sectorial a travs de los Comits de las reas social, infraestructura y fomento productivo. Desde el punto de vista normativo, se volvi a modificar la institucionalidad municipal. Una reforma de la LOCM ampli las competencias de las municipalidades otorgndoles tambin competencia compartida con otros rganos del Estado para la promocin del empleo y el fomento productivo. Adems se agregaron nuevas atribuciones a las municipalidades como son la de constituir corporaciones sin fines de lucro destinadas

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137 a la promocin y difusin del arte y la cultura y la facultad de asociarse entre ellas para el cumplimiento de fines propios. Asimismo se modificaron las normas electorales, se establecieron nuevas normas sobre financiamiento municipal y se otorg rango orgnico constitucional al Fondo Comn Municipal. El Gobierno del Presidente Frei se propuso aumentar significativamente la Inversin de Decisin Regional (IDR) que debera pasar de un 18% de inicios de su gobierno a un 42% a travs del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que contena los fondos regionales que cada gobierno regional utilizaba para realizar sus propias inversiones; las Inversiones de Asignacin Regional (ISAR) que eran programas sectoriales, incluidos en los presupuestos de cada Ministerio pero cuyo destino deba ser decidido por el gobierno regional; y los Convenios de Programacin (CP), que podan ser de uno o ms aos y que permitan financiar de manera conjunta, entre el sector y la regin respectiva, determinados proyectos. En las regiones se plantearon nuevamente Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), la mayora de ellas de poco inters ya que su concrecin ha sido escasa. Por otra parte, a comienzos de 1994 se iniciaron los primeros programas piloto de fomento productivo, a travs de tres programas del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS): Forestacin y Recuperacin de Suelos, Riego Campesino, y Concursos Regionales de Proyectos. En una segunda etapa, la toma de decisiones sobre la seleccin de los proyectos locales fue trasladada al municipio, donde se crearon las primeras mesas de concertacin de iniciativas locales. Un segundo tipo de iniciativas pretendi fomentar la asociatividad y la articulacin entre productores de un mismo rubro mediante un programa de CORFO, el de Proyectos de Fomento Asociativo (PROFOS). En 1997 se inici la implementacin de una Poltica de Desarrollo Productivo Regional, preparada por el Comit Interministerial de Desarrollo Productivo (CIDP), que pretendi entregar los instrumentos necesarios para estimular la concrecin de las oportunidades empresariales y productivas que existan en las regiones, buscando articular y coordinar los esfuerzos de las agencias y servicios operadores de los distintos programas. Esta poltica implic el desarrollo de mecanismos institucionales de coordinacin, el diseo de instrumentos de fomento especficos para las regiones, as como un mayor protagonismo en el desarrollo regional de los Gobiernos Regionales, Municipalidades y oficinas regionales de los servicios pblicos vinculados al desarrollo productivo. Estas iniciativas permitieron, por ejemplo, que se triplicaran los recursos del FNDR destinados al fomento productivo en slo tres aos, alcanzando 16,5 millones de dlares para 1999, o la creacin del programa de fomento productivoTODO CHILEde CORFO, el cual permite una estrecha asociacin entre el mundo pblico y el privado para la investigacin, fomento y desarrollo de nuevas iniciativas empresariales. 98 La meta fue ampliamente cumplida, aunque no ha estado exenta de crticas la forma cmo se lleg a estos porcentajes. En enero de 1998, la Secretara Ejecutiva del Comit de Ministros Sociales termin la elaboracin de este plan de desarrollo de zonas rurales pobres, a travs del cual se concentran para el periodo 19982000 las Bases para una Poltica de Superacin de la Pobreza Rural, para hacer frente a la concentracin territorial de la pobreza rural. El
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Al amparo de este programa la CORFO ha preparado y difundido un excelente documento electrnico que muestra a cada regin poniendo en relieve sus ventajas para atraer capital, tecnologa, y turismo. Se trata de un muy buen ejemplo de un instrumento para ayudar a mejorar la competitividad hacia adentro de las regiones.

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138 objetivo era articular territorialmente el conjunto de instrumentos y programas pblicos, fortaleciendo las capacidades locales de acceder a las oportunidades de desarrollo. Para su implementacin se contempl un Consejo Directivo Nacional compuesto por miembros designados por el Comit de Ministros Sociales; y una Direccin Ejecutiva de carcter tcnico y con participacin de profesionales adjuntos de los Gobiernos Regionales. En el nivel Regional el Intendente tendra la responsabilidad ejecutiva de la marcha de los proyectos zonales apoyado por el Comit Ejecutivo Regional, conformado por miembros de Gabinete Regional, uno de los cuales desempear la labor de Secretara Tcnica Regional. Tambin de esta poca, data el Programa UniversidadesGobiernos Regionales, con veinte Universidades Regionales del Consejo de Rectores y los doce Gobiernos Regionales, exceptuando el Gobierno de la Regin Metropolitana. Sus objetivos se centraron en cinco reas estratgicas: Desarrollo Estratgico Regional; Globalizacin y Relaciones Internacionales; Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo Regional; la Cultura, las Artes y el Patrimonio en el Desarrollo Regional y el rea Jurdico Institucional y Econmico Financiera para la Regionalizacin y la Descentralizacin.

4.3.3. El Gobierno de Ricardo Lagos Escobar (20002006)


Con el gobierno del Presidente Lagos parece asentarse ms la idea en la agenda de gobierno de una preocupacin por el desarrollo regional y territorial, orientada sobre el fenmeno econmico y su relacin con el territorio en el marco de un sistema de libre mercado. El modelo econmico de apertura al exterior exige facilitar el desarrollo econmico local, y para ello se dice que es imprescindible incrementar la autonoma local y tambin por razones de equidad, garantizar igualdad de oportunidades para todas las localidades. El Programa de Gobierno del Presidente Lagos Para Crecer con Igualdad esboza una serie de elementos que compondrn la estrategia de este gobierno para el Desarrollo Econmico Territorial (DET): en lo poltico, el programa insiste en la democratizacin de los rganos de gobierno regional, con la eleccin directa del Consejo y del Ejecutivo Regional. Adems, a travs de los discursos con los que el Presidente abre el Periodo Legislativo, se ha incorporado un nuevo tema a la agenda y es el de la formacin de nuevas o distintas regiones a las actualmente consideradas; en lo econmico, se propuso fomentar un desarrollo territorial equilibrado, crear incentivos especiales para las inversiones privadas, el desarrollo de una red tecnolgica en regiones, aumentar la IRAL hasta el 50%, dotar a las regiones de mayores capacidades propias para liderar el desarrollo econmico e integrar el fomento productivo a los planes de desarrollo comunal; en lo administrativo, seal que se complementara, en un plazo de cinco aos, el proceso descentralizador y de desconcentracin del Estado; en lo fiscal, se seala que se dotara a las regiones de ms recursos propios y de mayor autonoma en la elaboracin de sus presupuestos regionales. Se incrementara el FNDR, particularmente el componente destinado a fomento productivo para estimular la actividad econmica regional y local. Como nuevos instrumentos de coordinacin, se manifiesta la voluntad de firmar Contratos de Desarrollo Regional con cada regin que con programas de inversin pblica y estmulos a la inversin privada y acciones de apoyo a los grupos sociales y sectores productivos rezagados en cada regin; en el mbito comunal, se propone asegurar un mejor acceso al desarrollo econmico y a mejores empleos en comunas, particularmente las ms vulnerables con aportes del gobierno central. Sin embargo tampoco este Gobierno ha logrado estructurar una nueva institucionalidad territorial.

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139 Los cambios normativos ms relevantes se refieren a un incremento en la tributacin municipal y solamente se han cumplido los compromisos que no requeran modificaciones institucionales importantes con excepcin, al final de este gobierno, de la reforma constitucional del 2005, que ha suprimido la mencin al nmero 13 en la Constitucin, por lo que podrn crearse nuevas regiones y de hecho, en das recientes el Presidente ha enviado al Congreso Nacional proyectos de ley para crear las regiones de Valdivia y Arica (y Parinacota). En el mbito nacional, el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN) defini unas pautas y lineamientos de carcter nacional, para orientar la accin pblica y privada en materias relativas al desarrollo econmico/social y cultural de las regiones, documento de escaso impacto real. A escala regional, a partir del ao 2000 entraron en vigor las nuevas Estrategias de Desarrollo Regional (EDR) que han supuesto un cierto avance sobre las que se haban redactado anteriormente al concretar mejor sus objetivos. No obstante, en la mayor parte de los casos las EDR no estn suficientemente validadas entre los actores pblicos y privados y no tienen una estructura que les permita actuar como instrumento de gestin del desarrollo territorial.Es evidente que no todos los compromisos del Presidente Lagos, esbozados en su Programa de Gobierno han sido cumplidos. Como hitos importantes del tercer gobierno de la Concertacin que han de considerarse promesas satisfechas, hay que incluir la propuesta de incremento de llevar la IDR al 50%, la puesta en funcionamiento de un nuevo Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) que es el Sistema de Gestin Territorial Integrada (SGTI), la suscripcin de contratos (Convenios Marcos) entre las regiones y los sectores para planificar las inversiones y desde luego la modificacin de la Constitucin que permite la creacin de nuevas regiones. Sin embargo, sigue siendo necesaria una reforma ms profunda, puesto que no han llegado a concretarse otras propuestas que estaban contenidas en el programa presidencial relacionadas con el nivel de autonoma y decisin de las autoridades regionales y locales y con el mecanismo de eleccin de dichas autoridades a nivel regional. De hecho la SUBDERE en el trabajo presentado en 2001 y titulado: El Chile descentralizado que queremos realiz una propuesta que sigue an pendiente y que puede resumirse en: i) Separacin de las lneas de gobierno regional y gobierno interior, en la primera sus consejeros seran elegidos por la ciudadana y tambin su presidente, siendo distinto del Intendente; ii) Municipios con ms funciones, atribuciones y recursos, apoyados subsidiariamente por los gobiernos regionales; iii) Provincias como espacios de administracin y articulacin de lo regional con lo comunal, con delegaciones del gobierno regional, del Intendente y de los servicios regionale; iv) Traspaso desde el gobierno nacional a los gobiernos regionales y municipios, de todos aquellos servicios, bienes, programas y fondos de impacto regional y comunal. Juicios preliminares sobre el Gobierno de Michelle Bachelet sern mostrados en el ANEXO E.

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SNTESIS CAPITULAR

Hay que tomar nota que esta Tesis tendr como destino final un libro destinado a un pblico ms amplio que el formado por especialistas, pblico que desconoce la secuencia de decisiones histricas que han terminado por dar forma a la situacin actual. Por ello el captulo se ha detenido en mostrar las acciones del Gobierno Militar, guste o n, parcialmente fundante de la situacin actual, y de los gobiernos democrticos posteriores, cada uno con su mrito, pero entre los cuales sobresale el de Patricio Aylwin ya que tom la iniciativa de formular una Ley Orgnica para establecer los Gobiernos Regionales, nuevamente con independencia del juicio crtico que se formula ms adelante al espritu de esta ley. Los hechos estilizados de los tres primeros gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia son: a) El Presidente Aylwin promulga la LOCGAR, acto fundacional de la situacin actual; b) El Presidente Frei eleva la proporcin de la inversin pblica decidida por los gobiernos regionales a un 44 % del total; c) El Presidente Lagos da inicio a la ampliacin de la regionalizacin con la propuesta (ya implementada) de crear las nuevas regiones de Arica/Parinacota y Los Ros.

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CAPTULO V EL DISCURSO SOBRE DESARROLLO REGIONAL EN EL ESTADO Y EN LAS REGIONES. UN CASO DE ESTUDIO: DE LA REGIN DEL BOBO99 19662006

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Este captulo se basa en el Trabajo de Investigacin Tutelada Las intervenciones pblicas en sistemas sociales territoriales elaborado en el ao 2005 bajo la tutela del Prof. Juan Ramn Cuadrado Roura, Departamento de Economa Aplicada, Universidad de Alcal, Henares.

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INTRODUCCIN CAPITULAR

Desde 1966 la Regin del BoBo (Regin VIII hasta hace poco) ha sido indiscutiblemente la regin prioritaria para la poltica territorial chilena, segn se desprende de numerosos documentos de los distintos gobiernos en este lapso. Aunque no se encuentra un discurso conceptual para explicar esta prioridad, no es difcil deducirla. En primer lugar hay que observar que se tratahistricamentede un territorio clave en la configuracin de la geografa del pas, como ha sido comentado anteriormente. En segundo lugar, la ciudad capital y segunda ciudad en tamao en el sistema urbano nacional, Concepcin, disput en el siglo XIX la capitalidad a Santiago incluso mediante una guerra civil, como ya tambin fue comentado. En tercer lugar, la misma ciudad y su entorno ms inmediato experimentaron un fuerte proceso de crecimiento econmico durante el siglo XIX y el XX, crendose una matriz industrial densa. En cuarto lugar, el Estado desarrollista establecido en Chile a partir de 1939 instala en Talcahuano, el puerto inmediato a Concepcin, la nica usina siderrgica del pas (Huachipato), un verdadero polo de crecimiento perrouxiano de considerable xito. En quinto lugar la idea de un contramagneto urbano capaz de atraer recursos del centro tradicional de acumulacin (Santiago) era una idea en boga en los aos sesenta, al iniciarse la regionalizacin, y en ese contexto, Concepcin haba sido indicada por Jorge Ahumada como uno de los cuatro polos destinados a reducir el centralismo industrial de Santiago, como ya fue comentado. Por ltimo y tambin comentado ms atrs, haba un clima psicosocial en la clase profesional de la futura regin proclive a que all se estableciese una regin. Esta regin provee un magnfico case study no igualado por ninguna otra tanto por la continuidad histrica como porque la estrategia regional 1990 es generalmente considerada como un verdadero modelo conceptual, si bien no escap a la suerte generalizada: falta de seguimiento y divorcio entre el discurso y la realidad.

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5.1. Introduccin al caso de estudio


La estrategia no es un documento sino un proceso conversacional mediante el cual se reconcilia la tensin entre continuidad y cambio Fernando Flores Senador por la Regin de Tarapac, Chile. La intervencin del Estado en asuntos territoriales es parte indisoluble de la misma concepcin poltica de Estado, el que no puede ni siquiera definirse si no es en relacin a un territorio en el cual se ejerce la soberana. De tal manera que la idea de una poltica territorial podra, en principio, parecer una idea redundante, pero bien se sabe que no es as ya que la expresin poltica territorial va ms all de la defensa y de la expresin de la soberana en un espacio dado. El concepto en comento hace referencia a formas explcitas o deliberadas de intervencin sobre procesos sociales de indesmentible naturaleza territorial como poblamiento, crecimiento econmico y desarrollo societal a fin de acelerarlos, modificarlos, redireccionarlos, controlarlos, etc. Incluso, en la contemporaneidad se agregarn todava otros procesos ahora ligados al territorio: aprendizaje colectivo, asociatividad, innovacin, competitividad, identidad y otros. Chile ha formulado explcitamente polticas territoriales desde la dcada de los sesenta, con una notable coherencia temporal en sus lneas gruesas, aunque puede discutirse si en verdad se ha tratado de una poltica territorial contemporneamente concebida o bien, han sido segmentos o polticas parciales las aplicadas. Cualquiera sea el caso, el Estado ha expresado, para todo el pas y para cada una de sus regiones, ciertas visiones de futuro, ciertas polticas y ha esbozado al menos un conjunto de proyectos especficos y ha entregado recursos para ello. Apelando a los conceptos propios de la teora de sistemas puede afirmarse que tempranamente Chile defini un conjunto de sistemas territoriales o regiones que a su vez son subsistemas integrantes de un sistema mayor: el pas. Es de la esencia de la cuestin territorial esta visin sistmica. En la teora general de sistemas se sostiene un axioma (conocido como la Ley de Ashby) tomado del campo del lgebra de las ecuaciones mltiples que seala que: el control de un sistema requiere de un mecanismo ciberntico que debe poseer el mismo grado de complejidad que el detentado por el sistema. Este recurso a la teora de sistemas y a la Ley de la Variedad Necesaria est lejos de ser un preciosismo; es bsico para entender los cambios en las modalidades de intervencin en sistemas sociales. La intervencin del Estado puede ser vista como la introduccin de un mecanismo ciberntico externo destinado a controlaresto es, modificar la velocidad y la direccin de la operacin del sistemael desempeo de un sistema, llmese tal mecanismo, plan, estrategia, proyecto poltico, o como se quiera. En sistemas sociales (que en buena medida son al mismo tiempo sistemas territoriales) simples, con poca variedad, con baja incertidumbre, alejados del caos, la forma que asume la intervencin en ellos (siempre se trata, en este contexto, de una intervencin de la sociedad sobre s misma) puede consistir en un plan. Es de sobra conocido el origen de la planificacin econmica en sus aplicaciones prcticas (Alemania durante la Primera Guerra y la Unin Sovitica posteriormente, as como Francia post

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145 Segunda Guerra, Pakistn, Holanda, y varios otros pases). En la ortodoxia del pensamiento planificador, plan es un concepto que denota un proceso de toma de decisiones apriorsticas, finitas, y arbitrarias que se toman para afectar el recorrido de variables en el sistema. Son decisiones finitas atendida las limitaciones del pensamiento, apriorsticas puesto que buscan adelantarse al curso automtico de los acontecimientos, y arbitrarias (del latn rbiter) en el sentido de la existencia de un agente que dispone del control completo (el poder) del medio y que acta por sobre el sistema: el Estado. Hay que agregar que en la teora de las decisiones, una decisin es tal si y slo si afecta a una variable que se encuentra comprendida en el mbito de control del decisor. La paulatina complejizacin de la vida y de los sistemas en general torn obsoleta esta concepcin de la planificacin, principalmente por la aparicin de otros agentes tambin detentadores de poder (sindicatos, entes corporativos, comunidades territoriales histricas, etc.) que definen lo que Carlos Matus denomin en vida situaciones de poder compartido de forma que desaparece el rbiter omnmodo y el Estado pasa a ser un agente principal, hegemnico, pero no ya nico y por tanto no puede imponer al sistema una particular construccin de futuro. Ahora es necesario negociar y poner encima de la mesa distintas construcciones. La idea de un poder compartido a partir de una confrontacin y de la negociacin es de la esencia del concepto de estrategia o, por lo menos, como se ver, de una de sus acepciones. As, la idea de una propuesta estratgica de cambio reemplazar en situaciones ms complejas a la idea de plan. Como se sabe, el origen remoto de la concepcin estratgica se liga al pensamiento militar del mtico General chino Sun Tzu y del General prusiano von Clawsevitz; el mundo militar latinoamericano ha exhibido un par de pensadores notables en este mbito, 100 pero la introduccin del pensamiento estratgico en el marco de la accin civil del Estado tieneen Amrica Latinaun marcado acento chileno, con las contribuciones seminales de Jorge Ahumada y Carlos Matus. 101 Se sabe tambin que el juego de ajedrez es la mxima expresin concreta de la representacin del pensamiento estratgico, selectivo, anticipativo e interactivo. La dcada de los aos sesentaparticularmente a partir del segundo quinquenioser testigo de una verdadera explosin estratgica en las propuestas de desarrollo en Latinoamrica. Sin embargo, ya a partir del mismo perodo citado y sobre todo a comienzos de los aos setenta y de la primera crisis petrolera, la velocidad del cambioen un sentido genricose torna exponencial y se observa ahora una explosin de la variedad en la produccin de bienes y servicios y en el consumo, con un aumento correlativo en la complejidad de la sociedad. Se transita por puentes que llevan a paradigmas distintos, surge con fuerza la subjetividad en el desarrollo, irrumpen los valores como marco de la accin, el postmodernismo lleva a una creciente segmentacin (incluso de la geografa), parece que la razn tecnolgica hace al hombre dueo y seor del universo, si bien el grabado famoso de Goya, Los sueos de la razn producen monstruos, hace dudar del seoro racional del hombre. 102 No basta ahora negociar y transar propuestas de desarrollo, hay que aceptar racionalidades distintas y an, no racionalidades, no todo es valorable a travs del
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Los Generales Goulbery de Couto e Silva (Brasil) yAugusto Pinochet (Chile)! El primero, economista de la CEPAL y el segundo, economista del ILPES y ambos de enorme influencia en Amrica Latina. 102 Tal parece que no son pocos los que opinan que Brasilia es un ejemplo concreto. El racionalismo de Fausto, el personaje de Goethe, lo llev a asesinar a Filemn y a Baucis en su afn de recrear el paraso terrenal.
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146 mercado, la intangibilidad se apodera de medios y de resultados (quin se atrevera a sostener ahora que el desarrollo se mide por el ingreso por habitante?). La construccin del futuro, esencia de las intervenciones sociales, requiere nuevos mtodos: prospectiva, previsin humana, conversaciones sociales, complejidad, contextualizacin, etc., y ello debe enmarcarse en ambientes de elevada incertidumbre, cuasi caticos. La idea de estrategia resulta estrecha en los contextos ms complejos y hay que crear nuevos instrumentos de control sistmico; surge la nocin de proyecto poltico, de profunda raigambre cepalina, asociada a nombres como los de Anbal Pinto, Osvaldo Sunkel, Jorge Graciarena, Marshall Wolfe, Aldo Solari, y otros. La esencia del concepto reside en la integracin de racionalidades mltiples y en la prevalencia del poder socialmente construido como recurso esencial del cambio. La Regin del BoBo u Octava Regin fue establecida desde el inicio de la regionalizacin chilena, implantada por el gobierno del Presidente E. Frei Montalva en 1966 y comprenda las provincias de Arauco, BoBo, Concepcin, Malleco, y uble; en 1974, durante el gobierno militar la provincia de Malleco ser secesionada para integrar junto con la de Cautn la actual Regin de la Araucana o Novena Regin. La Regin del BoBo (en adelante RBB) ha sido siempre considerada por el Estado como la regin de primera prioridad en la poltica territorial, destinada, la RBB y su capital, Concepcin, a convertirse en el contramagneto de la Regin Metropolitana y de Santiago. En esta regin se han definido a lo menos tres estrategias de desarrollo, todas ellas de elevado peso especfico desde el punto de vista intelectual. La primera de ellas, llamada simplemente Estrategia para el desarrollo econmico 19661970, fue el primer documento de este tipo formulado en Chile y se transform en un documento icnico y cannico tanto en el pas como en el extranjero, en parte debido a la presencia e intervencin de John Friedmann, Walter Sthr y John D. Miller, todos asesores de la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN) y miembros del Programa de Asesora de la Fundacin Ford; tambin los economistas norteamericanos Robert Brown y Nuhad Kanaan del Programa Chile/California participaron como asesores. La segunda propuesta fue el resultado de un Convenio de Cooperacin Tcnica entre las Naciones Unidas (PNUD/CEPAL/ILPES) y el Gobierno de Chile, el Ministerio de Planificacin y Cooperacin y el Gobierno de la RBB, un proyecto realizado el ao 1990 bajo el primer gobierno post militar (Presidente Patricio Aylwin) y dado a conocer con el ttulo de La Regin del BoBo al encuentro del Siglo XXI. Estrategia para el desarrollo regional; se trat, como se ver, de una propuesta desde la frontera cognitiva, 103 no exenta de las dificultades de ello mismo, pero de considerable influencia intelectual en varios medios. La tercera propuesta, Regin del BoBo. Estrategia Regional de Desarrollo 20002006 es la propuesta vigente hasta este momento y es una propuesta mucho ms autnoma, ms propia del gobierno regional que las anteriores y tambin con intenciones innovadoras desde el punto de vista metodolgico. Se trata pues, de una regin que ofrece un singular terreno de investigacin en un perodo de continuidad y cambio no menor (cuarenta aos), a lo largo de los cuales el marco cognitivo acerca del desarrollo en el territorio experiment modificaciones sustanciales tanto en el plano puramente terico como en el plano concreto de la prctica.
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Esto quiere decir que se intent utilizar conceptos de ltima generacin en este campo profesional.

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147 Est pendiente en Chile un anlisis cientfico de esta experiencia, anlisis que debiera poner en relieve las dificultades propias de toda modalidad de intervencin social en democracia, la sintona de las ideas y de los instrumentos con el momento histrico, el juego de intereses sociales, el papel del discurso ( la Habermas), las limitaciones de la informacin, la insercin de actores sociales con plena identificacin de ellos, las tcnicas de anlisis pertinentes, los paradigmas, enfoques, teoras y modelos, el papel de la asesora externa y muchos otros aspectos. En suma, hay mucho que aprender de un examen de esta naturaleza. Por otro lado, esta cuestin se inserta con plenitud y propiedad en la tesis doctoral: si esta tesis busca aclarar por qu y cmo un pas como Chile (para estos efectos, el ms centralista, estatista, presidencialista, autoritario, homogneo, y burocrtico, de Amrica Latina en el perodo en cuestin) entra al Siglo XXI con la nica regionalizacin nacional de orden constitucional en Amrica Latina y con un proceso de descentralizacin que, pese a los cuestionamientos, muestra que los gobiernos regionales han pasado, desde 1990 a la actualidad, de tener capacidad de decisin sobre la inversin pblica de cerca de un ocho por ciento en 1990 a ms de un cincuenta por ciento en el 2006, entonces la forma cmo el Estado intervino la sociedad ha resultado sin duda vital para lograr ste y otros resultados y cabe preguntar si acaso un instrumento tan centralcomo las estrategias regionales de desarrollohan sido a su vez instrumentos de accin eficaces o no.

5.2. Un modelo conceptual para el anlisis de estrategias territoriales


Bert Helmsing y Francisco UribeEchevarra (qepd), ambos profesores del Instituto de Estudios Sociales de La Haya (Holanda), son los autores de un modelo de estructura de una estrategia de planificacin del desarrollo regional, presentado en 1979 al Seminario sobre Estrategias nacionales de desarrollo regional celebrado en Bogot y organizado conjuntamente por el ILPES, el ISS, el ILDIS y la Universidad de Los Andes. Se usar este marco conceptual como elemento central en la evaluacin de las estrategias de la Regin del BoBo. El grfico inserto ms adelante muestra tal estructura. Estos autores conciben una estrategia como el centro de un conjunto de relaciones de distinta ndole y el comportamiento probable de sta como una consecuencia de la naturaleza de cada una de ellas. Si a ello se agrega que una estrategia es tambin un conjunto de decisiones que buscan maximizar el cambio en un sistema socioeconmico minimizando al mismo tiempo la reaccin adversa del propio sistema, el punto de partida para una propuesta de desarrollo regional queda definido. Helmsing y UribeEchevarra establecen la racionalidad terica de una estrategia como conformada por la trada realidad, teora y objetivos. En segundo lugar, los autores citados establecen la factibilidad de ejecucin de la estrategia a partir de la consideracin de la estructura sociopoltica regional y de la idoneidad tcnica de los instrumentos propuestos para ejecutar la estrategia. Finalmente, Helmsing y UribeEchevarra se refieren a la capacidad de orientacin de toda estrategia como la "suficiencia de la informacin" que la estrategia entrega a fin de reducir la incertidumbre y lograr que la conducta individual y social de los "agentes" se adapte a la propuesta estratgica. Tambin debe considerarse toda estrategia en una doble perspectiva ya sugerida ms atrs: como un mtodo selectivo de pensamiento en relacin a la complejidad de una realidad,

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148 la realidad regional en este caso, y como un procedimiento interactivo y reactivo de accin en relacin al universo de los "agentes" del desarrollo regional. La primera de las perspectivas sealadas obliga a centrar la atencin en un nmero reducido de problemas no eslabonados y conduce al uso preferente del mtodo sinttico, por sobre el tradicional mtodo analtico. La segunda perspectiva implica seleccionar la forma especfica de reaccin de entre la gama representada por una reaccin destructiva, tpica de las estrategias militares, por una reaccin interactiva, demasiado compleja para un uso prctico por la dificultad de especificar las distintas "funciones de reaccin" de los agentes del desarrollo, y por una reaccin cooptativa, modalidad elegida en la prctica usual y que presupone un amplio proceso de participacin en la formulacin de la propuesta de desarrollo.

En el grfico se identifican seis relaciones cruciales. La primera (r1) especifica que la teora en la cual se sustenta la estrategia debe ser una interpretacin vlida de la realidad y por tanto se denomina relacin de validez; la segunda (r2) implica la necesidad de coherencia entre estrategia y teorarelacin de consistencia; la tercera (r3) la relacin de eficaciaimplica que en el marco de la teora es posible demostrar que los objetivos pueden ser alcanzados mediante la aplicacin de la estrategia; la cuarta (r4) y la quinta (r5) son dos relaciones de factibilidad (poltica y operacional), es decir, que la estrategia puede ser aceptada y que adems aplicada en el marco institucional vigente; y la sexta (r6), relacin de suficiencia implica que la estrategia es suficiente y eficaz para orientar la accin de las

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149 instituciones y organizaciones vinculadas, identificando sin ambigedad el papel o tipo de objetivo que cada una debera cumplir. De esta manera se concibe una estrategia como el centro de un conjunto de relaciones de distinta ndole y el comportamiento probable de sta como una consecuencia de la naturaleza de cada una de ellas y de las interacciones entre ellas. Una estrategia supone necesariamente una teora que la origina y le proporciona su base conceptual. La teora relaciona los objetivos (efectos) con las intervenciones (causas). De este modo es posible demostrar que si las intervenciones postuladas se llevan a cabo, los objetivos perseguidos sern alcanzados. Como consecuencia de lo anterior, la relacin de consistencia entre un marco conceptual (teoramodelohiptesis) y la estrategia es la primera indicacin de su eficacia eventual aunque no siempre pueda tomarse como una prueba definitiva. Pero la sola congruencia entre teora y estrategia no es suficiente para garantizar que se alcancen los resultados apetecidos. En efecto, para que ello ocurra en la prctica es preciso que la teora en la cual se apoya sea una interpretacin vlida de la realidad y en especial de la ley de cambio de esa realidad. Por consiguiente la estrategia est tambin condicionada a la validez de la teora en las condiciones especficas en las cuales se aplica. La correccin o incorreccin terica de una estrategia no es suficiente para definir su aplicacin o su abandono y por tanto no constituye una garanta de que los objetivos sern alcanzados. Hay que recordar que toda estrategia de desarrollo constituye un documento poltico en el sentido de que define una orientacin para el proceso de desarrollo, fija objetivos sociales y toca intereses de los diversos grupos que constituyen la sociedad al asignar recursos y generar transferencias entre ellos; asimismo, la ejecucin de una estrategia exige un conjunto de decisiones sociales e individuales, por lo que es razonable suponer que en el acto de decidir la aplicacin de las medidas previstas, los diverso grupos movilizarn su poder social efectivo para apoyar o rechazar la decisin. Otro aspecto a considerar es la factibilidad operacional. En efecto, an suponiendo un consenso sobre la conveniencia de aplicar determinada estrategia, ello ser posible slo si existen los instrumentos y recursos necesarios as como la capacidad administrativa y de organizacin para su utilizacin eficiente. En sus aspectos operacionales, la ejecucin puede plantearse como un proceso dinmico y continuo de toma de decisiones que implica un nmero de etapas o subprocesos relacionados y retroalimentados entre s. Un aspecto adicional que incide en la eficacia probable de una estrategia de desarrollo se refiere a su capacidad de servir de orientacin para la accin. La estrategia es un cuerpo de proposiciones que no siempre se define ms all de un marco muy general, en que un grado considerable de imprecisin hace necesario interpretar las tareas concretas. El problema central parece estar en el hecho de que una estrategia raras veces puede descomponerse en un conjunto detallado de programas y proyectos, ya que la disyuncin analtica desvanece las propiedades emergentes del sistema, que son precisamente el foco de una estrategia global. 104

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Este punto es absolutamente central al marco terico construido en los ltimos aos por este autor, centrado en la conceptualizacin del crecimiento econmico y del desarrollo societal en el territorio como

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5.3. Sntesis de la Regin del BoBo y su posicin en el pas


La Regin del BoBo en Chile, ubicada ms o menos a 500 kilmetros al sur de la capital del pas, comprende un rea de alrededor de 36.000 kms., contiene dos importantes hoyas hidrogrficas (Ro BoBo y Ro Itata) y dispone de un abanico de variados recursos naturales (silvcolas, ictiolgicos, energticos, mineros, acuferos y de suelos). Poblada por cerca de 1.700.000 personas en 1990, su sistema urbano estaba constituido por treinta centros con poblaciones que muestran un recorrido de tamaos desde 4.000 personas hasta cerca de 700.000 para el ncleo metropolitano (Gran Concepcin). Administrativamente la Regin se estructuraba a partir de 49 municipios (actualmente 54) y cuatro provincias (Concepcin, uble, Arauco, y BoBo). La estructura de Gobierno est configurada por un Intendente Regional, cuatro Gobernadores Provinciales, los Secretarios Regionales Ministeriales, los Jefes de Servicios Pblicos Regionales, y el Consejo Regional (CORE) como rgano asesor. La RBB es un importante espacio educacional superior y de investigacin cientfica y tecnolgica y algunas de las escuelas de formacin profesional universitaria alcanzan niveles de excelencia internacional, como ingeniera metalrgica, mecnica, arquitectura en madera, odontologa, medicina y algunas otras. La Universidad de Concepcin es la primera universidad chilena propiamente regional, fundada en 1917 por un importante segmento de la sociedad civil de la zona (logias masnicas) y la Universidad del Bo Bo es una de las denominadas universidades derivadas establecidas durante el rgimen militar (a partir de la fusin obligada de las sedes regionales de la Universidad de Chile y de la entonces Universidad Tcnica del Estado) y goza de slido prestigio acadmico. Econmicamente la Regin genera un PIB equivalente a alrededor de un 10 por ciento del total nacional y dispone de una estructura intersectorial diversificada, pero con claro predominio del sector industrial manufacturero. Se trata de una Regin fuertemente volcada hacia los mercados internacionales, con exportaciones que sobrepasan el 30 por ciento del PIB y tambin con una importante articulacin con el mercado nacional a travs de su industria ms tradicional, de carcter intermedio y abastecedora principalmente del sector construccin y obras de ingeniera. Al mismo tiempo la situacin social en la Regin es de las peores en todo el pas, slo comparable, por otro lado, a su no menos deplorable situacin medio ambiental. La matriz industrial de la regin se asemeja a la correspondiente en general a las regiones con obsolescencia productiva en el Primer Mundo: minera del carbn, siderrgica, construccin naval, cemento, cermica, vidrios, textiles, petroqumica, papel y celulosa. Como ha sido comentado en numerosas oportunidades, las polticas pblicas regionales explcitas datan en el caso de Chile, de la Administracin de E. Frei M. (1964/1970) y con variaciones a veces formales y a veces sustantivas, mantienen ciertas lneas gruesas hasta la fecha. A partir de 1966, fecha de publicacin de la primera propuesta estratgica para esta Regin (Estrategia para el desarrollo de la Regin del BoBo, 19661970), todos los planteamientos nacionales acerca del desarrollo regional de Chile han considerado a esta

sendas emergencias sistmicas, derivadas de la interaccin dinmica del sistema con su entorno y de la interaccin interna en el sistema.
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151 Regin como una regin de primera prioridad desde el punto de vista de la poltica nacional de desarrollo regional. Por ejemplo, en el primer documento oficial sobre la estrategia nacional de desarrollo regional, publicado por la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN) en 1968 se afirma:"El Plan Nacional de Desarrollo plantea por primera vez en forma explcita, la necesidad de provocar, paralelamente con el crecimiento general del pas, un proceso de desconcentracin de la actividad econmica y descentralizacin de la toma de decisiones tanto para el sector pblico como para el privado. Dentro de este esquema, la Regin del BioBio tiene una primera prioridad en la asignacin de recursos dado que, concentrando un esfuerzo importante en esta Regin se minimiza el costo social implcito en una poltica de desconcentracin econmica. La Regin cuenta con todos los elementos necesarios para sustentar un desarrollo acelerado que le permita cumplir el rol que debe jugar en el desarrollo nacional: convertirse en el segundo polo de desarrollo del pas (el primero en cuanto a su dinmica), capaz de modificar en forma sustancial el flujo de recursos que tradicionalmente se ha orientado hacia Santiago." (ODEPLAN, 1968:110). Por su parte, la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa, organismo creado por la Administracin Pinochet y controlado por militares afectos a la planificacin territorial, afirmaba ocho aos despus: "El rol de la Regin se fundamentar primeramente en la consolidacin de su desarrollo para frenar las migraciones al Gran Santiago, y seguidamente jugar un importante papel en el abastecimiento de productos agropecuarios, pesqueros, forestales, energticos e industriales de alta especializacin para el consumo nacional e internacional. El rea de Concepcin jugar un importante papel como centro dinamizador de la economa regional asumiendo un papel protagnico en el proceso de descentralizacin nacional, adems de proveer aquellas actividades en que la Regin posee ventajas comparativas en el mercado nacional y externo." (CONARA; 1976: 336). En 1976, diez aos ms tarde de la primera propuesta formulada en 1966 la Oficina de Planificacin Nacional de Chile publica una nueva estrategia nacional de desarrollo regional en la cual el razonamiento econmico que fundamenta la persistente prioridad a la Regin, aparece expresado con meridiana claridad: "Es muy probable que en el corto plazo los objetivos regionales resulten claramente conflictivos con los nacionales, si estos ltimos implican un nfasis marcado en cuestiones de crecimiento y eficiencia. Debe seguirse el sendero de la mayor eficiencia econmica de corto plazo, aunque ello agrave la concentracin econmica en los polos ya existentes? O, por el contrario, deben desplazarse los recursos hacia las regiones postergadas, aunque ello difiera o reduzca, o ambas cosas, el retorno de estas inversiones? Ante estas interrogantes, se postula una orientacin selectiva del desarrollo, dado que la escasez de recursos financieros para formacin de capital impedira implementar una estrategia que se propusiera lograr el desarrollo integral del espacio geogrfico, sin sacrificar en forma sensible el ritmo de crecimiento de la economa en su conjunto. Este desarrollo regional selectivo se basa en una concentracin de esfuerzos y canalizacin de recursos hacia determinados lugares del espacio geogrfico, que posibiliten el surgimiento de nuevos polos de crecimiento, los que, al desarrollarse, iran descentralizando y desconcentrando la actividad econmica de Chile e integrando el pas."(ODEPLAN; 1976). La racionalidad ltima de esta permanente prioridad es de un orden econmico clsico puesto que lo que se busca es la minimizacin del costo de oportunidad, en trminos del
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152 crecimiento agregado de la economa, atribuible a un desplazamiento geogrfico de los recursos, desde el centro a la periferia. Nunca se ha puesto de una manera tan clara este tipo de racionalidad econmica territorial como lo es en el caso del texto de la Ley de Nuevas Ciudades Industriales, del Japn, emitida en 1962. Vale la pena reproducir sus pronunciamientos principales, de una lucidez neoclsica impecable.105

LEY DE PROMOCIN DEL DESARROLLO DE NUEVAS CIUDADES INDUSTRIALES DEL JAPN, 1962

Esta ley fue diseada para descentralizar la actividad industrial de la megalpolis de Tokaido a fin de mitigar los efectos de las deseconomas de aglomeracin y alcanzar un crecimiento regional balanceado en toda la nacin. Pero considerando la escasez de capital y la necesidad de alcanzar una alta tasa de crecimiento global, se estimaba necesario empujar la poltica de descentralizacin en la medida en que no pusiera en peligro la eficacia del capital (subrayado en el original). As, la localizacin de nuevas ciudades industriales debera estar fuera de las grandes metrpolis existentes, pero deberan poseer una gran capacidad de desarrollo en trminos de una base industrial de gran escala Estos centros de crecimiento deberan tener las siguientes cuatro caractersticas: a) Utilizacin eficiente del capital mediante la concentracin selectiva de capital en regiones con el mayor potencial de desarrollo; b) Utilizacin de economas externas mediante la concentracin de capital en ciudades de gran tamao que ya generan cvonsiderables economas externas; c) Papel dominante de la industria como sector lder del crecimiento; d)Un papel del gobierno importante en la provisin de infraestructura industrial y en el manejo de incentivos financieros para atraer a la industria a los centros de crecimiento.

En la dcada de los aos 80 se produce un cambio importante en relacin a la formulacin de polticas nacionales de desarrollo regional al imponerse la concepcin de un desarrollo regional basado en el aprovechamiento de las ventajas comparativas (estticas) de cada regin a travs de su insercin competitiva en el mercado internacional, cuestin que se acomodaba bien al marco de intensa apertura externa de la economa chilena. Por tanto se deja de formular una poltica nacional de desarrollo regional explcita y las transformaciones que experimentarn las regiones en los aos siguientes constituirn un excelente ejemplo del resultado del uso de polticas implcitas de desarrollo regional, o, como se dira ahora, del impacto regional de las polticas macroeconmicas. Libradas las regiones " a su propia suerte",
105

Fuente: Boisier S., Poltica econmica, organizacin social y desarrollo regional,, 1991: 38 (5. Ed.) ILPES, Santiago de Chile. Original: The Growth Pole Approach to Regional Development, 1975, UNCRD, Nagoya, Japan.

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153 aquellas en que estn localizados los recursos naturales que otorgan al pas claras ventajas comparativas (recursos mineros, ictcolas, silvcolas, y frutcolas) atravesaron por intensos procesos de reestructuracin y transnacionalizacin de sus activos para afianzar su crecimiento econmico en tales recursos. La sobre explotacin de los recursos naturales as como de la mano de obra, al amparo de la postura automarginada del gobierno militar, ser la tnica de la poca. La RBB, extremadamente bien dotada para el desarrollo de actividades basadas en recursos forestales y pesqueros, aprovecha convenientemente el marco estratgico nacional al punto de experimentar, a partir de la crisis de 1982, un sostenido proceso de crecimiento econmico a una tasa mayor que la registrada por el pas en su conjunto, que se mantendr hasta el inicio de los aos 90. En otras palabras, bajo cualquiera de los modelos de poltica econmica implantados en Chile durante los ltimos cuarenta aos, la RBB ha mantenido una posicin de privilegio, sea mediante el discurso planificador, sea mediante la lgica del mercado. El privilegio est sin embargo, ms en el discurso y tal privilegio responde tanto al potencial atribuido a la RBB como a su mediocre comportamiento agregado en el largo plazo, como se muestra a continuacin, sobre la base de los resultados de aplicar el shift and share analysis a las regiones de Chile, para medir y explicar su dinmica relativa de crecimiento.
Dinmica Territorial Chilena ORDENAMIENTO TERRITORIAL CHILENO SEGN COMPORTAMIENTO MACROECONOMICO RELATIVO DE LAS REGIONES 2001/1960 Avance regional en la especializacin en sectores dinmicos nacionales Retroceso regional en la especializacin en sectores dinmicos nacionales Fuente: Elaboracin propia. Aumento de productividad y competitividad nacional de sectores regionales de actividad Retroceso de productividad y competitividad nacional de sectores regionales de actividad

REGIONES I, II, III, IV (REGIONES DINMICAS) REGIONES VII, X, XI, RM (REGIONES MIXTAS)

REGION XII (REGIONES MIXTAS) REGIONES V, VI, VIII, IX (REGIONES REZAGADAS)

Del mismo estudio citado proviene el cuadro siguiente que muestra el tipo de accin estratgica recomendada para cada categora de regin a la luz de su dinmica relativa. Se observa que la tarea estratgica para la Regin del BoBo ha sido siempre de enorme envergadura.

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Polticas Meso (Regionales) Sugeridas Para Disear Una Estrategia Por El Anlisis Diferencial/Estructural* OBJETIVOS BASICOS DE POLITICAS REGIONALES (para algunas regiones) AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD GLOBAL

REGION XII RECONVERSION PRODUCTIVA GLOBAL

REGIONES VII, X, XI

REGION VIII

Se muestran slo las regiones que se han mantenido en el mismo casillero en ambos perodos de anlisis 1960/2001 y 1990/2001. Fuente: Elaboracin propia.

Antecedentes demogrficos
La Regin del Bo Bo tiene una poblacin que es superior a los 1,9 millones de habitantes (ao 2002), la cual se concentra, principalmente, en su sector litoral y, en segunda medida, en la depresin intermedia. Las comunas ms pobladas se localizan en el sector del Gran Concepcin, (que incorpora a las comunas de Concepcin, Talcahuano, Hualpn, Chiguayante, San Pedro de la Paz, Penco, y Tom, a las que se pueden agregar, tambin Coronel y Lota), adems de Chilln y Los ngeles. Esto pone de manifiesto que el proceso de urbanizacin regional se encuentra significativamente avanzado, pues, el porcentaje de poblacin urbana supera el 82,1%. En relacin con la estructura por sexo y edad, la poblacin presenta un comportamiento que tiende a cierta estabilizacin demogrfica. Predomina levemente la poblacin femenina, con 96 hombres por cada 100 mujeres, mientras que los grupos etreos con mayor peso relativo se encuentran entre los 5 y los 20 aos de edad. Destaca la tendencia a la baja en la natalidad asociada a la menor proporcin de poblacin infantil menor a 5 aos la que indicara una estabilizacin de volumen demogrfico regional. En relacin con la composicin tnica de la poblacin, a nivel regional, se destaca la presencia de ms de 50.000 habitantes de origen mapuche, que llegan a ser cerca del 3% de la Regin, sin embargo se presentan significativas diferencias dentro de la Regin pues la relevancia de la etnia mapuche slo se incrementa significativamente en cuatro comunas del sector sur de la Regin: Contulmo, Caete, Tira, y Alto Bo Bo.

Divisin Poltico Administrativa


El territorio regional est constituido por cuatro Provincias: uble, Concepcin, Arauco y Bo Bo, y 54 comunas. La ciudad de Concepcin es la capital regional y el centro funcional y de servicios ms importante de la Regin y del centro sur del pas. La Provincia de uble, con 13.113 km2 y 438.103 habitantes, es la segunda provincia ms extensa y la segunda ms poblada de la regin, ocupando el 36% de la superficie y concentrando el 24% de la poblacin regional. Se ubica al norte de la Regin y tiene a la ciudad de Chilln como capital. Est integrada por 21 comunas.

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155 La Provincia de Concepcin, con 3.472 km2 y 912.889 habitantes al ao 2002 es la provincia ms pequea y la ms poblada, pues abarca el 9% del territorio regional y concentra casi el 50% de la poblacin de la regin. Se ubica en el centro oeste de la regin. La ciudad de Concepcin es la capital provincial y est integrada por doce comunas, entre las que se incluyen las comunas de San Pedro de la Paz, y Chiguayante, originadas de la divisin de la comuna de Concepcin y la comuna de Hualpn, originada el ao 2005 de la divisin de la comuna de Talcahuano. La Provincia de Bo Bo, con 14.988 km2 y 353.315 habitantes es la ms extensa de la regin y la tercera ms poblada, ocupando el 40% de la superficie de la Regin y concentrando el 19% de sus habitantes. Ubicada al sur oriente de la Regin, tiene como capital la ciudad de Los ngeles y est constituida por quince comunas, incluyendo a la comuna de Alto Bo Bo, originada por la subdivisin de la comuna de Santa Brbara el ao 2005. Completa el territorio regional la Provincia de Arauco, con 5.457 km2 y 157.255 habitantes al ao 2002 es la segunda provincia ms pequea y la menos poblada de la Regin, pues abarca el 15% de la superficie regional y contiene slo al 8% de su poblacin. Se ubica al sur poniente de la Regin. Est compuesta por siete comunas, siendo su capital administrativa la ciudad de Lebu, aunque funcionalmente Caete opera como el centro relevante de la Provincia.

Producto Interno Bruto


En trminos econmicos, luego de la Regin Metropolitana, Bo Bo es la segunda regin del pas en relacin con su aporte al Producto Interno Bruto, que totaliz MM$ 3.421.245, es decir, unos MM US$ 6.500 (en valores de diciembre de 2005), que corresponden al 9,8% del pas, siendo seguida por las regiones de Valparaso y Antofagasta. Sin embargo, en relacin con su poblacin, Bo Bo tiene un PIB per cpita por debajo del nacional. Lo relevante de la base econmica regional es su diversificacin productiva destacando las actividades ligadas con las reas industriales, forestales, agropecuarias y de servicios. La actividad econmica regional present un crecimiento del 4,6% entre los aos 2002 y 2003, siendo ms elevado en comparacin con las regiones vecinas y por sobre el promedio nacional. Los indicadores sociales muestran ciertas carencias de la Regin en el contexto nacional. Los valores de pobreza e indigencia superan significativamente los promedios nacionales, siendo la segunda regin con mayor proporcin de poblacin socialmente vulnerable del pas (28% de pobreza e indigencia), luego de La Araucana (29,71%). En relacin con los niveles de desempleo, las tasas y su dinamismo relativo, la desocupacin regional se encuentra por sobre el 9%, lo que est a su supera el promedio nacional y el de las regiones vecinas. Esto agudiza las problemticas sociales de pobreza e indigencia y se convierte en una variable crtica que deben abordar las polticas pblicas, no obstante de los avances conseguidos a la fecha en esta materia.

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Sistema de Asentamientos Poblados de la Regin


El sistema de asentamientos poblados se ha mantenido a lo largo de los aos, acentundose la primaca de la capital regional y de las capitales provinciales de Bo Bo y uble. En este contexto, el sistema de asentamientos urbanos est conformado por:

Una aglomeracin metropolitana, con ms de 660.000 habitantes: el Gran Concepcin que abarca las reas urbanas de Concepcin, Talcahuano, Hualpn, Penco, San Pedro de la Paz, y Chiguayante. Si a esta aglomeracin se incorporan las ciudades de Coronel, Lota, Tom, Hualqui, y Santa Juana, se alcanza una poblacin que supera los 860.000 habitantes. 2 ciudades grandes con poblaciones superiores a 100.000 habitantes: Chilln (que incluye a Chilln y Chilln Viejo) y Los ngeles. 25 ciudades con poblaciones entre 5.000 y 100.000 habitantes. 45 pueblos con poblaciones inferiores a 5.000 habitantes.

Destaca por un lado la amplia dispersin de los asentamientos en el territorio regional, mientras que por otro destacan dos patrones de localizacin para las ciudades de mayor peso demogrfico: en la zona litoral y en la depresin intermedia. El Gran Concepcin es una conurbacin que mantiene su expansin demogrfica concentrando casi la mitad de la poblacin urbana regional. Un proceso similar de expansin, aunque en menor escala, ha experimentado la ciudad de Chilln, que se asocia a un subsistema de centros poblados que se constituye a lo largo de la ruta 5, entre las ciudades de San Carlos, Chilln, y Bulnes. Por su parte, la ciudad de Los ngeles conserva su carcter de principal centro urbano de la Provincia de Bo Bo y a su escala constituye un foco de atraccin de las comunas prximas. En torno a esta ciudad, se ha generado un subsistema urbano espacial conformado por las ciudades de Mulchn, Laja, Cabrero, Los ngeles, y Nacimiento. A esta rea de influencia incluso se puede incorporar la ciudad de Angol, ubicada en La Araucana. En la Provincia de Arauco, las ciudades de Lebu y Caete compiten por la primaca provincial y si bien la ciudad de Lebu es administrativamente la capital, las ventajas de la localizacin de Caete en el centro de la Provincia de Arauco, la convierten en la ciudad ms atractiva del sistema de centros poblados de este sector (Curanilahue, Arauco, Los lamos). El resto de las ciudades y pueblos de la regin mantienen sus relaciones de dependencia, por lo que su situacin es de mucha fragilidad frente a cualquier cambio o intervencin en el territorio regional. Existe una amplia proporcin de superficies normadas con instrumentos de planificacin urbana, destacando la zona litoral, que a travs del Plan Regulador Metropolitano de Concepcin incorpora al Gran Concepcin (ciudades de Concepcin, Talcahuano, Hualpn, San Pedro de la Paz, Chiguayante, Penco, y Tom) y a las ciudades de Hualqui, Santa Juana, Coronel, y Lota, incluyendo sus reas rurales comunales, normando un rea que supera los 1.400 km2 y que contiene una poblacin cercana al milln de habitantes.
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157 Por otra parte, la Regin vive un importante proceso de formulacin y actualizacin de sus instrumentos de planificacin urbana (Planos Reguladores Comunales) que permitir que ms del 94% de sus comunas tengan una normativa vigente en el corto y mediano plazo.

5.4. La estrategia regional de los aos sesenta


El contexto histrico
Como se comenta en profundidad en otras secciones de esta Tesis, la implantacin de las regiones en Chile, un acto estrictamente de jure, reflej no una demanda socio poltica y una respuesta a ella por parte del Estado (como en Espaa por ejemplo) sino un acto de voluntarismo poltico del Estado, empujado a ello por una tecnocracia weberiana, impregnada de una visin mesinica de su papel como deus ex machina. 106 No obstante, en Concepcin se haba celebrado en 1963 y en el marco de la campaa presidencial de Eduardo Frei Montalva, un importante congreso de profesionales y tcnicos que respaldaban dicha candidatura y all se plante con fuerza la creacin de una regin, la Regin del BoBo, un planteamiento que tuvo amplia recepcin en el futuro Presidente y que recibi prontamente el pleno apoyo de la misin de cooperacin tcnica de la Fundacin Ford (John Friedmann, Walter Sthr, John Miller, Ralph Gakenheimer y otros).

El discurso
En la presentacin del documento Regin del BoBo. Estrategia para el desarrollo econmico 19661970 se afirma: La estrategia tiene por finalidad establecer los principios bsicos que harn posible la formulacin de planes en el mbito regional y est basada en una recopilacin y anlisis de la informacin que ha sido posible obtener hasta la fecha. El documento permite tomar conciencia de las principales caractersticas de la estructura socioeconmica de la regin lo que permitir orientar las decisiones acerca de la forma en que deben enfrentarse sus necesidades ms urgentes y dar una pauta para las prioridades en la investigacin y estudios que son necesarios continuar el proceso de planificacin regional. Es claro que puede resultar francamente injusto evaluar los dichos del pasado con el conocimiento terico actual; an as hay que llamar la atencin en este prrafo central de la presentacin del documento 107 a un par de cuestiones. Primeramente, que la estrategia es concebida como una suerte de matriz engendradora de planesalgo que ahora podra ponerse en cuestiny queda, por ello mismo, ms como una pieza de estudio que como un programa de accin. Por otro lado, se muestra la estrategia como una propuesta cupular, sin una verdadera participacin, ni de los agentes ( la Touraine), ni menos, popular, en una abierta contradiccin con uno de los postulados doctrinarios y programticos esenciales del gobierno de la poca. Tambin se desconoce el potencial del trabajo estratgico en terreno justamente para generar informacin y conocimiento inexistente hasta ese momento.
106 107

El autor form parte activa de esa tecnocracia. Firmado adems por Eduardo Garca D Acua (+) en ese momento Director Subrogante de la ODEPLAN y uno de los ms destacados economistas tericos de Chile, profesor, maestro y amigo de muchos, entre otros, de quien ahora escribe.

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158 Aplicando en la medida de lo posible el test o esquema de Helmsing y Uribe Echevarra al anlisis del documento, pueden formularse los siguientes comentarios. Relaciones de validez, de consistencia, de eficacia. Hay una estructura terica en la propuesta? Es fcil descubrir en la Estrategia de la Regin del BoBo 19661970 (en adelante ERBB 1) un marco terico apoyado en la provisin de infraestructura por un lado, y en la instalacin de desestabilizadores (polos) por otro, ambos elementos confluyendo en la construccin de una base econmica de exportacin generando efectos multiplicadores en la matriz de IP, como muy bien lo plantea Camagni (2000) en su descripcin de las ideas dominantes en las cinco ltimas dcadas. Ya ha sido suficientemente demostrada la escasa validez de la teora de los polos de crecimiento en contextos reales de matrices de insumo producto y de relaciones inter urbanas precarias, poco llenas, con demasiados casilleros vacos precisamente las caractersticas de la mayora de los territorios en Amrica Latina (Boisier; 1981). La consistencia de la ERBB 1 se muestra claramente, pero al mismo tiempo la eficacia de la estrategia resulta prcticamente nula. De hecho, en la regin se instalaron industrias muy en consonancia con las ideas de Perroux y un propsito de la estrategia era generar un big push la RosensteinRodan, pero aos ms tarde se podr comprobar que la industrializacin se dio la mano con la pobreza relativa y con el deterioro ambiental. Relaciones de factibilidad poltica y de factibilidad operacional. La factibilidad poltica de la ERBB 1 puede ser calificada como de total, si se toma nota del contexto histrico, un perodo de plena vigencia del Estado desarrollista en una regin en la cual ese mismo Estado haba demostrado en la dcada de los cincuenta su potencial para industrializar la regin (hidroelectricidad, acero, carbn, puertos, ferrocarriles y carreteras, etc.). Tambin puede darse por reconocida la factibilidad operacional de la ERBB 1; en efecto, la ejecucin puede plantearse como un proceso dinmico y continuo de toma de decisiones con un alto grado de retroalimentacin. Este proceso se lleva a cabo en diferentes niveles del sistema polticoadministrativo y por conducto de diferentes organizaciones y unidades del sistema, operando en sus distintos niveles. Para que cada una de las organizaciones cumpla correctamente el papel fijado por la estrategia, ellas deben reunir una serie de condiciones: a) autoridad legtima para tomar decisiones y ejercer control sobre ellas; b) recursos financieros, humanos y materiales para ejecutar las acciones correspondientes a las decisiones; c) informacin y canales de comunicacin que permita conocer el estado del sistema sobre el cual se opera y efectuar retroalimentaciones. Como todos estos requisitos son interdependientes, las falencias en cualquiera de ellos repercute en la totalidad. Dado el peso relativo del sector pblico en esos aos, gran parte de las propuestas estratgicas requeriran precisamente acciones del sector pblico, incluso ensanchando el espacio de maniobra del sector privado. Relacin de suficiencia. Era la ERBB 1 un discurso suficiente y eficaz para orientar la accin de las organizaciones vinculadas, identificando sin ambigedad el papel u objetivo que cada una debera cumplir? El problema central reside en el carcter agregado de una estrategia, rara vez posible de ser descompuesta en un conjunto detallado de programas y proyectos. Parece entonces que la suficiencia de

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159 la estrategia depende de la capacidad de decodificacin que poseen los distintos receptores de ella. Se concluye que mientras ms general sea el tratamiento de los conceptos, criterios y objetivos en una estrategia y ms refinados sean estos, menos probabilidades habr de una actividad coherente por parte de las numerosas organizaciones que suelen estar implicadas en operaciones de esta especie. El lenguaje con que se estructura el discurso estratgico adquiere una enorme importancia. Desde este punto de vista cabe anotar la relativa sencillez lingstica del mensaje contenido en la ERBB 1, cuestin que debera haber contribuido, probablemente, a una socializacin (siempre cupular eso s) de ella. No obstante, a la luz de las contribuciones de la psicologa social al campo conductual en desarrollo, habra que sealar la frialdad del mensaje, ahora cuando el apelo a la emocionalidad se encuentra en el centro de esta temtica.

Bases metodolgicas y objetivos y metas


Del texto del documento estratgico destaca lo siguiente: La formulacin de objetivos y metas en el desarrollo regional precisa de un adecuado conocimiento de la realidad actual, de tal manera que queden precisos la naturaleza y magnitud de los problemas que afectan a la regin. Las condiciones actuales (1965) en cuanto a estudios regionales imponen ciertas restricciones a un desarrollo formal de un esquema de planificacin. 108 Esta circunstancia impone la necesidad de incorporar al esquema clsico de la planificacin una etapa intermedia que debe llevarse a efecto por medio de un trabajo de estudio e investigacin paralelo al diagnstico definitivo y que, en cierta manera, es una adelanto a l. Esta etapa consiste en la formulacin de recomendaciones concretas de polticas en determinados sectores; adems, esta etapa debe considerar metas y requerimientos en el corto y mediano plazo y recomendaciones de poltica en el largo plazo. A este estudio preliminar lo hemos denominado estrategia, cuyos criterios fundamentales, en relacin a la Regin del BoBo, estn contenidos en este documento. En este sentido, la mayor importancia de la estrategia la constituye el hecho de que contiene un conjunto de hiptesis de desarrollo debidamente coordinadas entre s y con el Plan Nacional de Desarrollo. Un propsito adicional es [] despertar el inters y la participacin del sector privado empresarial, nacional y regionalSe requiere tambin el inters y la participacin de los sectores obreros Entonces, una estrategia para la Regin del BoBo no solamente es indispensable para orientar la accin del sector pblico, sino tambin es igualmente importante para orientar la expansin del sector privado y conseguir un aumento del esfuerzo productivo de parte de los trabajadores (p.17). El documento apunta en seguida a los elementos regionales que permitiran un mejor y ms rpido desarrollo de las potencialidades regionales, a saber: 1. Una base dinmica de industria pesada 2. Un centro metropolitano de segunda importancia a nivel nacional
108

Probablemente se haca referencia a un procedimiento de planificacin por etapas (diagnstico, objetivos, metas, ejecucin, evaluacin, retroalimentacin) la Tinbergen.

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160 3. Una vasta extensin de superficie agrcola (17 % del total nacional) 4. Condiciones de heterogeneidad en la produccin 5. Condiciones favorables para integrar en la regin el proceso de toma de decisiones del sector pblico 6. Medio fsico natural con dos cuencas hidrogrficas y dos bahas aptas para instalacin de puertos 7. Cuenta con un centro urbano capaz de vencer el poder absorbente de Santiago A continuacin se identifican los desequilibrios de la regin: 1. Desequilibrios en las relaciones de la regin y el pas 2. Desequilibrios interregionales 3. Desequilibrio entre las ubicacin de la poblacin y potencialidades de desarrollo econmico 4. Desequilibrio en la estructura econmica 5. Desequilibrio en las relaciones intraregionales

Estructura del documento estratgico


El contenido del documento estratgico se estructura en dos partes. La primera incluye tres captulos y la segunda cinco: I. Desarrollo regional: a) desarrollo nacional y regional; b) estrategia para el desarrollo regional II. Bases de una estrategia regional: a) antecedentes; b) desequilibrios; resumen de estrategias sectoriales; d) integracin demogrfica, espacial y econmica; e) la accin estatal y el sector privado; f) desarrollo econmico y social III. Estructura institucional de la regin IV. Descripcin de la RBB: a) ubicacin geogrfica y antecedentes histricos; b) recursos V. Macroindicadores socioeconmicos de la regin: a) poblacin; b) inversin; c) producto VI. Metas para el crecimiento econmico regional y balance de mano de obra: a) metas de crecimiento global y por sectores; b) metas de inversin regional; c) balance de mano de obra VII. Estrategias sectoriales: a) industrial; b) agropecuaria y forestal; c) minera; d) infraestructura econmica (transporte, energa y combustibles, telecomunicaciones); e) comercio; f) finanzas; g) turismo; h) infraestructura social (vivienda y urbanizacin, educacin, salud) VIII. Jerarqua de lugares centrales

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161 No es posible, por razones de espacio, reproducir aunque fuesen partes de los textos correspondientes. La simple mirada al listado del contenido del documento, claro que con ojos del siglo XXI, muestra el apego a la planificacin normativa de la poca y al predominio de lo econmico y de lo fsico.

Principales programas, proyectos e inversiones. Una evaluacin parcial


La EDRBB 1 se desglosa en ocho estrategias sectoriales (industrial, agropecuaria y forestal, minera, infraestructura econmica, comercio, finanzas, turismo, infraestructura social) y una estrategia espacial (jerarqua de lugares centrales). La EDRBB 1 muestra, adems, lo que era la mainstream de la planificacin europea y norteamericana de la pocamuy vinculada a nombres como Jan Tinbergen, Pierre Mass, y a Roy Harrod junto a Evsey Domares decir, profundamente cuantitativista. Las metas son importantes, qu duda cabe, pero no se debe llegar a un fundamentalismo en torno a ellas. 109 El nfasis de las proyecciones cuantitativas se centr en el producto y en la poblacin. Se sintetizan tales proyecciones en los siguientes guarismos: en el planteamiento de las metas regionales se supone una tasa promedio de crecimiento poblacional del 3,1 % acumulativo anual, lo que lleva implcito, en contra de la tendencia histrica, reducir a cero el saldo migratorio regional; la tasa anual de crecimiento del PIB se ubica entre un mnimo de 7,6 % y un mximo de 9,6 %, lo que conlleva una tasa de crecimiento en el PIB per cpita que oscila entre un mnimo de 4,5 % anual y un mximo de 6,5 % anual; con una relacin estimada de capital/producto de 3,2:1, la inversin anual regional como porcentaje del PIB fluctuara entre un mnimo de 24,3 % y un mximo de 30,7 % que traducida en moneda corriente (millones de escudos de 1965) equivaldra a 3.518,9 en su mnimo y 4.611,8 en su mximo.. Finalmente, el aumento estimado en la mano de obra en el quinquenio llegara a 70.810 personas. El ciclo completo de la planificacin la Tinbergen fue debidamente cerrado en esta oportunidad mediante una evaluacin hecha por la ORPLAN para el bienio 1966 1967. Tal evaluacin se reproduce ntegramente en el libro Diseo de planes regionales, (Boisier; 1976), lo que hace totalmente innecesaria su reproduccin ac.

5.5. La estrategia regional de los aos noventa


El contexto histrico
Segn el discurso prevaleciente en Amrica Latina, a la dcada perdida de los ochenta le sucede la dcada de la recuperacin democrtica de los noventa; a Chile le corresponde un papel relevante ya que el 11 de marzo de 1990, con la asuncin del Presidente Aylwin al mando de la Nacin se pone fin, en toda la Amrica Latina, al perodo de gobiernos militares de facto y de derecha.

109

Esto lo dice quien trabaj en esa misma poca y durante tres aos en la implementacin en Chile del modelo de asignacin sectorial/regional de inversiones de Tinbergen (el as llamado modelo de Rtterdam), un trabajo que lindaba con la magia en la fabricacin de datos complejos, por ejemplo, los coeficientes sectoriales/regionales de capital-producto!

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162 El candidato Patricio Aylwin cerr su campaa presidencial en 1989 precisamente en la ciudad de Concepcin y en su discurso seal: el desarrollo regional es una responsabilidad regional, una frase que podra considerarse como una divisoria de aguas en materia de la intervencin del Estado central en la sociedad, frase preada al mismo tiempo de una potencial descentralizacin a nivel de las regiones del pas. Una de las primeras medidas de la nueva administracin ser transformar la Oficina Nacional de Planificacin en el Ministerio de Planificacin Econmica y Cooperacin, 110 una decisin plagada de problemas y entre ellos y no menor, fue la decisin de transformar a la antigua Sub Direccin de Planificacin Regional de la ODEPLAN en una Divisin (tercer nivel jerrquico) del nuevo Ministerio, con una evidente prdida de rango y poder, al tiempo que en el Ministerio del Interior se consolidaba una Sub Secretara (Vice Ministerio) de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Agrguese a ello la distribucin de cargos pblicos entre los diferentes partidos polticos que le daban apoyo al gobierno. La SUBDERE, con un poder relativo enorme debido a su control de los recursos fiscales para las regiones y municipios (Fondo Nacional de Desarrollo Regional y Fondo Comn Municipal), qued en manos del Partido Socialista y la nueva Divisin Regional del MIDEPLAN, ahora en posicin secundaria en la liturgia burocrtica, qued en manos de la Democracia Cristiana. 111 Parece perfectamente comprensible entonces que la nueva jefatura regional 112 del MIDEPLAN desease mostrar una operacin tcnica y comunicacional que marcase la importancia funcional del MIDEPLAN en este tema, puesto que si bien este Ministerio no maneja directamente recursos, tiene la responsabilidad de formular los principios de poltica regional para el pas, a la cual debe ajustarse la descentralizacin (responsabilidad de la SUBDERE); adems MIDEPLAN es el filtro para decidir el destino de la inversin pblica mediante su funcin evaluadora de proyectos. Si tal era la tctica, result natural seleccionar la Regin del BoBo como el espacio de accin, dada su tradicional primera prioridad y teniendo tambin en cuenta la afinidad ideolgica y partidaria entre quienes dirigan tanto el Ministerio como la Secretara Regional de Planificacin. Seleccionado el espacio de accin y los parmetros ms relevantes, orientar la solicitud de asistencia tcnica al mbito de la CEPAL/ILPES con el financiamiento del PNUD pareca del todo razonable habida cuenta del prestigio institucional, de la localizacin en Chile de estos organismos facilitando la velocidad de respuesta y del hecho nada de menor de ser el ILPES un organismo especializado en el tema y que haba monitoreado sistemticamente la evolucin de la RBB durante decenios, cuestin que significaba disponer de conocimiento previo. 113 Idntica afinidad ideolgica y
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Entendido este concepto como cooperacin de Chile a otros pases Para ser absolutamente fiel a la historia real esta situacin fue sostenidamente cuestionada desde el interior de la Democracia Cristiana, insistiendo en su mejor derecho para controlar la SUBDERE, habida consideracin de ser la descentralizacin un capital doctrinario de este partido poltico y habida cuenta tambin de ser la regionalizacin chilena parte del capital poltico de la DC desde el gobierno de Frei Montalva en los sesenta. 112 Ocupada adems por un experto con el mayor nivel acadmico formal en toda la historia de la institucin y por tanto, sensible a los nuevo vientos tericos que soplaban en el mundo. 113 Por ejemplo, Sergio Boisier haba escrito la monografa Regin del Bo-Bo: veinte aos de poltica regional en S. Boisier, 1991: Territorio, Estado y Sociedad, CEAL/Editorial Pehun, Santiago de Chile y tambin Sergio Boisier y Vernica Silva haban publicado el trabajo Propiedad del capital y desarrollo
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163 partidaria ligaba adems a los ejecutivos del mbito pblico ya mencionados y al experto a quien se designara para encabezar la misin. Los dados estn echados y haba que disear la propuesta para lo cual existi acuerdo en que debera ser una propuesta innovativa, con recursos conceptuales extrados de la frontera cognitiva. Por tanto en esta oportunidad se dar el salto desde la concepcin ya tradicional de estrategia a una concepcin ms contempornea, un proyecto poltico para la Regin del BoBo. Por qu?

El discurso. El nuevo contexto estructural del desarrollo regional


Nuevas condiciones, tanto a nivel internacional como a nivel especfico de Chile, configuran, en la poca, un marco completamente distinto al del pasado, en el cual haba que colocar la cuestin del desarrollo regional. Probablemente ha sido Walter Sthr quien mejor ha sintetizado estas nuevas condiciones o este nuevo marco externo del desarrollo regional, en la poca en cuestin y en los trminos siguientes. Menores tasas agregadas de crecimiento global en comparacin con lo que fueron los "veinticinco aos dorados del crecimiento latinoamericano" (aproximadamente entre 1950 y 1974); costos energticos mayores, con sensibles efectos sobre la localizacin de actividades; cambios en la concepcin misma del desarrollo, privilegiando las transformaciones cualitativas por sobre el mero crecimiento; disponibilidad de tecnologas eficientes aplicables en pequeas unidades productivas descentralizadas; segmentacin geogrfica de procesos dentro de una misma organizacin empresarial; menores fondos pblicos en todos los niveles de gobierno derivado tanto del menor crecimiento como del aumento de las demandas sociales; desaparicin de espacios libres, tanto ecolgicos como econmicos y polticos hacia los cuales "trasladar" los costos del crecimiento; mayor turbulencia en el entorno y dificultades para una programacin cuantitativa y milimtrica; mayor presin por participacin local; mayor conciencia pblica por las cuestiones medio ambientales y ; nuevo papel de las PYME en relacin a la generacin de empleo y capacidad de adaptacin a los cambios en el entorno. Este es un sinttico listado de las nuevas condiciones o del nuevo entorno del desarrollo regional en todo el mundo. Naturalmente, el cambio del "entorno paramtrico" debe conducir a un cambio en la naturaleza de las polticas. Tambin eran distintas las condiciones del medio nacional en relacin al desarrollo regional, si se compara la situacin de los aos noventa con la prevaleciente diez o veinte aos antes. Dos restricciones en el entorno nacional son ahora extremadamente importantes y limitantes: por un lado, resulta ya imposible pensar en la discriminacin regional de algunas polticas macroeconmicas o sectoriales, como fue de uso comn en la dcada de los sesenta, y por otro, existen ahora aparentes gobiernos regionales que no disponen casi de instrumento alguno de poltica econmica.

regional endgeno en el marco de las transformaciones del capitalismo actual. Reflexiones acerca de la Regin del Bo-Bo en F.Alburquerque, C. A de Mattos y R. Jordn (eds.), 1990: Revolucin Tecnolgica y Reestructuracin Productiva. Impactos y desafos territoriales, ILPES/IEU-PUC/Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, Argentina.
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El Gobierno de Transicin (1990/1994) y la cuestin regional: un contexto favorable para la RBB


La cuestin de la descentralizacin y por extensin, la cuestin regional y municipal, ocup un lugar de cierta importancia en la campaa poltica de 1989. La coalicin triunfadora haba presentado un relativamente slido y ambicioso programa y el candidato y posterior Presidente de la Repblica (Aylwin) se vio obligado en un par de oportunidades a hacer importantes declaraciones a favor del desarrollo regional, enfocndolo de una manera novedosa al transferir a las propias regiones la responsabilidad de preparar sus propios programas de desarrollo. El desarrollo regional es un proyecto regional afirm precisamente en la capital de la Regin del BoBo el futuro Presidente, como fuese ya comentado. Es interesante percibir la intencionalidad descentralista de este planteamiento, que en cierto sentido o en apariencia lo haca bastante coincidente con el planteamiento implcito del Gobierno Militar (basado en la libre competencia regional). Es claro, sin embargo, que en tanto el planteamiento de la administracin de Pinochet era esencialmente individualista y fundamentalmente dirigido al empresariado regional, el actual es un planteamiento societal, dirigido a la comunidad regional organizada, conducida por el Gobierno Regional. 114 No obstante, estas ideas expresadas durante la campaa electoral no son recogidas inicialmente en el programa poltico de gobierno, salvo lo referido al nivel municipal. De hecho, en el Primer Mensaje Presidencial al Congreso Pleno (21.5.90), la cuestin regional no aparece como tarea de Gobierno y no recibe prcticamente mencin alguna en dicho Mensaje. Pero la realpolitik tiene ms fuerza que los discursos y ocho meses ms tarde el Gobierno se ve obligado a anunciar pblicamente el envo al Parlamento de un proyecto de ley introduciendo importantes modificaciones al rgimen de gobierno interior y a toda la estructura regional. 115 El Gobierno cometi el error de desconocer que el pas haba entrado a una etapa verdaderamente dialctica de la descentralizacin. En efecto, el discurso supuestamente descentralista del Gobierno Militar penetr profundamente en ciertos sectores de la sociedad chilena (principalmente algunas burguesas y algunos sectores intelectuales regionales) revitalizando una latente y tambin confusa demanda por mayores espacios de autonoma y revitalizando tambin un histrico sentimiento anticapitalino en vastos sectores provinciales y ahora regionales. El Gobierno cometi tambin otros dos errores al creer que la reforma municipal podra ser puesta en prctica al margen de una reforma regional (un error tcnico) y al menospreciar la capacidad de la derecha poltica para tomar en sus manos la bandera de las reivindicaciones regionales (un error poltico). Algunos grupos dentro del Gobierno, ms perceptivos y ms interesados directamente en la cuestin regional, aprovecharon este movimiento dialctico en el cual la iniciativa tcnica y poltica pareca cambiar de manos y promovieron la ejecucin de un "proyecto regional" que significase un verdadero impacto poltico y tcnico destinado a mostrar la
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Adems, como es sabido, ningn gobierno autoritario har algo ms que un discurso descentralista, habida cuenta de la contradiccin lgica que ella implicara con la forma de gobierno. 115 En el mes de enero de 1991 esta iniciativa quedar en suspenso debido al rechazo parlamentario al proyecto de reforma constitucional que el Gobierno impulsase a fin de dictar una nueva ley orgnica municipal.
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165 capacidad de accin del Gobierno en esta materia, retomando al mismo tiempo la iniciativa y fortaleciendo de paso la posicin profesional del nuevo Ministerio de Planificacin y Cooperacin, sucesor de la Oficina de Planificacin Nacional. En esta perspectiva, como se coment, era slo natural pensar en una accin ejecutada en la RBB dada su histrica situacin como regin prioritaria y habida cuenta de su mayor complejidad socioeconmica relativa, cuestin que permitira ensayar la capacidad de la regin para formular un proyecto de desarrollo. Resultaba obvio de todas maneras, la necesidad de una ayuda externa inicial, dada la precariedad de los equipos tcnicos disponibles en el comienzo de la nueva administracin. Resultara importante sin embargo, bajar tanto como fuese posible, el "perfil externo" de esa ayuda tcnica, de manera de no producir reacciones iniciales adversas en la orgullosa sociedad regional, o ms bien, provincial (de Concepcin). Sumando y restando, a mediados del ao 1990 la RBB de nuevo pasa a ocupar un lugar de primera prioridad en la accin regional gubernamental, en un escenario ciertamente ms complejo que en oportunidades anteriores.

El instrumental terico para abordar el trabajo


Lo que el Gobierno deseaba que se plantease en la Regin era una "experiencia piloto" y por tanto diferente al trabajo que simultneamente se ejecutaba en el resto de las regiones. Se pretenda poner en prctica en esta Regin una concepcin del problema regional y una metodologa de trabajo en concordancia tambin con las tendencias mundiales ms actualizadas en materia de accin regional. En este sentido, el Gobierno consideraba la cuestin del desarrollo regional como un asunto de responsabilidades compartidas entre las propias regiones y el Estado, y componente importante del proceso de fortalecimiento democrtico de Chile, principal tarea poltica del perodo. En tal contexto cabe a las regiones potenciar su capacidad para formular un proyecto de desarrollo y cabe al Estado ordenar los proyectos regionales y comprometer su capacidad de orientacin y de accin en funcin de los criterios que emanan de la poltica nacional de desarrollo regional y descentralizacin. Cabe sealar, en passant, que esta Regin fue uno de los casos clsicos en Amrica Latina de aplicacin del pensamiento sobre "polos de desarrollo", un planteamiento que segn muchos, debera estar guardado en "el bal de los recuerdos". El conjunto de ideas matrices sobre el fenmeno del desarrollo regional y sobre la naturaleza de las polticas pblicas para su fomento fueron extradas directamente del proceso de reflexin que sobre estos asuntos ha venido sosteniendo el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), organismo ejecutor del proyecto de cooperacin tcnica establecido para estos efectos con el Gobierno de Chile. Sin perjuicio de ello, se recurri sin duda a aportes recientes en esta materia producidos fuera de la institucin, sea en Amrica Latina, sea en Europa, pero en lo fundamental se trat de aprovechar una oportunidad para hacer pasar por el test de la experiencia prctica, todo un conjunto de ideas que han pretendido alcanzar el rango de "escuela". Para comenzar, una definicin operacional del concepto de desarrollo regional resultaba imprescindible si se deseaba aplicar la metodologa de escenarios prospectivos, ya que tal definicin debera proveer las variables claves para la construccin de escenarios regionales. De acuerdo a lo planteado en un trabajo de Boisier (1982) se adopt la siguiente cadena conceptual:
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166 El desarrollo regional se concibe como un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad ltima el progreso permanente de la regin, de la comunidad regional como un todo y de cada individuo. Ms concretamente, el desarrollo regional resulta de la interaccin de un conjunto de procesos ms singulares, cada uno de los cuales constituye una condicin necesaria del desarrollo de la regin. As que el desarrollo de una regin, que por cierto presupone su propio crecimiento econmico en el marco estratgico nacional, requiere necesariamente: a) un creciente proceso de autonoma decisional; b) una creciente capacidad regional de captacin y reinversin del excedente; c) un creciente proceso de inclusin social; d) una creciente conciencia y accin ambientalista; e) una creciente sincrona intersectorial y territorial del crecimiento; f) una creciente percepcin colectiva de "pertenencia" regional Igualmente importante resultaba, desde el punto de vista de la propia planificacin, el contar con una teora o en su defecto, un conjunto de hiptesis sobre el proceso de desarrollo regional de manera de extraer de all criterios de accin. De esta forma, tambin se adopt el conjunto de hiptesis sobre desarrollo regional postuladas por el mismo autor que distinguen tanto el crecimiento del desarrollo regional como el papel del Estado y de la propia regin en gatillar ambos procesos. El crecimiento econmico de una regin depende directamente de la magnitud o proporcin de recursos nacionales (y por tanto pblicos y privados) que la regin capta mediante variadas modalidades. As que el crecimiento regional se asocia a un patrn dado de asignacin (regional) de recursos. Este proceso asignativo resulta bastante exgeno a la propia regin ya que una buena parte de los agentes econmicos que toman estas decisiones de asignacin no son "residentes" de la regin. El papel del Estadoa travs del sector pblicoresulta crucial, no tanto por la cuanta de los recursos por l controlados, sino ms bien desde el punto de vista de las seales (o informacin) que la conducta estatal genera para otros agentes. Naturalmente que el efecto de la asignacin de recursos estar mediatizada por la eficiencia en su uso. El crecimiento econmico de la regin tambin depende del impacto de la poltica econmica (global y sectorial) sobre la propia regin. Las polticas econmicas no son por lo general neutras; por el contrario, a veces generan condiciones adicionales que estimulan el crecimiento de una regin (por ejemplo, un tipo de cambio real elevado para una regin exportadora) y a veces generan condiciones que frenan el propio crecimiento. Este es un proceso por completo exgeno a la regin puesto que es el Estadoa travs del Gobiernoquien tiene la responsabilidad completa de disear y ejecutar tal poltica econmica. El desarrollo de la regin, como un proceso y como un resultado ms complejo y cualitativamente diferente del mero crecimiento, depende a su vez de la existencia en la regin de una compleja malla de instituciones y agentes del desarrollo articulados entre s mediante dos referentes: una cultura regional y un proyecto poltico regional. Los elementos ms significativos de esta malla estn representados por una clase poltica regional, por una clase empresarial, por un sindicalismo regional, por la intelectualidad y por varias organizaciones sociales de diferente importancia as como por la propia burocracia y tecnocracia regional. Todos estos agentes individuales e institucionales constituyen la expresin de la capacidad de organizacin social de la regin, factor endgeno por excelencia y elemento crucial para transformar el crecimiento en desarrollo. En consecuencia, una planificacin estratgica del desarrollo regional se apoya en las hiptesis anteriores y se estructura en torno a tres funciones: una funcin de asignacin cuya

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167 finalidad es generar ptimos criterios (sobre todo, informacin para reducir la incertidumbre) para que los recursos fluyan a donde se desee; una funcin de compensacin, esencialmente visualizada como un proceso de negociacin poltica para que ciertas regiones sean retribuidas (a priori) por prdidas provocadas por efectos negativos de la poltica econmica, y una funcin de activacin, asociada a las tareas conducentes a la construccin poltica y social regional, la funcin ms importante en ltimo trmino y a partir de la cual se genera una dinmica de retroalimentacin positiva (sociedades regionales mejor organizadas mejoran su capacidad de negociacin, lo que conduce a una mayor asignacin de recursos que finalmente permite alcanzar un nivel superior de organizacin y as sucesivamente).

Los nuevos temas del desarrollo regional


No slo ha cambiado el contexto y el entorno del desarrollo regional, tambin ha variado la importancia relativa de ciertos problemas considerados como clsicos en el campo del desarrollo regional, como es el caso del mayor peso relativo de las disparidades intra regionales de ingreso versus las disparidades interregionales, y han aparecido temas nuevos vinculados al desarrollo regional. Entre ellos, los ms relevantes parecen ser el concepto de endogeneidad del desarrollo regional, la importancia de las polticas cientficas y tecnolgicas puestas al servicio del desarrollo local, el medio ambiente, la descentralizacin, la equidad intraregional y la creciente importancia de las pequeas y medianas empresas. La endogeneidad del desarrollo regional debe ser entendida en cuatro planos interactuantes: la endogeneidad referida al plano poltico, la endogeneidad referida al plano econmico, la endogeneidad referida al plano cientfico y tecnolgico y, finalmente, la endogeneidad referida al plano cultural. Por tanto el escenario endgeno del desarrollo regional es ocupado por los siguientes tipos de actores e instituciones: los dirigentes polticos y el aparato de gobierno, los empresarios y las empresas regionales, los cientficos y tcnicos y las instituciones de investigacin, y "el velo envolvente de la cultura regional". El potencial endgeno regional comprende los recursos fsicos y ecolgicos de la regin, las aptitudes naturales y la energa de la poblacin, la estructura urbana, el capital acumulado, etc., elementos que configuran tambin el potencial de innovacin y adaptacin regional. Este potencial suele verse trabado tanto por una serie de caractersticas funcionales de las empresas individuales localizadas en la regin como por carencias de ciertas condiciones indispensables del entorno de la propia regin para un ejercicio efectivo de adopcin, concepcin y puesta en prctica de innovaciones. En el caso de la RBB (siendo ello extensivo en realidad para cualquier otra regin chilena) el potencial de desarrollo endgeno es la nica va para el desarrollo regional, dada la considerable prescindencia del Estado (expresada por la prevalencia absoluta de polticas econmicas de carcter estrictamente nacional) y habida cuenta del considerable grado de apertura externa de la economa que, en ausencia de un esfuerzo endgeno regional, transforma a las regiones en verdaderos "cotos de caza" del capital internacional. La cuestin del nuevo papel que hoy da cumplen las micro, pequeas y medianas empresas (MIPyME) tanto en el plano nacional, pero especialmente en el plano local (regional, comunal) ha sido suficientemente estudiada como para justificar una referencia apenas marginal en esta oportunidad. El hecho ms significativo es por supuesto la contribucin de este estrato de tamao organizacional a la generacin de empleo neto, dada la racionalidad competitiva de la gran empresa, basada en la productividad y no en el empleo.
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168 Por esta va, las MIPyME se conectan con el problema de la equidad, un asunto de la mayor importancia en la regin en estudio. El texto de Garrido y Cuadrado Roura (2005)) acerca de nuevos enfoques, nuevas tendencias y nuevas polticas? es ahora una de las contribuciones recientes a este tema, tanto como un ltimo artculo de Vzquez Barquero (2006) sobre clusters y milieus en los procesos de desarrollo.

Algunas cuestiones formales tan importantes como las sustantivas


Se opt por un procedimiento estratgico de naturaleza cooptativa. Con ello se seala la necesidad de lograr la incorporacin activa a la propuesta estratgica de la mayor cantidad posible de agentes del desarrollo. Naturalmente que una cooptacin completa es imposible y en consecuencia siempre se debe contar con un contingente de actores pasivos o en franca oposicin. La maximizacin de voluntades a favor de la propuesta exige que el propio trabajo estratgico genere dos tipos de resultados: uno de carcter colectivo consistente en un clima psicosocial positivo, favorable al cambio, con expectativas de beneficios compartidos, en sntesis, la creacin de un escenario de un juego de suma no cero, es decir, abierto y otro, de carcter individual, de compromiso, personal o institucional, en relacin a la propuesta. Todo esto significa que el mtodo de trabajo debe ser desde la partida un mtodo esencialmente participativo, en el que en una primera fase la comunicacin unidireccional, la socializacin de las ideas y de las hiptesis principales, la sensacin para todos y cada uno de ser sujeto de un proyecto colectivo, constituyen elementos claves. Por otro lado, con cada "agente" deben desarrollarse conversaciones profesionales en el sentido de las nuevas teoras organizacionales de Flores (1990) a fin de obtener de ellos "actos o compromisos comisivos" en relacin a la propuesta estratgica. Aqu el lenguaje formal resulta decisivo desde el punto de vista del documento estratgico, uno de los productos de todo trabajo de desarrollo regional, no el ms importante, pero sin duda, el ms concreto y visible. El documento que refleja el proyecto de desarrollo debe tener dos caractersticas formales. Primero, debe ser un documento amigable, en el sentido en que este trmino se emplea hoy en da en el lenguaje de la computacin, o sea, un documento "invitante" y no agresivo. Segundo, debe ser un documento que coopte, es decir, debe maximizar la probabilidad de que el "lector" asuma como suya la propuesta. Para que todo esto sea posible hay que escapar de toda pretencin tecnocrtica en trminos del lenguaje; todas las disciplinas cientficas (y el pensamiento sobre desarrollo no es una excepcin) desarrollan lenguajes crpticos, descifrables slo para iniciados e ininteligibles para la mayora de los "agentes" reales del desarrollo. Incluso es necesario usar formas de titulacin llamativas, que despierten la curiosidad del destinatario. En definitiva, si el documento en cuestin va a lograr su propsito cooptativo, debe ser estructurado con criterios de "marketing".

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Las hiptesis de trabajo


Preparar una propuesta bien fundada acerca del desarrollo de una regin de compleja estructura puede requerir insumos de tiempo propios de una actividad acadmica, pero poco funcionales a las necesidades polticas de un gobierno. Este riesgo fue posible de ser minimizado en el caso de la RBB en parte debido a una cantidad de investigaciones previas que durante algunos aos se haban desarrollado en torno a varios problemas de la Regin. As es que el equipo de trabajo pudo llegar a terreno con algunas hiptesis sobre la Regin que rpidamente fueron sometidas a prueba: a) Con respecto a la Regin como tal: una noregin. Se ha dicho que en los pases con sistemas polticos unitarios, con fuertes tradiciones de una administracin centralizada y sin abiertas tendencias separatistas derivadas de cuestiones tnicas o de otra ndole, la regionalizacin como un proceso que busca crear entes territoriales polticamente descentralizados, es siempre un acto de voluntarismo poltico, sea del Parlamento, sea del Gobierno, como lo sostiene Baena del Alczar (1989). Esto equivale a sostener el carcter de artificio de la mayora de las regiones establecidas mediante tales actos de voluntarismo, o en otras palabras, a reconocer la contradiccin regin/noregin, que estar presente en mayor o menor medida en todo proceso regionalizador inserto en un marco en donde la institucionalidad precede y crea la regionalidad . En el caso de la RBB se tom como punto de partida la hiptesis de ser una regin que en la prctica es una noregin, en el sentido de carecer de estructuras institucionales, administrativas, sociales y y sobre todo culturales que llenasen adecuadamente el espacio territorial, social y psicolgico de la regin. De hecho, las primeras miradas al mundo real de la RBB confirmaron plenamente esta hiptesis. Para comenzar, no existe una cultura regional, no obstante que existen numerosas culturas provinciales y an, estrictamente sectoriales, como la cultura del carbn, por ejemplo. Yo soy del BoBo es un mensaje vaco; no puede traducirse en referentes concretos de ningn orden. Distinto es el caso de la afirmacin yo soy de Chilln, (la capital de la provincia de uble), una proposicin que puede ser fcilmente decodificada para encontrar los referentes semiticos especficos a los cuales el "mensaje" hace alusin (por ejemplo, la artesana de greda de Quinchamal, el mercado de la ciudad de Chilln, etc.). Para continuar, la mayora de las organizaciones sociales, gremiales especialmente, tienen una membresa y una representatividad meramente provincial, an aquellas que ms cuestin hacen de su "regionalismo". Las tensiones interprovinciales, un fenmeno casi inescapable en el contexto en el cual se producen estas regionalizaciones, son en el caso de esta Regin, menores que en otras regiones de Chile, pero no por ello inexistentes o sin un potencial de conflicto. La "capitalidad" no est en este caso en discusin, pero s la dominacin, fundada o aparente, de la provincia capital sobre el resto. Los medios de comunicacin social no contribuyen por el momento a consolidar la idea de una regin de todos, puesto que ninguno de ellos tena en la poca alcance regional, con la distorsionada excepcin de los canales nacionales de TV que llegan a todos los rincones regionales en una operacin de aplanadora cultural del centro nacional, es decir, de Santiago.

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170 Por ltimo, la Regin presenta serias deficiencias de articulacin fsica que no juegan precisamente a favor de la transformacin de una noregin en una regin. b) Con respecto a su comportamiento: crecimiento, pero no desarrollo La violenta apertura externa de la economa chilena en el segundo quinquenio de los setenta elimin rpidamente la sobre proteccin sobre la cual descans la expansin industrial tanto del pas como de la Regin durante el cuarto de siglo anterior. En la RBB la sola rebaja del arancel modal desde un 90 por ciento en 1974 a un 10 por ciento en 1979, produjo la desaparicin de un contingente importante de empresas, redujo el nivel de produccin y elev extraordinariamente el desempleo como lo muestran Boisier y Silva (1985). La industria regional que sobrevivi debi entrar a un rpido proceso de modernizacin que los propios empresarios consideran casi como paradigmtica, pero que los acadmicos llamaran "trunca" a esta modalidad de modernizacin basada en la combinacin de una abundante dotacin de recursos naturales con una oferta de mano de obra inserta en un marco jurdico y poltico que permite su contratacin a tasas salariales extremadamente bajas, sin generar nuevas relaciones organizacionales. La industria regional "modernizada" se vio reforzada por la instalacin de un importante conjunto de industrias forestales y pesqueras que se han convertido en las ramas de punta de la economa regional, desde el punto de vista del crecimiento, pero no necesariamente del progreso tcnico. A partir de la crisis de 1982, la economa regional ahora fuertemente basada en industrias "modernizadas" y en industrias "nuevas", comienza un sostenido proceso de crecimiento econmico que lleva rpidamente a copar los mrgenes de capacidad ociosa, de manera que actualmente tal crecimientoligeramente por encima del crecimiento nacionalse apoya en inversiones netas en forma creciente. Este exitoso crecimiento econmico no est acompaado sin embargo de ni una sola de las caractersticas del desarrollo regional segn fueron expuestas en pginas precedentes. En particular, resulta casi chocante comprobar que en forma paralela al xito econmico y de acuerdo a cifras de la CEPAL (1990) la RBB se ubicaba en el segundo peor lugar entre todas las regiones en relacin a la proporcin de poblacin "pobre" en el total. De hecho, en la Regin el porcentaje de hogares pobres era un 30 por ciento superior al guarismo nacional. Por supuesto, esto haca de la equidad el tema central de la propuesta de desarrollo y transforma automticamente a la propuesta regional en una propuesta funcional en trminos nacionales,116 tanto tcnica como polticamente. Esta situacin es una situacin que todo planificador busca desesperadamente.

De una estrategia tradicional a un proyecto poltico regional


Aproximadamente durante el mismo perodo en que se prepar la propuesta de la RBB, en las doce restantes regiones se estaban preparando documentos estratgicos estructurados de acuerdo a un formato fuertemente tradicional. Con excepcin del declarado propsito de "hacer una experiencia piloto", el equipo de trabajo dispuso de total libertad para definir su propio esquema metodolgico, incluyendo la posibilidad de hacer algo muy similar a lo que se preparaba en las otras regiones. Sin embargo, no hubiese sido posible eludir lo que
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Hay que recordar que la "consolidacin democrtica" y la lucha en contra de la pobreza constituan los dos principales compromisos del Gobierno de Aylwin.

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171 se hizo, es decir, llevar una estrategia de desarrollo regional a una de sus mximas expresiones, esto es, transformarla en un proyecto poltico. Lo inmediato: un proyecto poltico. Dos razones permiten explicar por qu era inescapable proponer una propuesta de desarrollo regional que fuese en realidad un proyecto poltico regional. Por un lado, la Constitucin de 1980 haca recaer sobre la autoridad poltica regional dos funciones y en consecuencia dos responsabilidades: la funcin de administracin, es decir, la prestacin de servicios a la comunidad regional y la funcin de gobierno. Debe entenderse esta funcin de gobierno en un sentido ms amplio que la tradicional funcin de gobierno interior, esto es, la mantencin de la seguridad y el orden interno y la representacin del Poder Ejecutivo en un determinado mbito territorial. Al tenor de la Constitucin, el concepto de "gobierno regional" envuelve una funcin eminentemente poltica, de "conduccin social hacia situaciones polticamente definidas y de permanentes procesos de decisin", de ejercicio de la "autoridad y del liderazgo". La cuestin prctica es que al inicio del Gobierno de Transicin, ningn Intendente regional estaba en condiciones de "hacer gobierno" y esta situacin es comparativamente ms importante en la RBB que en otras, precisamente por su peso relativo, tanto econmico como poltico. Esta situacin deriva simplemente del hecho de que el pas no tiene tradicin de "hacer gobierno" en un nivel subnacional. Nunca se ha hecho tal cosa porque en el antiguo rgimen provincial, la autoridad poltica provincial (tambin llamado Intendente), era un personaje meramente figurativo, sin poder alguno, inserto en un sistema hiper centralizado y durante el rgimen militar hubiese sido inslito que un Intendente regional se propusiese "hacer gobierno" en la medida en que ello presupone la existencia justamente de un proyecto poltico regional que nunca ser una mera reduccin a escala del proyecto nacional y por el contrario, siempre presentar reas de conflicto entre ambos, tanto mayores cuanto ms "reivindicacionista" es la regin. As es que la primera responsabilidad fue asumir justamente la necesidad de dotar a la autoridad poltica regional de un proyecto poltico que en lo inmediato le permitiese usar un discurso estructurado frente a una variedad de auditorios provinciales, sectoriales, corporativos, etc. Por otro lado, el trabajo debera mostrar coherencia lgica entre las hiptesis y las propuestas. Desde este punto de vista slo hay que recordar que una de tales hiptesis estableca que la RBB era una noregin. La pregunta pertinente es entonces: cmo se construye una regin? Hay una doble respuesta para ella. Mediante un proyecto poltico que cohesione y movilice a una porcin significativa de la poblacin tras intereses colectivos y consensuados, que haga que la poblacin regional entre en un estado de "efervescencia creativa" en la cual los conflictos intraregionales quedan subsumidos en el conflicto central con el exterior (otra regin, el Estado, etc.) y mediante un proyecto cultural que provea los lazos de auto identificacin y de pertenencia territorial. Lo mediato: un proyecto cultural regional. El proyecto cultural para la RBB escapaba a los alcances de la cooperacin tcnica prestada al gobierno regional, pero de todos modos se dejaron establecidos algunos principios rectores de tal proyecto. En primer lugar, la consolidacin de una cultura regional presupone una permanente apropiacin regional de las culturas locales. Para ello se requiere una amplia circulacin regional de productos representativos de formas culturales tanto como una tambin amplia

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172 circulacin de expresiones culturales. En la RBB es precaria la circulacin interna de productos y expresiones culturales locales. En segundo lugar, el establecimiento de una cultura regional presupone igualmente una permanente apropiacin regional de la cultura universal. Hay que encontrar un equilibrio adecuado entre la mantencin de la cultura vernacular y la necesaria apertura e integracin con la cultura internacional, un equilibrio que es a la vez una condicin necesaria para evitar una alienacin completa. La cultura regional debe significar un rescate de una memoria regional, siempre existente, pero no siempre presente. En este sentido la valorizacin de la historia, de los personajes y de los hechos de la historia regional constituye una cuestin importante a la que el sistema educacional regional se encuentra ntimamente relacionado. La preservacin del patrimonio, paisajstico y arquitectnico, es tambin un componente de la cultura regional. De nuevo hay ac una responsabilidad para el sistema educativo, como complemento de una inescapable accin del sector pblico. Sin duda, los medios de comunicacin social juegan en este contexto un importante e insustituible papel, especialmente la televisin (dicha) regional. El panorama completo de la cultura regional en el caso de la RBB es relativamente desolador. Productos artesanales famosos a nivel nacional, pero casi imposible de encontrar en ciudades regionales que no sean justamente las que sirven de asiento a la fabricacin de ellos, productos gastronmicos vernaculares despreciados por los propios habitantes de la Regin y de escasa circulacin aquellos que gozan de amplia aceptacin, paisajes deteriorados por desidia, ausencia de medios de comunicacin de alcance regional, declinacin de la antigua rica actividad cultural de la capital regional, etc., son todas situaciones que deben revertirse para que el yo soy del BoBo contenga un mensaje de contenido real.

Estructura del proyecto poltico: imagen futura, ideologa, conduccin, base social y fundamento tcnico
Todo proyecto poltico se estructura a partir de una imagen futura de la sociedad a la cual se refiere, sea nacional, sea regional; sin dicha imagen no puede haber conduccin social porque simplemente no se sabe hacia adonde ir. Por supuesto, se trata de una imagen futura que representa una construccin voluntarista del futuro, pero eso no la convierte en una utopa, en la medida en que tal imagen represente el campo de lo posible dentro de lo deseable. La imagen futura de la RBB fue construida mediante el uso de la metodologa prospectiva de escenarios. Se especificaron cuatro de ellos: un escenario actual (que es ms una descripcin ordenada de situaciones visibles hoy da que un verdadero escenario), un escenario tendencial que representa la situacin probable de las variables definitorias de la idea del desarrollo regional, un escenario del Siglo XXI como teln de fondo contra el cual proyectar el futuro de la regin y finalmente, un escenario estratgico que representa las desviaciones deseables y posibles con respecto al escenario tendencial. De la yuxtaposicin de estos escenarios resultan las trayectorias regionales, as como la identificacin de las fortalezas y debilidades de la Regin. Todo proyecto poltico tiene detrs de s una ideologa, que conviene explicitar. En el caso de la RBB esta ideologa se expresa, primero, en la idea de un regionalismo militante y propositivo, que no se queda en la mera denuncia anticapitalina (como ha sido frecuente en el pasado), sino que es capaz de formular una propuesta positiva; segundo, la ideologa se

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173 expresa en la idea del humanismo, esto es, en la necesidad de colocar el territorio regional y su desarrollo al servicio de la persona humana. Esta es en definitiva la justificacin de la importancia dada al tema de los recursos y del medio ambiente, ya que est claro que hoy da la Regin coloca sus recursos al servicio casi exclusivo del capital, con resultados medio ambientales simplemente desastrosos. Igualmente en el humanismo reside la fundamentacin de la prioridad otorgada a la equidad social regional, puesto que una regin que no es capaz de proveer pleno empleo (an con saldo neto migratorio negativo) y que genera pobreza extrema en trminos alarmantes, claramente no constituye una regin al servicio del hombre. En tercer lugar, la ideologa del proyecto se expresa en la idea de la modernizacin de las actividades regionales, modernizacin que es considerada clave para el logro simultneo de una mayor competitividad y equidad regional. El proyecto poltico regional requiere, como es obvio, de una permanente conduccin poltica en la Regin. Se trata en verdad de una doble conduccin poltica: cupular, por parte del Gobierno Regional y colectiva, ejercida por los dirigentes sociales y polticos regionales y por los Parlamentarios de la Regin. Este es un asunto de la mayor importancia, pero que presenta grandes dificultades en la prctica. Un proyecto poltico requiere apoyo social porque no se trata de una iniciativa "neutra", sino por el contrario, de una propuesta que reparte costos y beneficios de una manera necesariamente discriminada y que envuelve siempre transferencias de recursos (incluso poder) entre distintos grupos sociales. Por tanto resulta sumamente importante llegar a determinar lo ms rpidamente posible qu sectores estn a favor o en contra de la propuesta. Con este objeto, durante el desarrollo del trabajo en la RBB, se sostuvieron reuniones con ms de 1.000 personas pertenecientes a diferentes organizaciones (sindicatos, cmaras empresariales, universidades, mujeres, juventudes, ONGs, dirigentes de partidos polticos, corporaciones privadas de desarrollo, etc., etc..) en un proceso inicial de comunicacin y socializacin de las ideas matrices de la propuesta a fin de recoger reacciones y sentar las bases para una etapa posterior de verdadera participacin en la planificacin regional. Finalmente, cualquier proyecto poltico que se plantee en un terreno ms concreto que la metafsica, requiere apoyarse en una propuesta tcnica, que constituye su fundamento. En forma por dems esquemtica se podra resumir la propuesta tcnica de la siguiente manera. El objetivo primario de la estrategia de la RBB era transformar su crecimiento en desarrollo. Esto, como fue especificado oportunamente, significa el desarrollo de la regin como tal, el desarrollo de la comunidad regional y el desarrollo de cada individuo de la regin. El desarrollo de la regin presupone su propia construccin social y poltica en tanto que el desarrollo de la comunidad y de los individuos supone, primersimamente, la reduccin de la inequidad social, y la densificacin del tejido social. A fines del Siglo XX y con mayor razn en el prximo siglo, el logro de la equidad social presupone mejorar el acceso de las personas a dos recursos sociales escasos: el poder y el empleo. Muchas personas se mantienen en situacin de pobreza porque, con independencia de otros factores, carecen de espacios organizacionales y polticos en los cuales representar sus demandas y carencias y no cuentan con "intermediadores" que los representen ante el Estado u otras entidades pblicas o privadas capaces de corregir total o parcialmente las situaciones de carencia. En otras palabras, estas personas se mantienen en situacin de pobreza porque tienen escaso o nulo acceso al poder poltico. Corregir esta situacin supone una descentralizacin poltica territorial, de manera de crear numerosos espacios intermedios (desde juntas de vecinos, pasando por el municipio
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174 hasta llegar a la regin) en donde se multipliquen las probabilidades, para un individuo cualquiera, de acceder a las instancias de intermediacin o a instancias ms directas de accin. As es que en la propuesta estratgica de la RBB la descentralizacin aparece como una condicin para la equidad. Por otro lado, mejorar el acceso de las personas al empleo presupone una oferta creciente de puestos de trabajo, debido a los cambios previsibles en la cantidad y composicin de la fuerza de trabajo (por ejemplo, mayor tasa de actividad femenina) y presupone tambin empleos con productividad en constante aumento a fin de que los incrementos de ingreso tengan una base real y no puramente monetaria y en consecuencia inflacionaria. Como ha sido bien probado por numerosas investigaciones el empleo neto est siendo generado en forma proporcionalmente ms significativa en el estrato de la micro, pequea y mediana empresa, debido a la racionalidad de las estrategias competitivas de las grandes empresas. As es que la atencin debe fijarse en el estrato de la micro, pequea y mediana empresa, si el objetivo es la equidad. Pero adems, las MIyPIMES generan proporcionalmente ms renta regional que las grandes empresas, debido a la escasa importancia del modelo de segmentacin geogrfica de funciones empresariales en este estrato. Ahora bien, si los empleos creados en este estrato van a estar acompaados de una creciente productividad, ello supone la introduccin sistemtica de progreso tcnico en las actividades y organizacin de estas empresas. Pero como es bien sabido, estas empresas tienen dificultades estructurales para acceder a las innovaciones, difcilmente tienen sus propios departamentos de I&D y encuentran muchas barreras para entrar al mercado internacional de C&T. Esto significa que la modernizacin de este estrato empresarial debe descansar en la existencia de un mercado local de ciencia y tecnologa, es decir, en un activo papel innovativo de las universidades y centros de investigacin localizados en la regin. Este es un campo en donde la RBB se encuentra en un buen pi potencial. Sin embargo, la mera introduccin de progreso tcnico en las MIyPME puede no ser exitosa si previamente no se ha preparado tcnicamente al personal. De aqu entonces que la formacin permanente de recursos humanos constituya otro punto clave de la propuesta estratgica. De igual modo, el aumento sistemtico del empleo debe provenir principalmente de un aumento constante en el nmero de pequeas y medianas empresas y para que ello sea posible es necesario eliminar algunas de las trabas que impiden el nacimiento o la consolidacin de estas empresas. Como se sabe, las dificultades de acceso al mercado financiero es una traba importante y por ello la estrategia de la RBB incursiona en el mundo financiero regional proponiendo un conjunto de acciones para colocar el Banco del Estado de Chile al servicio del estrato de la pequea y mediana empresa.117 Tambin resulta importante, desde el punto de vista recin comentado, la articulacin entre las MIyPME y el estrato de la gran empresa, de particular importancia en la Regin. Las grandes empresas que operan en los sectores forestal, pesquero, metalrgico, textil y otros, tienen en marcha estrategias de desarrollo empresarial probablemente exitosas y seguramente independientes de consideraciones particularizadas en relacin al porvenir de la Regin. As que acoplar las MIyPME a las grandes empresas puede constituir una estrategia parcial
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Cabe hacer notar que el trabajo en este caso puso de manifiesto que siendo la Regin en su conjunto una regin netamente transferidora de recursos financieros, ello es intermediado, no por la banca privada, como se supona, sino precisamente por la banca estatal.

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175 adecuada; esto parece adems ser actualmente ms factible que en el pasado si se tiene en cuenta la fuerte tendencia a la subcontratacin que se observa internacionalmente al interior de las grandes empresas. De hecho, en el sector forestal de la Regin, un sector fuertemente oligoplico, ya operan ms de 400 empresas subcontratistas. La modernizacin que se plantea para este estrato en cualquiera de los sectores en que opera, difcilmente podr tener lugar sin una verdadera "transformacin productiva" de las grandes empresas regionales que las conduzca a una segunda modernizacin, esta vez compatible con la equidad. La agregacin de mayor valor a los principales productos transables elaborados en la regin, la identificacin de "nichos" tecnolgicos que la Regin podr eventualmente ocupar,118 el surgimiento de nuevas relaciones capital/trabajo y la flexibilizacin productiva apuntan a facilitar el trnsito de la produccin regional desde el viejo rgimen "fordista" al nuevo paradigma "postfordista". El desarrollo de los individuos tiene que ver con la creacin de condiciones de entorno que faciliten la potenciacin de los seres humanos (los bpedos implumes de Unamuno) en personas humanas dotadas de dignidad, subjetividad, sociabilidad, y trascendencia. En resumen, la propuesta tcnica que fundamenta al proyecto poltico de la RBB, tiene como pivote visible la equidad; a partir de tal objetivo se estructura una cadena lgica de acciones interconectadas en varios campos. En ms de algn aspecto, la propuesta completa es una aplicacin concreta de la actual "ideafuerza" de la CEPAL: la transformacin productiva con equidad y sustentabilidad.

Una visin al documento estratgico


Como se indic ms atrs, uno de los productos de un trabajo como el que se comenta, es un documento, que sirve para explicitar, fundamentar y socializar una determinada propuesta de desarrollo y en torno al cual, como es natural, se generan expectativas de distinto orden. La evaluacin que los "clientes" (gobierno, grupos de inters, etc.) hacen acerca del trabajo de los equipos tcnicos (sean locales o no) est crticamente vinculada a una cuestin en definitiva formal, como lo es todo documento. Atendiendo precisamente a la importancia de algunos aspectos formales (tal como fuera discutido ms atrs), la "operacin" completa y el documento mismo fueron colocados bajo un ttulo que sirviese como "ideafuerza": LA REGION DEL BOBO AL ENCUENTRO DEL SIGLO XXI, detrs del cual se ocultaba una intencionalidad perfectamente definida. La idea fue concitar en la Regin una voluntad colectiva activa que le permitiese a la Regin adelantarse al futuro, salir al encuentro de l, en vez de resignarse pasivamente a esperar lo que el futuro depare. Una postura pasiva implicacomo la historia lo demuestrahacerse cargo de los costos del cambio social y tecnolgico, sin recibir los beneficios. Tambin se utiliz en el titulaje de la estructura capitular del documento un lenguaje atractivo, cuando no provocativo, que busc intencionadamente hacer un paralelo tan extenso como fuese posible, con la anatoma y fisiologa del cuerpo humano. Esta vez la intencionalidad y el mensaje subliminal apuntaban a marcar el hecho de que toda regin es en verdad un organismo vivo, no de una simpleza amebiana, sino por el contrario, tan complejo como el ms complejo de los organismos vivientes.
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Una cuestin que por cierto no puede ser definida slo por la Regin, puesto que envuelve asuntos pertinentes a la poltica cientfica y tecnolgica as como industrial y de comercio exterior del pas como un todo.

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176 El documento se conform finalmente en trece captulos, de los cuales una apretada sntesis se muestra en el Anexo de este capotulo. Una parte de los captulos apunta preferentemente a cuestiones que tienen que ver con la "construccin" de la Regin, en tanto que otros apuntan a varios aspectos vinculados con el tema de la equidad social. El lenguaje usadomuy coloquialfue pensado como una herramienta importante en la socializacin de la estrategia y en la cooptacin de actores y se enmarca en el constructivismo lingstico de Piaget, Vigotski, y Maturana (Rosas R. y C. Sebastin; 2001).

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177 Captulo 1 Para ser bien prcticos... un poco de teora! Captulo 2 Los escenarios regionales: un camino por recorrer Captulo 3 Quin es quin en la Regin Captulo 4 El cerebro regional: su estructura cientfica y tecnolgica Captulo 5 El sistema nervioso regional: su poder poltico Captulo 6 La musculatura de la Regin: el sistema productivo Captulo 7 La sangre que corre por las venas: los recursos financieros Captulo 8 El delicado tejido celular de la Regin: los municipios Captulo 9 El esqueleto que soporta al cuerpo: el sistema urbano y la infraestructura de transportes. Captulo 10 Huachipato y Quinchamal S.A.: empresas grandes y pequeas, pero , todas modernas Captulo 11 El territorio y los recursos naturales: un prstamo de nuestros descendientes Captulo 12 An el mejor producto necesita... marketing ! Captulo 13 Una regin para el Siglo XXI: una construccin colectiva

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Programacin del Sector Pblico en el corto plazo


Bajo este ttulo, el documento oficial de la EDR 19902000 119 seala algunas pocas cifras para el perodo 19911993. Dada la prioridad establecida en la EDR en los aspectos sociales del desarrollo (un dficit permanente en la Regin), lo primero a destacar es el gasto y la inversin en los sectores sociales, la cual se proyect en M $ 112. 025.842 (equivalentes a la fecha a algo as como US $ 313 millones). A su turno, la inversin en infraestructura (riego, agua potable y alcantarillado, transporte martimo, transporte areo, vialidad urbana, vialidad interurbana) se proyect en M $93.328.200. 120 La estrategia concluye listando un conjunto de acciones (sin su cuantificacin) en diversas reas: a) rea de investigacin; b) rea de capacitacin; c) rea de investigacin y promocin de mercados; d) rea de promocin de inversiones y; e) rea institucional. Un offspring del trabajo estratgico en la regin fue la constitucin en el seno de la Universidad del BoBo de un centro de estudios regionales, CEUR, (Centro de Estudios Urbano Regionales), un ncleo pequeo de calificados investigadores que se configurado probablementecomo el centro ms productivo y de alto nivel en Chile. A la fecha ha publicado varios libros y ms de treinta ttulos en la serie Estudios Regionales. Bien puede calificarse esta creacin acadmica institucional como el resultado ms importante de la cooperacin tcnica de las NN.UU a la regin.

La metodologa
Cules son las diferencias bsicas entre la planificacin normativa y/o estratgica y un proyecto poltico? La razn que justifica el paso a un mecanismo de control de mxima complejidad radica en la aceptacin de la complejidad elevada del mundo contemporneo, a la cual no escapabaa fines del siglo XXla RBB, lo cual obliga a volver a la Ley de Ashby y, por otro lado, ya era evidente a comienzos de los aos noventa, a lo menos para los miembros del equipo MIDEPLAN/ILPES, que haba que trabajar con conceptos como los descritos por Roberto Camagni, en el grfico inserto a continuacin.

119

Hay que anotar que ni el documento entregado por la Misin ONU de Cooperacin Tcnica ni la publicacin oficial y final de la EDR por parte del Gobierno Regional mencionan un ao terminal y slo se habla del mediano y largo plazo. A veces se ha usado el ao 2000 como terminal, pero ello obedece slo a un deseo de marcar el cambio de siglo. Por supuesto que no se trat de una omisin, sino de una opcin deliberada para marcar la dificultad de cerrar una nocin de largo plazo en el contexto de la globalizacin y de la velocidad del cambio actual 120 Estas cifras son algo absurdas y ms de alguien dir que slo falt agregar los centavos.
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CONCEPTOS CLAVES EN POLITICAS REGIONALES A LO LARGO DEL TIEMPO


1950-1960 1960-1970 1970-1980 Pre contemporneos Infraestructura como condicin del crecimiento Atraccin de actividades externas, polos de desarrollo, base de exportacin Desarrollo endgeno: PyMES, competencias locales Contemporneos Innovacin, difusin tecnolgica, medios innovadores Conocimiento, factores intangibles, aprendizaje colectivo Capital relacional, interconeccin, cultura local, e-trabajo

1980-1990 1990-2000 2000-2010

Fuente: Camagni, R., Rationale, principles and issues for development policies in an era of globalisation and localisation:
spatial perpectives, Politecnico di Milano, 2.000

Definidas estas cuestiones previas era necesario explicitar una metodologa de trabajo, explicitar la naturaleza de cada componente de ella y su secuencia o articulacin. Los conceptos claves se relacionaron con la modernidad y modernizacin de la regin (condicin indispensable para competir en la complejidad de la globalizacin), con el papel del conocimiento e innovacin, con la asociatividad, con la cultura, con la democracia, con la participacin, con la identidad, y con el lenguaje. Que la idea era ser heterodoxo estaba claro. Necesariamente el diseo metodolgico se apoy en el marco cognitivo (territorial) emergente a comienzos de los aos noventa as como en la heurstica de la invencin in situ.

POR QU UN PROYECTO POLTICO? POR QU NO UN PLAN O UNA ESTRATEGIA?


PLAN Y ESTRATEGIA Un PLAN supone un nico agente con control total del medio (el Estado con todo el poder). Una ESTRATEGIA supone un agente hegemnico operando en conjunto con otros agentes (el Estado en situacin de poder compartido). Ambos se basan slo en la racionalidad econmica instrumental. Ambos funcionan slo con recursos de mercado. Ambos suponen sistemas sociotecno-econmicos simples. PROYECTO POLTICO Un PROYECTO POLTICO opera en situaciones de poder difuso con elevado nmero de agentes sociales. Un PROYECTO POLTICO reconoce diferentes racionalidades distintas de la econmica. Un PROYECTO POLTICO es de naturaleza constructivista Es ms teleolgico que instrumental. Opera con recursos tanto de mercado como intangibles. Supone elevada complejidad del sistema. Es holstico y sistmico.

El grfico inserto a continuacin da cuenta de la estructura metodolgica y sobre l hay que hacer varios, pero breves comentarios.

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Metodologa Para La Gestin De Un Proyecto Poltico Regional
CONCEPTO 1.1 ATRIBUTOS 1.2

DESARROLLO REGIONAL 1

PROYECTO POLTICO 2

ESCENARIO ACTUAL (2.1.1) HIPTESIS DE TRABAJO 1.3 IMAGEN FUTURA 2.1 ESCENARIO TENDENCIAL (2.1.2) ESCENARIO SIGLO XXII (2.1.3) ESCENARIO ESTRAQTGICO (2.1.4)

EXISTE LA REGIN? 1.3.1

DESEMPEO GLOBAL DE LA REGIN 1.3.2

IDEOLOGA 2.2

VALORES 2 .2.1

CONDUCCIN 2.3 S 1.3.1.1 NO 1.3.1..2 BASE SOCIAL 2.4 HIPTESIS 1.3.2.1 SOCIOGRAMA 2.4.1 CLIVAJES 1.3.1 .2.1 FUNDAMENTO TCNICO 2.5

GOBIERNO 2.3.1 PARLAMENTARIOS 2.3.2

PARTICIPACIN 2.4..2

ESTRATEGIA 2.5.1

PROYECTO DE CONSTRUCCIN SOCIAL Y CULTURAL 1.3.1. 3

MASS MEDIA 2.6

DOCUMENTO 2.5.1..2

CONCEPTOS 2.5.1.1

MTODO 2.5.2

PROGRAMAS/PROYECTOS DE INVERSIN 2.5.1 2.1

Fuente: Elaboracin propia.

En primer lugar se muestra claramente el uso de la Ley de la Variedad Necesaria, mostrada por la flecha bidireccional que conecta las ventanas tituladas desarrollo regional y proyecto poltico (iguales niveles de complejidad). Si se observa el lado izquierdo del grfico las cuestiones que se plantean en torno a la idea del desarrollo regional son, primero, una clara definicin que diferencie el concepto de otros fenmenos que pueden estar ocurriendo en el territorio, segundo, el establecimiento de hiptesis previas de trabajo que optimicen el escaso tiempo disponible en la prctica y que se refieren en lo principal a aclarar si el territorio del cual se dice que constituye una regin lo es en efecto y al examen de la performance econmica y social en el pasado. Si la respuesta acerca de la realidad existencial de la regin es negativa (se est en presencia de una noregin) ser preciso sacar a luz los diferentes clivages y a partir de all ser probablemente necesario incorporar al proyecto poltico un proyecto de construccin social y cultural. La verificacin emprica de la performance pasada en trminos de crecimiento econmico absoluto y relativo y en trminos del cambio en la equidad social absoluta y relativa deber ser explicada a partir de mtodos cientficamente validados. El lado derecho de la grfica contiene el proyecto poltico como tal, que se construye a partir de la definicin de una imagen futura de la regin, basada en un anlisis prospectivo de escenarios. La ideologa del proyecto, la forma de conduccin de l, la base

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181 social con posturas a favor y en contra, y el fundamento tcnico del propio proyecto, son todas cuestiones a ser explicitadas. Siendo un proyecto poltico esencialmente teleolgico o finalista (el qu), l incluir una estrategia instrumental (el cmo), que debe ser definida conceptualmente y elegida la modalidad precisa de ella (militar, interactiva, cooptativa) para terminar como un documento pblico que a travs de los medios masivos de comunicacin ayudar a la participacin y a la socializacin. Como es obvio la estrategia finaliza identificando programas y proyectos de inversin. Una exposicin en detalle de la metodologa utilizada en el proyecto poltico de la RBB se encuentra en un libro de Boisier (1992).

5.6. La estrategia regional actual (20002006)


El contexto histrico
La primera estrategia de la RBB, perodo 19661970, qued enmarcada en un tempo de profundos cambios en la sociedad chilena propuestos por el Presidente E. Frei Montalva y que incluy una reforma educacional, una reforma agraria, una reforma urbana, la chilenizacin del cobre, la promocin popular, el sindicalismo campesino, la intensificacin de relaciones diplomticas proactivas con todo el mundo, la modernizacin del Estado, representada principalmente por la creacin de la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN) y el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU) y como consecuencia, la introduccin del ordenamiento territorial y de la planificacin regional a escala nacional y regional. Se estaba inmerso en un clima de efervescencia creativa y de ampliacin de oportunidades para todos y la estrategia de la EDRBB 1 fue parte de este clima. La segunda estrategia de la RBB, perodo 1990 se plante junto con el proceso de redemocratizacin del pas conducido por el Presidente P. Aylwin, perodo preado de avances y amenazas, de una coreografa poltica con pasos hacia delante, hacia atrs y a los lados, en el cual haba que recautivar la imaginacin colectiva en torno a la verdad, a la paz, al progreso, a la justicia, a la democracia, etc. Audacia cautelosa podra ser un descriptor poltico de los tiempos y la propuesta estratgica EDRBB 2 se impregn de ella. La tercera estrategia, EDRBB 3 (20002006), coincide plenamente con el gobierno del Presidente R. Lagos, 121 con las aguas polticas calmadas y con slido crecimiento econmico despus de un inicial lapso de ralentizacin. Se trata adems, de un perodo de intenssima apertura externa mediante la firma de tratados de libre comercio (Unin Europea, Estados Unidos, Canad, Corea, China) que abren insospechadas posibilidades a las regiones. Se produce en este perodo tambin un cambio en el perfil de la autoridad poltica regional, 122 al ocupar este cargo un hombre de terreno ms que de gabinete.

121

De quien se ha dicho que es un estadista con profesin de abogado y vocacin de ingeniero, apuntando con ello al fenomenal progreso infraestructural del pas durante su administracin. 122 El Intendente Regional en 1966 era un abogado (Alfonso Urrejola), en 1990 tambin fue un abogado y acadmico (Adolfo Veloso) y en el 2000 era un Ingeniero Forestal con vasta experiencia en frica (Jaime Toh).
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El discurso
Segn se afirma en el documento pertinente, la EDRBB 3 prioriza los siguientes principios bsicos para orientar la accin del gobierno y de la comunidad: a) un crecimiento econmico regional al servicio de sus habitantes; b) la integracin a la modernidad de todos sus habitantes y territorios; c) un impulso decidido a la descentralizacin, y; d) un desarrollo humano integral y participativo. Adicionalmente a estos cuatro principios se determinaron ocho lineamientos o vas estratgicas de accin para superar los obstculos y potenciar las oportunidades detectadas: a) desarrollo integral del territorio; b) desarrollo productivo integral, sustentable y competitivo; c) fortalecimiento del mundo rural, mejorando la equidad y sustentabilidad, d) ciencia y tecnologa para el desarrollo; e) gestin pblica moderna y cercana a la gente; f) mejor calidad de vida y convivencia entre las personas; g) promover la participacin y la integracin social; h) identidad regional como un desafo integrador de la diversidad. Para cada lineamiento estratgico se plantea un conjunto de objetivos generales y especficos, en tanto que se definen catorce territorios de planificacin (la marca distintiva de esta propuesta) para la implementacin de la EDRBB 3 y se remarca la necesidad de difusin y evaluacin. No resulta posible, por ahora, decodificar los cuatro principios bsicos, algo que debera resultar probablemente en complicadas preguntas como, por ejemplo, qu significa concretamente un crecimiento al servicio de los habitantes?, qu se entiende por modernidad?, puede una regin chilena impulsar la descentralizacin?, qu se entiende por desarrollo humano?

Aspectos metodolgicos
Segn se lee en el documento estratgico, este instrumento de planificacin, vlido para el perodo 20002006, 123 consta de cuatro fases: formulacin, aprobacin, gestin y difusin, y evaluacin. La fase de formulacin se desarroll en tres etapas, como se muestra a seguir:
ETAPAS I. Evaluacin EDR 19952000 II. Actualizacin III. Formulacin ACTIVIDADES Encuestas al sector pblico; Focus Group a sectores privado y social; Encuentros provinciales; Entrevistas dirigencia poltica Estudios y talleres prospectivos temticos; Talleres de anlisis FODA; Talleres grupos prioritarios Propuesta de territorios de planificacin; Propuesta de lineamientos estratgicos, objetivos generales y especficos; Talleres de validacin y propuestas preliminares de acciones estratgicas; Diseo y formulacin de documento base de la EDRBB 3

En la primera etapa se us: a) Encuestas directas al Sector Pblico b) Cuatro Focus Group a empresarios y representantes de la sociedad civil
123

Este acotamiento es propio de la cultura administrativa chilena que segmenta sus propuestas de acuerdo a la duracin del perodo presidencial. Cmo se puede hablar entonces de largo plazo?

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183 c) Cuatro encuentros provinciales d) Entrevistas semi estructuradas a Parlamentarios, Consejeros Regionales, y Alcaldes En la segunda etapa se realizaron las siguientes actividades: a) Seis estudios prospectivos (con talleres de validacin) sobre: i) economa y empleo, ii) ciencia y tecnologa, iii) globalizacin y necesidades de infraestructura, iv) sistemas naturales claves para el desarrollo, v) estudio prospectivo energtico, vi) construccin de identidad regional b) Nueve talleres de anlisis FODA, insertos en la tcnica de planificacin estratgica, cuatro de ellos a nivel provincial y cinco de carcter regional c) Tres talleres con Grupos Prioritarios (jvenes, discapacitados, adultos mayores) La tercera etapa, de formulacin propiamente tal, corresponde a la parte conclusiva que permiti establecer las orientaciones estratgicas: a) Propuesta de Territorios de planificacin, ampliando los ya existentes b) Propuesta de lineamientos, objetivos generales y objetivos especficos c) Cinco talleres de validacin, uno por provincia y uno final con el Gabinete Regional d) Formulacin del documento base de la EDRBB 3

Territorios de planificacin de la Regin del BoBo


La Regin del Bo Bo en su Estrategia Regional de Desarrollo ha planteado, entre sus lneas estratgicas fundamentales el promover un Desarrollo Integral del Territorio. En esta perspectiva, y debido a la gran variedad de paisajes naturales, sociales y econmicos que existen en la Regin, as como a la presencia de grandes desequilibrios espaciales, el Gobierno Regional ha buscado generar un ordenamiento de su territorio que permita ir corrigiendo dichos desequilibrios y as conseguir, consecuentemente, un territorio cada vez ms integrado. Por lo anterior, es que se ha diseado una subdivisin funcional del espacio regional, a travs de la conformacin de un conjunto de Territorios de Planificacin, que son agrupaciones de comunas que se organizan en funcin de parmetros de orden institucional, fsicos y econmicos. Estos Territorios de Planificacin se han ido conformando y estructurando por iniciativa de los Municipios, del Gobierno Regional o de las Instituciones del nivel Central, y tienen por objetivo inicial el promover acciones destinada a focalizar y/o coordinar las inversiones de origen estatal para la superacin de problemas especficos que presenten.

Valle del Itata


Ubicado en el sector norponiente de la Regin. Est conformado por 9 comunas. En total abarca una superficie que corresponde al 10% del territorio comunal, con un volumen de poblacin cercano a las 80 mil personas. Su carcter es marcadamente rural y sus vocaciones productivas se ligan a lo silvoagropecuario y turstico.

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Pencopolitano
Corresponde al territorio conformado por 6 comunas del Gran Concepcin, ubicadas al oeste de la Regin. Involucra el 3% de superficie regional y a la vez, es el territorio ms poblado, superando las 680 mil personas. Se conforma como el territorio centro rector regional, como principal centro urbano residencial y como polo del sistema martimo, portuario, industrial y de servicios de la Regin y de la zona centro sur del Pas.

Secano Interior de Concepcin y Bo Bo


Territorio ubicado en el centro poniente de la Regin, se basa en una Asociacin de 7 Municipios para el Desarrollo Local que abarcan cerca del 9% del territorio regional y contienen una poblacin que supera las 197 mil personas. Al a vocacin silvoagropecuaria y turstica se suma el potencial de desarrollo martimo en la comuna de Penco.

Reconversin
Territorio conformado por las comunas de Lota y Coronel y que implica cerca del 1% del territorio regional. Ubicado en el sector poniente de la Regin, concentra a ms de 140 mil personas y se constituy, inicialmente, como una de las respuestas a la crisis econmica provocada por el cierre de las minas del carbn, buscando la intervencin del Estado, para la creacin de oportunidades de inversin y para la generacin de empleo.

Arauco
Se emplaza en el sector sur poniente de la Regin y se conforma por las 7 comunas de la Provincia de Arauco, cubriendo el 15% de la superficie regional y concentrando ms de 157 mil personas. Presenta condiciones sociales vulnerables asociadas al cierre de las minas del Carbn y a ciertos conflictos de orden tnico. Su potencialidad es silvoagropecuaria, pesquera y turstica.

Punilla
Localizado en el sector nororiente de la Regin y conformado por 4 comunas. Su superficie representa cerca del 13% de la Regin y posee una poblacin que ronda los 88 mil habitantes. Su carcter rural se asocia a las actividades agroalimentarias y tursticas, siendo relevante la presencia de la Cordillera de los Andes.

Chilln
Ubicado en la depresin intermedia, en el centro norte de la Regin. Lo compone la comuna de Chilln, con una superficie que alcanza el 1% del territorio regional y con ms de 160.000 habitantes. Su potencialidad se asocia a la presencia de Chilln como la segunda ciudad ms relevante de la Regin, e incorpora a su entorno rural inmediato.

Laja Diguilln
Se emplaza en el sector centro oriente de la Regin y se conforma por 7 comunas que representan el 12% del territorio regional. En este territorio habitan ms de 100 mil personas que se concentran fundamentalmente en la comuna de Chilln Viejo. Su vocacin se liga directamente con las actividades silvoagropecuarias y tursticas.

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Bo Bo Centro
Se emplaza en el sector centro sur de la Regin, conteniendo a 3 comunas que abarcan el 8% de la Regin. En ella habitan ms de 214 mil personas y contiene a la tercera entidad urbana ms grande de la Regin, la ciudad de Los ngeles. Su vocacin se asocia a la actividad silvoagropecuaria y a la prestacin de servicios y de comercio.

Bo Bo Cordillera
Territorio localizado en el sector sur oriente de la Regin. Se conforma por 8 comunas, en que habitan ms de 88 mil personas. Cubre el 28% del territorio regional siendo el Territorio de Planificacin ms extenso y el de menor densidad demogrfica. Su vocacin se asocia al desarrollo turstico en la Cordillera de los Andes y a la actividad silvoagropecuaria en la depresin intermedia.

Lineamientos estratgicos, objetivos y propuestas de accin


En la estrategia 20002006 se han definido ocho lineamientos estratgicos que conforman el marco de intervencin: a) desarrollo integral del territorio; b) desarrollo productivo integral, sustentable y competitivo; c) fortalecimiento del mundo rural; d) ciencia y tecnologa para el desarrollo; e) gestin pblica moderna y cercana a la gente; f) mejor calidad de vida y convivencia entre las personas; g) participacin social y grupos prioritarios; h) identidad regional, un desafo integrador de la diversidad. Estos lineamientos se traducen en objetivos generales (desglosados a su vez en varios objetivos especficos). El desarrollo integral del territorio origina objetivos generales como: a) integrar los instrumentos de planificacin existentes; 124 b) reforzar los sistemas de informacin geogrfica y estadsticas regionales; c) fortalecer los instrumentos de inversin. A su vez, todos los objetivos especficos se territorializan en alguna medida. El desarrollo productivo se desglosa en los objetivos generales: a) promocin del desarrollo integral de las actividades existentes, fortaleciendo su articulacin y procurando una localizacin ms equilibrada; b) adecuacin de la fuerza de trabajo a los cambios impuestos por la apertura econmica; c) propender a un desarrollo sustentable; d) mejorar la competitividad regional; e) potenciar las oportunidades de la globalizacin. El fortalecimiento del mundo rural se desglosa en: a) mejorar la calidad de vida rural; b) mejorar la productividad y competitividad; c) diversificar la base productiva rural; d) modernizar la institucionalidad rural. El potenciamiento de la ciencia y tecnologa en la regin deriva a: a) desarrollo de una poltica de C&T; b) institucionalizar un sistema de C&T; c) fortalecer la capacidad en investigacin C&T. Una gestin pblica moderna origina los objetivos generales siguientes: a) fortalecer la descentralizacin pblica; b) avanzar en la desconcentracin y descentralizacin intraregional del sector pblico; c) mejorar la calidad y coordinacin de los servicios pblicos; d) impulsar cambios culturales en el mbito pblico; e) mejorar la poltica de recursos humanos; f) fortalecer la articulacin pblicaprivada. La mejora en la calidad de vida y convivencia interpersonal se expresa en: a) reducir la pobreza y la indigencia; b) mejorar la calidad, equidad y pertinencia de la educacin; c) mejorar el acceso a y la calidad de las prestaciones de salud; d) mejorar los barrios; e) fortalecer la gestin regional en vivienda; f) fomentar el deporte y la recreacin. La promocin las participacin e integracin social conduce a: a)
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Planes Reguladores Comunales, Intercomunal Metropolitano, Plan Regional de Desarrollo Urbano.

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186 fortalecimiento de la sociedad civil; b) promover la participacin social; c) fortalecimiento de la etnia mapuche; d) promocin de la integracin, participacin social e igualdad de oportunidades de los grupos prioritarios; e) promover la participacin de la mujer; f) promover la integracin de los discapacitados; g) mejorar la calidad de vida de los adulto mayores; h) mayor participacin de los jvenes; i) desarrollo integral de los nios y adolescentes. La cuestin de la identidad recurre a: a) reconocimiento de la heterogeneidad del patrimonio histricocultural; b) construir una mentalidad de regionalidad. 125 En principio es bastante impresionante esta estrategia: apunta a varios temas claves de la contemporaneidad, es muy exhaustiva, la metodologacercana a la construccin de rboles de problemases adecuada, tal vez ni ms ni menos que otras y el documento revela un alto nivel de profesionalismo. Pero hay cuestiones centrales que se eluden. Hay que anotar que el documento (oficial) de esta EDR usado para alimentar estos comentarios no contiene ni una sola cifra econmica referida al perodo 20002006, lo cual impide emitir juicios acerca del impacto potencial de la propuesta. 126

5.7. Anlisis comparativo: las ideas dominantes, el estilo y el mtodo, la socializacin, el impacto real
Tres momentos en la historia del pas, un mismo tema presente en el discurso poltico durante cuarenta aos (si bien con intensidad variable), tres marcos cognitivos y tres conjuntos de destacados profesionales para producir qu? Un salto de la RBB al desarrollo? Una frustracin profesional y tal vez social? Un aprendizaje colectivo social o cupular? Un examen somero de las tres propuestas revela significativas diferencias, aunque hay que tener presente la contextualizacin histrica y, como se dijo al comienzo de este captulo, puede ser muy injusto criticar el pasado con las ideas del presente. As tambin es justo anotar que cada una de las propuestas sintonizaba muy bien con su poca y que no est en discusin el profesionalismo, la devocin e incluso la pasin con que ellas se formularon. La Estrategia para el desarrollo econmico 19661970 refleja la visin normativa de la planificacin, un ejercicio al que se la asignaba un fundamentum in re, esto es, un apelo a la supremaca de la razn, iluminista en no pocos casos, bajo el control de una clase propia de la modernidad: el burcrata/tecncrata weberiano. El texto del documento no refleja, curiosamente, la profunda conviccin y militancia ideolgica y doctrinaria del gobierno demcratacristiano y se plantea en un plano esencialmente tcnico (influencia quizs de la presencia de expertos extranjeros?) La estrategia o ms bien, el proyecto poltico de la RBB, La Regin del BoBo al encuentro del Siglo XXI, constituye una pieza notable 127 que probablemente aprobara
125

Cualquier similitud con la utopa Un mundo feliz de A. Huxley es una lamentable coincidencia puesto que el sueo de Huxley era completamente totalitario. 126 No obstante, no ser quien escribe el que critique esta omisin ms all de su mencin, al serel que escribems devoto de la calidad retrica (aristotlica, hay que recordar) de un discurso que de cifras de dudosa utilidad. 127 Por supuesto, resulta muy poco elegante que quien emita juicios como ste sea al mismo tiempo quien dirigi la misin de cooperacin tcnica que produjo esta propuesta. No hay posibilidad de escapar a esta
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187 fcilmente varios tests, entre ellos el de Helmsing/Uribe, 128 y que gener un proceso de aprendizaje para muchos. Lo primero a destacar en este caso dice relacin con un refrn e hiptesis bsica: no hay nada ms prctico que una buena teora, un antiguo refrn que oculta una verdad monumental: antes de introducirse (como agente de cambio) en una realidad dada, es muy recomendable contar con un conocimiento cientfico (una teora) de elevada pertinencia con la realidad, capaz de explicar la estructura y la dinmica de los procesos sobre los cuales de piensa intervenir. De otra forma, la intervencin puede ser nefasta y sus costos sociales suelen ser pagados por los ms desposedos y por tanto aparece una cuestin tica entremedio. Ello explica que desde el inicio de esta experiencia se procurase mostrar el trasfondo terico de los fenmenos a ser intervenidos. No es un preciosismo definir que entender el interventor por cuestiones como crecimiento, desarrollo, integracin, crecimiento y desarrollo al servicio de las personas, sustentabilidad, sostenibilidad, gobernabilidad, etc. etc. Las seis relaciones estratgicas cruciales identificadas por Helmsing y UribeEchevarra, se muestran con nitidez en esta experiencia. La contemporaneidad y anticipacin de la propuesta sorprende an hoy. La necesidad de completar una modernizacin trunca, de avanzar en la modernidad (entendida ms como proceso mental que como proceso material), la necesidad de incorporar conocimiento y progreso tcnico (a travs de la operacin en partenariado de los Circuitos Tecnolgicos Regionales), la plena identificacin (con nombre y apellido y cdula de identidad, por as decirlo) de los actores/agentes, la introduccin del lenguaje y de las conversaciones sociales en la bsqueda de sinergia, la necesidad de enfrentar una reconversin productiva, la creacin de una inexistente identidad, y tantas otras propuestas dan cuenta de un equipo que trabajaba en la frontera cognitiva del desarrollo territorial. La Estrategia Regional de Desarrollo 20002006 parece implicar un cierto retroceso hacia posturas cognitivas propias del positivismo abandonando desviaciones hacia paradigmas probablemente ms pertinentes a la contemporaneidad, como el constructivismo y la lingstica, con una vuelta a escena de la disyuncin analtica cartesiana, que en poco ha contribuido a generar intervenciones adecuadas en el campo de la sociedad. Se ha querido sealar como un aporte a la contemporaneidad de esta propuesta la definicin de los territorios de planificacin. Sin embargo no se alcanza a entender este rescate de la vieja idea boudevilliana de las regiones homogneas, que pueden ser un artificio til para definir intervenciones, pero crean el gran riesgo de revivir el cartesianismo analtico que diluye la idea de las propiedades emergentes o de las emergencias sistmicas como interpretacin fundamental de los procesos de crecimiento y de desarrollo.
situacin y slo cabe apelar al mximo de objetividad, que en aras de la prescindencia no debe ocultar la verdad. 128 Por supuesto no cabe ocultar que este trabajo signific para el ILPES entrar a una reformulacin completa de su programa internacional de entrenamiento en gestin del desarrollo territorial, originando los bien conocidos cursos LIDER (Laboratorio Integrado de Diseo de Estrategias Regionales) que se ofrecieron entre 1992 y 1998, de los cuales son herederos los actuales cursos sobre gestin local y regional y que para quien ahora escribe signific un cambio paradigmtico y cognitivo extremadamente fuerte.
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188 Ciertamente algo que llama la atencin es el corto placismo con que se manejan todas las propuestas. Se puede sealar, en passant, que hay un rasgo cultural chileno en el ambiente del sector pblico que obliga a quien se hace cargo de una posicin, a borrar lo que sus antecesores han hecho, dificultando entonces el manejo del largo plazo y sobre todo, la estructuracin de polticas de Estado, en cualquier nivel de gobierno, el regional entre ellos. Ello es muy deplorable ya que revela adems una escasa comprensin del carcter estructural y por consiguiente de largo plazo, de los problemas regionales. Hoy es claro que una propuesta de futuro, una propuesta de desarrollo, es colectiva por definicin. No obstante, el rol de los actores/agentes locales no se maneja adecuadamente en dos de las tres propuestas, si bien parece avanzarse lentamente en la direccin adecuada. En todo caso, vale la pena sealar que en la preparacin de la estrategia de los noventa, se tuvo reuniones con 1.204 personas, dirigentes todas de diversas organizaciones, en el breve plazo de cuatro meses de trabajo, y que se us extensamente los medios de comunicacin social escritos, radiales y televisivos para socializar tanto como fuese posible la propuesta. Las estrategias de esta regin muestran con claridad un enorme problema que hace parte de la cultura de la administracin pblica del pas y sobre el cual hay que ser reiterativo: el afn de empezar siempre de nuevo, de cero, para marcar indeleblemente las huellas digitales del equipo de turno en el gobierno. Adems, como ha sido anotado por varios autores, la gestin territorial ha sido altamente personalizada, ms que institucionalizada y, para peor, las autoridades regionales (Intendentes) han mostrado una tasa de rotacin poco conveniente. El grfico inserto a continuacin muestra simplificadamente la secuencia de las tareas ms significativas incluidas en una propuesta de futuro regional, llmese proyecto poltico (como debe ser), estrategia o plan.

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PROYECTO POLITICO REGIONAL. SECUENCIA DE TAREAS.


RECONOCIMIENTO DEL ENTORNO

UN FUTURIBLE POSIBLE

QUIN Y CMO PREMIA, SANCIONA Y REMUEVE?

RECONOCIMIENTO DEL INTERNO QUIN HACE QU Y CUNDO? LA CONVOCATORIA QUIN SUPERVISA, CONTROLA Y EVALA?

LA MODERNIZACIN DEL GOBIERNO REGIONAL: CLAVE DEL EXITO

LA EXPLICACION DE LA SITUACION

Este simple esquema posibilita un anlisis ms sistemtico de las distintas EDR para la RBB. El reconocimiento del entorno, condicin ineludible para entender el contexto de una intervencin no aparece sino en la propuesta de 1990. El reconocimiento del interno, es decir el planteamiento contemporneo de los factores causales del crecimiento y del desarrollo (las variables sobre las cuales hay que intervenir) no se discute a cabalidad y en dos de las tres propuestas no se va ms all implcitamente de un modelo tipo Harrod Domar, en el cual todo depende de la inversin y de su eficacia. La convocatoria a los actores/agentes, que presupone su identificacin exacta, acusa igual falencia y sin tal convocatoria el anlisis y la interpretacin actual es meramente, an si fuese correcta, un ejercicio de wishful thinking. El uso de la prospectiva para construir un futuro discernible aparece con toda claridad en la propuesta de 1990 y aparece sin mayor detalle en la propuesta del 2000. Lo que sigue en el flujograma es ms complicado. Rara vez se entra a la etapa de asignar especficamente responsabilidades, con identificacin organizacional y personal si fuese necesario, y sin ello la coordinacin se difumina y cada agente intenta trasladar la responsabilidad hacia el lado (a otro agente). Sin una asignacin clara de responsabilidades el sistema de evaluacin y el mecanismo de premios y castigos no puede funcionar y todo termina en nada!

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190 En un texto sobre mtodos de planificacin el Ministerio de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN) se refiri encomisticamente a la metodologa empleada en la EDR de la RBB en 1990 al afirmar: El planteamiento metodolgico de la Misin de Cooperacin Tcnica CEPAL/ILPES/PNUD incorpora una serie de ideas, conceptos y categoras, que se estima podran ser aprovechadas para el trabajo de formulacin de una estrategia en otras regiones del pas (MIDEPLAN; 1994, 60) Claramente una propuesta de cambio siempre supone la modernizacin, el cambio, del gobierno respectivo. Hay que dejar que sea el Profesor Yehetzel Dror, de la Universidad Hebrea de Jerusalem y uno de los fundadores del concepto de gerencia pblica el que opine sobre ello.

ESTN PREPARADOS LOS GOBIERNOS PARA UN ENFOQUE COMO EL PROPUESTO (EN LA EDR DE LA RBB EN 1990)? NO LAS FORMAS DISPONIBLES DE GOBIERNO NO SON ADECUADAS PARA LAS NECESIDADES Y OPORTUNIDADES DE UN MUNDO EN CONSTANTE CAMBIO. YEHETZEL DROR

Oportuno es traer a colacin en este momento un excelente trabajo de Camagni (2003) muy contemporneo sobre estos temas. Este autor define la planificacin estratgica como la construccin colectiva de una visin compartida del futuro de un determinado territorio, mediante procesos de participacin, discusin y capacidad de escuchar. Se trata de un pacto entre administradores, sujetos, ciudadanos y socios para llevar a la prctica dicha visin a travs de una estrategia y una consecuente serie de proyectos, conectados de forma diversa, justificados, valorados y compartidos (2003:3157). En las antpodas y aos antes, Boisier (2000) haba propuesto e intentado aplicar ideas similares en un experimento social realizado en la Regin del Maule (Chile) en alianza con la universidad regional (Universidad de Talca) para producir en conjunto con un cierto nmero de agentes locales (alrededor de sesenta) una propuesta de futuro basada en conversaciones sociales profesionalmente estructuradas que permitiesen la auto introduccin en el grupo de una sinergia cognitiva, esto es, propsitos comunes a partir de un consenso acerca de la naturaleza y dinmica de los procesos sociales en ese territorio. Este experimento ha quedado registrado en un libro (Boisier; 2001). Igualmente cabe recordar otro texto anterior del mismo autor (Boisier; 1976), de hace ms de treinta aos, que contiene un extenso y clsico tratamiento del concepto de estrategia, ms enfocado sin embargo al nivel nacional/regional. Desde luego no deja de sorprender que habiendo sido sujeto, la RBB, de a lo menos tres importantes procesos de reflexin/accin durante cuarenta aos, los resultados estadsticos agregados de la regin muestran una pobre performance. 129
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En rigor, entre 1990 y el 2000 se definieron tres estrategias para esta regin, slo dos de las cuales han sido analizadas ac.

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191 El crecimiento del PIB en el largo plazo ha estado persistentemente por debajo de la media nacional (aunque con altos y bajos), el desempleo sistemticamente por encima de la media, la pobreza relativa ha llevado a la RBB a posicionarse en el segundo peor lugar incluso a veces en el primeroen el ranking nacional, sus exportaciones son demasiado concentradas y basadas en commodities, etc., ndices que en su conjunto muestran un territorio perdedor, como est de moda hablar ahora. Es evidente que las estrategias no han sido eficaces para lograr el objetivo bsico y permanente: lograr que la RBB pase del crecimiento econmico al desarrollo societal. En una publicacin ya citada (Boisier, 1990, Regin del BoBo: veinte aos) se asociaba el desarrollo, como estado, a seis procesos articulados que definen un cierto vector correspondiente a una combinacin lineal convexa: a) crecimiento econmico; b) sostenibilidad temporal (inversin) del crecimiento; c) equilibrio espacial del mismo; d) autonoma regional; e) inclusin social; 130 f) proteccin del medio ambiente. 131 Una evaluacin del resultado de veinte aos de polticas regionales se mostraba en el cuadro siguiente, desde luego, con alto contenido de conocimiento no cuantificado:
Evaluacin del Desarrollo de la RBB a Largo Plazo OBJETIVO Crecimiento econmico Sostenibilidad temporal Equilibrio espacial Autonoma regional Inclusin social Proteccin medio (sustentabilidad) PONDERACIN Baja Mediana Baja Alta Alta Mediana RESULTADO OBSERVADO Moderado Regular Adecuado Insuficiente Retroceso Sin antecedentes

Las cifras que se muestran a continuacin avalan, desde cierto punto de vista, los comentarios acerca del pobre comportamiento (en trminos del PIB) que muestra la RBB en el largo plazo. Nada menos que el 41 % de los efectos del anlisis shift and share son negativos. Un anlisis de estas cifras fue presentado por Boisier (2005) en un trabajo anterior.

130

131

Concepto que envuelve tanto la distribucin interpersonal del ingreso como la participacin poltica de la poblacin. Las ponderaciones reflejan la importancia relativa del correspondiente atributo del desarrollo en el horizonte de la propuesta de futuro, por ejemplo, baja ponderacin al crecimiento, ya que la Regin haba mostrado un comportamiento satisfactorio en ese aspecto.

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EFECTO TOTAL, DIFERENCIAL Y ESTRUCTURAL POR REGIONES 19902002 A PRECIOS CONSTANTES DE 1996 SEGN MIDEPLN
SECTOR/REGIN Agropecuario Pesca Minera Industria Construccin Elec.Gas Agua Transp. Comunic. Comercio Otros EFECTO TOTAL EFECTO DIFERENCIAL EFECTO ESTRUCTURAL I 923 32.427 228.044 45.729 5.096 10.161 35.154 13.745 22.985 140.654 109.637 31.018 II 530 21.125 206.743 10.926 90.784 30.275 29.188 4.149 44.313 533.378 239.022 294.356 III 8.252 8.634 14.746 12.352 24.551 91.045 16.905 3.143 8.526 134.857 95.321 39.536 IV 17.090 2.258 64.317 5.290 19.720 737 5.915 1.170 3.737 73.894 64.448 9.446 V 34.773 56.828 97.295 34.994 25.262 87.990 33.087 13.682 95.248 323.071 359.090 36.019 VI 82.850 547 136.799 41.539 17.819 4.274 13.226 18.977 22.979 22.104 8.091 14.013 VII 67.829 10.129 58 95.732 42.857 48.690 12.604 16.726 49.274 86.915 114.055 27.139 VIII 99.896 766.813 53.432 68.333 12.455 47.425 16.634 32.986 98.161 595.411 505.136 89.275 IX 333.161 933 33 22.997 32.417 3.398 20.893 243 23.770 34.529 21.632 56.161 X 54.921 210.613 2.265 54.285 8.753 11.731 218 13.805 52.948 123.795 144.157 20.362 XI 4.921 44.33 7 1879 714 3.480 3 3.301 1.849 7.631 29.57 5 30.91 9 1.344 XII 5.427 44.250 168.169 31.206 3.234 4.083 8.390 235 47.320 180.859 249.902 69.042 RM 11.015 607 57.746 99.854 95.238 60.810 146.691 13.188 469.419 32.906 304.027 271.121

Otra cuestin importante dice relacin con el contraste entre el discurso y la realidad en materia de recursos destinados histricamente a la RBB. Tanto el discurso nacional como el regional reafirmanhistricamentela primera prioridad de la RBB para la poltica regional de Chile, pero ello no parece tener una contrapartida en el plano financiero. Como se afirma en el informe para la SUBDERE, preparado por el equipo de SERVILAB/UAH (2006; 75 y 79): El FNDR, creado en 1974, ha sido el principal instrumento de inversin pblica descentralizada que han tenido a su disposicin las regiones, aunque su potencialidad como tal se ha visto mermada por la persistencia de una visin subsidiaria del mismo a favor de los sectores. [] Desde la ptica de la distribucin regional del FNDR llama poderossimamente la atencin a su reparto tan homogneo sin que pueda destacarse por el monto total recibido ninguna regin. Eso es efectivamente as y adems, puede agregarse como complemento, que la idea de una discriminacin positiva, tan en boga actualmente en el pas, no ha sido jams planteada por el gobierno en relacin a las regiones, an cuando en la EDR de la RBB 1990.ello fue expresamente sugerido.

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INDICADORES COMPARATIVOS RBB Y PAS
INDICADORES PIB AGREGADO: TASA ANUAL DE CRECIMIENTO 2002/1990 PER CPITA: TASA ANUAL DE CRECIMIENTO 2002/1990 PIB/EMPLEO 1990 PIB/EMPLEO 2001 TASA ANUAL DE CRECIMIENTO 2001/1990 % EXPORTACIN REGIN/PAS 1990 % EXPORTACIN REGIN/PAS 2000 TASA ANUAL DE CRECIMIENTO EXPORT .PER CPITA 1990 (US $ FOB) EXPORT .PER CPITA 2000 (US $ FOB) TASA ANUAL DE CRECIMIENTO I.E. ACUMULADA 2000/1990 (M US $) % DE I.E. POR REGIN I.E. ACUMULADA PER CPITA (M US $) I.P. TOTAL 1994 (MM $ 2004) I. P. TOTAL 2004 (MM $ 2004) TAS ANUAL DE CRECIMIENTO 2004/1994 INDICE DE I. P. PER CPITA 1994 INDICE DE I. P. PER CPITA 2004 TASA ANUAL DE CRECIMIENTO I. P. PER CPITA 2004/1994 REGIN DEL BO BO 3.38 2.36 90.7 74.7 1.75 12.4 14.1 9.02 617 1.322 7.92 PAS 5.28 3.69 100.0 100.0 3.56 100.0 100.0 7.66 647 1.157 5.99

PRODUCTIVIDAD (PESOS 1996)

EXPORTACIONES

INVERSIN EXTRANJERA

545.678 1.4 288

38.699.339 100.0 2.513

INVERSIN PBLICA

119.120 196.367 5.13 89.9 97.2 4.33

1.034.470 1.662.736 4.86 100.0 100.0 3.52 100.0 100.0 2.94 14.0 14.5 0.5 9.7 9.8 2.96 2.96 0.07 38.6 18.7 -19.9 9.0 10.2 1.2

INGRESO AUTNOMO DE HOGARES DISTRIBUCIN DEL INGRESO (20/20) EMPLEO

ndice de ingreso promedio 1990 83.7 ndice de ingreso promedio 2003 72.1 1.76 Tasa promedio anual de crec.
ndice 20/20 1990 ndice 20/20 2003 Variacin ndice 2003/1990 Tasa de desocupacin 1990 Tasa de desocupacin 2005 Tasa anual crec. F. de Trabajo Tasa anual crec. Ocupados 2005/1990 Tasa anual crec. Desocupados 2005/1990 Porcentaje de pobres 1990 Porcentaje de pobres 2003 Variacin del % de pobres 2003/1990 Promedio escolaridad 15+ aos 1990 Promedio escolaridad 15+ aos 2003 Variacin promedio escolaridad 14.2 14.4 0.2 7.2 9.7 1.37 1.18 2.01 47.5 28.0 -19.5 8.3 9.5 1.3

POBREZA

Nivel de escolaridad

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

195 Un reciente estudio emprico del ILPES que incluy 132 regiones de Amrica Latina (Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas, 2007, ILPES, Santiago de Chile) entrega una lapidaria conclusin sobre la Regin del BoBo, clasificada como miembro del club de territorios estancados. El comentario se reproduce a continuacin. Conclusiones similares han sido adelantadas por este autor en varios textos.
La regin del Bo- Bo tiene una economa bastante diversificada, con varios sectores de especializacin, pero que ha mostrado un bajo dinamismo econmico en el perodo analizado, lo que se ha traducido en prdidas relativas de PIB en todos los sectores de actividad econmica en el perodo 1990-2002. La productividad ha crecido un escaso 1.7% anual, muy por debajo de la media nacional, y se sita 25% por debajo de la misma para el ao 2001. Llama la atencin, sin embargo, que las exportaciones regionales han mostrado un gran dinamismo, expandindose a un promedio anual de 9% entre 1990 y 2000; para este ltimo ao representan 14% del total nacional exportado. La inversin extranjera, si bien para el perodo 1990-2000 parece significativa (US$ 288 per cpita), est muy por debajo de las otras regiones y muy lejos del promedio nacional per cpita para ese perodo (US$ 2.513). Algo similar ocurre con la inversin pblica per cpita que, a pesar de haber crecido en forma importante en el perodo 1994-2004, sigue estando por debajo de la media nacional. Los ingresos de los hogares tambin han crecido a una tasa inferior a la media nacional, y se sitan en 2003 un 28% por debajo de la misma. La pobreza, pese a haber disminuido fuertemente, de 47.5% en 1990 a 28% en 2003, sigue estando muy por encima del promedio nacional. La disminucin puede estar en parte explicada por un gasto social sectorial que ha crecido muy por encima al resto de las regiones analizadas. Otros indicadores sociales no se ven muy favorables. En definitiva, la regin vive una contradiccin bsica que se traduce en un bajo dinamismo de crecimiento econmico acompaado de una fuerte expansin exportadora, con escasa mejora de sus indicadores sociales.
ILPES, 2007, op. cit.

No obstante, algunas cifras relativamente recientes (ao 2003) dadas a conocer en un documento del Gobioerno Regional parecieran mostrar un panorama ms positivo, pero slo se refieren a un ao.

Indicadores econmicos estilizados de la Regin del BoBo, 2003


En un 3.9 % creci la economa regional en el ao 2003 superando la marca del ao anterior de 3.3 %; La Produccin Fsica Industrial se increment en un 6.3 % entre 3l ao 2002 y el 2003, guarismo superior al del pas (2.7 %); Las Ventas Fsicas Industriales crecieron en un 8.8 % en la Regin, versus un 3.5 % en el pas en el mismo perodo anual; Las Exportaciones de la Regin aumentaron en un 9.3 % mostrando un dinamismo inferior al del pas (14.8 %) en el mismo perodo anual; La Tasa de Desocupacin se situ en un 8.7 % en el 2003, por encima del promedio nacional (8.5 %).

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196 Ya en el ao 1990 se constataba, en el estudio que sirvi de base para la Estrategia Regional de la poca, el fuerte carcter exportador de la regin. Algunas cifras del ao 2003, publicadas por el Gobierno Regional reafirman esa caracterstica. En efecto, los diez principales rubros de exportacin de ese ao sumaron US $ 2.351,5 millones de dlares, con una composicin como la que se muestra a continuacin:
PRINCIPALES PRODUCTOS EXPORTADOS REGIN DEL BO BO MMUS$ 2003 1.-Celulosa 2.-Madera elaborada 3.-Madera semi elaborada 4.-Petrleo y derivados 5.-Harina de pescado 6.-Papel y cartn 7.-Productos frescos, congelados y ahumados 8.-Filete de merluza congelado 9.-Conservas de jurel 10.-Materias plsticas y caucho TOTAL Fuente: Gobierno Regional del Bo Bo. 662,1 500,3 427,9 198,9 191,4 132,3 77,5 60,0 54,6 46,5 2.351,5

SNTESIS CAPITULAR Este captulo ha provisto un notable espacio para el anlisis emprico en la principal y prioritaria regin del pis. Se ha presentado un cuadro cognitivo completo y un cierto modelo de preparacin de proyectos polticos a nivel subnacional basado en la experiencia de la estrategia 1990. Dgase de paso que la insercin en la prctica, a propsito de dicha estrategia, signific una verdadera revolucin en la construccin de los programas de capacitacin en materia territorial por parte del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Ecnmica y Social (ILPES/CEPAL). No obstante, falt, tanto en el nivel nacional como en el regional, la voluntad de abordar una tarea de suyo compleja. Parece ser que la complejidad nos asusta. Al paso que las sociedades aumentan vertiginosamente su complejidad. Parece que Y. Dror tiene toda la razn: los gobiernos actuales no estn preparados para gobernar en la contemporaneidad.

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CAPTULO VI UNA VISIN CRTICA DE LA DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL Y POLTICA DE CHILE. LA DIALCTICA DESCENTRALIZADORA, EL LENGUAJE SOCIAL Y LA CULTURA CHILENA. CODA: EL NOMBRE NO ES LA COSA NOMBRADA, Y LA LEY SE ACATA, PERO NO SE CUMPLE

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INTRODUCCIN CAPITULAR

Como ltimo captulo de una tesis no sera posible encontrar en ste sino una sntesis final del estudio, un examen de su coherencia interna (entre objetivos y resultados), una suerte de matriz FADO que mostrase lo habitual en el diseo estratgico, esto es, las fortalezas, amenazas, debilidades y oportunidades del asunto en cuestin, vale decir, de la poltica territorial de Chile. El captulo sealar como el principal escollo y la principal causa de los magros resultados en el largo plazo, una interseccin perversa entre dos carencias: la falta de voluntad poltica real para avanzar hacia una descentralizacin societal y la falta de conocimiento contemporneo sobre algo tantas veces anotado, la estructura y la dinmicaen la sociedad del conocimiento de los dos procesos sociales de cambio territorial, el crecimiento y el desarrollo. En tanto los modelos mentales que respaldan las polticas concretas sean modelos positivistas pretritos, poco cabe esperar y si a ello se suma la contumaz cultura centralista, nada cabe esperar de tal conjuncin. El captulo se cierra con una observacin personal acerca del hecho poltico ocurrido en el mbito del Congreso Nacional de Chile el 12 de marzo del 2007: la transformacin de las regiones en moneda de cambio del plan de transporte metropolitano, Transantiago, para autorizar un gasto adicional de US $ 300 millones en l y otro tanto para las regiones!

6.1. El trasfondo de una cultura que no facilita la descentralizacin


La cultura chilena (si es que existe tal cosa) ha generado un ser colectivo de carcter triste, quejumbroso, apagado, achicadito, 132 poco asertivo y abusivo del circunloquio en el hablar y profundamente dependiente del alter, del otro, que sociolgicamente fue el padrepatrn de la hacienda y despus del intenso y relativamente rpido proceso de urbanizacin y migracin ruralurbana, se transform en el padreEstado, llevando al mundo urbano/industrial la mentalidad del inquilino. Deseamos realmente la descentralizacin? Qu dice al respecto la principal autoridad actual de gobierno en materia de descentralizacin regional?
132

Hay que recordar un famoso discurso de Eduardo Frei Montalva, durante su primera campaa presidencial en el que se refiri al alma nacional comparndola con la argentina y para ello dijo que los argentinos publicaban una famosa revista humorstica con el ttulo de Rico Tipo y que nosotros, los chilenos, los habamos imitado con otra revista, la que se llam Pobre Diablo. Sobran los comentarios

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199 Nada ms pertinente que reproducir ac un comentario de Dagmar Raczynski y Claudia Serrano (2001, 17), esta ltima actual Subsecretaria de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior, a propsito de algunas dificultades que ambas autoras descubren en el modo chileno de descentralizacin:

Los obstculos a la descentralizacin se derivan de caractersticas histricas del aparato pblico, donde se destacan la tradicin centralista; una cultura organizacional que prioriza los procedimientos y la legalidad sobre los resultados; la bsqueda de soluciones nacionales nicas y estandarizadas para problemas diversos y complejos ; la subordinacin de las decisiones de cada sector a la asignacin presupuestaria de la Direccin de Presupuestos; y dificultades de coordinacin intersectorial y en el trabajo en equipo. [...] Por ltimo, no se observa en la poltica de descentralizacin una preocupacin por pasar desde el mbito institucional al societal y por estimular el encuentro entre ambos estimulando las capacidades endgenas de desarrollo.

Este autor, como muchos otros ensayistas ms importantes, sostiene que la cultura chilena es profundamente centralista y hay muchas y valederas razones para explicarlo 133 y casi todas ya fueron expuestas. La cultura no se cambia mediante una ley y lo que se hace en nuestro pas, para dejar a todos satisfechos, es dar un nombre, a algo, a procesos, a decisiones, a instituciones, etc., nombre que sugiere un ideal totalmente distinto de la realidad. Llambamos hasta hace poco divorcio a una farsa inmoral de disolucin del vnculo matrimonial, pero en la que todos estaban de acuerdo, democracia a una modalidad de convivencia poltica, llena, hasta hace muy poco, de enclaves autoritarios y en un pasado no muy lejano, salmn a un modesto jurel enlatado y etiquetado en plena falsedad (jurel tipo salmn fue la etiqueta de un producto muy comn). Somos, como colectivo, campeones mundiales en esconder nuestros defectos y nuestros problemas debajo de la alfombra. La cuestin es que tan acomodaticio edificio se derrumba rpidamente cuando alguien, un individuo o un grupo, comienza a levantar la alfombra y deja en desnudo la realidad. Este proceso, una verdadera catarsis colectiva, comenz hace algunos aos al amparo de la transicin y de sus aires libertarios. Entonces, con horror descubrimos que, lejos de la sociedad ms o menos perfecta que habamos construido para el imaginario colectivo, Chile contiene una sociedad enferma, una sociedad profundamente desigual e injusta, machista, racista, clasista, xenfoba, violenta en la intimidad hogarea, sexualmente abusadora (de los menores en primersimo lugar), retrgrada, autoritaria de siempre, temerosa de la innovacin y as destinada inexorablemente a quedar en el andn de la historia, viendo pasar a toda velocidad el tren del progreso y de la modernizacin, a
133

Vase Boisier S. Chile Siglo XXI: Descentralizacin del Estado o descentralizacin de la sociedad? en MIDEPLAN, MINTER, SUBDERE, PNUD: Reflexin y anlisis sobre el proceso de descentralizacin en Chile, 1998, Santiago de Chile.

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200 menos que seamos capaces de superarnos. Si lo anterior parece una letana quejumbrosa, el consuelo est en mirar al vecindario latinoamericano, 134 o en apreciar y emular a Espaa. Y parte de estas caractersticas culturales se reflejan palmariamente en la LOCGAR. En Chile se muestra con nitidez una situacin que tambin puede verse en otros pases. Las polticas pblicas, particularmente aquellas de carcter ms estructural, no se originan por arte de magia ni por la casualidad lateral (lo que en ingls se denomina como serendipity, expresin tomada del cuento de hadas de Horace Walpole: The Three Princes of Serendip) ni por decisin unilateral de un parlamentario o de un alto funcionario del Ejecutivo; en general responden a una cierta racionalidad enmarcada en la funcin del Estado para hacerse cargo de demandas sociales, o en la de arbitrar conflictos de intereses o, finalmente en su capacidad endgena para disear formas autnomas de intervencin, muchas veces producto weberiano de su propia tecnocracia, como ya fuera comentado. La poltica de desarrollo regional nace, bajo la forma de una proto poltica territorial, como consecuencia de desastres naturales, los terremotos de 1939 (Chilln) y 1960 (Valdivia). El primero de ellos gener las condiciones polticas para la creacin de la Corporacin de Fomento de la Produccin, CORFO; el ente industrializador de Chile y que, dirigiendo su accin a la promocin de sectores energticos, infraestructura, agrcolas, industriales, tursticos y de transportes, modific profundamente la geografa econmica del pas; el segundo, ya se coment, introdujo la funcin de planificacin regional moderna en el gobierno nacional. 135 Ms tarde, en los aos ochenta, aos de poder omnmodo, el General Pinochet, sola decir: La administracin se descentraliza; el poder jams, una frase ominosa cuando se la decodifica adecuadamente. Pinochet no slo verbalizaba su personal vocacin autoritaria (si fuese slo eso no se justificara citarlo ahora); a travs de ella expresaba en toda su dimensin la doctrina militar del poder, totalmente legtima en s misma (no se ganan guerras si cada capitn o sargento es autnomo para tomar sus propias decisiones) e igual a su homloga de la Iglesia Catlica, por lo dems. Pero lo peor es concluir que Pinochet se haca vocero de la cultura poltica y administrativa chilena, que predica exactamente lo mismo. Pruebas al canto. Para comenzar hay que referirse nuevamente al Ministro Diego Portales, considerado el facttum de la consolidacin del Estado chileno en la tercera dcada del Siglo XIX, quien deca, como ya fuera citado, en una carta a su amigo y socio J. Manuel Cea: Un gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y patriotismo y as enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y las virtudes. Cuando se hayan moralizado, venga el gobierno completamente liberal, libre y lleno de ideales, donde tengan parte todos los ciudadanos. Esto es lo que yo pienso y todo hombre de mediano criterio pensar igual. Obsrvese, un gobierno fuerte y centralizador...

134

Estos no son juicios personales. El peridico LA TERCERA (Santiago de Chile, 17/09/06, pg. 37) comenta una encuesta hecha por el Centro de Opinin Ciudadana de la Universidad de Talca, referida a la autopercepcin de los chilenos. stos apuntan a cinco defectos culturales chilenos: a) flojos y sacadores de vuelta; b) arribistas; c) chaqueteros (siempre apocando al que sobresale); d) machistas, y; e) envidiosos. El 70 % de los encuestados opinan que los chilenos son conservadores. 135 En el caso del Per y tambin en Ecuador otros terremotos (Callejn del Huaylas, provincias de Azuar y Caar) originarn en los sesenta, organismos de planificacin regional orientados a la reconstruccin.
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201 El mismo Ministro escribe de su puo y letra el artculo de la Constitucin de 1833 (reproducido idnticamente en todas las versiones posteriores) que define a los Intendentes (creacin de la Corona en el Siglo XVIII) como agentes naturales e inmediatos del Presidente de la Repblica. As se va modelando el rgimen poltico unitario, presidencialista al extremo, de Chile. Como es de sobra conocido y ya comentado ms atrs, la Constitucin de 1925 estableci la existencia de las Asambleas Provinciales, pero, como lo anota Luz Bulnes: ...la Constitucin qued en esta parte como una simple expresin programtica, porque no se dict la ley que viniera a establecer la organizacin de las Asambleas Provinciales... (Bulnes; op.cit., 7). En 1927 el gobierno del General Carlos Ibez intent llevar a cabo una descentralizacin administrativa con el propsito de reorganizar la divisin territorial atendiendo a caractersticas regionales y conformar unidades ms vastas que permitiesen una mejor administracin y el desarrollo de la cultura y el progreso. La intencin del proyecto era ms que nada fiscal y no haba una preocupacin por el desarrollo de las fuerzas regionales de ningn tipo y, de acuerdo a Villalobos, 136 bien se comprende que fuere as en un gobierno obsesionado por el autoritarismo, derivado despus en dictadura. Las acciones tomadas por los gobiernos de Jorge Alessandri y Eduardo Frei, reseadas ms atrs, contenan un germen de descentralizacin, pero sus objetivos principales eran otrosms desarrollistas (en un sentido preterido de crecimiento) que descentralizadoresy adems, los propios conceptos tericos eran escasamente entendidos y menos, difundidos. El gobierno dictatorial de Pinochet intent, con aparente seriedad, ir hacia la descentralizacin real del pas, sin percatarse inicialmente de la insuperable contradiccin lgica entre autoritarismo (no importa si de derecha o de izquierda) y descentralizacin, cuando sta se entiende como un proceso poltico que abre espacios a la disputa poltica a travs de la cual sectores no oficialistas pueden copar tales espacios. Qu dictadura permitira esto? Por ello, el proyecto amplio de descentralizacin lleg a punta de rieles ms temprano que tarde y de ah que el miembro de la Junta Militar, General Fernando Matthei, dijese al diario El Mercurio en 1984 que la regionalizacin est estancada. 137 Pinochet intent convencer al pas que su decisin de construir el nuevo edificio del Parlamento en Valparaso era la mejor demostracin de la voluntad del rgimen de avanzar en la descentralizacin; por ignorancia o por abuso, se eludi la diferencia entre deslocalizacin (que nada tiene que ver con una descentralizacin) y descentralizacin (que perfectamente puede avanzar sin traspasar las murallas citadinas de la capital). El proyecto descentralizador se acomod entonces a la doctrina de... quin?... de Pinochet?, de las Fuerzas Armadas?, o como se sostiene ac, de la cultura poltica chilena.

136

Villalobos S., Conformacin histrica del centralismo, en VV.AA., La regionalizacin, Editorial Jurdica de Chile/Editorial Andrs Bello, 1988, Santiago de Chile 137 El General Matthei no estaba en la Junta Militar para hacer filigranas intelectuales, de manera que para l regionalizacin y descentralizacin eran una y la misma cosa.
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202 La CONARA sostena entonces ya en 1976: 138 En cada regin se establece una nueva institucionalidad homognea y equivalente, basada en el principio de la desconcentracin del poder y la descentralizacin administrativa, debidamente integrada al sistema nacional de planificacin y al proceso de toma de decisiones (nfasis del autor). El Presidente Patricio Aylwin en el discurso que pronunciara en Concepcin (05/11/92) con motivo de la promulgacin de la LOCGAR seal textualmente: ...El gobierno regional sigue residiendo en el Intendente, puesto que Chile es un Estado unitario, pero la administracin de la regin se ejerce por el Intendente en conjunto con el Consejo Regional. Hay que observar cuidadosamente la fina distincin que el Presidenteun experto en la materiahaca entre gobierno y administracin, el primero no sujeto de descentralizacin, slo de desconcentracin, en tanto que la segunda s, descentralizada, el mismo predicamento de Pinochet. Durante toda la dcada de los aos noventa, los varios intentos de poner en discusin, en la opinin pblica y en el Parlamento, una modificacin a la LOCGAR que permitiesea lo menosla eleccin directa de los Consejeros Regionales, encontr una slida, a veces explcita y a veces implcita oposicin de una suerte de bancada transversal de parlamentarios de gobierno y de oposicin que se han opuesto a tal reforma. La razn? No otra que el clculo electoral que podra mostrar que algunos Consejeros fuesen elegidos con ms votos que los parlamentarios de esa regin. Definitivamente se puede decir que la clase poltica chilena jams ha estado a favor de la descentralizacin poltica, es decir, del poder. 139 Y el Estado ha dispuesto gratuitamente entonces de una plataforma en la cual apoyar su sistemtica negativa a la descentralizacin.

138 139

CONARA: Chile hacia un nuevo destino; 1976, Santiago de Chile. Por supuesto, ello no excluye posturas personales.

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203

LA RESPUESTA ESTATAL : HAY MUCHAS FORMAS DE DECIR NO, POR EJEMPLO:


La necesidad de establecer el orden interior y poner fin a la anarqua. La situacin de guerra permanente con los araucanos. Las guerras externas. La secularizacin de la sociedad: separacin de la Iglesia del Estado, ley de Cementerios, ley de Educacin Primaria. La cultura cvica: sin capacidad de ejercer la autonoma como se haba probado en 1826. La cultura social: el gusto por el Padre-Patrn y por el Padre-Estado. El discurso modernizador decimonnico: democracia=igualdad=homogeneidad. ERGO: centralismo El Estado de Bienestar y Desarrollista a partir de la dcada de los 40.

El ttulo anterior evoca el ms famoso afiche de la campaa opositora en el plebiscito de 1988. No obstante, un lector poco prevenido se podra dejar encantar, como en la tradicin nutica de los cantos de sirena, por los discursos oficiales, siempre pletricos de promesas. Como ejemplo de ello se puede leer la publicacin del Gobierno de Chile que da cuenta de las deliberaciones y promesas del Congreso de la Descentralizacin, realizado en Concepcin el 7 y 8 de Junio de 2001. Pero obras son amores y no buenas razones. Muy pocas de las promesas han llegado al Parlamento. 140

6.2. Gobiernos que no gobiernan y regiones que no pueden desarrollarse


En esta seccin se mostrar que la principal debilidad de la LOCGAR, de evidente repercusin en el propio desarrollo de las regiones, reside en ser la expresin jurdica de la tradicin y de la cultura poltica y administrativa chilena, que no admite la descentralizacin del poder. Si bien para juristas y constitucionalistas, las diferentes acepciones del concepto de gobierno pueden ser claras, esto dista de ser as para el grueso pblico.
140

Si bien, de acuerdo a fuentes del Congreso, el 23 de enero de 2003 habra ingresado al Parlamento el Mensaje # 361-348 del Presidente de la Repblica mediante el cual se inicia un proyecto de ley modificatorio de la LOCGAR, y al momento de escribir la versin inicial de estas lneas (comienzos de Marzo de 2003) se ha producido un ajuste en el Gabinete Ministerial y el Presidente ha designado, entre otros, a un nuevo Ministro de Planificacin y Cooperacin. Independientemente de los mritos tanto de la actual Ministra (2007) como de todos sus predecesores en la dcada pasada, hay que recordar que ninguno de ellos recibi o asumi como su tarea central el desarrollo regional del pas.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

204 En el mbito del Estado, gobierno significa, en su acepcin ms simple, gobierno interior, una funcin que en el caso en comento se remite a cuatro temticas y responsabilidades: a) Orden pblico y seguridad ciudadana, cuestin que implica velar porque en el territorio en cuestin se respete la tranquilidad, el orden pblico y resguardo de personas y bienes, para lo cual la autoridad podr requerir el auxilio de la fuerza pblica, siempre en conformidad a la ley; b) Coordinacin, fiscalizacin o supervigilancia de los Servicios Pblicos, cuestin que se vincula a la permanente informacin al Presidente de la Repblica acerca del desempeo de Gobernadores y jefes regionales de los organismos pblicos ubicados en el territorio, al conocimiento y resolucin de los recursos administrativos entablados en contra de resoluciones de los Gobernadores, a la presentacin de denuncias o requerimientos judiciales, a la posibilidad de proponer la remocin de Secretarios Regionales y, especialmente, a proponer al Presidente de la Repblica las ternas para la designacin de estos Secretarios; c) Prevencin y atencin de desastres, en el sentido de adoptar las medidas necesarias para prevenir o enfrentar situaciones de emergencia o de desastre; d) Extranjera, es decir, aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjera, supervisar la adecuada administracin de los complejos fronterizos, etc. Como puede apreciarse se trata de funciones que, sin dejar de tener importancia intrnseca, en buena medida podran incluirse como parte de la funcin administrativa. Esta funcin, de acuerdo al constitucionalista Jos Luis Cea Egaa,141 consiste en satisfacer, de manera regular y continua, las necesidades de la comunidad a travs de los servicios pblicos y dems organismos creados por la ley para tal objeto. El concepto de gobierno, siempre en el mbito del Estado, tiene una segunda lectura, esencialmente poltica, que en trminos generales significa ejercer el poder 142 permanentemente, tomar decisiones de alcance colectivo, imponer la autoridad, representar el bien comn o el inters general, establecer rumbos y objetivos; significa en definitiva una capacidad para construir y ejecutar proyectos de futuro. En Ciencia Poltica el concepto de gobierno alude a una estructura organizacional pblica con capacidades ejecutivas, que no se encuentra sometida a una instancia superior, a menos que, voluntariamente ceda capacidades limitadas y definidas a instancias superiores, como en el modelo poltico federal o como se observa en los modernos procesos de construccin de estructuras supra nacionales, como la Unin Europea por ejemplo. Esta sola concepcin es suficiente para sostener que en Chile no existen gobiernos regionales, sino entes desconcentrados del gobierno nacional. El constitucionalista Jos Luis Cea Egaa sostiene que gobernar un territorio o regin es ejercer las tres funciones de gobierno, a saber:

141

Cea Egaa J.L., El sistema constitucional de Chile. Sntesis crtica Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Austral de Chile, 1999, Valdivia, Chile 142 Entendido como el control asimtrico de un recurso socialmente escaso.
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205 a) La funcin poltica y ejecutiva b) La funcin normativa, judicial y de control c) La funcin administrativa Hay que agregar, en el contexto del tema que nos ocupa, que la funcin poltica y ejecutiva debera expresarse en una regin en la capacidad para establecer y ejecutar en ella modelos de crecimiento y de desarrollo propios, nicos y diferentes de los modelos que se construyen a nivel nacional. Naturalmente que ello supone la posibilidad de un conflicto poltico con la Nacin que slo puede resolverse democrticamente sien el marco de una institucionalidad ad hocla regin dispone de un poder poltico que le permita negociar con la Nacin una solucin distinta de una suma cero y lo anterior supone a su vez, la existencia de una sociedad regional consensual y autoreferida a su propio territorio. Como en Chile esto no existe en la enorme mayora de los casos, se cierra circularmente el razonamiento al sostener que la principal tarea poltica de un gobierno regional que efectivamente gobierne es contribuir decisivamente a la construccin de tal sociedad. 143 Cmo podra realizarse este ideal si el artculo 16 de la LOCGAR seala textualmente como una funcin del Gobierno Regional: Elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo de la regin, as como su proyecto de presupuesto, los que debern ajustarse a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto nacional (nfasis del autor)? Qu quiso decir el legislador con la palabra ajustar? 144 La vaguedad de la idea expresada en el art. 16 permitira, legtimamente, sostener que en Chile las propuestas regionales de desarrollo (estrategias o planes) tendran que ser reducciones mimticas a la escala regional de la poltica nacional de desarrollo. Y en un sentido no menor, es as. De qu poltica nacional se habla en el artculo en cuestin? De la poltica econmica global del pas?, De la poltica nacional de desarrollo regional, inexistente? Preciso es reconocer que la literalidad de los textos legales no permite hacer gobierno en las regiones, si por gobierno se entiende la funcin ejecutiva y poltica. Tampoco se trata de llevar las cuestiones a un extremo terminando por entender que en todas las regiones las respectivas propuestas de desarrollo deberan ser estructuralmente diferentes a su contrapartida nacional, pero, por qu un proyecto de desarrollo de la Regin de la Araucana no podra basarse en el reconocimiento profundo de las diferencias estructurales (tnicas, culturales, econmicas y de otra especie) entre la regin y Chile? Por qu un proyecto de la Regin de Aysn no podra basarse en un ecologismo racional, en un desarrollo ambientalmente sustentable, de difcil implementacin en el pas como un todo? Y si no se puede hacer gobierno en las regiones, no se entiende cmo stas podran desarrollarse, en una interpretacin contempornea del concepto. Hacer gobierno en las regiones debiera ser una forma simblica de luchar en contra de la mana homogeneizadora de nuestra cultura, que no ha respetado ni respeta la variedad
143

Siempre es instructivo, para vencer el escepticismo, estudiar el caso del desarrollo histrico de la Provincia del Neuqun en Argentina 144 Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola ajustar es Conformar, acomodar una cosa a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas (acepcin 2).
Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

206 y el valor intrnseco de ella para efectos de un verdadero desarrollo. Hacer gobierno regional debiera ser una forma de asumir nuestra diversidad interna como pas, cosa que es a la luz de la contemporaneidad, un activo y no un pasivo. La Constitucin de 1980 estableca que el gobierno y administracin superior de cada regin resida en un intendente que sera de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. La Constitucin Reformada separ ambas funciones estableciendo una frmula de dudosa claridad al estipular que el gobierno de cada regin reside en un Intendente (obsrvese de paso que el concepto de intendente en el mbito militar siempre se us para denotar a quien se encargaba de las provisiones, una tarea de suyo administrativa) que ser de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica, pero que la administracin superior de cada regin radicar en un Gobierno Regional que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin. Dicho Gobierno Regional estar constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Es una frmula confusa. Segn la historia fidedigna, 145 el criterio dominante en el Parlamento fue el de que la funcin de gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto, una facultad de imperio. Es comprensiva, tambin, de todo cuanto tienda a la preservacin del orden pblico y la conservacin de la seguridad interna y externa. Finalmente, es caracterstica de la potestad gubernativa la de poder adoptar resoluciones discrecionales. Se mezcla, en nuestra opinin, en la consideracin anterior, el concepto simple de gobierno interior con el concepto complejo y politolgico de gobierno, a secas, si se puede decir. A su turno, la funcin administrativa supone un conjunto de atribuciones que se orientan, ms bien, a la aplicacin de las normas legales y decretales para la consecucin de los objetivos del poder pblico en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios pblicos. Ahora se mezcla una cuestin de mera administracin (aplicacin de normas...) con una cuestin de gobierno, en tanto se tienda, como es la tendencia actual en todo el mundo, a ligar estrechamente el hacer gobierno con alcanzar el desarrollo mismo. Si el Papa Paulo Sexto deca que la paz es el nuevo nombre del desarrollo, sera legtimo parafrasearlo diciendo ahora el desarrollo es el nuevo nombre del gobierno. De acuerdo a Cea Egaa (op.cit.), el Intendente regional sirve, simultneamente tres funciones genricas (no solamente dos como es usualmente comentado), las cuales resultan, a menudo, en la prctica, incompatibles o conflictivas entre s: a) rgano Ejecutivo: como tal, le corresponde al Intendente, entre otras atribuciones, formular polticas de desarrollo de la regin, siempre en sujecin a las restricciones ya comentadas; b) Presidente del Consejo Regional: en tal carcter el Intendente lo dirige con derecho a voz, y en caso de empate, tiene voto dirimente; c) Representante del Primer Mandatario: cuando acta en tal investidura, le corresponde la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos creados por ley. No se trata ya de una suerte de Dios Jano, sino de un monstruo de tres cabezas; preciso es felicitar a aquellos intendentes que dejan el cargo sin sufrir de una esquizofrenia aguda.

145

Ver el texto de Salvador Mohor y Paulino Varas: Reforma regional, provincial y municipal, Editorial Jurdica de Chile, 1992, Santiago de Chile.

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207 La cuestin de la forma cmo se genera el Intendente ha sido un permanente asunto de debate, principalmente entre quienes sostienen que su designacin por el Presidente de la Repblica es de la esencia del rgimen unitario y los que postulan una posicin favorable a su eleccin popular. El fantasma del federalismo subyace en la discusin. A pesar de ello la demanda por modificar el mecanismo y abrir la puerta a una eleccin popular de la autoridad poltica regional (con el nombre, por ejemplo, de Presidente de la Regin) ha ganado posiciones, con la posibilidad de crear, de paso, una estructura similar a la francesa, esto es, con dos figuras al frente de la regin: una emanada de la voluntad popular, y otra designada representando al Estado. Rastreando la discusin en torno a este tema, sorprenden algunas opiniones que dan cuenta de cun ajena a la mentalidad y a la cultura nacional es el tpico de la descentralizacin poltica. Por ejemplo, uno de los polticos ms ilustrado (y progresista) y Senador en la poca y ciertamente partidario en general de un avance descentralizador, sostena en una reunin acadmica lo siguiente Respecto a la posible eleccin del Intendente, yo creo que eso nos trae un problema bastante difcil. An cuando pudiera pensarse que es una medida positiva, producto de la mayor representatividad que le otorga, resulta muy difcil que un Gobierno central, que gobierna todo el pas, en un Estado unitario, decida de buenas a primeras pasar una parte sustantiva del territorio a un gobierno de oposicin. Eso, en forma absoluta, no existe en ningn pas del mundo, pues significara en la prctica que grandes regiones del pas estaran gobernados por la oposicin, cualquiera que sea el Gobierno que est en Santiago 146 (nfasis del autor). Por cierto olvid el Senador (y actual Ministro) que el peligro que l ve (peligro o inconveniencia?) es una situacin comn en Francia y Espaa y por esos lados no causa mayor preocupacin que varias regiones hayan estado gobernadas por polticos de oposicin, como por ejemplo, Fraga en Galicia, durante el perodo del PSOE a cargo del gobierno nacional. Lo mismo suceda en Francia durante el gobierno socialista en que algunas de las ms importantes regiones estaban en manos de la derecha. De otro modo, cmo se entiende el juego democrtico? Sin necesidad de atravesar el charco, Colombia es constitucionalmente un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, en tanto que el art. 303 de la Constitucin establece que los Gobernadores de cada departamento sern elegidos y al mismo tiempo sern agentes del Presidente de la Repblica, que los puede remover bajo determinadas circunstancias (nfasis del autor). Conforme a otra de nuestras caractersticas culturales, la discusin en Chile tiende a ser maniquesta: unitarismo o federalismo, a ultranza en ambos casos. En relacin al Consejo Regional, el texto original del artculo 102 de la Constitucin dejaba al arbitrio de la ley la forma su eleccin. El texto emanado del Primer Informe de las Comisiones Unidas del Senado opt sin embargo por el sufragio popular; no obstante, el Segundo Informe vuelve a entregar a la ley orgnica la forma en que sern elegidos los Consejeros

146

Viera-Gallo J-A., Poltica y regionalizacin, en Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalizacin, ILPES/Universidad del Bo-Bo, 1999 (p. 382/383), Concepcin, Chile.

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208 Regionales, cuestin que termin, como es sabido, en una frmula hbrida que no satisface a nadie. De todos los rganos creados por la LOCGAR, el ms criticado, desde adentro y desde afuera, es el Consejo Regional, por su generacin indirecta, por sus atribuciones, por el nivel de sus componentes, por el producto de su accionar, por la poca relacin entre las resoluciones del Consejo y las propuestas oficiales de desarrollo y, finalmente, por la escassima presencia femenina, que apenas llega al ocho por ciento de los miembros. 147

6.3. Se puede concebir un proceso real de descentralizacin sin recursos financieros propios?
El Captulo V de la LOCGAR se ocupa del patrimonio y del sistema presupuestario regional. El patrimonio del gobierno regional est configurado por nueve partidas de entre las cuales, y de lejos, la alcuota del FNDR es la ms importante. Ya se sabe, por supuesto, que el FNDR se transform, en medio de los avatares de la crisis macroeconmica de comienzos de los aos ochenta, en un fondo de carcter social (de combate a la pobreza) y perdi su orientacin inicial de ser un mecanismo de financiamiento de proyectos de crecimiento productivo econmico regional, que a la luz de la reforma a la ley, ahora busca recuperar. Actualmente, el gobierno sostiene que un 56 % de la inversin pblica es decidida por los gobiernos regionales y este guarismo se muestra como una prueba palpable de la descentralizacin. Habra que decir: s y no. Es efectivo que en una dcada se pas de un nivel muy bajo en esta materia a uno que sobrepasa la mitad, y ello no es poca cosa; sin embargo, hay que tener presente las magnitudes absolutas involucradas, porque si la inversin pblica representa a comienzos del Siglo XXI algo as como el 18 % de la inversin nacional, esto significa que las trece regiones deciden (cuestin que hay que calificar, de todos modos) un 10.1 % de la inversin nacional. Si se hace un ejercicio trivial, pero ilustrativo, ello equivaldra hipotticamente a que cada regin decida sobre un 0,78 % de la inversin nacional, en promedio (cosa que por supuesto es diferente de la realidad). Cul es la equivalencia absoluta de ello? Probablemente esto arroje un guarismo no alejado de, digamos, US $ 75 millones por ao. Agrguese a ello la condicionalidad a priori de una buena parte de los recursos, cuestin que hace de los gobiernos regionales meros administradores y no gestores.

147

Uno de los pocos anlisis sobre los Consejos se debe al socilogo Fernando Marinovic. Este trabajo aparece publicado bajo los nombres de L. Lira y F. Marinovic con el ttulo de Estructuras participativas y descentralizacin: el caso de los Consejos Regionales en Chile en ILPES/Universidad del Bo-Bo, Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalizacin, 1999, Concepcin, Chile.

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Distribucin de la IDR (19902005) segn sus componentes Miles de millones de pesos del ao 2005
Aos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 FNDR Distribuido 43.194 54.144 62.744 83.394 91.674 93.860 99.090 107.442 113.472 103.248 99.840 100.564 104.841 108.192 112.844 116.483 FNDR Provisiones 17.672 13.309 17.925 15.089 21.529 30.822 34.773 41.321 64.426 62.287 59.239 81.936 87.484 128.964 165.851 201.020 Total FNDR 60.866 67.453 80.669 98.483 113.203 124.682 133.863 148.763 117.898 165.535 159.079 182.500 192.325 237.156 278.695 317.503 ISAR IRAL CP OTROS IDR Total 60.866 67.453 138.549 178.963 206.359 224.596 264.741 353.618 474.119 406.451 445.065 489.392 542.829 619.789 654.516 717.421

57.880 80.480 93.156 99.914 96.401 99.633 113.668 89.797 85.357 87.637 81.570 47.723 25.192 19.420

24.165 27.389 24.532 24.391 33.503 33.168 25.441 21.112 18.195 17.888

10.313 57.393 120.760 89.040 117.796 122.310 118.804 1|46.637 94.160 72.651

20.440 37.261 37.688 49.331 63.777 124.688 167.162 238.275 289.959

Fuente: SUBDERE, Ministerio del Interior, Chile.

An sosteniendo con fuerza la tesis de que el desarrollo depende mucho ms de una variedad de recursos intangibles 148 que de recursos materiales (como la inversin), no se puede llevar el argumento a un extremo, ya que la base material siempre ser necesaria como basamento de procesos ms sutiles y en tal caso la parquedad real de los montos de inversin sobre los cuales los gobiernos regionales tienen capacidad de decisin constituye una traba al desarrollo. Ello resulta congruente, necesariamente, con el tipo de proyecto que aparecer finalmente como destinatario de los recursos del FNDR, principalmente proyectos de pequea escala de carcter social, destinados a cubrir carencias ms que al fomento.

6.4. La descentralizacin y la LOCGAR despus de quince aos: eppur si muove


La frase dicha entre dientes por Galileo Galilei al salir de la sala del tribunal en donde debi abjurar de su teora cosmolgica es perfectamente aplicable al proceso de descentralizacin chileno, motorizado en la ltima dcada por la LOCGAR. Se puede tener reservas, aprehensiones, crticas, a su alcance y velocidad, pero hay un hecho central: se avanza. La constatacin de esta afirmacin es muy simple: se discute ahora si la autoridad poltica regional debe ser desdoblada en dos figuras, para aumentar la legitimidad poltica de ella y mantener al mismo tiempo la frrea nocin de un unitarismo presidencialista; se plantea directamente la eleccin popular de los Consejeros; se reclama una mayor autonoma financiera de las regiones; se demanda una flexibilizacin de la propia regionalizacin para dar cabida a importantes reivindicaciones territoriales (las provincias de Arica y Parinacota, y de Valdivia, estn a punto de transformarse en regiones, en Julio del 2006); se introducen, o se trata de hacerlo, nuevas responsabilidades en el mbito de los
148

Vase S. Boisier: Territorial Development and the Construction of Synergetic Capital: A Contribution to the Discussion on the Intangibility of Development, A. Kumssa and Terry G. McGee: Globalization and the New Regional Development, Greenwood Press, 2001, Westport, Conn. and London.

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210 gobiernos regionales, por ejemplo, tratando de mejorar su capacidad de insertar mejor a su regin en la globalizacin y en los tratados firmados por Chile con la Unin Europea, con los EE.UU, y con Corea, la India, con China y con varios pases latinoamericanos. Tambin algunas agencias del gobierno central tratan de mejorar la accin de los gobiernos regionales en el campo de la ciencia y de la tecnologa, por la va de modernizar la relacin Gobiernos Regionales/Universidades Regionales, y recientemente se han creado agencias de fomento productivo en las regiones. Nada de esto hubiese sido concebible en 1990. Hay que sopesar estas cuestiones a la luz de la ya tantas veces mencionada cultura poltica y administrativa centralista del pas, no por mencionada menos importante, y en ese marco hay que concordar que el avance es importantsimo y que genera ms y ms demandas. Y el gobierno reacciona de una manera u otra a estas demandas. La propuesta de reforma ms conocida planteada por el Gobierno incluye: 1) la eleccin directa mediante sufragio universal de los Consejeros Regionales; 2) la eleccin del Presidente del Consejo Regional de entre sus pares; 3) el fortalecimiento del Ejecutivo del Gobierno Regional; 4) el fortalecimiento del Intendente como autoridad de la administracin pblica desconcentrada; 5) el fortalecimiento de la participacin de la ciudadana; 6) la creacin de Servicios Pblicos Regionales; 7) la flexibilizacin de la divisin polticoadministrativa del pas; 8) la creacin de un sistema de administracin y financiamiento para las reas metropolitanas; 9) la formulacin y aplicacin de una poltica nacional de territorios especiales. Como se puede apreciar, no se trata de un listado menor y si bien algunas carencias son obvias, no es ste el momento para tratarlas. En algn momento se agreg la posibilidad de establecer una suerte de gerente o de administrador regional, figura anloga a la establecida en los municipios de ms de 100.000 habitantes y esta propuesta, si bien pensada, no sera una cuestin menor, si permitiese separar las funciones de administracin (de corto plazo) de las de gobierno (de largo plazo) en el accionar de los gobiernos regionales. 149 Como se sabe a lo largo y ancho del pas, este tipo de reforma no encontrar un camino de rosas en el Parlamento y ello ayuda a explicar que su envo a dicho cuerpo legislativo se haya pospuesto sistemticamente. As como se ha formado una bancada transversal de parlamentarios (Senadores y Diputados) que apoyan decididamente los avances en la materia, tambin ha surgido una ominosa bancada transversal opuesta a, por lo menos, las modificaciones de ms notorio corte poltico. Las reformas buscan profundizar la desconcentracin del sector pblico y empujar cautelosamente la descentralizacin. Como resumen, en materia de descentralizacin poltica se busca establecer ms claramente dos lneas de gobierno: gobierno interior y gobierno regional; en materia de descentralizacin administrativa se busca establecer dos lneas de administracin: descentralizada y desconcentrada; en materia territorial se busca flexibilizar el arreglo actual e introducir plenamente el concepto de rea metropolitana; en materia de descentralizacin fiscal se busca fortalecer el gasto descentralizado y establecer una ley de rentas y fuentes de financiamiento regional.
149

El texto del Mensaje # 361-348 enviado en Enero del 2003 al Congreso no define para nada las funciones del Administrador y de hecho la figura desapareci de la iniciativa legal.

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211 Por otra parte no son menores los logros del proceso en trminos sociolgicos. Lo ms importante pareciera ser destacar que la puesta en prctica del mecanismo descentralizador, vehiculizado por la LOCGAR en buena medida, ha generado un proceso de aprendizaje social, indispensable para pasar de una sociedad centralista a otra descentralizada. El hecho de tener que discutir en un cuerpo colegiado (admitidos los reparos a su generacin) supuestamente representativo de la sociedad civil regional (concepto difuso y dbil en Chile) prioridades y asignacin de recursos escasos, sin duda que contribuye a fortalecer el dbil tejido social (histricamente reprimido por el Estado central, fuerte y centralizado), favorece la accountability (una condicin crecientemente reconocida de una gobernanza adecuada y democrtica), genera y fortalece la nocin de actores sociales regionales y mediatiza, en la regin, el procesamiento de una serie de demandas sociales que otrora necesariamente deban procesarse en la capital. Se radica una mayor responsabilidad en el manejo de los asuntos colectivos en la regin. Esto es muy importante. Se avanza, con la lentitud propia de estos procesos, en la transformacin de las regiones en un sujeto colectivo territorial. Entonces, puede parecer extrao que muchos parlamentarios nacionales tengan recelo de este proceso? Resta todava un interrogante fundamental: se puede gobernar un simple agregado de individuos? No se requiere acaso una comunidad o una sociedad (en el sentido que el socilogo alemn Tnnies dio a estos trminos) para que tenga sentido hablar del ejercicio de la funcin poltica de gobierno? Y si as fuese, no es cierto acaso que la conformacin de una comunidad o de una sociedad presupone que sus miembros compartan ciertos valores, no slo universales sino principalmente algunos valores singulares que expresan la diferencia en el ethos de esos individuos con respecto a otros que habitan en otros lugares, como fue discutido en el Captulo I? Sin tales valores compartidos no puede hablarse de una comunidad ni de una sociedad y en tal caso no es necesario inventar una estructura de gobierno, basta un aparato de administracin que, legtimamente, puede ser slo desconcentrado. Y eso es precisamente lo que la LOCGAR estableci en realidad, gobiernos regionales que no gobiernan, slo administran (el nombre no es la cosa nombrada), porque en general, en Chile no existen regiones sino recortes territoriales arbitrarios que se han denominado regiones. 150 Quien escribe ha sido criticado en no pocas oportunidades por usar metafricamente la famosa frase de Gregory Bateson el nombre no es la cosa nombrada para referirse a la costumbre nacional del escapismo del conflicto mediante el artificio de decir s cuando en realidad se dice no (mal no slo chileno ya que en Brasil la expresin pois nao es una afirmacin y no una negacin como su fontica sugerira). Sin embargo, parece que hasta los observadores forneos coinciden en ello si se toma nota de lo afirmado en el informe de asesora entregado por el equipo de SERVILAB a la SUBDERE el 26/02/06 (pp.51): Puede concluirse que respecto de la forma en que estn distribuidas las competencias, en Chile existe un predominio centralizado de funciones normativas y planificacin, de emisin de polticas e instrucciones y manejo institucional de recursos y supervigilancia. Por consiguiente, al menos a nivel normativo, las polticas de desarrollo econmico territorial son, en Chile, polticas nacionales y sectorializadas, a pesar de la descripcin de
150

Hay que convenir que algunas provincias, como Chilo, Tarapac, s son, en efecto, regiones desde el punto de vista sociolgico.

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212 funciones relacionadas con este desarrollo que se describen en las leyes orgnicas regional y municipal (Sublineado del autor).

6.5. Los siete escollos principales del proceso (descentralizado) de desarrollo regional chileno
Ms all de los aspectos profundamente estructurales que impiden en los hechos la implementacin de un modelo social y poltico verdaderamente descentralizado, parece ser posible llegar a identificar los principales obstculos, no superados, del intento nacional para autonomizar los procesos de cambiocrecimiento econmico y desarrollo societal en el territorio chileno. Ellos son: 1) la artificialidad de la regionalizacin; 2) la ausencia de identidades regionales; 3) la falta de legitimidad de los gobiernos regionales; 4) la relativa precariedad de los recursos financieros; 5) la desarticulacin y falta de coordinacin del abanico de instrumentos especficos; 6) la falta de una actividad sustantiva de investigacin cientfica y tecnolgica en y para las regiones, y 7) el muy bajo nivel de conocimiento actualizado sobre estos procesos de cambio, por parte de la tecnocracia regional, quizs si el obstculo de mayor envergadura. a) La artificialidad de la regionalizacin. Probablemente la mayor paradoja que un observador atento percibira en Chile sera constatar cun difcil resulta encontrar otro pas con tan marcadas diferencias ecosistmicas en su territorio (desierto extremo en el norte, valles templados en el centro, y bosques fros y hielos y fiordizacin en el sur) y por tanto con regiones naturales de marcadsima heterogeneidad y al mismo tiempo con una cultura social tan extremadamente fundada en la homogeneidad artificialmente impuesta por el propio Estado y en consecuencia, casi sin atisbos de regiones sociolgicas. 151 Y sin embargo, como se ha afirmado frecuentemente por quien escribe, un pas que al mismo tiempo entra al siglo XXI como prcticamente el nico pas del continente con una regionalizacin de rango constitucional operacionalizada por una ley orgnica constitucional de gobierno y administracin regional. La historia que explica esta paradoja fue exhaustivamente descrita en pginas anteriores. b) Ausencia de identidades regionales. Resulta ahora fcil entender la carencia de referentes identitarios de las personas que los vinculen al territorio regional. Es bien sabido que la identidad es una construccin compleja, como se muestra en las grficas siguientes.

151

Como ya se coment, slo es posible hacer excepciones a este juicio en el extremo Norte (Tarapac) y en el Sur (Isla de Chilo).

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SOBRE EL CONCEPTO DE IDENTIDAD

El proceso de construccin social de identidades colectivas estara marcado por las relaciones de poder, lo que da origen a tres formas distintas de identidad colectiva: la identidad legitimadora, la identidad de resistencia, y la identidad de proyecto (Castells M.; 1999). Se distinguen tres concepciones alternativas de la identidad (nacional): a) la constructivista, que da una importancia clave al discurso y a cmo ello cera sujetos; b) la esencialista que la considera un hecho acabado, un conjunto ya establecido de experiencias comunes y de valores compartidos que se constituy en el pasado, y c) la histrico/estructural que la define como un proceso en permanente construccin conceptual (Larran J.; 1996).

LOS ELEMENTOS DE LA IDENTIDAD REGIONAL

Las comunidades territoriales estn constituidas por: 1) creencias, es decir, los miembros pueden reconocerse como coterrneos y hay una cierta reciprocidad de compromisos; 2) continuidad histrica, es decir, la identidad se extiende hacia el pasado y se proyecta hacia el futuro; 3) identidad activa, los territorios son comunidades que hacen cosas en comn, toman decisiones, logran resultados; 4) un espacio geogrfico particular, que se constituye en la refercia primaraia; 5) un sentido de pertenencia, a partir de caractersticas compartidas existe una cultura pblica que sirve para distinguir la territorialidad o regionalidad de otras formas de identidad personal (Miller D.; 1997).

EL CONCEPTO DE CONSTRUCCIN SOCIAL DE UNA REGIN

Construir socialmente una regin significa potenciar se capacidad de autoorganizacin, transformando una comunidad inanimada, seggmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificacin territorial y en dsefinitiva pasiva, en otra, organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedadregin, capaz de movilizarse tras proyectos colectivos, es dceir, capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo (Boisier S.; 1991).

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214 El punto clave en la generacin de una identidad previamente inexistente es la construccin regional, un proceso, como es obvio, de largo plazo. Se dice que uno de los primeros actos administrativos en la Francia revolucionaria fue definir los departamentos en el hexgono metropolitano para lo cual se despachaban jinetes desde ciudades previamente elegidas los que deban realizar una jornada (del francs journe 152). Es difcil pensar en un acto de mayor arbitrariedad y sin embargo los departamentos llegaron a constituir y son el referente terrritorial bsico de los franceses. Por qu? Porque el tiempo construye, pero a paso lento. En la diapositiva construida a partir del texto de Miller hay que prestar atencin al tercer elemento: el concepto de comunidad activa y a partir de este concepto hay que tomar nota de cun lejos se est en Chile de lograr tal situacin. Jorge Larran (2001: 260261) dice que as como el ser humano es histrico, es decir, vive y se desarrolla en una dimensin de tiempo, as tambin es territorial, vive en una dimensin espacial. As como hace la historia, del mismo modo construye y se proyecta en su territorio o, si se quiere, territorializa un espacio dndole sentido. Y agrega: Hay varios elementos materiales que distinguen el entorno fsico chileno. Se trata de un pas largo y estrecho, con una variedad de regiones, climas y paisajes, desde el desierto del norte hasta los bosques lluviosos del sur, pasando por la zona templada del centro. Contrariamente a lo que podra pensarse, esta variedad de regiones y las dificultades de comunicacin no favorecieron los regionalismos y localismos, sino que desde un comienzo favorecieron un fuerte centralismo, posiblemente por la clara conciencia que exista el peligro de disgregacin. c) La falta de legitimidad de los gobiernos regionales. En el captulo IV de esta Tesis se dej en claro el espritu centralista que anima desde siempre a la clase poltica chilena que ha impedido sistemticamente el logro de una descentralizacin poltica, y territorial en este caso. El ya citado informe de funcionarios de SERVILAB/UAH al Gobierno de Chile, entregado en Febrero del 2006, no hace sino ratificar, con una mirada fornea, lo que los chilenos tienen claro. Sobre la base del excelente estudio preparado por Dolores Rufin para el ILPES, 153 los especialistas espaoles afirman: Adems de un claro esquema de competencias en las administraciones territoriales, para que efectivamente stas puedan ser protagonistas del desarrollo, ser necesario que cuenten con un grado de autonoma que depender fundamentalmente de la naturaleza poltica del poder con el que actan, Los gobiernos regionales son los que tienen una institucionalidad ms precaria en este sentido, tanto desde el punto de vista poltico, como fiscal e institucional. El principal problema relacionado con la legitimidad poltica est directamente ligado a la democracia y a la eleccin democrtica de las autoridades, lo que constituye todava un tema pendiente reclamado por importantes sectores polticos pues en Chile se ha optado por un modelo para las regiones donde se combinan autoridades desconcentradas, nombradas todas ellas por el Presidente de la Repblica, y autoridades descentralizadas, los miembros del Consejo Regional, elegidos a travs de un mecanismo indirecto. El Intendente, que es a la vez representante del Presidente de la Repblica y jefe del gobierno
152 153

Temp depuis le lever jusquau coucher du soleil (nota del autor). Rufin Dolores, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial (DET) El caso de Chile, 2005, Programa CEPAL/ILPES/GTZ, Santiago de Chile

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215 regional, se nombra por el Presidente, como si se tratara de un Ministro de Estado, pero no tiene rango ni tratamiento de tal. Por otra parte los miembros del Gabinete Regional, los SEREMIs, tampoco son elegidos por el Intendente, sino por los Ministros respectivos, y son removidos por stos, aunque corresponde al Intendente proponer una terna para su eleccin. Los directores de los servicios regionales, que son los servicios ejecutores, tambin son nombrados por los directores nacionales. Es decir, el Intendente tiene poco poder de disposicin sobre su propio ejecutivo. Los Consejeros Regionales se nombran por los concejales electos en las comunas de la regin correspondiente, lo que implica un mecanismo de eleccin democrtica indirecta, y se enfrentan a dos problemas polticos claves: 1. La poca relevancia de las funciones que tienen asignadas, y en particular, su dificultad para fiscalizar al ejecutivo, como correspondera a los representantes de los electores en cualquier sistema democrtico. 2. El sistema de eleccin chileno, porque el Parlamento nacional, tanto en su Cmara de Diputados, como en el Senado, se elige con un claro sistema de representacin territorial (dos representantes por circunscripcin y en algunas, cuatro). Ello produce que tanto diputados como senadores puedan acabar apropindose del inters regional; lo que explica muchas veces las reticencias del poder legislativo a la hora de traspasar programas a los gobiernos regionales, prefiriendo mantenerlos en la Administracin Central donde pueden ejercer mejor sus influencias ante los sectores que correspondan; aparte de la escasa relevancia que la sociedad poltica ha otorgado, al menos hasta el presente, a los Consejos Regionales. d) La relativa precariedad de los recursos financiero. Sin una legitimidad poltica basada en un mandato popular y sin recursos financieros significativos, la tarea hacer gobierno ya confundida con desarrollar el territorio parece una tarea de Ssifo. Ya se mostraron las cifras agregadas de la Inversin de Decisin Regional (IDR) y se afirm que probablemente, en el ao 2005, sta llegara, en un promedio imaginario, a cerca de US 75 millones por regin, cifra harto esculida para respaldar planes regionales de gobierno. No en balde, en varios documentos oficiales se seala la escasa asociacin entre las estrategias y la accin concreta. Los cuadros siguientes dan cuenta de la inversin pblica efectiva por regiones para el perodo 1990/2000 en valores nominales y en porcentajes.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

Cuadro Producto Interno Bruto Por Regin A Precios Constantes, 1996-2004 (Millones de pesos de 1996) Regin I. De Tarapac II. De Antofagasta III. De Atacama IV. De Coquimbo V. De Valparaso RMS Regin Metropolitana de Santiago VI. Del Libertador General Bernardo O'Higgins VII. Del Maule VIII. Del Bo-Bo IX. De La Araucana X. De Los Lagos XI. Aisn del General Carlos Ibez del Campo XII. De Magallanes y de la Antrtica Chilena Extra Regional (3) Subtotal regionalizado IVA , Derechos de Importacin Producto Interno Bruto 1996 905,701 1,944,622 586,020 596,301 2,658,598 13,945,724 1,188,356 1,032,923 2,780,195 773,850 1,249,677 141,716 401,360 35,041 28,240,084 2,997,204 31,237,288 1997 1,030,040 2,180,219 624,214 621,919 2,665,348 14,824,797 1,236,781 1,097,957 2,920,144 823,111 1,395,171 156,021 422,651 36,568 30,034,941 3,265,752 33,300,693 1998 1,041,193 2,451,582 663,349 673,140 2,772,280 15,048,761 1,281,905 1,122,601 2,935,457 847,011 1,452,791 159,580 444,828 38,341 30,932,819 3,443,777 34,376,596 1999 1,115,504 2,407,789 652,511 712,495 2,863,018 14,752,778 1,294,830 1,117,793 2,931,537 838,821 1,456,947 170,167 454,480 39,606 30,808,276 3,306,766 34,115,042 2000 1,127,226 2,364,831 641,406 808,604 2,925,515 15,460,202 1,413,408 1,220,088 3,027,910 896,264 1,573,873 176,601 436,440 41,509 32,113,877 3,532,616 35,646,493 2001 1,118,346 2,715,008 670,345 804,736 3,008,323 15,856,994 1,452,089 1,284,636 3,090,250 883,830 1,632,081 193,555 457,158 43,035 33,210,385 3,639,904 36,850,289 2002 1,146,401 2,619,098 644,260 792,281 3,072,320 16,199,205 1,547,509 1,296,565 3,268,213 914,957 1,708,070 213,608 473,745 43,858 33,940,091 3,715,050 37,655,141 2003 (1) 1,282,330 2,783,064 658,387 833,625 3,146,202 16,790,574 1,541,692 1,333,671 3,428,271 928,449 1,730,374 212,481 485,043 44,819 35,198,982 3,931,076 39,130,058 2004 (2) 1,314,834 2,960,576 669,684 871,530 3,357,072 17,754,835 1,651,278 1,396,846 3,634,265 987,621 1,857,127 221,201 487,312 45,157 37,209,339 4,332,467 41,541,807

(1) Cifras provisionales (2) Cifras preliminares (3) Extra regional corresponde a servicios en el exterior del Sector Administracin Pblica.

219
Participacin del FNDR en la Inversin Pblica y en la Inversin de Decisin Regional ITEM % del FNDR sobre la IDR % del FNDR sobre la inversin pblica % de decisin regional Fuente: MINTER/SUBDERE. 2000 35.7 15.9 44.4 2001 37.3 17.3 46.3 2002 35.4 16.8 47.3 2003 38.3 19.2 50.2 2004 42.6 21.3 50.1 2005 44.3 22.6 50.3

Finalmente, un estudio preparado por la Universidad Austral de Chile para la SUBDERE muestra la notable constancia de la distribucin interregional del FNDR:
Participacin Regional en la Distribucin del 90 % del FNDR REGIONES I II III IV IX RM V VI VII VIII X XI XII TOTAL 1994 6.96 7.25 6.14 8.57 9.04 5.05 7.21 7.75 8.43 7.83 8.45 9.50 7.82 100.00 1995 6.56 6.35 6.38 8.31 9.46 5.63 6.35 7.52 8.93 8.48 8.87 9.70 7.46 100.00 1996 6.53 7.12 6.48 8.51 8.92 5.73 7.27 6.67 8.47 9.08 8.80 9.34 7.08 100.00 1997 7.02 7.22 7.012 8.14 8.38 6.07 6.50 7.21 8.24 8.22 8.60 9.59 7.80 100.00 1998 7.22 7.25 7.22 8.15 8.52 6.09 6.47 6.95 8.24 8.19 8.56 9.59 7.55 100.00

Fuente: Universidad Austral de Chile, MEGR, Instituto de Economa, 2000.

En el mismo estudio se muestra una matriz de Spearman que permite apreciar la extraordinaria constancia inter temporal del patrn de distribucin inter regional del FNDR.
Matriz de Correlacin por Rangos de Spearman para la Distribucin del 90 % del FNDR 1994 1995 1996 1997 1994 1.00 1995 0.91 1.00 1996 0.89 0.81 1.00 1997 0.93 0.92 0.86 1.00 1998 0.89 0.88 0.84 0.98

Y como colofn, un patrn de crecimiento econmico inter regional que muestra escasa variabilidad, como consecuencia principal de una economa que basa su dinamismo en la exportacin de commodities y recursos naturales con baja incorporacin de progreso tcnico; la explotacin de las ventajas comparativas sin la creacin sistemtica de ventajas competitivas ofrece escasos grados de libertad para un patrn territorial de crecimiento diametralmente distinto del sendero histrico.

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Participacin Regional en el Producto Interno Bruto Total Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Regin Metropolitana de Santiago Libertador General Bernardo O'Higgins Maule Biobo La Araucana Los Lagos Aisn del General Carlos Ibez del Campo Magallanes y de la Antrtica Chilena Extra Regional Subtotal regionalizado IVA, Derechos de Importacin Producto Interno Bruto 1996 2,9 6,2 1,9 1,9 8,5 44,6 3,8 3,3 8,9 2,5 4,0 0,5 1,3 0,1 0,4 9,6 100,0 1997 3,1 6,5 1,9 1,9 8,0 44,5 3,7 3,3 8,8 2,5 4,2 0,5 1,3 0,1 0,2 9,8 100,0 1998 3,0 7,1 1,9 2,0 8,1 43,8 3,7 3,3 8,5 2,5 4,2 0,5 1,3 0,1 90,0 10,0 100,0 1999 3,3 7,1 1,9 2,1 8,4 43,2 3,8 3,3 8,6 2,5 4,3 0,5 1,3 0,1 90,3 9,7 100,0 2000 3,2 6,6 1,8 2,3 8,2 43,4 4,0 3,4 8,5 2,5 4,4 0,5 1,2 0,1 90,1 9,9 100,0 2001 3,0 7,4 1,8 2,2 8,2 43,0 3,9 3,5 8,4 2,4 4,4 0,5 1,2 0,1 90,1 9,9 100,0 2002* 3,0 7,0 1,7 2,1 8,2 43,0 4,1 3,4 8,7 2,4 4,5 0,6 1,3 0,1 90,1 9,9 100,0 2003** 3,3 7,1 1,7 2,1 8,0 43,0 3,9 3,4 8,8 2,4 4,4 0,5 1,3 0,1 89,9 10,1 100,0

Fuente: Banco Central de Chile * Cifras provisionales ** Cifras preliminares

Segn el reciente estudio del ILPES presentado al Consejo Regional de Planificacin (Brasilia, Junio del 2007): A las regiones que les est yendo bien en Chile son aquellas que han sido capaces de insertarse bien en la economa mundial, ya sea a travs de sus recursos naturales, renovables o no renovables, a travs de procesos exportadores asociados a industrializacin manufacturera mayormente liviana y a travs de centros metropolitanos articulados a la economa mundial a travs de la provisin de servicios financieros y comerciales. En todas estas situaciones, lo que ha primado ha sido la poltica de insercin macroeconmica que se ha delineado, la que se ha constituido en un marco de referencia objetivo para cada territorio. A algunos esta poltica los ha favorecido fuertemente, al menos en lo que respecta a crecimiento, y, a otros, los ha afectado desfavorablemente segn sean sus propias capacidades de insercin internacional. En otras palabras, en ninguno de los casos de crecimiento exitoso se advierte una poltica explcita y deliberada de desarrollo regional que haya sido orientada desde el Estado nacional. A los territorios que les va bien, no deben esta condicin a que el Estado nacional haya propiciado polticas de desarrollo regional que hayan tenido como resultado esta situacin. Tampoco, parecen haber polticas explcitas de correccin de disparidades, de claro corte territorial, compensatorias, que atiendan o se preocupen de las regiones ms deprimidas y que no parecen presentar sntomas de activacin ni en el corto ni en el mediano plazo. Por tanto, una conclusin central y que no deja de tener una arista de cierta frustracin es que en el pasado reciente, que se remonta ya a las dos ltimas dcadas no
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221 parecen haber en Chile polticas explcitas de desarrollo regional, al menos, desde la escala nacional, (ILPES; 2007:25).

El papel del FNDR como instrumento de la poltica regional durante los gobiernos de la concertacin 154
El FNDR, creado en el ao 1974, ha sido el principal instrumento de inversin pblica descentralizada que han tenido a su disposicin las regiones, aunque su potencialidad como tal se ha visto mermada por la persistencia de una visin subsidiaria del mismo a favor de los sectores. Ello tiene que ver con que en su origen, todos los destinos del FNDR eran sectoriales, aunque ha sido bsicamente administrado, desde su creacin, como una especie de herramienta de compensacin territorial para mejorar el acceso de localidades o reas urbanas a servicios esenciales y no como un instrumento de desarrollo regional, especialmente si se tiene en cuenta su escasa vinculacin con las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) elaboradas por las respectivas autoridades regionales. 155

La recientemente aprobada ley 20.035, de 23 de junio del 2005, modificatoria de la LOCGAR, al definir el FNDR no como un mero instrumento de compensacin, sino tambin con finalidades de desarrollo regional abre, no obstante, un portillo para que en el futuro la relevancia territorial de este instrumento aumente, pero siempre que ello venga acompaado, como se ha sugerido previamente, de algunos cambios en la legitimidad y en las capacidades de los GOREs.

154

Esta seccin ha sido tomada del informe final del SERVILAB (2006) a la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior. 155 Hecho reconocido con claridad por la propia SUBDERE, que en un documento de mayo de 2004 titulado El Gobierno Regional que queremos para liderar el desarrollo territorial y articular la gestin pblica en la regin, expresa que no ha existido una vinculacin directa del Fondo con las definiciones de las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), y que la asignacin de recursos responde ms bien a contingencias.
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Evolucin de la IDR en el perodo 19902005 por instrumentos, en MM$ del ao 2005
800.000 700.000 MM$ch del ao 2005 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0
1990 1991 1993 1995 1996 1998 2000 2001 2003 2005 1994 1999 2004 1992 1997 2002 Otros CP IRAL ISAR

FNDR

Fuente: SUBDERE/SERVILAB. Elaboracin propia.

El FNDR consta de tres fuentes de financiamiento o componentes principales: 1) El FNDR tradicional o distribuido (el ms antiguo, y quizs el menos condicionado en cuanto al poder de decisin de los GOREs); formado con recursos del presupuesto pblico, se destina a proyectos de infraestructura social, estudios y/o programas, sin tener en cuenta el sector. 2) El FNDRBID, en el que los recursos provienen de diversos convenios de prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo; sirve para mejorar la eficiencia y la gestin de la inversin regional en el marco del proceso de descentralizacin del gobierno (Crdito BID 1281 suscrito en 2001), financiando inversiones en diversos campos, as como en temas de fortalecimiento institucional y descentralizacin; sus principales destinatarios son los sectores de educacin, salud, vialidad, y en menor proporcin el sector sanitario y electrificacin. 3) Finalmente, las Provisiones del FNDR, constituidas por recursos traspasados por diversos ministerios, son inversiones regionales con una orientacin especfica, priorizadas por el nivel central del Estado; el ministerio de origen es quien decide la distribucin regional, y la SUBDERE quien ejerce la contraparte tcnica, materializando los procedimientos administrativos que hacen efectivo el traspaso de recursos a las regiones aunque para ser invertidos en sectores especficos. 156

156

Un excelente anlisis crtico del papel del FNDR puede verse en Claudia Serrano: Inversin Pblica y Gestin regional: Nudos Crticos, en Dagmar Raczynski y Claudia Serrano, editoras, 2001, Descentralizacin. Nudos Crticos, publicado por la Corporacin de Investigaciones Econmicas para Latinoamrica/CIEPLAN, Asesoras para el Desarrollo, Chile).

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223 La evolucin del FNDR en el perodo 19902005 pone de relieve que, en trminos reales, su crecimiento ha sido constante, salvo el pequeo bache de los aos 1999 y 2000.
Crecimiento real del FNDR en el perodo 19902005
25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: SUBDERE/SERVILAB. Elaboracin propia.

No obstante, su diferenciacin por componentes permite hacer dos importantes matizaciones. Primero, que hasta 2002 la parte distribuida fue cuantitativamente ms importante, aunque su tasa de crecimiento no fuese demasiado diferente de la parte de provisiones. Segundo, el fuerte aumento de los ltimos cuatro aos se explica fundamentalmente por el notable tirn de las provisiones. Desde la ptica de los tres gobiernos de concertacin que han funcionado a lo largo de estos quince aos, el mayor crecimiento del FNDR se registr en el de Aylwin (19901994) con una tasa acumulativa anual de casi el 17 %, frente al 5,8 % del de Frei y a la recuperacin del gobierno de Lagos (20002005) donde la tasa 157 subi hasta el 14,8 %.

157

Estos datos deben matizarse teniendo en cuenta el peso del FNDR en la IDR. Desde esta perspectiva, el perodo ms interesante ha sido sin duda el del ltimo gobierno de concertacin, ya que casi el 15 % de crecimiento anual es superior en 5 puntos al aumento de la IDR, mientras que en el perodo del gobierno de Aylwin sucedi justo al contrario: el incremento anual de la IDR casi duplic al del FNDR.

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Evolucin anual del FNDR y de sus Provisiones, en Mm$ del ao 2005
Dis tribuido 250.000 225.000 200.000 MM$ DEL AO 2005 175.000 150.000 125.000 100.000 75.000 50.000 25.000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 P rovis in

Fuente: SUBDERE/SERVILAB. Elaboracin propia.

El destino de las provisiones del FNDR permite comprobar lo que antes afirmbamos acerca de su marcado carcter sectorial, aparte de explicar el aumento del protagonismo de dicho fondo en la IDR, especialmente desde 2004. En efecto, este importante crecimiento ha tenido su origen en el aumento de los recursos destinados al Programa de Mejoramiento de Barrios y a la creacin de la Provisin de Infraestructura Rural, como resultado de la fusin de las provisiones de Caminos Secundarios, Desarrollo Rural y Agua Potable Rural. Sin embargo, ello no ha implicado ms que meros cambios de forma; son los mismos fondos que antes estaban en el presupuesto del Ministerio y que deban ser asignados por la regin, los que ahora pasan al presupuesto del Gobierno Regional, pero para ser destinados especficamente en el mbito fijado. Desde la ptica de la distribucin regional del FNDR llama poderossimamente la atencin su reparto tan homogneo, sin que pueda destacarse por el monto total recibido ninguna regin. No obstante, si la cifra se relativizara por el nmero de habitantes las percepciones de regiones como Aysn o Magallanes estaran muy por encima de la de zonas como la Regin Metropolitana que rene un porcentaje muy significativo de la poblacin chilena. Esta llamativa situacin se explica por la normativa legal establecida para proceder a tal reparto, al fijar que el mismo se hace teniendo en cuenta la evolucin de dos variables: nivel socioeconmico y condicin territorial.

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Distribucin de las provisiones del FNDR (19992005)

220000 200000 180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Residuos Slidos Los Lagos Recuperacin Urbana y Desarrollo de Valparaso FNDR- Infraestructura Rural FNDR-Desarrollo Rural FNDR-Agua Potable Rural FNDR-Turismo Chilo y Palena FNDR-Programa Mejoramiento de Barrios FNDR-Inv ersin en Salud FNDR-Caminos Secundarios FNDR-Desarrollo Urbano FNDR-Fortalecimiento Institucional FNDR-Fondos Compensatorios Inv ersin Sanitaria FNDR-Fomento Productiv o FNDR-Preinv ersin FNDR-Ley de Drogas FNDR-Electrificacin Rural FNDR-Infraestructura Educacional FNDR-Patentes Mineras Fondo Nacional de Desarrollo Regional (10% FNDR)

Fuente: SUBDERE/SERVILAB. Elaboracin propia.

La primera, nivel socioeconmico, se calcula de acuerdo con los siguientes indicadores: tasa de mortalidad infantil, porcentaje de poblacin en condiciones de pobreza, tasa de desempleo, producto per cpita regional, calidad de vida en salud (se consideraban camas por habitantes, mdicos por habitantes y desnutricin infantil), calidad de vida en educacin y calidad de vida en saneamiento ambiental. La segunda, condicin territorial, compuesta por: dispersin poblacional, ruralidad de los centros de poblacin, deterioro ecolgico, diferenciales en el costo de obras de pavimentacin y construccin, y distancia a la Regin Metropolitana.
Distribucin regional del FNDR total (19992005)
1,0 0,9 0,8 MM$ch de cada ao 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Regin Metropolitana Regin XII Regin XI Regin X Regin IX Regin VIII Regin VII Regin VI Regin V Regin IV Regin III Regin II Regin I

Fuente: SUBDERE/SERVILAB. Elaboracin propia.

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226 El criterio de reparto que ha funcionado hasta 2005 no tena en cuenta ni el tamao poblacional ni el geogrfico y, salvo la distancia a la RM, todos los indicadores se normalizaban (media nula y desviacin estndar unitaria). Adicionalmente, el reglamento fijaba que el coeficiente de variacin de la distribucin regional debera quedar situado entre 0,1 y 0,2. Ello acababa conduciendo a que la variabilidad original de los indicadores considerados se suavizaba, y el resultado final era una distribucin muy homognea, recibiendo todas las regiones una cuota muy similar. Para el ao 2006 los criterios de reparto se han modificado, optndose por una forma de reparto distinta, que ya s incluye variables relacionadas con la poblacin comprendido el gnero, y el tamao del territorio. 158 La distribucin final resultante es ligeramente diferente a la de los de aos anteriores, logrndose valores del coeficiente de variacin sensiblemente superiores a ese rango de 0,10,2 del mtodo anterior, pero sin alterar esa ya comentada tendencia de homogeneidad. 159 En la prctica, el FNDR ha sido pues utilizado a modo de mecanismo de nivelacin territorial para mejorar el acceso de localidades o reas urbanas a servicios esenciales, pero no como un verdadero instrumento de desarrollo regional, especialmente si se tiene en cuenta su escasa vinculacin con las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) que en su ltima versin elaboraron las respectivas autoridades regionales para el perodo 20002005. El FNDR ha funcionado como un mecanismo de reparto de inversin con criterios regionales, pero a la vista de los datos de su evolucin su peso real es bastante menor por dos razones claves. 1) Porque las autoridades regionales manejan de forma ms o menos autnoma la partida del FNDR distribuido, pero el resto viene marcado con un claro destino sectorial. De hecho, mientras que la IDR ha ido aumentando paulatinamente su participacin en la Inversin Pblica total, pasando de un modesto 13,7% en 1990 a ms de un 50 % en 2005, el FNDR total ha seguido un comportamiento ms modesto (en 2005 slo haba subido hasta un 22,6 %, partiendo del 13,7% en 1990). 2) Porque el peso del componente distribuido del FNDR refleja que la capacidad de decisin presupuestaria real de los GOREs ha sido siempre bastante modesta, pero el 8,3 % de 2005 significa uno de sus registros ms bajos, no parando de reducirse desde 2000, ao en el que alcanz un valor del 10 %. No obstante, an es peor comprobar que este 8,3 % es menor que el peso que esta misma partida significaba en 1990 sobre la Inversin Pblica total (9,7 %).

158

159

Se tomaran en consideracin el nmero de pobres y el nmero de hogares pobres con jefatura de hogar femenina; en cuanto a tamao, se utilizara un indicador de distancias internas de cada regin (raz cuadrada de la superficie). De acuerdo con informacin obtenida informalmente de SUBDERE que no ha podido contrastarse en ningn documento oficial de esta institucin, ni tampoco de DIPRES, parece haberse previsto mecanismos compensatorios en el supuesto de que se generasen situaciones de clara descompensacin para una regin en sus percepciones nuevas respecto a las actuales, destinando recursos extra a las regiones que experimenten un descenso relativo por la va de absorber parte de las provisiones sectoriales en el 90%; aumentando el FNDR total para que no baje el monto percibido por ninguna regin; o por la de otorgar una provisin de transicin temporal.

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Evolucin del peso de la IDR, FNDR total y FNDR distribuido en la Inversin Pblica Total (IPT) en % Peso IDR/IPT 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 13,7 11,3 17,4 19,6 20,8 21,4 22,2 26,6 33,4 36,9 44,4 46,3 47,3 50,2 50,1 51,0 Peso FNDR/IPT 13,7 11,3 10,1 10,8 11,4 11,9 11,2 11,2 12,5 15,0 15,9 17,3 16,8 19,2 21,3 22,6 Peso FNDR distribuido/IPT 9,7 9,1 7,9 9,2 9,2 8,9 8,3 8,1 8,0 9,4 10,0 9,5 9,1 8,8 8,6 8,3

Fuente: SUBDERE/SERVILAB. Elaboracin propia. En definitiva, un nico instrumento con varias finalidades ha dado como resultado un fondo con cuatro graves problemas: 1) Acabar siendo escasamente compensador desde la perspectiva territorial, porque los criterios de repartoaparte de numerososson estandarizados y el fondo acaba distribuido de forma muy homognea. 2) Resultar bastante complejo, porque en su clculo intervienen un nmero muy elevado de variables. 3) Terminar siendo poco selectivo porque su distribucin por regiones es bastante homognea. 4) Tener una reducida proyeccin regional, dado el gran peso de las provisiones y la menor relevancia del componente distribuido.

Cabe hacer notar que el FNDR fue planteado como instrumento financiero del desarrollo regional en 1970, en el ltimo documento preparado por el Departamento de Planificacin Regional de la ODEPLAN (bajo la direccin de este autor), documento titulado El desarrollo regional de Chile en la dcada de los setenta, un notable ensayo colectivo que ya contena una suerte de prospectiva atada a los posibles resultados de la eleccin presidencial de 1970. Una idea que el Gobierno Militar hara suya. e) La desarticulacin y falta de coordinacin del abanico de instrumentos especficos. En Chile es ms que evidente la complejidad de la relacin entre la institucionalidad pblica y el desarrollo territorial, un asunto que merece una mirada con algo de detalle. Los conflictos entre la institucionalidad pblica y el desarrollo territorial se remontan al surgimiento de la modernidad en la cultura occidental. La modernidad se refiere al control, por parte del hombre, de la paradoja que plantea el pensar y actuar
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228 simultneamente en dos niveles, el especfico y el universal. En la modernidad existe un cdigo, que designa el ordenamiento del pensamiento y de la accin en tanto pretenden sustraerse a las particularidades espaciales y temporales. Es el cdigo de la modernidad el que acompaa al conquistador y al evangelizador. El territorio es la nocin que expresa un contenido concreto, que va ms all de la acepcin puramente geogrfica y puramente metafrica. El territorio es, en cierto sentido, el anticdigo y en tal sentido la crisis de la modernidad occidental se puede expresar como el conflicto entre el cdigo y el anticdigo, entre el cdigo y el territorio. En esta confrontacin y en el curso de la modernidad, el primero trata de eliminar al segundo. Este conflicto es el tema del clsico libro de John Friedmann y Clyde Weaber: Territory and Function (1979). La globalizacin, cara actual de la modernidad, lleva al extremo la tensin entre funcin y territorio, entre sector y lugar, empujando en muchos rdenes de cosas, una tendencia homogeneizadora y alienante para productos e individuos, pretendiendocomo se ha dichoque abandonemos nuestras nacionalidades para pasar a ser ciudadanos de la CocaCola o de la Toyota, una cuestin que genera una reaccin dialctica en las personas, que buscan nuevamente en el territorio, en el lugar y en el terruo, un fundamento de su identidad. Hay una vuelta a lo local como un nuevo espacio de solidaridad. La misma globalizacin, que no es sino la fase tecnocognitiva del desarrollo capitalista actual, revaloriza por otro lado el territorio al introducir, microelectrnica mediante, un modo de produccin manufacturera en red, difusa, de localizacin de los segmentos de la cadena de valor en lugares discontinuos del globo terrqueo, hacindose en consecuencia ms y ms dependiente del xito o del fracaso en mltiples territorios de produccin que elaboran bienes y servicios destinados a competir en un espacio nico de mercado, el mundo, sin aduanas ni barreras ni protecciones. En la globalizacin, este juego feroz que hasta el momento produce, es cierto, ms riqueza que pobreza, pero tambin ms pobres que ricos, los actores, empresas y territorios aprenden que hay tres descriptores claves para intentar ganar: asociatividad, velocidad, e inteligencia. Si se es pequeo, la soledad es mortal, si se es lento, la lentitud es igualmente mortal, y si no se aprende minuto a minuto de la relacin con el entorno, la falta de inteligencia es lapidariamente mortal. Las grandes empresas pueden funcionar con relativa independencia de su entorno territorial ms inmediato; en cierto sentido ellas modelan y remodelan el territorio. Las micro y pequeas empresas, abrumadora mayora en el mundo real, son altamente dependientes e interdependientes de y con su propio territorio. Ello tiende a fomentar muchas veces a contracorriente de la cultura, como en Chilela asociatividad a fin de enjaembrarse generando inteligencia colectiva basada en una capacidad tambin colectiva de aprender. Pero el mundo no est organizado conforme a estos nuevos requerimientos. En la cultura occidental pesa demasiado el paradigma cientfico positivista, demasiado dominado a su vez por el cartesianismo y la disyuncin analtica de su mtodo. La organizacin misma de los gobiernos, los sistemas de contabilidad social, las polticas pblicas de cualquier tipo, corresponden a modelos mentales que operan analtica y no sistmicamente. Es ms y ms evidente para los especialistas y tambin para cualquier observador atento, que el desarrollo es un proceso indesmentiblemente territorial, no es ni ha sido

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229 jams el resultado de la iteracin, de la suma de acciones, sino que es, por el contrario, una propiedad emergente evolutiva de sistemas geo/tecno/socio/productivos de complejidad creciente, que no pueden ser entendidos ni menos intervenidos sino con visiones y pensamiento sistmico y complejo. Y esta afirmacin, que parece altamente abstracta, no hace sino reflejar las fuerzas y tendencias que se estn dando o que tratan de surgir en los territorios, por la simple razn de que todo sistema vivo tiende a auto organizarse de manera cada vez ms compleja, a lo cual se opone la fuerza de un Estado (como el chileno) que opera con una lgica segmentada. Cmo resolver esta dialctica y llegar a una sntesis virtuosa? Muchos apostamos a un cambio de paradigma cientfico, para abrir la puerta a un paradigma constructivista y lingstico, que hace del observador parte de lo observado, constructor de su propia realidad y de su propio futuro y que ello es posible mediante el uso profesional de la palabra, del discurso y de las conversaciones sociales. La tensin entre la institucionalidad pblica y el territorio se resuelve mediante una apuesta al territorio como espacio de coordinacin y sinergia. 160 Dolores Rufin (2005) en su estudio sobre polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en Chile seala: Los Ministerios involucrados en el territorio no han tenido siempre una clara vocacin territorial. Entre los Ministerios organizadores o planificadores, la SUBDERE ha tratado de incentivar ms el proceso de descentralizacin poltica y administrativa que el desarrollo territorial propiamente tal. En cuanto al Ministerio de Planificacin, tampoco ha cumplido el rol que le corresponde preocupado ms de la rentabilidad de las inversiones que de una planificacin territorial (pp.74) y agrega: La gran cantidad de instituciones, polticas, instrumentos y programas diseados para el desarrollo econmico territorial, su diseo con lgicas muy dismiles y su funcionamiento al margen de los criterios que les dieron origen, necesariamente hace dudar de su efectividad. De hecho todas estas polticas funcionan en base a Comits, Comisiones, etc., que tratan de articular a las distintas instituciones e instrumentos (pp.75). Termina la jurista espaola diciendo: Pero sin duda las principales dificultades ocurren en el contexto territorial, cuando se intenta coordinar y armonizar las diferentes polticas, programas e instrumentos sectoriales en el territorio a travs de rganos con escasas atribuciones para planificar y resolver y nula competencia para ejecutar los resuelto (pp.77). Estos juicios sern recogidos en plenitud por el informe preliminar ya citado, de asesora del equipo del SERVILAB/UAH, entregado a la SUBDERE, en Febrero de 2006. Por otro lado, un estudio de Ivn Silva y Carlos Sandoval (2005) sobre los instrumentos regionales y locales de fomento productivo concluye: De ah que se piense que los poco ms de 1.000 millones de dlares que se destinaron para fomento productivo en el ao 2001 y que representan 1.3 puntos porcentuales del PIB, que significan, adems, un gran esfuerzo que se espera sea recompensado por un aumento de las capacidades competitivas de las pequeas empresas, podran tener un mejor aprovechamiento si buena parte de los instrumentos que se han desarrollado evolucionaran hacia una perspectiva sistmica de corte territorial (pp.75).
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No es una casualidad que Michael Porter haya titulado su ms famoso libro como La competitividad de las naciones (o sea, del territorio, no de las empresas).

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230 f) La falta de una actividad sustantiva de investigacin cientfica y tecnolgica en y para las regiones. El siguiente breve texto fue preparado por este autor como insumo para el Consejo de Innovacin, el organismo creado para orientar el gasto en I. C&T derivado de la implantacin de un royalty a la minera del cobre. Desde el punto de vista del territorio regionalizado chileno y tambin desde el punto de vista de un economista, caben al menos las siguientes observaciones: a) Competitividad es un concepto cargado de territorialidad desde su introduccin en la agenda terica y prctica por M. Porter quien, no en balde, titul su obra ms conocida La competitividad de las Naciones, eludiendo significativamente un ttulo ms tradicional que hiciese referencia a las empresas, y el concepto de cluster introducido por el mismo Porter no se entiende sino en el plano de estructuras territoriales. No obstante hay que entender que la competitividad de un territorio admite dos lecturas: se trata de una competitividad hacia adentro, es decir, capacidad para atraer los factores actuales del crecimiento en un contexto en el cual miles de territorios son empujados a lo mismo y, por otro lado, se trata de una competitividad hacia fuera, un frentico posicionamiento en nichos de comercio en donde colocar bienes y servicios transables, algo difcil de hacer, por lo dems, sin un agresivo marketing territorial; b) La poltica territorial chilena, tenuemente dibujada y ms tenuemente aplicada durante cuarenta aos, ha buscado como objetivo principal modificar el patrn interregional de crecimiento y desarrollo a fin de contrarrestar el centralismo y la concentracin en Santiago, dos cuestiones que afectan a una democracia bien entendida, a la equidad y a un funcionamiento ms eficiente del sistema econmico; c) Un estudio recienteDinmica econmica territorial en las regiones chilenas en el largo y mediano plazo. Algunas hiptesis y evidencias empricas(Boisier S.; 2005, policopiado), mediante el uso de informacin estadstica oficial y de tcnicas de anlisis regional bien sancionadas, muestra la considerable estabilidad del perfil del PIB en el sistema regional al mismo tiempo que un desplazamiento del crecimiento regional hacia el norte sobre el eje Sur/Norte. Se sostiene en este estudio que ello se debe a que el pas contina atado a una dinmica econmica basada en ventajas comparativas propias de la explotacin y exportacin de algunos commodities y que romper con esta situacin para abrir paso a un crecimiento ms balanceado geogrficamente implica generar bienes y servicios de exportacin sobre la base de la creacin de ventajas dinmicas competitivas porterianas; d) Como las llamadas ventajas dinmicas surgen exclusivamente de la I.C&T y como sta hoy requiere aprendizaje colectivo y como ste a su vez depende de las interacciones interpersonales de cercana, se desprende la necesidad de usar los recursos escasos con un criterio geogrfico de desconcentracinconcentrada en pocos lugares que adems requieren de escalas capaces de producir externalidades. Tales lugares en Chile son las ciudades (y posiblemente sus hinterlands) de Antofagasta, Valparaso, Talca, Concepcin, Valdivia y Puerto Montt, en primera instancia. e) La actividad de I.C&T en tales lugares debe ser pertinente no slo al perfil productivo actual de las macro regiones en torno a estas ciudades; principalmente

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231 debe ser una actividad pertinente al perfil productivo prospectivo de ellas una informacin que debera estar, pero no est, en las estrategias de desarrollo regional; f) Adems, la actividad en I.C&T reseada debe estar al servicio principal de la micro, pequea y mediana empresa, constituyente principal del tejido productivo en las regiones; la empresa grande puede generar sus propias innovaciones o subcontratarlas; g) En el fomento territorial a la innvocain hay que preservar la endogeneidad, la variedad y la descentralizacin. Los siguientes prrafos han sido extrados del informe Las regiones de Chile ante la ciencia, tecnologa e innovacin: diagnsticos regionales y lineamientos para sus estrategias preparado por TRANSVERSAL CONSULTORES para la CONICYT/ Programa Bicentenario de Ciencia y Tecnologa, y financiado por el Banco Mundial 161 y entregado en el mes de mayo del 2006. En primer lugar, se observa cierta zonificacin en los temas e iniciativas que ejecutan los organismos del sistema regional de C&T. Aqu, los contextos geogrficos y las actividades econmicas cobran plena relevancia. En general, el trabajo tiende a concentrarse en labores y temas vinculados a las actividades productivas regionales minera, forestal, pesca, agricultura, energay bastante menos en el estudio del entorno con sus caractersticas ambientales y socioculturales. En la macrozona norte (Tarapac a Coquimbo) predomina el trabajo en pesca, acuicultura y recursos marinos, riego y agricultura, astronoma, turismo, energa y ciencias sociales. En Valparaso, OHiggins y Maule el quehacer de los investigadores privilegia el sector hortofrutcola, vinos, ganadera, pesca y recursos marinos, TICs y arquitectura, entre otros. Desde Biobo a Magallanes est el sector silvcola, agropecuario, pesca, acuicultura y recursos marinos, ecologa y recursos naturales, turismo y ciencias sociales, medicina y biologa y el territorio antrtico. Algunos temas estn presentes en casi todas las regiones, como el estudio del medio ambiente y recursos naturales ambos vinculados al despliegue del sistema CONAMAy los estudios antropolgicos y arqueolgicos. Segundo, se observa cierta duplicacin en los esfuerzos de investigacin y desarrollo de C&T entre regiones vecinas y en varios casos en instituciones localizadas en la misma regin. Esto evidenciara la ausencia de polticas pblica que apoyen una mayor especializacin regional y la debilidad de los sistemas de difusin e intercambio de estudios e informacin. Probablemente el efecto principal ha sido que la dispersin de recursosfinancieros, de infraestructura y equipamiento, entre dos o ms ncleos de investigadoresha dificultado una efectiva profundizacin y especializacin de ellos, con beneficios para su entornosean organismos pblicos, empresas privadas, a la vez que ha reducido sus posibilidades de integrarse en circuitos internacionales de cooperacin tcnica y cientfica. La falta de precisin y vigencia de las estrategias regionales de desarrollo (ERD) y la ausencia de polticas de C&T regionales y nacionales son tambin corresponsables de la dispersin indicada. La inexistencia de polticas, estmulos y orientaciones claras tambin se refleja en los programas de formacin de recursos

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Agradezco muchsimo a Jos A. Abalos Knig, destacado gegrafo, ex estudiante y amigo, el haberme facilitado este informe.

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232 humanos donde se reiteran las carreras y cursos de magsteres, doctorados, y otros programas similares. Tercero, no hay muchos antecedentes que permitan vincular el trabajo en C&T con los avances en los mbitos social, cultural y productivo de las regiones. Esta debilidad tambin se observa en los instrumentos y fondos tecnolgicos ms focalizados en el fomento productivo. As, por ejemplo, subsiste la incertidumbre sobre el rol que efectivamente han tenido los diversos ncleos de investigadores, y de los programas que los han financiado, en el desarrollo de algunos clusters o sectores productivos especficos como es el caso del salmn, minera, fruticultura, etc.y en las polticas regionales en educacin, salud, hacia los pueblos indgenas, ambientales y otras. Tal dficit no es un tema menor, pues ms que servir para apreciar y simplemente registrar el grado de participacin que estas actividades de C&T tuvieron en los desarrollos acaecidos, da mayor legitimidad a los cultores de la Ciencia y la Tecnologa para reclamar mayores recursos de parte de las instancias de financiamiento y una mayor apertura de parte de quienes gestionan los procesos de cambio en cada una de las regiones. Si no avanza en ello, los mayores aportes del pas a estas actividades slo se apoyarn en supuestos e hiptesis optimistas, ms que en datos objetivos y mensurables, situacin que contradice el propio quehacer del mundo cientfico y lo pone en una situacin de gran vulnerabilidad. El Anexo C contine una exposicin ms extensa sobre este tema en tanto que el Consejo de Innovacin hizo entrega a la Presidenta de la Repblica en este ao, del informe Hacia una estrategia de innovacin para la competitividad, vol.I., del cual se extraen los siguientes comentarios: En este nuevo paradigma, la informacin y el conocimientoque pueden ser compartidos de manera ms fcil y equitativahan ido desplazando la importancia del capital y el trabajo no calificado en la creacin de riqueza. Y as, bajo estas renovadas condiciones, el valor de las empresas se hace cada vez ms dependiente de activos intangibles como la capacidad de aprendizaje de sus empleados y el talento para innovar en procedsos y productos que alimenten la continua tarea de construir ventajas competitivas. (pg. 27). Y ms adelante agrega en relacin a las regiones: El desarrollo de una Estrategia Nacional de Innovacin requiere tanto de una mirada de conjuntoque puede ser aportada por este Consejo y el gobierno centralcomo del conocimiento especfico de quienes estn ms cerca de los problemas, lo que involucra a las agencias ejecutoras y a las distintas regiones del pas. En ese sentido, el Consejo propone las siguientes lneas de accin: a) identificacin de las brechas de competitividad que afectan el desarrollo de los sectores con potencial competitivo; b) fomento de la participacin de las regiones en la generacin e implementacin de las polticas de innovacin (pg. 128). Nada de esto es posible sin I.C&T en las regiones. g) Bajo nivel de conocimiento actualizado sobre los procesos de cambio en el territorio por parte de la tecnocracia regional. Hay una deuda pendiente, no cancelada, del Estado de Chile, en el sentido de haber prometido, en la dcada de los sesenta, levantar una Escuela Nacional de Administracin, al estilo de la famosa ENA francesa, para preparar al funcionalismo pblico en varios campos, la planificacin regional en primersimo lugar, segn ingenuamente se supona (o lo suponamos) en la poca.

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233 La provisin de los cargos pblicos en el aparato pblico regional contina hacindose bajo el supuesto que hacer gobierno a escala subnacional no es sino un proceso escalar continuo, de arriba abajo, sin solucin de continuidad entre el nivel nacional y el regional. Si es as, para qu gastar recursos en un entrenamiento especfico? Lamentablemente el asunto dista de ser as de simple y el trabajocualquiera sea su naturaleza, poltica o tcnicaa nivel subnacional es estructuralmente diferente a su homlogo a nivel nacional y requiere, por tanto, de la construccin de modelos mentales y cognitivos distintos. El cuadro siguiente muestra de una manera sumaria el nivel profesional de los SEREMIs de Planificacin de cada regin tal como es la situacin a mediados de 2006.
Calificacin Profesional de los SeremiS Serplac REGIN I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM PROFESIN Ingeniero Comercial Licenciado en Historia Socilogo Profesor de Estado Sociloga Matrona Profesor de Estado Abogada Ingeniero Comercial Contador Auditor Enfermera Ingeniero Agrnomo Arquitecta ESTUDIOS POSTGRADO PHD Mgster en Desarrollo Urbano y Regional ? MA Polticas Pblicas y PHD en Procesos Sociales y Poltiocos Diplomada (ILPES) en Gestin Regional Diploma Gerencia Social+Polticas Pblicas MA Asentamientos Humanos+Medio Ambiente ? MBA ? MA Economa y Gestin Regional MA Economa y Gestin Regional ?

Fuente: SUBDERE/SERPLAC.

Naturalmente, los meros ttulos y grados no dicen mucho y sera necesario examinar el contenido curricular de estos cursos de diploma o de maestra. Sin embargo parece lcito sospechar con respecto a la contemporaneidad del marco cognitivo que respalda a la mayora de estos cursos, si se acepta la rpida evolucin del conocimiento y de las teoras sobre crecimiento y desarrollo territorial. Por cierto que la idea no es transformar a la tecnocracia en un corpus acadmico como tal, pero as como cualquier persona que enfrenta un problema de salud quiere que el mdico tratante tenga un acabado saber a fin de que el tratamiento sea exitoso, por qu no habra que demandar lo mismo cuando se trata de pacientes sociales, como los territorios? A seguir se muestra, de una manera primaria, el contenido cognitivo de las estrategias regionales. Por supuesto, no se trata de exigir que cada una y todas acojan totalmente el complejo marco cognitivo expuesto en esta tesis, pero es indispensable que una estrategia tenga un slido respaldo terico, como ya lo anotaban Helmsing y Uribe Echevarra ms de treinta aos atrs. Se trata de un ejercicio altamente subjetivo.

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Una Visin Cognitiva de las Estrategias Regionales Vigentes al 2006 Cun Contemporneas Son? ELEMENTO/REGION I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII Epistemologa implcita (P P P PC PC PC C P P P PC P P /C) Marco terico 0 1 1 1 1 1 0 01 0 1 0 0 Tcnicas 0 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1 0 Globalizacin 0 1 1 1 1 0 1 01 1 1 0 0 Polticas nacionales 0 0 0 0 0 0 01 0 0 0 0 0 Valores 0 0 1 1 1 1 1 0 01 1 0 1 Capitales intangibles 0 01 01 01 1 01 01 01 1 1 0 0 Marketing 0 0 0 0 1 01 0 0 0 0 0 0 Actores/Agentes/Conflictos 0 0 1 01 0 01 01 1 01 01 01 0 Sinergia/Asociatividad 01 1 1 1 1 1 1 01 1 1 01 0 P= Positivismo; C= Constructivismo; 1= Elemento considerado; 0= elemento no considerado; 01= mezcla Prospectiva, Marco Lgico, Scoreboard, FODA Efectos regionales del cuadro de poltica econmica RM PC 01 0 1 0 01 01 0 0 1

Hace un tiempo se di a conocer (El Mercurio, Santiago de Chile, 27/09/06, B/2) el Informe de Competitividad Mundial 20062007 elaborado por el Foro Econmico Mundial ratificando la privilegiada situacin de Chile en Amrica Latina (primer lugar) y su destacada posicin mundial (vigsimo sptimo lugar), por encima de Espaa. No obstante el buen resultado comparativo, cabe observar que la ubicacin de Chile en Salud y Educacin Primaria es el lugar 57 entre 125 pases; la ubicacin en Educacin Superior y Capacitacin corresponde al lugar 40 y en Innovacin el 39. Todos estos elementos tienen como teln de fondo el capital humano. Corresponde entonces ac introducir un juicio emprico sobre el capital humano observable en las regiones chilenas y su evolucin temporal. Para ello se reproduce parte de un informe preparado para el MIDEPLAN por la Consultora AM&P LTDA. durante el ao 2004. En Chile, los estudios sobre capital humano son escasos y en muchos de ellos no se hace explcito el concepto tratado. De esta forma encontramos estudios que se centran en establecer una relacin entre la acumulacin de capital humano y el crecimiento econmico de Chile en comparacin con otros pases, pero sin llegar al planteamiento de modelos economtricos, como aquellos que profundizan los ms diversos aspectos de la educacin en su mbito formal. Uno de los estudios ms detallados hasta ahora resulta ser el de J.J. Brunner y G. Elacqua (2003), Informe Capital Humano en Chile. Este desarrolla un extenso trabajo bibliogrfico que muestra la diversificacin y complejidad que ha tenido el concepto desde su origen, al tiempo que aborda distintos aspectos del capital humano a nivel nacional como son: stock acumulado, ritmo de acumulacin, formacin, renovacin, etc. Sin embargo, y salvo el anlisis desagregado a nivel regional que se hace de uno de los aspectos que caracteriza el capital humano, este estudio est orientado a comparar el estado de ste en Chile respecto del concierto internacional, y por lo tanto la forma

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235 empleada para caracterizar el capital humano, deriva en conclusiones que slo tendran validez en ese contexto y escala. Puesto que en esta obra se apunta de una manera clara y taxativa a carencias cognitivas como una de las principales razones explicativas de la brecha entre el esfuerzo y los resultados en la poltica territorial chilena de cuatro dcadas, hay que abrir espacio para examinar cul es la situacin regional en materia de capital humano avanzado, puesto que en esa categora es donde debiera encontrarse un marco cognitivo contemporneo en materia de crecimiento y desarrollo regional. Las cifras nuevamente muestran y reiteran lo conocido: la concentracin territorial del capital humano. El Anexo D muestra entonces cifras y comentarios sobre la distribucin regional del capital humano en Chile.

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CONCLUSIONES Y SNTESIS FINAL


Lo bueno, si breve, dos veces bueno Gracin La manera ms concreta de establecer las conclusiones de un trabajo de esta naturaleza es responder a la pregunta: se han cumplido los objetivos de la investigacin? Naturalmente ser cada lector el que emitir un juicio final, puesto que todo autor da por descontado el logro de sus propios objetivos; de todas formas, he aqu las conclusiones de quien escribe. Se dijo que la Tesis perseguira tres objetivos: a) describiren una perspectiva histricala gnesis de la poltica territorial en Chile; b) explicar la racionalidad de ella; c) prescribir modificaciones a lo hecho y a la hoja de ruta del futuro, si fuese el caso. Para cualquier conocedor de la realidad chilena resulta bastante obvio que no se conocepblicamente al menosun trabajo que pueda compararse a ste, si lo que se evala es justamente una descripcin acabada del proceso histrico de formulacin de una poltica territorial, plena de altos y bajos, como se ha visto. No se trata de un mrito excesivo ya que la historia profesional del autor, algo ms de cuarenta aos, ha estado centrada nica y exclusivamente en el tema de los procesos sociales en el territorio, como actor, como observador, como analista. 162 Evaluar la capacidad interpretativa de esta Tesis es algo ms complejo. Para comenzar la Tesis dej en claro que a lo largo de la historia chilena se gener una dialctica casi permanente entre una demanda descentralista originada en la geografa (fsica, administrativa, poltica, econmica, social) y una oferta centralista originada en la propia historia y en consideraciones sobre gobernabilidad. La sntesis dialctica se resolvi, en cualquier corte de la historia, a favor del centralismo a ultranza; no obstante esta situacin se requebraja en la dcada de los aos sesenta del siglo XX, para abrir espacio a una regionalizacin precisa (que ahora enfrenta su propia crisis de funcionalidad) y a una descentralizacin administrativa, lejos del ideal de una descentralizacin simultneamente territorial y poltica, que fue y es un objetivo sociolgico final. La Tesis explica a fondo las fuerzas que han operado detrs del escenario presuntamente descentralista. Las polticas pblicas en general, escapan a los marcos sobresimplificados de las dicotomas extremas, de soluciones matemticamente discretas del tipo 0 o 1, o del maniquesmo dieciochesco. La complejidad actual de la sociedad implica que las polticas pblicas, en su mayora combinan aspectos de uno y otro extremo del arco de posibilidades tericas.
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De hecho, del numeroso equipo tcnico inicial de la ODEPLAN, slo dos o tres personas equiparan este recorrido, el arquitecto Estaban Soms Garca y el gegrafo Esteban Marinovic Pino, ambos apreciados amigos.

238 El caso que nos ocupala poltica territorial de Chilemuestra como factores impulsores elementos tanto exgenos como endgenos. Los primeros, propios en este caso de la naturaleza, fueron, como se analiz, de carcter telrico; los segundos, propios de la dinmica social y poltica, dieron forma a instituciones, organizaciones y modelos mentales proclives a la descentralizacin que anclaron en el Estado y que, lentamente, la sociedad civil hace suyos. En opinin del autor, la mayor contribucin interpretativa consiste en poner en claro que la mencionada poltica territorial chilena no se incuba en la matriz de la racionalidad econmica, sino en la matriz del poder, y lo hace de una manera circunstancial, casi, podra decirse, por azar. El poder, como es bien sabido, radica en el control asimtrico de un recurso socialmente escaso y desde este punto de vista ya puede afirmarse que entre la racionalidad de la teora econmica neoclsica y la teora politolgica del poder existen escasos puntos de interseccin; en tanto la primera presupone informacin simtrica y un conjunto tan amplio de agentes que resulta imposible que uno detente ms poder que otro, la segunda se basa en presupuestos exactamente inversos. Lo interesante en el caso chileno es que la identificacin del poder como matriz generatriz de la poltica territorial, concretiza tal identificacin en tres personas de carne y hueso, que coinciden en el tiempo histrico y que terminan por interactuar prcticamente como resultado de un juego de azar en el que se manifiestan diferentes formas de poder. En primer lugar, el poder poltico representado por un Presidente de la Repblica de elevado nivel intelectual, calificado corrientemente como un estadista, ms que como un simple gobernante, quien, como se coment, tena una predisposicin intelectual de larga data a favor de una modificacin en la estructura de la geografa poltica/administrativa del pas, don Eduardo Frei Montalva. En segundo lugar, el poder relacional representado por un funcionario de un prestigiado organismo internacional (CEPAL), detentor l mismo de un prestigio como economista plenamente validado en Amrica Latina y autor de un importante estudio sobre la falta de desarrollo de Chile, Jorge Ahumada, conspicuo militante de la Democracia Cristiana, el partido de Frei, y creador del CENDESCentro de Estudios del Desarrolloen la Universidad Central de Caracas, Venezuela. En tercer lugar, el poder cognitivo de un planificador regional y acadmico norteamericano considerado ya en los aos sesenta como uno de los intelectuales ms relevantes en este campo, John Friedmann, que ser el principal asesor de la recin creada Oficina de Planificacin Nacional. A cargo del Programa de Asesora de la Fundacin Ford al Gobierno de Chile, Friedmann reclutar un equipo de muy alto nivel que jug un papel de primera importancia en la construccin de la poltica y en el in job training de una plyade de tcnicos nacionales. La capacidad prescriptiva de la Tesis est bien configurada sin llegar al extremo del wishful thinking. La identificacin de los siete escollos presentes en la experiencia chilena ofrece un amplio campo de sugerencias que podransi se combaten tales escollos contribuir a un sustantivo mejoramiento en la eficacia y eficiencia de la poltica territorial chilena.

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239 Si hay algo que prescribir, ello quiere decir que hay algo que corregir o agregar para mejor alcanzar los objetivos de la poltica. Claramente el objetivo permanente a lo largo de cuarenta aos ha sido lograr una configuracin econmica y social del territorio nacional que contribuya a una mejor democracia, a una mayor justicia social y a una mayor equidad. En trminos sustantivos una democracia significa una cierta igualdad (nunca absoluta) en la distribucin ciudadana del poder, ms all de una participacin electoral formal, y una cierta igualdad en la capacidad de apropiarse del resultado de la actividad econmica, con independencia del lugar; la justicia social se refiere a una distribucin interpersonal del ingreso exenta de diferencias marcadas y que obedezcan a razones ajenas a las capacidades (sustantivas) de las personas, y la equidad se refiere a la igualdad ex ante de oportunidades, siempre con independencia del lugar. Es obvio que el cumplimiento de tales objetivos presupone una geografa sustantiva (ms all de la geografa fsica) caracterizada por una distribucin considerada armnica, de los procesos sociales en el territorio. Es igualmente obvio y las cifras as lo muestran que en el caso chileno, cuarenta aos de intentos de lograr tales objetivos han tenido una contenido ms cerca de una discurso retrico (en la segunda interpretacin, despectiva, de la palabra retrica, segn el Diccionario de la Lengua Espaola, 1970) que de la accin real. Fueron identificadas las dificultades estructurales y coyunturales que han puesto en entredicho el logro de los objetivos, y por tanto la Tesis prescribe acciones correctoras.

Algunas evidencias empricas que cuestionan la eficacia de la poltica territorial


a) Dinamismo econmico regional
Si fuese necesario mostrar cifras que apuntan a una escasa efectividad de la poltica territorial chilena, nada mejor en ese caso que reproducir algunos resultados del Informe INACER (ndice de Actividad Econmica Regional) preparado sistemticamente por el INE (Instituto Nacional de Estadsticas) en su versin 2007, manteniendo en mente que un objetivo central de la poltica territorial a lo largo de cuarenta aos ha sido promover un nivel econmico ms armnico (sin diferencias extremas) en los trece territorios componentes del sistema regional. Ello ha supuesto siempre lograr indicadores de crecimiento econmico ms elevados que la media en las regiones prioritarias, principalmente la del BoBo y la de Valparaso, los contramagnetos principales, regiones en las cuales el conocido conflicto eficiencia/equidad encuentra una solucin socialmente aceptable, y tambin en las regiones con peores indicadores sociales. De acuerdo a las cifras del ltimo informe INACER (ndice de Actividad Econmica Regional) entregado en Febrero del 2007 por el INE, en el perodo de diez aos comprendido entre 1997 y 2006, el dinamismo regional (medido a travs de la tasa de crecimiento media del PIB) fue encabezado por las regiones IV (Coquimbo) y XI (Aysn) con expansiones iguales a 7.9 % y 5.7 % respectivamente, en tanto que la regin del Bo Bo tuvo una expansin de slo 2.5 % en igual perodo y la de Valparaso alcanz a un 4.5 % en el mismo perodo decenal. Como es bien sabido, la dinmica de la Regin IV est
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240 ligada al sector minera y a la vitivinicultura, en tanto que en el caso de la Regin XI la dinmica es empujada por la expansin de la salmonicultura. En el ao 2006 el mismo estudio del INE seala que la Regin I (Tarapac, antes de su particin), encabez el crecimiento regional con una tasa anual de 11.8 %, seguida por la Regin III (Atacama) con un 10.0 %. La nica cifra negativa en el Norte del pas la muestra la Regin II (Antofagasta) con un 1.3 % (debido a problemas en los minerales de Chuquicamata y La Escondida); magras son las cifras de las regiones VII, VIII, y V (Maule, BoBo, Valparaso) con valores de 3.5 %, 2.2 %, y 0.3 % respectivamente. Las dems regiones muestran guarismos que fluctan en torno al 4.0 %. 163 El cuadro siguiente muestra la evolucin desde 1996 hasta el 2006 del ndice de Actividad Econmica Regional (INACER) calculado por el Instituto Nacional de Estadsticas.
Indice de Actividad Econmica Regional (Base promedio 1996=100) Promedios anuales Perodo 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 I 100 111,7 108,3 140,5 142,3 142,4 137,6 132,1 160,1 138,9 155,3 II 100 113,0 118,2 119,9 124,4 127,9 128,4 138,8 154,2 160,3 158,2 III 100 107,5 117,7 118,4 121,2 121,0 117,2 127,3 131,0 138,2 152,0 IV 100 111,3 10,3 108,3 173,6 183,4 171,5 170,6 187,3 181,7 190,1 V 100 102,1 105,7 111,8 121,8 123,3 121,7 123,3 136,3 153,2 153,6 VI 100 103,6 107,2 110,1 114,9 119,9 122,7 127,0 139,3 149,5 159,1 VII 100 104,9 105,4 93,0 98,1 106,0 104,1 106,7 120,8 127,1 131,6 VIII 100 104,7 106,3 104,7 105,3 105,5 109,3 113,5 119,6 124,5 127,3 IX 100 104,8 105,5 107,2 111,5 112,7 114,3 123,1 128,9 134,8 140,5 X 100 110,9 107,3 104,4 114,2 120,6 123,6 128,7 136,4 152,0 158,9 XI 100 113,7 114,4 121,6 122,9 131,4 145,1 146,3 149,8 165,9 173,0 XII 100 119,4 115,6 129,3 143,6 139,0 137,7 133,6 139,5 152,1 159,5

Fuente: INE, Informe Econmica Regional, Oct.Dic., 2006, Santiago de Chile

El INACER muestra claramente la dinmica sectorial que ha empujado el ndice en las regiones IV, VI, XI, y XII: minera, fruticultura y turismo, fruticultura y silvicultura, salmonicultura, y finalmente, metanol respectivamente. Nada que se pueda atribuir de una manera directa a una poltica territorial, nacional o regional. Sea en el corto plazo o en el mediano e incluso en el largo plazo, el crecimiento del PIB en las regiones parece no estar asociado ni a los objetivos permanentes ni a la poltica territorial misma. No es un resultado halageo para los polticos y tcnicos envueltos en la cuestin regional en Chile. b) Qu sucede con el desarrollo humano, proxy del bienestar y del desarrollo? Pero si bien las cifras reflectantes del crecimiento econmico en y entre las regiones no avalan un logro de objetivos en esta materia, las cifras que muestran la evolucin del ndice de Desarrollo Humano (IDH) por regiones entre los aos 1994 y 2003 parecieran apuntar en direccin contraria, esto es, parecen mostrar que el bienestar, gruesamente asociado a este ndice, y por tanto a una concepcin contempornea del desarrollo (como se discuti en el Captulo I) tuvo impactos de mayor envergadura justamente en algunas de las
163

Hay que tener en cuenta que las cifras del INACER no incluyen la Regin Metropolitana.

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241 regiones con peores indicadores sociales. Segn el informe del PNUD: 164 El IDH especial para Chile se increment de 0, 659 en 1994 a 0,725 en 2003, con una disminucin de la distancia que lo separa del ideal propuesto como pleno desarrollo humano de un 19,0%. En el mismo perodo todas las regiones incrementaron su nivel de desarrollo humano. Si se analiza la variacin del valor absoluto del IDH con respecto a su distancia con la meta ideal (brecha de desarrollo humano), Aysn es la regin que ms ha incrementado su nivel de logro durante la dcada (redujo en un 23% su brecha). Aracana, Los Lagos y Coquimbo presentaban en 1994 valores IDH comparativamente ms bajos, pero ahora muestran los mayores avances. Las regiones de Tarapac y Valparaso son aquellas cuyo incremento de IDH muestra un menor nivel de logro en el perodo. Si bien exhiben un avance impoprtante, se encuentran por debajo del promedio nacional (10,2% y 15,6% respectivamente) en cuanto a la reduccin de su brecha de IDH.En 1994, segn el IDH para Chile, las regiones con mayor logro de desarrollo humano son la Metropolitana, de Tarapac, y de Magallanes. Las con menores logros son las del Maule, de la Araucana, y de Los Lagos. En 2003 se mantiene esa tendencia. Sin embargo, en el perodo se registran cambios en la posicin relativa de algunas regiones. Las que mejoran son las regiones de Magallanes, Aysn, Coquimbo, y Antofagasta. Por otro lado, la Metropolitana, de Los Lagos, de la Araucana, del Bo Bo y del Maule mantienen su posicin relativa. Las que desmejoran su posicin relativa son las regiones de Tarapac, aunque contina dentro de las con mayores logros de desarrollo humano, Atacama, OHiggins y Valparaso.En este perodo tambin se ha reducido la inequidad interregional del desarrollo humano en Chile. El ao 1994 la diferencia entre el IDH de la regin con mayor valor y la de menor valor corresponda a 0,105. En 2003 disminuye a 0, 085, lo que implica una reduccin de la brecha interregional de 19,0% (2006: 1315). Probablemente detrs del juego algo contradictorio de las cifras de variaciones en el PIB y en IDH se explique por el mayor grado de focalizacin de las variables que reflejan instrumentos de intervencin ligados a los factores del desarrollo humano; ms mercado en la macroeconoma y ms direccionalidad estatal en la microsociologa.

164

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Las trayectorias del Desarrollo Humano en las comunas de Chile (1994-2003), Temas del Desarrollo Humano Sustentable # 11, PNUD/Ministerio de Planificacin, Santiago de Chile, 2006

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242
Valor del IDH Regional 19942003, clasificacin IDH y reduccin de la distancia a la meta ideal REGIN IDEH 1994 IDEH 2003 RANKING IDEH 1994 2 5 6 7 4 8 13 10 12 11 9 3 1 RANKING IDEH 2003 3 4 7 6 5 9 13 10 12 11 8 2 1 % reduccin distancia a la meta ideal IDH 19942003 10,2 18,9 17,1 20,2*** 15,6 16,7 19,7 20,0*** 20,6*** 20,7*** 23,3 *** 15,4 19,8 19,3

Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso OHiggins Maule Bo Bo Araucana Los Lagos Aysn Magallanes Metropolitana PAS

0,700 0,666 0,657 0,646 0,667 0,627 0,595 0,608 0,595 0,598 0,623 0,684 0,700 0,659

0,731 0,729 0,716 0,717 0,719 0,689 0,675 0,686 0,679 0,681 0,711 0,733 0,760 0,725

*** Regiones con mayor porcentaje de reduccin.

c) Convergencia o divergencia? 165 De acuerdo con la corriente principal (mainstream) ahora se dispone de varios estudios empricos sobre la convergencia/divergencia regional en Chile, que no ofrecen, por lo dems, una conclusin nica. Ya lo escribi Laureano Lzaro en un excelente y ameno artculo sobre viejos y nuevos paradigmas (Lzaro, 1999:685706): Llama tambin la atencin otro elemento que permanece a lo largo del tiempo en los estudios regionales y territoriales. Se trata no ya de la diferencia de conclusiones a que llegan los diversos autores, sino de la clara discrepancia en bastantes casos. Es normal que se discrepe a la hora de dictaminar sobre las polticas que deben seguirse y los instrumentos que han de utilizarse, tanto si se habla en trminos generales, como si se hace referencia a un caso concreto. En materia de estrategias debera haber menos margen de discrepancia y, sin embargo, tambin se da, a veces de forma notoria, tanta como la distancia que separa a los creyentes que defienden el desarrollo exgeno de los predicadores que propugnan el desarrollo endgeno. Ms chocante puede resultar comprobar que con argumentaciones
165

La convergencia econmica deriva del modelo de Solow (1956) y Swan (1956), el que predice que, dado un stock inicial de capital por trabajador, una economa converge a un equilibrio de largo plazo (steady state) en el cual el producto por trabajador crece a una tasa constante igual a la tasa de cambio tcnico. La idea de convergencia tambin se relaciona con la idea de que las economas ms pobres cierran la brecha con las ms ricas durante la transicin dinmica hacia el equilibrio; en otras palabras, las economas ms pobresn crece ms rpido que las ms ricas. Hay dos tipos de convergencia en este modelo: beta y sigma. Convergencia beta ocurre cuando las economa ms pobres crecen ms rpido que las ms ricas, hasta que ellas alcanzan el mismo nivel de producto. Convergencia sigma ocurre cuando la dispersin en el ingreso por persona, medida a travs de la varianza, disminuye en el tiempo. Tambin la literatura establece la convergencia absoluta cuando las economas ms pobres siempre crecen ms rpido que las ms ricas, y la convergencia condicional que ocurre cuando la relacin entre la tasa de crecimiento del producto por persona y su nivel inicial es negativa cuando se controlan los factores que condicionan el steady state. Toda la teorizacin est ligada a los conceptos de crecimiento exgeno y endgeno.

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243 tericas y con aplicaciones prcticas unos autores sostienen que las diferencias territoriales de niveles de desarrollo van en aumento y otros mantienen lo contrario. (sublineado de este autor). Probablemente el trabajo ms reciente y acabadoincluyendo unas matemticas slo para iniciadossea el de Roberto Duncan y Rodrigo Fuentes, de la U. de Wisconsin y del Banco Central de Chile respectivamente (2006:82112), del cual se extraen parte de los comentarios siguientes y cuya bibliografa chilena es muy completa. La evidencia emprica trabajada por Duncan y Fuentes tiende a respaldar la hiptesis de convergencia en el PIB per cpita, tanto en trminos de convergencia beta (convergencia en los niveles) como sigma (convergencia en la dispersin). No obstante este resultado est acompaado por tasas lentas de convergencia, levemente inferiores al 1 %, lo que implicara que el tiempo necesario para reducir a la mitad la brecha entre regiones ricas y pobres flucta entre 81 y 96 aos!! El economista colombiano del ILPES, Luis Mauricio Cuervo, es el autor de un importante documento (2003) sobre evolucin de las disparidades territoriales en Amrica Latina, cuyo primer captulo trata de la teora econmica de la convergencia y la divergencia regional, con abundantes comentarios empricos. En el caso de Chile, Cuervo basa sus comentarios en los trabajos de Aroca y Claps (s/f), Fuentes (1997) y Morand, Soto y Pincheira (1997). Algunos de los puntos rescatados por Cuervo son: Para el intervalo ms largo (19601996) en las trece regiones chilenas se obtiene un estimativo estadsticamente significativo del coeficiente beta, cercano a 0,013 y, por consiguiente, podemos afirmar que la evidencia da soporte a la hiptesis de convergencia beta (Aroca y Claps, s/f, p.5). Las estimaciones de la dispersin en las tasas de producto por persona regional por ao, convergencia sigma, muestran la existencia de varios perodos, con tendencias de diferente signo: 1960/1965, con dispersin creciente (divergencia); 1965/1975, con significativa disminucin en la dispersin (convergencia); 1975/1982, con aumento en la dispersin (divergencia); 1983/1996, con disminucin en la dispersin. Estos resultados son bastante consistentes con las estimaciones del coeficiente beta(Cuervo, 2003: 34). Otro de los trabajos examinado por Cuervo es el de Morand, Soto, y Pincheira (1997), que llega a resultados que contradicen parcialmente la evidencia mostrada por otros estudios, especficamente la aceptacin de la hiptesis de la convergencia absoluta en Chile. De acuerdo con los estados estacionarios estimados por Morand et. alli., podra sugerirse la existencia de tres grandes conglomerados regionales (clubs) en Chile: el primero conformado por las regiones I, II, y XII que convergen hacia niveles per cpita en un 15 % superiores al promedio nacional; el segundo, conformado por las regiones RM, III, V, y VI que convergen alrededor del promedio nacional; un tercero, conformado por las regiones IV,VII,VIII, IX, X, y XI que convergen hacia un promedio cercano al 75 % del promedio nacional.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

244 La conclusin final de Cuervo es que se necesitan estudios mejor dotados de informacin especfica para avalar distintas hiptesis de convergencia/divergencia en el caso chileno. As es queen definitivael autor tiene sobradas razones para sentirse satisfecho del esfuerzo realizado, jams perfecto, por supuesto, pero honesta y laboriosamente realizado. Los objetivos de la Tesis fueron cumplidos; los de la poltica territorial de Estado (calificada as por su permanencia en el tiempo, ms all de cambios de sistemas y gobiernos), no lo fueron, aunque la poltica social parece haber sido ms consonante con los objetivos generales ligados al territorio.

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245

SNTESIS FINAL
El resto es silencio Hamlet, acto V W. Shakespeare La obra se ha estructurado en torno y sobre las siguientes proposiciones: 1. El Estado chileno se construy histricamente mediante un proceso continuo de centralizacin poltica y administrativa y de concentracin territorial en una sola ciudad; 2. La geografa chilena ha exhibido histricamente un patrn inusual de modificaciones, en los planos fsico, administrativo, econmico, social, y poltico, generando una demanda espordica a lo largo del tiempo por una administracin descentralizada; 3. Esta suerte de dialctica centralizacin/descentralizacin no se resuelve sino hasta entrado el siglo XX debido a dos enormes desastres naturales, el primero de los cuales, en 1939, origina una profunda modificacin en la geografa econmica y el segundo, en 1960, introduce paulatinamente la idea de un cambio en la geografa polticaadministrativa del pas, abriendo la puerta para una posterior regionalizacin; 4. A estos fenmenos de la naturaleza se sumar, en los aos sesenta del siglo XX, un cambio poltico estructural al asumir el control del gobierno el Partido Demcrata Cristiano, en cuyo corpus doctrinario se encontraba la idea de la descentralizacin, ligada al concepto poltico de la subsidiariedad desarrollado en el seno de la Doctrina Social de la Iglesia Catlica; 5. Una trada de personas llevar a la prctica esta concepcin: el Presidente Eduardo Frei Montalva, el economista Jorge Ahumada, y el acadmico norteamericano John Friedmann. En el texto se recapitula esta parte de la historia; 6. El Estado inicia una poltica nacional de desarrollo territorial/regional cuyo epicentro se localizar en la ciudad de Concepcin y en su regin, la Regin del Bo Bo o Regin VIII. El captulo V examina a fondo cuarenta aos de intervencin en esta regin; 7. Sin embargo, la economa del pas sigue encajada en una camisa de fuerza representada por su fuerte ligazn a las exportaciones de recursos naturales, fuente de todos modos del dinamismo de las ltimas dcadas. Como se ha demostrado en otras investigaciones del autor, una economa que basa su crecimiento en este tipo de bienes y servicios y en su base de ventajas comparativas, ofrece escasos grados de libertad para modificar el patrn de crecimiento comparativo de las regiones, dada la especificidad territorial de los recursos naturales en Chile; 8. Probablemente el caso chileno representa el experimento ms amplio y sostenido que es posible observar en Amrica Latina para crear condiciones que respalden un modelo econmico, social y poltico descentrado y descentralizado a lo largo y ancho del territorio, si bien en otros pases la creacin de instituciones especficas (CFI, SUDENE, CVC, CGV) ha sido ms notoria; 9. Un obstculo importante en este esfuerzo, y que ha contribuido en no poca medida a su escasa eficacia y eficiencia, ha residido en un profundo desfase cognitivo entre pensamiento y accin. Las intervenciones territorialestanto institucionales como administrativas y econmicasse han diseado sin que medie en los responsables polticos y tcnicos un claro entendimiento de la naturalezaestructura y dinmicade los procesos de cambio social en el territorio; 10. A partir de esta premisa, el captulo primero de la obra plantea un ambicioso marco conceptual en torno a los conceptos de descentralizacin, regionalizacin, crecimiento territorial y desarrollo territorial; 11. El ltimo captulo examina los obstculos estructurales, principalmente en el plano de la cultura social y administrativa, y los obstculos ms contingentes que han entrabado y entraban el logro de los objetivos y se identifican siete escollos que deben ser superados para ello. Los siete escollos son: i) artificialidad de la regionalizacin; ii) ausencia de identidades regionales; iii) falta de legitimidad de los gobiernos regionales; iv) relativa precariedad de los recursos financieros; v) desarticulacin y falta de coordinacin del abanico de instrumentos especficos; vi) falta de actividad sustantiva de investigacin cientfica y tecnolgica en y para las regiones; vii) bajo nivel de conocimiento actualizado sobre los procesos de cambio en el territorio por parte de la tecnocracia regional; 12. Cuarenta aos de discurso no han logrado socializar el tema territorial en la sociedad chilena, con la excepcin de una paulatina y extraa construccin de referentes identitarios territoriales basados en nmeros y con la aparicin de una tmida y elitista denuncia regional en la sociedad civil; 13. Bajo la forma de un anexo la tesis termina por preguntar: qu futuro nos espera? como pas, pregunta cuya respuesta depende de la capacidad nacional para construir futuro o, por el contrario, para aceptar pasivamente el futuro.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

246 Segn el informe del equipo de consultores del SERVILAB/UAH ya citado varias veces, las polticas regionales futuras deben considerar : i) una atencin particular a los factores impulsores de la competitividad, no slo entre regiones sino tambin entre ciudades; ii) el refuerzo de los elementos intangibles (capital social, entorno social favorable, condiciones institucionales, etc.); iii) el fomento al cambio estructural; iv) la estrecha coordinacin con otras polticas sectoriales y en particular, con las actuaciones, va polticas activas de empleo, del desarrollo de los recursos humanos; v) la desarticulacin y falta de coordinacin de los instrumentos especficos.

Post Scriptum
El 12 de marzo del 2007, en el Saln de Honor del Congreso Nacional y ante ms de medio millar de regionalistas de todo el pas, la Presidenta Dra. Michelle Bachelet firm un mensaje dirigido a la Cmara de Diputados incluyendo tres artculos sustitutivos del proyecto de reforma a la LOGCAR que se discute desde el ao 2005. El primero de estos artculos elimina definitivamente el patronmico numrico de las regiones establecidohay que recordar, en 1966 con la primera propuesta de regionalizacinpara ser ahora reemplazado por patronmicos tradicionales. No s si Pierre Bourdieu estara de plcemes si viviese; mal que mal los chilenos haban ofrecido el mejor test emprico del concepto de poder simblico, ya que cuarenta aos de discurso haba en efecto transformado un conjunto de nmeros romanos en referentes identitarios territoriales para la poblacin. El segundo artculo sustitutivo establece la eleccin directa de los Consejeros Regionales, por cuatro aos, reeligibles por un segundo perodo de igual duracin y sin posibilidad de postularse a cargos pblicos durante cuatro aos, una vez terminado su ejercicio. Tendrn remuneracin adecuada como para ejercer a tiempo completo. Si este artculo es aprobado por el Congreso, dar satisfaccin a una consistente demanda regionalista. El tercer artculo establece perentoriamente el traspaso de competencias a los gobiernos regionales; de partida, las SERPLACs pasarn a ser rganos del gobierno regional y no del MIDEPLAN. Qu motiv al Ejecutivo a dar finalmente un paso adelante, no sin trascendencia, en la poltica territorial?, La legitimidad de la demanda?, El auto convencimiento derivado de una racionalidad tecno burocrtica? La realpolitik transita muchas veces por tortuosos senderos. La razn oculta (o que se quisiera mantener oculta) reside una vez ms en una casualidad lateral (serendipity). En efecto, esta decisin nace en la necesidad de superar una situacin catica en extremo y capaz de terminar con cualquier gobierno: el proyecto estrella heredado de la Administracin de Lagos, el revolucionario nuevo sistema de transporte pblico en Santiagoel Transantiagoque causa una indignada reaccin en la poblacin directamente afectada, la que vive en la capital, y un no menos airado reclamo de los regionalistas, parlamentarios incluidos, que temen que la imperiosa necesidad de inyectar ms y ms recursos al transporte capitalino se haga a expensas del gasto y de la inversin pblica en regiones. Quizs si el Transantiago hubiese funcionado adecuadamente desde su inicio (10/02/07) nada de esto habra sucedido; los medios de comunicacin habran carecido de un tema que han sobreexplotado aparatosamente aunque no sin razn y la oposicin poltica no habra recibido gratis una bandera de lucha. Pero en definitiva, como lo dice Machado, se hace camino al andar.

ALEA JACTA EST!

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

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ANEXOS A. UNA RADIOGRAFA DE LA PRODUCCIN Y DE LA OCUPACIN EN LAS REGIONES CHILENAS B. UNA LECTURA DE LA ESTRUCTURA CAPITULAR DE LA ESTRATEGIA REGIONAL TITULADA LA REGIN DEL BO BO AL ENCUENTRO DEL SIGLO XXI C. CIENCIA Y TECNOLOGA EN LAS REGIONES D. DISTRIBUCIN DEL CAPITAL HUMANO EN LAS REGIONES E. QU FUTURO NOS ESPERA? EL NUEVO GOBIERNO (2006/2010) Y SU APUESTA DESCENTRALIZADORA F. LEY ORGNICA CONSTITUCIONAL DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN REGIONAL

249

ANEXO A
Una radiografa de la produccin y de la ocupacin en las regiones chilenas 166
1. Producto Interno Bruto Regional 19902003: Tendencias
El anlisis se realiz utilizando la informacin del PIB regional calculado por el Banco Central de Chile, cuya serie ms reciente corresponde al periodo 19962003, y que se encuentra calculada a precios del ao 1996, ao base ms reciente del Sistema de Cuentas Nacionales. Asimismo se utilizar el empalme 19602001 realizado por la Divisin Regional de MIDEPLAN, para completar la serie 19902003 a precios de 1996. El anlisis se concentra en la dinmica del crecimiento del PIB y la evolucin de las estructuras sectoriales.

1.1.

Dinmica del Producto Interno Bruto Regionalizado 19902003

Entre 1990 y 2003 el PIB total regionalizado creci a una tasa de 4,9% promedio anual, registrndose notorias diferencias en la dinmica de las regiones. No obstante que en todas ellas se registraron dinmicas positivas, las mayores tasas se observaron en el norte del pas, con cifras superiores al 6% promedio anual, en particular en Antofagasta, Atacama y Tarapac. En tanto, las menores tasas se registraron en Magallanes, Bo Bo y Valparaso. (Ver Grfico 1).
Grfico Crecimiento del PIB regionalizado 19902003 (Tasa promedio anual)

10,0 8,0 6,5 6,0 4,0 2,0 0,0 Metropolitana Maule Araucana Antofagasta Magallanes Tarapac Valparaso Bo Bo Atacama Coquimbo OHiggins Los Lagos Aisn

6,9

6,7 5,8 4,9 4,0 4,5 3,6 2,4 5,4 4,5 5,4 5,8

166

Este Anexo recoge parte de un informe de consultora realizado por el Sr. Luis Riffo Olivares, para el Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, en el ao 2007, titulado Anlisis econmico productivo y fomento a la investigacin cientfica y tecnolgica y a la innovacin.

250 Sin embargo, el crecimiento observado desde inicios de los noventa presenta dos momentos marcadamente diferenciados, con una fase de gran expansin entre 1990 y 1997 y una fase de crecimiento ms lento entre 1997 y 2003, explicada esta ltima principalmente por los efectos derivados de la crisis asitica. Mientras que en el primer periodo la economa del pas creci a una tasa promedio anual de 8,2% (6,9% para el PIB regionalizado), entre 1997 y 2003 lo hizo a una tasa de 2,7% (2,6% para el PIB regionalizado). Esta diferencia se agudiza al analizar el comportamiento de las regiones en ambos subperodos. En efecto, entre 1990 y 1997 las tres primeras regiones del norte del pas se expandieron a tasas superiores al 9% anual. Seis regiones crecieron a tasas entre un 6% y 7,5% Metropolitana, Maule, Los Lagos, Araucana, Coquimbo y Aisn. Tres regiones crecieron a tasas entre 4,5% y 5,1%OHiggins, Valparaso y Bo Bo. Finalmente, Magallanes registr la menor tasa en el periodo de 2,6% promedio anual. (Vase Cuadro 1).
Cuadro Crecimiento del PIB regionalizado segn subperiodos (tasas promedio anual)
Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo Bo Araucana Los Lagos Aisn Magallanes PIB regionalizado Total 1990-97 9,1 9,4 12,0 6,5 5,1 7,4 5,1 7,3 4,5 6,6 6,8 6,2 2,2 6,9 8,2 1997-03 3,6 4,0 0,8 4,9 2,7 2,1 3,7 3,3 2,7 2,1 3,7 5,2 2,6 2,6 2,7 1990-03 6,5 6,9 6,7 5,8 4,0 4,9 4,5 5,4 3,6 4,5 5,4 5,8 2,4 4,9 5,6

El Grfico 2 registra la fuerte cada en los ritmos de crecimiento de la mayora de las regiones, en particular la de Atacama. Las regiones que experimentan la menor brecha entre ambos periodos son Aisn, Coquimbo y OHiggins. Slo Magallanes crece a una tasa superior, aunque manteniendo el modesto crecimiento registrado en el primer subperodo.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

251
Grfico Crecimiento del PIB regionalizado 1990997 y 19972003 (tasas promedio anual)

14,0 12,0

12,0 9,4 9,1 7,4 7,3

1990-1997

1997-2003

10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Atacama


0,8 4,0

6,8

6,6

6,5

6,2 5,1 5,1 4,5 2,6 3,7 2,7 2,7 2,2

4,9 3,6 2,1 3,3 3,7 2,1

5,2

Metropolitana

Coquimbo

Valparaso

Bo Bo
2001

Fuente: Elaborado con base en Banco Central de Chile y MIDEPLAN

En el Grfico 3 se reflejan las notorias diferencias en materia de crecimiento regional, donde resulta relevante destacar que de las tres regiones con menor dinmica, dos corresponden a las de mayor participacin en el PIB y en la poblacin, despus de la Regin Metropolitana, y que corresponden a Valparaso y Bo Bo. Tambin se destaca el crecimiento ya mencionado de Antofagasta, Tarapac y Atacama, donde resulta clara la desaceleracin de esta ltima regin a partir de 1998.
Grfico Disparidades en el crecimiento del PIB regionalizado 19902003 (ndices base 1990=100)
220.0

200.0

180.0

160.0

140.0

120.0

100.0

80.0
1990 1991 I 1992 II 1993 III 1994 IV V 1995 RM 1996 VI 1997 VII 1998 1999 VIII IX 2000 X 2002 XI XII 2003

Fuente: Elaborado con base en Banco Central de Chile y MIDEPLAN.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

Antofagasta

Magallanes

Los Lagos

OHiggins

Tarapac

Maule

Araucana

Aisn

252 Otra forma similar de analizar las disparidades en materia de crecimiento es comparar el ndice de crecimiento de la regin con el ndice de crecimiento del pas para cada ao. Siete regiones muestran una trayectoria que se ha mantenido por sobre el crecimiento promedio nacional, destacndose nuevamente la regin de Antofagasta, Tarapac y Atacama, an cuando esta ltima muestra un punto de inflexin a partir del ao 1998. (Ver Grafico 4). En sentido opuesto se encuentran seis regiones, donde las trayectorias ms decrecientes corresponden a Magallanes, Bo Bo y Valparaso. Finalmente, puede sealarse que desde mediados de los noventa Los Lagos comienza a superar el promedio y desde inicios de la dcada de 2000 la regin de Aisn.
Grfico Disparidades en el crecimiento del PIB regionalizado 19902003 (crecimiento acumulado respecto de pas)
IIX IX X XI IIIV IIV IV MR V VI III II I
Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

La dinmica antes mencionada tiene como contrapartida algunos cambios en la participacin relativa de las regiones en el PIB total. Si bien se mantiene la histrica tendencia hacia la concentracin de la actividad productiva en la Regin Metropolitana, los fenmenos ms relevantes son el incremento del peso relativo de Antofagasta, Tarapac y Los Lagos, y las disminuciones que se producen en Bo Bo y Valparaso. (Vase Cuadro 2 y Grfico 5).

3002 2002 1002 0002 9991

8991 7991 6991 5991

4991 3991 2991 1991 0991 0.01 0.02 0.03 0.04 0.0 0.040.030.020.01-

253
Cuadro Participacin relativa en el PIB regionalizado total 19902003 (promedios bianuales, porcentajes)

Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo Bo Araucana Los Lagos Aisn Magallanes Total

1990-91 2,9 6,3 1,6 2,1 9,8 48,1 4,6 3,7 11,2 2,8 4,6 0,5 1,9 100,0

1996-97 3,3 7,1 2,1 2,1 9,2 49,4 4,2 3,7 9,8 2,7 4,5 0,5 1,4 100,0

2002-03 3,5 7,8 1,9 2,4 9,0 47,8 4,5 3,8 9,7 2,7 5,0 0,6 1,4 100,0

Fuente: Elaborado con base en Banco Central de Chile y MIDEPLAN. Grfico Ranking de ganancias y prdidas de participacin relativa en el PIB regionalizado total entre 19901991 y 20022003 (puntos porcentuales)
2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Coquimbo M etropolitana Antofagasta M agallanes Valparaso Los Lagos OHiggins Araucana Tarapac Atacama Bo Bo -2,0 M aule Aisn -1,5 -0,1 -0,1 -0,3 -0,5 -0,8 0,6 0,4 0,3

1,5

0,3

0,1

0,1

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254 En 19901991 cuatro regiones exhiban un PIB por habitante superior al promedio nacional, Antofagasta, Magallanes, Metropolitana y Tarapac, mientras que las regiones con menor PIB por habitante fueron Araucana, Coquimbo, Maule y Los Lagos. En 2002 2003 Atacama se agrega al grupo de regiones que superan el promedio nacional. (Vase Cuadro 3). De este grupo, Antofagasta y Tarapac superan an ms el promedio nacional que en 19901991.
Cuadro PIB por habitante 199091 y 20022003 (miles de pesos de 1996 e ndice pas = 100, promedios bianuales)

Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo Bo Araucana Los Lagos Aisn Magallanes Total

1990-91 miles de ndice $ 1996 pas=100 1.714 3.002 1.343 822 1.389 1.804 1.290 864 1.268 688 935 1.279 2.592 1.472 116,5 203,9 91,2 55,8 94,3 122,5 87,7 58,7 86,2 46,7 63,5 86,9 176,1 100,0

2002-03 miles de ndice $ 1996 pas=100 2.924 5.560 2.280 1.357 1.931 2.609 1.896 1.408 1.685 1.029 1.581 2.162 3.012 2.199 133,0 252,8 103,7 61,7 87,8 118,6 86,2 64,0 76,6 46,8 71,9 98,3 136,9 100,0

Fuente: Elaborado con base en Banco Central de Chile y MID

Por otra parte, en 20022003 tambin muestran un mejoramiento de su posicin relativa las regiones de Coquimbo, Maule, Los Lagos y Aisn, en tanto, nuevamente pierden posicin relativa Magallanes, BoBo y Valparaso. (Ver Grfico 6).

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255
Grfico PIB por habitante 19901991 y 20022003 (ndice pas = 100)
300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0 Coquimbo Metropolitana Valparaso OHiggins Maule Tarapac Atacama Antofagasta 1990-1991 2002-2003

Bo Bo

Fuente: Elaborado con base en Banco Central de Chile, MIDEPLAN e INE.

1.2.

Una tipologa de la evolucin regional 19902003

Siguiendo el anlisis realizado por Ivn Silva (2003), puede establecerse una tipologa de regiones considerando dos dimensiones: la dinmica regional y el nivel del PIB por habitante. Segn este enfoque, al analizar la situacin de cada regin respecto del promedio de cada variable, se determinan cuatro tipologas posibles al analizar el periodo 19902003. (Ver Grfico 7). a) Territorios dinmicos y con alto PIB per capita: potencialmente ganadores b) Territorios dinmicos y con bajo PIB per capita: potencialmente ganadores (en marcha) c) Territorios no dinmicos y con bajo PIB per capita: potencialmente perdedores (estancados) d) Territorios no dinmicos y con alto PIB per capita: potencialmente perdedores (en retroceso) De acuerdo a los clculos realizados para este periodo, considerando ambas variables los resultados que se obtienen para cada categora son los siguientes: a. Territorios dinmicos y con alto PIB per capita: potencialmente ganadores Tarapac, Antofagasta, Atacama, Metropolitana La dinmica regional de Tarapac, Antofagasta y Atacama se encuentra relacionada directamente con la rpida expansin de la minera del cobre en la dcada de los noventa.

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Magallanes

Los Lagos

Araucana

Aisn

256 Los tres ms grandes proyectos cuprferos privados se localizan en estas regiones. Doa Ins de Collahuasi en Tarapac, Escondida en Antofagasta y La Candelaria en Atacama. Esta situacin tambin explica en gran medida sus altos niveles de PIB por habitante. Asimismo, la actividad minera atrajo considerables flujos de inversin extranjera directa durante los aos noventa, hecho que sostuvo las importantes tasas de crecimiento de dichas regiones. No obstante, cabe sealar que en el caso de Atacama, el principal crecimiento se produce en el periodo 19901997, mientras que entre 19972002, la regin experimenta una notoria desaceleracin en sus tasas de crecimiento. Una conclusin relevante para este grupo de regiones es que sus potencialidades de crecimiento se encontraran acotadas por las condiciones de agotamiento fsico de los recursos naturales sobre los que se ha sostenido su dinmica. En el caso de la Regin Metropolitana, el impulso al crecimiento se basa principalmente en sectores terciarios, tales como Comercio, Restaurantes y Hoteles; Transporte y Comunicaciones; y Servicios Financieros y Empresariales, lo que crecen a tasas cercanas o superiores al 10% anual. En este caso, su base de sustentacin sectorial es ms amplia, lo que permitira inferir una mayor estabilidad y mantencin de su dinmica econmica. b. Territorios dinmicos y con bajo PIB per capita: potencialmente ganadores (en marcha) Aisn, Coquimbo, Maule, Los Lagos En el caso de las regiones de Aisn y Los Lagos, su fuerte dinmica se vincula principalmente con el gran desarrollo del sector Pesca, el cual en ambos casos registra tasas de crecimiento cercanas o superiores al 20% promedio anual y ha pasado a representar cerca de un 20% de su PIB total. Asimismo, ambas regiones han incrementado de manera importante sus niveles de PIB por habitante, aunque an se mantienen bajo el promedio nacional. La mayor potencialidad en trminos de encadenamientos de este sector permite inferir que dichas regiones poseen importantes posibilidades de desarrollo a futuro. En el caso de la regin de Coquimbo, su crecimiento sobre el promedio tambin se asocia de manera importante al desarrollo de la minera del cobre, con la puesta en marcha a fines de los noventa de la mina privada Los Pelambres. En este caso no obstante, la regin posee una mayor diversificacin productiva que permitira sostener de manera ms estable un desarrollo futuro, tales como produccin alimenticia, y actividades vinculadas al desarrollo turstico. Sin embargo, sus niveles de PIB por habitante an se encuentran muy por debajo del promedio nacional, cerca de un 40% inferior al promedio 20022003. La regin del Maule ha basado su dinamismo en un conjunto ms amplio de sectores, tales como Industria Manufacturera; Electricidad, Gas y Agua; y Transporte y Comunicaciones. Sin embargo tambin existen ciertas precauciones respecto de su potencial futuro. En efecto, en los dos primeros sectores las industrias propulsoras tienen la caracterstica de no generar dinmicas relevantes de empleo. En el primer caso, ha sido importante la dinmica de la produccin de celulosa mientras que en el segundo ha sido

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257 importante la produccin de energa elctrica. Por otra parte, la regin an mantiene niveles de PIB por habitante casi 35% inferiores al promedio nacional. c. Territorios no dinmicos y con bajo PIB per capita: potencialmente perdedores (estancados) Araucana, OHiggins, Valparaso, Bo Bo Las dos regiones de mayor tamao relativo despus de la Metropolitana, que son Valparaso y Bo Bo se han caracterizado en el periodo por una lenta dinmica productiva respecto del promedio del pas, lo cual ha implicado una sostenida prdida de posicin relativa tanto en su peso en el PIB total, como en sus niveles de PIB por habitante. Dicha situacin puede atribuirse en gran medida al lento desempeo del sector con mayor peso relativo en las estructuras productivas de Bo Bo y Valparaso, la Industria Manufacturera. Dicho sector creci entre 1990 y 2002 en un 3,5% promedio anual y un 3,4% promedio anual respectivamente. Asimismo, en el caso de Bo Bo se conjugan dos factores adicionales, la cuasi desaparicin de la minera del carbn y el lento crecimiento de la agricultura tradicional. La regin de La Araucana, aunque registr un crecimiento promedio levemente inferior al promedio nacional entre 1990 y 2003, posee el menor nivel de PIB por habitante del pas, casi 50% inferior al promedio nacional para el periodo 20022003. En trminos de su dinmica sectorial, Transporte y Comunicaciones y Comercio, Restaurantes y Hoteles mostraron una dinmica significativa, la cual no obstante fue contrapesada por un crecimiento de slo un 1,8% promedio anual del sector Silvoagropecuario, el sector productivo de mayor peso en el PIB regional, y el cual se caracteriza por una agricultura intensiva en sectores tradicionales. Finalmente, dentro de este grupo la regin de OHiggins es la que se aproxima ms a los promedios nacionales de PIB por habitante y tasa de crecimiento anual. Dos de los sectores productivos con mayor participacin relativa han mostrado un comportamiento opuesto. En primer lugar, el sector silvoagropecuario, que en esta regin se caracteriza por una significativa orientacin exportadora, mostr una tasa de crecimiento superior al 6% promedio anual. En tanto, el sector minera, con una presencia mayoritaria de la minera del cobre, creci slo a un 1,7% promedio anual d. Territorios no dinmicos y con alto PIB per capita: potencialmente perdedores (en retroceso) Magallanes La regin de Magallanes registr la menor tasa de crecimiento promedio para el periodo 19902003, alcanzando slo un 2,4% promedio anual, y aunque en trminos del nivel de PIB por habitante slo fue superada por Antofagasta para el promedio 20022003, su posicin relativa en esta variable ha ido en franca disminucin durante la dcada del noventa. Dos de los principales sectores productivos de la regin han mostrado un desempeo muy bajo en el periodo 19902002. En efecto, mientras que el sector pesca alcanz una tasa de crecimiento promedio de slo 3,2%, el sector minera, compuesto

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258 principalmente por extraccin de petrleo y carbn, registr una cada de 5,9% promedio anual. No obstante que en el sector industrial se registr un importante crecimiento de 7,5% promedio anual en el periodo, dicho impulso radica casi exclusivamente en la produccin de metanol, el cual no parece tener efectos de articulacin o arrastre importantes en la regin. (Ver Grfico 7).
Grfico Tipologa de regiones: nivel del PIB por habitante y crecimiento del PIB 19902003
7.9

6.9 Tasa de crec. prom. 1990-2003

II III I

5.9

IV VII X

XI RM

4.9 IX 3.9 VI V VIII 2.9 XII 1.9 225 1,225 2,225 3,225 4,225 5,225 6,225 PIB per capita 2002-2003 (mill $ 96)

El anlisis precedente puede complementarse con una tipologa formada a partir de la dinmica del PIB y la dinmica de la ocupacin que se observa ms adelante en el Grfico 8, respecto de los promedios nacionales, lo cual sintetizara las diferencias de las distintas estructuras productivas regionales y sus caractersticas tecnolgicas. La tipologa y los resultados para el periodo 19902004 seran los siguientes: a. Alto crecimiento del PIB y alto crecimiento del empleo Seis regiones se encuentran en este grupo: Atacama, Tarapac, Antofagasta, Coquimbo, Los Lagos y Aisn. Lo anterior implica que la fuerte expansin del norte del pas, vinculada, como se ha mencionado, principalmente a la actividad minera, ha estado relacionada con una positiva expansin del empleo total. En el caso de Los Lagos y Aisn, la positiva expansin del PIB, relacionada principalmente con el sector pesquero, se correlaciona con una mayor dinmica del empleo. La Regin Metropolitana se encuentra en una situacin cercana a este grupo, con una expansin del PIB similar al promedio del pas aunque con un crecimiento del empleo claramente superior al promedio nacional.

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259 b. Alto crecimiento del PIB y bajo crecimiento del empleo En este caso encontramos nicamente a la regin del Maule. Como ya se coment, la expansin del PIB de esta regin se encuentra vinculada principalmente a sectores con baja capacidad de generacin de empleos, tales como la electricidad y la celulosa. c. Bajo crecimiento del PIB y alto crecimiento del empleo En este grupo se ubica ms claramente la regin de La Araucana, con crecimientos del PIB y el empleo de 4,5% y 1,9% respectivamente, mientras que con un crecimiento del PIB inferior al promedio nacional pero con un crecimiento del empleo similar al promedio nacional se ubica la regin de OHiggins. e. Bajo crecimiento del PIB y bajo crecimiento del empleo Finalmente, tres regiones se ubican claramente en este cuadrante: Valparaso, Bo Bo y Magallanes. Estas regiones aparecen claramente como perdedoras respecto del proceso de expansin econmica exhibido por el pas durante el periodo analizado, tanto respecto de sus dinmicas productivas como sus dinmicas ocupacionales.
Grfico Tipologa de regiones: crecimiento del PIB y del empleo 19902003
3.1
Cre cimie nto del empleo 1990-2004 ( prom. anual)

III I XI RM IX 1.7 XII VIII 1.0 VII V VI X IV II

2.4

0.3 1.3 2.2 3.1 4.0 4.9 5.8 6.7 7.6


Cre cimie nto del PIB por hab. 1990-2003 (prom. anual)

1.3.

Evolucin de las estructuras productivas regionales

En el periodo 19902003 se produjeron importantes transformaciones a nivel de las estructuras productivas sectoriales regionales. El anlisis se abordar desde dos perspectivas, la primera se refiere a las estructuras productivas interregionales y la segunda se refiere a las estructuras productivas intraregionales. Se compararn las estructuras promedio 19911992 respecto del promedio 20012002, ltimos dos aos disponibles con informacin sectorial/regional.

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260 1.3.1. Evolucin sectorial interregional Los cambios sectorial/regional ms significativos se produjeron en Silvoagropecuario, Pesca, Minera, Electricidad, Gas y Agua y Transportes y Comunicaciones (Vanse Cuadros 4 y 5). A nivel nacional, el peso relativo del el sector Silvoagropecuario cay a poco menos del 5% entre ambos periodos. En trminos regionales el principal cambio es el fortalecimiento del sector en las regiones de Valparaso, OHiggins y Maule, las que pasaron de dar cuenta de un 35% del total sectorial en 19911992 a casi un 45% en 2001 2002. Como contrapartida, disminuye la participacin de la Regin Metropolitana y, significativamente, la regin del Bo Bo. El sector Pesca muestra radicales transformaciones en el periodo. Si bien su peso en el PIB total nacional es bastante pequeo (1,6% en 20012002), su impacto a nivel de algunas regiones es altamente significativo. Mientras que en 19911992 la mayora del PIB de este sector era generado en la zona norte y centro, con casi un 65% del total del pas, en particular Bo Bo (31,5%), Valparaso (11,8%) y Tarapac (10,4%), en 20012002 la situacin cambia drsticamente. En efecto, en este ltimo periodo la zona sur dio cuenta de casi el 74% del PIB de Pesca, fenmeno explicado en particular por el desarrollo experimentado por el sector en las Regiones de Los Lagos y Aisn. Mientras que la primera pas a generar el 56% del PIB pesquero del pas, la segunda alcanz casi el 10%. Lo anterior a significado que el sector haya pasado de representar poco ms del 5% del PIB regional de Los Lagos y Aisn en 19921992 a casi el 20% en Los Lagos y a casi el 30% en Aysn en 20012002. La Minera es otro sector que ha experimentado notables transformaciones durante el periodo bajo anlisis. Su peso en el PIB total del pas se ha incrementado desde un 7% para el promedio 19912001 a cerca de un 9% en 20012002. Esta dinmica se explica principalmente por la gran minera del cobre, impulsada por fuertes procesos de inversin y una orientacin mayoritariamente exportadora. En 19911992 la zona norte generaba cerca del 70% del PIB minero, donde la regin de Antofagasta daba cuenta del 52%. En 20012002, producto de las grandes inversiones en megaproyectos mineros como Doa Ins de Collahuasi en Tarapac, La Candelaria en Atacama, y Los Pelambres, en Coquimbo, la zona norte pas a generar el 82% del PIB minero, incrementndose fuertemente el peso relativo de la minera en las estructuras sectoriales de las regiones del norte del pas. Como contrapartida, la Minera en la Regin de Magallanes, basada principalmente en la extraccin de petrleo y carbn ha mostrado una disminucin de su importancia relativa en este periodo. A nivel de la estructura sectorial de Magallanes, la minera cae desde un 23,3% en 19911992 a menos del 10% en 20012002

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261

Cuadro Estructuras sectoriales regionales 19911992 y 20012002 (porcentajes)


Estructura del PIB sectorial regionalizado 1991-1992 (promedio bianual, porcentajes) Agropec. Silvcola 1,3 0,1 4,9 10,7 4,8 1,7 18,1 15,0 8,7 18,6 15,3 8,4 2,3 5,3 Industria Manufac. 25,6 5,5 4,5 9,1 24,6 21,2 15,6 13,8 31,5 10,5 13,9 4,7 11,2 19,9 Electricidad, Gas Transporte y y Agua Comunic. 1,2 4,4 0,6 2,4 3,2 1,9 5,2 16,4 5,0 1,6 4,5 2,3 1,8 3,3 7,8 4,0 5,4 4,5 10,8 6,4 3,3 5,1 4,8 3,6 6,1 5,6 8,2 6,3 Comercio, Serv. Finan. y Propiedad de Administ. Empres. Vivienda Pblica Rest. y Hot. 16,4 2,7 7,8 6,6 6,9 15,0 4,8 6,6 7,0 8,4 8,0 5,9 6,1 10,9 5,4 3,3 4,9 6,4 5,9 20,1 4,1 6,5 6,4 7,0 5,5 5,9 5,4 12,7 7,6 5,3 10,0 11,9 9,7 10,5 7,8 8,8 8,7 14,9 12,6 8,6 6,8 9,8 9,4 3,2 4,8 5,0 7,9 4,9 3,0 4,5 4,0 7,4 6,0 21,5 13,8 5,4 Serv. Person. 10,2 7,7 9,8 12,9 12,4 14,2 7,4 12,4 13,3 17,7 14,0 15,2 8,5 13,0 Imputac. Bancarias -1,4 -0,5 -0,7 -1,1 -1,4 -6,1 -1,0 -1,4 -1,1 -1,7 -1,1 -0,6 -1,1 -3,6

Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo Bo Araucana Los Lagos Aisn Magallanes Total

Pesca 4,1 0,7 1,9 1,3 1,5 0,0 0,1 0,6 3,4 0,1 5,1 5,7 8,5 1,2

Minera 4,6 60,1 35,6 13,8 5,1 1,3 14,6 0,1 1,0 0,1 0,2 0,3 23,3 7,0

Construc. 7,7 3,6 10,5 16,6 8,6 8,8 17,0 11,5 7,1 11,9 9,9 16,5 5,2 9,0

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Estructura del PIB sectorial regionalizado 2001-2002 (promedio bianual, porcentajes) Agropec. Silvcola 1,1 0,1 4,3 9,3 5,8 1,5 21,1 16,8 6,8 15,3 10,9 4,1 1,7 4,8 Industria Manufac. 14,9 3,9 2,5 7,6 22,6 18,6 16,4 19,9 31,0 9,9 14,3 3,7 19,5 17,7 Electricidad, Gas y Agua 2,2 4,4 6,6 2,3 3,6 1,6 4,1 13,7 5,8 2,0 3,3 2,2 2,1 3,2 Transporte y Comunic. 7,2 3,4 4,1 5,5 14,1 9,8 3,9 6,3 7,0 6,7 7,7 8,0 10,2 8,5 Comercio, Serv. Financ. Propiedad de Rest. y Hot. y Empres. Vivienda 17,8 2,1 7,4 6,6 7,3 16,6 6,6 8,5 8,3 9,8 7,6 5,1 8,3 11,9 4,8 2,8 4,6 7,5 6,5 23,1 4,4 6,3 7,3 7,7 5,6 5,7 6,1 14,0 5,8 3,3 7,3 9,0 8,3 9,2 6,4 7,0 8,1 12,1 9,0 6,1 7,1 8,2 Administ. Pblica 6,5 1,7 3,1 3,4 6,2 3,6 2,2 3,3 3,5 6,1 3,8 14,5 12,7 4,0 Serv. Person. 8,3 5,1 7,8 11,9 12,1 13,7 7,0 10,7 12,8 17,6 11,4 11,7 9,0 11,9 Imputac. Bancarias Total -1,3 -0,7 -1,0 -1,8 -1,8 -6,0 -1,2 -1,6 -1,4 -2,1 -1,5 -1,2 -1,7 -3,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Regin Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso Metropolitana OHiggins Maule Bo Bo Araucana Los Lagos Aisn Magallanes Total

Pesca 1,9 0,4 1,7 1,4 0,3 0,0 0,1 0,3 2,4 0,1 18,3 26,1 9,4 1,6

Minera 25,4 61,7 41,5 27,0 4,3 1,2 11,8 0,1 0,2 0,1 0,1 0,9 9,9 8,9

Construc. 5,4 11,7 10,3 10,2 10,7 7,1 17,4 8,8 8,2 14,7 9,5 13,3 5,7 8,9

Fuente: Elaborado con base en Banco Central y MIDEPLAN.

262 Dos sectores que han sido impulsados por la dinmica de la minera en el norte del pas, son Construccin y Electricidad, Gas y Agua. En el caso del primero, la produccin generada en el norte se incrementa desde un 10,9% en 19911992 a un 17,6% en 2001 2002, incremento explicado fundamentalmente por la regin de Antofagasta. En el caso del segundo, la produccin generada en el norte se incrementa desde un 11,2% a un 18,7% respectivamente, incremento explicado en este caso principalmente por Antofagasta y Atacama. El ltimo sector donde se registran cambios de importancia en la distribucin espacial es Transporte y Comunicaciones. En este caso el fenmeno ms relevante es el incremento observado en la Regin Metropolitana, la cual pasa de generar el 50% del PIB del sector en 19911992 a generar el 55% en 20012002. Adicionalmente, el sector incrementa de manera importante su peso relativo en las estructuras sectoriales de las regiones de Valparaso, Bo Bo, Araucana y Magallanes. Una sntesis de las transformaciones espaciales sectoriales se expresa en el Coeficiente de Concentracin Espacial, el cual compara la distribucin espacial de un sector respecto de la distribucin de un patrn de comparacin (en este caso el PIB total). Este coeficiente permite identificar la forma en que una actividad econmica se distribuye sobre el territorio, constituyndose, as, en tema importante tanto desde la perspectiva del anlisis de la localizacin econmica, como desde el punto de vista de la formulacin de una poltica regional de desarrollo industrial. En este caso contribuye a establecer interrogantes como las siguientes: Cules son, por ejemplo, las actividades manufactureras que presentan mayores grados de libertad para ser ubicadas en regiones alternativas? Es conveniente o no reforzar tal o cual actividad industrial en tal cual regin? Qu elementos objetivos de juicio puede aportar el analista regional para ello?. Mientras ms diferente la distribucin del sector respecto del patrn, ms cercano a uno ser el coeficiente. (Ver Grfico 9).
Grfico 9 Coeficiente de concentracin espacial

0,80 0,72 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,12 0,10 0,00 Silvoagropecuario Pesca Transporte y Comunicaciones Industria manufacturera Servicios financieros EGA Propiedad de la vivienda Minera Administracin pblica Construccin Comercio, Restaurantes y Hoteles Servicios personales 0,13 0,13 0,07 0,28 0,20 0,14 0,08 0,30 0,46 0,68 1991-1992 2001-2002

Fuente: Elaborado con base en Banco Central de Chile y MIDEPLAN.

263 Los coeficientes de concentracin espacial ms altos en 20012002 correspondieron a Pesca, Minera y Silvoagropecuario y en los tres el coeficiente aumenta respecto de 1991 1992. Destaca en particular el sector Pesca cuyo coeficiente pasa a superar a la Minera en el segundo subperiodo analizado, y donde influyen principalmente las regiones de Los Lagos y Aisn. Tambin el sector Servicios Financieros aumenta su coeficiente, explicado principalmente por la influencia de la Regin Metropolitana. 1.3.2 Evolucin sectorial intraregional Una forma resumida de analizar el cambio en las estructuras productivas regionales se puede realizara a partir del clculo del Coeficiente de Reestructuracin (CR), el cual compara las diferencias en las estructuras productivas de cada regin en dos periodos de tiempo. Mientras ms profunda sea la reestructuracin regional el Coeficiente de Reestructuracin tender a aproximarse a uno y mientras menor sea el cambio, se aproximar a cero. (Ver Grfico 10). De acuerdo al clculo del Coeficiente de Reestructuracin para los periodos 19911992 y 20012002, pueden identificarse cuatro agrupaciones de regiones segn la intensidad de las transformaciones experimentadas por sus estructuras productivas. Los cambios ms significativos en las estructuras productivas se produjeron en las regiones de Aisn y Tarapac, registrando ambas un CR de 0,23. Le sigue un segundo grupo de regiones compuestas por Magallanes, Coquimbo y Los Lagos, con CR de 0,15. A continuacin se ubican las regiones de Atacama, Maule y Antofagasta, con CR entre 0.10 y 0,12. Finalmente, las regiones con menores transformaciones fueron Araucana, Metropolitana, Valparaso, OHiggins y Bo Bo, con CR entre 0.06 y 0.08.
Grfico Coeficiente de reestructuracin PIB 19911992 y 20012002
0.500

0.300 0.23 0.23

0.15 0.100

0.15

0.15 0.12 0.11 0.10 0.08 0.08 0.08

0.07

0.06

Antofagasta

Metropolitana

Tarapac

Atacam a

Araucana

Maule

Coquim bo

Magallanes

V alparaso

-0.100

En el primer grupo los cambios en Tarapac se asocian al fuerte incremento de la Minera en su estructura productiva, que pasa de representar cerca de un 5% de su PIB en el periodo 19911992 a poco ms de 25% en el periodo 20012002, lo anterior se explica por el desarrollo de megaproyectos cuprferos a fines de los noventa, principalmente Doa Ins de Collahuasi. Una situacin parecida ocurre en la regin de Aisn, aunque en este caso es el sector Pesca el que ocasiona las transformaciones. Dicho sector represent el 5,6% del PIB de la regin en 19911992 incrementndose a 26% en el periodo 20012002.
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OHiggins

Los Lagos

Bo Bo

Aisn

264 Respecto del segundo grupo, los cambios en Magallanes se explican por una prdida de peso relativo del sector Minera de 23,3% a 9,9%, por fenmenos vinculados al carbn y petrleo, y un incremento del peso del sector Industrial de 11,2% a 19,5%, explicado principalmente por el desarrollo de la produccin de Metanol. En el caso de Coquimbo, la Minera, que pesaba un 13,8% del PIB en 19911992, se incrementa a 27% en 20012002, fundamentalmente derivado del desarrollo de proyectos cuprferos como Los Pelambres. Finalmente, en el caso de Los Lagos, el sector con mayores transformaciones es Pesca, el cual incrementa su peso relativo desde un 5% del PIB regional en 19911992 a un 18,3% en 20012002. En el caso del tercer grupo, los cambios principales en Atacama corresponden a un incremento del peso relativo de la Minera, de un 35,6% a un 41,5%, y Electricidad, Gas y Agua, de un 0,6% a un 4,4%. en el PIB regional. En Maule, la Industria Manufacturera aumenta su peso relativo desde un 13,8% a cerca de un 20%. Finalmente, en Antofagasta, producto del fuerte desarrollo minero, el sector construccin aumenta su peso desde un 3,6% a casi el 12%. En el ltimo grupo de regiones no se observan modificaciones sustantivas en sus estructuras productivas, de ah que su coeficiente de reestructuracin presente los niveles ms bajos. Un aspecto interesante es el incremento de Transporte y Comunicaciones en el PIB de las tres regiones de mayor desarrollo relativo, Metropolitana, Bo Bo y Valparaso. Por otra parte, en la Regin Metropolitana se observa el nico incremento relevante del peso del sector Servicios Financieros y Empresariales, sector de gran relevancia para la competitividad territorial. Otra forma de sintetizar las transformaciones espaciales sectoriales puede expresarse a partir del clculo del Coeficiente de Especializacin, el cual permite visualizar de manera rpida y resumida la estructura econmica regional o, dicho de otro modo, la composicin de actividades econmicas regionales. (Ver Grfico 11). Ello conduce a plantearse interrogantes como Cun similar o cun diferente es la estructura econmica regional de una determinada comparada con, por ejemplo de actividades econmicas de un pas? O dicho de otro modo, Cul es el grado de diversificacin o de especializacin de la estructura econmica de una regin?Conviene, o no, que una regin presente un determinado grado de diversificacin, o de especializacin? Cmo se podr medir esto y cul es la importancia de ello? El Coeficiente de Especializacin permite realizar la medicin mencionada anteriormente, comparando las estructuras productivas de la regin bajo anlisis con la estructura productiva elegida como patrn (en este caso el promedio nacional). Mientras ms difiera la estructura de la regin con el promedio del pas el coeficiente se aproximar a uno, y por tanto puede inferirse que posee una mayor especializacin sectorial.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

265
Grfico Evolucin del coeficiente de especializacin segn PIB 19911992 y 20012002
0,800

0,600

0,57

1991-1992

2001-2002

0,400 0,26 0,200

0,38 0,29 0,25 0,17 0,16 0,25 0,20 0,28 0,24

0,39

0,21

Coquim bo

M etropolitana

V alparaso

O iggins H

Bo Bo

0,000 Tarapac A tacam a A ntofagasta

Fuente: Elaborado con base en Banco Central y MIDEPLAN.

Dinmica y nivel de las exportaciones regionales 19902004 Entre 1990 y 2004 el valor de las exportaciones totales creci a una tasa promedio anual de 9,6%, y donde las regiones que mostraron una mayor dinmica fueron: Araucana, Tarapac, Los Lagos, Coquimbo, Maule y Magallanes. En tanto, los menores dinamismos se registraron en Atacama, OHiggins y Bo Bo. Finalmente, en torno al promedio se encuentran las regiones de Antofagasta, Valparaso, Metropolitana y Aisn. (Ver Grfico 21).

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

Magallanes

M aule

Los Lagos

A raucana

A isn

266
Grfico Crecimiento de las exportaciones por regin 19902004 (tasas promedio anual)
25.0 22.7

20.0 15.8 15.0 14.2 10.3 8.9 6.9 13.4 11.4 10.0 9.5 7.6 5.0 9.6 9.4 15.0

0.0 M etropolitana Antofagasta Valparaso Araucana Tarapac Atacama M aule Bo Bo Coquimbo Aisn M agallanes Los Lagos OHiggins

Fuente: Elaborado con base en MIDEPLAN

Al analizar los dos periodos considerados en este trabajo, 19901997 y 19972004 no se observa una diferencia significativa en el crecimiento promedio anual del valor total de las exportaciones, los cuales fueron de 10,1% y 9,2% respectivamente. No obstante, al analizar la dinmica regional surgen notorias diferencias entre ambos periodos (Ver Grfico 22).

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267
Grfico Crecimiento de las exportaciones segn subperodos 1990997 y 19972004 (tasas promedio anual)
40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Los Lagos Araucana
10,2 14,3 11,2 9,0 4,6 4,0 6,9 11,8 8,4 8,4 1,2 19,0 16,4 17,5 13,9 15,0 11,2 10,9 10,5 10,4 10,0 5,3 36,6

1990-1997

1997-2004

18,5 14,1 12,9

Bo Bo

Metropolitana

Coquimbo

Magallanes

Valparaso

Entre 1990 y 1997 diez regiones crecieron por sobre el promedio nacional, y donde las ms dinmicas fueron Araucana, Los Lagos, Metropolitana, Tarapac y Magallanes. En el caso opuesto, dos regiones exhibieron los menores crecimientos: OHiggins y Valparaso (Vanse Cuadro 9 y Grfico 23). En el segundo periodo, 19972004, siete regiones crecieron por sobre el promedio nacional, donde las ms dinmicas fueron: Coquimbo, Tarapac, Maule, Valparaso y OHiggins, mientras que las menos dinmicas fueron: Atacama, Metropolitana y Bo Bo. Respecto de la evolucin del nivel del valor de las exportaciones se tiene que para el promedio del bienio 19901991 slo tres regiones superaron los mil millones de exportaciones: Antofagasta, Metropolitana y Bo Bo. En tanto, para el promedio del trienio 20032004 nueve regiones superaron dicha cifra, agregndose a las tres regiones ya mencionadas, las regiones de Tarapac, Atacama, Coquimbo, Valparaso OHiggins y Los Lagos.

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Antofagasta

OHiggins

Tarapac

Maule

Atacama

Aisn

269

ANEXO B
UNA LECTURA DE LA ESTRUCTURA CAPITULAR DE LA ESTRATEGIA REGIONAL LA REGIN DEL BOBO AL ENCUENTRO DEL SIGLO XXI
Captulo 1
Para ser bien prcticos... un poco de teora! El captulo inicial tiene por propsito mostrar o hacer explcito el razonamiento terico que provee la "racionalidad" de la propuesta estratgica. Se enuncian los conceptos vinculados al desarrollo regional, a la planificacin regional, a la naturaleza de las regiones y al marco contextual contemporneo.

Captulo 2
Los escenarios regionales: un camino por recorrer Este captulo constituye uno de los captulos centrales de la propuesta e introduce la metodologa de los escenarios prospectivos en los estudios regionales en Chile. Un escenario completo incluye cinco componentes: i) una "filosofa" que sintetiza el movimiento o la direccin fundamental del sistema considerado (la regin); ii) un conjunto de variables o factores que representan los elementos esenciales del sistema y contexto considerado; iii) un conjunto de actores; iv) un conjunto de "escenas", cada una de ellas representando la situacin del sistema en un momento dado y ; v) una trayectoria. Las principales caractersticas de la metodologa de escenarios son: i) la adopcin de una visin global de la realidad; ii) el nfasis en los aspectos cualitativos de la realidad actual y futura; iii) relaciones dinmicas entre variables y actores, implicando cambios cualitativos en el tiempo; iv) una concepcin de futuro, como motivacin bsica de acciones y decisiones; v) una visin "plural" del futuro ya que a cada instante el futuro previsible es mltiple e incierto; vi) adopcin de modelos conceptuales, mtodos cuantitativos y cualitativos as como una visin probabilstica de los fenmenos y vii) una dimensin poltica como un fuerte condicionante del futuro, mediante la consideracin explcita de los actores envueltos. El escenario actual de la Regin del Biobio, el primero de una serie de cuatro escenarios, ordena simplemente la informacin disponible para cada una de las variables consideradas. En sntesis, este escenario muestra una situacin positiva de crecimiento econmico regional a la par con una situacin negativa en todas las variables asociadas al desarrollo regional, en particular en aquellas vinculadas al medio ambiente y a la equidad social, pero tambin en aquellas asociadas a la participacin, a la captacin del excedente, a la descentralizacin y a la autopercepcin regional. El escenario tendencial de la Regin fue construido para un horizonte de alrededor de 1012 aos y muestra resumidamente lo siguiente. La base econmica continuar asentada en dos conjuntos de actividades productivas: actividades ligadas a la explotacin de recursos naturales con una incorporacin baja de progreso tcnico y actividades fabriles representadas

270 por un conjunto de industrias maduras desde el punto de vista tecnolgico y por tanto tambin con baja capacidad de incorporacin de progreso tcnico. La insercin regional en el comercio internacional continuar aumentando la proporcin de las exportaciones en el PIB, llevndola al entorno del 40 por ciento, pero al mismo tiempo la pauta de exportaciones seguir sobre especializada en dos lneas de productos: la lnea silvcola y la lnea pesquera, sin perjuicio del incremento previsible de exportaciones menores tanto agrcolas como industriales. Este modo de insercin de la Regin en el comercio internacional tiende a generar situaciones de potencial inestabilidad derivadas de fluctuaciones no previstas en la demanda. A ello hay que agregar que la Regin exporta productos de considerable peso material que involucran elevados insumos de petrleo, un combustible que a su vez encara un escenario de difcil predictibilidad. Las fuertes inversiones (del orden de los 3.000 millones de US$) que ya aparecan comprometidas hasta 1994 no permitan prever un cambio ni en la estructura productiva ni en la pauta de comercio internacional de la Regin. Son inversiones que buscan "ampliar" las capacidades existentes ms que modificarlas. La investigacin cientfica y tecnolgica endgena de la regin tampoco permite asegurar que desde ese ngulo podra generarse un cambio productivo o comercial. Los principales componentes de la base econmica regional continuarn bajo un considerable y creciente grado de control de capital extranjero. Ya en 1987, siete corporaciones transnacionales detentaban el control accionario de doce sociedades annimas (abiertas) industriales manufactureras que a su vez controlaban un 30.0 por ciento del empleo industrial regional. Esta situacin probablemente se expandir en el futuro generando difciles interrogantes con respecto a la compatibilidad entre los intereses regionales y los intereses del capital transnacional, independientemente de la incuestionable necesidad de la Regin de acceder a tal capital. Los aspectos vinculados al medio ambiente, a la participacin, a la descentralizacin y a la equidad social mostrarn todos evoluciones positivas, derivadas tanto de las acciones del Gobierno nacional como de factores tecnolgicos e incluso, derivadas de situaciones relativas al comercio internacional. En resumen, el escenario tendencial de la Regin indica una trayectoria positiva desde el escenario actual o punto de partida, pero tambin permite sacar a luz algunas debilidades importantes de la situacin futura regional. El escenario del Siglo XXI es un escenario de referencia para todo pas o regin y constituye el teln de fondo contra el cual proyectar las situaciones inerciales, porque la pregunta fundamental para todos, individuos y sociedades, tiene que ver con la insercin en el velozmente cambiante mundo del tercer milenio. Para estos efectos, se dramatiz el escenario mostrando algunos elementos del perfil energtico y productivo del prximo Siglo as como algunos elementos del perfil de comercio internacional de l. A partir de numerosos estudios, en parte provenientes de la propia CEPAL, se configuraron ambos perfiles. El resultado de este ejercicio es mostrar que ni desde el punto de vista de la produccin ni del comercio, se ve cmo la RBB podra aparecer en el panorama del Siglo XXI. La conclusin ms importante de este ejercicio fue mostrar el serio peligro que enfrenta a mediano plazo la Regin. Este peligro puede ser verbalizado de la manera siguiente:

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

271

De continuar las tendencias probables, la RBB se encontrar a comienzos del Siglo XXI como una regin estadsticamente rica, tecnolgicamente atrasada e incapacitada para resolver su problema de equidad social.

Cmo se explica esta situacin aparentemente contradictoria y ciertamente poco halagadora? Primeramente el hecho de que una regin sea "estadsticamente rica" no tiene mucho que ver con la riqueza de sus habitantes, como es claro en el caso de Chile si se mira la situacin regional desde el punto de vista del PIB per cpita, en cuyo caso la Regin de Antofagasta aparece como la ms rica del pas, pero, lo son los antofagastinos? Aparentemente no, pues no logran apropiarse significativamente del principal enclave regional: el cobre. Una situacin similar es probable en esta Regin si se observa la estructura de propiedad de las actividades silvcola y pesquera. En segundo lugar, como ya ha sido insinuado, la modernizacin de los aos setenta signific modernizar plantas, pero no lneas de produccin ni menos, formas de organizacin industrial. Se puedeen la Regintener la planta de cemento o de acero simple ms "moderna", pero no se puede escapar al hecho de estar produciendo productos propios de la Primera o Segunda Revolucin Industrial. La mayor parte de la industria regional corresponde a un patrn "fordista" que difcilmente puede contribuir a resolver la cuestin de la inequidad social a fines del Siglo XX. As que en definitiva y como es por lo dems el caso de muchas regiones en decadencia en el mundo industrializado, se puede ser simultneamente "una regin rica, atrasada y socialmente inequitativa. El escenario estratgico de la Regin deriv de la constatacin de la trayectoria anterior y del examen del margen de accin que el "entorno" nacional permite. As se defini un escenario que la Regin puede alcanzar si se lo propone colectivamente y que ac se describe slo mediante la enunciacin de sus doce caractersticas. Tal escenario queda configurado por: i) un gobierno regional fuerte y eficiente; ii) organizaciones sociales verdaderamente regionales; iii) un abanico de instrumentos financieros giles; iv) agresividad regional en mercados internacionales de capital y tecnologa; v) un medio ambiente controlado; vi) un poder poltico plenamente utilizado; vii) Circuitos Tecnolgicos Regionales (CTR) en operacin; viii) exportaciones en proceso de diversificacin; ix) una variada oferta energtica; x) un espacio regional articulado; xi) una regin con capacidad de analizarse a s misma, generando informacin y conocimiento; xii) una regin sin pobreza extrema.

Captulo 3

Quin es quin en la Regin


Este captulo contiene el anlisis sociopoltico regional, indispensable para evaluar el grado de apoyo social del proyecto poltico. Fundamentalmente se identificaron ac las dificultades actuales de la Regin para abordar tal proyecto as como los potenciales sociales

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272 regionales disponibles para la misma tarea. El captulo concluye con un listado (no publicado) de alrededor de 250 individuos que ocupan posiciones de liderazgo en la Regin; son, en definitiva la lite regional y los agentes del desarrollo de ella.167 Entre las "dificultades" regionales actuales se detectaron las siguientes: i) una regin noregin con particularismos provinciales y locales; ii) el impacto del crecimiento econmico en la "cultura regional"; iii) la percepcin de la dominacin de la provincia de Concepcin; iv) el discurso regionalista versus la accin localista de parte de las lites "regionales";v)la existencia de una sociedad desequilibrada o la inequidad como fuente de conflictos sociales; vi)los partidos polticos y el fortalecimiento difcil de la poltica regional; vii)los empresarios regionales y sus dificultades para pasar desde la resistencia local a la propuesta regional; viii) los gremios y sindicatos y su accin netamente nacional; ix) la juventud y su dilema entre la migracin y la marginalidad y; x) la necesidad de fortalecer el gobierno regional. Entre los potenciales regionales fueron detectados y analizados los siguientes: i) la combinacin positiva entre provincias con tradicin y provincias con "crecimiento"; ii) la masa crtica regional y las universidades de la Regin; iii) la conciencia social existente; iv) la conciencia ambiental fuertemente manifestada en los ltimos aos; v) la conciencia regionalista que tiene su cuna nacional en Concepcin; vi) los medios de comunicacin social y su lucha "regionalista" y; vii) el clima social adecuado para impulsar el desarrollo y la modernizacin.

Captulo 4

El cerebro regional: su estructura cientfica y tecnolgica


Como se indic, la capacidad endgena de producir progreso tcnico resulta crucial si se desea estimular el crecimiento del estrato de la PYME, cuestin que a su vez se lig al mejoramiento de la equidad social regional. Este captulo identifica primeramente el sistema regional de ciencia y tecnologa, un campo en el cual la Regin se encuentra relativamente favorecida, tanto por la extensin del sistema de educacin superior, como por su reconocida calidad y como resultado, por la apropiacin de recursos nacionales en C&T que la Regin hace. El captulo hace uso de un modelo de "sistema de desarrollo cientfico y tecnolgico" para identificar empricamente la "educacin", la "utilizacin", la "incorporacin" y la "intermediacin" de conocimientos y recursos C&T y centra sus propuestas en el establecimiento de Circuitos Tecnolgicos Regionales ( 168), utilizando al mximo la cooperacin internacional y potenciando tambin al

167

Esta experiencia inicial dara origen, posteriormente, al desarrollo del software ELITE en el ILPES, ahora usado para identificar a los agentes del desarrollo. 168 Los Circuitos Tecnolgicos Regionales (CTR) articulan, dentro de una rama de actividad, a empresarios, universidades y/o centros de investigacin y gobierno regional con el objeto de crear "complejos productivos de alta eficiencia y con capacidad para operar en mercados de elevada competitividad", en otras palabras, se orientan a crear ventajas comparativas dinmicas regionales por medio de un esfuerzo prolongado y persistente de innovacin en el tiempo. En la Regin del Bio Bio se dej ad-portas de su funcionamiento, un CTR en el rea metal-mecnica y otro en de la madera. Aos despus esta idea plasmar en los actuales PROFOS (Programa de Fomento Productivo) de CORFO.
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273 mximo el papel del gobierno regional como promotor y como animador de acciones asociativas e innovativas.

Captulo 5

El sistema nervioso regional: su poder poltico


Es escasa o nula la prctica (en Chile) de utilizar el poder poltico de una regin como elemento estratgico. En el caso de la RBB se formula una importante propuesta para avanzar en este terreno. Para comenzar, hay que recordar que esta Regin es tambin la segunda regin del pas desde el punto de vista electoral, lo que por principio le otorga un potencial de poder poltico. La plena utilizacin del poder poltico latente de la Regin se puede lograr poniendo en prctica una tctica sostenida para "colocar" en cargos claves de la administracin del Estado a funcionarios que, aparte de sus mritos profesionales, sean portadores de un sentido de pertenencia regional, de manera tal que, dentro de los lmites de la eficiencia en el manejo de la cosa pblica, hagan un lobby permanente a favor de la Regin. Pero sin duda que la manera ms eficaz de poner en prctica el latente poder poltico de la Regin es estableciendo el as llamado Bloque Parlamentario Regional, es decir la configuracin de una manera de trabajo de los Diputados y Senadores representantes de la Regin en funcin precisamente del proyecto poltico regional. Por cierto, hay que dejar de lado ingenuidades como el pensar que ello va a eliminar los conflictos interpartidarios o doctrinarios; se trata de crear un espacio de consenso "por encima" de la lucha por el poder y a favor de la Regin. Naturalmente que el funcionamiento del Bloque presupone dotarlo de un programa de trabajo que emana directamente del propio proyecto poltico en elaboracin; parte de dicho programa consiste en que la Regin aproveche integralmente los espacios de descentralizacin que el orden institucional vigente les asegura, pero que no son hoy aprovechados, como por ejemplo, la exigencia para poner en prctica los presupuestos regionales o la exigencia para que el COREDE sea el rgano con competencia exclusiva y excluyente sobre la asignacin de la cuota regional del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

Captulo 6

La musculatura de la Regin: el sistema productivo


Este captulo es de corte relativamente tradicional y consiste en un estudio parcial de varios aspectos macroeconmicos regionales. En rigor, y debido a las consabidas dificultades de informacin, el captulo trata slo un lado de la clsica ecuacin fundamental de la macroeconoma, el lado de la oferta global, y no aborda lo que habra sido probablemente de mayor inters o novedad, el lado de la demanda global, es decir, el gasto del PIB. An as el captulo hace una interesante contribucin al convalidar la hiptesis de trabajo en el sentido de que el crecimiento econmico de la Regin parece estar razonablemente asegurado en la medida en que la economa nacional muestre una expansin razonable (aqu la articulacin est dada por el lado de la industria tradicional de la Regin,

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274 productora de transables y no transables vinculados a la inversin en capital fijo del pas) y en la medida en que el tipo de cambio contine mostrando un valor real elevado (aqu la articulacin est dada obviamente a travs del sector transable de la economa regional).

Captulo 7

La sangre que corre por las venas: los recursos financieros


Este captulo contiene un revelador estudio emprico acerca del sector financiero/bancario regional y aporta una serie de sugerencias concretas para establecer en la Regin una ingeniera financiera moderna que oriente recursos al estrato de la PYME. La Regin en su conjuntocomo era bien conocido y criticadoes una regin netamente transferidora de recursos financieros al exterior, principalmente a la Regin Metropolitana. El examen particularizado de las cifras permiti comprobar que, desde el punto de vista institucional, slo la banca estatal acta como mecanismo de transferencia, lo que, aparte de constituir una sorpresa, hace por otro lado ms sencillo el problema, en particular si se tiene en cuenta el franco espritu descentralizador que parece mostrar la administracin actual del Banco del Estado. No del todo sorpresivo result tambin constatar que la banca estatal, que tiene la mayor cobertura geogrfica, muestra prcticas bancarias burocrticas y carentes de toda agresividad comercial y poco funcionales para trabajar con un segmento empresarial con respecto al cual se supone que debe tener un trato preferencial: el estrato de la MIyPME.. Se proponen en el captulo un conjunto de medidas de corto y largo plazotodas perfectamente factiblespara que la banca estatal y el Gobierno Regional (a travs de la recientemente creada Corporacin para el Desarrollo y Fomento del Biobio) creen un nuevo sistema financiero, incluyendo sociedades de capital de riego, de avales compartidos, fondos de promocin productiva, sistemas de leasing y sociedades de gestin financiera.

Captulo 8

El delicado tejido celular de la Regin: los municipios


Resulta impensable que el objetivo de "construccin social y poltica" regional pudiese hacerse sin un papel activo de los municipios regionales. El ordenamiento institucional vigente en Chile cre una situacin muy diferenciadaen materia de gobierno y administracin interiorentre la regin y el municipio, a lo menos desde el punto de vista de la descentralizacin. En tanto que el municipio qued configurado como un ente territorialmente descentralizado (si bien su descentralizacin poltica propiamente tal es trunca), la regin no posee ninguno de los atributos propios de la descentralizacin (no tiene personalidad jurdica ni autogenera su estructura poltica). El ordenamiento institucional tampoco arregla de manera satisfactoria las relaciones entre la regin y sus municipios, que han quedado confinadas a la nominacin del Alcalde por parte del COREDE (algo que cambiara muy pronto) y a la articulacin por la va de los proyectos financiados por el FNDR. El captulo procede a discutir estos asuntos sugiriendo la necesidad de introducir en el gobierno regional una funcin especfica de articulacin (no tutela) regional/municipal y avala tal sugerencia mediante un estudio emprico de algunas cifras referentes a las finanzas municipales que muestran, primero, la falta de justicia territorial que impera en el pas
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275 (particularmente entre la Regin Metropolitana y el resto) y la desastrosa evolucin de los ingresos municipales de la Regin, sin que los municipios ms pequeos y pobres de ella dispongan de mecanismos de defensa, algo que deber ser competencia de la propia Regin.

Captulo 9

El esqueleto que soporta al cuerpo: el sistema urbano y la infraestructura de transportes


La Regin presenta un sistema urbano regional (SUR) que no escapa a la caracterstica de primaca que caracteriza a todo el sistema urbano chileno. La primaca urbana de la capital regional (Gran Concepcin) es significativa: 5,5 en relacin a la segunda ciudad y 9,9 veces en relacin a la tercera. No obstante en los aos ms recientes el SUR muestra cambios significativos derivados del espectacular crecimiento de entidades urbanas pequeas vinculadas principalmente a la fuerte expansin del sector forestal. La Regin muestra un patrn claro de subespecializacin territorial con una preocupante debilidad de los "lazos regionales" que atenta en contra del objetivo de la "construccin regional". Sin embargo, desde el punto de vista del equipamiento territorial, el principal problema regionalque adems llega a asumir una importancia nacionalradica en el dficit de infraestructura de transporte, terrestre, martimo y areo. Este verdadero estrangulamiento significa ya un cuello de botella para las exportaciones forestales (dficit de carreteras y capacidad portuaria), para las actividades pesqueras por la competencia en el uso de facilidades portuarias, para las nuevas exportaciones agroindustriales que utilizan la va area (berries, esprragos, etc.) y para la propia integracin intraregional. Hay aqu un campo frtil para explorar nuevas formas de asociacin entre capitales pblicos y privados, puesto que es claro que el Fisco por s solo no podr resolver el problema y es igualmente claro que los negocios privados pueden verse seriamente afectados en el corto plazo.

Captulo 10

Huachipato y Quinchamal S.A.: empresas grandes y pequeas, pero, todas modernas


Este es un captulo central en toda la propuesta169 ya que apunta directamente al tema de la modernizacin en un sentido "completo" y no "trunco". El captulo comienza por destacar las tendencias actuales de la industrializacin (importancia de las MIPyMES) para enseguida explorar los "caminos de la modernizacin regional".Se examina tambin el impacto de la inversin en el empleo regional, la evolucin de la MIPyME en la regin y el papel que puede jugar la agroindustria como elemento modernizador del sector agropecuario. Un punto central del captulo se dedica al anlisis de la articulacin entre grandes y pequeas empresas, una cuestin que ya haba sido destacada en este documento como una
169

El ttulo recoge el nombre de la gran usina siderrgica regional, smbolo de su industrializacin contempornea (Huachipato) y el nombre genrico de la loza negra de greda artesanal, tpica de la regin, y producida en el pequeo pueblo de Quinchamal.

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276 subestrategia. Aqu resulta importante la verificacin del surgimiento de una "nueva heterogeneidad" del sistema productivo regional, basada en las cadenas productivas asociadas a los dinmicos y oligoplicos sectores exportadores de punta. Dos cuestiones ms son examinadas en el contexto de este captulo. Por una lado, la transnacionalizacin creciente de la gran industria regional, algo que puede resultar conflictivo con los intereses generales de la Regin y que representa el peligro potencial de dejar "fuera del control estratgico" a un vital segmento de la actividad regional; por otro, se discute ac la cuestin de la formacin y reciclaje permanente de los recursos humanos como condicin de la modernizacin.170

Captulo 11

El territorio y los recursos naturales: un prstamo de nuestros descendientes


Como se seal en su oportunidad, la Regin presenta un muy serio problema en relacin a la conservacin de sus recursos y al medio ambiente. Esto tiene que ver, como se dijo, con la ideologa del proyecto poltico regional y en ltimo trmino, con la tica del desarrollo. Es tambin un problema bien socializado en la poblacin regional y que recibe una atencin acadmica particular a travs del proyecto EULA (Europa/Latinoamrica) suscrito entre la Universidad de Concepcin y un consorcio de universidades italianas y dotado de generosos recurso. De manera que en este caso la propuesta estratgica simplemente tena que hacerse cargo de los avances en este campo, procurando introducir algunas consideraciones novedosas en la materia. En particular y de acuerdo a las tendencias ms actualizadas en esta materia se busca presentar un cuadro que integre el capital natural de la Regin con otras formas de capital (financiero, humano, tecnolgico, etc.) de forma de proponer acciones de carcter sistmico, ms que puntuales.

Captulo 12

An el mejor producto necesita... marketing!


Este captulo busca introducir en Chile una modalidad estratgica que no constituye novedad en Europa, por ejemplo. As como desde el punto de vista poltico se ha acuado la expresin dirigida a considerar a las regiones como cuasiEstados, para denotar el grado mximo de descentralizacin poltica compatible con un rgimen poltico unitario, ac se propone considerar a las regiones como cuasiempresas, y desarrollar en consecuencia una modalidad de gestin del desarrollo regional con muchos puntos de contacto con la gestin empresarial. Siendo ello as, las regiones deben desarrollar agresivas estrategias econmicas que les permitan identificar el siguiente conjunto de variables: i) la variable o par mercado/producto; ii) la variable o par rentabilidad/financiamiento; iii) la variable o par empleo/recursos humanos; iv) la variable o par imagen corporativa/promocin. Este ltimo
170

Con todo, el captulo muestra tambin las dificultades que supone "armar" un equipo de trabajo homogneo y los inevitables vacos que se producen en la prctica cuando, por contingencias, no es posible contar con los especialistas inicialmente consultados. Del mismo modo, el captulo revela la increble falta de informacin estadstica sobre muchos aspectos regionales, por ejemplo y en este caso, la ausencia de cualquier diagnstico sobre la PYME regional.

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277 punto fue colocado con gran fuerza en la propuesta del BoBo. La Regin debe hacer "un marketing de s misma", utilizando todos los medios comunicacionales modernos y naturalmente, plantendose esta actividad como una actividad tpicamente compartida entre el sector pblico y el privado. En forma concreta la propuesta sugiere que la Regin "convenga" con PROCHILE, el ente estatal de promocin de exportaciones, el establecimiento de un Escritorio del BoBo en las Oficinas de PROCHILE en el exterior y la realizacin de un Conferencia Anual del Bo Bo, concebida como una reunin de negocios y de inversin, en la Regin, invitando a ella a potenciales inversionistas extranjeros.

Captulo 13

Una regin para el Siglo XXI: una construccin colectiva


El ltimo captulo de la propuesta estratgica y proyecto poltico regional asume un carcter ms doctrinario y en cierto sentido, ms fundamental. El captulo comienza por hacer un alegato en el sentido que la "modernizacin" del pas supone la modernizacin de sus regiones, con toda seguridad a un ritmo y con modalidades diferentes y destaca la posicin de privilegio del BoBo. En seguida el captulo discute una cuestin vital para el Gobierno de Transicin, esto es, que la democratizacin de la sociedad pasa por la descentralizacin y como sta ser necesariamente gradual y selectiva, de nuevo la RBB se encuentra en una posicin muy favorable. Los disensos y su racional administracin forman parte de todo concepto moderno de democracia. Ninguna regin es a priori un espacio de consenso; ms bien por el contrario, el espacio proxmico, propio de la escala regional, tiende a agregar un ingrediente "personal" a los disensos y esto debe tenerse presente en cualquiera propuesta realista de desarrollo regional. Pero lo importante reside precisamente en el reconocimiento de este hecho y en consecuencia, en su manejo racional y no emocional. De hecho en esta Regin los disensos son bien perceptibles aunque no de una magnitud tal como para hacer peligrar el "proyecto de regin". La cuestin es asumirlos como un activo propio de la democracia y propio tambin de una heterogeneidad positiva. La cuestin de la "cultura regional" es otro de los temas discutidos en este captulo, en los trminos en que ya fue comentado en pginas anteriores. Por ltimo, el captulo ofrece un fuerte argumento tico para el desarrollo regional al colocar la equidad social como la base tica del desarrollo regional, destacando la idea de que la "regin", como cualquier construccin social, debe estar al servicio de la persona humana, objeto, pero sobre todo, sujeto del desarrollo.

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279

ANEXO C CIENCIA Y TECNOLOGA EN LAS REGIONES


El desarrollo de la Ciencia y Tecnologa en Chile fue tributario del creciente centralismo que ha caracterizado la evolucin del pas. Si bien el proceso dista mucho de revertirse, es evidente que en los ltimos aos se ha impulsado importantes iniciativas de desarrollo de infraestructura y concretado inversiones de gran magnitud, vinculada a la creacin de nuevas instituciones consorcios, centros, institutos, etc. y a esfuerzos interinstitucionales y pblicoprivados. En consecuencia, una primera conclusin de esto es que en las regiones se ha ido construyendo un complejo sistema institucional que tiene varios componentes, relativamente similares a los existentes a nivel nacional:

Instituciones que disean polticas: Gobiernos Regionales, CORECYT y Direcciones Regionales de CORFO 18 universidades pblicas regionales que definen sus polticas institucionales propias y realizan investigacin con recursos propios y de otras fuentes, principalmente estatales. Algunas universidades privadas Servicios pblicos, programas e instrumentos pblicos que financian trabajos de ciencia, tecnologa e innovacin. En su gran mayora ellos se vinculan a los Ministerios de Educacin, EconomaCORFO, Agricultura, Minera, SEGPRES CONAMA entre otros. Empresas estatales que demandan estudios de C&T como CODELCO y ENAMI. Organismos de carcter interinstitucional que convoca a servicios nacionales, Gobiernos Regionales, Universidades, Corporaciones y Fundaciones Privadas, gremios y empresas privadas. Aqu destacan los diversos Centros y Consorcios Tecnolgicos constituidos para desarrollar temas con mayores grados de especializacin. Empresas privadas que empiezan a financiar acciones de C&T.

Es decir, prcticamente todas las regiones cuentan con un abanico de instituciones pblicas, acadmicas y privadas productivas que, con mayores y menores grados, cumplen varias de las funciones propias de un sistema de C&T. Sin embargo, esta supuesta riqueza contiene varios problemas: Uno, las regiones reproducen, con mayor o menor agudeza los problemas que muestra el sistema a nivel nacional o central y que se resumen en los objetivos impuestos al Consejo de la Innovacin, ya citado. Falta de estrategias o polticas de corto, mediano y largo plazo Debilidad en la arquitectura institucional, tanto en labores de direccin como de coordinacin

280 Necesidad de revisar criterios de asignacin, priorizacin, ejecucin y evaluacin de los recursos que el Estado entrega.

Lo concreto es que lo que hasta hace poco se llamara Comunidad C&T Regional, es bsicamente la agregacin o sumatoria de investigadores aislados, institutos o centros de universidades, unidades o departamentos de algunos servicios pblicos o empresas privadas. Fuera de compartir cercanas fsicascomo unidades al interior de cada universidado la participacin en ciertos eventos o iniciativas espordicas, histricamente no han actuado como una efectiva comunidad de instituciones e investigadores. Esto no desconoce que en aos recientes se estn generando proyectos colectivoscomo los Centros de Investigacin y Consorcios Tecnolgicos en varias regionesque congregan a equipos de dos o ms universidades, de servicios pblicos y empresas privadas. Pero, en lo principal, esto constituye un proceso an en desarrollo ms que un fenmeno completamente afianzado. Sin embargo, al menos indica que se ha identificado un camino de futuro y que hay condiciones y potencialidades para avances mayores. Dos, ante la ausencia en cada regin de una institucin articuladora como lo debe ser CONICYT a nivel nacional, SUBDERE, a travs de su Programa Universidades y Gobiernos Regionales, impuls la creacin de los Consejos Regionales de Ciencia y Tecnologa (CORECYT). Estos, considerados una muy buena idea y justificables desde todo punto de vista han tenido resultados heterogneos; algunos han funcionado regularmente, otros de manera ocasional y varios fenecieron. Al menos, los antecedentes revisados sugieren que en unos casos la iniciativa dio cuenta de una cristalizacin natural y obvia, en otros ms pareci una maduracin forzada, que se explica menos por la conversacin preexistente de la comunidad cientfica local que por el impulso dado por SUBDERE y el entusiasmo de los propios Intendentes. La situacin nacional, de inexistencia de una institucionalidad nica y orientadora en la materia, conclusin de la primera parte de este estudio, explicara las dificultades y, en consecuencia, la falta de inters en buscarles solucin en cada regin. Adems, es entendible que las autoridades como el GORE, Intendente y SEREMI probablemente vean de mayor utilidad concentrarse en temas o mbitos donde pueden ejercer autoridad sobre los recursos a comprometer que en intentar direccionar y coordinar iniciativas y esfuerzos cuyos esquemas histricos muestran una gran inercia. Tres, en cada contexto regional la comunidad cientfica y tecnolgica, como tambin los agentes sociales, culturales y productivos se enfrenta a una multiplicidad de programas y ventanillas de apoyo a la investigacin. Estos programas o instrumentos dependen o se vinculan con numerosos organismos centrales, operando cada uno con grados variables de autonoma. As, aqu tambin es aplicable el juicio planteado sobre la situacin nacional: Una dispersin tan extrema conlleva la imposibilidad de una accin pblica coherente, eficiente y eficaz, como lo reconoce, pgina 71, el Informe Final del Consejo de la Innovacin. Asimismo, el contexto regional da cuenta de una fuerte heterogeneidad entre los agentes sociales, culturales y productivos, lo que complejiza el trabajo de C&T. Para ejemplificar, en el caso de estos ltimos, en cada regin se observa la coexistencia de dos mundos: sectores integrados y marginados de los circuitos econmicos modernos. Sin embargo, por la falta de articulacin de las iniciativas pblicas, esto se traduce en la

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281 dificultad de equilibrar los esfuerzos en desarrollo de ciencia aplicada a procesos productivos de relevancia local y la generacin de respuestas tecnolgicas, temas de inters de empresas modernas medianas y grandes, con el trabajo de difusin y transferencia a los agentes econmicos ms atrasados PyME, economa campesina, talleres urbanos, etc. En este propsito son auspiciosos los avances de dilogo y colaboracin que han surgido en prcticamente todas las regiones entre investigadores, agentes pblicos y empresarios. Sin embargo, es importante que en la participacin de estos ltimos, tambin se considere a las PyME, particularmente las empresas de tamao mediano, que tienen mayores posibilidades que las chicas de insertarse en nuevos circuitos. La marginacin de ellas podra significar que todo el esfuerzo que se pretende hacer culmine en la gestacin de algunos polos o ncleos actuando ms en la lgica de enclaves productivos, tecnolgicos y humanos que como efectivos agentes de crecimiento econmico, de inclusin social y diseminacin territorial de los beneficios del desarrollo. Finalmente, con la excepcin de algunas universidades de gran trayectoriacomo las de Concepcin, Austral de Valdivia, Catlica de Valparaso y unas pocas msy de algunas iniciativas privadas, como el Centro de Estudios de Valdivia y el Instituto Tcnico del Salmn, en general las unidades o centros de investigacin muestran severos dficit de infraestructura, equipamiento, cantidad y calidad de sus recursos humanos y posibilidades de perfeccionamiento y de integrarse efectivamente a redes nacionales e internacionales. Esto explica que las principales instituciones generadoras de Ciencia y Tecnologa y cerca del 70% de los investigadores se localicen en Santiago. En los ltimos 15 aos ha habido un sustancial incremento de los recursos para financiar proyectos, incrementar la infraestructura y el equipamiento destinado a la C&T, como tambin los programas de magsteres y doctorados y becas para acceder a ellos. Tambin debe reconocerse que han aumentado las fuentes de financiamiento, pues al Estado Central y sus ministerios y servicios se agreg los Gobiernos Regionales, empresas locales y, durante varios aos, la Cooperacin Internacional. Sin embargo, cuando se analiza las condiciones en que se desenvuelve cada unidad, centro e incluso muchas universidades, no puede menos que concluirse que el 0.7% del PIB destinado a este tema debe incrementarse sustantiva y rpidamente.

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ANEXO D DISTRIBUCIN DEL CAPITAL HUMANO EN LAS REGIONES


En la bsqueda de desagregar territorialmente la informacin relativa al capital humano, recientemente se realiz el estudio Distribucin del Capital Humano en Chile, 171 el que se fij como objetivo describir la dinmica de acumulacin del capital humano desde una perspectiva regional y sectorial. Nuevamente, y sin entrar a analizar en mayor detalle los resultados del estudio anterior, nos encontramos con una metodologa que se ve limitada a la hora de caracterizar la distribucin del capital humano en el territorio. Ello, dado que sta no realiza distinciones relevantes como por ejemplo, las zonas urbanas de las rurales dentro de una misma regin, o el hecho que dentro de una misma regin existen comunas con realidades muy dispares desde el punto de vista socioeconmico. El presente estudio busca desarrollar un perfil del capital humano en el territorio de Chile, que permita caracterizar con mayor detalle aquellas partes del territorio que requieren modificar las caractersticas de su capital humano, en la perspectiva de generar un mayor crecimiento y desarrollo socioeconmico. La grfica siguiente muestra el stock comparativo de Capital Humano segn regiones para los aos censales 1992 y 2002. Todas estas grficas se han tomado del informe de consultora Perfil del Capital Humano en el Territorio, elaborado por la Consultora AM&P LTDA., Auditores Consultores Ltda., para el MIDEPLAN (2004).

171

Distribucin del Capital Humano en Chile. Informe Final. Centro de Estudios del Desarrollo. (CED). (Friedmann, Cern y Gonzlez). Mayo de 2004.

284

Stock de Capital Humano

Aos Medios de Estudio de la Fuerza Laboral Segn Regin (1992)


12,0

Aos Medios de Estudio de la Fuerza Laboral Segn Regin (2002)


12,00

11,5

11,50

11,0

11,00

10,5

10,50

10,0

10,00

9,5

9,50

9,0

9,00

8,5

8,50

8,0

8,00

7,5

7,50

7,0

7,00

II

RM

XII

Pais

III

VIII

IV

XI

IX

VI

VII

II

RM

XII

Pais

III

VIII

IV

IX

VI

XI

VII

Stock de Capital Humano SNTESIS: STOCK DE CAPITAL HUMANO

Entre 1992 y 2002, los Aos Medios de Estudio de la Fuerza Laboral a nivel de Pas aumentaron de 9.4 aos a 10.6 aos. Este aumento en los AME se dio en todas y cada una de las regiones de Chile. Disminuy ligeramente la brecha del conjunto del Pas: a modo de ejemplo, la diferencia entre la Regin de mayor AME y la de menor AME fue de 2.4 aos en 1992, y de 2.1 aos en 2002, (en ambos casos la II y la VII respectivamente).
FUENTE: Perfil del Capital Humano en el Territorio, AM&P LTDA, 2004

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285 El Capital Humano Avanzado se muestra en las siguientes grficas, una informacin ciertamente ms relevante que el concepto simple de CH. Se ha definido el capital humano avanzado como el formado por aquellas personas que tienen estudios superiores y forman parte de la fuerza laboral. Preguntas relevantes sern entonces: a) cmo ha variado el stock de capital humano avanzado (CHA)?; b) cmo vara la estructura de la distribucin del capital humano avanzado entre las regiones en el perodo en estudio?

Capital Humano Avanzado FUERZA DE TRABAJO CHA: ABSOLUTO


Fuerza de Trabajo de Capital Humano Avanzado Regional (Profesionales Universitarios y Tcnicos). Aos 1992 y 2002.
500000 N de Trabajadores 400000 300000 200000 100000 0 1992 2002

XI 2286 4785

XII 5488 8884

III 6944

IV

VII

VI

II

IX

VIII

RM

12398 13048

16003 14564 16084 16485 30003 30537 30904 32187 Regin

21869 49355 47904 243142 42073 80526 86259 414956

12172 23596 24617

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286

Capital Humano Avanzado FUERZA DE TRABAJO CHA: PORCENTAJE PAIS


Porcentaje del Capital Humano Avanzado (Tcnicos y Universitarios) de la Rgin respecto del Pas, para los aos 1992 y 2002. (Ordenamiento de menor a mayor aporte en 2002).
60,0 50,0 40,0

30,0 20,0 10,0 0,0 1992 2002 XI 0,5 0,6 XII 1,2 1,1 III 1,5 1,5 I 2,7 2,9 IV 2,8 3,0 VII 3,4 3,7 VI 3,1 3,7 Regin II 3,5 3,8 IX 3,5 3,9 X 4,7 5,1 V 10,6 9,8 VIII 10,3 10,5 RM 52,2 50,5

Capital Humano Avanzado FUERZA DE TRABAJO CHA: PORCENTAJE FT REGION


Porcentaje de Capital Humano Avanzado (Universitarios y Tcnicos) respecto a Fuerza de Trabajo Regional. Aos 1992 y 2002.
20,0

15,0

10,0

5,0

0,0 1992 2002

VII 5,6 9,0

VI 6,1 10,5

X 7,0 10,7

IX 7,0 11,2

IV 8,0 11,6

XI 7,7 12,3

III 8,9 12,7

VIII 8,7 13,4

XII 10,0 13,6

V 10,8 13,8

PAIS 10,1 14,0

I 10,2 14,1

II 11,7 15,7

RM 12,4 16,2

Regin

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287

Capital Humano Avanzado


FUERZA DE TRABAJO CHA: VARIACIN PORCENTUAL A LA FT
Variacin Porcentaje de Participacin Relativa a la Fuerza de Trabajo. CH avanzado (Universitarios y Tcnicos) por Regin. Aos 1992-2002.
5,0 4,0 3,0 % 2,0 1,0 0,0 V VII IV XII RM X III I PAIS II IX VI XI VIII

Var 92-02 3,01 3,33 3,53 3,61 3,74 3,74 3,80 3,83 3,90 3,93 4,25 4,43 4,67 4,69 Regin

Capital Humano Avanzado


SNTESIS REGIONAL
El Stock de Capital Humano Avanzado relativo a la Fuerza Laboral ha aumentado en el perodo analizado tanto en el pas (4%), como en cada una de las regiones, las que crecieron en un rango que va del 3% (V Regin) al 4,7% (VIII Regin). Por lo que el ritmo de crecimiento del CH Avanzado ha sido mayor que el de la Fuerza de Trabajo en cada una de las regiones. Mayor crecimiento absoluto Regin VI (109%), menor crecimiento Regin XII (62 %). Lo anterior es igualmente vlido para los grupos de personas con estudios universitarios o estudios tcnicos. Se mantiene desde 1992 a 2002, una fuerte concentracin del Stock de Capital Humano avanzado en la Regin Metropolitana, siendo las variaciones en la importancia relativa respecto del pas, mnimas en el perodo estudiado.

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288

Capital Humano Avanzado


SNTESIS REGIONAL

Fuera de la RM las regiones que concentran mayor CH Avanzado absoluto son la VII y la V Regin, coincidente con las zonas industriales y de mayor poblacin del pas. En trminos relativos o de estructura, la RM, la II y la I son las que tienen mayor CH Avanzado respecto de su Fuerza de Trabajo. Con relacin a la interaccin entre el Capital Humano de Universitarios respecto a los Tcnicos, se observa que el Stock Acumulado de los ltimos es siempre inferior al del primer grupo; aunque se aprecia una clara tendencia de acercamiento en el pas y en cada una de las regiones que hacen que dicha relacin pase de 3 a 2.1 en el promedio entre 1992 y 2002.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

289

ANEXO E QU FUTURO NOS ESPERA? EL NUEVO GOBIERNO (20062010) Y SU APUESTA DESCENTRALIZADORA


Como muchos especialistas en diferentes campos, quien escribe fue requerido durante la campaa presidencial de la actual Presidenta, para hacer llegar sugerencias sobre su especialidad a fin de ayudar a configurar el programa de gobierno. En el entendido que las proposiciones enviadas mantienen intacta su validez, en parte quizs por no haber sido tomadas en cuenta, son reproducidas ac.

BREVES SUGERENCIAS PARA UNA DESCENTRALIZACIN REGIONAL EN CHILE

POLTICA

DE

1. Se da por descontada la necesidad de avanzar en el plano poltico/institucional mediante la eleccin popular de los Consejeros Regionales a lo menos, y de un Presidente Regional jurdicamente diferente del Intendente que seguir a cargo de la representacin del Estado y del Presidente de la Repblica en la regin; en una primera instancia este Presidente podra ser elegido por los Consejeros o designado por el Presidente de la Repblica de entre una terna propuesta por el Consejo. 2. Parece indispensable elevar el nivel profesional (en trminos de conocimiento contemporneo sobre los procesos de crecimiento econmico y desarrollo societal) de la tecnoburocracia pblica regional. Para ello el Estado debe convenir una asociacin de largo plazo con la AUR (Asociacin de Universidades Regionales) para establecer un programa de postgrado (diplomado y maestra) en estas materias. Esto es una deuda pendiente por parte del Estado que data desde la dcada de los sesenta. Hay que recordar el exitoso programa ODEPLAN/UCATLICA para preparar especialistas en proyectos, a modo de ejemplo. 3. La cuestin regional sigue, despus de cuarenta aos, siendo un tema de las lites y no de la ciudadana. Hay que trasformar el tema en un tema ciudadano y ello requiere de una sistemtica campaa de divulgacin y de fundamentacin de las ventajas de la descentralizacin. 4. Casi no se ha avanzado, y ello est relacionado con el punto anterior, en la cultura regional como base de un sentimiento de fuerte identidad regional; a lo sumo, la reiteracin de un discurso ha provocado una cierta autoreferencia numrica de la gente a su regin (soy de la quinta), algo que suscitara la admiracin de Pierre Bourdieu, si estuviese vivo, porque sera difcil encontrar una prueba ms convincente de la validez de su teora acerca del poder y capital simblico, pero que se transforma, en el caso comentado, en una deformacin grotesca de la construccin del ser. El ser humano es el nico ser al cual se le va el ser en la construccin de su ser dijo Heidegger. No podra afirmarse que hay una ausencia completa de culturas locales, puesto que existen a nivel de provincias y/o de localidades, de manera que se dispone de una materia prima que requiere de difusin, socializacin y de sincretismo regional.
Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

290 5. Hay que colocar el tema territorial en su interseccin con el tema de la desigualdad en la distribucin del ingreso interpersonal y con la equidad, porque ste s es un tema que preocupa a la sociedad. Para ello son ms importantes los argumentos que muestran la validez de la interseccin que las cifras empricas y los sofisticados anlisis de convergencia. 6. Hay que colocar el tema territorial en la interseccin con el tema del comercio internacional, la globalizacin y los TLC, haciendo ver las oportunidades de beneficios regionales, que por lo dems, ya comienzan a ser evidentes. 7. El Estado debe ser mucho ms potente en estimular la investigacin cientfica pertinente a cada regin o grupo de regiones, premiando decididamente la asociatividad entre los sistemas de I&D y productivo. 8. La posibilidad de asociacin entre los gobiernos regionales y el sector privado para promocin del desarrollo regional no debe quedar limitada a actividades sin fines de lucro. Necesidad de sociedades mixtas para hacer negocios, como desarrollo de infraestructura, o desarrollo urbano, o desarrollo turstico. 9. La cuestin territorial es por definicin transversal; se requiere de una suerte de Ministro Encargado del Desarrollo Territorial que se ubique como asesor presidencial por sobre el MIDEPLAN y la SUBDERE y hay que elevar el nivel profesional de ambas entidades. 10.Hay que disear una poltica territorial que devuelva al Estado su competencia irrenunciable de hacer conduccin territorial. Ahora hay que agregar que hasta el momento de escribir estas lneas (mediados del 2006), se ha escuchado en Chile con profusin la expresin gobierno ciudadano, tanto por parte de personeros del propio gobierno que apuntan con ello a la instalacin de un gobierno cercano a la gente, o sea, muy sintonizado con lo que la poblacin anota como preocupaciones principales, como por parte de la oposicin, que pregunta: qu es esto?, acaso un gobierno al margen del Parlamento y al margen de los partidos polticos? En cualquier caso la expresin gobierno ciudadano evoca, qu duda cabe, un modo de hacer gobierno ms descentralizado, la forma ms obvia de estar cerca de la gente y, por cierto entonces, un gobierno ms territorialmente descentralizado. Pero hay algo de wishful thinking en esto ya que la actual Presidenta no fue particularmente explcita con respecto a la dupla descentralizacin/desarrollo regional durante la campaa presidencial ni tampoco durante los primeros meses de su gobierno; este tema no form parte de las primeras cien medidas de gobierno tomadas al cabo de los primeros noventa das de ejercicio, excepcin hecha del lanzamiento de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, algo no menor. Sin embargo, el Consejo Nacional para la Regionalizacin y la Descentralizacin (CONAREDE), una asociacin de la sociedad civil que agrupa a personas de relevancia en el tema, ha publicado un documento del cual se extraen los prrafos siguientes, los que reflejan un inclaudicable optimismo que parece buscar y quizs haber encontrado respaldo en acciones concretas. Quien escribe coincide en gran medida con la posicin de esta entidad y por tanto hace suyo el texto siguiente.

Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007

291 El programa de Gobierno de la Presidenta de la Repblica comprometido por la Presidenta Michelle Bachelet con la ciudadana y el futuro de Chile, expresa claramente una voluntad de iniciar un nuevo estilo de hacer poltica y una nueva etapa en la poltica de desarrollo del pas, para lo cual compromete la creacin de Agencias Regionales de Desarrollo, con carcter prioritario, dentro del plazo de los primeros 100 das de Gobierno. Tanto durante como despus de la campaa, Michelle Bachelet ha puesto explcitamente de manifiesto su voluntad de instaurar un nuevo estilo de hacer poltica. Se han resaltado las citas provenientes tanto de la propia candidata como de su programa de gobierno. un gobierno ms cercano a la gente, con sello ciudadano, disminuir las brechas sociales y territoriales, ms poder y oportunidades para las regiones, para lo cual ha designado a un nuevo equipo de colaboradores, con nuevos ideas e impulsos. La voluntad explcita de iniciar una nueva etapa de la poltica de desarrollo del pas, con nuevos impulsos, de no hacer ms de lo mismo, se expresa, entre otros, en los siguientes componentes del programa de Michelle Bachelet: Chile ha retomado con fuerza la senda del crecimiento, sustentndose en una fuerte base institucional, poltica y econmicaTenemos hoy la oportunidad histrica de convertir lo que podra ser un impulso transitorio en un factor de desarrollo duradero. Chile debe innovar en torno a sus ventajas comparativas invirtiendo en ciencia, tecnologa aplicada y formacin de recursos humanos. A su vez, el propsito de crecer ms y mejor y de reducir las disparidades y de fortalecer la capacidad de emprendimiento, gestin y productividad, particularmente de las PYMES, y de hacerlo en un mejor balance territorial del desarrollo y en el entorno concreto de las empresas, reiteradamente se pone de relieve en el programa: Chile deber potenciar fuertemente sus pequeas y medianas empresas y tambin nuevas empresas. De all emergen emprendedores, que con sus nuevas ideas y productos aumentan la competitividad. La poltica hacia las Pymes no ser asistencial, sino una poltica de desarrollo. Tambin se hace explcita la intencin de profundizar el proceso de descentralizacin y de fortalecer las capacidades de gestin autnoma de las comunidades locales y regionales: El desafo hoy es que las regiones y comunas y su gente dispongan de las capacidades y las herramientas para gestionar su destino. Ese es el desafo que asumir en el prximo gobierno de la concertacin. El compromiso de Michelle Bachelet con un desarrollo armnico de Chile, con una significativa reduccin de las desigualdades sociales y territoriales, tambin se puso de manifiesto en el compromiso solemne que suscribi el 24 de Mayo 2005 con el Consejo Nacional para la Regionalizacin y Descentralizacin de Chile, CONAREDE. Este compromiso comprende un conjunto coherente de 10 Reformas Estratgicas de Regionalizacin, en el plano poltico, econmico, administrativo y de mayor participacin

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292 ciudadana, y las correspondientes (www.conarede.cl). 172 30 medidas para su puesta en prctica

Como principal medida para mejorar la institucionalidad para el desarrollo territorialmente equilibrado, el programa de gobierno de Michelle Bachelet compromete, especficamente. mejoraremos la coordinacin de las instituciones de fomento en las regiones y los fondos del FNDR. Para ello se crearn las Agencias Regionales de Desarrollo en todas las regiones del pas. Una prioridad de estas agencias ser coordinar los diversos programas de apoyo a las PYMES en el nivel regional mejorando al acceso para los usuarios y mejorando la efectividad de los programas. Es decir, establece claramente la necesidad de crear, en cada regin, una oferta estatal mejor organizada y coordinada, un mejor entorno para el tejido empresarial, pertinente a las necesidades de cada sistema productivo local y regional En el Plan de las 36 medidas prioritarias comprometidas para los primeros 100 das de Gobierno, a su vez se establece: Crearemos nuevas Agencias de Desarrollo Regional por Regin y Provincia Por su parte, a lo menos cuatro de las 10 Reformas Estratgicas de Regionalizacin suscritas por Michelle Bachelet con el CONAREDE 173 se relacionan directamente con el sentido y organizacin que debe caracterizar a las Agencias, como son: Incentivos a la Inversin Regional Reconocimiento a la Diversidad de los Territorios, como principal riqueza y potencial para el desarrollo de Chile y su competitividad global Flexibilizacin de la Institucionalidad Pblica, con introduccin de criterios de diferenciacin territorial en sus polticas e instrumentos. Creacin de Servicios Pblicos y Fondos de dependencia Regional, traspasando a los Gobiernos Regionales la capacidad de articular territorialmente sus principales recursos y decisiones.

Por lo tanto, estas reformas comprometidas establecen un marco estratgico coherente para la creacin de un instrumento nuevo, con la misin y nombre de Agencias Regionales de Desarrollo, la que, consecuentemente, deben ser capaces de adecuarse en forma diferenciada a las variadas realidades y a la rica diversidad caracterstica de los territorios regionales, de articular los diferentes instrumentos pblicos de aplicacin local, y de cumplir con el principio de dependencia regional, ciertamente dentro del marco de polticas generales establecido en el nivel central. El compromiso de la Presidenta Michelle Bachelet de crear Agencias Regionales de Desarrollo en cada regin de Chile, abre una oportunidad indita e histrica de instalar, en
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Dichas reformas tambin fueron suscritas por los otros tres candidatos presidenciales as como por el 90% de los Senadores y Diputados electos en regiones, hecho que crea condiciones propicias para construir una Agenda Concordada de Reformas de Regionalizacin entre el Gobierno, el Parlamento (Concertacin y oposicin). 173 Ver www.conarede.cl
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293 estrecha interaccin con los respectivos actores del desarrollo local y regional eficientes Sistemas Regionales de Innovacin para el Desarrollo, adecuados a los retos de la actual etapa de desarrollo del pas. En tal sentido, estas Agencias se entienden como instrumentos regionalmente diferenciados, descentralizados y articuladores de nivel mesoregional, que concebidos de este modo, permitirn, por primera vez: Instalar redes de inteligencia competitiva en cada regin de Chile, vinculadas con las potencialidades singulares de su respectivo entorno. Institucionalizar el enfoque sistmico territorial como primer y principal marco de referencia para las iniciativas diferenciadas de innovacin y desarrollo local y regional Lograr la necesaria articulacin y el consecuente efecto sinergtico entre los diferentes instrumentos de planificacin, fomento y desarrollo, en su mayora dispersos, descoordinados y con frecuencia sobrepuestos entre s. Fortalecer significativamente la asociatividad pblicoprivadaacadmica Acoplar las pequeas y medianas empresa con las lneas de desarrollo de mayor potencial de desarrollo de cada regin. Construir polticas de desarrollo de largo plazo en los territorios

Todo ello permitir abrir ms y mejores oportunidades de desarrollo en cada regin, aprovechar en plenitud todo su potencial endgeno, tanto natural y productivo como humano e institucional, a partir de los recursos disponibles, generar mejores niveles de empleo productivo de calidad y una mayor capacidad de atraccin y retencin de capital humano calificado, especialmente talentos jvenes, as como de inversiones de origen externo; en definitiva, permitir reducir significativamente las desigualdades sociales y territoriales y generar mejores condiciones de vida en las diferentes comunidades locales y regionales del pas. El 03/05/06 el Consejo de la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) aprob la creacin de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo en todas las regiones, las que funcionarn como Comits de CORFO. De esta manera esta promesa programtica se hizo realidad antes de cumplirse los cien das del nuevo gobierno. El gobierno apunta a que este proceso sea gradual a lo largo del pas, con un accionar flexible de acuerdo a la realidad de cada regin. Una mirada retrospectiva a la historia contempornea de Chile en el campo de las acciones pblicas da pi para dudar de la gradualidad y de la flexibilidad. Cada Agencia ser liderada por un Consejo Estratgico PblicoPrivado compuesto por nueve personas (el Intendente, que lo preside, el SEREMI de Economa, un representante de CORFO y uno de SERCOTEC y cinco participantes adicionales, tres del sector privado y dos del pblico). Las principales tareas de las Agencias se darn en torno a tres ejes: las Agendas Regionales de Desarrollo Productivo, las Cadenas Productivas Regionales y Locales (clusters) y los Sistemas de Informacin sobre Oportunidades Productivas. En el Presupuesto de la Nacin para el ao 2007 se hace una asignacin de US $ 100 millones a las nuevas agencias.

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294 Es tambin oportuno traer a colacin un anlisis FADO 174 (Fortalezas, Amenazas, Desafos, Oportunidades) sobre el estado actual de la cuestin regional en Chile, 175 tanto en la versin de este autor como en la versin del informe de asesora a la SUBDERE del SERVILAB.
Elementos de la Matriz de Fortalezas. Amenazas, Debilidades, y Oportunidades de la Poltica Territorial Chilena
ELEMENTOS MATRIZ FADO FORTALEZAS ANLISIS BOISIER Institucionalidad dura Discurso sostenido por cuarenta aos Percepcin de cambios positivos derivados de regionalizacin ANLISIS 176 SERVILAB El estmulo de la competitividad empresarial El logro de una mayor diversificacin productiva El incremento de los recursos de I+D La mejor cualificacin y capacitacin de la mano de obra La atencin al medio natural (sostenibilidad medio ambiental) La reduccin del impacto negativo de las migraciones La necesidad de realizar importantes esfuerzos en la institucionalidad regional Desigualdades territoriales de renta muy elevadas Estructuras productivas poco diversificadas Estructuras tecnolgicas escasas y deficientes Aparicin de procesos de conmutacin poco valorados Autoridades regionales con escasa autonoma y medios humanos precarios

AMENAZAS

DEBILIDADES

OPORTUNIDADES

Crecimiento del pas basado en ventajas comparativas con rigidez territorial Cultura centralista Gestin territorial dependiente ms de personas que de procesos Temor acendrado al federalismo Baja actualizacin de conocimientos tericos Bajo nivel profesional de tecnocracia Bajo nivel de innovacin C & T en territorios Poco sentido de pertenencia regional Baja cultura asociativa Recursos financieros escasos y centralizados Rigidez administrativa El desarrollo regional no es un tema ciudadano Vincular las desigualdades sociales al territorio Vincular las oportunidades de los TLC al territorio Consenso sobre control de la metrpolis nacional Paulatino surgimiento de actores regionales Aprovechar las fronteras para desarrollo de operaciones transfronterizas

Elevada concentracin demogrfica en R.M. Desigual distribucin del desempleo a lo largo de la geografa chilena Marco legal de la poltica regional excesivamente nacional y sectorial Poltica regional muy desarticulada

El estmulo de la competitividad empresarial El logro de una mayor diversificacin productiva El incremento de los recursos de I+D La mejor cualificacin y capacitacin de la mano de obra La atencin al medio natural (sostenibilidad medio ambiental) La reduccin del impacto negativo de las migraciones. La necesidad de realizar cambios en la institucionalidad regional

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Como se sabe, la denominacin usual de resta matriz es FODA. Ac se denominar FADO como evocacin de la msica portuguesa. Esto es exactamente lo que se hizo en el trabajo de Consultora efectuado para la SUBDERE por SERVILAB/UAH y quien escribe fue uno de los especialistas consultados y requeridos para entregar su propio anlisis FADO, que es el que se reproduce ac. El anlisis del equipo SERVILAB se ha tomado del informe R2-A del 28-2-06, pp.33-35.Agrupa los elementos de la matriz en debilidades y amenazas y en desafos y ello explica la duplicacin en las filas correspondientes a Fortalezas y Oportunidades.

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ANEXO F LEY N19.175, ORGANICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y ADMINISTRACION REGIONAL


Texto actualizado Diciembre 2004 PRESENTACION Con la publicacin de la Ley N 19.175, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, en marzo de 1993, se avanzaba en la profundizacin del sistema democrtico, como respuesta a las demandas y expectativas de los territorios en funcin de un desarrollo acorde a la poca. Esta ley es la expresin autntica de la institucionalizacin de la relacin entre el mundo pblico y la sociedad civil, bajo la impronta de la participacin ciudadana y social como garantes del desarrollo cultural, social y econmico sostenido de los territorios. En este sentido, el impulso a los procesos de regionalizacin y descentralizacin constituye la columna vertebral de las polticas de desarrollo regional y local. Junto a lo sealado, la desconcentracin de las funciones administrativas, estrechamente asociada a aqullas, completan la estrategia de modernizacin de la institucionalidad pblica que Chile requiere, proyectado al nuevo milenio. A casi doce aos de la publicacin de la ley N 19.175, ha sido necesario incorporarle diversas modificaciones producto del ejercicio de las polticas mencionadas. El perfeccionamiento de los instrumentos de desarrollo econmico, poltico, social y cultural ha sido la consecuencia natural de la vocacin democrtica de sus autoridades. El texto actualizado de la Ley N 19.175 que ponemos a disposicin, da cuenta de esas transformaciones indispensables para el perfeccionamiento de nuestra institucionalidad democrtica.

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296 TITULO PRIMERO DEL GOBIERNO DE LA REGIN CAPITULO I DEL INTENDENTE Artculo 1. El gobierno interior de cada regin reside en el intendente, quien ser el representante natural e inmediato del Presidente de la Repblica en el territorio de su jurisdiccin. Ser nombrado por ste y se mantendr en sus funciones mientras cuente con su confianza. El intendente ser subrogado por el gobernador de la provincia asiento de la capital regional y, a falta de ste, por el funcionario de ms alto grado del respectivo escalafn. Lo anterior se entender sin perjuicio de la facultad del Presidente de la Repblica para designar un suplente, sin sujecin al requisito de tiempo establecido por el inciso tercero del artculo 4 de la Ley N18.834. Artculo 2. Corresponder al intendente, en su calidad de representante del Presidente de la Repblica en la regin: a) Dirigir las tareas de gobierno interior en la regin, de conformidad con las orientaciones, rdenes e instrucciones que le imparta el Presidente de la Repblica directamente o a travs del Ministerio del Interior; b) Velar porque en el territorio de su jurisdiccin se respete la tranquilidad, orden pblico y resguardo de las personas y bienes; c) Requerir el auxilio de la fuerza pblica en el territorio de su jurisdiccin, en conformidad a la ley; d) Mantener permanentemente informado al Presidente de la Repblica sobre el cumplimiento de las funciones del gobierno interior en la regin, como asimismo sobre el desempeo de los gobernadores y dems jefes regionales de los organismos pblicos que funcionen en ella; e) Dar cuenta, en forma reservada, al Presidente de la Repblica, para efectos de lo dispuesto en el N 15 del artculo 32 de la Constitucin Poltica de la Repblica, de las faltas que notare en la conducta ministerial de los jueces y dems empleados del Poder Judicial; f) Conocer y resolver los recursos administrativos que se entablen en contra de las resoluciones adoptadas por los gobernadores en materias de su competencia; g) Aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjera, pudiendo disponer la expulsin de los extranjeros del territorio nacional, en los casos y con arreglo a las formas previstas en ella; h) Efectuar denuncias o presentar requerimientos a los tribunales de justicia, conforme a las disposiciones legales pertinentes; i) Representar extrajudicialmente al Estado en la regin para la realizacin de los actos y la celebracin de los contratos que queden comprendidos en la esfera de su competencia;

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297 j) Ejercer la coordinacin, fiscalizacin o supervigilancia de los servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de la funcin administrativa, que operen en la regin; k) Proponer al Presidente de la Repblica una terna para la designacin de los secretarios regionales ministeriales; l) Proponer al Presidente de la Repblica, en forma reservada, con informacin al ministro del ramo, la remocin de los secretarios regionales ministeriales. En la misma forma, podr proponer al ministro respectivo o jefe superior del servicio, en su caso, la remocin de los jefes regionales de los organismos pblicos que funcionen en la regin. Asimismo, el ministro del ramo o el jefe superior del servicio correspondiente informar al intendente antes de proponer al Presidente de la Repblica la remocin de dichos funcionarios; m) Hacer presente a la autoridad administrativa competente del nivel central, con la debida oportunidad, las necesidades de la regin; n) Adoptar las medidas necesarias para la adecuada administracin de los complejos fronterizos establecidos o que se establezcan en la regin, en coordinacin con los servicios nacionales respectivos; ) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe; o) Dictar las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el ejercicio de sus atribuciones, y p) Cumplir las dems funciones que le asignen las leyes y las atribuciones que el Presidente de la Repblica le delegue, incluida la de otorgar personalidad jurdica a las corporaciones y fundaciones que se propongan desarrollar actividades en el mbito de la regin, ejerciendo al efecto las facultades que sealan los artculos 546, 548, 561 y 562 del Cdigo Civil. El intendente podr delegar en los gobernadores determinadas atribuciones, no pudiendo ejercer la competencia delegada sin revocar previamente la delegacin. CAPITULO II DEL GOBERNADOR Artculo 3. En cada provincia existir una Gobernacin, que ser un rgano territorialmente desconcentrado del intendente. Estar a cargo de un gobernador, quien ser nombrado y removido libremente por el Presidente de la Repblica. Corresponder al gobernador ejercer, de acuerdo con las instrucciones del intendente, la supervigilancia de los servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de la funcin administrativa, existentes en la provincia. La subrogacin del gobernador se har de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 74 de la Ley N18.834, sin perjuicio de la facultad del Presidente de la Repblica para designar un

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298 suplente, sin sujecin al requisito de tiempo establecido por el inciso tercero del artculo 4 de la Ley N18.834. Artculo 4. El gobernador ejercer las atribuciones que menciona este artculo informando al intendente de las acciones que ejecute en el ejercicio de ellas. El gobernador tendr todas las atribuciones que el intendente le delegue y, adems, las siguientes que esta ley le confiere directamente: a) Ejercer las tareas de gobierno interior, especialmente las destinadas a mantener en la provincia el orden pblico y la seguridad de sus habitantes y bienes; b) Aplicar en la provincia las disposiciones legales sobre extranjera; c) Autorizar reuniones en plazas, calles y dems lugares de uso pblico, en conformidad con las normas vigentes. Estas autorizaciones debern ser comunicadas a Carabineros de Chile; d) Requerir el auxilio de la fuerza pblica en el territorio de su jurisdiccin, en conformidad a la ley; e) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe; f) Disponer o autorizar el izamiento del pabelln patrio en el territorio de su jurisdiccin y permitir el uso de pabellones extranjeros, en los casos que autorice la ley; g) Autorizar la circulacin de los vehculos de los servicios pblicos creados por ley fuera de los das y horas de trabajo, para el cumplimiento de la funcin administrativa, as como la excepcin de uso de disco fiscal, en conformidad con las normas vigentes; h) Ejercer la vigilancia de los bienes del Estado, especialmente de los nacionales de uso pblico. En uso de esta facultad, el gobernador velar por el respeto al uso a que estn destinados, impedir su ocupacin ilegal o todo empleo ilegtimo que entrabe su uso comn y exigir administrativamente su restitucin cuando proceda; i) Dictar las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el ejercicio de sus atribuciones propias o delegadas, y j) Cumplir las dems funciones y ejercer las atribuciones que las leyes y reglamentos le asignen. Artculo 5. Con autorizacin del intendente, el gobernador podr designar delegados con atribuciones especficas para una o ms localidades, cuando presenten condiciones de aislamiento o cuando circunstancias calificadas lo hagan necesario, pudiendo poner trmino a la delegacin en cualquier momento. El delegado deber ser ciudadano con derecho a sufragio y reunir los dems requisitos generales exigidos para el ingreso en la Administracin Pblica. En el acto de la delegacin, el gobernador determinar las facultades especficas que le delegue, el plazo de su desempeo y el mbito territorial en que ejercer competencia. Si la designacin como delegado recayere en algn funcionario pblico, ste ejercer su cometido en comisin de servicio, sin limitacin de tiempo; si se tratare de una persona ajena a la Administracin del Estado, se desempear ad honorem. El delegado, cualquiera
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299 que sea la calidad de su designacin, quedar sujeto a las responsabilidades administrativas, civiles y penales a que estn afectos los funcionarios pblicos, y no formar parte de la dotacin de personal del gobierno regional respectivo. Un extracto de la resolucin mediante la cual se designe al delegado, se publicar en el Diario Oficial y en un diario de los de mayor circulacin en la provincia. CAPITULO III DISPOSICIONES COMUNES A INTENDENTES Y GOBERNADORES Artculo 6. Para ser designado intendente o gobernador, se requerir: a) Ser ciudadano con derecho a sufragio; b) Tener cumplidos 21 aos de edad y reunir los requisitos generales para el ingreso a la Administracin Pblica; c) No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos pblicos; d) No hallarse declarado en quiebra calificada como culpable o fraudulenta por sentencia ejecutoriada, y e) Residir en la regin respectiva, a lo menos, en los ltimos dos aos anteriores a su designacin. Artculo 7. Los cargos de intendente, gobernador, concejal y consejero municipal, miembro del consejo econmico y social provincial y consejero regional, sern incompatibles entre s. Artculo 8. Los intendentes y gobernadores cesarn en sus cargos por las siguientes causales: a) Prdida de cualquiera de los requisitos habilitantes establecidos para su desempeo; b) Aceptacin de un cargo incompatible; c) Inscripcin como candidato a un cargo de eleccin popular; d) Aceptacin de renuncia; e) Remocin dispuesta por el Presidente de la Repblica, y f) Destitucin por acuerdo del Senado, conforme a lo dispuesto en el artculo 49, N 1), de la Constitucin Poltica de la Repblica. Artculo 9. Los intendentes y gobernadores ejercern sus funciones en la capital regional o provincial, segn corresponda, sin perjuicio de que puedan ejercerlas, transitoriamente, en otras localidades de sus territorios jurisdiccionales. Artculo 10. Los intendentes y gobernadores podrn solicitar de los jefes de los organismos de la Administracin del Estado sujetos a su fiscalizacin o supervigilancia, los informes, antecedentes o datos que requieran para dichos fines, debiendo stos proporcionarlos oportunamente.

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300 Artculo 11. Los intendentes y gobernadores debern poner en conocimiento de la Contralora General de la Repblica y del tribunal competente, aquellos hechos que, con fundamento plausible, puedan originar responsabilidad administrativa, civil o penal en contra de algn funcionario de las instituciones sujetas a su fiscalizacin o supervigilancia. Artculo 12. El Servicio de Gobierno Interior apoyar el ejercicio de las funciones y atribuciones que el presente Ttulo confiere a intendentes y gobernadores. TITULO SEGUNDO DE LA ADMINISTRACIN DE LA REGIN CAPITULO I NATURALEZA Y OBJETIVOS DEL GOBIERNO REGIONAL Artculo 13. La administracin superior de cada regin del pas estar radicada en un gobierno regional, que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de ella. Para el ejercicio de sus funciones los gobiernos regionales gozarn de personalidad jurdica de derecho pblico, tendrn patrimonio propio y estarn investidos de las atribuciones que esta ley les confiere. Artculo 14. En la administracin interna de las regiones los gobiernos regionales debern observar como principio bsico, el desarrollo armnico y equitativo de sus territorios, tanto en aspectos de desarrollo econmico, como social y cultural. A su vez, en el ejercicio de sus funciones, debern inspirarse en principios de equidad, eficiencia y eficacia en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos y en la prestacin de servicios; en la efectiva participacin de la comunidad regional y en la preservacin y mejoramiento del medio ambiente, as como en los principios establecidos por el artculo 3 de la ley N 18.575. 177 Artculo 15. Los gobiernos regionales tendrn su sede en la ciudad capital de la respectiva regin, sin perjuicio de que puedan ejercer sus funciones transitoriamente en otras localidades de la regin.

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Modificada por Ley 19.653, Art. 3 N 1, D.O. 14.12.1999

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301 CAPITULO II FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DEL GOBIERNO REGIONAL Artculo 16. Sern funciones generales del gobierno regional: a) Elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo de la regin, as como su proyecto de presupuesto, los que deber ajustar a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nacin. Para efectos de asegurar la congruencia entre las polticas y planes nacionales y regionales, el Ministerio de Planificacin y Cooperacin asistir tcnicamente a cada gobierno regional en la elaboracin de los correspondientes instrumentos, emitiendo, a solicitud del gobierno regional, los informes pertinentes; b) Resolver la inversin de los recursos que a la regin correspondan en la distribucin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de aqullos que procedan de acuerdo al artculo 73 de esta ley, en conformidad con la normativa aplicable; c) Decidir la destinacin a proyectos especficos de los recursos de los programas de inversin sectorial de asignacin regional, que contemple anualmente la Ley de Presupuestos de la Nacin; d) Dictar normas de carcter general para regular las materias de su competencia, con sujecin a las disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios, las que estarn sujetas al trmite de toma de razn por parte de la Contralora General de la Repblica y se publicarn en el Diario Oficial; e) Asesorar a las municipalidades, cuando stas lo soliciten, especialmente en la formulacin de sus planes y programas de desarrollo; f) Adoptar las medidas necesarias para enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe, en conformidad a la ley, y desarrollar programas de prevencin y proteccin ante situaciones de desastre, sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades nacionales competentes; g) Participar en acciones de cooperacin internacional en la regin, dentro de los marcos establecidos por los tratados y convenios que el Gobierno de Chile celebre al efecto y en conformidad a los procedimientos regulados en la legislacin respectiva; h) Ejercer las competencias que le sean transferidas de conformidad con lo dispuesto en el artculo 67 de esta ley, e i) Mantener relacin permanente con el gobierno nacional y sus distintos organismos, a fin de armonizar el ejercicio de sus respectivas funciones. Artculo 17. Sern funciones del gobierno regional en materia de ordenamiento territorial: a) Establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos humanos de la regin, con las desagregaciones territoriales correspondientes;

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302 b) Participar, en coordinacin con las autoridades nacionales y comunales competentes, en programas y proyectos de dotacin y mantenimiento de obras de infraestructura y de equipamiento en la regin; c) Fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente, adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la regin, con sujecin a las normas legales y decretos supremos reglamentarios que rijan la materia; d) Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestacin de los servicios en materia de transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en la regin, cumpliendo las normas de los convenios internacionales respectivos, y coordinar con otros gobiernos regionales el transporte interregional, aplicando para ello las polticas nacionales en la materia, sin perjuicio de las facultades que correspondan a las municipalidades; e) Fomentar y propender al desarrollo de reas rurales y localidades aisladas en la regin, procurando la accin multisectorial en la dotacin de la infraestructura econmica y social, y f) Proponer a la autoridad competente la localidad en que debern radicarse las secretaras regionales ministeriales y las direcciones regionales de los servicios pblicos, sin perjuicio de los traslados transitorios a otras localidades de la regin. Artculo 18. En materia de fomento de las actividades productivas, corresponder al gobierno regional: a) Contribuir a la formulacin de las polticas nacionales de fomento productivo, de asistencia tcnica y de capacitacin laboral, desde el punto de vista de cada regin, y desarrollar y aplicar las polticas nacionales as definidas en el ambito regional; b) Establecer prioridades de fomento productivo en los diferentes sectores, preocupndose especialmente por una explotacin racional de los recursos naturales, coordinado a los entes pblicos competentes y concertando acciones con el sector privado en los estamentos que corresponda; c) Promover la investigacin cientfica y tecnolgica y preocuparse por el desarrollo de la educacin superior y tcnica en la regin, y d) Fomentar el turismo en los niveles regional y provincial, con arreglo a las polticas nacionales. Artculo 19. En materia de desarrollo social y cultural, corresponder al gobierno regional: a) Establecer prioridades regionales para la erradicacin de la pobreza, hacindolas compatibles con las polticas nacionales sobre la materia; b) Participar, en coordinacin con las autoridades competentes, en acciones destinadas a facilitar el acceso de la poblacin de escasos recursos o que viva en lugares aislados, a beneficios y programas en el mbito de la salud, educacin y cultura, vivienda, seguridad social, deportes y recreacin y asistencia judicial;

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303 c) Determinar la pertinencia de los proyectos de inversin que sean sometidos a la consideracin del consejo regional, teniendo en cuenta las evaluaciones de impacto ambiental y social que se efecten en conformidad a la normativa aplicable; d) Distribuir entre las municipalidades de la regin los recursos para el financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por stas, en virtud de las atribuciones que les otorgue la ley; e) Realizar estudios relacionados con las condiciones, nivel y calidad de vida de los habitantes de la regin, y f) Fomentar las expresiones culturales, cautelar el patrimonio histrico, artstico y cultural de la regin, incluidos los monumentos nacionales, y velar por la proteccin y el desarrollo de las etnias originarias. Artculo 20. Para el cumplimiento de sus funciones, el gobierno regional tendr las siguientes atribuciones: a) Aprobar y modificar las normas reglamentarias regionales que le encomienden las leyes, no pudiendo establecer en ellas, para el ejercicio de actividades, requisitos adicionales a los previstos por las respectivas leyes y los reglamentos supremos que las complementen; b) Adquirir, administrar y disponer de sus bienes y recursos, conforme a lo dispuesto por la ley; c) Convenir, con los ministerios, programas anuales o plurianuales de inversiones con impacto regional, de conformidad con el artculo 75; d) Disponer, supervisar y fiscalizar las obras que se ejecuten con cargo a su presupuesto; e) Aplicar las polticas definidas en el marco de la estrategia regional de desarrollo; f) Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales, y los planes reguladores comunales y seccionales, conforme a lo establecido en los prrafos segundo y tercero de la letra c) del artculo 36; 178 g) Formular y priorizar proyectos de infraestructura social bsica y evaluar programas, cuando corresponda; h) Proponer criterios para la distribucin y distribuir, cuando corresponda, las subvenciones a los programas sociales, de acuerdo con la normativa nacional correspondiente, e i) Aplicar, dentro de los marcos que seale la ley respectiva, tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificacin regional y se destinen al financiamiento de obras de desarrollo regional. Artculo 21. Los rganos y servicios de la Administracin Pblica nacional, las empresas en que tenga intervencin el Fisco por aportes de capital y los servicios pblicos, debern informar oportunamente a los gobiernos regionales acerca de las proposiciones de planes, programas y proyectos que vayan a ejecutar en la regin.

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Modificado por Ley 19.778, Art. 1 N 1, D.O. 10.12.2001

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304 Los municipios debern enviar a los gobiernos regionales, para su conocimiento, sus planes de desarrollo, sus polticas de prestacin de servicios, sus polticas y proyectos de inversin, sus presupuestos y los de sus servicios traspasados. Igualmente, debern enviarles, dentro de 30 das de aprobada, cualquier modificacin que experimenten dichos presupuestos. CAPITULO III ORGANOS DEL GOBIERNO REGIONAL Artculo 22. El gobierno regional estar constituido por el intendente y el consejo regional. Prrafo 1 Del Intendente Artculo 23. Sin perjuicio de las facultades que le corresponden en virtud de lo dispuesto por el Ttulo Primero, el intendente ser el rgano ejecutivo del gobierno regional y presidir el consejo regional. El intendente ejercer sus funciones con arreglo a la Constitucin Poltica de la Repblica, a las leyes, a los reglamentos supremos y a los reglamentos regionales. Artculo 24. Corresponder al intendente, en su calidad de rgano ejecutivo del gobierno regional: a) Formular polticas de desarrollo de la regin, considerando las polticas y planes comunales respectivos, en armona con las polticas y planes nacionales; b) Someter al consejo regional los proyectos de planes y las estrategias regionales de desarrollo y sus modificaciones, as como proveer a su ejecucin; c) Presidir el consejo regional, con derecho a voz. En caso de empate, tendr derecho a voto dirimente. No obstante, cuando el consejo regional ejerza las funciones de fiscalizacin a que se refiere el artculo 36, letra g), slo tendr derecho a voz; d) Someter al consejo regional el proyecto de presupuesto del gobierno regional y sus modificaciones, ajustados a las orientaciones y lmites que establezcan la poltica nacional de desarrollo, la Ley de Presupuestos de la Nacin y dems normas legales sobre la administracin financiera del Estado; e) Proponer al consejo regional la distribucin de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que correspondan a la regin, as como de las inversiones sectoriales de asignacin regional, y de los recursos propios que el gobierno regional obtenga en aplicacin de lo dispuesto por el artculo 19, N 20, de la Constitucin Poltica de la Repblica. Esta propuesta del intendente al consejo regional deber basarse en variables e indicadores objetivos de distribucin intrarregional;

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305 f) Proponer al consejo regional la celebracin de los convenios de programacin a que se refiere el artculo 80; g) Proponer al consejo regional los proyectos de reglamentos regionales que regulen materias propias de la competencia del gobierno regional, en conformidad a las leyes y a los reglamentos supremos correspondientes; h) Representar judicial y extrajudicialmente al gobierno regional, pudiendo ejecutar los actos y celebrar los contratos de su competencia o los que le encomiende el Consejo; i) Nombrar y remover a los funcionarios que la ley determine como de su confianza; j) Velar por el cumplimiento de las normas sobre probidad administrativa contenidas en la ley N18.575, en lo que corresponda; 179 k) Ejercer la administracin de los bienes y recursos propios del gobierno regional, con sujecin a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables y a las normas que el consejo regional pueda adoptar sobre la materia. En todo caso, requerir del acuerdo de ste para enajenar o gravar bienes races, as como para entregarlos en comodato o arrendamiento por un lapso superior a cinco aos, el que en ningn caso exceder de veinte; l) Administrar, en los casos que determine la ley, los bienes nacionales de uso pblico; m) Coordinar, supervigilar o fiscalizar, segn corresponda, a los servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la regin, directamente o a travs de las respectivas secretaras regionales ministeriales, para la debida ejecucin de las polticas, planes y proyectos de desarrollo regional, as como de los que sean propios de la competencia del gobierno regional; n) Resolver los recursos administrativos que se entablen en contra de las resoluciones de los secretarios regionales ministeriales y de los jefes de los servicios pblicos que operen en la regin, en materias propias del gobierno regional, segn lo establezcan las leyes respectivas; ) Informar al consejo regional oportunamente respecto de las proposiciones de programas y proyectos a que se refiere el artculo 21, as como dar a conocer a las autoridades a que dicho precepto se refiere, el plan de desarrollo regional; o) Dictar las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el ejercicio de sus atribuciones; p) Promulgar, previo acuerdo del consejo regional, los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos, intercomunales, comunales y seccionales conforme a las normas de la ley General de Urbanismo y Construcciones; 180 q) Responder por escrito los actos de fiscalizacin que realice el consejo en su conjunto y las informaciones solicitadas por los consejeros en forma individual, y r) Ejercer las dems atribuciones que la ley le confiera.
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Modificado por Ley 19.653, Art. 3 N 2, D.O. 14.12.1999 Modificado por Ley 19.778, Art. 1 N 2, D.O. 10.12.2001

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306 Artculo 25. El consejo regional podr aprobar, modificar o sustituir los proyectos y proposiciones sealados en las letras b), d) y e) del artculo anterior y su pronunciamiento deber emitirse dentro del plazo de treinta das, contado desde la fecha en que sea convocado para tales efectos y proporcionados los antecedentes correspondientes. Si el intendente desaprobare las modificaciones introducidas por el consejo a los proyectos y proposiciones referidos en el inciso anterior, as como a los proyectos de reglamentos a que se refiere la letra g) del artculo precedente, podr deducir las observaciones que estime pertinentes dentro del trmino de diez das, acompaando los elementos de juicio que las fundamenten. Transcurrido este plazo sin que se formulen dichas observaciones, regir lo sancionado por el consejo. En caso contrario, el consejo slo podr desecharlas con el voto conforme de la mayora absoluta ms uno de sus miembros en ejercicio. Artculo 26. El intendente, a lo menos una vez al ao, dar cuenta al consejo de su gestin como ejecutivo del gobierno regional, a la que deber acompaar el balance de la ejecucin presupuestaria y el estado de situacin financiera. Artculo 27. El intendente ser el jefe superior de los servicios administrativos del gobierno regional y propondr al consejo la organizacin de los mismos, de acuerdo con las normas bsicas sobre organizacin establecidas por esta ley. El personal de estos servicios se regir por el Estatuto Administrativo y dems normas propias de los funcionarios de la Administracin Pblica, y su rgimen de remuneraciones ser el establecido en el Decreto Ley N249, de 1974, y sus normas complementarias. Los funcionarios que desempeen los cargos correspondientes a los tres primeros niveles jerrquicos, se regirn por las disposiciones de los artculos 51 de la Ley N18.575 y 7 de la Ley N18.834. 181 Prrafo 2 Del Consejo Regional Artculo 28. El consejo regional tendr por finalidad hacer efectiva la participacin de la comunidad regional y estar investido de facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Artculo 29. El consejo regional estar integrado, adems del intendente, por consejeros que sern elegidos por los concejales de la regin, constituidos para estos efectos en colegio electoral por cada una de las provincias respectivas, de acuerdo con la siguiente distribucin: a) Dos consejeros por cada provincia, independientemente de su nmero de habitantes, y b) Diez consejeros en las regiones de hasta un milln de habitantes y catorce en aqullas que superen esa cifra, los que se distribuirn entre las provincias de la regin a prorrata de su poblacin consignada en el ltimo censo nacional oficial, aplicndose el mtodo
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La referencia al artculo 51 deber entenderse realizada al actual artculo 49 de la ley N18.575, segn texto fijado por D..F..L. N1-(19.653) de 2000 del Ministerio Secretara General de la Presidencia. D.O. 17.11.2001

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307 de cifra repartidora, conforme a lo dispuesto en los artculos 109, 110 y 111 de la Ley N18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido fue fijado por el decreto supremo N662, del Ministerio del Interior, de 1992. 182 Para los efectos de lo dispuesto en el inciso anterior, el Director Regional del Servicio Electoral determinar, a lo menos con seis meses de anticipacin a la fecha de celebracin de la eleccin respectiva, mediante resolucin fundada que deber publicarse dentro de quinto da de dictada en el Diario Oficial, el nmero de consejeros regionales que corresponda elegir a cada provincia. Cualquier consejero regional o concejal de la regin podr reclamar de dicha resolucin ante el Tribunal Electoral Regional correspondiente, dentro de los diez das siguientes a su publicacin en el Diario Oficial. El Tribunal deber emitir su fallo dentro del plazo de quince das. Este fallo ser apelable para ante el Tribunal Calificador de Elecciones, de conformidad al plazo y procedimiento previstos por el artculo 59 de la Ley N18.603. Artculo 30. Los consejeros regionales que correspondan a cada provincia sern elegidos por los concejales mediante el procedimiento y el sistema electoral establecidos por el Captulo VI de este Ttulo. Los consejeros durarn cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. Artculo 31. Para ser elegido consejero regional, se requerir ser ciudadano con derecho a sufragio, mayor de edad, saber leer y escribir y tener residencia en la regin durante un plazo no inferior a dos aos, contado hacia atrs desde el da de la eleccin. Artculo 32. No podrn ser consejeros regionales: a) Los senadores y diputados; b) Los ministros de Estado, los subsecretarios, los intendentes, los gobernadores, los concejales y los funcionarios pblicos de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica o del Intendente respectivo; c) Los funcionarios de la Contralora General de la Repblica y los miembros del Consejo del Banco Central; d) Los miembros del Poder Judicial, los fiscales del Ministerio Pblico y los miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calificador de Elecciones y de los Tribunales Electorales Regionales, y los miembros de las Fuerzas Armadas, Carabineros e Investigaciones, y 183 e) Las personas que tengan vigente o suscriban, por s o por terceros, contratos o cauciones ascendentes a doscientas unidades tributarias mensuales o ms, con el respectivo Gobierno Regional. Tampoco podrn serlo quienes tengan litigios pendientes con el Gobierno Regional, a menos que se refieran al ejercicio de derechos propios, de su cnyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive.

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La referencia a los artculos 109, 110 y 111 debe entenderse realizada a los artculos 119, 120 y 121, de la Ley N18.575, segn texto fijado por D.F.L. N1-19.704, de 2001, del Ministerio del Interior. 183 Modificado por Ley N19.806, Art. 21, D.O. 31.05.2002
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308 Igual prohibicin regir respecto de los directores, administradores, representantes y socios titulares del diez por ciento o ms de los derechos de cualquier clase de sociedad, cuando sta tenga contratos o cauciones vigentes ascendentes a doscientas unidades tributarias mensuales o ms, o litigios pendientes, con el Gobierno Regional. Tampoco podrn ser consejeros regionales las personas que se hallen condenadas por crimen o simple delito. 184 Artculo 33. El cargo de consejero regional ser incompatible con el de concejal y con el de miembro de los consejos econmicos y sociales provinciales y comunales. Ser incompatible, tambin, con el desempeo de las funciones pblicas sealadas en las letras a), b), c) y d) del artculo anterior, con los de los secretarios ministeriales y los de directores de servicios regionales, y con todo otro empleo, funcin o comisin en el mismo gobierno regional o con cargos en las plantas directivas de las municipalidades. Artculo 34. Quedarn inhabilitados para desempear el cargo de consejero regional: a) Los consejeros respecto de los cuales se configure una de las situaciones descritas en la letra e) del artculo 32. 185 b) Los consejeros que acten como abogados o mandatarios en cualquier clase de juicio contra el respectivo gobierno regional. Artculo 35. A los consejeros no les sern aplicables las normas que rigen para los funcionarios pblicos, salvo en materia de probidad administrativa y responsabilidad civil y penal. 186 Ningn consejero podr tomar parte en la discusin y votacin de asuntos en que l o sus parientes, hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, estn interesados, salvo que se trate de nombramientos o designaciones que correspondan a los propios consejeros. Se entiende que existe dicho inters cuando su resolucin afecta moral o pecuniariamente a las personas referidas. Artculo 36. Corresponder al consejo regional: a) Aprobar el reglamento que regule su funcionamiento, en el que se podr contemplar la existencia de diversas comisiones de trabajo; b) Aprobar los reglamentos regionales; c) Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos y los planes reguladores intercomunales propuestos por la secretara regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo Aprobar los planes reguladores comunales y los planes seccionales de comunas que no formen parte de un territorio normado por un plan regulador metropolitano o intercomunal, previamente acordados por las municipalidades, en conformidad con la

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Modificado por Ley 19.653, Art. 3 N 3, D.O. 14.12.1999 Modificado por Ley 19.653, Art. 3 N 4, D.O. 14.12.1999 186 Modificado por Ley 19.653, Art. 3 N 5, D.O. 14.12.1999
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309 ley General de Urbanismo y Construcciones, sobre la base del informe tcnico que deber emitir la secretara regional ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva. No obstante lo anterior, le corresponder pronunciarse sobre los planes reguladores comunales y los planes seccionales de comunas que, formando parte de un territorio normado por un plan regulador metropolitano o intercomunal, hayan sido objeto de un informe tcnico desfavorable de la secretara regional ministerial de Vivienda y Urbanismo, slo respecto de aquellos aspectos que hayan sido objetados en dicho informe. El consejo regional deber pronunciarse dentro del plazo de noventa das, contado desde su recepcin, cuando se trate de planes regionales de desarrollo urbano, planes reguladores metropolitanos o intercomunales. Tratndose de planes reguladores comunales y seccionales, el pronunciamiento deber emitirse dentro del plazo de sesenta das. Transcurridos que sean dichos plazos, se entender aprobado el respectivo instrumento de planificacin. 187 d) Aprobar, modificar o sustituir el plan de desarrollo de la regin y el proyecto de presupuesto regional, as como sus respectivas modificaciones, sobre la base de la proposicin del intendente; e) Resolver, sobre la base de la proposicin del intendente, la distribucin de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que correspondan a la regin, de los recursos de los programas de inversin sectorial de asignacin regional y de los recursos propios que el Gobierno Regional obtenga en la aplicacin de lo dispuesto en el N 20 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica; f) Aprobar, sobre la base de la proposicin del intendente, los convenios de programacin que el gobierno regional celebre; g) Fiscalizar el desempeo del intendente regional en su calidad de presidente del consejo y de rgano ejecutivo del mismo, como tambin el de las unidades que de l dependan, pudiendo requerir del intendente la informacin necesaria al efecto; h) Dar su acuerdo al intendente para enajenar o gravar bienes races que formen parte del patrimonio del gobierno regional y respecto de los dems actos de administracin en que lo exijan las disposiciones legales, incluido el otorgamiento de concesiones; i) Emitir opinin respecto de las proposiciones de modificacin a la divisin poltica y administrativa de la regin que formule el gobierno nacional, y otras que le sean solicitadas por los Poderes del Estado, y j) Ejercer las dems atribuciones necesarias para el ejercicio de las funciones que la ley le encomiende. Artculo 37. El consejo regional funcionar en sesiones ordinarias y extraordinarias. Las sesiones ordinarias se efectuarn, a lo menos, una vez al mes, y en ellas podr abordarse cualquier asunto de la competencia del consejo. En las sesiones extraordinarias slo podrn tratarse las cuestiones incluidas en la convocatoria.

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Modificado por Ley 19.778, Art. 1 N3, D.O. 10.12.2001

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310 Las sesiones ordinarias y extraordinarias sern pblicas. Su convocatoria se efectuar conforme lo determine el reglamento, el que tambin establecer los casos y oportunidades en que el consejo se constituya en sesin secreta. Artculo 38. El qurum para sesionar ser, en primera citacin, de los tres quintos de los consejeros en ejercicio y, en segunda citacin, de la mayora absoluta de aqullos. Salvo que la ley exija un qurum distinto, los acuerdos del consejo se adoptarn por la mayora absoluta de los consejeros asistentes a la sesin respectiva. Artculo 39. Los consejeros regionales percibirn una asignacin de dos unidades tributarias mensuales por cada sesin del consejo a que asistan. Con todo, lo percibido por cada consejero no podr exceder de seis unidades tributarias mensuales por cada mes calendario. Tendrn tambin derecho a pasajes y viticos para asistir a las sesiones del consejo, cuando ello les signifique trasladarse fuera de su lugar de residencia habitual. El monto diario del vitico ser equivalente al que corresponda al intendente. Artculo 40. Los consejeros cesarn en sus cargos por las siguientes causales: a) Incapacidad psquica o fsica para su desempeo; b) Renuncia por motivos justificados, aceptada por el consejo. No obstante, si la renuncia fuere motivada por la postulacin a un cargo de eleccin popular, no se requerir esa aceptacin; c) Inasistencia injustificada a ms del cincuenta por ciento de las sesiones celebradas en un ao calendario; d) Prdida de alguno de los requisitos exigidos para ser elegido consejero o incurrir en alguna de las causales de inhabilidad sobreviviente establecidas en esta ley. Sin embargo, la suspensin del derecho a sufragio slo dar lugar a la incapacitacin temporal para el desempeo del cargo, y e) Incurrir en alguna de las incompatibilidades previstas en esta ley o en una contravencin grave al principio de la probidad administrativa regulado por la ley N18.575. 188 Artculo 41. Las causales del artculo anterior, con excepcin de la establecida en la letra b), sern declaradas por el Tribunal Electoral Regional respectivo, a requerimiento de cualquier miembro del consejo. El Tribunal Electoral Regional conocer estas materias conforme al procedimiento de la Ley N18.593. La cesacin en el cargo operar una vez ejecutoriada la sentencia que declare la existencia de la causal. Artculo 42. En caso de renuncia, inhabilidad o incompatibilidad de un consejero regional titular, debidamente aceptada o declarada en los trminos del artculo anterior, as como de fallecimiento de aqul, asumir su cargo, por el solo ministerio de la ley, el respectivo reemplazante, quien se desempear por el tiempo que le faltare al titular para completar su perodo. El que asuma la titularidad del cargo no ser reemplazado si, a su turno, cesare en el desempeo del mismo antes de completar el perodo. Artculo 43. El consejo regional dispondr de una secretara, destinada a prestarle asesora para el desempeo de sus funciones.
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311 El consejo designar a un secretario ejecutivo que ser, adems, su ministro de fe y se regir por la legislacin laboral comn, sin perjuicio de aplicrsele las disposiciones sobre probidad administrativa contenidas en la ley N18.575. 189 El respectivo contrato ser suscrito por el intendente y la remuneracin que en l se establezca no podr exceder a la del grado 4, Directivo Superior, de la Escala Unica de Sueldos de la Administracin Pblica o su equivalente, incluida la asignacin profesional establecida en el artculo 3 del Decreto Ley N479, de 1974, cuando procediere. La jornada ordinaria de trabajo del secretario ejecutivo ser de 44 horas semanales. A la persona que cumpla las funciones sealadas en el inciso anterior le sern aplicables los requisitos, las incompatibilidades, causales de cesacin en el cargo e inhabilidades contempladas en los artculos 31, 32, 33, 34 y 40. Prrafo 3 Del Gobernador Artculo 44. Sin perjuicio de las facultades que le corresponden de acuerdo al Ttulo Primero de esta ley, el gobernador tendr a su cargo la administracin superior de la respectiva provincia, en la esfera de atribuciones que corresponden al intendente en su calidad de rgano ejecutivo del gobierno regional, y presidir el consejo econmico y social provincial. El gobernador ejercer sus funciones con arreglo a la Constitucin Poltica de la Repblica, a las leyes, a los reglamentos supremos y a los reglamentos regionales. Artculo 45. El gobernador, adems de las atribuciones que el intendente pueda delegarle, ejercer las siguientes: a) Supervisar los programas y proyectos de desarrollo que los servicios pblicos creados por ley efecten en la provincia; b) Proponer al intendente proyectos especficos de desarrollo de la provincia; c) Asesorar a las municipalidades de su jurisdiccin, especialmente en la elaboracin y ejecucin de programas y proyectos, cuando ellas lo soliciten; d) Promover la participacin del sector privado en las actividades de desarrollo de la provincia; e) Disponer las medidas de coordinacin necesarias para el desarrollo provincial y, especialmente, de los programas de infraestructura econmica y social bsica; f) Hacer presente al intendente o a los respectivos secretarios regionales ministeriales, con la debida oportunidad, las necesidades que observare en su territorio jurisdiccional; g) Dictar las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el ejercicio de sus atribuciones o de las que le delegue el intendente;

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Modificado por Ley 19.653, Art. 3 N 7, D.O. 14.12.1999

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312 h) Supervigilar los servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas, que operen en la provincia, e i) Cumplir las dems funciones y ejercer las atribuciones que las leyes le asignen. Artculo 46. El gobernador podr constituir un comit tcnico asesor con autoridades de los servicios pblicos creados por ley que operen en la regin. Artculo 47. El gobernador deber dar cuenta al consejo econmico y social provincial, semestralmente, sobre la marcha de la administracin en el nivel provincial y de la ejecucin de los programas y proyectos que se desarrollen en la provincia. Prrafo 4 Del Consejo Econmico y Social Provincial Artculo 48. En cada provincia existir un rgano consultivo y de participacin de la comunidad provincial socialmente organizada, denominado consejo econmico y social provincial. El consejo econmico y social provincial estar integrado, adems del gobernador, por miembros elegidos en representacin de las organizaciones sociales de la provincia, as como por miembros que lo sern por derecho propio. a) Los miembros electos sern veinticuatro, elegidos de la siguiente forma: ocho por las entidades que agrupen a las organizaciones laborales de la provincia; ocho por las entidades que agrupen a los empresarios y dems entidades productivas de la provincia; tres por las organizaciones culturales de la provincia que contribuyan al progreso y desarrollo de la cultura provincial; tres por las asociaciones de profesionales de la provincia, y dos por las fundaciones y corporaciones privadas domiciliadas en la regin, integradas por personas naturales o jurdicas dedicadas a actividades de produccin, comercio o investigacin cientfica y tecnolgica o educativas.

b) Los miembros por derecho propio sern: 1. Un miembro de cada una de las instituciones de las Fuerzas Armadas y de Carabineros que tengan asiento en la respectiva provincia, designado por el mando provincial correspondiente; 2. Los rectores o vicerrectores de las universidades y, donde no las hubiere, los rectores de institutos profesionales o centros de formacin tcnica, a falta de aqullos, que funcionen en la respectiva provincia, en un nmero mximo de cuatro representantes. En aquellas provincias donde hubiere ms de cuatro universidades, institutos o centros de formacin tcnica, el derecho a integrar el consejo se ejercer de la siguiente manera:

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313 I. Corresponder primeramente integrar el consejo a un representante de cada una de las dos universidades ms antiguas de la provincia, y a un representante de cada una de las dos universidades de la misma que acrediten tener el mayor nmero de alumnos matriculados. II. En el caso de que una misma universidad rena ambas caractersticas de antigedad y mayor nmero de matrcula, su representante ser uno solo, y para su designacin primar la antigedad. Igual criterio se emplear para llenar el segundo cargo. Los otros dos representantes de designarn en funcin de la mayor matrcula. III. A falta de una o ms universidades el derecho lo detentarn los representantes de los institutos o centros de formacin tcnica de la provincia, en la misma forma sealada en los nmeros precedentes. Artculo 49. El consejo econmico y social provincial ser presidido por el gobernador, quien podr convocarlo. Asimismo, el consejo podr autoconvocarse por la iniciativa de un tercio de sus miembros. Artculo 50. Al consejo econmico y social provincial le sern aplicables, en lo pertinente, las disposiciones contempladas por los artculos 95 y 96 de la Ley N18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido fue fijado por el Decreto Supremo N662, del Ministerio del Interior, de 1992, respecto del consejo econmico y social comunal. Artculo 51. Sern atribuciones del consejo econmico y social provincial: a) Absolver las consultas del gobernador sobre los anteproyectos de plan regional de desarrollo y de presupuesto del gobierno regional, con anterioridad al sometimiento de estas iniciativas al consejo regional, y emitir opinin a su respecto; b) Realizar estudios y emitir opinin en materias de desarrollo provincial; c) Presentar proposiciones de proyectos especficos para el desarrollo de la provincia, a fin de que sean consideradas por el gobernador para su inclusin en los programas respectivos; d) Absolver toda otra consulta que le formule el gobernador, y e) Requerir por escrito, a las autoridades de gobierno comunal, provincial y regional, los antecedentes referidos a proyectos y programas de desarrollo social, econmico y cultural que se contemplen dentro de la provincia, quedando obligadas dichas autoridades a entregarlos oportunamente. Artculo 52. Los miembros del consejo econmico y social provincial durarn cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. El cargo de miembro del consejo econmico y social provincial se desempear ad honorem; quienes postulen a servirlo debern reunir los requisitos del artculo 31 y estarn sujetos a las mismas inhabilidades sealadas por las letras a), b), c) y d) del artculo 32. A los miembros del consejo econmico y social provincial les sern aplicables, en lo pertinente, las causales de cesacin en el cargo que el artculo 40 establece respecto de los

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314 consejeros regionales y en particular la prdida de miembro de la organizacin social a la que represente o de representante legal de la respectiva persona jurdica, en su caso. Las causales de cesacin en el cargo de los miembros del consejo econmico y social provincial, sern declaradas por el respectivo Tribunal Electoral Regional, a requerimiento de cualquier miembro de dicho consejo, en la forma y con arreglo al procedimiento previsto en el artculo 41 de la presente ley. Artculo 53. Las organizaciones que correspondan a los estamentos determinados por el artculo 48, letra a), de esta ley, que realicen actividades en la provincia, podrn inscribirse por estamentos, dentro del plazo de 20 das, en un registro pblico que con ese objeto llevar el Conservador de Bienes Races que tenga a su cargo el Registro de Propiedad y cuya sede corresponda a la capital de la provincia. Dicho plazo se contar desde la fecha en que se publique, por orden de la comisin a que se refiere el artculo 55, en un peridico de los de mayor circulacin en la capital provincial o, en su defecto, de la regin, un aviso llamando a inscribirse. Artculo 54. Slo podrn inscribirse en el registro las organizaciones que acrediten personalidad jurdica vigente, domicilio en la provincia, antigedad de a lo menos dos aos en ella y reunir un nmero de miembros activos no inferior a diez personas naturales o jurdicas, o si reunieren slo a personas jurdicas, a lo menos cuatro de ellas. Al momento de inscribirse, cada organizacin deber acompaar los antecedentes fidedignos que acrediten los requisitos sealados en el inciso anterior y un listado en el que se identifique claramente a los miembros activos de la respectiva entidad, sean personas naturales o jurdicas, el que se tendr como registro para todos los efectos de este prrafo. Artculo 55. Una comisin integrada por el gobernador, quien la presidir, por el Contralor Regional respectivo o por un delegado del Contralor General o Regional, segn corresponda, y por un Ministro de la Corte de Apelaciones con asiento en la capital de la provincia respectiva, o en su defecto por el juez de letras ms antiguo de la provincia, determinar qu organismos de los establecidos en el artculo 48, inciso segundo, letra a), de la presente ley, tendrn derecho a participar, a travs de sus directores, en la eleccin de sus representantes por estamento al consejo econmico y social provincial. Cada organizacin participante lo har a travs de aqul de los directores que prevean sus estatutos como el representante legal de la respectiva entidad o, en su defecto, del que los miembros del correspondiente cuerpo directivo designen. En la provincia de Santiago integrar la comisin un ministro de la Corte de Apelaciones de Santiago, elegido por sta de entre sus miembros. Actuar como secretario y ministro de fe de esta comisin el Conservador de Bienes Races cuya sede corresponda a la comuna capital de la provincia. En caso de haber ms de un Conservador, esta funcin le corresponder al ms antiguo en el cargo. Artculo 56. Vencido el plazo establecido en el artculo 53 y dentro de los cinco das siguientes, la comisin cerrar los registros correspondientes y confeccionar la lista de las organizaciones inscritas que hayan acreditado fehacientemente el cumplimiento de los requisitos exigidos, ordenando su publicacin en un peridico de los de mayor circulacin en la provincia o, en su defecto, en la regin.

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315 Cualquier organismo cuya inscripcin hubiere sido rechazada o que hubiere sido omitido en la lista con posterioridad a su inscripcin, o que objete la inscripcin de otra organizacin, podr reclamar ante el Tribunal Electoral Regional, dentro del plazo de siete das contado desde la publicacin a que se refiere el inciso anterior. Igual reclamo podrn interponer, en el mismo plazo, las personas que hubieren sido excluidas del listado de afiliados a que alude el inciso final del artculo 54. El reclamo deber presentarse acompaando los antecedentes necesarios y enviando simultneamente copia de la presentacin a la comisin. El Tribunal conocer del reclamo y deber fallarlo en el trmino de quince das desde que lo reciba. El Tribunal Electoral Regional deber enviar copia del fallo a la comisin en el trmino de dos das contados desde la fecha en que dicho fallo quede ejecutoriado. Artculo 57. Transcurridos diez das desde la publicacin a que se refiere el inciso primero del artculo anterior, sin que se hubieren formulado reclamos, o dentro del plazo de tres das contado desde que se encuentre firme o ejecutoriada la sentencia del Tribunal Electoral Regional, en su caso, la Comisin establecer la lista definitiva de organizaciones con derecho a participar en el proceso electoral y el Registro Oficial para estos efectos. Artculo 58. Una vez cumplida la formalidad a que se refiere el artculo precedente, la comisin publicar, dentro de quinto da, la lista definitiva en un peridico de alta circulacin en la provincia, indicando, adems, la fecha, lugar y hora en que se realizar la asamblea de cada estamento, para elegir a sus representantes titulares y suplentes al consejo econmico y social provincial. Podrn ser candidatos los miembros de cualquiera de las organizaciones consignadas en la lista oficial a que se refiere el artculo anterior, as como los representantes legales de las personas jurdicas afiliadas a tales organizaciones. Para estos efectos, debern acreditar ante la comisin el cumplimiento de los requisitos legales para ser consejeros. Artculo 59. En las elecciones a que se refiere este prrafo, cada elector dispondr de un voto, el cual ser secr